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8/3/2019 Gobernanza y AP

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Contadura y Administracin, No. 233, enero-abril 2011: 121-147

Jess Antonio Trevio

CantFacultad de Arquitectura, Uni-

versidad Autnoma de Nuevo

Len

[email protected]

Gobernanza en la administracin pblicaRevisin terica y propuesta conceptual

Fecha de recepcin: 21.09.2009 Fecha de aceptacin: 03.03.2010

Resumen

El objetivo de este trabajo es la bsqueda de la denicin deltrmino gobernanza y, por extensin, de la gobernanza metro-

politana (metropoltica) en la teora de la administracin p-

blica. En esta bsqueda se encontr que hay varias denicio-

nes de gobernanza que slo tienen sentido desde sus distintosenfoques de la administracin pblica. Se concluye que una

buena gobernanza, de cualquier manera como se le dena enadministracin pblica, puede favorecer situaciones indesea-

bles (paradoja de la circularidad de las intenciones). Este escri-

to explica esta posible contradiccin ubicando a los enfoques

revisados y al cuerpo conceptual propuesto en el marco del

ejercicio y las fuentes de poder.

Palabras clave:gobernanza, metropoltica, administracin p-

blica, economa poltica.


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Jess Antonio Trevio Cant

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Governance in public administration. Theoretical review and a conceptual

proposal

Abstract

The aim of this article is to search a denition of governance and, by extension, of metro-politan governance (metropolitics) in public administration theory. This searching ndsthat denitions of governance only make sense from the specic conceptual approachaddressing them. The essay concludes that actions to promote good governance may gene-

rate negative situations (the circularity of intentions paradox). A conceptual body articula-

ted and suggested in this paper explains this paradox by locating all public administration

approaches reviewed within a framework of social practices and sources of power.

Keywords: Governance, Metropolitics, Public Administration, Political Economy.

Introduccin

A partir de los aos noventa, el concepto de gobernanza cobr inters cuando las

agencias internacionales de ayuda reportaron que la mala, o la ausencia de, gober-

nanza era una barrera importante para el desarrollo econmico de los pases sub-

desarrollados. El uso constante de la palabra gobernanza se difundi entre distintascampos del conocimiento: administracin pblica y poltica pblica, relaciones

internacionales, Unin Europea, poltica comparativa, pases (buena o mala go-

bernanza) y corporaciones. Rohdes (2007: 5) advirte que la palabra tiene distintos

signicados entre los distintos campos, encuentra razonable delimitar o enmarcarla denicin de gobernanza en la administracin pblica. Los prrafos siguientesretoman esta misma postura y sealan que la variedad de signicados no slo exis-te entre distintos campos, sino que tambin abunda entre las distintas perspectivas

dentro del campo de la administracin pblica.

En administracin pblica, en general, gobernanza signica dirigir la economay la sociedad hacia algunas metas colectivas (Peters, 2007: 554). La tesis bsicaen mi revisin es que, independientemente de su historia, este signicado de go-bernanza se reescribe en cada uno de los distintos enfoques de la administracin

pblica, incluyendo el marco conceptual que propongo al nal de este artculo.El trabajo sustenta este argumento en cuatro partes. La primera parte presenta la

emergencia de un estado hueco (hollow state) que sustituye su intervencin di-


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Gobernanza en la administracin pblica

Revisin terica y propuesta conceptual

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recta y capacidad ejecutiva por la negociacin o diplomacia; se argumenta que los

retos del estado hueco y las deniciones de gobernanza pueden analizarse desdecuatro enfoques de la teora de la administracin pblica. La segunda parte seala

cada uno de estos cuatro enfoques. La tercera parte indica que los anlisis anterio-res se localizan en el nivel analtico de las prcticas sociales y necesitan ser vistoscomo parte de un marco conceptual que aborde simultneamente el ejercicio y lasfuentes de poder; por esta razn, se sugiere enmarcar el estudio de la gobernanza

desde la economa poltica. La cuarta parte sostiene que los enfoques de la admi-

nistracin pblica y el marco propuesto no compiten entre s porque pertenecen

a niveles analticos complementarios; en esta ltima parte tambin seala y ex-

plica que la bsqueda de la buena gobernanza puede generar situaciones sociales

antidemocrticas.

Nuevos desafos del estado hueco (hollow state)

No hay duda de que las reglas y las regulaciones, los programas y los procesos

que guan la sociedad han experimentado un cambio dramtico. Este cambio enlos mecanismos que guan y regulan la sociedad gira alrededor de tres temas o

principios unicadores sobre el papel de la administracin pblica y la denicinde la gobernanza(Peters y Pierre, 1998; Denhardt y Denhardt, 2007: 84-86; Frede-

rickson y Smith, 2003: 207-210; Arnouts y Arts, 2009):

El estado es desplazado como el actor principal de la poltica pblica (Strange,

1996). Este desplazamiento ocurre por las presiones globales sobre los

gobiernos nacionales a travs de los mercados internacionales de capital y de

organizaciones supranacionales (empresas trasnacionales, Banco Mundial,

Fondo Monetario Internacional, Organizacin de Libre Comercio, Green

Peace).

Emergencia de redes de actores sociales. Son lazos formales e informales entre

el estado y otros actores sociales, tales como profesionistas, sindicatos y grandes

empresas. Los actores sociales tambin desarrollan redes de interaccin entreellos que son ajenas al estado. Las redes no-estatales son capaces de disear y

operar polticas que anteriormente eran administradas de manera jerrquica porel estado.

Cambios en la relacin sector pblico-sector privado. Predomina la corriente de

la nueva gerencia pblica (ngp) que propone la adopcin de la administracin

y tcnicas de distribucin de los recursos con base en las reglas del mercado;

mayor ingerencia del sector privado en la provisin de los servicios pblicos.


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La subcontratacin de los servicios pblicos reducen el papel del estado como

oferente directo de los bienes pblicos. Un esfuerzo deliberado para adelgazar

el gobierno y descentralizar sus funciones con el n de que deje de ser actorcentral en la formulacin de polticas.

