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7/26/2019 Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina. Hacia Una Estrategia de Investigacin

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Lecturas sobre el Estadoy las polticas pblicas:Retomando el debate de ayerpara fortalecer el actual


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Publicacin del

Proyecto de Modernizacin del Estado

Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12

(C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Repblica Argentina

www.modernizacion.gov.ar

[email protected]

Edicin, correccin y composicin general:

Proyecto de Modernizacin del Estado

Compilador: Carlos H. Acua

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2007.

Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los textos

de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.


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Estado y polticas estatalesen Amrica Latina: hacia unaestrategia de investigacin*OSCAR OSZLAK Y GUILLERMO ODONNELL

I. Recientes trasformaciones del Estado latinoamericano

Por qu estudiar polticas pblicas o, tal vez ms precisamente, polticas estatales?1. Porsupuesto, hay mltiples respuestas vlidas, pero en nuestro caso y para decirlo sin mayoresrodeos, el estudio de polticas estatales y sus impactos parece una promisoria manera de con-tribuir al conocimiento del Estado latinoamericano. Nuestra perspectiva aqu es de politlogos,no depolicy advisors; el referente emprico acotado por el estudio de ciertas polticas nos inte-resa, con relacin a este tema, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento de problemasubicados en un plano diferente: Cul es la naturaleza de los Estados latinoamericanos contem-porneos?, de qu manera y en qu grado expresan y a su vez actan sobre la distribucin derecursos de sus propias sociedades y del contexto internacional?, cmo inciden mutuamentelos cambios sociales y los cambios al nivel del Estado?, cmo se engarzan conclusiones y

hallazgos referidos a Amrica Latina con proposiciones tericas derivadas de otras experienciashistricas?

El problema del Estado latinoamericano contemporneo, de los nuevos patrones de domi-nacin poltica, aunque recoge clsicos temas de nuestras disciplinas, est siendo replantea-do por acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964y que se manifestaron con diversas modalidades en otras experiencias posteriores. Esas ten-dencias se manifiestan en el comn terreno de autoritarismo, de rigideces sociales, de des-igualdad, de dependencia y de crisis econmicas. Pero, por distintos caminos, varios pasesde la regin han experimentado la reciente emergencia de sistemas de dominacin muchoms expansivos, comprensivos y burocratizados que los anteriormente conocidos en AmricaLatina. Dicho de otra manera, el Estado latinoamericano tiende hoy a ser ms moderno, peroen el particular sentido de pretender, y en buena medida poder, abarcar autoritariamentenumerosos elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. Queda amplio

margen para polemizar acerca del balance de consecuencias de estos cambios, pero cabe pocaduda que nuestras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entre otras cosas, saber muchoms acerca de su impacto global sobre la situacin y sobre la direccin del cambio de nues-tras sociedades.

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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual


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El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del Estado latinoa-mericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regio-nales legales y extralegales, la expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales -delo que el corporativismo es una manifestacin central pero no nica-, la emergencia de ncleostecno-burocrticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son algunos de los pro-cesos de los que nuestras disciplinas deben dar cuenta. Desde una perspectiva que privilegiaexcesivamente la acumulacin de poder en un centro nacional, ellos pueden ser interpretadoscomo avances en la direccin del desarrollo poltico2. Por otro lado, la eliminacin de formasprecapitalistas y la modernizacin de la economa en beneficio de grandes organizacionespblicas y privadas pueden ser vistas como avances en el desarrollo de fuerzas productivas, cuyasconsecuencias de largo plazo permiten dejar de lado aspectos ms evidentes y menos tranquili-zadores. Estas visiones nos parecen demasiado unilaterales, y demasiado cercanas a lo que argu-mentan portavoces y beneficiarios de las nuevas tendencias, como para no someterlas a un dete-nido anlisis crtico. No es esta la ocasin para intentarlo, pero es posible mencionar algunos

aspectos que nos parecen tiles para ubicar el tema de las polticas estatales.

Los cambios observados al nivel del Estado, y de la dominacin poltica de la que ste escomponente central, tienen que ser vistos en su estrecha vinculacin con otros procesos, mso menos visibles, ms o menos avanzados en cada uno de nuestros pases, pero operantes enel conjunto de la regin. Por una parte, la tendencia hacia la emergencia de una nueva coali-cin integrada por sectores burocrticos -civiles y militares-, por el capital internacional radica-do en nuestras sociedades y por las capas ms dinmicas, agrarias y urbanas, de la burguesanacional. Este tro3 incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas relati-vamente privilegiadas de la clase obrera, en grados variables de acuerdo con especificidadesnacionales que no nos preocupa distinguir aqu. La expansin de la economa sigue fundamen-talmente la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de la nueva alian-za, hacia la formacin y expansin de grandes unidades productivas y de servicios -pblicas,privadas de capital internacional y nacional, y variadas combinaciones de unas y otras-.

Paralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de controlestatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado, mediantevariadas combinaciones de represin, cooptacin y organizacin corporativa4.

Sera errneo olvidar las diferencias existentes de uno a otro caso nacional, pero tambines necesario advertir que en conjunto, los procesos recin mencionados se relacionan estre-chamente con la necesidad de poner en forma las economas de un capitalismo dependien-te de extendida pero tarda industrializacin, a partir de las crisis que acompaaron -en dife-rentes momentos y con diferentes caractersticas- los lmites con que choc el perodo deexpansin del consumo interno y veloz sustitucin de importaciones. A partir de entonces lostemas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin de la sociedad comenza-ron a repicar sealando los dilemas y la direccin en la que todava podra hallar algn puntode equilibrio una economa basada en la acumulacin privada pero que necesita cada vez msdel activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funciona-

miento. La existencia de horizontes temporales necesarios para la programacin de las grandesinversiones subsiguientes al perodo fcil de sustitucin de importaciones y para el funciona-miento de grandes unidades econmicas (no pocas de las cuales son a su vez apndice de unaprogramacin transnacional), la sistemtica canalizacin de la acumulacin del capital hacia

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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:


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esas unidades y el Estado, la correlativa postergacin de las posibilidades de consumo popu-lar prometidas por el populismo, la reduccin de la importancia de la cancelacin de sistemaselectorales que aparecieron como canal para la transmisin de demandas irresponsables, laimplantacin de mecanismos de control de sectores populares cuya activacin pareca crecien-temente amenazante, contribuyeron en la ltima dcada a la emergencia de formas de domi-nacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y burocrticas que las anteriormenteconocidas. Las diversas modalidades con que estas nuevas formas de dominacin se han mani-festado en Amrica Latina, as como la variedad de resultados imputables a las mismas sea-lan que, an en los casos en que estas tendencias se han hecho ms visibles, hay variacionesque deben ser tenidas en cuenta y que un estudio cuidadoso y tericamente orientado de cier-tas polticas estatales debera contribuir a conocer mejor. En el nivel de generalidad en quenos hemos colocado aqu, lo que todo esto tiene en comn es su intento sistemtico de con-trolar el funcionamiento de nuestras sociedades. Esto a su vez apunta a una estabilizacin delcontexto social que es condicin necesaria para la subsistencia y desarrollo de nuestras eco-

nomas, que slo parecen poder lograrlo mediante la hipertrofia de algunos de sus componen-tes, sobre todo las fil iales de empresas multinacionales y el Estado mismo.

Estabilizacin e hipertrofia slo pueden ser garantizados por una profunda recomposicin delpoder poltico. Esto es lo que aparece en los niveles ms visibles de la crisis latinoamericana dela ltima dcada. En otras palabras, el papel de un Estado tambin puesto en forma para impo-ner coercitiva y cooptativamente la estabilizacin del contexto social, desnuda como nunca enAmrica Latina el contenido poltico de nuestros problemas econmicos. Represin, intentosde despolitizacin y control del sector popular, manipulacin ideolgica, extensin y perfeccio-namiento de mecanismos corporativos, aumento de las inversiones estatales, asuncin de nue-vas actividades empresariales por el Estado, ncleos tecnocrticos que surgen en tradicionalesburocracias pblicas, son aspectos ntimamente entrelazados con el crecimiento hipertrofiado denuestras economas. Se trata, por supuesto, de un tema tan clsico como el de las interrelacio-nes entre el poder econmico y la acumulacin, por una parte, y la dominacin poltica, por la

otra. Pero si bien en otras situaciones histricas el papel del Estado fue tambin visible y acti-vo, en nuestro caso es, adems, mucho ms complejo. Por lo pronto el Estado latinoamericanono slo tiene que vrselas con la burguesa nacional sino tambin con la presencia de empre-sas multinacionales que en muchos aspectos escapan a su poder de decisin y que por diver-sos canales dirigen parte importante de su acumulacin hacia mercados externos.

