Download - espejos LIBRO.pdf

7/16/2019 espejos LIBRO.pdf

http://slidepdf.com/reader/full/espejos-libropdf 1/162

CONSEJO DE EVALUACIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL DEL DF

LOS ESPEJOS DE LA POLÍTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERALArculación Gubernamental y Parcipación Ciudadana

en la Políca Social del Distrito Federal

Manuel Canto Chac

Ma. del Pilar Berrios Navarro

México, D.F., sepembre de 2012



LOS ESPEJOS DE LA POLÍTICA SOCIAL DEL DISTRITO FEDERAL

Arculación Gubernamental y Parcipación Ciudadana en la Políca Social delDistrito Federal

Manuel Canto ChacMa. del Pilar Berrios Navarro

Profesores e invesgadores de la División de Ciencias Sociales y Humanidades dela Universidad Autónoma Metropolitana. Unidad Xochimilco. Consejeros ciudada-nos del Comité de Evaluación y Recomendaciones de Evalúa-D.F.

Colaboradores: Regina Méndez, Víctor Mares y Laura Zapata

1ª ediciónMéxico, diciembre de 2010

Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal.www.evalua.df.gob.mx

Responsable de la edición:

Este proyecto se realizó con el apoyo del Instuto de Ciencia y Tecnología delDistrito Federal.



Contenido

Presentación 7

Introducción 11

Capítulo 1La planeación, programación, presupuestación y evaluación de lapolíca social del Distrito Federal 13

1.1 Elementos conceptuales para el análisis del proceso administravo 151.1.1 De la planeación 161.1.2 De la presupuestación 171.1.3 De la evaluación 171.2 Marco normavo 181.2.1 Planeación 181.2.2 Presupuestación 211.2.3 Evaluación 221.3 Alcances y restricciones del proceso administravo 231.4 Limitaciones en la arculación de los diversos programas dedesarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos 321.4.1 Rasgos caracteríscos de las relaciones intergubernamentales 341.4.2 La desarculación de las agencias de gobierno 381.4.3 Marco normavo 391.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en losprogramas de desarrollo social 431.4.5 Percepción de los actores entorno a las relaciones

Intergubernamentales 48

Capítulo 2De la parcipación ciudadana a la arculación instucional 55

2.1 Políca social y gobernanza 572.2 La parcipación ciudadana 592.3 Los consejos de Desarrollo Social en el Distrito Federal 612.3.1 Consejo de Desarrollo Social de la Administración Central 62

2.3.2 Consejos Delegacionales de Desarrollo Social 72



Capítulo 3Agregación social, representación políca y demanda ciudadana

en la políca social 81

3.1 Normavidad de parcipación ciudadana einstucionalización de los actores 833.2 Desarrollo social, agregación social y representación políca 863.3 Las formas de agregación social 92

Capítulo 4Hacia una operacionalización de los nuevos actores sociales 96

4.1 Sobre la formulación de la demanda 98

Capítulo 5Las formas de agregación social de los referentes de los programas 101

5.1 El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial 1035.2 Las organizaciones civiles y el Programa de Coinversiónpara el Desarrollo Social del Distrito Federal 1165.3 Los programas de jóvenes en situación de riesgo y en impulsos 127

Conclusiones generales 149

Bibliograa 157



“Una denición clásica es que el Estado Benefactor pretende asegurar un bienes-tar mínimo a sus ciudadanos. Tal denición elude las cuesones del efecto eman-

cipador o no de las polícas sociales, de su efecto de legimación del sistema

capitalista, de su sostén o no a los procesos de mercado. ¿No sería preferibledemandar al Estado Benefactor que sasfaga más que nuestro bienestar social

mínimo?”

Gosta Esping-Andersen

“La políca social es denida a menudo en términos de servicios sociales como

la educación, la salud, o la seguridad social. Sin embargo, la políca social incluyemucho más: distribución, protección y juscia social. La políca social consiste en

situar a los ciudadanos en el núcleo de las polícas públicas, ya no mediante elsuministro de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y voz

en todos los sectores.”

(ONU; 2007, p. 6)



Presentación

Los temas planteados en las citas anteriores guían el presente trabajo en el análisis

de algunos procesos de la políca social que hoy se lleva a efecto en el DistritoFederal. Si el objevo ineludible de la políca social es la sasfacción de necesidadesbásicas, imposible dejar al margen la racionalidad imputable a las instuciones degobierno que las impulsan, así como también soslayar la manera en cómo intervienela sociedad en sus decisiones. No es facble dejar fuera las transformaciones quepropician las instuciones en la estructura de la sociedad a la que se dirige, toda vezque la políca social “…se desempeña como una fuerza acva en la organización delas relaciones sociales”. (Esping-Andersen, p.38)

La primera aproximación a estos propósitos fue conocer lo que piensan los propiosactores de la políca social (entre ellos, la de los funcionarios que la ejecutan –notanto de quienes la diseñan– y, por supuesto, la de la población que parcipa en ella,más que sus “beneciarios”), porque uno de los campos en los que los gobiernoselectos de la ciudad de México han querido innovar, es el del “desarrollo social”. Lapropia ley para tal efecto (aprobada desde el 2000), no solo rebasa la visión de lapolíca social en tanto benecios a los pobres y como complemento del mercado,sino porque además de fundamentarse en los derechos sociales universales de lapoblación, mandata la arculación e integralidad de las estrategias, basándose enla parcipación de la ciudadanía, “…con el propósito de construir una ciudad conigualdad, equidad, juscia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesióne integración social, pleno goce de los derechos, creciente elevación de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos…”.(Arculo II, Frac. XIV, Ley de desarrollo social del Distrito Federal ).

Ambos procesos, planicación y parcipación social, sobre caracteríscassociológicas de la población con la que interactúa la políca social del D.F., fueronobjevo central, –no solo imperavo sino preocupante–, por el escaso interés enel mejoramiento de las formas de gesón de la políca social, circunstancia no

privava del Gobierno del Distrito Federal (GDF), sino caracterísca común de laizquierda, al suponer que es suciente innovar en los contenidos, sin preocuparsepor hacerlo en sus formas de gesón. (Brugué; 2004)

Desde su inicio, el diseño de la políca social del GDF obedeció al impulsodemocrazador de la sociedad y, como tal, sus instrumentos preveían unaamplia parcipación. Sin embargo, hoy parece que este impulso original se haagotado y apremia su renovación a n de jugar el papel que le corresponde en lademocrazación, no sólo de estructuras de gobierno sino de la propia estructura



social. Y aportar en ambos aspectos, parcularmente, sobre ciertos supuestosteóricos, esta es la razón sustanva del presente trabajo.

La “políca social” como un proceso complejo

El predominio que hasta ahora ha tenido la economía en los análisis de polícasocial ha enfrentado algunas restricciones (la asignación de objevos acotadosal combate de la pobreza, por mencionar uno), impidiendo con ello no solo aestructurar sujetos sociales sino a analizar la manera en cómo los diversos sujetossociales convierten a la políca social en una arena de disputa. Así consigue elpropio desarrollo de sus nes y de sus formas de gesón. El estudio contrastanteha permido analizar el papel de los gobiernos en la políca social más allá de unanálisis centrado en los montos del gasto público. La incorporación de las variablespolícas permite una nueva mirada analíca de la políca social con consecuenciasen sus diseños, ejecuciones y evaluaciones.

En el diseño actual de la políca social, como en la mayoría de las polícas públicasen América Lana, ha vuelto la mirada sobre la políca, misma que los enfoquestecnocrácos habían desechado, suplantándola con la incorporación acríca de loselementos provenientes de la administración privada: “Un enfoque exclusivamentetecnocráco para la formulación de las polícas elude los pasos de debate,negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo dela políca [...] los procesos polícos y de formulación de polícas son inseparables.”(BID; p.4)

El planteamiento anterior demanda una concepción compleja de la políca socialpara los nes del análisis que nos hemos propuesto, –es decir, en el de las variablespolícas de la políca social–, donde caben las siguientes determinantes:

I) Los valores y teoremas que sustentan los diversos enfoques de la políca social yque asignan los objevos a sus formas concretas de realización.

II) Los diversos agentes que intervienen en su diseño e implementación, que no sereducen sólo a los gubernamentales.III) Las caracteríscas de la sociedad en cuanto a organización, aspiraciones yprocesos de polización de necesidades (polización, en tanto que su solución sedemanda a la autoridad pública).IV) La condensación de enfoques, agentes y caracteríscas de la sociedad eninstuciones y formas especícas de gesón de la políca social.



Grácamente puede representarse de la siguiente manera

Resulta importante señalar que no es propósito de este trabajo restar mérito alos análisis sobre insasfacción de necesidades, medición de pobreza, cálculo derecursos, y otros. Su información, huelga decirlo, es también necesaria, no obstante,

la intención, seguramente como ellos, es contribuir a generar esa informaciónresponsable que reciba la atención no solo merecida sino necesaria.



Introducción

Este trabajo es el informe nal del proyecto de invesgación “Arculacióngubernamental y parcipación ciudadana en la políca social del Distrito Federal”,realizado en el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal(Evalúa-D.F.), con la coordinación de la Mtra. Pilar Berrios Navarro y del Dr. ManuelCanto Chac, y el auspicio del Instuto de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal.

Objevo general

Evaluar la arculación entre las instuciones (las relaciones intergubernamentales)encargadas de los “programas de desarrollo social”, sus criterios de orientación, así como la evaluación de la parcipación ciudadana en estos programas, caracterizandoa los actores sociales con los que enen interlocución, a n de dar cuenta cómo laarculación y la parcipación pueden mejorar las relaciones intergubernamentalesy contribuir a garanzar los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) de lapoblación en la ciudad de México.

Objevos especícos

I) Ubicar las restricciones especícas que enfrenta la arculación de los diversosprogramas de desarrollo social y de las agencias encargadas de realizarlos, en losniveles horizontal y vercal.

II) Establecer los alcances y las restricciones de la parcipación ciudadana, así comosu contribución a la arculación instucional.

III) Caracterizar a los actores sociales con los que interactúan los programas dedesarrollo social, así como sus formas de organización.

IV) Situar los Derechos Económicos Sociales y Culturales como criterios deorientación transversal de la políca social.

La estructura del trabajo sigue el ordenamiento de los objevos especícos.



Capítulo 1

La planeación, programación,presupuestación y evaluaciónde la políca social del

Distrito Federal



En el desarrollo del primero de los objevos ya citados, se paró del estudio

del proceso administravo que conllevan los programas sociales. Para ello, seconsideraron la planeación, la presupuestación y la evaluación.

Con la metodología aplicada se ubicaron algunos referentes conceptuales sobre elproceso administravo y se realizaron 16 entrevistas a responsables de la planeación,presupuestación y evaluación en los niveles central y delegacional. Asimismo seconstuyeron dos grupos focales: en el primero parciparon responsables de losprogramas sociales; en el segundo, funcionarios de las delegaciones pertenecientesa las áreas de desarrollo social.

1.1 Elementos conceptuales para el análisis del proceso administravo

Concretar polícas públicas implica un proceso administravo complejo pues,además de atravesar una serie de restricciones, habrá de llegar a alcances queen buena medida están determinados por el resultado de estas úlmas. Así, laplaneación, presupuestación y evaluación se convierten en etapas que trastocan ycontribuyen a la forma en que se materializa la políca social. Sirva para esclareceresta armación y para precisar nuestros referentes conceptuales (planeación,

presupuestación y evaluación), la siguiente introducción –en la que aparecencircunscritas normavamente estas herramientas de la administración pública–, yla denición de cada uno de los conceptos en comento.

Con el enfoque de polícas públicas tanto la planeación como el diseño, laimplementación y la evaluación de programas sociales se tornan complejos eimplican tomar en cuenta varios factores:

“Cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos acotados, denidosa parr de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación

de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden ulizar de maneramás eciente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismosdemocrácos, con la parcipación de la sociedad.” (Canto; 2002)

Esta nueva manera de enfocar las acciones públicas rompe con la tradicional tomade decisiones en la acción gubernamental. Emerge una nueva dinámica social enrespuesta a una nueva concepción de gobernar. Sin embargo, habrá que atenderque



Los espejos de la polica social

16

“Obviamente no hay cambio social, políco y administravo, por más radical quesea, que no coexista por largo empo con las costumbres del pasado y que no estéobligado a reelaborarlas, depurarlas y superarlas.” (Aguilar; 2010, p.13).

Gran reto para los actores sociales y para la estructura gubernamental, puesromper con una cultura organizacional cuyas decisiones en función de valores yprincipios, emanados de instuciones anteriores, y diseñados para la toma vercalde decisiones, de arriba hacia abajo, implica el enfrentamiento con inercias yresistencias al cambio.

1.1.1 De la planeación

“La planeación del desarrollo es una necesidad en el proceso de gobierno, porque

a través de ella se conocen y analizan los fenómenos y problemas de la sociedad,se prevén escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las accionesa realizar entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro.”(Obregón; 2008, p.114).

La planeación deriva de la políca y es parte de la políca y, consecuentemente, elgrado de importancia asignada a los planes y programas de desarrollo y al procesode su aplicación y cumplimiento, es un asunto políco.

“En lo políco, la planeación parcipava, permite generar procesos deempoderamiento que conllevan a que los actores sean autogestores de su propiodesarrollo, genera (también) relaciones de concertación que se fundamentan en laconanza y la negociación de intereses”. (Brand; 2008, p.1). Al respecto se dene:

“La planeación del desarrollo debe entenderse como un proceso social connuo,permanente y sostenible que busca idencar, explicar, orientar y guiar los cambiosy transformaciones producidos por el modelo de desarrollo, con el n de alcanzarunos nes y propósitos polícos, sociales, económicos, ambientales y de equidadque se haya propuesto una sociedad determinada. En esa medida, la planeación se

enmarca en una situación social especíca en la cual actúan diferentes actores condiversos intereses y propósitos, y que establecen un conjunto de procedimientos,instrumentos y acciones colecvas que conducen al mejoramiento de lascondiciones problemácas idencadas.” (González; 2006)

Además, mediante la planeación se establecen disposiciones generales de políca, lomismo que intenciones de corto, mediano y largo plazo para alcanzar determinadasmetas de desarrollo, tomando en cuenta sus recursos presentes.



La planeación, programación, presupuestación yevaluación de la políca social del Distrito Federal

17

1.1.2 De la presupuestación

“Una de las etapas cruciales del proceso administravo es la transformación de laplaneación en presupuestos, condición indispensable para llevarla a la prácca. Elpresupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo en programasde acción, la presupuestación debe iniciarse con el estudio de las necesidades ypeciones colecvas que deben sasfacerse, con la determinación de los serviciosque han de prestarse y con la situación nanciera del gobierno. Esta fase es elcimiento para la preparación del programa anual de trabajo en el que se desglosanplanes, programas y proyectos, se señalan de forma especíca metas y objevos, así como los recursos humanos, pecuniarios y materiales necesarios.” (Chapoy; p.145).

El presupuesto, además de ser el instrumento para el desarrollo de las polícas, debe

proporcionar un marco de referencia de mejora de la gesón de la administraciónque se alcanza si el proceso presupuestario aende los siguientes objevosfundamentales:

− Contribuir a un funcionamiento ágil y riguroso de la administración.

− Preservar la sostenibilidad nanciera.

− Vigilar la eciencia en la provisión de servicios.

1.1.3 De la evaluación

Como algunos autores arman, la evaluación “contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones, idencando problemas, seleccionando alternavasde solución, previendo –dentro de lo posible– sus consecuencias y opmizandola ulización de los recursos disponibles” (Cohen y Franco; p.97), es también unarespuesta a la complejidad del entorno, en el que aumentan las necesidades y losrecursos escasean. Luego, entonces, es un error insisr con la lógica tradicional,en la que no se esman ni los costos ni la ecacia al tomar decisiones en el ámbitopúblico. En términos práccos, la evaluación permite aprender de la experiencia,aunque todavía hoy existan resistencias al respecto. Probablemente, éstas se debana que se le considera, por un lado, como un instrumento de control y, por otro,porque al parecer resulta poco signicava en el quehacer codiano. No obstantetodo lo anterior, además de ser esta una acvidad cogniva, reviste otras cualidades,ya que si las decisiones fueran tomadas únicamente en función de una evaluación,por este solo hecho, se aumentaría la eciencia de los programas sociales. Es decir,el mejor uso de los recursos conduciría a tener más recursos para otras prioridades.Y esto úlmo redituaría, incluso, en la sasfacción de necesidades de la poblaciónen términos electorales.




18

Las diversas etapas del proceso administravo hasta aquí mencionadas muestranque cada una de ellas está permeada por una singularidad de factores y exigencias

–léase, eciencia, ecacia, transparencia, parcipación social, etc.,– mismas queen sendo estricto tendrían que atravesar el proceso administravo. “Es indudableque mejorar la calidad de los programas y las polícas sociales implica desplegar unesfuerzo que contempla múlples factores.” (Matus; 2004). Por lo menos, durantelas úlmas tres décadas, se ha impulsado una nueva gesón pública, aunque enconvivencia con el enfoque tradicional de administración pública. El cuadro 1muestra algunas de las diferencias que encontramos entre los enfoques.

Síntesis de caracterí sticas diferenciales entre la administración pública y lagesón pública. (Fragmento del cuadro elaborado por Cabrero Enrique 1995)

Variables deDiferenciación

AdministraciónPública Tradicional

Gesón Pública

Sistema dePlaneación

Rígido, de arriba haciaabajo

Flexible, abierto, correcvo

Sistema de

Dirección

Centralizado, formal, por

autoridad

Descentralizado, trabajo por

equipo, con autonomía relavaSistema deEvaluación

Control normavoi) Evaluación de impactoii) Evaluación de desempeño

1.2 Marco normavo

1.2.1 Planeación

La planeación se contempla no solo como un principio estratégico1 sino como unmedio ecaz y permanente para impulsar el desarrollo integral del Distrito Federalpues, además de diagnoscar los problemas, posibilita visualizar en el horizonteaquello que pueda generarlos. En la respecva ley se reconoce la planeación comoun proceso en el que deben jarse las prioridades, los objevos, las previsionesbásicas y los resultados que se pretenden alcanzar en el programa de desarrollosocial.

1 Cfr. Ley de Planeación de Desarrollo del Distrito Federal .




19

Asimismo, se asienta que el objevo central de la misma es impulsar el desarrollointegral. Y por tanto deberá circunscribirse a:

− La consecución de los nes y objevos polícos sociales, culturales y económicos,contenidos en la constución y en el estatuto.

− Tener como ejes rectores el desarrollo económico, el desarrollo social y elordenamiento territorial.

− Y vincular la programación y la presupuestación para concretar los objevos,estrategias, metas, y prioridades de desarrollo.

Además de garanzar la congruencia de acciones y la adecuada vinculación entre

las previsiones de largo, mediano y corto plazos.

En síntesis, el objevo de la planeación del desarrollo social deberá vincular laoperación e instrumentación de los programas especícos con los objevos delPrograma General de Desarrollo Social del Distrito Federal (PGDSDF).

Por cuanto se reere a los actores que parcipan en la planeación, en el marco dela ley, enen responsabilidad:

Autoridades

I. Asamblea

II. Jefe de Gobierno

III. Jefes delegacionales

IV. Titulares de las dependencias, de los órganos desconcentrados y de los órganosde gobierno de las endades.

Parcipación social y ciudadana

La instancia permanente para la parcipación social en materia de planeación deldesarrollo es el Consejo de Planeación. A través de esta autoridad, los ciudadanosconocen y analizan las polícas de desarrollo y presentan sus propuestas en lasdemarcaciones territoriales correspondientes, vía comités mixtos de planeación.El funcionamiento del consejo en cuesón es de carácter permanente y queda




20

supeditado a los recursos que le sean designados por el Comité de Planeación (Art.56). Además de lo anterior, cabe señalar al respecto, lo que el Art. 14 expresa:

“La parcipación de los sectores social y privado, así como de la comunidad engeneral, se dará preferentemente de forma concertada e inducida, sin perjuicio delas disposiciones de carácter obligatorio para los parculares que se establezcan enel programa general, los programas y los programas delegacionales”.