El desplazamiento del estado como actor central de la poltica pblica, la emer-

gencia de redes sociales autosucientes, los cambios recientes en la relacin sec-tor pblico-sector privado generan un estado hueco (hollow state). H. Brinton

Milward, Keith Provan y Barbara Else, basados en un concepto que describe la

estrategia de las empresas trasnacionales en la poca de la globalizacin (hollow

corporation), introdujeron en la administracin pblica la expresin estado hue-

co para sealar que un gobierno sustituye la provisin directa de servicios por la

subcontratacin, privatizacin y desregulacin de actividades (Terry 2006). Los

gobiernos centrales transeren su capacidad de mando y descentralizacin de losservicios a los gobiernos locales y, por extensin, a terceros (actores no lucrativos

y sector privado).1 Esta sustitucin de funciones replantea el diseo de mecanis-

mos para la rendicin de cuentas, la comunicacin y coordinacin de decisiones

entre los distintos actores y la creacin de nuevas herramientas intelectuales en la

administracin pblica (Rhodes, 2007: 1248; Bevir, 2007a: 419).

Enfoques de la teora de la administracin pblica y definicin de la

gobernanza

Los retos del estado hueco y las deniciones de gobernanza en general, y de lagobernanza metropolitana en particular, pueden analizarse desde cuatro enfoques

de la teora de la administracin pblica:2

1Algunos sinnimos del estado hueco (hollow state) en la literatura de la administracin pblica son estado

sombra (shadow state), gobierno por aproximaciones (government by proxy), gobierno de terceros (third-party government), y regmenes de contratacin (contracting regimes).2Se escoge esta opcin sugerida por Frederickson y Smith (2003) con la intencin de tener a las teoras de la ad -ministracin pblica como un referente conceptual familiar. Sin embargo, una alternativa igualmente importante

es seguir los cinco modelos de gobernanza propuestos por Pierre y Peters (2005): a) estatista, el estado es el

actor principal y controla la participacin de otros actores sociales; b) liberal-democrtico, el estado es el actorprincipal bajo presin de otros actores sociales; c) centrado en el estado, todo gira en torno al estado, pero su

relacin con otros actores sociales est institucionalizada; d) escuela holandesa, el estado es un actor ms en lared social de la gobernanza; y e) gobernanza sin gobierno, el estado pierde legitimidad y poder frente a otros

actores sociales.


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1. Gobernanza como administracin pblica tradicional o progresiva3 (autores

clsicos, antes de 1968). La gobernanza es el diseo e implementacin depolticas dirigidas a objetivos especcos, polticamente denidos. Losfuncionarios pblicos canalizan estas polticas a travs de las diversas

dependencias de gobierno organizadas jerrquicamente y estn sujetas a losprincipios marcados por la ley y la realidad poltica. El gobierno es el actor

ms importante en la direccin de la sociedad, sin que ello implique que otrosintereses no sean representados. Los funcionarios pblicos reportan a los lderes

polticos elegidos democrticamente.

Problemas. La poltica pblica es formulada y controlada por expertos que

determinan la naturaleza del inters pblico y disean las polticas ptimas

para alcanzarlo. Las personas son inducidas por un sistema de premios y

castigos para lograr las metas de las polticas cientcamente elaboradas. Nohay participacin ciudadana que integre directamente los deseos sociales en la

poltica pblica.

2. Gobernanza como nueva gerencia pblica (ngp) (Kettl, 2002). La gobernanza

es la ngp. La gobernanza es la adopcin de los valores y prcticas empresarialesen el sector pblico. Las dos variantes principales de la ngp son el modelo

Westminster (Nueva Zelanda, Australia, Canad y el Reino Unido) y el modelo

de la reinvencin del gobierno (EE.UU.). Este segundo enfoque considera quela suma de los intereses particulares genera un resultado congruente con el

de los grupos mayores de ciudadanos (consumidores). Las vertientes tericas

principales de la ngp son la teora gerencial racionalista (managerialism), la

teora de la accin racional para la maximizacin de utilidades (public-choice

theory), la economa de los costos de transaccin (transaction costs) y la teora

del agente principal (principal-agent).

Problemas. La nocin de gobernanza en la ngp es demasiado reducida. En

situaciones de corrupcin y/o poca transparencia, tal como lo seala Stiglitz

3Pareciera contradictorio utilizar tradicional y progresivo como sinnimos. En los inicios de la administracin

pblica norteamericana, el movimiento progresivo de nales del siglo XIX e inicio del XX busc la separacinde la poltica y la administracin con el n de asegurar la eciencia en la provisin de servicios y eliminar la co-rrupcin burocrtica. Estos principios del movimiento progresivo son el eje central de la administracin pblicatradicional que pas de la gerencia cientca de Taylor a la gerencia administrativa del POSDCORB (Planning,Organizing, Stafng, Directing, Coordinating, Reporting and Budgeting). Otros nombres de la administracin

pblica tradicional son gerencia administrativa, administracin clsica o modelo burocrtico racional.


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(2003) para el caso de Rusia, la privatizacin que propone la ngp beneciaa unos pocos amigos del grupo en el poder. Adems, la administracin delos asuntos privados es muy distinta de la administracin pblica. Mientras

en la administracin pblica se rinden cuentas a diversos grupos sociales

bajo criterios sociales, en la administracin privada se rinden cuentas a un

propietario o grupo de accionistas asociados por el afn de lucro; por otrolado, los proveedores de servicios rinden cuentas a sus contratistas en vez de

servir directamente al inters pblico. La losofa y la prctica de la ngp creaninstituciones administrativas frgiles que erosionan la conanza en el gobierno(Terry, 2006: 111) y su ideologa cuestiona el papel cultural y losco de lademocracia (Peters y Pierre, 1998).