Los patrones de control-exclusin de sectores populares, de incorporacin subordinada decapas medias y algunas fracciones de la clase obrera y el mnage a troisdominante en el vr-tice sealan gruesamente tendencias que es menester conocer mejor. Entre otras cosas, pare-ce claro que deberan traducirse a nivel del Estado en diferentes canales y grados de acceso alas polticas estatales, en diferentes modos de resolucin de las cuestiones planteadas y en dife-rentes procesos de implementacin segn comprometan ms o menos directamente a unos uotros sectores. Por otra parte, esas tendencias deben ser relacionadas con la que nos pareceuna de las principales tensiones de nuestras sociedades: el papel del Estado como agente inusi-

tadamente activo y visible de la acumulacin y la reproduccin de las formas ms avanzadasdel capitalismo dependiente latinoamericano. Esto empieza a hacer comprensible la variablepero significativa autonoma del Estado respecto no slo del conjunto de la sociedad sino tam-bin de los otros integrantes del tro. Para cumplir su papel econmico el Estado debe con-

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trolar y estabilizar la sociedad y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocrati-zarse. Esto lleva a la generacin de intereses burocrticos, civiles y militares, internos al Estadomismo, y de ideologas nacionalistas que impulsan decisiones a contrapelo de la visin msprivatista del desarrollo econmico articulado por buena parte de los agentes econmicos pri-vados ms dinmicos. Nos referimos a las polticas de asuncin de actividades empresarialespor el Estado; al eco que all encuentran algunas capas de la burguesa nacional en sus aspi-raciones para que se parcelen entre ellos y el Estado cotos prohibidos al capital internacio-nal o en los que ste debe participar obligadamente con uno u otro; a la vital importancia delcontrol de algunos resortes del Estado para que a travs de ellos el capital nacional puedanegociar con el internacional las condiciones de su supervivencia y crecimiento a expensas delsector popular y, an, de los capitalistas locales que no han podido hacer la poltica de inte-reses que conduce al amparo del Estado. Simplificando, pareciera que ECONMICAMENTEtodo conduce a un crecimiento darwiniano que slo permitira sobrevivir a los ms aptos,mayoritariamente integrados por las filiales del capital internacional y por las capas de la bur-

guesa nacional ms ntimamente vinculadas con aqul. Pero la obtencin de las condicionesSOCIALES para que esto sea posible origina un nuevo Estado, mucho ms activo, expansivo ypenetrante. Por eso mismo, ese Estado genera intereses burocrticos propios y abre espaciopoltico para una burguesa quizs cada vez menos nacional pero no por eso exenta de con-flictos parciales con el capital internacional que, precisamente, su acceso al Estado le permitenegociar. Ms que en casos anteriores, an que en Alemania y Japn, el crecimiento capitalis-ta latinoamericano precisa de un Estado que es a la vez condicin necesaria y obstculo parasu eclosin. En un plano esto es una paradoja y en otro ms profundo es una contradiccinque tie las caractersticas actuales del Estado latinoamericano, hace entendible algunas de lasambigedades de sus polticas y nos permite comprender las dificultades que todo esto susci-ta cuando es examinado con categoras tericas derivadas de situaciones histricas en las quetodo se entrelaz de otra manera.

Las polticas estatales de control-exclusin del sector popular y de asignacin cooptativa de

beneficios diferenciales para algunas de sus capas; las que llevan a la expansin de inversio-nes y actividades empresariales, sobre todo las directamente productivas del Estado, as comolas que surgen de las instituciones pblicas encargadas de algn paquete de esas actividades;los contenidos prcticos y simblicos de polticas nacionalistas del Estado o los resultantesde los intentos de tutelar al capital privado local; las polticas tendientes a atraer y garantizaral capital internacional y, a la vez, las apuntadas a acotar su expansin interna para que, porlo menos, las tendencias darwinianas del desarrollo no arrinconen demasiado a las clasesdominantes locales y al propio Estado. Estas nos parecen algunas de las ms importantes reasproblemticas que se desprenden de la especificidad histrica de un Estado complejamenteengarzado con la estructura y cambios de una economa que ni es subdesarrollada ni puedereproducir los patrones de los capitalismos centrales. Todos los temas sealados estn densa-mente entrecruzados -aunque no solamente, por supuesto- por polticas estatales y por losimpactos pblicos de las polticas privadas5 de los actores ms poderosos que interactancon el Estado alrededor de ciertas cuestiones vigentes.

Es en este terreno que nos parece indispensable que se abran fronteras mediante el estudiode polticas que ofrezcan una probabilidad razonable de iluminar, con el grado de especifici-dad y de atencin necesarios para detectar interacciones a lo largo del tiempo, los muchos

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aspectos de aquellos grandes temas que quedan ocultos para las lentes inevitablemente msestticas y agregadas de otros enfoques, tambin necesarios pero ms estructurales.

Descubrir el problema del Estado lleva a plantear el tema de su relativa autonoma evitan-do pendular hacia una visin politicista segn la cual toda la dinmica de la sociedad y delEstado puede ser develada desde el interior de este. Pero si lo dicho hasta ahora no es dema-siado errneo, esa autonoma relativa no es la de un Estado global frente a una sociedad indi-ferenciada. Hay, por el contrario, grados y pautas de autonoma muy diferentes segn se refie-ran a unos u otros sectores sociales y segn se trate de cuestiones que importen ms o menosa unos y a otros. El estudio de polticas estatales debera proporcionarnos valiosas enseanzasacerca de estas diferencias, pero es necesario agregar enseguida que los cambios que hemosdelineado implican que no es obvio dnde trazar las demarcaciones que separan al Estado ylo pblico de la sociedad y lo privado. Bien puede ser que ciertas nociones heredadas -como la de una tajante separacin entre lo pblico y lo privado- tengan que ser repensa-

das frente a nuestra emergente realidad. En algunos terrenos (como por ejemplo en el que sedirime a quin incumbe la tenencia legtima de armas de guerra) posiblemente sea todavaposible pensar en una clara lnea que separa lo pblico de lo privado. Pero en otros terre-nos convendra pensar en un contorno irregular que incluye reas grisceas en las que es dif-cil precisar dnde comienza una y otra esfera. En algunos casos (como el de la corporativiza-cin de sectores obreros y campesinos) podramos hablar ms bien de polticas que suponenPENETRACIONES del Estado en la sociedad civil; en otros (como en el de los mecanismos derepresentacin de los otros integrantes del tro) sera ms exacto hablar de mutuas y variablesINTERPENETRACIONES, donde al componente de mando que pone el Estado se agreganrelaciones mucho ms bidireccionales de poder, influencia, negociacin y cooptacin. Estosugiere que las polticas estatales se insertan en una estructura de arenas que debemos cono-cer mejor para entender por qu se plantean y resuelven cuestiones en unas u otras.

Luego de este rodeo tal vez sea ms claro por qu tendemos al estudio de polticas estata-

les como un captulo de una futura teora del Estado latinoamericano y, ms genricamente,de los patrones de dominacin conexos a formas relativamente avanzadas de capitalismo tar-do y dependiente. Para ello las polticas estatales permiten una visin del Estado en accin,desagregado y descongelado como estructura global y puesto en un proceso social en el quese entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales. Esta visin es complementaria de otrosenfoques, con cuyas hiptesis y conclusiones puede controlarse mutuamente.

Uno de ellos apunta directamente a una reconceptualizacin del tema del Estado y la socie-dad. An cuando recoge los resultados de investigaciones ms empricamente orientadas, suobjeto propio es una teorizacin a un nivel ya inicialmente alto de abstraccin6.

Un segundo enfoque gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y Estado; su objetopropio es una relacin estructural clase-Estado que abarca numerosos modos de vinculacin -incluso polticas estatales- entre una y otro7. Un tercer enfoque, el que aqu discutimos, es ms

emprico e inductivo que el primero y corta a travs de ms actores sociales que el segundo,sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas polticas. El estudio depolticas estatales -desde la perspectiva que proponemos- ayuda a desagregar y poner enmovimiento a un Estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, even-

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tualmente individuos) que en los otros enfoques aparecen ms global y estticamente definidos.El campo propio de este tercer enfoque es ms dinmico y menos estructural: el proceso socialtejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado yotros actores adoptan polticas8. A la visin ms directamente analtica del primer enfoque y msestructural del segundo, corresponde en este tercero una ms detallada y dinmica de cmo ypor qu un complejo conjunto de actores ha actuado respecto de ciertas cuestiones. Conflictos,coaliciones, movilizacin de recursos, grados relativos de autonoma y poder de actores (inclu-yendo el Estado), pueden ser vistos aqu con un detalle que, por lo menos debera ser til paraque no arrasemos a prioricon sutilezas y complejidades que ser necesario respetar en el replan-teo terico del tema del Estado y la sociedad. Por supuesto, estas ventajas tienen una importan-te contrapartida: esta tercera estrategia implica el estudio de casos y son bien conocidas las difi-cultades para generalizar desde stos hacia el sistema de relaciones del que han sido escogidos.El problema tiene alivio (aunque no solucin) en la distancia que media entre los casos escogi-dos y estudiados con un empirismo rampln y aquellos en los que un foco terico ha goberna-

do su seleccin y la de las dimensiones que en ellos se estudiarn9.

Pero interesa sobre todo advertir que aunque ninguno de estos enfoques10 es ptimo,pueden ser complementarios. Cada uno tiene obvias limitaciones, cada uno es una forma dife-rente de cortar analticamente el mismo tema general y cada uno debe contribuir a la temticaque hemos tratado de esbozar en las pginas anteriores. Por lo pronto, la estrategia de estudioms puntual implicada por el estudio de cuestiones y polticas debera quedar abierta a inter-secciones con los otros enfoques, donde las hiptesis y proposiciones generadas en ellas pue-dan ser confrontadas desde los restantes11.

II. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales

Como ha ocurrido en otras subdisciplinas que adquieren rpida difusin, diversos trabajos

se han dedicado a describir, catalogar y criticar las diferentes perspectivas desde las que se hanencarado los estudios de polticas pblicas o estatales12. Ello facilita nuestra tarea, ya que nosexime de la revisin crtica de una vasta literatura y nos proporciona un diagnstico bastanteexhaustivo de las premisas, sesgos e insuficiencias de los enfoques ms corrientes. Sin embar-go, a riesgo de incurrir en simplificaciones excesivas, creemos necesario examinar ciertas orien-taciones generales de esta literatura para poner de manifiesto algunos de los supuestos y limi-taciones de los modelos en ella implcitos y plantear lo que estimamos el nivel mnimo de com-plejidad requerido para estudiar las polticas estatales.

Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las policiescomo uni-dades discretas que pueden ser estudiadas prescindiendo del contexto en el que son adoptadaso producen consecuencias. Esto puede ser vlido cuando el objetivo de la investigacin es rela-tivamente simple, tal como ocurre cuando se desea establecer qu factores inmediatos origina-ron una decisin o cules fueron sus efectos ms directos y notorios. Desgraciadamente, no

podemos pensar en ningn caso con mediano inters terico que se acomode a estos requisitos.

El tipo de estudio ms tradicional es aqul que intenta explicar por qu se adopt una pol-tica. El modelo implcito es el que muestra elementalmente la Figura 1.

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FIGURA 1

Fcilmente pueden advertirse las razones de la popularidad de este enfoque. En primer tr-mino, visualiza al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven deman-das o inputsde grupos sociales; la esfera de lo propiamente poltico depende de un dina-mismo que le es impuesto desde afuera. En segundo lugar, es obvio que puede ser tratablecon tcnicas estadsticas relativamente sencillas: un conjunto de variables independientes, que

pueden estar articuladas en formas ms complejas que la sugerida en la figura, desembocaen una variable dependiente, la decisin adoptada. Esta puede ser un evento discreto (deci-sin de intervenir en Corea, una sentencia judicial) o un resultado cuantificable (asignacionespresupuestarias).

A pesar de que estos estudios han generado interesante informacin para el anlisis de losprocesos decisorios, su poder explicativo suele ser ms aparente que real, ya que las causasms mediatas y difusas de la decisin o resultado examinados se prestan mucho menos al tra-tamiento riguroso que constituye uno de los atractivos de este enfoque. Por otra parte, estosestudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisin analizada en trmi-nos de su eficacia y posibles impactos.

Esta ltima preocupacin ha originado un enfoque diametralmente opuesto al anterior, queinvierte el esquema proponiendo investigar cules han sido los impactos de una determinada

poltica estatal. La Figura 2 ilustra, tambin elementalmente, las relaciones causales implicadas.

FIGURA 2

Como se observa, este enfoque establece una importante distincin entre la poltica mismay sus efectos, es decir, las consecuencias presuntamente provocadas por su adopcin e imple-mentacin. La finalidad del enfoque es eminentemente diagnstica. La gran difusin que ha

adquirido en los ltimos aos se explica por la creciente demanda de una clientela -sobre todoestatal- que quisiera conocer mejor los efectos de ciertas polticas. Sin duda, el actual intersexistente en los EEUU, por la conceptualizacin y medicin de impactos de polticas estata-les se debe en buena parte a dicha demanda, pero esto ha repercutido negativamente debido

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A

B

P

C

D

P


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a la estrechez que suele imponer a la definicin del tema. En efecto, el enfoque ilustrado en laFigura 2 contiene algunos supuestos que conviene explicitar: i) No intenta conocer cmo se ori-gin la poltica; esto es difcilmente aceptable cuando la preocupacin que lleva a estudiar el pro-blema es menos terica que la tpica evaluacin patrocinada por un organismo estatal. Adems,conocer este aspecto puede ser necesario, por ejemplo, para explicar inconvenientes o distorsio-nes sufridos por la poltica en la etapa de implementacin. ii) El sistema causal que genera losimpactos observados tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de lapoltica estatal. Esta premisa suele ser poco verosmil; en la medida en que es incorrecta, el mode-lo est errneamente especificado y no existe forma razonable de atribuir los cambios observa-dos a impactos de la poltica estatal. iii) Los estudios de este tipo suelen contener una estrechadefinicin de los impactos an cuando, debe admitirse, esto no sea intrnseco a la lgica del enfo-que. Ciertamente, es difcil identificar impactos secundarios (repercusiones indirectamente atri-buibles a la poltica estatal, originadas en los impactos ms directos de la misma) e impactosinesperados (efectos, no previstos y muchas veces no deseados de las polticas analizadas).

Pero ms all de las dificultades conceptuales y operacionales propias del enfoque, estosinconvenientes derivan muchas veces de la particular relacin establecida entre el cientficosocial y el organismo contratante. A menudo este ltimo est poco interesado en que sedemuestre su ineficacia, o se detecten impactos negativos o se exploren impactos inesperadoso secundarios que repercuten fuera de su contexto operativo, lo cual puede llevar a que elmbito relevante del problema se defina de acuerdo con los trminos fijados por el organismocontratante 13. En conjunto, estas limitaciones influyen para que el estudio de polticas eimpactos dentro del marco relativamente simple14 del estudio diagnstico tpico, no sea ade-cuado para extraer del tema el contenido terico que nos interesa.15

Un grado de complejidad relativamente mayor resultara de superponer las Figuras 1 y 2, talcomo lo ilustra la Figura 3.

FIGURA 3

Sabemos sin embargo que esta representacin es insuficiente, al menos en dos aspectos fun-damentales: i) P aparece externamente determinada por A y B, lo cual excluye toda posibili-dad de iniciativa relativamente autnoma por parte del Estado mismo; ii) Los impactos C y Dno suelen ser causados slo por P; tambin pueden operar para producirlos otros factores ade-ms de P. Conviene tambin tener presente la frecuente ocurrencia de impactos directos pero

inesperados, as como de impactos secundarios generados tanto por aquellos como por C y D.Estas complicaciones podran todava ser representadas grficamente, pero la figura resultan-te perdera valor heurstico sin llegar a reunir an el grado de complejidad necesario como paratraducir lo que nos parece el nivel de conceptualizacin mnimo requerido por nuestro tema.

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A

B

P

C

D


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De todos modos, es preciso sealar que la Figura 3, nos sugiere ms explcitamente que lasanteriores, que el estudio de polticas estatales y sus impactos contiene una dimensin tempo-ral que le es intrnseca. En este sentido, nuestro tema comienza a vislumbrarse como el estu-dio de secuencias de eventos, algunos de los cuales -como veremos- son polticas estatales,otros son polticas adoptadas por actores no estatales y otros, an, son cambios detectablesen la situacin objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten unas y otras.

III. Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica Latina

Hemos afirmado al comienzo que nuestro inters en el estudio de polticas estatales derivade su potencial contribucin al tema de las transformaciones del Estado y de las nuevas moda-lidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil. Sealamos, en tal sentido, algunas

de las tendencias observables en Amrica Latina sugiriendo que el instrumental terico y meto-dolgico disponible es an insuficiente para captar la dinmica e interpretar el sentido de aque-llas trasformaciones y relaciones. Sugerimos, por ltimo, que el estudio de polticas estatales ysus impactos podra constituir una promisoria va de acceso al tema, convergente con otras for-mas de abordaje, en la medida en que se revisen y reformulen los enfoques predominantes entales estudios. En la seccin anterior esquematizamos estos enfoques, sealando sus principa-les limitaciones y destacando la necesidad de introducir el grado de complejidad requeridopara que el estudio de polticas estatales sirva como va de acceso al tema de las trasformacio-nes del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil. En lo que resta del presente trabajo,nos proponemos avanzar en esa tarea desarrollando un protomodelo verbal que servir parair sealando las dimensiones y caractersticas que nos parecen ms relevantes para el estudiode polticas estatales.

Una analoga musical que tomamos de Milic Capek (1961) puede quizs servir como punto

de partida para trasmitir la naturaleza de nuestro enfoque, y, sobre todo, el lugar que le asig-namos a las polticas estatales dentro del tema ms general de las vinculaciones Estado-socie-dad. La frase musical es un todo sucesivo y diferenciado, aunque no aditivo; la calidad de cadanuevo acorde se ve teida por el contexto musical precedente, el cual adquiere a su vez sig-nificados retroactivos a medida que se incorporan nuevos acordes16. Podramos agregar porotra parte, que cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical y, en lti-ma instancia, de la obra que sta integra. Analgicamente, las polticas estatales seran algu-nos acordes de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestin. En tal sentido,adquiriran significacin slo y en la medida en que fueran sistemticamente vinculadas al temao cuestin que las origina, al mbito de accin social en que se insertan, a los actores que inter-vienen en el proceso de resolucin de la cuestin y a sus respectivas -y sucesivas- polticas.Forzando la analoga, nuestra obra es un proceso social relevante definido por un tema ocuestin. Nuestros ejecutantes son actores sociales -estatales y civiles- cuyas polticas vandelineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social. Creemos posible entonces locali-

zar el estudio de la dinmica de las trasformaciones sociales siguiendo la trayectoria de unacuestin a partir de su surgimiento, desarrollo y eventual resolucin. Las sucesivas polticas otomas de posicin de diferentes actores frente a la cuestin y la trama de interacciones que seva produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso social que puede

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constituirse en privilegiado objeto de anlisis para acceder a un conocimiento ms informadosobre el Estado y la sociedad latinoamericanas y sus mutuas interrelaciones.