A todas luces hay restricción pues, aunque no maniesta prohibiciones a laparcipación, sí señala ciertas preferencias en cuanto a la forma –concertadae inducida–, de donde el segundo término no solo queda un tanto cuanto vagosino hasta con implicaciones poco écas. Si se está reriendo a los mecanismosde parcipación –como la consulta o la parcipación en los consejos–, debería

precisarse.

Dos son los actores que pueden parcipar en la planeación en materia de la polícasocial: el Consejo de Desarrollo Social, y la Comisión Interinstucional del DesarrolloSocial. Sin embargo, en el caso de las delegaciones, la gura “consejo delegacional”ene las mismas facultades. La planeación se concreta en todos los programas –general, delegacional; demediano plazo (sectorial, instucional, especial y parcial); de corto plazo (Programa

Operavo de la Administración Pública y los POA (Programa Operavo Anual,delegacionales).

En lo que se reere a instrumentos de planeación, los localizados son:

− Sistema de Planeación, que cristaliza en el Consejo de Planeación, sobrenormas, instrumentos y procedimientos técnicos emidos expresamente parala ejecución de la planeación.

− Y los subsistemas de información, de control y de evaluación.

Para el caso especíco de la políca social, la planeación se concretará a través delPrograma de Desarrollo Social y los programas delegacionales de desarrollo social,mismos que serán congruentes con el Programa General de Desarrollo del DistritoFederal. A su vez, se creará un sistema de información en materia de desarrollosocial que contendrá la información básica referente a la políca y a las acvidadesde desarrollo social.




21

1.2.2 Presupuestación

La Ley de desarrollo social del Distrito Federal no es el único instrumento legal que

regula los lineamientos de los programas de desarrollo social. En el código nancierotambién se determinan algunos y, recientemente, encontramos otro marconormavo que regula y norma acciones en materia especíca de presupuestación:la Ley de presupuesto y gasto eciente del Distrito Federal , aunque es preciso señalarque su competencia también incluye acciones de programación, aprobación,ejercicio y contabilidad gubernamental; emisión de información nanciera, controly evaluación de los ingresos. Queda, por tanto, supeditada cualquier acción deprogramación y planeación en materia de acciones de desarrollo social a esta ley yal código nanciero. En cuanto a la denición del concepto “presupuestación”, noencontramos uno que lo precise en la justa dimensión que representa; sí, pero demanera muy general, y sí también en cuanto se reere a los “pos de” –autorizado,compromedo, devengado, ejercido, modicado, pagado, por resultados.

El objeto especíco de la presupuestación es regular y normar las acciones enmateria de programación, aprobación, ejercicio, contabilidad gubernamental,emisión de información nanciera, control y evaluación de los ingresos y egresospúblicos del Distrito Federal.

Uno de los instrumentos centrales en la tarea de presupuestación es el programaoperavo –cuya vigencia es de tres años–. En su elaboración pueden parcipargrupos sociales y ciudadanía, mediante la consulta pública del control y de laevaluación, y de la concertación, conforme la Ley de planeación del Distrito Federal .2

Los comités mixtos de planeación de desarrollo deben vigilar que los programasoperavos sean congruentes con la planeación y programación previas, que seajusten al presupuesto aprobado por la asamblea, y que su aplicación se realiceconforme a las disposiciones normavas, legales.

La Ley de presupuesto y gasto eciente del Distrito Federal contempla losinstrumentos básicos para el ejercicio puntual de dichos programas operavos:

− Anteproyecto de presupuesto. Elaborado por las dependencias, órganosdesconcentrados, delegaciones y endades, que esmarán los costos paraalcanzar los resultados cualitavos y cuantavos previstos en las metas, así como los indicadores necesarios para medir su cumplimiento.

2 Cfr. Ley de Planeación del Distrito Federal




22

− Programa Operavo Anual (POA). Documento que sirve de base para laintegración de los anteproyectos de presupuesto anuales de las propiasdependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y endades.

Además, la Secretaría de Finanzas opera un sistema informáco de planeación derecursos, que concentra la información presupuestaria, nanciera y contable de laadministración pública.

Por úlmo, es pernente hacer algunas precisiones básicas respecto del rubro encomento:

I. La Secretaría de Finanzas puede efectuar las modicaciones que considerenecesarias a los anteproyectos.

II. Para el caso de las delegaciones, en el Arculo 29 se señala que los recursosadicionales que se les otorguen, deberán ser orientados preferentemente a laampliación de infraestructura y acciones de seguridad pública.

III. Se crea el Sistema de Evaluación del Desempeño. Conjunto de elementosmetodológicos que permita realizar una valoración objeva del desarrollo delos programas, sobre los principios de vericación del grado de cumplimientode metas y objevos, con base en indicadores estratégicos y de gesón quepermitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.

1.2.3 Evaluación

En la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , las evaluaciones constuyenprocesos de aplicación de un método sistemáco que permite conocer, explicar yvalorar, al menos, el diseño, la operación, los resultados y el impacto de la políca yprogramas de desarrollo social.

Con dichas evaluaciones se debe valorar aciertos y fortalezas, idencar problemas

y, en su caso, formular las observaciones y recomendaciones, la reorientación yfortalecimiento.

De acuerdo con la ley citada, son diversas las acciones que en materia de evaluacióndeben llevarse a cabo por parte de la administración pública. Algunas de estas son:

“Realizar y mantener actualizado el diagnósco y evaluación de los problemasrelavos al Desarrollo Social, así como sus indicadores”. (LDSDF, Art. 10)




23

“Realizar una evaluación anual del impacto del Programa de Desarrollo Social”.

− (LDSDF, Art.10)

−El Consejo de Evaluación realizará la evaluación externa de la administración yde los programas sociales que esta ejecuta.

− El Consejo de Desarrollo Social ene como parte de sus atribuciones conocer ydiscur la evaluación interna y externa de la políca y los programas sociales.Cabe hacer mención que podrá hacerlo por cuenta propia o mediante terceros.

− La Comisión Interinstucional valorará conjuntamente con los responsables dela ejecución de los programas sociales, el cumplimiento de los objevos, metasy prioridades de éstos.

“Las delegaciones deben realizar y mantener actualizado un diagnósco de losproblemas de desarrollo social, así como Realizar control y evaluación de losprogramas y proyectos de Desarrollo Social”. (LDSDF, Art. 11)

1.3 Alcances y restricciones del proceso administravo

La planeación, en la mayoría de los casos, y más precisamente en el DistritoFederal, es un acto gubernamental al que dicilmente puede acceder la sociedadu otro po de actores, –salvo el caso excepcional de un agente externo dedicado

exclusivamente a intervenciones organizacionales, que tuvo la oportunidad dehacerlo–, todas las demás dependencias y delegaciones la llevan y han llevado acabo de manera interna, aunque sólo tres de ellas mencionan una dirección deplaneación.

Lo anterior, más la indenición en los empos y la falta de una estrategiametodológica del cómo hacer la planeación, se explica y se traduce en lo que sí haycoincidencia, por parte de los entrevistados: No existen sanciones o, por lo menos,se desconoce que haya habido alguna. Peor aún, la respuesta del Instuto Nacional

de las Mujeres (Inmujeres) al asegurar: “No hay sanciones; pero, obviamente, su no parcipación inuye en las posibilidades de presupuestos futuros”. De tal maneraque la planeación se convierte en un elemento estratégico sólo en función delpresupuesto.

Fundamentalmente, las iniciavas de planeación quedan limitadas por el área denanzas, como lo ejemplican las siguientes opiniones:




24

“Es decir, tú pediste tu recurso, en tales pardas... y cuando te llega de la Secretaríade Finanzas, te llegó otra cosa…”.3

En el caso de las delegaciones encontramos una aseveración aún más grave:

“…el presupuesto inicial es manoseado por el área administrava; no terminasgastando lo que pediste, hacen transferencias para otras áreas”.4

Es en ellas, en las delegaciones, donde la planeación no es ese medio ecaz queoriente y arcule las acciones de desarrollo social, sino un instrumento de captaciónde requerimientos:

“…cada área reporta las necesidades y el plan de trabajo al administravo, que

toma sus decisiones en base a prioridades y al presupuesto que le es asignado…”.5

Es importante destacar que ninguna de las delegaciones reporta alguna instanciade planeación especíca; y, sólo una, señala la relevancia de la colaboración conOrganizaciones de la Sociedad Civil (OSC). En pocas palabras, la planeación se reducea una serie de ejercicios instucionales aislados, sin coherencia, desarculados.

En cuanto a los recursos que pudieran ser úles en materia de planeación –comopresupuestos desnados, personal especializado e información, entre otros–, el

común denominador de las respuestas es igualmente negavo: no hay presupuestodesnado especícamente para este proceso. Y en lo que concierne al pode personal, se alude a la experiencia, a la estructura y, en contados casos, semencionan perles profesionales con capacidades técnicas que permitan realizarla.

En ninguno de los casos se remieron al Sistema de Información del DesarrolloSocial como una fuente de información. Si se pretende lograr el objevo de laplaneación en materia de desarrollo social, que no es más que vincular el de laoperación e instrumentación de los programas especícos con los del Programa

General de Desarrollo Social, ese queda muy lejos de concretarse:

“Por lo menos hasta el 2009, sólo 3 delegaciones habían elaborado su Programade Desarrollo Social, con lo cual es evidente que la arculación prevista entrePrograma de Desarrollo Social y Programas de Desarrollo Social Delegacionales nose da, incluso en aquellos casos en los que sí existen los PDDS –cuando el gobierno

3 Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010.4 Ídem.5 Dirección de Desarrollo Social de la Delegación Cuajimalpa, 2009




25

delegacional es de disnto origen pardario que el de la ciudad– los objevosgenerales y los programas de ejecución previstos guardan una relación casi nulacon el PDS”.6

Al revisar las reglas de operación de la mayor parte de los programas de desarrollosocial, 2009, salta a la vista que hay algunos programas abiertamente compevos, –los de becas para adultos mayores o los de atención a madres solteras, por ejemplo–.Aunque si se hablar de cooperar, arcular o coordinarse, las percepciones que seenen son preocupantes. Las delegaciones, en general, idencan su relación conel gobierno central en función de dos variables: presupuesto e información. No conacciones integrales conjuntas; si se dan o llegan a darse, es de manera aislada y conalgunas dependencias centrales.

La siguiente frase lo ejemplica:

“…se ene una relación instucional y en algunos casos de complemento”.7

“En muy pocas ocasiones el gobierno central se involucra en acciones deimplementación de los programas delegacionales. Esto lleva a la percepción deuna relación de dependencia entre delegación y GDF, cuya razón se ubica en elámbito presupuestal, que dan lugar, en la perspecva de las delegaciones, a quela cobertura y alcances de los programas del GDF sean mayores que los de lasdelegaciones, lo que en el fondo denota una percepción de competencia y no decomplementariedad”.8

Limitantes o problemas a los que se enfrenta la planeación, según los propiosactores:

1. “La falta de recursos y la incompabilidad entre conceptos del POA y el planestratégico que manejan”.

2. Ausencia de una cultura encaminada en este sendo.

3. Falta de recursos para poder contratar a un equipo de trabajo dedicadoespecícamente a esta acvidad.

4. Capacidades insucientes para cubrir las necesidades del 100% de la poblaciónque busca los servicios.

6 Planeación, relaciones intergubernamentales y parcipación ciudadana en la políca social del Dis-trito Federal (Diagnósco de sus principales tendencias), Evalúa-D.F., 2008.7 Dirección de Desarrollo Social de la Delegación Xochimilco, 2009.8 Op. Cit.




26

5. “No hay instancias de planeación, no hay instancias en las delegaciones,seguimos trabajando con los programas integrales territorializados (sic) …conel marco de referencia, con los grados territoriales, el grado de marginalidad,etc. (…) pero son de hace siete años, es como si no hubiera evolucionado lapolíca social en esos territorios, es decir, no sabemos si hemos mejorado lascondiciones de vida o la calidad de vida…”.9

Es importante mencionar que, en general, se reconoce la complejidad intrínsecaal proceso de planeación, pues debe responder a muchas variables –nancieras,técnicas, sociales, etc.–, y aunque se ene un marco normavo, la mayoría de lasopiniones verdas coinciden tanto en la falta de instrumentos como en la escasez deprocedimientos concretos, mediante los cuales se consiga aterrizar coherentementelos grandes lineamientos del programa general; se cuente y disponga de los recursos

para tales efectos y, desde luego, se dena con claridad la ubicación socio-espacialen donde se desplegarán los programas y llevarán a efecto las acciones concretas.Esto se pone de maniesto o, dicho de otra forma, se trasluce o inere de lassiguientes declaraciones:

“…que a cada quien se le ocurra cómo le hace; como que las líneas y los instrumentosgenerales están; pero, el método preciso, la forma y la coordinación para hacerlo,es ahí donde hay un hueco…”.

Por otro lado, resulta pernente señalar de igual manera que el Programa deDesarrollo Social ene a su vez, una amplia aprobación entre los funcionarios delGDF. Lo perciben como

“…un documento rico, [que] establece las líneas estratégicas y los principios quedeben orientar la políca social; pero, así como existe un documento rector, tendríaque haber unas líneas rectoras de planeación”.

Sin embargo, cabe acotar que, no se es muy opmista en cuanto a las posibilidadesde introducir esta prácca de manera codiana. Entre las razones: la falta de

procedimientos para hacer la mediación entre los propósitos y la gesón de losprogramas especícos.

Asimismo, es notoria la inuencia de la variable “presupuestación” ya que sesobrepone de manera avasallante a los objevos que debería seguir la planeaciónen materia de desarrollo social. Evidente es, entonces, el peso de la Secretaría deFinanzas en la toma de decisiones, pues depende únicamente de esta instancia,

9 Grupo focal con responsables de desarrollo social, 2010.




27

la asignación del presupuesto en las delegaciones. El instrumento clave es el POA,que entre otras cosas ha dejado de lado los programas delegaciones de desarrollo,y ni qué decir de sus efectos sobre los programas de desarrollo social, pues en su

mayoría, ni siquiera han sido elaborados.

Muchas delegaciones no solo preeren elaborar sus reglas de operación con base enel código nanciero y no en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , y que seala propia Secretaría de Finanzas la instancia normava –con base en criterios costo/benecio– la que implemente los programas. Pero así, la arculación pretendidaen la legislación se obstaculizaría en la prácca. Lo anterior, a pesar de que laComisión Interinstucional en materia de desarrollo social es el principal organismode arculación e instancia que dene el marco global de la planeación. Se conoce laexistencia de la Comisión Interinstucional pero, mayoritariamente, se ignora cuáles su funcionamiento y los resultados a los que llega. Esto es, se le nombra comouna instancia nada más, y se señala que las reuniones son formales, sin que sediscuta en ellas la integración de la políca social. Pero, la información no llega alos disntos funcionarios, se restringe al jefe delegacional, y a quien lo representaen ella.

Para los diversos servidores públicos entrevistados –gobierno central, delegaciones,organismos descentralizados–, está claro que el instrumento de planicación porexcelencia es el POA, y que existe una inversión de los pasos lógicos: primero es lapresupuestación, luego la planeación.10

Entre las restricciones de mayor peso que se mencionan, destaca:

1) La falta de recursos para operar.

2) Lo conicvo que llega a ser la relación entre los dos niveles de gobierno(federal y local).

3) Incompabilidad entre conceptos del POA y el plan estratégico que manejan lasdelegaciones.

4) La temporalidad en el proceso presupuestal, ya que este puede tardar entrecuatro y cinco meses en ejecutarse.

5) La carencia de recursos nancieros para poder contratar a un equipo de trabajodedicado especícamente a esta acvidad.

10 Parte de estas aseveraciones fueron, a su vez, analizadas en un primer acercamiento realizado porEvalúa-D.F., 2008.




28

6) Falta de capacidad del área administrava para llevar a cabo esta tarea.

7) La ausencia de una cultura encaminada en este sendo.

8) Ausencia de mecanismos de trasparencia y de rendición de cuentas sobre losrecursos desnados a las acvidades de desarrollo social.

Y, en otro de los rubros del mismo tema, los problemas sobresalientes son:

a) La inltración del factor políco en el presupuesto:

− desde el momento en que se asigna presupuesto a las instancias,

− la manera en que se distribuye hacia el interior de las dependencias,

− la forma en que éste se traduce en acciones y se hace llegar a los beneciariosdirectos de los programas.

b) Presupuesto elaborado desde arriba:

− las instancias tratan de cumplir y empatar los criterios para obtener elpresupuesto que proporciona la Secretaría de Finanzas,

− la marcada brecha entre las áreas nancieras y operavas en dos niveles: I)

hacia dentro de la misma instancia y, II) con la Secretaría de Finanzas,− la nula parcipación de la sociedad en la elaboración del presupuesto, salvo

algunas experiencias.

c) Presupuesto realizado por las diversas instancias que termina siendo modicadopor la Secretaría de Finanzas.

d) Presupuesto, factor con mayor peso, percibido como una de las limitantes por lasque no se realizan muchas otras acciones.

En otro ámbito, aunque de manera normava también, la evaluación se percibecomo un instrumento estratégico, no como elemento de la cultura organizacional delas dependencias ni de las delegaciones. Peor aún, ni siquiera como elemento clavey constante en la toma de decisiones, bien sea para diseñar, retroalimentar o inclusopara sancionar. Es uno de los procesos más desércos; no se ene claridad sobrequién o cómo se realiza. Los informes se consideran como una forma de evaluaciónque, por supuesto, también ene lo suyo. La dinámica de ésta es similar tanto enla administración central como en las delegaciones. Para empezar, no se cuenta




29

con el diseño instucional idóneo; no hay personal especializado y en ninguno delos casos existe un presupuesto desnado para ello.11 Si se inicia el trabajo con lapregunta general qué consideran que es metodología, sorprenden las respuestas:

“En tanto empaten la meta con el indicador o se acerquen lo más posible a loesperado”.12

La razón de incursionar por algo tan simple como sustanvo, responde a unaarmación tan equívoca como absurda:

“no existe una metodología para evaluar procesos”.

Y todo, a cuenta de que la junta de gobierno les pide cosas puntuales orientadas a

resultados, es decir, aspectos básicamente cuantavos.

Salvo algunas excepciones en que la metodología también implica procesoscualitavos como: recolección de información de la problemáca que aenden obien una evaluación diagnósco de los procesos13 aunque lo que predomina

“…Es más bien una evaluación de resultados con mecanismos muy generales delas acvidades previamente planteadas. No existe una metodología para evaluarprocesos porque la junta de gobierno les pide cosas puntuales, orientadas a

resultados, los cuales son básicamente cuantavos y establecidos en función delas metas que se pretende alcanzar”.14

En el análisis realizado en 2008,15 sobre la percepción de las instancias de evaluación,se evidenció que la mayoría de las dependencias consideran que son las contraloríasinternas las responsables de llevar a cabo esta acvidad. Para algunas, el Consejode Desarrollo Social y el Gabinete de Desarrollo Social son instancias de evaluaciónexterna. Sólo en aquellas –por cierto, las menos–, donde hay acercamiento conOSC, se aplican metodologías parcipavas para evaluar dicho quehacer.

Referente a las condiciones para poder realizar evaluaciones, puntualizan:

11 Son asignados recursos desde otras áreas; en el caso del Desarrollo Integral para la Familia (DIF),hace mención al presupuesto que le corresponde a la contraloría interna.12 Subdirección del Instuto de la Juventud, 2009.13 Inmujeres y SEDEREC, 2009.14 Op. cit.15 Planeación, relaciones intergubernamentales y parcipación ciudadana en la políca social del Dis-trito Federal (Diagnósco de sus principales tendencias), Evalúa-D.F., 2008.




30

“Se cuenta con recursos para estudios e invesgaciones, no para esta tareaespecíca”. “No hay pardas especícas”.16

Y en lo que corresponde a los empos para llevar a efecto la evaluación, tambiénenden a mostrar una gran variación. Sin embargo, permea un alto grado depragmasmo:

“No hay un momento especíco, las evaluaciones son más bien reportes y seentregan resultados en el mes de agosto, antes de que el Jefe de Gobierno dé suinforme, y a n de año se hace otra”.17

De la capacidad del personal para llevar a cabo evaluaciones, independientementede que las opiniones quedan divididas, todas coinciden en la necesidad de contar

con apoyo técnico para llevarlas a efecto.

Del manejo de la información, si bien es cierto que se menciona que haysistemazación sobre ella, no se habla, por lo menos, de un área de concentraciónde ésta.