3. Gobernanza como nuevo servicio pblico (nsp) (Denhardt y Denhardt, 2007).

La gobernanza es el ejercicio de la autoridad pblica. Es un concepto msamplio que el de gobierno. Son las tradiciones, instituciones y procesos que

determinan el ejercicio del poder en una sociedad, incluyendo cmo se toman

las decisiones en asuntos de inters pblico y cmo los ciudadanos participan

en las decisiones pblicas (Denhardt y Denhardt, 2007: 86). En esta modalidad

de gobernanza los ciudadanos escogen los servicios pblicos que desean,

deciden las cantidades y denen el modo de provisin mediante mecanismos departicipacin ciudadana, tales como fondos, contratos, sociedades y convenios

(Callahan, 2007: cap. 9). En el nsp el estado depende cada vez ms de otrasorganizaciones para llevar a cabo sus metas, aplicar sus polticas y denir suestilo de gobierno. Este enfoque tiene como antecedente la nueva administracin

pblica (no confundirla con la nueva gerencia pblica previamente descrita),

surgida despus de la conferencia de Minnowbrook (NY, 1968), refundadapor el Maniesto de Blacksburg (VA, 1983) y revaluada por las conferenciasde Minnowbrook II (1988) y III (2008).4

Problemas. El nsp slo es real como planteamiento. En el mundo hay un

continuum de gobernanzas que van desde el modelo estatista (el gobierno esel actor principal) hasta la gobernanza sin gobierno (los actores sociales son

ms importantes que el gobierno). Los modelos de gobernanza que se acercan almodelo ideal del nsp seran la escuela holandesa (el estado es uno de los muchos

4Los reportes de la conferencia reciente de Minnowbrook III (2008) no muestran avances signicativos o tanimportantes como los de la conferencia de Minnowbrook I (1968).


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actores que participan en las redes sociales de gobierno) y el de gobernanza

sin gobierno, ya mencionado (Pierre y Peters, 2005). La gobernanza del nsp es

ms democrtica que en los enfoques anteriores porque intervienen ms actoressociales dispersos en diferentes niveles en la toma de decisiones. Sin embargo,

esta multiplicacin o sobrecarga de actores no garantiza que se resuelvan los

problemas y diculta saber quin est a cargo o con quin realizar acuerdosgenerales (Arnouts y Arts, 2009: 210). Por esta razn, Peters (2007: 554)

aclara que el incremento de la importancia de los actores no-gubernamentales

no implica la desaparicin del estado, sino una atenuacin de las decisiones

jerrquicas en la toma de las decisiones pblicas.

4. Gobernanza como conjuncin administrativa (ca) (Frederickson, 1999).La gobernanza es el intento de crear una imagen coherente de las relaciones

laterales e interinstitucionales en la administracin pblica frente a los nuevos

retos al nivel local:

Lmites jurisdiccionales porosos. Los problemas rebasan los lmites

municipales y los residentes tienen compromisos sociales, polticos y

nancieros en reas diferentes a la que viven o trabajan. Erosin de la capacidad de las jurisdicciones para contener y administrar los

problemas complejos sociales, econmicos y polticos. Las ciudades msgrandes tienen los problemas mayores y menor capacidad individual pararesolverlos por s mismas.

Problemas para distinguir lo pblico de lo privado. Los servicios pblicos se

subcontratan cada vez ms en algunas jurisdicciones. El liderazgo poltico es ms importante al interior de los municipios que

entre ellos.

La teora de la conjuncin administrativa planteada originalmente a nivel me-

tropolitano, gobernanza metropolitana o metropoltica en trminos de Myron Or-

eld destaca dos aspectos:

a) Los retos metropolitanos se parecen mucho a los que debe afrontar la

diplomacia en el nivel internacional. Los sistemas o redes de cooperacin

interjurisdiccionales son como los de la diplomacia entre las naciones-estado:


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En la ausencia de una autoridad central, y bajo condiciones de gran

interdependencia, hay sistemas de cooperacin y acuerdo altamente desarrollados

en reas metropolitanas que sirven esencialmente al mismo propsito quelas prcticas de la diplomacia entre naciones estado. Como en el caso de ladiplomacia, los patrones de cooperacin y acuerdo en la metrpolis vara segn

la materia de que se trate, el estatus e intereses de los actores, la permanencia o

inestabilidad de los problemas y el nivel relativo de la formalidad del proceso y

procedimiento. Frederickson (1999: 707)

b) Para la poltica, las jurisdicciones polticas todava son importantes en el sentido

de las campaas electorales; la poltica an es jurisdiccional. Si las estructuras

jurisdiccionales jerrquicas se consideran como edicios, la conjuncinadministrativa es como los puentes peatonales que los conectan; es decir,

la conjuncin administrativa necesita de las jurisdicciones como entidades

polticas. La conjuncin administrativa es el arreglo y carcter horizontal dela asociacin formal e informal entre los actores que representan unidades, con

una conducta pblica y administrativa interconectada.

Para sustentar su teora, Frederickson (1999) seala que los ociales de alto ran-go en Kansas City dedican aproximadamente 15% de su tiempo a las actividades

de conjuncin o cooperacin interjurisdiccional. Esta conjuncin se basa en los

valores, creencias y experiencia del servicio pblico profesional ms que en laautoridad formal.

Actualmente, la conjuncin administrativa, la asociacin horizontal de redes de

varios actores pblicos y la conducta administrativa resultante de la red describen

mejor la administracin metropolitana en la arena urbana. Se crean colaboraciones

metropolitanas en redes de sinergia (Meijers, 2007) que, como un todo, actan

como un rgimen urbano de participantes interconectados con intereses mutuos y

contradictorios (Meek, 2003: 929). Existe una conjuncin metropolitana prcticaporque las metrpolis deben funcionar como unidades coherentes y articuladaspara competir en la economa mundial y capitalizar las ventajas de las aglomera-

ciones urbanas. Ms an, la naturaleza de los problemas son de ndole intermuni-cipal: hay muchos problemas pblicos, tales como la calidad del aire, el transporte,

el uso del suelo, la proteccin civil o la seguridad pblica, que rebasan los lmites

municipales y deben ser atendidos como parte de la gobernanza regional, ya sea

formal o informal (Hall, 2005: 211-212). Como la poltica de los municipios me-


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tropolitanos es de naturaleza interna (i.e., campaas electorales), los acuerdos de

cooperacin intermunicipal generalmente son delegados a los profesionales o a los

expertos sobre una base de conocimiento, no de autoridad formal. Como lo notara

Holden (1964: 634):

Los burcratas municipales importantes son los ociales con experiencia ms omenos permanentes de las ocinas de gobierno y un juicio rpido muestra quela mayora de los contactos intergubernamentales se lleva a cabo en este nivel

(de director de nanzas a director de nanzas o de ocial de salud a ocial desalud).