Hecha esta sinttica presentacin, pasamos a definir y desarrollar algunos de los trminos yconceptos introducidos.

1. La cuestin

Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la listade necesidades y demandas de sus integrantes. Slo algunas son problematizadas, en el senti-do de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos estra-tgicamente situados creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y estn en condicio-nes de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes. Llamamos

cuestiones a estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados.

Toda cuestin atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematizacin socialhasta su resolucin17. A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva onegativamente por el surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma.Los comportamientos, (decisiones, acciones, etc.) involucrados en estas tomas de posicin tien-den a modificar el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto deconsideracin en la arena poltica en un momento determinado. La resolucin de ciertas cues-tiones queda librada a la sociedad civil, en el sentido de que ni el Estado ni los actores afec-tados estiman necesaria u oportuna la intervencin estatal. Para la perspectiva adoptada eneste trabajo interesan, sin embargo, aqullas cuestiones respecto de las cuales el Estado tam-bin toma posicin18.

2. El surgimiento histrico de una cuestin

Negar la problematicidad de un asunto (argumentando que es un falso problema), afirmarque nada puede hacerse (la inevitabilidad de la pobreza), relegarlo a un benevolente olvidoo reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en ladireccin de impedir su problematizacin social o su surgimiento como cuestin. Una cons-ciente poltica de bloqueo por parte de sectores dominantes y del Estado se expresa general-mente en alguna de estas formas. Sin embargo, aunque la situacin puede ser de hecho bas-tante ms complicada19, son evidentes -y han sido ampliamente discutidos en las polmicas ori-ginadas en los estudios de comunidad estadounidenses- los inconvenientes que plantea elestudio de una no-cuestin que ha sido permanentemente bloqueada. Este es un tema sobre elque tiene mucho ms que ensearnos el enfoque estructural clase-Estado que mencionamosen la primera seccin de este trabajo. No obstante, desde el punto de vista del estudio de casosde polticas estatales, el tema sirve para alertarnos acerca de un aspecto de gran importancia:

en lo posible deberamos encarar nuestros estudios analizando el perodo previo al surgimien-to de la cuestin. Nos interesa aprender quin la reconoci como problemtica, cmo se difun-di esa visin, quin y sobre la base de qu recursos y estrategias logr convertirla en cuestin.El examen de este perodo de iniciacin puede enriquecer nuestro conocimiento sobre el

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poder relativo de diversos actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza de sus recursos,su capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de accin poltica.

Resumiendo,Quin y cmo problematiza un asunto?Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin?Sobre la base de qu recursos y alianzas?, con qu oposicin?Cul es la definicin inicial de la cuestin?

Son preguntas que -igual que las que se plantearn ms abajo- delimitan dimensiones quenos parece habra que tener muy en cuenta20. En esta etapa de surgimiento de una cuestinaparecen temas que en un plano ms general fueron sealados en las primeras pginas de estetrabajo: la capacidad de iniciacin autnoma por el Estado (es decir, sin necesidad de reflejardemandas o inputs de la sociedad civil), las variadas posibilidades de diferentes sectores

sociales para iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que pueden movilizar, la estructura dearenas que resulta conformada segn quienes fueren los iniciadores o las cuestiones suscita-das21. En otras palabras, analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestin y el procesoa travs del cual sta se convierte en tal, es importante no slo para interpretar eventos poste-riores sino tambin para iluminar algunos de los problemas ms generales sobre las caracters-ticas del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interaccin con la socie-dad civil.

3. La toma de posicin por parte del Estado

En este trabajo nos ocupamos de cuestiones en las que el Estado, las haya o no iniciado,toma posicin. Vale decir, explicita una intencin de resolverla22, que se concreta en unadecisin o conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales. Una pol-

tica estatal es esa toma de posicin que intenta -o, ms precisamente, dice intentar- algunaforma de resolucin de la cuestin. Por lo general, incluye decisiones de una o ms organi-zaciones estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo deintervencin del Estado frente a la cuestin. De aqu que la toma de posicin no tiene porqu ser unvoca, homognea ni permanente. De hecho, suele ser todo lo contrario y las pre-cisiones que estamos tratando de introducir aspiran a facilitar el manejo conceptual de lasambigedades y variaciones involucradas.

Si bien es controvertido el sentido y extensin que cabe otorgar al trmino poltica estatal(o pblica)23, en nuestra definicin la concebimos como un conjunto de acciones y omisio-nes que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin conuna cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedadcivil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orien-tacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta enton-

ces desarrollado en torno a la cuestin.

De lo anterior se desprenden algunas consecuencias. En primer lugar, la poltica estatal noconstituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas

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y respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un con-texto determinadospermiten inferir la posicin -agregaramos,predominante- del Estado fren-te a una cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad. Dejamos de lado por elmomento los problemas involucrados en la operacionalizacin de esta definicin, pero sinduda esta tarea resulta ineludible cuando nos planteamos el problema de los impactos de unapoltica estatal: IMPACTOS DE QU? En otras palabras, no slo se trata de detectar y estable-cer la naturaleza y rangos de variacin de los impactos, estableciendo sus conexiones causalescon una determinada poltica, sino adems de especificar a qu unidades estatales y a cul(es)de sus tomas de posicin son atribuibles los efectos identificados.

En segundo lugar, y en relacin con el trmino predominante empleado en el prrafoanterior, es preciso sealar que si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas yrespuestas, y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales poten-cial y materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las predisposiciones o deci-

siones de las diversas instancias intervinientes resultarn a menudo inconsistentes o conflicti-vas entre s. Cierta literatura tcnica (especialmente en el campo de la planificacin) atribu-ye este resultado a distorsiones de los objetivos en el proceso de implementacin produci-das por ambigedades y conflictos en su formulacin primaria. Es decir, se admite la preemi-nencia de un objetivo originario en el ms alto nivel estatal, el cual debido a una formulacinambigua o inconsistente en ese nivel, sufre interpretaciones caprichosas que van desnaturali-zando su esencia a medida que nos alejamos del nivel de formulacin de polticas y nosacercamos al de materializacin de las actividades y procedimientos para implementarlas.Creemos, en cambio, que el conflicto de polticas puede en gran medida atribuirse a la pre-sencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces deinfluir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse laposicin del Estado frente a una cuestin social. Desde esta perspectiva, la ambigedad oconflicto no es inherente a la toma de posicin delEstado sino producto del enfrentamientoentre algunas de sus unidades -sea respecto de los trminos con que debe definirse la cues-

tin suscitada o del modo de intervencin para resolverla- obedeciendo a intereses organiza-cionales y clientelsticos contradictorios24. Lo que queremos destacar, en definitiva, es elcarcter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posi-cin del Estado frente a una cuestin.

En tercer trmino, el Estado -diferenciado, complejo, contradictorio- aparece como un actorms en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin. Su intervencin supone tomarpartido respecto de esta ltima, sea por accin u omisin. Una toma de posicin activa puedeimplicar desde iniciar la cuestin y legitimarla, a acelerar algunas de sus tendencias, moderarotras o simplemente bloquearla. En los casos de inaccin caben tambin diferentes posibili-dades: el Estado puede haber decidido esperar a que la cuestin y la posicin de los demsactores estn ms ntidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada entre las par-tes involucradas o considerar que la inaccin constituye el modo ms eficaz de preservar oaumentar los recursos polticos del rgimen. Puede as imaginarse una multiplicidad de situa-

ciones en las que el Estado -a travs de diversos aparatos e instancias- decide insertarse (o no)en un proceso social, en una etapa temprana o tarda de su desarrollo, con el objeto de influirsobre su curso asumiendo posiciones que potencialmente pueden alterar la relacin de fuer-zas de los actores involucrados en torno a la cuestin, incluyendo el propio Estado25.

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4. Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales

Las cuestiones involucran a actores26 que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente afecta-dos por las mismas. Sin embargo, no existe una correspondencia necesaria entre la situacin deun actor en relacin con una cuestin y su propensin a movilizarse activamente en la defensao cuestionamiento de dicha situacin. Ello puede ocurrir sea porque el actor no percibe debi-damente su condicin actual, o la considera natural, o porque no puede movilizarse para modi-ficarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. Es por ello que a menudo son otrosactores (v.g. una unidad estatal, un partido poltico), no directamente afectados por la cuestin,quienes deciden iniciarla o reivindicarla por interpretar que su resolucin en un determinado sen-tido ser ms congruente con sus intereses y preferencias, mejorar sus bases de apoyo polticoo disolver tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo.

Un caso tpico es el de la reforma agraria, frente a la cual el Estado ha adoptado muchas veces

polticas tendientes a movilizar al campesinado en apoyo de un programa de trasformacin dela propiedad agraria y de las formas de explotacin rural, mediante expropiacin gradual, com-pra y redistribucin de tierras o distribucin directa de tierras fiscales. Antes de la fijacin de estapoltica, el campesinado pudo o no haber estado movilizado, pero an cuando sea la accin esta-tal la que logre movilizarlo, el modo de intervencin elegido tender a prevenir, por ejemplo, eldesarrollo de un proceso social alrededor de la cuestin agraria quizs inmanejable de no mediartal poltica preventiva. En este caso, el campesinado habr tomado posicin, fijado su poltica,dentro de los mrgenes impuestos por la poltica de cooptacin preventiva del Estado. Este, a suvez, habr logrado encauzar la demanda campesina obteniendo apoyo poltico de parte del cam-pesinado e incluso de los sectores ms progresistas de la burguesa27.