El caso de las delegaciones es más preocupante: el personal, en términos generales,considera evaluación todo informe que entrega o desna al área administrava –desde un reporte quincenal hasta un informe anual–. Por su parte, los entrevistados

mencionan reiteradamente que para la evaluación de los programas no solo secarece de personal especializado para el caso, sino también de los instrumentospara la evaluación interna de los propios programas. Arman que esta tareaqueda en la simple integración de informes para las comparecencias de los jefesdelegacionales; en simples concentraciones de datos cuantavos: número debeneciarios y recursos aplicados. Conclusión, se carece de información del impactode las acciones.

No obstante, reconocer que realizar evaluaciones permiría incorporar mejoras en

los programas, al empo de conseguir mayor impacto mediáco, éstas, ni se llevana cabo ni por este hecho se sanciona.

Al respecto, es pernente señalar que en la nueva Ley de presupuesto y gastoeciente del Distrito Federal aparece un ecaz como oportuno instrumento que ala letra dice:

16 Responsables de programas sociales en Cuajimalpa, 2009.17 Subdirección del Instuto de la Juventud, 2009.




31

“Conjunto de elementos metodológicos que permita realizar una valoraciónobjeva del desempeño de los programas, bajo los principios de vericación delgrado de cumplimiento de metas y objevos, con base en indicadores estratégicosy de gesón que permitan conocer el impacto social de los programas y de los

proyectos”.

Esto es, que la obligatoriedad de la evaluación se amplía, no así las capacidadespara realizarla.

En general, se puede concluir que es necesario:

1) Establecer un mecanismo de arculación que favorezca la integralidad delproceso administravo.

2) Consolidar un sistema de información que recupere, sistemace y pongaa disposición de las diversas instancias del gobierno en el Distrito Federal,información coherente y actualizada, a efecto de tener marcos de referenciaque permitan la toma de decisiones en materia de planeación, presupuestacióny evaluación.

3) Generar y aplicar incenvos posivos que esmulen una cultura en el procesoadministravo de planeación-programación, presupuestación y evaluación.

4) Mejorar o construir los perles que den seguimiento a cada una de las etapasdel proceso administravo.

5) Impulsar un sistema civil de carrera en la administración pública del D.F.

6) Arcular el desarrollo integral a parr de la planeación conjunta.

En términos de la planeación, que:

1) La Comisión Interinstucional asuma su papel en la conducción de la políca

social del D.F., con las atribuciones que la ley le otorga para la planicación,implementación y evaluación de la políca social, subordinando las instanciasnancieras a su función correspondiente.

2) Mediante algún mecanismo, que parcipen en ella los actores que implementanlas acciones pernentes.

3) El involucramiento de agentes externos para coordinar sistemazada ygradualmente este proceso, de tal forma que se vaya creando una verdaderacultura.




32

4) El diseño instucional la coloque como el área relevante que necesita ser.

5) Se otorgue el reconocimiento que merecen las experiencias gubernamentalesexitosas por haber generado alguna innovación en esta materia.

En términos de presupuestación:

Disminuir las distancias que hay entre los criterios solicitados por el área de nanzasy los establecidos en la Ley de desarrollo social . Un mecanismo de impulso, alrespecto, no solo lo detenta sino lo controla y aplica la Comisión Interinstucional.Es necesario construir criterios y lineamientos conjuntos para tener vínculo entreplaneación y presupuestación.

En términos de evaluación:

1) Esmular la administración pública del D.F. como parte de una culturaorganizacional.

2) Instalar el sistema respecvo en el D.F.

1.4 Limitaciones en la arculación de los diversos programas de desarrollo social,y de las agencias encargadas de realizarlos

Relaciones intergubernamentales

Para entender el amplio signicado que enen las relaciones intergubernamentaleses necesario atender disntas deniciones. Una de las más ulizadas es la de WilliamAnderson (1960), para quien representa un importante conjunto de acvidades einteracciones establecido entre endades de gobierno de todo po y nivel, en unsistema descentralizado. Otra denición, la de Robert W. Mcculloch (1965), armaque se trata del

“…conjunto de relaciones funcionales, nancieras y administravas que no sonestrictamente materia de arreglos formales, instucionales, jurídicos o legales”.

Y Thomas Graves asegura que son relaciones interpersonales que existen entrefuncionarios de gobierno preocupados por asuntos comunes.




33

Ciclo presupuestal y programaco para el ejercicio scal 2010




34

1.4.1 Rasgos caracteríscos de las relaciones intergubernamentales

1) El número y la variedad de las unidades gubernamentales –o elemento legal–.

Hay que insisr en que las relaciones –especícamente “intergubernamentales”–,que ocurren dentro de nuestro sistema federal, dieren de las relaciones queocurren en el federalismo. Enéndase que este úlmo subraya relaciones estatales-nacionales con ocasional atención a las interestatales; mientras el concepto de“relaciones intergubernamentales” reconoce no sólo las relaciones estatalesnacionales e interestatales sino también las locales –nacionales, locales-estatales,e interlocales–. En pocas palabras, “relaciones intergubernamentales” abarca todapermuta y combinación de relaciones en las unidades de gobierno de nuestrosistema.

2) El número y variedad de funcionarios públicos que intervienen –o elementohumano–

Los funcionarios públicos son la clave que inuye poderosamente en la direcciónde las acciones de las relaciones intergubernamentales. Como bien arma WilliamAnderson,

“los seres humanos que ejercen un cargo son los verdaderos determinantes de cómoserán las relaciones entre unidades de gobierno. Por consiguiente, el concepto de

las relaciones intergubernamentales ene que formularse, necesariamente, entérminos de las relaciones humanas y de la conducta humana”.

3) La intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios.

En estas relaciones intergubernamentales los contactos de los funcionarios y losintercambios de información y de opinión son connuos. Quienes parcipan en lasrelaciones intergubernamentales se preocupan, sobre todo, “ porque las cosas sehagan”, es decir, por los arreglos informales, práccos y orientados a unas metas

que puedan realizarse en el marco formal, jurídico e instucional de los funcionarios.

4) De las acciones y las actudes de los funcionarios.Todos los funcionarios públicos, sean parcipantes potenciales o reales, en losprocesos de toma de decisiones en las relaciones intergubernamentales, debenavocarse no solo al conocimiento profundo de los programas sino a que los objevosse cumplan en empo y forma. Esto es, a ser ecientes y efecvos además de que“las cosas se hagan”.




35

5) De las cuesones de políca.

“Las polícas consisten en intenciones y acciones o inacciones de funcionariospúblicos y las consecuencias de esas acciones. En el marco de las relacionesintergubernamentales las polícas son generadas por interacciones entre todos losfuncionarios públicos.” (Wrigth; 1998)

Por su naturaleza, las relaciones intergubernamentales son:

1) Técnicas. Al ser vistas como fórmulas de gesón desnadas a conseguir unidad,congruencia y compabilidad simplicada de acciones procedentes dedisntos órdenes de gobierno en la consecución de un objevo común. Son

necesarias para:a. la compabilidad del esfuerzo del gobierno,

b. la cooperación,

c. y la resolución de necesidades de intercambio de información.

2) Administravas. Aquellas que se fundamentan en los principios de coordinaciónadministrava gubernamental, y sirven en:

a. el principio de la unidad de acción,

b. la toma de decisiones en plano horizontal,

c. y en las alternavas de la descentralización administrava.

3) Jurídicas. Aspecto en el que las relaciones intergubernamentales se enendena través de relaciones polícas y administravas que se generan en uso delas competencias de coordinación, convocatoria, consulta, cooperación yconcertaciones atribuidas a los disntos órganos de gobierno, que devienen deun marco propio de derechos, obligaciones y acuerdos. Por lo que es necesarioconsiderar lo siguiente:

a) hacen valer la personalidad jurídica de un gobierno como agentes acvosy conscientes,

b) la atribución de la autonomía se comparte; la gesón gubernamental seefectúa de manera independiente.

Por otro lado, hay que señalar las disntas formas en que interactúan:




36

“…incorporan mecanismos de inducción y consenso social en programasgubernamentales.”18

Para entender cómo lo llevan a efecto en los diversos niveles de gobierno, existentres modelos clásicos de autoridad, según Wright:

1) Coordinada. Modelo con límites claros, bien denidos, que separa la esferafederal de la estatal. Considera los gobiernos locales parte de los estados.

2) Inclusiva. Modelo en el que tanto los gobiernos estatales como losmunicipales dependen completamente de las decisiones tomadas por elgobierno nacional.Se caracteriza por una relación de dependencia de los gobiernos estatal ymunicipal, y la pauta de autoridad que prevalece es la jerárquica.

3) Traslapante. Modelo ideal para que funcionen con exactud en un gobierno,pues se caracteriza por una limitada dispersión del poder, cierta autonomíamoderada y un alto grado de interdependencia potencial o real. Se disnguepor la competencia simultánea, cooperación y negociación.

Estos modelos, además de expresar la evolución de las relacionesintergubernamentales, presentan algunos desaos en su operación. Entre ellosdestacan los siguientes:

1) Analizar la situación actual de las relaciones intergubernamentales comoresultado de una serie de fases o etapas, para no solo entenderlas sino valorarhistóricamente la base de su estatus actual.

2) Constatar que lo más importante de las relaciones intergubernamentales sonlas personas: autoridades y funcionarios de todas las esferas, así como losgrupos de interés. Que, con sus respecvos objevos, metas y valores, empleancanales de información formales e informales para negociar. Asimismo, apreciarque este proceso se ha ido modicando, enriqueciendo, conforme las propiasrelaciones intergubernamentales evolucionan.19

3) Observar que las condiciones sobre las que inciden las acciones de las relacionesintergubernamentales respetan

18 Cfr. Pones, 1998.19 Cfr. Wrigth, 1998.




37

“…La inuencia del contexto socio-cultural, y el marco jurídico instucional, así como los recursos polícos dentro de la negociación de los diferentes actores”.20

4) Cuidar esa relación poder-dependencia; es decir, los recursos de cada actor

políco en cada ámbito de gobierno.

“No importa cuán grande sea el poder de una agencia central sobre una autoridadlocal, la primera depende en cierta medida de la autoridad local.”21

5) Respetar no solo las jerarquías sino, en especial, los recursos. Éstos no estándistribuidos equitavamente, y un po de recurso corre el riesgo de sersustuido por otro. La disponibilidad, distribución y sustución de los recursosson fundamentales para entender el poder de cada esfera de gobierno.

6) Preservar la responsabilidad de los actores polícos que dispongan paranegociar una gran variedad de recursos (bien sean constucionales o legales,nancieros, polícos y/o de información), y sean ulizados para lograr losobjevos y metas planteados.22

7) Observar la normavidad en las relaciones de poder cuya naturaleza searecíproca, a n de que cada ámbito de gobierno respete las interdependencias.

“El análisis de las relaciones intergubernamentales está estrechamente ligadoa la materialización y ajuste de las polícas públicas. Al estudiar acciones

gubernamentales concretas (políca social, educación, salud, creación deinfraestructura, servicios, desarrollo urbano y regional) se debe tener –como telónde fondo o referencia–, una comprensión de las parcularidades que adquieren lasrelaciones entre órdenes o esferas de gobierno y entre las instuciones públicas demanera vercal y horizontal. Al interior de estas redes se construyen los acuerdos yconsensos en la relación scal, la redenición de competencias y/o concurrencias,y la evolución de los procesos descentralizadores en disntas áreas de políca.”23

Según algunos autores, mientras más exible sea la dinámica de las relacionesintergubernamentales, más fácil será encontrar los equilibrios para una adecuada

hechura de programas y polícas gubernamentales.

20 Cfr. Simeón, 1982.21 Cfr. Rhodes, 81.22 Íbidem, 81.23 Cfr. Cabrero, 2001.




38

1.4.2 La desarculación de las agencias de gobierno

Quizá la mayor de las dicultades que ha acarreado la políca social contemporánea,

en práccamente todo el mundo –desde la crisis del Estado social –, ha sido suintegración en las disntas agencias de gobierno, encargadas de su ejecución. Laarculación de las agencias de salud, educación, vivienda, género, trabajo, nanzaspúblicas, etcétera, ha sido también muy problemáca. Entre los intentos porconseguirla, sirva como ejemplo el “Mideplan” en Chile, que terminó en un rotundofracaso por la falta de control del Ministerio de Planicación, sobre la ejecuciónde los planes de los otros ministerios.24 Circunstancia que trató de subsanarse enBrasil, en la época del presidente Cardoso, con la cercanía de la persona encargadade la coordinación de la políca social con el jefe de Estado. Solución que operócoyunturalmente y no en aras de una acción instucional.

En Cataluña (España) se ha intentado la arculación entre las polícas transversalesmediante la integración matricial de la administración pública. Se designó acoordinadores del eje transversal, dotándolos de capacidad ejecuva, a n deque sin su responsable aprobación no se ejercieran las pardas presupuestalesasignadas a las diversas agencias para el eje transversal en cuesón. Resultado:severos conictos dentro de la administración pública y parálisis de las acciones.Conictos que se mulplican por la existencia de la pluralidad pardaria inherentea los gobiernos de coalición.

En la ciudad de México, la Comisión Interinstucional y el Consejo de DesarrolloSocial son instrumentos que, en principio, se avocarían a romper esa posiblesegmentación, –aunque no están pensados como espacios concurrentes sinoparalelos–. Por lo que, cabría preguntarse si este paralelismo no es expresión de doscaras de una misma moneda: la jaula de hierro de la burocracia que no es sucientepara la producvidad de la políca social.

La relación entre diversos ámbitos de gobierno

Uno de los problemas recurrentes en la políca social es la interacción entrediversos órdenes de gobierno, parcularmente agudo en países con regímenesfederales o descentralizados. La tendencia a centralizar vía normavidad exhausvala vuelve muy rígida y formalizada. La descentralización de las decisiones abredudas sobre su efecvidad y su coherencia. Pero, la centralización de decisiones condescentralización de ejecución genera distorsiones sobre los propósitos iniciales. Y

24 Algo similar ocurrió con la Coordinación de Planeación en el GDF en el período 1997-2000.




39

la centralización de decisión y ejecución genera duplicidades e incluso compevidad,en vez de complementariedad en las relaciones intergubernamentales.

En algunos casos, como en Montreal, se han puesto en prácca los planes “cruzados”de gobierno. Por medio de ellos, el gobierno central elabora su planicación, mismaque complementan y adecuan los planes locales. Y una vez alcanzado el acuerdo, losdisntos decisores rman los planes y se pasa a la fase de ejecución. Desde luego

que no debe suponerse que la agilidad sea su caracterísca principal, seguramente,las posibilidades de generar consensos, a través de estos instrumentos, ene quever más con la cultura políca de relación entre las disntas formaciones pardarias,que con la normavidad correspondiente.

En el caso del D.F., la relación gobierno central-delegaciones no está exenta de estastensiones. A la complejidad inherente a las parcularidades del régimen federal dela nación, se suma la peculiaridad jurídica del régimen de gobierno de la ciudad.La legislación social contempla tres instrumentos concurrentes para este n: elPlan Delegacional de Desarrollo Social, la Comisión Interinstucional y el ConsejoDelegacional de Desarrollo Social. Cabe destacar que desde la elaboración de laLey de desarrollo social del Distrito Federal no se tenían altas expectavas sobre suimpacto.

1.4.3 Marco normavo

En materia de arculación gubernamental, el estatuto de gobierno se remiteúnicamente a la coordinación intergubernamental metropolitana. Esto signicaque con la federación, los estados y municipios en las zonas conurbadas limítrofesde la ciudad de México, se vincularán para la planeación y ejecución de acciones.Sin embargo estará acotada por asentamientos humanos, protección al medioambiente, transporte, agua potable, tratamiento y disposición de desechos sólidos,y seguridad pública. Cabe señalar que si bien este instrumento sólo marca de manera

explícita esta forma de coordinación, el estatuto por sí mismo es un entramado queexpone y norma el diseño instucional de los órganos administravos y polícosdel D.F., e incluso señala algunas normas para su relación con el ejecuvo federal.

En la Ley de planeación del desarrollo del Distrito Federal también se contemplanlas bases de coordinación del gobierno del D.F. con las demarcaciones, así comolas bases para acciones conjuntas con parculares, los cuales, se subraya, debencontribuir a alcanzar los objevos y prioridades del Programa General del Desarrollodel Distrito Federal.




40

Respecto de los actores gubernamentales que parcipan en el desarrollo delos programas, en primer lugar está el jefe de gobierno, quien con acato a lasdisposiciones de la ley de planeación, deberá ejercer las siguientes atribuciones, a

n de conseguir la arculación:

− coordinar la ejecución del programa general y los programas parculares osubprogramas,

− y celebrar convenios y acuerdos de coordinación con otros niveles de gobierno.

En el caso de las dependencias25 y de los tulares de las endades y de losórganos desconcentrados, no se establece una atribución especíca parapropiciar la arculación. Sin embargo, para ambos se señala que considerarán el

ámbito territorial de sus acciones, atendiendo las propuestas formuladas por lasdelegaciones, a través de la dependencia coordinadora del sector. Esto implica unnivel de acercamiento y de arculación, para darle congruencia –por lo menos–, aldiseño de los programas y las acciones.

La Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal

En el marco normavo del desarrollo social se establece que debe haber un mínimode relación, ya que son múlples los actores gubernamentales que deben arcularse

a n de responder los requerimientos de la sociedad.

Al jefe de gobierno le compete establecer de manera concertada las polícasgenerales de desarrollo social que deberán aplicarse en el ámbito central,desconcentrado, descentralizado y delegacional, del gobierno del D.F.

Asimismo, en el reglamento respecvo, se precisa que es él quien debe instruir alos servidores públicos de la administración pública del D.F., para que apliquen losprogramas o acciones que en su caso acuerde la Comisión Interinstucional.

En materia de vínculos intergubernamentales, corresponde a la Secretaría deDesarrolloSocial:

25 De acuerdo con la Ley de planeación del desarrollo del Distrito Federal , corresponde el término a la jefatura de gobierno, la ocialía mayor, la consejería jurídica, la contraloría general y la ProcuraduríaGeneral de Juscia del Distrito Federal.




41

− Promover la celebración de convenios y programas con las dependencias delEjecuvo Federal, para la atención y solución a los problemas relacionados conel desarrollo social del D.F.

−Coordinar el desarrollo de las polícas, programas y acciones, con las demásdependencias de la administración.

− Coordinar con las delegaciones los proyectos y acciones en materia de desarrollosocial, comunes a todo el D.F.

De la arculación establecida en el Programa de Desarrollo Social del DistritoFederal

En materia de arculación y coordinación, el Programa General de Desarrollo Socialseñala en uno de sus objevos que el fortalecimiento del sistema de desarrollosocial del D.F., se hará a través de la responsabilidad del jefe de gobierno del D.F.,que construirá las relaciones de cooperación y complementación entre gobiernocentral-jefaturas delegacionales, y gobierno del D.F.-endades federavas-municipios conurbados, en materia de desarrollo social, generando una polícasistemáca de planeación parcipava y coordinación intergubernamental.

Así quedaron establecidos los lineamientos y mecanismos que hoy enmarcan

instucionalmente las relaciones intergubernamentales. Pero, qué tanto cristalizaen la arculación gubernamental. ¿Cuáles son sus alcances y restricciones?

Comisión Interinstucional

De manera especíca, la Ley de desarrollo social de Distrito Federal señala quela Comisión Interinstucional es el órgano de arculación gubernamental. Ella seencargará de coordinar las acciones entre las dependencias administravas.

Entre sus atribuciones se encuentran:

− denir los criterios de coordinación operava entre funcionarios y tulares dela administración y de las delegaciones,

− coordinar la implementación y las acciones derivadas de los programas,

− valorar el proceso de planeación y la ejecución de los programas y subprogramassociales,




42

− valorar con los responsables de la ejecución de los programas sociales elcumplimiento de los objevos, metas y prioridades de éstos.