La clave de la cooperacin entre los municipios de una metrpoli es la naturaleza

interjurisdiccional de sus problemas. No hay organizaciones e instituciones msinterdependientes que las metropolitanas. No debera sorprender que las mejores

formas de cooperacin se encuentren en las reas metropolitanas; aunque no haydos reas metropolitanas iguales, son relativamente similares en trminos guber-namentales; por lo tanto, los hallazgos y puntos tericos hechos para los estudios

de caso son generalizables.

Problemas de la gobernanza como conjuncin administrativa. La poltica de cual-

quier jurisdiccin puede crear fuerzas opositoras a la cooperacin; los funcionarios

pueden tener fricciones por diferencias de personalidad, partido poltico o presu-puesto; no hay un estudio satisfactorio en nivel regional o subnacional.

La gobernanza metropolitana como conjuncin administrativa, por las caracters-

ticas de operacin de redes metropolitanas, pudiera considerarse ms cercana alenfoque del nuevo servicio pblico que al de la nueva gerencia pblica.

Los cuatro enfoques revisados hasta aqu, siguiendo los pasos metodolgicos de

Denhardt y Denhardt (2007) y Pierre y Peters (2005), pueden gracarse como

un continuum desde la administracin pblica tradicional (apt

), centrada en elestado, hasta el nuevo servicio pblico (nsp), caracterizado por redes sociales. La

nueva gerencia pblica (ngp) se localiza en un punto intermedio entre la apt y el

nsp. En este continuum, algunos autores identican nueve (Van Kersbergen y VanWaarden, 2004), siete (Rhodes, 2000) o cinco (Hirst, 2000; Pierre y Peters, 2005)

deniciones distintas de gobernanza. Si esta profusin de signicados no fuera su-ciente, Arnouts y Arts (2009: 205) sealan que el desplazamiento de la gobernan-za desde la administracin pblica tradicional hacia las redes el nuevo servicio p-


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blico genera dos tipos de gobernanza: buena gobernanza, tambin conocida como

positiva o democrtica, y mala gobernanza, tambin llamada negativa (ver gura1). Ninguna clasicacin o taxonoma es denitiva. En algunas situaciones, lasacciones para la buena gobernanza pueden llevar a la paradoja de la circularidad de

las intenciones: ceteris paribus, la gobernanza legitima situaciones antidemocrti-cas o propicia su emergencia (Hewitt, 1998). Esta paradoja se explica en la ltima

parte de este trabajo con un cuerpo conceptual articulado en la siguiente seccin.

Figura 1

Desplazamiento de la gobernanza en las teoras de la administracin pblica

Fuente: Elaboracin propia con conceptos e ideas de Denhardt y Denhardt (2007), Pierre y Peters

(2005) y Arnouts y Arts (2009).

Gobernanza y metropoltica en la economa poltica (ep)

La gobernanza implica un conjunto de instituciones y procesos que tienen que ver

con el ejercicio del poder en la sociedad. Las instituciones, en el sentido amplio,

son patrones individuales o de grupo obligados por sanciones en leyes, costumbres

o prcticas sociales informales (Bellah et al.,1991: 10-11, citado en Wamsley yWolf, 1996: 29). El proceso de gobernanza se relaciona con la manera de tomar

decisiones en una sociedad y cmo los ciudadanos y los grupos interactan en la


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formulacin de metas pblicas y en la implementacin de la poltica pblica. Este

proceso involucra muchos grupos y organizaciones diferentes con distintos grados

de participacin e inters (Denhardt y Baker, 2007: 131). En estas lneas no slointeresa la denicin de gobernanza sino tambin su ubicacin en el nivel del ejer-cicio y fuentes de poder. Es importante subrayar tambin que se necesitan tcnicas

para el anlisis de los procesos de negociacin de los diversos grupos con nivelesde inters y participacin desigual.

La gobernanza, como ejercicio del poder institucionalizado en el nivel de las prc-ticas sociales, es importante en el proceso de estructuracin porque es el proceso

por el que se fortalecen las fuentes de poder que, a su vez, determinan el alcance

de la accin (institucional o no institucional) de los actores sociales. Parafraseando

a Giddens (1976: 161), la gobernanza es parte del proceso por el que los actores

sociales ejercen su poder y, en esa medida, robustecen o debilitan sus fuentes

de poder. Esas fuentes de poder fortalecidas o disminuidas a su vez determi-

nan las posibilidades de la accin social. De esta manera, las fuentes de poder son

construidas por la accin social y la accin social, a su vez es determinada por las

fuentes de poder (ver gura 2). Es obvio que en esta perspectiva la realidad sociales una construccin dinmica con intereses especcos que guan acciones delibe-radas o intencionadas.

En esta seccin se aborda la gobernanza y la metropoltica (gobernanza metro-politana) en el marco de la economa poltica; por lo tanto, conviene desglosar

a mayor detalle las ideas anteriores. La seccin siguiente adapta a la gobernanza

algunos desarrollos terico-metodolgicos de la economa poltica internacional

(epi). La idea clave que une estos dos temas es la gobernanza metropolitana como

problema de diplomacia, no en el sentido sugerido por Holden (1964), sino en el

de la diplomacia triangular en el mbito de la epi. En su sntesis de las teoras dela gobernanza, Frederickson y Smith (2003) redescubren la propuesta de Holden(1964) que considera a la gobernanza metropolitana como un problema de diplo-

macia. Despus de revisar someramente el trabajo de Susan Strange (1996) sobrela prdida de fuerza de los estados nacionales frente a las empresas trasnacionales

y la permeabilidad de las fronteras nacionales a las fuerzas de la globalizacin

(Retreat of the State), Frederickson y Smith (2003) limitan su anlisis a la diplo-macia en el sentido tradicional concluyendo que los problemas de la gobernanza

metropolitana son resueltos por una conjuncin administrativa. Frederickson ysu equipo dedican su obra reciente a medir el tiempo que los servidores pblicos

electos y los burcratas dedican a la conjuncin administrativa en Kansas (1999 y


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2009) y a la tipologa de la administracin de las ciudades americanas (2004); es

decir, Frederickson et al., tal como lo hiciera en su tiempo Holden para la diploma-cia tradicional, se interesan en las lecciones que pueden aprender de los problemas

y soluciones de cooperacin interjurisdiccional. Con ello, sin embargo, Frederic-

kson et al. omiten todo el desarrollo conceptual sobre diplomacia triangular deSusan Strange y su potencialidad para ser adaptado al mbito metropolitano.