De lo anterior se desprende que otros actores -adems del Estado- tambin toman posicinfrente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas consecuencias pueden influirconsiderablemente -incluso ms que las propias polticas estatales- el proceso de resolucin de

las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Esto sugiere la posibilidad deestudiar procesos sociales analizando las prcticas de diferentes actores aglutinadas en torno acuestiones que definen la naturaleza, intensidad y lmites de un rea de accin (y habitualmen-te, de conflicto) social. Cada prctica, cada toma de posicin, refleja una determinada estrate-gia de accin cuyas premisas dependen, por lo general, del volumen de recursos y apoyos queel actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros actoresafectados por la cuestin. El conjunto de polticas privadas y estatales se entrelaza en un com-plejo proceso social que, como veremos, hace difcil establecer con precisin qu proporcindel cambio social observado puede ser atribuido a cada una.

5. Las polticas estatales como nudos del proceso social

Si entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de posicin del Estado res-

pecto de cierta cuestin, y si este conjunto tiende a variar tanto a travs de diversos organis-mos estatales como a lo largo del tiempo, es evidente que tal poltica no puede ser entendidani explicada prescindiendo de las polticas de otros actores. An en el caso en que el Estadoinicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a la misma -tanto en

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las diferentes teoras causales que suelen estar implicadas en diferentes definiciones de la cues-tin -diversas concepciones sobre cmo puede ser resuelta y con qu consecuencias para otrosproblemas o cuestiones-, del grado de rigidez o cristalizacin de las preferencias de los actores yde otras caractersticas ms especficas tales como si es definida o no como suma cero, si losbeneficios resultantes de tal o cual modo de resolucin son divisibles o no y si existen o no ante-cedentes que pueden ser reconocidos como similares a la cuestin en juego.

7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso 30

Ya sea que el Estado inicie o no una cuestin, sus tomas de posicin suelen ser factor de deci-siva importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma; hemos aludido enel punto 4 a esta parte del proceso social. Pero las polticas estatales tambin generan procesosinternos al Estado mismo. Para Reconocerlos debemos abandonar la terminologa excesivamente

genrica que hemos usado hasta ahora respecto del Estado y empezar a referirnos a unidades yprocesos burocrticos internos al Estado31. Dada una cuestin, la toma de posicin respecto deella por parte de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del Estado suelegenerar repercusiones horizontales -tomas y reajustes de posicin de otras unidades- y vertica-les. Estas ltimas consisten principalmente en la atribucin de competencia y en la asignacin derecursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la que adop-t la poltica. Estos efectos verticales suelen producir cristalizaciones institucionales: creacin deaparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedanformalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos desus aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambiguay frecuentemente conflictiva) con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectosde la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al primero. El proce-so burocrtico implicado por estas repercusiones horizontales y verticales es analticamente distin-to del proceso social antes referido pero se entrecruza completamente con l. Lo que ocurre al

interior del Estado es en parte ejecucin (implementacin) de la poltica, en parte factor causalpara la adopcin de nuevas polticas y en parte, tambin, generacin de estructuras burocrticasespecializadas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre con capacidad de hecho pararedefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del Estado frente a lacuestin. Cada uno de estos aspectos es un punto de acceso para actores sociales movilizados alre-dedor de la cuestin y seala, por lo tanto, otras tantas reas de posible interpenetracin entre elEstado y la sociedad. Estas reas se agregan a la de la instancia ms formal (pero no necesariamen-te ms efectiva para indicarnos cul ser realmente el contenido de la toma de posicin del Estado)en la que se anuncia una poltica y se lanza el proceso burocrtico de que nos estamos ocupando.

8. Los cambiantes actores del proceso socialtejido alrededor de una cuestin

La pblica toma de posicin del Estado acerca de una cuestin tiende a generar respuestasde actores sociales y de unidades estatales. Pero no todas las respuestas relevantes para el tra-tamiento y resolucin de la cuestin ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizanalrededor de ella ms tardamente, otros pueden retirarse y otros, por fin, pueden ser exclui-

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dos. Esto se relaciona tambin con la cambiante naturaleza de los actores a lo largo del proce-so de resolucin de una cuestin. En otras palabras, as como se van redefiniendo los trmi-nos de una cuestin, tambin se van modificando los atributos y formas de agregacin y repre-sentacin de los actores, lo cual plantea el problema de especificar cuidadosamente los crite-rios empleados para definirlos. No es igual la burguesa nacional argentina representada porla Confederacin General Econmica, antes y despus que sta incorporara a la UninIndustrial Argentina. Ni es igual el Partido Justicialista con y sin Pern.

Simtricamente, las cristalizaciones institucionales a nivel estatal no slo expresan una cre-ciente diferenciacin interna del Estado al comps del surgimiento de cuestiones, sino tambinla cambiante naturaleza de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de las mis-mas. En sntesis, la dimensin temporal intrnseca a nuestro tema tambin se manifiesta en quela propia composicin y naturaleza del conjunto de actores suele variar a lo largo del tiempo.

9. Recapitulacin

Conviene que nos detengamos aqu luego de haber abierto diversos temas. Posiblemente loms importante, al menos como primera aproximacin al problema de cmo estudiar nuestrotema, sea la necesidad de considerar las polticas estatales en el marco de cuestiones. Esascuestiones tienen una historia, que comienza en un perodo en el que no eran tales, sigue enlos procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y eventualmente con-cluye con su resolucin. Esa historia de la cuestin es parte de nuestro tema, porque es desdeella que las polticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas. Adems, esa histo-ria es la de un proceso social al que concurren diversas polticas -las de actores privados y losnudos implicados por las acciones del Estado- y procesos burocrticos cruciales para la deter-minacin real del contenido de la posicin del Estado ante la cuestin. Esto resume la visinde un complejo proceso, tejido por interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo por un

conjunto de actores que puede -y suele- ir cambiando con el curso del tiempo. Esas interac-ciones no slo son objetivas, en el sentido de que su estudio pueda limitarse al registro decomportamientos; incluyen tambin una dimensin subjetiva, referente a cmo cada actor defi-ne (y redefine) la cuestin y percibe la toma de posicin de otros actores.

Lo recin dicho formula nuestro protomodelo que, nos gustara pensar, contiene poten-cialmente el tipo de modelo dinmico de procesos que nos parece obviamente requerido porlas caractersticas de nuestro tema. Es claro que entraa un grado de complejidad (al que debe-remos todava agregar otros aspectos) que no sabramos tratar con un modelo riguroso y ple-namente cuantificable, pero puede servir para alertarnos sobre ciertos aspectos o dimensionescentrales para el estudio de polticas estatales, alrededor de los cuales parecera particularmen-te promisorio centrar esfuerzos de investigacin. No sabremos todo pero podremos haberempezado a saber algo sobre aspectos que, si nuestra visin general del problema no esdemasiado errnea, sern buenos puntos de partida para futuras y ms ambiciosas incursiones.

Esas dimensiones no son suficientemente conocidas, ni en s mismas ni en sus interrelacionescomo para referirnos a ellas en trminos de hiptesis. Podemos, en cambio, plantearlas en tr-minos de una batera de preguntas cuya elucidacin en relacin con diferentes cuestiones ycontextos puede contribuir a precisar tericamente esas dimensiones32.

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- En qu momento de la historia de la cuestin se produce la primera tomade posicin identificable por parte del Estado?

- Qu podemos decir acerca de la definicin de la cuestin por parte delEstado en ese momento?

- Cmo influye esa toma de posicin inicial por parte del Estado respecto delas de otros actores sociales? (redefiniciones y toma de posicin respecto dela cuestin segn los casos)

- Qu actores sociales y cundo se movilizan buscando influir en el modode resolucin de la cuestin?, Qu recursos ponen en juego para ello?,

- Qu nos ensea sto acerca de su poder relativo, de su grado y tipo deacceso al Estado y de los estilos / preferencias trasuntados en sus polticas?

- Qu procesos burocrticos horizontales y verticales genera la toma inicialde posicin por parte del Estado?, Cul es la diferenciacin interna alEstado en trminos de unidades que de alguna manera se ocupan de la

cuestin?, Qu cristalizaciones institucionales se producen?, Qu conse-cuencias tiene sto respecto de futuras tomas de posicin por parte delEstado?

- Qu lneas de conflicto y coalicin se van generando alrededor de la cues-tin y de las respuestas iniciales de actores sociales y unidades estatales?,Qu segmentos del proceso burocrtico ofrecen puntos de entrada para elejercicio de influencia por parte de qu actores privados?

- Suelen los patrones de conflicto, coalicin y negociacin centrarse en algntipo de arena pblica?,33 Existe algn modo dominante mediante el cual seintenta resolver la cuestin?,34 Cmo vara esto respecto de quin inici yquin mantiene vigente a la cuestin?

- Existen ciclos de atencin prestada a la cuestin?, Qu factores contribu-yen a posibles picos y baches de atencin?

- Qu cambios sociales e internos al Estado mismo son atribuibles a estos

procesos?