Tiene, además, otras que bien podrían contribuir en la integralidad de la políca

de desarrollo social, ya que en ella parciparían los diferentes niveles degobierno. Y como sus funciones le permiten trabajar de manera coordinada en elestablecimiento del marco global de la planeación y operación de la políca social,puede establecer los mecanismos de implementación y evaluar la planeación yejecución conjuntamente con los ejecutores de los mismos.En el reglamento se amplían esas posibilidades, se le otorgan dos más a n defavorecer su desempeño: − elaborar una agenda de asuntos estratégicos para el desarrollo social en el D.F.,

− analizar la estructura del gasto público de desarrollo social para procurar queanualmente tenga incrementos reales.

De tal suerte que resulta amplio el espectro de acción que se abre a dicha comisión.Y aunque para todos los entrevistados es conocida su existencia, por tratarse deuna instancia necesaria, se señala que en las reuniones se quedan solo en un nivelformal;26 y, consecuentemente, se agregan inconvenientes:

− mayoritariamente se desconoce su funcionamiento y, por ende, sus resultados,

− la información que se genera no llega a los disntos funcionarios.

Cabe señalar que las apreciaciones verdas sobre la Comisión Interinstucionalfueron recogidas, en un primer sondeo, durante 2008, y racadas en 2010:

1. “No ene una agenda fundada en la realidad.”

2. “Su función no la está cumpliendo, porque no hay un eje de dirección.”

Entre las sugerencias:

1. Necesario un acercamiento de la comisión a la revisión de los programas.

2. Habría que aclararle a las instuciones cuál es su función en la comisión.

3. Otorgar una mayor periodicidad para sesionar.

26 Planeación, relaciones intergubernamentales y parcipación ciudadana en la políca social del Dis-trito Federal. (Diagnósco de sus principales tendencias), Evalúa-D.F., 2008.




43

4. Sensibilizar a las personas involucradas en los procesos sobre la necesidad dela arculación.

Muy probablemente lo anterior contribuye a que:

− Las arculaciones entre las disntas dependencias, en los niveles horizontal yvercal, no se lleven a cabo con los mecanismos diseñados por la comisión, sinoa través de coordinaciones especícas para acciones concretas.

− Los consejos delegacionales se han converdo en un espacio de arculacióngubernamental desplazando la intencionalidad con la que fueron creados, estoes, en un órgano de relación sociedad-gobierno.

1.4.4 Relaciones de complementariedad y competencia en los programas de

desarrollo social

Otro elemento normavo para establecer relaciones entre instancias de gobiernoson las Reglas de Operación de los programas de desarrollo social, que surgen delanálisis que arroja la revisión a 70 programas sociales. Vía entrevistas a responsablesse seleccionaron, entre otros, los programas de Fortalecimiento a la Asistencia eIntegración Social, el de Seguro de Desempleo, el de Mejoramiento a UnidadesHabitacionales, el Ollin Callan y, el de Seguro contra la Violencia Familiar.

Asimismo, se entrevistó a las direcciones de desarrollo social de las delegacionesTláhuac y Magdalena Contreras, para lo que se formaron, para su análisis, dosgrupos focales con responsables de desarrollo social.

Las relaciones intergubernamentales en las Reglas de Operación

Aunque en los lineamientos para elaborar las Reglas de Operación no se exigemencionar la arculación con otras dependencias, es importante resaltar que de los70 programas analizados, solo 32 mencionan su relación con otros programas. Los

demás no incluyen el apartado o señalan que la arculación es “de manera natural”para acceder a otros programas sociales. O simplemente aluden que se relacionancon los programas de otras áreas en la misma dependencia. Y, en aquellos que sí señalan arculación, son excepcionales los que especican objevo y accionesconcretas que denen el po de ésta.




44

Fuente: Elaboración propia a parr de las reglas de operación, 2009.

En la muestra sólo 10 de los programas explicitan relación con el gobierno federaly/o delegacional.

La arculación de las instancias encargadas de los programas sociales con el gobiernofederal es coincidente, se establece en función de transferencia de recursos.Mientras, la que se origina entre el nivel central y delegacional se caracteriza,normavamente, en la gesón para ejecutar los programas de las instancias delámbito central. Las dependencias que se arculan con programas federales son las siguientes:

Arculación gubernamental en nivel delegacional y federal




45

Elaboración propia a parr de las Reglas de Operación, 2009.

ProgramaDependencia delgobierno central

Dependenciadel gobiernofederal

Objevo/ Acvidad

Programa decapacitaciónpara el empleo yel impulso de laeconomía social

Secretaría deTrabajo yFomento alEmpleo

Secretaría deTrabajo yPrevisión social

Mecanismo por mediodel cual se asigna a lasendades federavasque realicen accionesen materia de empleo,una candad equiva-lente al doble de suaportación

Programa deatención amigrantesy su familias

Secretaría de De-

sarrollo Rural yEconómico –Cen-tro de Atención aMigrantes y susFamilias

Secretaría deDesarrollo Social

Esquema de nancia-miento pari passu parael desarrollo de proyec-tos producvos

Programa de

desayunosescolares

Sistema para el

DesarrolloIntegral de laFamilia – DIF

SistemaNacional para

el DesarrolloIntegral de laFamilia

Los recursos que seotorgan a beneciariosson de origen federal

los cuales son transfe-ridos al Distrito federalpor el Sistema Nacionalpara el DesarrolloIntegral de la Familia




46

Las dependencias que se arculan a través de los programas en el ámbitodelegacional:

Programa

Dependencia

de GobiernoCentral

Dependencia

de GobiernoDelegacional

Objevo/ Acvidad

Programa Co-munitario deMejoramientoBarrial

Secretaría deDesarrolloSocial- DF

Gobiernosdelegacio-nales

Los recursos del programa se ejercen através de un fondo que para tal afectoestablecerán el Gobierno del DistritoFederal y cada uno de los GobiernosDelegacionales.

La Secretaría de Desarrollo Social brin-

dará las facilidades y apoyos necesariospara la mejor gesón y promoverá larma de convenios con las delegaciones

Programa deempleo juve-nil de verano

Instuto de laJuventud


Para la denición de los Puntos de En-cuentro, será necesario realizar geso-nes ante las delegaciones

Programapara accionesde inclusión yequidad

Secretaría deEducaciónPública- DF


Las peciones para instalar Centros

Comunitarios se realizan ante las dele-gaciones.

Las Delegaciones serán corresponsablesde la operación del programa en todossus momentos, debiendo promover ygesonar la construcción de, al menosun Centro de Transformación Educavaen cada Delegación.

Programa deCapacitacióny moderniza-ción

Secretaríade Trabajo yFomento alempleo


La Dirección General de Empleo, Capa-citación y Fomento Cooperavo a travésde la Subdirección de Calidad Integral yModernización, las 16 Unidades Delega-cionales del Servicio de Empleo del Dis-trito Federal instrumentará acciones depromoción del Programa entre el sectorempresarial, asociaciones producvas ydemás grupos de la población objevode manera directa.




47

Elaboración propia a parr de las Reglas de Operación, 2009.27

Arculación entre instancias del gobierno central

En cuanto a la relación que enen en nivel horizontal, –sin contar aquellas en lasque la relación pudiera establecerse mediante un consejo o un comité–,28 sólo 34señalaron de manera puntual su relación con dependencias del ámbito central. Estosignica que menos de la mitad se arcula en nivel de instancia gubernamental dela administración central.

27 Para el cumplimiento de las leyes y reglamentos en materia de construcción.28 Solamente se tomaron en cuenta las que marcaban (en sus Reglas de Operación), arculaciones conel gobierno central. Se descartaron los consejos y comités porque su composición también coneneen ocasiones otros actores (sociedad civil, académicos etc.), mismos que se incluyen en el análisis deredes de polícas públicas.

Programa deFinanciamien-

to a la Microy pequeñaempresa

Fondeso

Gobiernos

delegacio-nales

El Programa tendrá diversas formasde acercamiento a la sociedad en 2niveles de vinculación, uno de ellos es:

Parcipación en Delegaciones Polícas:Acercamiento a través de los Centrosde Vinculación de las 16 DelegacionesPolícas del Distrito Federal.

ProgramaSocial deunidadeshabitaciona-les de interés

social

ProsocGobiernosdelegacio-nales

Podrán complementarse recursos dele-gacionales con los de la Prosoc, previoconvenio.

Programa debecas paraniños y niñasen situacionesde vulnerabi-lidad

Sistema parael DesarrolloIntegral de laFamilia-DIF


Módulos de Atención Ciudadana delPrograma de Becas Escolares en cadauna de las 16 delegaciones polícas pararecepción y seguimiento del programa




48

Arculación gubernamental / Dependencias de nivel central

Fuente: Elaboración propia a parr de las reglas de operación de los programas sociales, 2009.

Es importante mencionar que si tomamos en cuenta los comités y las comisiones,la arculación se eleva considerablemente. No obstante, estos espacios se limitanen muchas ocasiones a la dictaminación, evaluación y/o selección de quienes seránbeneciados por los programas.

1.4.5 Percepción de los actores en torno a las Relaciones Intergubernamentales

La variedad de respuestas sobre quién dene objevos, metas y alcances de lasarculaciones van desde “las dene el secretario”;29 los programas o las reglasde operación, hasta “las propias necesidades de los programas y de la visión dequién es responsable del mismo”. En el caso de los programas como: Ollin Callan,Fortalecimiento para la Asistencia e Integración Social y, Seguro contra la ViolenciaFamiliar, su propio diseño involucra a los actores, pues existen los incenvos de ellospor parcipar. Sin embargo, es necesario recalcar que en ocasiones la disposicióny la visión de los responsables de los programas sociales marcan la diferenciadando paso a la cristalización de otras acciones. Sorprende que, ante la pregunta,¿enen relación con otras dependencias gubernamentales u otro po de actores?,la respuesta sea siempre sí. Formas y contenidos que de estas arculaciones varían.Por ejemplo, hay quien arma: “Tenemos relación con toda la sociedad, con lasdependencias gubernamentales”. Y termina citando una o dos dependencias conlas que se relacionan para implementar una acción o un programa especíco.

29 Responsable del Programa Seguro de Desempleo, 2010.




49

En concreto, precisan las arculaciones gubernamentales en la operavidado implementación de las acciones, en ciertos casos, como oportunidad paracomplementar las que se desprenden de sus programas instucionales. Hay una

tendencia a querer cumplir, pero falta el sendo de pertenencia para contribuir alas metas u objevos de programas más amplios, como el PDSDF y el PGDDF:

“…son como dos gobiernos en la misma ciudad; como un monstruo de dos cabezas.Creo que efecvamente las lógicas de cómo funcionan uno y otro, pasan por lascondiciones polícas de ambas…”.30

Entre las deciencias, señalan que no se trabaja en común; se generan duplicidadespor desconocimiento, falta de claridad al delimitar (o en su defecto, no haberlohecho) competencias y responsabilidades. Que esto sucede porque se remarca el

factor políco

“…cada uno llevando apoyos, pues para seguir haciendo presencia…”

Porque las delegaciones señalan que el ritmo y las necesidades a las que ene queresponder, son diferentes:

“…lo que falta es complementariedad, es decir, como que el gobierno centralaparece de pronto como muy lejano, alejado de las necesidades codianas de la

gente…”.31

De ahí que se sugiera establecer prioridades muy puntuales y generar accionesclaras y concretas.

La arculación es diversa en función de la lógica de los programas, estos son los queestablecen la coordinación para la implementación:

“Los propios programas nos encaminan, nos llevan a relacionarnos con diferentesinstuciones, ya sea educavas, de salud, social, cultura, y deporte, entonces nos vaorillando el propio caminar del programa a relacionarnos con cada uno de ellos”.32

30 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.31 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.32 Coordinación de programas sociales, Procuraduría Social (Prosoc), febrero, 2010.




50

Sin embargo, esto mismo nos indica que no existen arculaciones previas parael diseño de los programas, son puntuales, no forman parte de una estrategiaintegral emanada de los programas. Las acvidades para las que se arculan son

fundamentalmente para proporcionar servicios o bienes.

Aunque también en algunos casos funcionan para:

− Generar el acercamiento de los ciudadanos a otros programas sociales, seconvierten en algo semejante a un puente de información y gesón entre losciudadanos y otros programas.

− Contribuyen en fondos comunes para la implementación de un solo programa.

No obstante, las acvidades que realizan se concentran en la etapa deimplementación, y las dinámicas de colaboración se dan a parr de que unos ponenla logísca, otros, los espacios, otros, el personal.

Hay que subrayar, todas maniestan que han logrado objevos comunes, perocuando se habla de los resultados, estos terminan siendo el cumplimiento de metas:entrega de bancas, más niños incorporados a escuelas, concreción de proyectosproducvos... lo que remite a pensar que los objevos son comunes, en función deque amplían el número de acciones.

Respecto al tema de la inuencia de recursos polícos en la toma de decisiones,coinciden en que son neutrales a la hora de tomar de decisiones; sin embargo, seasevera la existencia de un entorno polizado para la operación, mismo que resultadicil manejar, al grado de desincenvar la parcipación, o alimentarla con efectosno deseados, como el clientelismo. En cuanto a la complementariedad, se coincideen la necesidad de promoverla, al implicar suma de esfuerzos y opmizar recursoshumanos y sicos, pero se reconoce que aún es muy incipiente el proceso parapoder lograrlo.

Procedimientos

En cuanto al reconocimiento de si existe una legislación que señale la elaboraciónde objevos en coordinación con otras instancias, la respuesta aludió a diferentesinstrumentos –las Reglas de Operación, la ley de las propias dependencias,el programa de gobierno o el programa de desarrollo social–, y la ComisiónInterinstucional no fue citada por los entrevistados. Cuando se preguntó sobre




51

los procedimientos, las respuestas coinciden: están en los marcos normavos, sinespecicar alguno. Se señala la dicultad para dar respuesta a una multud decriterios que aparecen en las leyes:

“…ocasiona por un lado que los gobiernos locales buscamos cumplir con la ley; perono signica que la operavicemos […] y de repente nos encontramos con casos de juns o de comis que realmente se hacen para cumplir una ley, porque es unrequisito…”.33

Sobre la relación que pueden tener con el gobierno federal, las respuestasdemuestran ausencia de homogeneidad en su trato con ese nivel. Atraviesan pormuchas variantes: “relación complicada, instucional, no formalmente, y no”. Sinembargo, lo que sí se evidencia es la nula arculación.

Por cuanto se reere a la relación con las delegaciones y entre ellas, la manifestacióngeneral: cordiales y de respeto. ¿Y las dependencias en nivel central con lasdelegaciones?, desdibujadas.

A pesar de que en la ley de planeación se menciona que la administración públicaestará sustentada en el servicio civil de carrera, no existen los perles profesionalesde la administración pública en la toma de decisiones. Es posible que la juscaciónde dicha ausencia se funde en lo siguiente:

“Tener una profesión no garanza que se enenda la problemáca…”.34

Se alude a su conocimiento sobre el tema, a la capacitación que se le pueda dar,o a las cualidades personales. A pesar de que también se señala que hay diversas“áreas” en las que es indispensable poseer determinado perl. Y para subsanarcarencias, proponen la capacitación.

El reconocimiento sobre la intencionalidad de hacer polícas en materia dedesarrollo social es de consenso absoluto. Se percibe que las dependencias y

delegaciones lo están haciendo de manera interna y, de la misma forma, al interiorde ellas, el gobierno de la ciudad lo está considerando, en general. Aunque hayindicios de que algunas dinámicas y contextos en las delegaciones son diferentes,se tendrían que atender.

33 Grupo focal, responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.34 Dirección de atención y prevención de la violencia familiar, febrero, 2010.




52

Información

El intercambio en este sendo no aparece como un mecanismo uido, tampoco

parte de la codianeidad en las dependencias. Los entrevistados lo señalan débil. Elobjevo de la información lamentablemente no se asocia con la toma de decisiones:

“Si uno no ene conocimiento, no ene información sobre la situación donde se vaa aplicar un programa, ese programa va encaminado a un fracaso”.35

A esta debilidad de intercambio de información se le añade la falta de sistemazaciónde la misma, que se requiere como insumo para hacer diagnóscos más certeros.De ahí que se proponga un modelo o un sistema de información actualizado paraque todas las instancias gubernamentales tengan acceso a ella. De tal suerte que,

además, se aenda una queja de los funcionarios en cuanto a que no existen cifras,indicadores e información actualizada y sistemazada, para hacer diagnóscosapegados a la realidad de sus territorios, y dejen de recurrir a instrumentos queofrecen la información muy generalizada por haber sido elaborados hace empo,como es el caso de los que ofrecen el Instuto Nacional de Estadísca y Geograa(Inegi) o el Consejo Nacional de Población (Conapo).

Capacidad decisoria

A la pregunta, ¿se cuenta con herramientas legales para solucionar controversiasentre las diversas dependencias?, se responde sí; pero sin señalar las leyes oinstrumentos concretos para dirimirlas. En cuanto a la existencia de estructurasadministravas para facilitar intercambios, mandatos y recursos, se coincide enque los hay pero plasmados en el organigrama, o bien, que son “informales osubjevos” y están sustentados en la conanza mutua y en la camaradería, quees indispensable plasmarlos en instrumentos formales y normavos, sobre todosi se quiere dar connuidad a las acciones. Otro punto de coincidencia es el dela autonomía para decidir sobre asuntos que les afecten directamente, pues

existe una estructura administrava que marca las funciones y las delimita. Enrelación a la descentralización de recursos nancieros se ene muy claro que cadaprograma ene desnado uno, siempre limitado, para cubrir lo que se consideranecesario. También se reconoce la incidencia de otros actores y de otras variablesen la asignación de sus presupuestos, desde la asignación federal a las endades, laAsamblea Legislava del Distrito Federal y la Secretaría de Finanzas. Es preocupanteque se señale el predominio del criterio nanciero en la toma de decisiones:

35 Dirección de Desarrollo Social Tláhuac, febrero, 2010.




53

“…Hay un divorcio entre el área nanciera y las áreas operavas, sea dentro de lainstución o dentro del gobierno… Dentro del gobierno, en la denición general delas polícas, quien marca la pauta es la Secretaría de Finanzas, sobre el resto de lassecretarías que operamos los programas”.36

Los entrevistados consideran que la manera en que está organizada su endad esadecuada para trabajar en coordinación con otras instancias de la administración eincluso con otros actores.

En términos de propuesta, se considera necesario generar un listado de prioridadesa n de atenderse de manera interinstucional y que, por lo menos, sirva para hacerun ejercicio democráco.37

Una de las apreciaciones más signicavas fue considerar que los consejos enque parcipan las delegaciones con el gobierno central, no son espacios deretroalimentación o de decisión, en su mayoría se vuelven un “asunto en trámites a rmar .”38 Reconocen la arculación como generadora de dividendos posivos paratodos, pero se señala lo complicado que es hacerlo.

Conclusiones

Al analizar el proceso administravo que conlleva la planeación, presupuestación

y evaluación de los programas de desarrollo social, se constata la falta de relacióncoherente y secuencial entre dichas etapas.

El entramado burocráco-administravo obstaculiza el cumplimiento de las normas.

No hay una cultura de la planeación y evaluación. La existencia de áreas especializadaspara llevar a cabo estas tareas, al interior de las dependencias, resulta excepcionaly a contra ujo.

El quehacer gubernamental es fragmentado y vercal; el diseño de los programasno incorpora espacios ni mecanismos que promuevan la coordinación ycomplementariedad entre diversas instancias. Los criterios políco y burocráco-administravo, se oponen a la racionalidad que promueva las relacionesintergubernamentales; se carece de una perspecva del gobierno como una ampliared de acciones y decisiones.

36 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.37 Coordinación de Programas Sociales, Prosoc, febrero, 2010.38 Grupo focal con responsables de desarrollo social delegacionales, 2010.



Capítulo 2

De la parcipación ciudadanaa la arculación instucional



En este apartado se da cuenta de los alcances y restricciones que ene laparcipación ciudadana, así como de sus aportaciones a la arculación de accionesgubernamentales en el Distrito Federal, a través del análisis del Consejo de Desarrollo

Social (CDS) de la administración central y de los consejos delegacionales, en dichamateria.

Para comprender el quehacer de los consejos, se paró del enfoque de “gobernanza”,porque subraya el papel fundamental de inclusión ciudadana en la toma dedecisiones. Además de que ajusta –entre gobierno y sociedad–, la pernencia deinteracción en elaborar, implementar y evaluar las polícas públicas.