Mtodo Burke-Aristteles en la gramtica de los motivos

Susan Strange (1988, 1991 y 1996) propone una serie de preguntas bsicas para elestudio del sistema global similares a las que utiliza un antiguo mtodo esbozado

por Aristteles (Potica y Retrica) y rescatado y mejorado por Kenneth Burke(1945) para el anlisis del discurso.

Si quieres entender el mundo, tienes que hacerte estas preguntas: Quin

obtiene qu? Por qu la estructura es de la manera que es? Cules son lasconsecuencias? Quin arriesga? Quin tiene las oportunidades? Quin paga?

Quin se benecia? (Susan Strange, Entrevista personal, 1997).

El mtodo de Burke-Aristteles se conoce como anlisis pentico (pentadicanalysis) por apoyarse en cinco preguntas: 1) qu ocurri?, 2) cundo o dnde

pas?, 3) quin lo hizo?, 4) cmo lo hizo? y 5) porqu lo hizo? Estas interroga-ciones se traducen en cinco categoras que denen cualquier accin humana: quocurri (acto), cundo y dnde pas (escena), quin lo hizo (agente), cmo o dequ modo lo hizo (agencia), y por qu (propsito). Estas cinco preguntas compar-

ten ciertas interrelaciones formales por ser atributos de una misma cosa o sustan-

cia. Por la interrelacin de estos elementos en la estructura de la accin, en lo que

Burke llama la gramtica de los motivos, la respuesta a una de estas preguntasafecta a las restantes.

En el caso del sistema econmico global, los principales actores son las empresastransnacionales y los estados nacin; sus interrelaciones dan lugar a la llamada la

diplomacia triangular (Strange y Stopford, 1991): relacin empresa-empresa,

de la que se ocupa la economa; relacin estado-estado, materia de la diplomacia

tradicional; y relacin estado-empresa, considerada por la ciencia poltica y otras

disciplinas. Es claro que el mtodo de la diplomacia triangular no slo identicalos principales actores de la escena global sino que, por omisin, clasica al restode los actores por su grado de participacin, inters o lejana en un caso espec-


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co. Existen mtodos complementarios que apoyan la clasicacin y anlisis dela diplomacia triangular, tales como el mtodo Gordon de rectngulos o crculosconcntricos (Weiss, 1990; Gordon, 1977; Dekmejian y Simonian, 2003), la ne-gociacin por reas problema (Brewer, 1992) o el cubo de negociacin (Behr-man y Grosse, 1990: Ch.1 y Ch. 8). Los enfoques complementarios sobre el inters

y desempeo de actores diversos, primarios y secundarios, tienen el inconveniente

de aplicarse al nivel de las negociaciones, en circunstancias cambiantes, sin referir

explcitamente las fuentes de poder en operacin. Los mtodos para el estudio de

las negociaciones entre los actores son importantes siempre que se les ubique en la

dimensin adecuada, el de la negociacin y acuerdos, no en la economa poltica

metropolitana. Los mtodos de rectngulos o crculos concntricos, reas proble-ma o cubos de negociacin pueden ser de gran utilidad si las relaciones entre los

actores se remiten a sus fuentes de poder, tal como lo hace el anlisis de las rela-ciones en la diplomacia triangular.

Una tarea importante en el anlisis de la gobernanza metropolitana es identicarlos principales actores y analizar sus relaciones. Como no hay adaptaciones del

mtodo de Susan Strange en el nivel local se puede considerar, por ejemplo, que

hay dos actores principales que forman una diplomacia triangular: gobiernos mu-

nicipales y desarrolladores inmobiliarios.5

Economa poltica metropolitana: de la gramtica de los motivos a la gramticade la accin social

El mtodo de Burke-Aristteles, originalmente apoyado en cinco preguntas:quocurri?, cundo o dnde pas?, quin lo hizo?, cmo lo hizo? y por qu lohizo? puede extenderse a seis interrogantes agregando: qu posibilidades tuvo?

De igual manera, a las cinco categoras respectivas (acto, escena, agente, agencia,

propsito o motivo) se suma una sexta: fuentes de poder, es decir, qu hace que

los actos sean posibles?, qu hace que las cosas sean como son? La pregunta

5Esto no signica que no haya otros grupos locales importantes, tales como grupos ecologistas, sindicatos, univer-sidades. La identicacin y multiplicacin de los actores sociales considerados depende del problema especco.De hecho, Holden (1964), en su diplomacia metropolitana, y Frederickson y Smith (2003), en su conjuncinadministrativa, restringen la identicacin de sus actores principales a los gobiernos municipales. En realidad,poco importa si la diplomacia es triangular (Strange y Stopford 1991), pentagonal (Lawton 1996) o poligonal. Lo

relevante es considerar que las negociaciones de los actores sociales expresan y modican sus fuentes de poder.Estas ltimas, a su vez, determinan los temas de la agenda, el proceso y resultado nal de las negociaciones.


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natural es, por qu agregar una sexta interrogante? La respuesta directa es: para

llevar la gramtica de los motivos a un cuerpo coherente de teora social.6 Un temacentral en la literatura sobre el sistema global (Strange 1988 y Strange y Stopford

1991, principalmente) es el de las posibilidades de la accin (fuentes de poder). La

introduccin de la sexta pregunta, al llevar la gramtica de los motivos al contextodel poder, desplaza la discusin del cmo se describen o comunican las cosas al

por qu ocurren los hechos. Por el traslado de la descripcin o comunicacin a

la explicacin, las primeras lneas de esta seccin muestran que las preguntas de

Susan Stranage son similares, no iguales a las del mtodo Burke-Aristteles. Ensu Gramtica de los motivos, Burke intuy la economa poltica, pero no fue suinters principal:

Segn Aristteles, Tales crea que todas las cosas estn llenas de Dioses. Paranuestros propsitos esto podra interpretarse como el reconocimiento del hecho

de que en todo hay un poder, o motivo, de algn tipo (Burke, 1945: 118).