Presuponemos que una importante consecuencia de los procesos que estas preguntas inten-tan delimitar ser la redefinicin de la cuestin por parte del propio Estado. Por supuesto, estopuede ocurrir por numerosas razones: una toma de posicin inicialmente vaga se especifica (oa la inversa), cambio de definiciones especficas, definiciones conflictivas entre diversas unida-des estatales que concurren al tratamiento de la cuestin con diferentes especializaciones, ruti-nas burocrticas y vinculaciones con actores sociales. Esos cambios son cambios en el conte-nido real de la poltica estatal, en el contenido -ms o menos ambiguo y ms o menos conflic-tivo dentro del Estado mismo-, de su toma de posicin frente a la cuestin. Estos cambios sonnuevos nudos, algunos de los cuales sern rpidamente evidentes para actores y observado-res. Otros, en cambio, slo sern reconocibles como el resultado de redefiniciones menosespectaculares acumuladas, por ejemplo en etapas destinadas slo a implementacin o en lasrutinas e intereses especializados que suelen generar las cristalizaciones institucionales. Qu

actores, cunto demoran en reconocer esos cambios y qu consecuencias tiene esto para larigidez o flexibilidad de sus polticas, es por supuesto, otro de los temas que debe interesar-nos. A partir de cada nudo se extiende un nuevo tramo de la historia de la cuestin y de laspolticas a ella referidas, sobre la que deberamos volver con nuestra batera de preguntas.

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Aqu, sin embargo, correspondera agregar algo que es consecuencia de la historicidad denuestro tema:

Qu se ha aprendido por parte de las unidades del Estado y de los actores sociales de lahistoria pasada de la cuestin, qu lecciones se han sedimentado de esa historia y cmo influ-yen ellas sobre las definiciones de la cuestin y sobre la estrategia de los actores?35

Estamos tratando de trazar los primeros contornos de un mapa. Insistimos que con l notenemos un modelo ni un sistema de hiptesis a verificar. Se trata por ahora de empezar aaprender acerca de aspectos y relaciones que hoy vislumbramos como importantes para elestudio de las polticas estatales en s mismas y para conectarlas con las inquietudes tericasms generales enunciadas en la primera seccin de este trabajo.

IV. Los contextos de las polticas estatales

Hemos argumentado que una poltica estatal no debera ser estudiada prescindiendo de la(s)cuestin(es) que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de laspolticas adoptadas por actores sociales privados. Hemos resumido estos aspectos en el con-cepto de proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolucin dela cuestin. Este proceso social es un primer e indispensable NIVEL DE CONTEXTO para elestudio de la poltica estatal que en particular nos interesa. Sin conocerlo adecuadamente notendramos posibilidad de comprender ni explicar esa poltica (incluyendo, por supuesto, suscambios a lo largo del tiempo). Tampoco habra muchas posibilidades de que nuestros estu-dios iluminaran los problemas ms amplios planteados en la primera seccin de este trabajo.En otras palabras, si nos limitramos a estudiar polticas estatales prescindiendo del procesosocial del que son parte, podramos tener estudios mucho ms manejables y formalizablespero el costo de esta opcin sera el vaciamiento de su inters terico36. En el uso que pro-

ponemos, un contexto consiste de aqul conjunto de factores extrnsecos al objeto ms espe-cfico de investigacin (polticas estatales) que es indispensable para la comprensin, descrip-cin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. 37 En este sentido, laspreguntas que hemos formulado apuntan a definir un tema de investigacin: el rea emp-rica y analtica que delimita lo que estudiamos y en funcin de lo cual recogemos y procesa-mos informacin. Con esto sugerimos un rea en la que vale la pena tratar de aproximarse alideal de obtener informacin detallada y de manejarla con un marco de anlisis propiamentedinmico: las secuencias de tomas de posicin por parte del Estado y de otros sectores socia-les, el cambio implicado por la diferenciacin interna al Estado y por la movilizacin / desmo-vilizacin de actores sociales en distintos tramos histricos de la cuestin, las redefiniciones dela cuestin y de sus modos dominantes de resolucin, constituyen a nuestro entender el temapropio de estudio de polticas estatales.

Pero este primer contexto es insuficiente. Tenemos que insertarlo a su vez en otros aunque,

afortunadamente, aqu no necesitamos saber tanto y podemos manejarnos con marcos msestticos. Tal vez aqu la mejor analoga sea la de alguien que quiere saber lo ms exactamen-te posible cunto tiempo ha transcurrido en un corto lapso. Su centro de atencin ser elsegundero, que marca el ritmo incesante y perceptible del tiempo presente. Deber sin

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embargo determinar la posicin del minutero y de la hora, siguiendo de cuando en cuando alprimero y dando por prcticamente fijada la segunda; su problema se cuenta en segundos, peropara saber lo que desea necesita informacin, ms gruesa y esttica, acerca de los otros par-metros. Nos ocuparemos brevemente de los minutos y de la hora de nuestra analoga.

1. Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones.

Qu problemas merecen ser cuestiones? Quines y cmo deciden cul es en cada momen-to el conjunto de cuestiones (la agenda o el espacio problemtico de una sociedad) social-mente vigentes? Vista cada cuestin aisladamente, el problema poltico se plantea en torno a siESA cuestin merece serlo, cmo debe ser definida y con qu recursos se respaldan las posicio-nes tomadas por los actores. Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones quese generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. Esto es consecuencia, en

parte, de limitaciones individuales y colectivas para prestar atencin a todas las cuestiones sus-citables y en parte, de diferentes intereses, concepciones y recursos de actores dispuestos aimponer, social y polticamente, agendas slo parcialmente superpuestas. En este plano ms agre-gado ya no slo se trata del proceso que ocurre alrededor de cmo debe ser resuelta UNA cues-tin, sino tambin del que determina qu cuestiones se intentar resolver. Ante qu problemaspuede y debe el Estado intervenir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como cuestin?, Qucompleja funcin compone, a partir de las agendas de cada actor, aqulla que est efectivamen-te vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrar ante ms o menos cues-tiones que le han sido impuestas por otros y ante las que no puede dejar de tomar posicin (aun-que slo fuere para tratar de resolverla mediante su supresin).

Es obvio que a este nivel operan fuertes limitaciones en la funcin de decisin de cadaactor: incapacidad de procesar toda la informacin relevante respecto del conjunto de la agen-da, desconocimiento de muchas de las conexiones causales entre unas y otras cuestiones,

imposibilidad de predecir el comportamiento de otros actores respecto de cada una de lascuestiones. Pero an en este mundo de racionalidad acotada38 es razonable suponer que laposicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser en parte funcin del conjunto dela agenda y de las posiciones adoptadas (que incluyen no haber tomado posicin) respecto deotras cuestiones. Con quin est aliado y con quin en conflicto en la cuestin A puede serdeterminante de su comportamiento respecto de la cuestin B; qu recursos tiene invertidosen A puede ayudarnos a explicar por qu no se moviliza respecto de B, aunque sta tambinsea objetivamente importante para el actor; qu premisas y qu lecciones deriva de suaccin respecto de A acerca de las caractersticas de otros actores, puede ser fundamental paralas percepciones y clculos que subyacen a su poltica respecto de B; cuntas cuestiones puedeun actor atender simultneamente o, en otras palabras, qu movilidad tienen sus recursos,puede ensearnos mucho acerca de su poder relativo.

Estos intrincados temas, de los que slo hemos enunciado los que nos parecen principales,

no deberan ser objeto de investigacin en los estudios de polticas estatales que estamos discu-tiendo, al menos no en el sentido de formar parte del universo sobre el que recogeremos datos.Pero mucho ayudar a nuestra comprensin del caso que estudiamos, conocer aproximadamen-te la composicin de la agenda y la configuracin de conflictos y coaliciones en que los actores

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de nuestra cuestin se hallan involucrados. Precisando un poco ms el conocimiento de estesegundo nivel de contexto suele ser necesario para explicar las polticas estatales que estudiemosespecficamente. Lo dicho arriba acerca de la compleja funcin de decisin que, para cada actory para cada cuestin, implica la agenda como conjunto de cuestiones, vale obviamente para elEstado. Cul es el entramado de apoyos y oposiciones, cul es la configuracin de cuestiones enlas que se ha interpenetrado con sectores dominantes, pueden ser importantes factores explica-tivos de las polticas que adopte respecto de cada cuestin en particular39.

2. La estructura social como contexto de la agenda

En qu sentido podemos proponernos, por ejemplo, el estudio de la cuestin de la propie-dad agraria y de las polticas estatales a ella referidas en Per y en Argentina?, Por qu hay tannotorias diferencias en los ciclos de atencin que concita en uno y otro caso?, En qu sentido

podemos realmente decir que en ambos casos es una cuestin?, Cul es la lista y el poder rela-tivo de los actores potencial y realmente movilizados alrededor de ella en uno y otro caso? Entrminos ms generales, quines son los actores potenciales respecto de una cuestin, qu recur-sos pueden movilizar, cul es su significado (visibilidad, importancia, reconocimiento como tal)para esos actores, cules son los patrones ms probables de su emergencia, tratamiento y reso-lucin, son tambin funcin de factores ubicados al nivel ms agregado de la estructura social40.Aqu podremos en general manejarnos con un conocimiento razonablemente informado de esascaractersticas y considerarlas como bsicamente congeladas para los propsitos de nuestrainvestigacin de polticas estatales41. Pero no podemos prescindir de una gruesa especificacinde este contexto sin correr el riesgo de comparar y formular proposiciones sobre nombres enlugar de conceptos que designen con suficiente especificidad el tema de estudio42.