En cuanto a análisis empírico se reere, a lo largo de 2009, se realizaron 14 entrevistas

con miembros de los CDS del gobierno central y 10 más a consejos delegacionales,en diversos rubros del desarrollo social, a n de conocer in situ el estado real deltema en comento.

2.1 Políca social y gobernanza

Hasta ahora, el común denominador de las sociedades de América Lana,es el limitado avance que se ene en materia de desarrollo social; esto es, elestablecimiento de las condiciones necesarias para garanzar que los ciudadanos

puedan explotar sus capacidades y, así, tener acceso a mejores condiciones de vida.

Frente a lo anterior, la principal herramienta con la que cuentan los Estados, esla formulación de políca social que consideren el contexto sociohistórico de unasociedad determinada, para poder producir un efecto posivo en ésta. De acuerdocon la Organización de Naciones Unidas (ONU), la políca social es:

“…un instrumento que ulizan los gobiernos para regular y complementar lasinstuciones del mercado y las estructuras sociales. La políca social es denidaa menudo en términos de servicios sociales como la educación, la salud, o la

seguridad social. Sin embargo, la políca social incluye mucho más: distribución,protección y juscia social. La políca social consiste en situar a los ciudadanos enel núcleo de las polícas públicas, ya no mediante el suministro de asistencia socialresidual, sino incorporando sus necesidades y voz en todos los sectores. La polícasocial es también instrumental, y ha sido ulizada pragmácamente por muchosgobiernos para conseguir el respaldo políco de los ciudadanos, generar cohesiónsocial, y potenciar un mayor desarrollo económico, mejorando el capital humano yel empleo producvo. La conexión con el desarrollo económico es parcularmenteimportante. Las polícas sociales pueden superar el círculo vicioso de la pobreza




58

y el atraso, y crear un círculo virtuoso en el que el desarrollo humano y el empleogeneren una mayor demanda interna y crecimiento económico”. (ONU; 2007)

Ante esta clara, pero ambiciosa denición, cabe preguntarse ¿cómo generar polícassociales más ecientes, incluyentes y con perspecva de derechos? La respuestano es sencilla y mucho menos teniendo presente que la realidad lanoamericanaevidencia ciertos factores que limitan la cobertura y ecacia de la políca social,tales como, la existencia de democracias inacabadas, en donde las polícas sonpercibidas más como dádivas que como derechos y también la existencia de unlimitado desarrollo económico que imposibilita la expansión de la políca social.(Barba; 2004)

Así pues, el desao es generar mejores polícas sociales y, para ello, la necesidad

de incorporar en el diseño y operación de éstas, enfoques que relevan el papel dela sociedad en la conformación de las mismas; una de estas orientaciones puedeencontrarse en el concepto de gobernanza, que se reere a:

“…la descomposición del sujeto clásico de gobernación de la sociedad, el gobierno,y en parte hace referencia a la recomposición que sucede en el proceso actual dedirección de la sociedad mediante la construcción de nuevas relaciones entre el

gobierno y los nuevos actores colecvos…”.1

A parr de esto, se vislumbra que el actuar público trasciende lo meramentegubernamental y pasa a formar parte de un entramado que incluye a disntosgrupos sociales, tanto civiles como empresariales.

El concepto

“…describe en consecuencia, el hecho de que varias polícas sociales y serviciospúblicos han comenzado a llevarse a cabo mediante formas que ya no sonexclusivamente gubernamentales, burocrácas, sino que incorporan mecanismosde mercado y de parcipación de la sociedad y reseña que se introducen formasde asociación y cooperación del sector público con el sector privado y social para

atacar problemas sociales endémicos y producir los frutos deseados”.2

Con esto, y parendo de la experiencia acumulada en algunos países de AméricaLana, puede proponerse que es en el cruce de la integralidad de la políca socialcon el de la parcipación donde se pueden obtener buenos resultados.

1 Aguilar Villanueva 2006, p.80.2 Íbidem, p.84.



De la parcipación ciudadana a la arculación instucional

59

En el tratamiento de los asuntos públicos, el gobierno deja de tener la exclusividadde acción y redene lo público porque

“…actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo eslo degobierno, disnto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayorgrado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatalesal interior de redes decisorias mixtas entre lo público y lo privado”. (Mayntz; 2000)

El modelo de gobernanza, entonces, comprende una idea de la democracia muchomás amplia que cualquier otro enfoque. Aunque se sigue aceptando que el Estadoene la autoridad úlma sobre las polícas, por su legimidad democráca, elmodelo de gobernanza también reconoce otras formas y foros de parcipación

pública.

La gobernanza involucra a las organizaciones y actores del sector privado comoelementos clave de la provisión de servicios, y permite que todos los parcipantesopinen sobre la manera en que estos se suministrarán, aunque no necesariamentesobre su contenido real. (Peters; 2004, p.92)

Así, al hablar de gobernanza, hoy ya no puede referirse sólo a las buenas práccasadministravas, porque implica un giro en la concepción misma del Estado y de las

polícas públicas, recorriendo la complejidad social que la vincula

“…al desarrollo social y a la parcipación democráca de todos los concernidos enlas decisiones [requiere] la inclusión de los principios de democracia, de respeto delos derechos humanos y de las culturas locales, de la parcipación de los actores dela sociedad civil […] de descentralización del poder y descentralización de la gesón,[todas ellas] como dimensiones esenciales de una gobernanza democráca”.

(Milani;3 2002)

2.2 La parcipación ciudadana

Como el enfoque de gobernanza es fundamentalmente una propuesta decarácter normavo, es necesario complementarlo con la panorámica de algunasexperiencias parcipavas que contribuyen a contextualizarlo y ubicar sus alcancesy limitaciones.

3 Citado en Canto; 2008, p.17.




60

El concepto “parcipación” en este apartado ene la connotación, fundamental, dederecho humano (que se jusca como un n en sí mismo), y la de instrumento quegarance a la población la posibilidad de inuir en las decisiones públicas. Asimismo

aparece el supuesto de que todas las personas desean parcipar y lo harán siempreque se les permita. Entonces, la parcipación constuye, por denición, un actovoluntario. (Guimarães; 2008)

Los analistas del “presupuesto parcipavo”, en Porto Alegre, se inclinan a pensarque en sus inicios, ante la llegada de un nuevo pardo al gobierno local, se originóque la burocracia heredada no siguiera los ordenamientos de las nuevas autoridadespolícas. La movilización parcipava que generó el presupuesto parcipavocausó una doble presión hacia la burocracia, por un lado desde “arriba”, con lasnuevas autoridades polícas y, por otro, desde “abajo” con el proceso parcipavo.Posiblemente, en el caso de la ciudad de México, la presión hacia la integraciónentre diversos órdenes de gobierno, e incluso en nivel horizontal, pueda provenirde los espacios parcipavos. Hay algunas experiencias en este sendo.

Cuando recién tomó posesión el primer gobierno electo del D.F. (1997), más de80 organizaciones civiles conformaron la Plataforma de Organismos Civiles de laCiudad de México y suscribieron un acuerdo de corresponsabilidad con el gobierno,a través del cual crearon un mecanismo de interlocución para parcipar en laspolícas públicas. En las sucesivas reuniones y proyectos que se realizaron condisntos funcionarios de la ciudad, algo que llamó poderosamente la atención alos parcipantes civiles, fueron las múlples referencias de los funcionarios entorno a que los espacios de diálogo con las organizaciones sociales les servían,fundamentalmente a ellos, para conocer los trabajos que desarrollaban sus colegas,puesto que, por la misma lógica de funcionamiento de la administración pública, nohabían tenido oportunidad de intercambiar.4

Por otra parte, cabe mencionar que la legislación del D.F., es una de las másavanzadas, al incorporar diversos instrumentos para la parcipación en las diversas

etapas de la políca social. Sirva de ejemplo la agenda que hoy puede darse a travésde la consulta en el CDS y en los consejos delegacionales. Se cuenta, también, conel sistema de información sobre desarrollo social en el análisis de alternavas, pormedio de la iniciava en materia de programas de desarrollo social y de los fondosde desarrollo social, en la ejecución mediante los programas de Coinversión y, enel control, vía evaluación de usuarios y órganos académicos y civiles autónomos.

4 La evaluación de la experiencia de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México, (in-édito, 2000).




61

2.3 Los Consejos de Desarrollo Social en el Distrito Federal

Este punto inicia con la revisión de los objevos, la conformación y la operación

de los consejos establecidos en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , así como en su correspondiente reglamento. Lo anterior, a n de cotejar los resultadosde las entrevistas a disntos actores que forman parte tanto del consejo de laadministración central como de los consejos delegacionales, así como de un grupofocal en el que se reunieron representantes de los consejos delegacionales y deconsejos sectoriales en disntas delegaciones.

En el caso del CDS de la administración central, se entrevistó a siete representantesde dependencias gubernamentales, cinco de organizaciones sociales, y dosmiembros de instuciones académicas. Mientras que en las delegaciones, dado queno en todas estaba instalado o en funciones el Consejo Delegacional de DesarrolloSocial (CDDS), se optó por acercar también a miembros de diversos consejos: elde asistencia y prevención contra la violencia familiar, el de salud, contra lasadicciones, un promotor de los derechos de las niñas y niños, el de adultos mayoresy, el promotor para la integración al desarrollo de las personas con discapacidad.Por úlmo, el grupo focal se integró con representantes gubernamentales de nuevedelegaciones que tenían conocimiento acerca del funcionamiento de los CDDS.

Entrevistas / Consejo de Desarrollo Social (CDS)

Fuente: Entrevistas realizadas por EvalúaDF en 2009a miembros del Consejo de Desarrollo Social




62

2.3.1 Consejo de Desarrollo Social de la Administración Central

El CDS encuentra su fundamento legal en la Ley de desarrollo social del Distrito

Federal , donde se establece que es un órgano de consulta, opinión, asesoría yvinculación entre gobierno y sociedad.

Según el Arculo 13 de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , está integradopor el jefe de gobierno, el tular de la Secretaría de Desarrollo Social, –que fungirácomo secretario ejecuvo del mismo–, un servidor público de la propia secretaría, –que fungirá como secretario técnico–, y los tulares de la: Secretaría de DesarrolloUrbano y Vivienda; Secretaría de Desarrollo Económico; Secretaría de Salud;Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades; Secretaría deObras y Servicios Públicos; Secretaría de Medio Ambiente; Secretaría de Finanzas;Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo; de la Coordinación de Planeación delDesarrollo Territorial; del Instuto de las Mujeres; del Instuto de la Juventud; de laProcuraduría Social del Distrito Federal, y del sistema para el Desarrollo Integral dela Familia del D.F. Asimismo, tres diputados que designa la Asamblea Legislava delDistrito Federal (ALDF) –de entre los miembros de las comisiones relacionadas conel desarrollo social–; tres representantes de cada uno de los siguientes sectores:organizaciones civiles, organizaciones sociales, instuciones de asistencia privada,instuciones académicas de educación superior, grupos empresariales, y unrepresentante de cada uno de los CDDS.

El jefe de gobierno nombra a los miembros del consejo, considerando laspropuestas que realizan las redes de organizaciones civiles, organizaciones sociales,instuciones de asistencia privada, instuciones de educación superior, organismosempresariales de la ciudad y de la ALDF.




63

Representavidad en el Consejo de Desarrollo Social

Fuente: Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal

Son funciones del consejo, según la ley:

− Asesorar al jefe de gobierno del D.F. en materia de desarrollo social.

−Opinar y formular recomendaciones sobre polícas y programas de desarrollosocial a cargo del gobierno del D.F., procurando la integralidad de estas acciones.

− Fomentar la parcipación ciudadana en la elaboración y ejecución de polícasen la materia conforme a lo dispuesto por la Ley de parcipación ciudadana y laLey de planeación del desarrollo del Distrito Federal .

− Propiciar la colaboración de organismos públicos y privados en el desarrollosocial y promover mecanismos de consulta con los disntos sectores socialessobre propuestas y programas de desarrollo social y, en su caso, recomendar la

inclusión de las propuestas pernentes.− Parcipar en el diagnósco de problemas sociales y recomendar acciones

concretas para su prevención y atención.

− Proponer invesgaciones que sustenten el diagnósco, la instrumentación y laevaluación de polícas y programas en materia de desarrollo social.

− Conocer y discur la evaluación externa e interna de la políca y los programassociales, (ALDF; 2000).




64

Conformación y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Social

Si bien la ley es muy clara en este aspecto, la mayoría de los entrevistados tenía una

noción muy general de la composición del consejo, pero no en la prácca:

“Los actores que parcipan en el consejo no son individuales, he visto pocasorganizaciones no gubernamentales. En sí, el consejo está integrado más porfuncionarios públicos que por representantes de la sociedad en general, en realidad

es un consejo más instucional”.5

En lo que corresponde al funcionamiento del mismo, privaron dos percepciones –yen no todos contestaron a la pregunta:

- Quienes enen una concepción más general de las acvidades del consejo que secentra principalmente en asesorar y dar su opinión en el tema de desarrollo socialal gobierno,

“conocer y emir observaciones y comentarios sobre la políca social”.6

Quienes poseen una visión más amplia. Este consejo ene como objevofundamental parcipar en el diseño y la planeación del desarrollo de la políca socialy, a su vez, es un espacio que puede hacer conuir a toda la parte de representación

gubernamental que de alguna manera interviene en la realización de accionespara el desarrollo social, y a la parte social en general para que puedan revisar, darseguimiento, y hacer propuestas en torno a las demandas sociales.7

Otro punto relevante en la conformación del consejo es que sus miembros, por loregular, forman parte de éste, atendiendo a designaciones como representantes dela secretaría a la que pertenecen o en representación del secretario. Esto úlmo,en el caso de los miembros de la administración pública, mientras que en el caso delos representantes de organizaciones civiles, la designación tuvo más que ver por

su trabajo concreto

5 Representante de la Prosoc. Mayo 2009.6 Representante académico. Abril 2009.7 Dirección General de Igualdad y Diversidad Sexual (DGIDS). Abril, 2009. En este punto es necesarioaclarar que quienes dieron una respuesta más amplia fueron aquellos actores que pertenecen a algu-na dependencia gubernamental, mientras en los que las respuestas fueron acotadas o simplementeno respondieron fueron generalmente miembros de la sociedad civil y academia.




65

“…la invitación tuvo que ver principalmente con la incidencia que ene la

organización en varios temas relacionados con la políca social…”.8

Titularidad o suplencia de miembros del Consejo de Desarrollo Social del DistritoFederal

Fuente: Censo – Consejo de Desarrollo Social del Distrito Federal

Aunado a esto, la interacción y conanza que existe entre los miembros del consejotodavía es limitada. Posiblemente, a raíz de las contadas reuniones que se hanrealizado desde de su conformación en 2008, que propiciaron una agenda detrabajo poco clara:9

“Agenda como tal no tenemos, pero se formaron comisiones a parr de los temasque se vieron importantes de la información del consejo anterior como: exigibilidad

de derechos, formas y redes de parcipación ciudadana, entre otras.“10

8 Miembro de organización civil. Junio 2009.9 Todos coincidieron en que éstas eran inexistentes y que desde agosto de 2008, cuando se conformóel consejo, no habían tenido otra reunión o acercamiento. Sin embargo, la mayoría conocía que porreglamento de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , debían reunirse en sesión ordinaria porlo menos una vez cada tres meses.10 Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo. Mayo, 2009.




66

Tiempo de parcipación de miembros en el Consejo de Desarrollo Social / meses


Dichas comisiones quedaron conformadas por seis grupos que se integraron en unmismo consejo; aportarían en la construcción de un plan general de trabajo, con

objevos generales y especícos, líneas estratégicas y acciones. Todo esto sería laagenda misma del consejo.

Los grupos se conformaron en ejes temácos, quedando de la siguiente manera:

1. Exigibilidad de derechos.

2. Formas y redes de parcipación ciudadana.

3. Dimensiones de la equidad y la diversidad social.

4. Integralidad y territorialidad de la políca social.

5. Análisis de los organismos de planeación y programación de la políca social.

6. Observatorio ciudadano.




67

Grupos de trabajo por ejes temácos

Fuente: Secretaria de Desarrollo Social del Distrito Federal

La evaluación del funcionamiento del CDS y su trascendencia en la políca socialse diculta, debido a que las acciones, reuniones y en general la discusión odeliberación de asuntos concernientes al consejo, no ha tenido un ejercicio real.Esto se sustenta en la respuesta que dieron los entrevistados a pregunta expresaacerca de los mecanismos hasta ahora planteados para trabajar, discur y tomardecisiones. La única acción realizada fue haber formado seis grupos de trabajo,mismos que tampoco han tenido constancia en las reuniones.

Relación del consejo con la sociedad

Para este punto, el CDS establece los siguientes objevos:

− Fomentar la parcipación ciudadana en la elaboración y ejecución de polícasen el desarrollo social, conforme a lo dispuesto por la Ley de parcipaciónciudadana y la Ley de planeación del desarrollo del Distrito Federal .

− Propiciar la colaboración de organismos públicos y privados en el desarrollosocial.




68

− Promover mecanismos de consulta con los disntos sectores sociales sobrepropuestas y programas de desarrollo social y, en su caso, recomendar lainclusión de las propuestas pernentes.

−Promover y procurar la inclusión, en el Programa de Desarrollo Social, de laspropuestas de los CDDS, de las instancias vecinales, civiles y sociales.

Por cuanto corresponde al cuesonamiento de la relación que los consejeros enencon sus representados, algunos armaron que no tenían representación, que susacciones se orientaban a tener informado al secretario de la dependencia a la quepertenecían. En tanto otros, en general los miembros de organizaciones civiles,argumentaban que tenían una relación acva con la ciudadanía para la que se cuentacon espacio de discusión y análisis de demandas. Sin embargo, sobre este punto es

posible inferir que la visión de los consejeros, en cuanto a su representavidad conla sociedad, no es del todo clara; no existen, explícitamente, los mecanismos deinteracción con los disntos grupos sociales.

“…considero que hay un problema con la parcipación, ya que este consejo secaracteriza más por la representación de las instancias gubernamentales que pororganizaciones civiles, entonces no ha habido una representación de la sociedad

como tal en el consejo.”11

Relaciones internas

Un factor relevante para observar el funcionamiento del CDS es la relación que existeentre los disntos integrantes de este órgano. Ya en las entrevistas se preguntóacerca del nivel de conanza y credibilidad que se presentaba entre los integrantesdel consejo. La mayor parte contestó que sí exisa conanza entre los consejeros,sin embargo, sobre esto también se mencionaba que la falta de reuniones hacíadicil dar un diagnósco de cómo era la interacción,

“sí hay un buen nivel de conanza, la cuesón es que aún no se conocen todos los

consejeros entre sí y por lo tanto no hay mucha credibilidad en el consejo”. 12

11 Representante académico 1; junio, 2009.12 Representante académico 2; junio, 2009.




69

Nivel de conanza entre los miembros del Consejo de Desarrollo Social delDistrito Federal


Incidencia en la políca social

Un punto que es importante vericar, concierne al nivel de incidencia que eneel consejo en la elaboración, implementación y evaluación de la políca social,así como en los programas especícos tendientes al desarrollo social. Entre suscompetencias está:

− Opinar y formular recomendaciones sobre polícas y programas de desarrollosocial a cargo del GDF, procurando la integralidad de las acciones.

− Proponer invesgaciones que sustenten el diagnósco, la instrumentación y laevaluación de polícas y programas en materia de desarrollo social.

− Analizar e invesgar los temas referentes a desigualdad, pobreza, marginacióny/o exclusión social en el D.F., para enfrentar la problemáca.

− Elaborar estudios que permitan mejorar el diseño de los proyectos y programasde desarrollo social.

Como se aprecia, en general el consejo ene la nalidad de emir recomendacionesy opiniones (sin un sendo vinculatorio), en los aspectos de desarrollo social, paramejorar las acciones realizadas por el gobierno, en este rubro. Así, y con base en losresultados de las entrevistas a miembros del consejo:




70

− Se reconoce que éste es un organismo que asesora, en el tema de desarrollosocial a las principales secretarías y dependencias, a n de que desarrollen unavisión complementaria que inuya en la toma de decisiones. Es claro para losfuncionarios de dichas instancias que las recomendaciones emitas por el consejoenen carácter de obligatoriedad. Pero, hasta el momento de las entrevistas,aún no se contaba con una agenda de trabajo concreta ni con recomendacionespuntuales.