La incorporacin de las fuentes de poder como determinantes de lo posible (qu

posibilidades tuvo?). En los ltimos veinte aos, una parte importante de la lite-

ratura en la economa poltica internacional aborda el estudio del poder en dos

dimensiones simultneas (Strange, 1988, 1991 y 1996; Nye 1990, 2004 y 2008): ladimensin relacional7 (en el nivel de los actores o prcticas sociales) y la dimen-

sin estructural (en el nivel de las fuentes de poder) (ver gura 2). Max Weberproporciona la denicin ms breve y conocida de la dimensin relacional: unactor social, A, tiene poder relacional si hace que otro actor social, B, haga algo

que no hubiera hecho en otra circunstancia (Weber, 1957: 202-203).8 John W.

Gardner (1990: 55) proporciona una denicin similar para el poder relacional: esla capacidad de modicar intencionalmente la conducta de otros. La dimensin es-tructural es la que determina el resultado en la dimensin relacional. La dimensin

estructural tambin es conocida como bases (French y Raven, 1959, en Shafritz

6Se pueden agregar todas las preguntas que sean, pero por distintas razones. Siguiendo la retrica de Aristteles,se puede agregar una pregunta relativa a la actitud o al marco. El marco de una situacin se reere a la idea,ideologa o intencin implcita en la escena: puede ser una visin del mundo, patrn de comportamiento o razn

que legitima la conducta de los actores. Un conjunto de marcos da el argumento de una narrativa; por ejemplo,

los cuatro marcos de un argumento de satanizacin o villanizacin son: 1) identicar al oponentes, 2) exa-gerar el poder del enemigo, 3) mostrar al oponente en situaciones completamente negativas, y 4) mostrar que el

oponente tiene motives perversos o corruptos. Generalmente este proceso se acompaa de otro de santicacindel bueno por contraste al malo.

7 Despus de todo, el poder slo es concebido en relacin con otro (s).8Algunos autores atribuyen esta denicin a Robert Dhal (i.e., Pfeffer, 1981, en Shafritz y Ott 1987: 310).


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y Ott, 1987), fuentes (Strange, 1988; Gardner 1990) o recursos (Nye, 2004 y

2008) de poder. Nye (2004 y 2008) proporciona la denicin ms clara de la di-mensin estructural: hay slo dos tipos de poder estructural: duro (hard) y blando

(soft). Mientras el poder duro es la fuerza y la economa; el poder blando se reerea los valores, el conocimiento las reglas y cualquier cosa que busque atrapar la

mente y el corazn de la gente9 Aunque todos los tipos de poder duro y suave

son interdependientes, algunos ejemplos representativos son Stalin o Hitler (poder

duro-fuerza), Bill Gates o Carlos Slim (poder duro-economa) y el Papa (poder

blando-valores):

El soft poweres la capacidad de hacer creer a la gente que las ideas de uno son

las mejores, que nuestros valores son los adecuados. Es el poder de moldear

las ideas de la gente. Es ms sutil que decir si no me das tu dinero te mato, osi no eres de esta manera te hago sufrir. Es sobre cmo comunicamos y qu

comunicamos. Lo que comunicamos son creencias y sistemas o preferencias de

valores (Susan Strange, Entrevista personal 1997).

En resumen. Se puede colocar en un librero de tres niveles la materia tratada en las

seis preguntas anteriores: los agentes (actores) desarrollan acciones (actos o he-

chos) en una situacin (escena), utilizando ciertos medios (agencia) para lograr sus

nes (propsitos) posibles (fuentes de poder) (ver gura 2). Estos seis elementos

son parte de un sistema interdependiente gobernado por relaciones histricas y dia-lcticas; histricas porque los actos del presente son consecuencia de las acciones

de ayer; dialcticas porque los actos de hoy son resultado de la accin y reaccin

de los diversos agentes con intereses convergentes y/o divergentes en un momento

determinado.

Economa poltica o gramtica de la accin social? La gramtica de los motivosde Burke, al agregarse un trmino sobre las posibilidades de la accin, se trans-

forma en economa poltica ms que en una gramtica de la accin social 10, pordos razones:

9Galbraith (1985) sugiere una clasicacin parecida a la de Nye: Poder condigno (sumisin por la fuerza o elcastigo), compensatorio (sumisin por retribucin) y condicionado (sumisin voluntaria la La Botie: por

convencimiento, persuasin, educacin o compromiso social).10sta es una expresin transitoria por motivos expositivos. Expresiones equivalentes a la gramtica de la accinsocial seran la referida a la sociedad en general (gramtica de las prcticas sociales) o a un mbito especco(gramtica del sistema global o gramtica de la ciudad).


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Figura 2

Librero de tres niveles para el estudio de la gobernanza

* Otros incluyen actores no-gubernamentales, empresas trasnacionales y otras empresas nacionales, sindica-

tos, organizaciones cientcas y culturales, ambientalistas.

a) La introduccin del tema del poder no slo crea un cambio cuantitativo

(en el nmero de preguntas), sino tambin cualitativo (en el enfoque del


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anlisis). La economa poltica reinterpreta las cinco preguntas de Burke-Aristteles desde el mbito de las fuentes de poder. La economa polticano es la simple extensin de la gramtica de los motivos. Al introducir eltema del poder en el sistema global o en la gobernanza metropolitana, la

gramtica de los motivos deja de ser gramtica porque sustituye el interspor la forma con la explicacin de las causas; abandona la retrica para

convertirse en economa poltica (metropolitana, en el caso que nos ocupa).11

b) La preocupacin en la economa poltica es analizarpor qu ocurren las cosas;

la preocupacin en la gramtica de los motivos es laforma en que se comunicanlos acontecimientos. Cuando el inters es analizarpor qu ocurren los hechos

en vez de cmo se reportan en la noticia, se abandona el anlisis del discurso ode los medios para adentrarse en el estudio de los determinantes de la realidad

social y sus procesos de estructuracin. Al buscar los elementos determinantes

de una retrica de acontecimientos (i.e., los reportes que se presentan en los

medios de comunicacin) nos alejamos de la gramtica de los motivos paraentrar al mbito de la economa poltica.

Las dos razones anteriores muestran cmo la gramtica de los motivos presta a laeconoma poltica sus cinco preguntas sin confundirse con ella. Teniendo esto muy

claro, es posible usar con toda libertad las preguntas de la gramtica de los motivosen la economa poltica. Una vez identicado el tema de inters, en la economa

poltica hay tres tareas principales: la identicacin de los principales actores, desus relaciones ms importantes y de sus fuentes de poder. La identicacin de losactores ms importantes ltra en el anlisis la multiplicidad de hechos irrelevan-tes. La razn por la que deben identicarse las relaciones ms importantes de losactores principales es la siguiente: un actor social, como un hombre singular, hace

muchas cosas y no todas ellas son congruentes o articuladas entre s. Por eso, con-

viene seleccionar las relaciones y los elementos que se consideren relevantes a la

accin que se busca analizar.