Quedan sealados los diferentes niveles que nos parece deben ser tenidos en cuenta enestudios de polticas estatales. Nuestro ejemplo de los segundos, minutos y horas apuntaba en

realidad a sucesivas capas con que debe ser organizado nuestro tema: i) las polticas estatalesmismas; ii) la cuestin a la que aqullas se refieren, entendida como generando un procesosocial que contiene las polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin; estasdos primeras capas constituyen lo que hemos llamado el tema propio de nuestras investigacio-nes y el mbito emprico en el que, en general, nos corresponder recoger informacin; iii) laagenda de cuestiones y iv) la estructura social, como el ms esttico y agregado contexto glo-bal de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no sern objeto de nuestra inves-tigacin; deberan ser suficientes las fuentes secundarias disponibles.

V. Impactos de polticas estatales

Estamos ya lejos de los esquemas que discutimos brevemente en la segunda seccin de estetrabajo. Si volvemos por un momento a la Figura 2 advertiremos que de aceptar las premisas

por ella implicadas resultara conceptualmente fcil43 pensar en trminos de impactos de pol-ticas estatales. Ellos, seran los cambios operados en las variables dependientes por efecto denuestra variable independiente, la poltica estatal. Pero nuestra argumentacin ha sido unesfuerzo por demostrar la inadecuacin de este tipo de esquema y por hallar maneras terica-

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mente disciplinadas de llegar a un mayor nivel de complejidad sin perdernos en la necesidadde saberlo todo para poder decir algo sobre nuestro tema. Si las polticas estatales son partede un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas de actores pri-vados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos estudiados, el temade los impactos se complica enormemente. Dado X cambio en cierta caracterstica Z, qu pro-porcin de ese cambio podemos atribuirlo causalmente a polticas estatales, a polticas priva-das y a otros factores ajenos a unas y a otras?44

Este interrogante ha sido formulado repetidamente en la literatura sobre el tema45, sealn-dose dificultades tanto del lado de la identificacin y caracterizacin de los impactos como delde la atribucin de los mismos a una determinada relacin causal. Qu impacto?, Impactode qu? Son preguntas a las que los estudios sobre polticas no siempre brindan respuestassatisfactorias. En el primer caso, a los arduos problemas de identificacin y delimitacin emp-rica de impactos se suman las correlativas dificultades de categorizacin analtica, evidenciadas

por la casi total ausencia de tipologas sobre polticas estatales y sus impactos46. Tambindeben computarse los problemas de medicin derivados en buena medida del nivel de agre-gacin de los datos, de su relativa confiabilidad, de la casi imposibilidad de manejar estadsti-camente flujos no monetarios y de las diferencias no cuantificables de los impactos identifica-dos (Dos Santos, 1974). Por ltimo, an cuando los inconvenientes recin mencionados seanresueltos, todava queda en pie el problema de decidir qu criterios se emplearn para la defi-nicin de los impactos. Corresponde emplear el punto de vista de quien adopt la poltica, elde la poblacin afectada, el del analista?

En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental radica en la gran difi-cultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impac-tos. Se ha logrado algn xito, por ejemplo, en evaluar los impactos de una estructura tribu-taria total sobre la distribucin del ingreso, pero ha sido mucho ms difcil aislar las relacionesde causalidad con impuestos o elementos especficos del sistema tributario47. Frecuentemente

se tropieza aqu con un problema anlogo al de multicolinearidad: podemos conocer el impac-to total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de desentraar qu proporcinde ese cambio es atribuible a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades, seha sugerido la conveniencia de distinguir entre impactos, productos (outputs) y consecuencias(outcomes) de una poltica48. Estas y otras propuestas, sin embargo, no han resuelto el proble-ma de cmo diferenciar los impactos de una poltica de los imputables a otros factores causa-les operantes, ni parecen ser, tampoco, una va que nos conduzca a la clarificacin de las cues-tiones tericas ms generales que hemos planteado en la seccin I de este trabajo. Esto nosinduce a agregarnos al coro de agnsticos que seala la escasa utilidad de centrar tanto losesfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de impactos de polticas.

Una posible alternativa -que tampoco compartimos- consistira en presuponer que la tomade posicin del Estado es tan determinante, objetivamente y en la percepcin de otros actores,que las tomas de posicin que estos adoptan son enteramente respuestas a la poltica esta-

tal. En este sentido se podra pensar en trminos anlogos al de una variable independiente(la poltica estatal) y variables intervinientes (polticas privadas que responden a aqulla) queprovocan efectos (impactos) susceptibles de ser atribuidos totalmente, en ltima instancia, ala variable que gener el comportamiento global del sistema analizado. Desgraciadamente,

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podemos pensar en pocos casos en los que esta premisa parezca razonable; en la mayora deellos los actores privados tienen un grado de autonoma respecto del Estado que hace impo-sible considerarlos meras variables intervinientes49.

De todas formas, no creemos que estas dificultades justifiquen desentenderse de algo tanobviamente importante como la pregunta que en realidad se plantea en todo esto, es decir,cules son las principales consecuencias sociales de acciones desarrolladas mediante la invo-cacin del Estado, contando con el respaldo ltimo de su capacidad de coercin. Desde estaperspectiva no es tan crucial la mencionada medicin cuantitativa y puntual del efecto espec-fico de cierta poltica. Hemos dedicado una seccin del presente trabajo a sealar algunasmodalidades y direcciones que parecen seguir las recientes trasformaciones operadas en elEstado y la sociedad civil en Amrica Latina. En cierto sentido, estas pueden ser interpretadascomo los impactos globales de una determinada forma de Estado, posicin que tiene un cer-cano parentesco con la alternativa discutida en el prrafo anterior en tanto imputa a ese Estado,

o a un sistema de dominacin, el conjunto de la variacin observada. De hecho, algunos estu-dios han intentado establecer regularidades entre una determinada forma de Estado y ciertascaractersticas globales de su desempeo en trminos de impactos o consecuencias de suspolticas50. Creemos sin embargo, que planteado el problema en estos trminos existen pocasesperanzas de obtener inferencias vlidas, dado el alto nivel de agregacin de los datos quehabra que manejar. Por eso, si queremos aprender acerca de las caractersticas del Estado lati-noamericano y de sus modos de intervencin y vinculacin con la sociedad civil, parece con-veniente el empleo de una estrategia de investigacin ms inductiva y menos global en las cate-goras y en los datos que maneje.

Al menor nivel de agregacin caracterstico del enfoque que propiciamos, es posible adver-tir ciertos aspectos dinmicos de la problemtica del Estado y la sociedad que permiten regis-trar modificaciones en los parmetros que definen a la sociedad global. Al considerar las pol-ticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histrico, nuestro enfoque no

se preocupa tanto por la medicin exacta de ciertos impactos en un punto de ese tiempo his-trico. Esos y otros impactos integran, como hemos insistido, un proceso ms complejo, vin-culado a una determinada cuestin, al que concurren actores privados, y en el que suelenmanifestarse en diferentes momentos distintas tomas de posicin del Estado. Cada una de ellasgenera una compleja gama de impactos que a su vez realimentan aqul proceso y contribu-yen a llevarlo hacia nuevos nudos o promontorios en los que tiene lugar la adopcin denuevas polticas estatales. De manera que, aunque no deja de ser til conocer con la mayorprecisin posible los impactos de las polticas surgidas de cada uno de esos nudos decisorios,es utpico pretender conocer con similar precisin la contribucin conjunta de esas sucesivasy frecuentemente variantes tomas de posicin estatales sobre el conjunto del proceso histri-co-social originado en torno a la emergencia, planteamiento y eventual resolucin de unacuestin.

Menos posible an es estimar en qu medida se han modificado los parmetros generales

de la sociedad global. Y sto es lo que en realidad interesa51. Los entrelazamientos a lo largodel tiempo de polticas estatales y privadas, junto con las modificaciones de los parmetroscontextuales, son etapas o procesos de cambio social (en sentido amplio) en los que el Estado,como hemos sealado, aparece en accin y desagregado en sus sucesivas tomas de posicin.

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Adems -corresponde subrayar- si bien los impactos de sus polticas no pueden ser rigurosa-mente cuantificables en cada momento, pueden en cambio contribuir a entender y ponderarlos aspectos que ms interesan para una teorizacin sobre ese Estado y, en definitiva, sobresus polticas e impactos. Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y con-flictos con otros actores, los variables grados de autonoma/subordinacin entre esos actores yel Estado, y las consecuencias generales de esas intervenciones para el rumbo futuro de pro-cesos vinculados a la cuestin sobre la que se enfocan emprica y analticamente estos aspec-tos y los que con mayor detalle hemos ido enunciando a lo largo de este trabajo. Impactos depolticas estatales son en realidad contribuciones -imputables al Estado- a complejos patro-nes de cambio de la sociedad global. Por esto mismo no pueden ser ignorados pero, tambinpor esto mismo, no pueden ser estudiados ni evaluados con criterios mecanicistas que cerce-nan tanto esa complejidad como el carcter intrnsicamente histrico de aquellos procesos.

VI. Hacia una estrategia abierta de investigacin

Dado al escaso grado de formalizacin de las reflexiones efectuadas, este trabajo difcilmen-te podra desembocar en un conjunto coherente de proposiciones. Pero vale la pena recapitu-lar y desarrollar un poco ms algunos de los principales aspectos discutidos.