− Se ene conciencia de que el CDS no ha podido inuir de manera concreta enalgún programa especíco de desarrollo social y menos en la políca social delD.F. La evidencia subraya que el funcionamiento de este órgano (por lo menoshasta el momento de las entrevistas) aún está lejos de llegar a los objevos quese plantean en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal .

Percepciones y balance del Consejo de Desarrollo Social

En este apartado se analizan las respuestas de los miembros del CDS entrevistados,acerca del carácter autónomo del consejo frente a la Secretaría de DesarrolloSocial del Distrito Federal (SDSDF), y la posibilidad de generar acciones e iniciavasindependientes, el nivel de incidencia de cada uno de sus miembros en la tomade decisiones, la interacción con otros consejos para integrar la políca social, y elbalance general que se ene del funcionamiento del CDS.

En cuanto al grado de autonomía del CDS respecto de la SDSDF, la mayor partede los entrevistados asumió que por reglamentación hay autonomía tanto en lasdecisiones como en las acciones, pero que, en la prácca, aun cuando han sidopocas las acciones, la SDSDF inuye y ene presencia dentro del consejo.




71

Percepción sobre el nivel de independencia del Consejo De Desarrollo Social


En suma, la mayoría de los entrevistados ene una buena percepción sobre lapotencialidad del consejo, aun cuando se arme que las intenciones han quedadoen el plano normavo. Por tanto, será el consejo el que procure mayor operavidadpara inuir en los programas especícos y en la políca social.

Es pernente insisr en que la apreciación que se ene del programa de desarrollosocial puede funcionar como elemento arculador.




72

Opinión sobre el Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal


Propuestas concretas:

− Mayor interacción entre los grupos de trabajo dentro del consejo

−

Concretar acciones− Sesiones más frecuentes

− Connuidad y seguimiento a las iniciavas y acciones

− Mecanismos y procedimientos establecidos claramente para la operavidad delconsejo

− Elaboración de un programa de trabajo previo a las sesiones

−Mayor autonomía en las decisiones

− Presentar balance de resultados periódicamente

2.3.2 Consejos Delegacionales de Desarrollo Social

Los CDDS son órganos de consulta, opinión, asesoría y vinculación entre la delegacióny la sociedad. Tiene las mismas funciones que el CDS (opinar sobre la políca socialde la delegación así como en su programa de desarrollo social). Está conformadode la siguiente manera: El tular de la delegación, el tular de la Dirección General




73

de Desarrollo Social (DGDS), –funge como secretario ejecuvo del mismo–; unservidor público de la DGDS, –designado por el tular de la delegación, fungecomo secretario técnico–; los tulares de las direcciones generales de “jurídica

y gobierno”; de Administración, Obras y Desarrollo Urbano; Servicios Urbanos;Parcipación Ciudadana; y los servidores públicos que considere necesarioconvocar el jefe delegacional. Asimismo, los representantes de las dependenciasde la administración, –a invitación del tular de la delegación–; tres miembros decada uno de los siguientes sectores: organizaciones civiles, organizaciones sociales,instuciones de asistencia privada, instuciones académicas de educación superiory, grupos empresariales.

Los CDDS se establecen como un instrumento que reúne las opiniones y alternavasde disntos sectores sociales, lo que normavamente tendría que tener incidenciaen la generación del programa delegacional de desarrollo social, en los programasespecícos de este rubro y, en general, en la políca social de la delegación.

A connuación, se establece en qué medida se ha logrado cumplir con estosobjevos, con base en las respuestas obtenidas de las entrevistas realizadas amiembros de los consejos y del grupo focal con representantes delegacionales.

Como se mencionó, para este apartado no sólo se realizaron entrevistas a miembrosde los CDDS, sino que se complementó la información con miembros de consejossectoriales de: asistencia y prevención de la violencia familiar, salud, adicciones,integración al desarrollo de las personas con discapacidad, derechos de los niños yniñas, y promoción y defensa de las personas adultas mayores.

Cabe aclarar que cada uno de estos consejos ene una conformación disnta,pues así es el número de representantes de las secretarías involucradas. No así, lafunción de dichos consejos, en general, pues de acuerdo con lo establecido en susleyes especícas, enen objevos similares que se enfocan en la consulta, asesoríay evaluación de la problemáca y programas especícos de cada uno de los rubros.




74

Consejos de Desarrollo Social Delegacionales / Entrevistas

Fuente: Censo de Consejos Delegacionales

Funcionamiento de los consejos

Como se mencionó, la conformación de los consejos está dividida en representantesdelegacionales, organizaciones sociales, grupos académicos y grupos empresariales.

En este sendo, los miembros de los consejos arman que efecvamente sucomposición incorpora a estos actores. Pero la realidad es otra, en muchos de loscasos no cumple con lo establecido en la Ley de desarrollo social del Distrito Federal en cuanto al número de representantes que deben tener los disntos grupos. Enconclusión, hay un desequilibrio.

Es importante subrayar que algunos representantes delegacionales de zonas contradiciones arraigadas, coincidían en que delegaciones como Tláhuac, Milpa Alta yXochimilco, entre otras, hay grupos que no están representados como se especica

en la ley, sino que al ser grupos con alta inuencia social se enfocan al reforzamientode las tradiciones de los pueblos y, precisamente, en este rubro es donde existe unamayor parcipación social.

En general, en los CDDS ocurre algo muy similar que con CDS del gobierno central,pues uno de los principales problemas es que hasta el momento la operación de estosconsejos ha sido muy limitada. Cuesón que se corrobora pues, hasta la realización




75

de las entrevistas en 2009, sólo cuatro delegaciones habían formado su CDDS y, deestas, sólo una había tenido más de una reunión, –aunque su conformación no erala establecida por la Ley de desarrollo social del Distrito Federal –.

“…están las actas de instalación del consejo, pero la operavidad no existe.Entonces, una sugerencia que haría es que el CDDS sea el que coordine estasacvidades porque de pronto hay comités para grupos especícos de población,denivamente este ritmo de creación de comités, que yo no estoy diciendo queno sean necesarios, muy probablemente lo son, pero no permiten que la mismaadministración local se adapte porque estamos hablando de un proceso, no sólo en

términos polícos, sino en términos burocrácos”.13

Instalaciones de Consejos Delegacionales de Desarrollo Social

Fuente: Censo de Consejos de Desarrollo Social Delegacionales

Con base en lo anterior es posible mostrar algunas de las principales caracteríscasque ubicaban los miembros de los CDDS:

- Sólo cuatro delegaciones de la administración anterior tuvieron CDDS, lo quecorresponde a 25%.

- De los consejos delegacionales que exisan, tomaron posesión, pero casi nuncafuncionaron.

- Los consejos siguieron funcionando pero básicamente con funcionarios, entoncesera el director de desarrollo social con diferentes direcciones o áreas, quienes se

13 Grupo focal con miembros de los consejos delegacionales, febrero, 2010.




76

reunían, se veían, discuan entre sí y tomaban sus decisiones, pero no había estafunción de ser el órgano obligado de consulta del gobierno delegacional con lasociedad.

- Los pocos comités delegacionales que se conformaron respondieron más a laperspecva, orientación e intereses de los funcionarios, que a lo establecido en laley.

Delegaciones con funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Social

Fuente: Censo de Consejos de Desarrollo Social Delegacionales

Aunado a lo anterior y como parte de los problemas de los CDDS, tenemos quesu función es opinar acerca del programa de desarrollo social, de los programasespecícos y de la políca social, en general, pero estas acvidades se venrestringidas porque gran parte de las delegaciones no cuentan con estos elementos.

La políca social en la ciudad no está funcionando de una manera integrada, nientre sus diversos componentes ni entre los ámbitos de gobierno. Funciona de unamanera que algunos nos atrevemos a calicar cada vez más alejada del modelode la legislación. La parcipación ciudadana parece que se ha ubicado más enlo discursivo y menos en lo concreto, más en lo casuísco, en cuanto a que unfuncionario quiere consultar algo, que en una obligación sistemáca de escucharla opinión de la sociedad, y no sólo escucharla, sino que se traduzca en decisionescomo podría ser el programa delegacional de desarrollo social.




77

Relación con la sociedad

En relación a la vinculación con la sociedad, la única vía para que la ciudadanía

pueda tener algún po de incidencia en el desarrollo social delegacional se llama:organizaciones civiles o sociales, que forman parte del CDDS. Miembros del consejoseñalaban que la falta de parcipación ciudadana no solo respondía al inexistentefuncionamiento de los consejos, sino también al no estar dispuesta a involucrarseen asuntos de carácter público.

“Notamos que ahí la gente ene esa costumbre de que bueno, ya vino la delegación,pues que lo haga, y pocos son los que dicen: bueno, yo voy y tomo mi brocha yaque me están dando la pintura y me voy a poner a pintar ¿no?, o sea, como que yoveo una gran apaa de la sociedad, y creo que en gran medida lo propiciamos, no alllevar esos programas, y no, pues al ver la apaa de la gente, sería bueno implantaralgún programa de difusión, de concienzación de la gente, que bueno, es para elbenecio de la comunidad.

Sin embargo, algunos miembros de los consejos consulvos delegacionales (losmenos), mencionaban que sí incorporaban la parcipación ciudadana, con foros otalleres en los que se daba a conocer las acciones o estrategias que tenía el consejopara dar respuesta a alguna problemáca especíca.

Una vez que nosotros vemos cuál es la problemáca, generalmente, se convoca conuna dinámica a un foro en donde se da a conocer; se dene si esa es la prioridad,si ellos mismos lo ven como una problemáca y buscamos, para hacerlo efecvo,en una alternava que ellos parcipen, reconociendo su problema, si es que loasimilan como propio, pues buscamos ahí la parcipación conjunta y nos va mejor ymás directamente vamos a la construcción o idencación de líderes.14

Incidencia de los consejos

Los consejos tanto de desarrollo como sectoriales enen, como se ha mencionadoa lo largo de este informe, la tarea de inuir y apoyar en las acciones, para producirmejores impactos en las problemácas que se abordan. Ante esto, la percepciónque enen los miembros de los consejos es que, si bien se han realizado reunionesy mesas de trabajo, la incidencia que enen los consejos es limitada.

14 Consejo de Salud de Iztapalapa. Julio, 2009.




78

“…Ha sido un consejo en donde asisten los tomadores de decisiones, que eso esmuy bueno, pero no siempre es así, porque a veces si enen que consultar, sobretodo en el ámbito gubernamental […] yo me atrevería a decirte no (se inuye) sólopor la instucionalidad del consejo sino por las voluntades de los funcionarios y

funcionarias.15

La falta de incidencia del consejo se ilustra en lo siguiente

“…los que acuden a las reuniones delegan la responsabilidad a funcionarios demenor nivel o jerarquía”. Asimismo, “no todos enen las mismas capacidades (dedecisión), unos enen mayor peso por cuesones administravas o polícas y

algunos enen limitantes”.16

En general, la percepción de los miembros de los consejos, es que éstos han servidocomo medio de arculación entre disntas endades gubernamentales, lo cual nosignica que se haya cumplido con el objevo de ser mecanismos de integraciónentre disntos actores sociales.

Yo consideraría que es favorable, que ha atendido, primero, ha logrado formalizarseen la medida en que debía ser. Hoy en día se sabe qué es el consejo, qué funcionesene, qué acvidades está realizando. En cuanto a la misión, las acvidades, losobjevos y la razón del consejo, pues ha sido, creo yo, adecuada; creo también

que ha sido de impacto, porque me atrevo a decir eso, porque las instucionesse sienten involucradas tan es así, que parcipan, coordinan y proponen, con lapoblación.17

Entonces, mediante el análisis de las entrevistas se observa que el reconocimientode los problemas y falta de acción de los consejos es una constante:

Nos falta por mucho, considerar como primer punto, el instrumento que es lacomunicación y la coordinación, eso es lo primero que se debe trabajar para que

nosotros podamos unicar criterios y establecer líneas bien especícas de haciadónde queremos ir. El segundo, nos falta el proceso de gesón entre las mismasinstancias que podemos recurrir como consejo, y lo más importante, como notenemos consolidado esto, la capacidad de respuesta es poca.18

15 Consejo de Atención y Prevención a la Violencia, Tlalpan. Julio, 2009.16 Consejo de los derechos de las niñas y niños, Xochimilco. Julio, 2009.17 Consejo para la asistencia y prevención de la violencia, Coyoacán. Julio, 2009.18 Consejo de salud, Iztapalapa. Julio, 2009.




79

Otro problema compardo es la falta de una coordinación interna clara y trabajoprevio entre las reuniones formales:

Una de las cosas en las que debe tener claridad el consejo, es en la operación, sobretodo en esta parte que ene que ver con la secretaría técnica, que es una parteformal en el consejo, de manera que no quede a la voluntad de los funcionariosy funcionarias, y la creación de al menos tres comisiones que le dé fuerza a sustrabajos. Una comisión que le dé seguimiento y evaluación de acciones a nivelterritorial de Tlalpan, y la otra muy en lo territorial y que ene que ver con accionesde coordinación de atención y prevención. Presupuesto para la operación delconsejo.19

Aspectos relevantes según algunos miembros de los consejos delegacionales parala mayor funcionalidad y ecacia de este órgano de consulta, son:

− Mayor autonomía y poder de decisión en el ámbito delegacional

− Un mayor acercamiento con la sociedad civil

− Mayor responsabilidad y compromiso de los tulares de las dependencias hacialos acuerdos generados en el consejo

− Mayores atribuciones

− Mayor compromiso de los miembros del consejo

Conclusiones

La administración pública en el D.F. adolece de una perspecva de gobernanza,entendida esta como el establecimiento de una nueva relación entre gobierno ysociedad, involucrando a sectores de ésta en la toma de decisiones sobre aspectosque repercuten en su vida codiana.

A pesar de que el marco normavo existente en el D.F., al menos en materia dedesarrollo social, incorpora diversos instrumentos de parcipación, el predominiode una visión burocráco-tradicional que se traduce en poca o nula voluntadpolíca para el aprovechamiento de las ventajas que trae aparejada la parcipación

19 Consejo de Atención y Prevención a la Violencia, Tlalpan. Julio, 2009.




80

ciudadana en las polícas públicas, provoca que muchos de estos espaciosde interacción gobierno-sociedad terminen siendo espacios de coordinaciónintragubernamental.

En este sendo, las limitaciones que se presentan, al menos en torno de los CDS,son graves; pero, fácilmente corregibles. Es decir, en primer lugar, cumplir conlos preceptos de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , instalando losconsejos, con la conformación plural que ésta espula; establecer una agendade trabajo y mantener los ritmos de sesiones para alcanzar resultados. De otrasuerte, los consejos se tornan, cuando llegan a conformarse, un mero ornamento,protocolo o fuente de legimación, y no como espacios privilegiados de innovacióny direccionamiento, compardo entre gobierno y sociedad.



Capítulo 3

Agregación social,representación políca ydemanda ciudadana en la

políca social



En este apartado se caracteriza a los actores que intervienen en la políca socialdel D.F., con especial énfasis en las formas y métodos de intermediación ciudadanía-programas sociales que ofrece el gobierno del D.F. A diferencia del punto anterior

en el que se percibe a la ciudadanía en relación con el gobierno, vía los canalesinstucionalizados, en éste se podrá observar la interacción con los desnarios delos programas con sus formas de mediación social.

Para entender a los actores de la políca social en la ciudad, se requiere conocerlos ámbitos y dinámicas en los que se desarrollan. Retomar aspectos teóricos de lasformas de agregación social, representación y formulación de demandas, ademásde analizar la normavidad en cuanto a parcipación ciudadana, mediante unainvesgación cuya metodología incluya instrumentos como: entrevistas, historias

de vida y grupos de enfoque. Sobre estas bases se trabajó con parcipantes delos siguientes programas sociales: Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial(PCMB), Programa Jóvenes en Impulso (PJI), Programa Jóvenes en Situación deRiesgo (PJSR), y el Programa de Coinversión para el Desarrollo Social del DistritoFederal (PCDSDF).

3.1 Normavidad de parcipación ciudadana e instucionalización de los actores

Para garanzar la parcipación de la ciudadanía, el gobierno ha normado las formas

de hacerlo a través de leyes y reglamentos. Parcipación es un elemento sine qua non de la democracia; razón por la que el marco normavo en un gobierno democrácoconene leyes que la garanzan y fomentan. En el D.F. las más importantes son:Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, Ley de planeación para el desarrollo del Distrito Federal , Ley de desarrollo social para el Distrito Federal , Ley de parcipaciónciudadana del Distrito Federal , Código Electoral del Distrito Federal, Ley de fomentoa las acvidades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el DistritoFederal , el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF), el Programade Desarrollo Social del Distrito Federal (PDSDF), ambos del 2007-2012, y las reglas

y mecanismos de operación de los programas sociales.

En todo el entramado legal hay diferentes conceptos, actores, formas de entendery efectuar la parcipación ciudadana, lo que explica las diferencias entre los canalesinstucionales de los instrumentos de parcipación. Todo lo cual fue analizadoen el apartado anterior. En este punto se exploran otras formas de parcipaciónciudadana, social y políca, que se dan al margen de la lógica instucional y sonresultado de la vida codiana de los habitantes del D.F.




84

El Arculo 122 constucional que norma al D.F., y en especial el inciso “h” quemenciona la parcipación ciudadana como una facultad en la que puede legislarla Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF). Dos leyes son

fundamentales para entender la visión de parcipación ciudadana en los programassociales:

1) El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; en los arculos 21 y 22 en queconceptualiza y fundamenta los instrumentos de parcipación ciudadana. En elArculo 21 se aclara que éstos se regirán por el estatuto, leyes de la materia y susreglamentos. En el Arculo 22, se menciona que la parcipación

“…se desarrollará tanto de forma individual y colecva, a tal efecto se estableceránlas normas, los programas y las acciones para fomentar la organización ciudadana

en torno a la discusión, análisis, invesgación y elaboración de propuestas para lasolución de los problemas de interés público y para el intercambio de opinionessobre los asuntos públicos de la ciudad en general”, además se establece que “…contribuirá a la solución de problemas de interés general y el mejoramiento delas normas que regulan las relaciones en la comunidad, para lo que deberáconsiderarse, de conformidad con las leyes aplicables, la ulización de los mediospara la información, la difusión, la capacitación y la educación, así como para eldesarrollo de una cultura democráca de parcipación ciudadana.”

2) La Ley de desarrollo social del Distrito Federal , que establece en el Arculo 4fracción X, que uno de los principios de la políca social es la parcipación,entendida como el

“derecho de las personas, comunidades y organizaciones para parcipar en eldiseño, seguimiento, aplicación y evaluación de los programas sociales, en elámbito de los órganos y procedimientos establecidos para ello”.

En este arculo se jusca que los programas sociales incluyan elementos deparcipación ciudadana.

Las anteriores leyes precisan los conceptos y los fundamentos que juscan laobligación gubernamental de fomentar la parcipación ciudadana. Los instrumentospara garana de su efecvidad los podemos encontrar en:

1) Ley de planeación para desarrollo del Distrito Federal; Arculo 58, que estableceque la planeación se realizará mediante la parcipación ciudadana, a través deconsulta pública, control, evaluación, concertación e inducción.



Agregación social, representación políca ydemanda ciudadana en la políca social

85

2) Ley de parcipación ciudadana del Distrito Federal; que brinda diversosinstrumentos: plebiscito, referéndum, iniciava popular, consulta ciudadana,colaboración ciudadana, rendición de cuentas, red de contraloría ciudadana,recorridos del jefe delegacional y asamblea ciudadana.

3) Código Electoral del Distrito Federal; que garanza las herramientas electoralesde parcipación ciudadana, esencialmente para el voto en elecciones y enejercicios de consulta de acuerdo con la Ley de parcipación ciudadana del Distrito Federal .

4) Ley de fomento a las acvidades de desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal; que entre sus objevos señala fortalecer y fomentar eldesarrollo social, regional y comunitario, así como el goce y ejercicio de losderechos humanos, entre otros.