11Es oportuno mencionar que economa poltica en estas notas reere dos ideas principales: 1) la economa po-ltica no se restringe a la economa (produccin y nanzas) como fuente de poder, tambin estn la fuerza yel conocimiento, los valores, las ideas. Estas fuentes de poder remiten a las causas e impiden que la economa

poltica sea considerada una mera gramtica de la accin social, gramtica de las prcticas sociales o gramticade la ciudad; y 2) la economa poltica fusiona dos trminos que corresponden a distintos mbitos analticos: laeconoma, que corresponde al nivel de las fuentes de poder (de las posibilidades de la accin), y la poltica y las

polticas de gobierno que se ubican en el nivel de los actores sociales (de la accin social). Esta fusin de trmi-

nos en la expresin economa poltica permite una visin completa de la accin social y sus posibilidades, pero

frecuentemente lleva a que el lector poco cuidadoso mezcle indistintamente los efectos con las causas (confusin

de conceptos de la accin social con sus fuentes de poder).


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La economa poltica no permite la ambigedad de trminos que ocurre en la gra-

mtica de los motivos. Los actores son los nicos provistos o carentes depoder. Los casos donde un actor es sustituido por una escena o un medio por un

actor no son aceptables. Esto no quiere decir que no haya anlisis ingenuos o in-tencionados que incurran en esta prctica.

Si queremos mostrar las distintas versiones de un mismo hecho para ganar la volun-

tad de la audiencia, la gramtica de los motivos es la ms apropiada. Si queremosanalizar los acontecimientos desde las fuerzas que les dieron origen, la economa

poltica es la indicada. La segunda incluye a la primera y la descubre preguntando:

cules son los actores principales y cules sus relaciones mas importantes?, quposibilidades reales tienen esos actores de inuir en otros?

Nota nal sobre la diplomacia triangular y los cuatro enfoques administrati-

vos o gerenciales de la gobernanza metropolitana

Las secciones anteriores muestran que la gobernanza tiene distinto signicado,segn el enfoque que la trate. Se muestra tambin que los cinco enfoques revisa-

dos buscan la buena gobernanza. En esta bsqueda, sin embargo, la consideracin

de las fuentes de poder marca una diferencia clara entre el enfoque propuesto y

las cuatro perspectivas en la teora de la administracin pblica revisadas en este

trabajo. Enseguida se utiliza una metfora basada en las ciencias naturales parailustrar mejor esta distincin. Es oportuno recordar que la bsqueda del bien social

como quiera que se le dena por medio de la gobernanza puede acarrear efec-tos de signo contrario. A esta posibilidad bien pudiera llamrsele la paradoja de lacircularidad de las intenciones.

Diferencias en la idea de gobernanza en las teoras de la administracin pblica y

la economa poltica ilustradas mediante la metfora de la astronoma y la geolo-ga. La gobernanza en las teoras administrativas o gerenciales y en la economa

poltica es tan diferente como el contenido de la teora de la formacin del uni-verso y de la forma de los continentes. La teora sobre el origen del universo, en

la astronoma, responde a la pregunta sobre el inicio del universo; no responde a

cmo se formaron los continentes o cmo tomaron forma. Esto ltimo es materia

de otra teora, la geologa. La economa poltica de la gobernanza metropolitana,

como las teoras de formacin del universo, considera a la ciudad en un contexto

amplio: por qu ocurren las cosas?, quin se benecia o perjudica? Por otro lado,las teoras administrativas y gerenciales de la gobernanza, como las teoras sobre


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la formacin de los continentes aportan algo diferente: cmo hacerlo?, cmo

manejar el carro?, cmo administrar la ciudad? Lee el manual o aprende las lec-

ciones de otros que lo han hecho mejor que t. Son manuales de instrucciones para

la buena administracin de la ciudad, sin preocuparse por entenderla o expli-

carla. La economa poltica de la gobernanza, aunque ms amplia en enfoque, noes mejor que la visin correspondiente en las teoras administrativas y gerenciales

porque responden distintas preguntas. El reclamo de Denhardt y Denhardt (2007)

de valorar a la gente sobre la productividad o la invitacin de Frederickson (1999)de tomar a las reas metropolitanas como el mejor referente emprico para el de-sarrollo de una teora de la gobernanza basada en la conjuncin administrativa son

importantes en el nivel de las prcticas sociales. Estas prcticas, recordemos, serealizan a travs de instituciones y procesos que representan la gobernanza en los

enfoques administrativos o gerenciales. Los enfoques gerenciales, sin embargo,

son de poca utilidad para explicar las consecuencias o las razones del ejercicio de

poder en la sociedad.

Paradoja de la circularidad de las intenciones: ceteris paribus, la bsqueda de un

bien propicia el efecto contrario. El Banco Mundial (bm) destaca entre los orga-

nismos internacionales que utilizan la palabra gobernanza para sealar una serie

de fallas en los gobiernos nacionales sin pecar, al menos en apariencia, de inter-

vencionistas. Para el bm, la gobernanza es el conjunto de tradiciones e institucio-

nes por las que se ejerce la autoridad en un pas. Esta denicin, en un enfoquems cercano a la nueva gerencia pblica que al nuevo servicio pblico, incluye elproceso de seleccin, monitoreo y reemplazo de los gobiernos, la capacidad del

gobierno para formular e implementar polticas importantes, as como el respeto

de los ciudadanos y del estado por las instituciones que regulan las interacciones

econmicas y sociales (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2009: 5). El redescubri-

miento y adaptacin de una sola palabra que combina todos estos elementos es

una alternativa diplomtica excelente para sealar eufemsticamente situacionesde corrupcin o necesidades de reformas polticas y sociales. Sin embargo, las

recomendaciones para mejorar la posicin en los indicadores de la buena gober-nanza deben tomarse con cautela porque pueden generar situaciones indeseables

o contrarias a las esperadas (Hewitt, 1998). La buena gobernanza (o gobernanza

democrtica, como preriere denominarla Gore en su National Performance Re-view y Denhardt y Denhardt, 2007), se promueve fortaleciendo la sociedad civil.