1) Son muchas las razones por las que uno puede estar interesado en el estudio de las pol-ticas estatales en Amrica Latina contempornea. Como cualquiera de ellas tiene impor-tantes consecuencias sobre qu y cmo se estudiar, nos ha parecido importante hacerexplcitas las nuestras, con pleno conocimiento de que abrimos un tema polmico.

2) Del engarce que proponemos para nuestro tema con intereses tericos ms generales sederiva -creemos que obviamente- la inconveniencia de estudiar las polticas estatales y susimpactos como fenmenos discretos aislables de su contexto. Aqu resurge un dilema, que

no es intrnseco a nuestro tema pero que es funcin de nuestra actual insuficiencia deconocimientos: en el corto plazo la pretensin de rigor, formalizacin y cierre de nuestrossistemas explicativos es antagnica respecto de la relevancia terica de nuestros estudios.Dicho de otra forma, los intentos en la direccin del primer trmino del dilema seran pre-maturos y, aunque admitidamente incierto, el camino hacia ese rigor pasa hoy por estu-dios abiertos y exploratorios, mucho ms preocupados por descubrir que por verificar.

3) El contexto no es un objeto-que-est-ah. Es una creacin analtica que busca con lamayor economa posible situar el tema especfico estudiado, respecto del conjuntode factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo.Hemos sugerido desagregar estos referentes en tres niveles, de decreciente especifici-dad y dinamismo: el de la cuestin, el de la agenda y el de la estructura social.

4) Nuestro objeto propio de investigacin estara constituido por la(s) poltica(s) estatal(es)

y la cuestin a la que ella(s) se refieren, como parte de un proceso social al que con-curren otras polticas, privadas. Como tal nuestro tema es histrico o dinmico en sen-tido propio; implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable con-junto de actores.

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5) En el estado actual de nuestros conocimientos parece posible identificar ciertas dimensio-nes o aspectos de las polticas estatales, sus contextos e impactos, que hemos ido sea-lando a lo largo de este trabajo, y que prometen ser tiles en un doble sentido. Uno, parauna mejor comprensin y teorizacin del tema mismo; y otro, no menos importante, paraque los resultados de estos estudios puedan iluminarse y controlarse mutuamente con losque, desde otros enfoques y niveles de anlisis, se efectan sobre el Estado latinoameri-cano y sus vinculaciones con la sociedad civil. Este inters terico es el punto de partiday de llegada del tipo de estudio de polticas estatales que hemos delineado.

Notas

* Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO N 4, 1976.

Trabajo presentado a la Reunin 1976 de la Latin American Studies Association, Atlanta, Georgia, U.S.A., marzo de

1976. Una versin previa fue preparada para la Conferencia sobre Polticas Pblicas y sus impactos en Amrica

Latina, realizada en Buenos Aires, agosto 1974, patrocinada por el Social Science Research Council y el Centro de

Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP), asociado al Instituto Torcuato Di Tella. Deseamos agradecer los

valiosos aportes efectuados en esta conferencia as como las fructferas discusiones mantenidas en el seminario sobre

el mismo tema que los coautores dictaron, juntamente con Philippe Schmitter, en el Instituto de Desarrollo Econmico

y Social, Buenos Aires, junio-agosto de 1974, que en mucho contribuyeron a la presente versin.

El presente trabajo forma parte de la serie de documentos del CEDES preparados para el Grupo de trabajo sobre el

Estado del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Buenos Aires, Argentina, Marzo de 1976.1 Tal como fuera sugerido por Adam Przeworski en la Conferencia sobre Polticas Pblicas y sus Impactos en Amrica

Latina referida al comienzo.2 La literatura sobre desarrollo poltico ha terminado por recalcar este aspecto y por adquirir un tono marcadamente hob-

besiano; ver sobre todo Huntington, Samuel (1968), Political Order in Changing Societies, Yale University Press, y el

volumen de Binder, Leonard et al. (1971), Crises, and Sequences of Political Development, Princeton University Press.3 El trmino tro es intencionadamente genrico. Las tendencias que expresa se han manifestado con importantes

caractersticas diferenciales en cada uno de nuestros pases, y deben ser recuperadas en un nivel de anlisis ms espe-

cfico que el que debemos manejar aqu.4 Para una discusin de estos temas nos remitimos a ODonnell, Guillermo (1975), Reflexiones sobre las Tendencias

Generales de Cambio en el Estado Burocrtico-Autoritario, Doc. CEDES/g.e.CLACSO, n 1; y Oszlak, Oscar (1974),

Capitalismo de Estado: Alternativa o Transicin?, documento presentado al Seminario sobre Relaciones entre el

Gobierno Central y las Empresas Pblicas, CLAD, Caracas, Venezuela.5 Para este concepto vase Schmitter, Philippe C. (1974), Notes Toward a Political Economic Conceptualization of Policy-

Making in Latin America, trabajo presentado a la Conferencia de Buenos Aires citada al comienzo.6 El ejemplo ms representativo nos parece los recientes trabajos de Fernando H. Cardoso sobre el Estado y la sociedad.7 Aqu cabe mencionar entre otras las importantes investigaciones en curso o de prxima iniciacin de Jos Luis Reyna,

Enzo Faletto, Francisco Weffort y Marcelo Cavarozzi.

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8 Ms adelante definiremos los trminos contenidos en esta frase. Por ahora slo nos interesa distinguir aproximativa-mente este enfoque de los dos ya mencionados.

9 Para una interesante discusin de diferentes tipos de estudios de casos vale la pena consultar Eckstein, Harry (1971),

Case-study and theory in macro-politics, Princeton University, mimeo. Con especfica referencia a polticas pblicas,

ver el excelente artculo de Heclo, Hugh (1972), Review article: Policy Analysis,British Journal of Political Science

II, n 1. Ver tambin Greenberg, George et. al. (1973), Case study aggregation and policy theory, trabajo presenta-

do a la Convencin Anual de la American Political Science Association, New Orleans.10 En rigor deberamos haber mencionado un cuarto enfoque, consistente en el manejo comparativo de datos altamen-

te agregados a nivel nacional. Pero en lo que respecta a polticas estatales y sus impactos, estos estudios hasta ahora

han tenido que utilizar datos e indicadores muy inadecuados, que sin duda han influido para que las conexiones cau-

sales postuladas hacia y desde las polticas estatales sean excesivamente tenues.11 Podemos pensar en pequeos focos apuntados a diferentes partes de una habitacin. Aunque cada uno de ellos slo

ilumina ntidamente una parte del recinto, nos permiten en conjunto percibir su relieve y movernos dentro de ella.

Forzando un poco ms la analoga, estamos actualmente en el momento de descubrir que hay una habitacin y de

decidir cmo apuntar cada uno de nuestros focos; si nuestro inters reside ms en la habitacin que en alguna mol-dura de sus paredes, sin duda nos ayudar saber que habr otros focos y hacia dnde apuntarn.

12 Vanse los ya citados trabajos de Heclo y Schmitter, as como los de Rose, Richard (1972), Comparing Public Policy,

University of Strathelyde, mimeo y Dolbeare, Kenneth, citado en la nota 13.13 Esto se conecta con el importante problema de la necesidad de una perspectiva crtica en el anlisis de polticas esta-

tales, que Schmitter trata en su trabajo citado. Para un til examen de los estudios norteamericanos sobre impactos de

polticas pblicas ver Dolbeare, Kenneth (1973), lmpacts of Public Policy, The Political Science Annual, Bobbs-Merrill.14 Por otra parte, la simpleza es slo aparente. Existe en la medida en que el estudio se limita a impactos directos, noto-

rios y fcilmente cuantificables -y an dentro de estos supuestos el material emprico bien pronto comienza a exce-

der las posibilidades de anlisis realmente riguroso; ver en este sentido Cook, Thomas, y Scioli, Frank Jr. (1972), A

research strategy for analyzing the impacts of public policy, Administrative Science Quarterly, 17, n 3.15 Sin embargo, se ha sostenido que la orfandad en que nos encontramos en el estudio del impacto de polticas pbli-

cas se debe a la falta de requerimientos de informacin de este tipo por parte de los poderes pblicos. James T.

Bonnen argumenta que si el Congreso y el Ejecutivo no demandan esta informacin, nunca existir de un modo sis-

tematizado. Tambin el movimiento de la New Political Economy se plante en su momento como preocupacin

fundamental la necesidad de que las ciencias sociales ayuden al gobernante a optimizar sus opciones. Entre otros

Philippe Schmitter ha reaccionado contra esta perspectiva sugiriendo que no slo nos preguntemos cmo ayudar a

las autoridades existentes a enfrentar las grandes cuestiones y problemas pblicos de nuestro tiempo sino cmo y

cules instituciones polticas alternativas pueden contribuir mejor a que el pueblo trasforme problemas en cuestiones

e induzca a las autoridades a tratarlos de un modo efectivo, eficiente y equitativo. Vase Bonnen, James T. (1970),

The Absence of Knowledge of Distributional Impacts: An Obstacle to Effective Policy Analysis and Decisions, en

Haveman, R. H. y Margolis, Julius (comps.), Public Expenditures and Policy Analysis, Chicago, Markham; Mitchell,

William C. (1968), The New Political Economy, Social Research, Volumen XXXV; Ilchman, Warren F., y Uphoff, Norman

T. (1971), The Political Economy of Change, Ber