Pese a la existencia de los mecanismos arriba mencionados, hay heterogeneidad enla efecvidad de cada uno, ejemplo de ello son: la Ley de fomento a las acvidadesde desarrollo social de las organizaciones civiles para el Distrito Federal, cuyosmecanismos de parcipación han tenido cierto grado de incidencia en las decisionespolícas. Caso contrario, la Ley de parcipación ciudadana del Distrito Federal, cuyas guras como plebiscito y consulta popular que se han usado sólo seis vecesen 11 años,1 y siempre por iniciava de las autoridades; en tanto que los comités devecinos no se han renovado en más de una década. (Contralínea; 2010)

Existe diversidad de opiniones sobre la efecvidad de los mecanismosinstucionalizados de parcipación, algunos consideran que no han servido paraque los ciudadanos sean protagonistas del diseño y formulación de las polícaslocales, más bien han servido como intento para legimar ciertos programas.(Ziccardi; 2010)

El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF) y el Programa deDesarrollo Social del Distrito Federal (PDSDF), reconocen diversas funciones a los

actores de la parcipación ciudadana, ambos ofrecen el marco de planeación en

1 En el 2001 se realiza la primer consulta popular para conocer la opinión ciudadana sobre el horariode verano (parcipan 318 mil 304 personas); en 2002 se llevan a cabo tres consultas: 1) El plebiscitoque se efectúa para saber si se aprueba o no la construcción de los segundos pisos de periférico yviaducto (parcipan 420 mil 536 personas); 2) Se hace una consulta para sopesar la pernencia de au-mentar o no el precio del boleto del metro (parcipan 47 mil 835 personas); 3) Se desarrolla una con-sulta entre los ciudadanos respecto de la permanencia de Andrés Manuel López Obrador como jefede gobierno (parcipan 691 mil 619 personas); y, en 2009 se efectúa una consulta ciudadana sobre elaumento en el costo del boleto del metro (parcipan alrededor de 6 mil personas). (Contralínea; 2010)




86

el que se establecen los compromisos y estrategias para la parcipación. Entre losejes del PGDDF se encuentra: fortalecer los instrumentos de la ley de parcipaciónciudadana, apoyar a las organizaciones de la sociedad civil para que contribuyan

a incrementar la ecacia del gobierno, asegurar su austeridad, transparencia, yauspiciar su cercanía con el ciudadano, además de tratar de lograr una parcipaciónefecva de los ciudadanos en temas como: salud, educación, seguridad, económica,cultura, medio ambiente, vivienda y transporte público.

El PDSDF ene dentro de sus 50 metas, dos referentes al fortalecimiento de laparcipación ciudadana: 1) crear un sistema de fortalecimiento de organizacionesciviles y, 2) fortalecer a los diversos espacios territoriales temácos de representacióny parcipación, extendiendo y ampliando el involucramiento en los asuntos públicos,en el diseño y evaluación de polícas y en la contraloría social.

3.2 Desarrollo social, agregación social y representación políca

Este apartado pretende analizar no tanto la funcionalidad de los mecanismosinstucionalizados de parcipación, sino los que realmente se desarrollan almomento en que los programas interactúan con la sociedad. Se pone el énfasis en:

1) Los referentes sociales de los beneciarios de algunos programas y susintermediarios.

2) El po de demanda social no captada por los programas.

3) Las formas de organización social emergente y sus demandas.

Este análisis se realiza en tres niveles:a) El de las formas de agregación social de los desnatarios de algunos programas

de desarrollo social (jóvenes, pobladores y organizaciones civiles).

b) El de sus formas de representación social y políca.c) El de la formulación de sus demandas.

La relación entre estos tres aspectos, en la bibliograa más conocida suele reducirsea sólo dos abordajes: el liberal, que soslaya el problema al considerar solo a losactores instucionalizados en el régimen electoral: pardos y votantes y, en algunoscasos, grupos de presión; o bien se les enfoca con el abordaje socialdemócrata,suponiendo la universalidad del “triángulo de hierro” (gobierno-trabajadores-empresarios/pardos). Ninguno alcanza a dar cuenta de la diversidad de formas




87

de agregación social existentes en América Lana, producto a su vez de lastransformaciones sociopolícas experimentadas. A ello nos referiremos en lossiguientes párrafos.

Sabemos que en la actualidad hay una crisis de representación que se traduceen la pérdida de credibilidad en sus formas tradicionales, ya sea social (como lossindicatos) o políca (como los pardos). Hay quienes ven esta crisis, no tanto comoun asunto circunstancial sino como el n de una época (Kitschelt), sugiriéndose laanalogía con lo ocurrido en el campo de la tecnología con la crisis del fordismo, quesignicó el n de una etapa de organización del trabajo y de formas de producción.Algo similar habría ocurrido en la políca, las formas tradicionales de organizacióny circulación del poder estarían en proceso de transformación de sus actores y desus formas de relación. Otros rebasan este planteamiento y dirán que, más allá delas transformaciones polícas y económicas, lo que está cambiando es el propiovínculo social. (Sue; 2001)

Los autores clásicos de la sociología disnguieron dos formas de agregación social:la comunidad y la sociedad. A la primera le corresponde la cultura (lo heredado porla tradición), a la segunda, la civilización (que es producto del contrato). A la primerale corresponden los senmientos y las emociones; a la segunda, la racionalidad. Lasoposiciones que se establecen entre una y otra se pueden expresar así:

Comunidad SociedadCultura Civilización

Comunidades jerarquizadas, cerradasIndividuos libres e iguales,autorregulados

Comparten territorio, etnia, creencias Diversidad étnica y de creencias

Comunitarismo Individualismo

Holismo Contractualismo

Fuente: Elaboración propia.

En la discusión contemporánea, la rigidez en la separación entre ambas y lapreeminencia de la segunda, han sido seriamente cuesonadas. La visión decivilización del siglo XX enfrenta hoy serios desaos. Descansó a lo largo de esesiglo sobre tres vínculos esenciales: El económico (trabajo), el jurídico (contrato),el políco-cultural (Estado-nación). Vínculos que se han visto cuesonados porlas transformaciones tecnológicas y del proceso de acumulación, entre las que sepueden señalar la exibilización de las relaciones laborales; la disminución de los




88

trabajadores por empresa; la modicación de la vida codiana en las ciudades, conla consecuente transformación de las formas de convivencia, de las redes vecinales,del tejido social urbano, que a su vez enen como consecuencia la transformación

de las relaciones gobierno-sociedad con la complejidad de los actores parcipantesen las polícas públicas. (Kitschelt; 1999)

Si en el siglo XX los tres elementos centrales señalados se retroalimentaban, hoyentre los tres se debilitan mutuamente. El trabajo ya no es más el único elementocongregante de los actores sociales; la naturaleza del contrato oculta la asimetría,desigualdad e inequidad que revisten las relaciones sociales y polícas y, el EstadoNación ya no es más el elemento de sendo de pertenencia (protección, bienestar,defensa…) de los agregados sociales. Algunos plantean (Sue, 2001) que frente alcomunitarismo y al individualismo se puede reivindicar el asociacionismo, comouna forma de arculación con base individual, pero que responde a la libre decisiónde organizarse para alcanzar nes especícos y que antecede al contrato.

Si enfocamos esta situación de manera más próxima a la realidad lanoamericana,tendríamos que reconocer que el desplazamiento de la centralidad del trabajo,si bien obedeció a factores de carácter mundial, se vio precipitado por factorespolícos asociados al autoritarismo del úlmo tercio del siglo XX, que incluso dieronlugar a la modicación del propio Estado en buena parte de los países, lo que a suvez implicó la entrada en la escena políca de nuevas formas de agregación social:

“…muchas organizaciones ya existentes de la sociedad civil resucitan como talesy dejan, por lo tanto, de ser cascarones conquistados por el aparato estatal. Poreso mismo pasan a ser campos de lucha en los que se dirime quién, y en apoyode qué, hablará desde ellas, dirigiéndose al público más amplio y no ya sólo a losvericuetos de la burocracia estatal […] junto a esas viejas organizaciones emergennuevas formas asociavas que son tesmonio del dinamismo social que… el BA[Burocrasmo Autoritario] no pudo suprimir. Comités de barrio, organizaciones deautoayuda, movimientos sindicales o barriales de base, instuciones populares dela Iglesia Católica u otras confesiones, son parte de una larga lista con la que –sobretodo– el sector popular desla el aprendizaje que dejó el duro período anterior.”(O’Donell: 184).

Con respecto a la representación

La modicación del tejido social lleva en consecuencia a la transformación de losmecanismos de representación. Siguiendo a Sartori2 se pueden disnguir tresniveles en el signicado de la representación:2 Tratado de la democracia, p.181.




89

1) El de mandato; ene que ver con el sendo jurídico, el representante esdelegado o mandatario.

2) El de representavidad; ene más bien que ver con el sendo sociológico, con

la anidad entre representante y representado, este úlmo expresa rasgos ocaracteríscas importantes para sus representados.

3) El de responsabilidad; se reere más a las formas representavas que implicanrendición de cuentas a los representados.

Cada uno de estos aspectos puede ser analizado en la percepción que se ene,por parte de los beneciarios de los programas, de gobierno y agentes polícos.Es decir, habrá que captar información sobre la visión que enen de su relacióncon los gobernantes, de su anidad (o idendad) en tanto que representados y

en consecuencia, sobre el grado de control que enen o quisieran tener sobre elaparato de gobierno.

Estas diversas formas de intervención en la vida pública, tanto por los factoressocioeconómicos –vinculados a la globalización–, como por los factores polícosrecientemente señalados, constuyen el marco analíco en el que tenemos queubicar las transformaciones en la estructura social del D.F., sin aislarlas de loocurrido en el ámbito nacional, de ello nos ocupamos a connuación.

Cambios en la estructura social durante la transición políca mexicana

México estuvo por más de 70 años con un régimen de pardo hegemónico,estructurador principal del corporavismo,3 formalmente federal y materialmentecentralista. Durante ese período los mecanismos democráco-electorales servíanmás para nes de legimación que de selección de autoridades. La forma deparcipación de la ciudadanía se realizaba de manera clientelar y corporava.4

3 El corporavismo es denido por Schmier como “un sistema de representación de intereses enque las unidades constuidas están organizadas en un número limitado de categorías singulares, obli-

gatorias, no compevas, jerárquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidaso autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha concedido un deliberado monopoliorepresentavo dentro de sus respecvas categorías a cambio de observar ciertos controles sobre laselección de sus dirigentes y la arculación de sus demandas y apoyos”.4 En el clientelismo, de acuerdo con Duahu, podemos encontrar tres elementos:-El cliente que no sasface sus necesidades básicas por medio del mercado, dando como moneda decambio para logar sus nes, su voluntad.-El intermediario que son instuciones estatales, muchas veces resultan ser la única, al menos una víafundamental de acceso a bienes y servicios de cuyo consumo están excluidos.-El elemento que está en contraparda del cliente es el gobernante y/o funcionario que se encuentraen el intercambio clientelar con sectores sociales desfavorecidos, ulizando su papel de autoridad




90

El clientelismo y corporavismo se constuyeron a lo largo de décadas en pilaresfundamentales de una gobernabilidad autoritaria, que incorporaba y atendía las

necesidades y demandas de diferentes grupos y sectores sociales en la medidaen que fueran promovidas de modo subordinado y disciplinado a través deprocedimientos, organizaciones e intermediarios, cuyo reconocimiento por laautoridad tenía como requisito fundamental la adhesión colecva al pardo delgobierno. (Duahu)

El rompimiento del régimen políco descrito ha sido prolongado, entre otrosefectos, tuvo el que las decisiones sobre la transición democráca se concentraranmás en las reformas electorales, que permieran una competencia equitava entrepardos, que en el fortalecimiento de la parcipación ciudadana.

En el D.F., esta situación tenía el agravante de que su gobierno no era siquieraformalmente electo, sino designado por el Poder Ejecuvo federal, sin órganoparlamentario alguno de representación. Todo lo cual pudo haber agudizado laspráccas clientelares, pero, tal vez precisamente por ello, generó una sociedadcivil demandante de democracia y de parcipación, que empezó a ganar presenciapública independiente a parr de fenómenos sociales como el movimiento de 1968,la solidaridad con las vícmas del temblor de sepembre de 1985, el movimientopara la elección de autoridades que culminó con el plebiscito ciudadano de 1993,que mucho contribuyó a que en 1997 –después de las consecuentes reformaslegislavas–, se eligiera por primera vez jefe de gobierno, optando para ello enun candidato de oposición. Esta mezcla paradójica de clientelismo exacerbado ysociedad civil fuerte constuye una de las claves explicavas del presente.

Con las modicaciones realizadas al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, enel año 1997,5 se establecieron algunas disposiciones en cuanto a la parcipaciónciudadana. Destacan: 1) la incorporación de guras como el plebiscito en el régimen jurídico de la ciudad; 2) en el Arculo 68 se jan reglas para que el jefe de gobierno

pueda consultar a los electores; 3) en los arculos 113 y 114 se prescribió que losdelegados tenían que realizar recorridos periódicos en su jurisdicción, y se otorgó a

manejando los recursos de acuerdo a sus intereses, usando todo esto como un instrumento de controlpolíco sobre la población más desfavorecida y con posibilidades de ulizar a la misma como base demaniobras proselista.5 hp://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/10.pdf




91

los ciudadanos la capacidad para solicitarles audiencia pública. El primer gobiernoelecto se compromeó a modicar las formas de parcipación clientelares, para locual se hicieron reformas que fortalecían guras territoriales, en lo cual destacan

tres procesos que pretendían la reconguración de actores e intermediaciones enla ciudad de México:

1) La inclusión en 1998 y su elección en 1999 de los comités vecinales, sinembargo, el bajo número de votantes fue un indicador inequívoco de la faltade credibilidad de la ciudadanía hacia esta gura, esta estrategia que pretendíadesmantelar las formas de parcipación clientelares, terminó fortaleciendoen muchos casos a anguos liderazgos que se habían constuido desde hacemás de 20 años en la ciudad. Ante esta realidad en 1999 se decidió no hacerotra elección vecinal, lo que tuvo por consecuencia que las delegaciones y

el gobierno central se quedaran sin un mecanismo de representación paraacercarse a la ciudadanía. (Ziccardi; 2008)

2) La parcipación de las organizaciones civiles. Estas ampliaron su inuenciaporque recogían demandas sociales que el gobierno olvidaba, algunas contaroncon ayuda de la academia, otros con un trabajo de campo que fortalecía a lascomunidades o al ejercicio y promoción de derechos económicos, socialesy culturales, de tal suerte que logran ser reconocidos como actores deinterés público a parr de una estrategia de relación con el GDF, impulsada

principalmente por la Plataforma de Organizaciones Civiles de la Ciudad deMéxico, tanto en la Ley de fomento a las acvidades de desarrollo social delas organizaciones civiles para el Distrito Federal, como en la Ley de desarrollosocial del Distrito Federal .

3) La vinculación de una parte signicava del “movimiento urbano popular” alas acciones del nuevo gobierno de la ciudad, ya sea que algunos dirigentes seconvireran en funcionarios, o bien, como interlocutores de los programas dedesarrollo sociourbano.

Con lo anterior, entre otros procesos, la parcipación ciudadana se volvió un derechore- conocido por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; su implementaciónse realizaba de acuerdo con las leyes de parcipación; de desarrollo social; defomento a las acvidades de desarrollo social de las organizaciones civiles para elD.F. Así, desde lo instucional se creó un entramado de parcipación ciudadana quefrucca en lo operavo, en una subsecretaría para tal n.




92

No obstante los avances que estos procesos signicaron, estuvieron lejos de erradicarla relación clientelar. Algunos sectores del pardo gobernante desarrollaronestrategias (en su mayoría informales) que daban paso al clientelismo; mantenían a

amplios sectores de la población, sobre todo de los núcleos empobrecidos, a mercedde gestores comunitarios locales, gura que incluso se ha fortalecido (Álvarez). Enciertos casos, esta estrategia resultó un buen recurso para realizar carrera polícay demostrar “compromiso” con la comunidad vía trabajo políco de base, como sepodrá ver en los análisis que realizamos. En la vida codiana y en la implementaciónde programas sociales, este po de mecanismo connúa reejándose. En muchoscasos, múlples caudillos representantes de la forma más tradicional de gesón,han contribuido a sustentar la legimidad de esa forma de concebir la acciónpública que la democracia no ha podido desterrar. Coexiste con diversas formasde parcipación ciudadana, impulsada por variadas formas de agregación social;coexistencia que tal vez sea una de las peculiaridades de la gesón de la polícasocial en el D.F.

Visto lo anterior, preguntarse por los parcipantes en la políca social del D.F.,implica conocer no sólo sus formas de representación y sus demandas sino lanaturaleza del vínculo social que manenen, o que están construyendo, y las formasde gesón social en las que se encuentran inmersos.

3.3 Las formas de agregación social

En el país, la ciudad de México tal vez sea la endad federava que de maneramás brusca ha resendo los cambios en el modelo de acumulación. Durante lasdécadas del despegue industrial, la zona metropolitana y en parcular la ciudadde México constuían el eje del crecimiento. Todavía para 1980, la contribuciónde la producción industrial del D.F., al Producto Interno Bruto era de 47%, y para1998 este aporte había caído a sólo 29%.6 La población de la ciudad dejó de tenerun fuerte sello obrero, el sector terciario ganó terreno, ya para 2009 la poblaciónocupada en el sector secundario fue de sólo 17.2% frente a 82.2 en el terciario;

pero, como sabemos, no se trató de sólo el traslado de mano de obra de uno aotro sector producvo sino que este proceso también expresa la precarización delempleo, sólo 37% de la población ocupada goza de prestaciones y contrato porempo indeterminado, 54% de la población trabajadora se encuentra subocupada.(Escobar)

6 Parnreiter, Christof. “Ciudad de México: el camino hacia una ciudad global ”; citato por Escobar.




93

Los cambios señalados sureron efecto en la estructura social y en las formas deagregación de la sociedad del D.F. Se diversicaron las formas de organizaciónsocial, y muy parcularmente en las que se relacionan con los programas sociales

de la ciudad. Razón por la que en este trabajo se eligieron tres de las de agregación,aunque no cuancadas socioeconómicamente, a saber: territorial –comunitaria,civil, y etárea–. En estas, los actores que están lejos de la centralidad del trabajo:para los jóvenes, la aspiración a este, que aparece como algo irrealizable –incluso enel futuro–; en los barrios, la costumbre y el intercambio ilegal que suelen sustuir ala norma, y en ambos casos se desdibuja el sendo de pertenencia a la nación y a lacomunidad políca de la ciudad.

No puede dejar de tomarse en cuenta que la construcción de nuevas formas dearculación social puedan percibirse por la distancia que guarden respecto de lostres ejes tradicionales: trabajo, contrato y Estado.

Un asunto dicil de apreciar cuantavamente, pero que puede suponerse válidopara los territorios en los que se encuentran asentados los casos estudiados, es elde la emigración hacia el D.F., que contribuye a la complejidad de la composiciónsociológica de los actores.



Capítulo 4

Hacia una operacionalizaciónde los nuevos actores sociales



Sin lugar a duda, es muy extensa la bibliograa sobre actores sociales. Muchasreseñas se han hecho sin que ninguna alcance un verdadero consenso. Latransformación de la sociedad capitalista en el siglo XX, propició la atención sobre

actores cuya fenomenología iba más allá de las derivadas de los análisis centradosen la clase social cuyas demandas no siempre se ubicaban, o se limitaban, a lamodicación del marco económico-instucional, poniendo de relieve aspectos dela conicvidad social que no estaban en el centro de las ciencias sociales, –comolas étnicas, las de género, generacionales y/o religiosas, entre muchas otras–. Siestas situaciones añaden complejidad a las categorías para el análisis de los sujetossociales, (elaboradas por lo general en el llamado mundo desarrollado), cuandose aplican a América Lana, las dicultades resultan obviamente mayores. No setrata tan sólo de la aparición de nuevos actores frente a las clases generadas por

el capitalismo industrial, sino por los fenómenos resultantes de la combinación deaquél con las formas producvas y las estructuras sociales lanoamericanas. Y, enestas úlmas, no siempre se desarrollaron las categorías pernentes. Ante esto, lasadaptaciones de las categorías del primer mundo no siempre dieron los mejoresresultados.

Para mostrar la operacionalización de los nuevos actores sociales se tomó en cuentala visión de Casquete Jesús, en cuanto se reere a la relación entre la democraciay los movimientos sociales. Según él, estos úlmos desempeñan las siguientes

funciones:

1) Idencar situaciones de riesgo y/o problemas.