Este fortalecimiento es condicin indispensable para lograr la descentralizacin y

la administracin participativa o participacin ciudadana en la toma de decisiones

(Maheshwari, 2002: 240-242). En muchos pases subdesarrollados, sin embargo, el


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apoyo indiscriminado a la sociedad civil debilita en vez de fortalecer las bases de

la democracia. La sociedad civil en los pases pobres la constituyen organizacio-

nes sociales que existen como estrategia de sobrevivencia. Sera absurdo suponer

que los incentivos a estas organizaciones, aunque buenos para mitigar el hambre,

llevan a una buena gobernanza. En otros casos, especialmente en pases con gue-

rra civil reciente, la sociedad civil es un grupo muy heterogneo entre los que se

cuentan los tracantes de armas y drogas, torturadores y personas acostumbradasa la violencia o dominadas por el odio tnico (Hewitt, 1998).

Adems de las situaciones anteriores, en el espritu de la economa poltica me-tropolitana en este artculo, la evaluacin de trminos que implican accin, tales

como gobernanza, revolucin o democracia, debe remitirse tarde o temprano a

los resultados. Los individuos convocados en nombre del valor normativo de un

concepto debieran correr a esconderse porque no slo no podrn negarse al lla-mado, sino que cualquier indicio de resistencia o rebelda se convierte en falta

capital. Quin osara resistirse a la peticin de la defensa de la revolucin o al

fortalecimiento de la democracia y sus instituciones? Sin embargo, si los concep-

tos normativos fueran revisados por los resultados, la verdadera naturaleza de la

convocatoria queda al descubierto: revolucin (escoja cualquiera) sera el movi-

miento armado donde la mayora se mata entre s para el benecio de la minora.Del mismo modo, democracia (escoja cualquiera) sera el gobierno donde las mi-

noras hacen creer a la mayora que ella es la que gobierna; de no ser as, por lamagnitud e intensidad de la pobreza en muchos pases democrticos, tendramosque redenir a la democracia como el gobierno donde la mayora gobierna contras misma y para el benecio de la minora.12 Generalmente, se convoca a los in-dividuos en nombre de un valor normativo o social para el benecio particular ominoritario. Lo que interesa resaltar, en todo caso, es la existencia de una literatura

importante que mide e incentiva la buena gobernanza o la gobernanza democrticapor las condiciones favorables o adversas para laparticipacin de la mayora, in-

dependientemente de la apropiacin relativa de los benecios. Esta actitud puede

llevar a la paradoja de que la bsqueda de la buena gobernanza sea el resultado desituaciones antidemocrticas que intentan legitimarse o, en otros casos, provoquey oculte esas situaciones. Esta paradoja es fcil de explicar en el marco de la eco-

12El gobierno de la minora con investidura de mayora no es la nica distorsin de la democracia. Tambin existe

el riesgo de que la masa o chusma gobierne suprimiendo el derecho de las minoras (oclocracia), sealado por

Polibio. An en el mejor de los casos, el gobierno de la buena democracia, de la mayora con respeto de las mi-

noras, tampoco es perfecto y hace que la democracia sea la peor forma de Gobierno exceptuando las dems(atribuida a Churchill), la menos mala.


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noma poltica presentado en este artculo: Las acciones que no lleguen al nivel de

las fuentes de poder y propicien reacomodos favorables a la buena gobernanza en

el nivel de las prcticas sociales terminan por fortalecer la situacin que pretendensuperar. Los representantes de una sociedad que tengan claro esta lgica no se

dejarn engaar por recetas internacionales que representan intereses particulares,resistirn la adopcin nacional acrtica de polticas pblicas de moda y dudarnde la retrica numrica de los reportes pblicos. Por esta razn, el conocimiento y

difusin del marco propuesto en este trabajo es tambin til a la construccin de

una buena gobernanza.

Cuadro 1

Enfoques y marco conceptual propuesto para el estudio de la gobernanza

Gobernanza

comoQu es la gobernanza? Problemas

1. Administracin

pblica tradicional

(apt), (autores

clsicos, antes de1968)

Es el diseo e implementacin

de polticas dirigidas a objetivos

especcos, polticamente denidosdesde el gobierno.

Los deseos sociales son interpretados

e integrados en la poltica pblica por

expertos al servicio del gobierno, no

por la participacin ciudadana.

2. Nueva gerencia

pblica (ngp)

(Kettl 2002)

La adopcin de valores y prcticas

empresariales por el sector pblico.

i) Concepto de gobernanza muy

estrecho.

ii) Las bases ideolgicas de la ngp

se contraponen al papel cultural y

losco de la democracia (ver losenfoques nsp y ca).

3. Nuevo servicio

pblico (nsp)

(Denhardt y

Denhardt 2007)

Son las tradiciones, instituciones y

procesos que determinan el ejercicio

del poder en una sociedad, incluyendo

cmo se toman las decisiones en

asuntos de inters pblico y cmo

los ciudadanos participan en las

decisiones pblicas.

Slo es real como planteamiento o

propuesta social. La multiplicacin o

sobrecarga de actores no garantiza

que se resuelvan los problemas y

diculta saber quin est a cargo o conquin realizar acuerdos generales.


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Continuacin cuadro 1

Gobernanza

como

Qu es la gobernanza? Problemas

4. Conjuncin

administrativa

(ca)

(Frederickson1999)

Es el arreglo y carcter horizontalde la asociacin formal e informal

entre los actores que representan

unidades, con una conducta pblica

y administrativa interconectada.

i) La poltica en cualquier

jurisdiccin puede crear fuerzas que

se contrapongan a la cooperacin.

ii) Existen riesgos de colisin de

personalidades entre los jefes de los

departamentos.

iii) No hay investigacin satisfactoria

al nivel urbano, regional o

subnacional.

5. Economa

poltica

(ep)

Son instituciones y procesos que

tienen que ver con el ejercicio

del poder en la sociedad. Losdeterminantes de este poder se

remiten nalmente a la economa,la fuerza, y los valores, creencias y

costumbres.

Slo hay ejemplos completos en

el nivel internacional (Strange y

Stopford 1991).


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