2) Representar intereses de grupos discriminados.

3) Ejercicio de contrapoder críco.

4) Propuestas de alternavas.

5) Educación en la democracia.

Aunque puede resultar muy úl sondear si se cumplen estas funciones(parcularmente en las organizaciones civiles, a las que podría añadirse a la segundafunción: ampliar derechos), es probable que aparezcan otras formas de agregación –y cabe preguntarse si también de intermediación–, que no desempeñen dichasfunciones, y sí las siguientes:




98

1) Sendo de pertenencia (territorial, generacional, simbólica).

2) Formas de bienestar/sobrevivencia (acvidades lucravas o remuneravas).

3) Visión de lo público (juscia/injuscia, protección/agresión, parcipación/exclusión sendo comunitario-individual).

4.1 Sobre la formulación de la demanda

La demanda que interesa en un enfoque de polícas es la conocida como demandapolizada, entendiendo por ello aquella cuya sasfacción se exige a la autoridadpública. No se trata entonces de cualquier po de demanda, sino de aquellacuya resolución se ubica justamente en el campo de lo público. Entonces, resultapernente preguntar:

1) ¿Es posible que haya demandas de los desnatarios que actualmente ubiquensu solución en el campo de lo privado por desconocimiento de derechos, pero,que a través de un proceso de polización, puedan ser ubicadas en el campode lo público?

2) ¿Es posible que ante la frustración por la respuesta de las autoridades haya un

proceso de despolización de las demandas, recurriendo para su sasfacción amecanismos cuasi privados?

En el siguiente cuadro se presenta solo una aproximación al esquema analíco.



Hacia una operacionalización de los nuevos actores sociales

99

Ámbito Categorías Posibles indicadores

Agregaciónsocial

Cultura vs

Civilización

Perspecvacivilizatoria

Función de susasociaciones

En sus mecanismos de asociación:Idendad (f) territorio, “profesión”

Idendad individual ó comunitaria.

Ubicación ante:Trabajo, normavidad, Estado

Idencar riesgos ó problemas;Reivindicar derechos propios deterceros….

Representaciónpolíca

Delegación

Representavidad

Control

Visión de la autoridad, ¿a qué actores seles asigna esta función?

Qué elementos de idencación ubican

¿Es necesario?, ¿cómo podría darse?

Intermediaciónsocial

Instucional

Funcional

Formal

Gesón de demandas dentro o fuera delos cauces instucionales

Formas de agregación, mecanismos,periodicidad de reuniones, aliación.(ó arculación de la instancia de parci-pación con otras).

Reglas de la organización. Instucionali-zación de los intermediarios.




Capítulo 5

Las formas de agregaciónsocial de los referentesde los programas



Las polícas públicas que implementan los gobiernos enen como meta realizarcursos de acción que retoman problemas públicos acotados, denidos a parr deun proceso de interrelación entre actores diversos y que incluyen mecanismos

de parcipación de la sociedad. Cuando estos mecanismos funcionan, realmentecontribuyen también a desarrollar las capacidades y los derechos de los ciudadanos.

Los programas sociales se orientan a disminuir la exclusión, a aumentar la equidadentre los ciudadanos, a fortalecer la estructura social y a reconocer la diversidad. Enel D.F., las leyes actuales sobre esta materia buscan garanzar la cobertura universalcon el Estado como garante de los derechos fundamentales, para rearmar laparcipación de la ciudadanía en el proceso de gesón y control de los programas.Lo anterior, con énfasis en la integralidad, equidad y la perspecva de derechos

humanos. Luego entonces, puede señalarse que dichos programas se considerandesde la denominada ópca emergente, como lo propone Susana Sooli. (2002)

Con el componente de parcipación ciudadana ya como parte de los programassociales, se construyó una pología que describe actores e intermediaciones queestán presentes en ellos. La naturaleza de cada uno de los programas analizadosene un referente disnto en cuanto a forma de agregación –comunitaria, civil yde autoayuda–. La relación con formas gremiales y clasistas es inexistente en losprogramas analizados, y podría suponerse que en el conjunto de la políca social

del gobierno, incluso en la políca laboral, no se ha priorizado la relación con lasorganizaciones clasistas.1

5.1 El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial

En 2007 surgió el Programa Comunitario de Mejoramiento Social (PCMB), conla nalidad de desarrollar un proceso integral, sostenido y parcipavo demejoramiento de los espacios públicos de los pueblos, barrios y colonias de la ciudadde México, –en parcular donde se presentaban altos grados de conicvidad social

y/o degradación urbana, o bien, donde estaban clasicados como de media, alta ymuy alta marginación.

Cabe señalar que entre sus prioridades, el PCMB promueve, además, la parcipaciónen el diseño, ejecución y evaluación de la políca social del D.F., en el ámbito dedesarrollo urbano; la construcción de infraestructura social; la recuperación de losespacios públicos, e impulsa el ejercicio del derecho a la ciudad. Pretende mejorar

1 Cfr. Escobar, Saúl, “Informe de Evaluación de la Políca Laboral del Distrito Federal ”. Evalúa-D.F.,2009.




104

las condiciones de vida, así como las oportunidades de desarrollo de los habitantesde zonas en condiciones de mayor rezago social y degradación urbana. (Sandoval;2008)

También desde el 2007, ciertas organizaciones sociales y civiles, organismosautónomos y autoridades locales se conformó un comité promotor, con el objevode consolidar lo que se conoce como derecho a la ciudad. La iniciava “Hacia la cartade la ciudad de México: Por el derecho a la ciudad ”, arma que esta es un derechocolecvo de los habitantes. Y sobre esta base busca que el disfrute de la misma sehaga en los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y juscia social. Así,la atención prioritaria se centra en personas y grupos mayormente vulnerados, conel n de alcanzar una vida digna y plena para todas las personas. Esta propuesta nosolo consigna todos los derechos humanos (civiles, polícos, económicos, sociales,culturales, ambientales), reconocidos internacionalmente y racados por México,sino también reivindica otros: el agua, la erra, el transporte y la energía.2

Por su parte, el PCMB incorpora a sus acciones un nuevo esquema de parcipaciónciudadana, en el que no solo en el diseño de proyectos sino también en la ejecuciónde los mismos, la población colabora. Esto, consecuentemente, genera tensiones alpropiciar que los diferentes actores comunitarios se acven, y con ello aparezcanlas formas de gesón, intermediación e intereses diversos que conviven en lacomunidad. Circunstancias que se analizan en este trabajo.

En la democracia parcipava, el ciudadano no es un actor pasivo a quien elgobierno debe solucionarle sus problemas. La lógica es que si parcipa de maneraconstante y dedicada tanto en la toma de decisiones como en la ejecución de losproyectos, éstos tendrán mejores resultados, puesto que son los ciudadanos losque le dan un mayor rendimiento a los recursos y se apropian del espacio público.Para dar cause instucional a la parcipación ciudadana, el PCMB estableceformas y procedimientos que pretenden garanzar la buena ejecución y resultadode los proyectos. No pretende solo transferir de forma directa recursos públicos

al ciudadano, la parcipación conlleva un proceso. Este se inicia cuando el o los

2 Esta iniciava parte de la oportunidad que representa, construir con la parcipación de todas ytodos, un instrumento que permita la incidencia en la producción, gesón y disfrute democráco dela ciudad. Sus fundamentos estratégicos como derecho a la ciudad son: 1) Ejercicio pleno de los de-rechos humanos en la ciudad. 2) Función social de la ciudad, de la erra y de la propiedad. 3) Gesóndemocráca de la ciudad. 4) Producción democráca de la ciudad y en la ciudad. 5) Manejo susten-table y responsable de los recursos naturales, patrimoniales y energécos. 6) Disfrute democráco yequitavo de la ciudad.



Las formas de agregación social de los referentes de los programas

105

ciudadanos presentan un proyecto ante la asamblea comunitaria. Se vota paraelegir uno. La subsecretaría de parcipación ciudadana del D.F. hace llegar al o losencargados del programa y al comité técnico mixto, los resultados de la asamblea.

Se revisa el proyecto en términos técnicos y de integración, para ver si cumple conlas caracteríscas mínimas –viabilidad jurídica, necesidad social, que la colonia,pueblo o barrio lo requiera–, y una vez aprobado, en otra asamblea se elige a nuevepersonas que conformarán los comités que se encargarán de su realización.

Los actores instucionales que intervienen son:

1) Secretaría de Desarrollo Social.

2) Secretaría de Obras y Servicios.

3) Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda.

4) Instuto de Vivienda del Distrito Federal, a través del Programa de Mejoramientode Vivienda.

5) Subsecretaría de Parcipación Ciudadana.

6) Comité técnico mixto.

El PCMB es el que se acerca más a las formas comunitarias, justamente en su

dimensión territorial-barrial. El principio de idendad es el territorio, y al rescate ymejoramiento de éste se dirige el programa. Parcipan en él ciudadanos convocadospor los gestores comunitarios, o bien, ciudadanos organizados en colecvos –no siempre formalizados–, que también pueden estar vinculados a redes másamplias, que involucran a diversas formas de militancia en los pardos polícos.Estos ciudadanos proceden y están en los estratos sociales medios-bajos y bajos.La relación con el gobierno se establece a través de un conjunto de instrumentos yactores, entre los que destacan:

a) Caudillismos tradicionales. Práccas de intermediación que dependen en lofunda- mental de los vínculos personales del caudillo en dos variantes: 1) sin vínculosdirectos con el pardo en el gobierno y, 2) con vínculos con el pardo gobernante.

El caudillismo tradicional sin vínculos directos con el pardo en el gobierno

Figura que durante años ha jugado el papel y rol de gestor social, representandoa personas menos favorecidas. Tiende a construirse una historia de defensay promoción social (con elementos de realidad y ccios), mazándola con




106

circunstancias de violencia, legimando con esto, su forma de liderear o gesonar,dando paso a lo que marca la tradición y cultura: a un héroe míco y mesiánicoque retoma en su benecio ideologías y problemas sociales que le son úles para

generar oportunidades lucravas de las que será el principal beneciado, más quela comunidad o grupo que representa. Así lo denotan algunos casos analizados:

“Soy la directora, conserje y hago de todo” “Nosotros nunca hemos jalado conla delegación, hasta dinero de nuestra bolsa poníamos para… hacer la cancha”.“También parcipamos a los 18 años ayudando campesinos en Chihuahua, ya a los40 estábamos en Chimalhuacán, buscando servicios sociales fuimos fundadores deOdapas”. “A la ‘Loba’ le quitamos un cachito para la escuela, no quería dar nada,nos costó pero nos los dieron…”

“...Nos venimos a vivir a la unidad en el año 90 producto de la lucha magisterial del89, entonces todo se lo robaban otros, pero resultado de la lucha magisterial a nivel

nacional, ganamos la secretaría de vivienda…”.3

Esta gura no encaja en las formas y espacios de parcipación instucionalplanteados en los programas actuales de desarrollo social, por el contrario, alpretender estos caudillos mantener el control sobre los recursos y las decisiones, segeneran pugnas por el territorio y los recursos con los esquemas de colaboraciónparcipavos y abiertos, como lo son asambleas y comités vecinales.

Estos caudillismos tradicionales se abrogan la representación de la comunidad,como podemos ver en un segundo caso:

La persona es señalada por los habitantes de la unidad habitacional comorepresentante del comité vecinal. Desde hace 10 años realiza gesones a nombrede la unidad territorial, además la ubican como una persona conicva y violentaque se siente dueña de espacios comunitarios:

“Cuando nos aprobaron el proyecto de mejoramiento barrial, el asesor técnico eneque tomar medidas con su personal, y la señora “xxx” salió de su casa como rayodiciendo: ‘está prohibido tomar medidas enen que hacer la solicitud por escrito alcomité vecinal porque son invasores de los Panchos Villa’. El ingeniero le respondió:‘No señora, somos del proyecto de mejoramiento barrial’. Ella respondió: ‘Ah sí yquién dijo que se hiciera aquí algo’. Total que salimos a apoyar al ingeniero quetenía miedo. Le dije: ¿qué pasó “xxx”?, ella dijo: ‘están midiendo, cómo es posible’.Yo respondí: pues es para el proyecto de mejoramiento barrial [“xxx” añadió]: ‘aquí

3 Historia de vida, Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial.




107

no se puede hacer nada sin que el comité vecinal esté involucrado’. Entonces yole aclaré: aquí lo que se necesita es ser ciudadano y condómino para promover unproyecto, no te piden que pertenezcas a un comité vecinal, además, actualmentela mayoría de unidades territoriales no enen comité vecinal. Y Terminó diciendo:

‘pues yo tengo la representavidad le guste a quien le guste y no van a tomarmedidas’.”

Este esquema de caudillismo tradicional se fue gestando a todo lo largo del procesode administración centralizada del Departamento del Distrito Federal:

“…Todos los años de autoritarismo que vivió la ciudad, crearon muchísimoscacicazgos polícos y de facto; polícos y no polícos… son personajes que nunca hanestado involucrados necesariamente en un pardo, pero creen que es su territorio,

cuando llega un proyecto estos actores saltan... sienten invadida su propiedad, songestores o coyotes, que históricamente se dieron en donde un ciudadano de unsio marginado desconocía el funcionamiento de gobierno y para tramitar algúnservicio, recurrieron a estos personajes.” (Alberto Marnez, Coordinador de PCMB)

El caudillo-cuadro pardario

En otro caso, el gestor comunitario es aquel que lleva empo siendo un cuadropardario y le resulta dicil disnguir entre la función pardaria y la función degestor social de la comunidad. Las relaciones con el gobierno son atravesadas por

esta misma connuidad que establece entre sociedad-pardo-gobierno. Adquierela gura de gestor comunitario, que suele ser reconocida por la comunidad pordedicarse de manera cuasi profesional a la promoción:

“…recogemos papeles y los llevamos a donde corresponde, somos gestores, tambiénpara el CURP, nosotros juntamos 10 personas y las llevamos, …se supone [que] haymódulos, le dicen trae tu documentación y los dejan ahí todo amontonados, nada

más no lo hacen, la idea es que lo hagan rápido.”4

Suele adoptar, para nes de la gesón de los proyectos, la forma de organizacióncivil o comunitaria, misma que es conocida por la comunidad, pero, que en loscasos analizados, no se da la militancia o aliación de los habitantes del barrio,aparece más como una necesidad jurídico-administrava, que como un mecanismoorganizavo o de intermediación de las demandas comunitarias. Su relación conla comunidad adquiere una dimensión patrimonialista, a la pregunta “¿de quiénes el módulo?” (de atención a la ciudadanía en el que ofrece sus servicios a la

4 Grupo focal con dirigentes.




108

comunidad), la respuesta es clara: “Es mío, pero la organización es “xxx”, es unaA.C., ene registro”. La iniciación en los trabajos de gestoría fue por invitación deun dirigente políco poniendo sus capacidades organizavas al servicio de sus

campañas, y así sucesivamente desde 1997 ha entrado en interacción con diversosdirigentes polícos en acciones no solamente organizavas:

“…andábamos apoyando en su campaña, a nosotros nos mandaron hasta la sierra,luego trabajamos con “xxx”, nos subíamos en los camiones a lo que daba y órale atrabajar, nos tocaba defender y sacar a los caciques, por eso nos tocaban mero lostrancazos…”

La relación que manenen con el gobierno no está orientada por un proyecto socialni políco sino por una relación de intercambio cliente-patrono:

“...ahora vemos como llegamos aquí, por eso ahora nos presentamos con elfuncionario que mandan para ayudarnos, pues revisamos y vamos a ver, le decimosva, vas a estar arriba pero, ¿qué onda cabrón que les vas a dar a ellos?, así lomanejamos y con quien esté, órale vas a estar pero qué nos vas a dar, a todos nonada más a nosotros.”

En su propia percepción lo determinante para los buenos resultados de su gesónson las relaciones establecidas a través de su trabajo de militancia:

“…lo que cuenta para que se apruebe el proyecto es el trabajo políco.”

Los procesos parcipavos establecidos en el propio programa para tomardecisiones son más requisitos a cumplir que valores a realizar:

“…se trata entonces de hacer los votos necesarios para obtener el proyecto [a lapregunta de qué signica “hacer los votos”] sí, llevar gente para obtener la mayoría.”

En esta reunión parciparon también los miembros de los comités del proyecto, a

las diversas preguntas sobre los aspectos técnicos, las miradas de los interrogadosse dirigían al caudillo en búsqueda de respuestas, quien sin recato demostraba unay otra vez que él es el que sí sabe.5

b) Los nuevos liderazgos. A diferencia de los anteriores, no fueron constuidosen los empos de falta de elección de las autoridades de la ciudad, sino que suinvolucramiento en los programas de desarrollo social, y en la políca de la ciudad,enen una ruta diferente, ya sea por haber surgido desde la demanda ciudadana o5 Grupo focal con dirigentes.




109

por haber surgido de la militancia pardaria, como medio para la realización de unproyecto sociopolíco más amplio. Al igual que en el caso anterior, se perciben lasvariantes de pertenencia y no pertenencia al pardo gobernante.

El liderazgo ciudadano

Lo ejercen las personas que iniciaron su parcipación en la gesón de unademanda especíca, y a parr de su trabajo fueron teniendo el reconocimientode la comunidad, hasta ser aceptado su liderazgo. La intermediación inicia cuandoun ciudadano logra poner en marcha un programa de gobierno y acva a otroshabitantes para tratar un problema en concreto. En un caso, la promotora inició suparcipación porque quería que sus hijos tuvieran un espacio para jugar futbol. Así esque, junto con otros vecinos, someó al PCMB, en un proyecto para la construcciónde cancha de futbol rápido, mismo que obtuvieron y ejecutaron con éxito. A este,siguieron otros proyectos que cuentan con el apoyo de la comunidad. Si bien hahecho esfuerzos por mantenerse al margen de las acciones de los diversos pardosque actúan en su comunidad, su liderazgo atrae la atención de quienes están en labúsqueda de apoyo electoral:

“Me han invitado mucho a hacer labor políca, no es lo que más me gusta. A mí estode que te busque el delegado y esas cosas, se convierte en una bolsa de trabajo, yano es apoyar al candidato o al delegado porque me convence o porque le creo, es

porque a ver qué chamba me da, y se termina su período de gobierno y te quedassin trabajo.”

Esta perspecva de la parcipación, la lleva a tener expectavas que rebasan lagesón de proyectos de mejoramiento barrial, es decir, la coloca en el umbral deproyectos sociales e incluso a redimensionar la acción políca:

“A mí me gustaría que hiciéramos un proyecto producvo que nos dé trabajo másallá de unos años de tal o cual gobernante. Yo no busco a la políca pero ella mellama a mí, porque nalmente andar juntando y llamando a la gente es políca.Estar en asambleas y reuniones es políca, o sea no es mi n, pero no podemossalirnos de la dinámica.”

El conocimiento de los procesos de gesón les crea un cierto sendo de reivindicaciónde dignidad ciudadana frente a los procedimientos que llega a traducirse en controlde la autoridad:

“En otra ocasión se molestó [un funcionario de la administración] que porque no lellevábamos a empo una documentación y entre broma y broma salió el soborno.




110

Dijo ‘si tú no me traes una torta, y jate somos tres en la ocina, y yo tomo coca ycafé de una marca y si no me lo traes no voy a apoyar para que la liberación salgarápido’. Yo les dije a mis compañeras con la pena pero yo no voy a parcipar en esto,

a mí me recibe las cosas como debe de ser.”6

Incluso en este po de casos, la reivindicación de la autonomía frente al gobierno esfundamental. Otro entrevistado:

“Vamos a poner las cosas claras, a mí no me interesa quedar bien con el jefe degobierno ni con el jefe delegacional, a mí me interesa quedar bien con mi comunidad.Ellos como funcionarios dieron apoyo, sí, pero es su chamba, no me hicieron ningúnfavor, hicieron su trabajo, yo hice mi trabajo junto con el grupo promovente […] Miinterés es que, sí me gustaría quedar en el comité ciudadano, me gustaría recuperar

espacios, lanzar un proyecto que benecie a la comunidad […] Teniendo en cuentaque se ene que andar con mucho cuidado de no ser absorbida por el sistema […]no abanderes y yo no soy tu gente, estamos trabajando como vecinos y tu grupoy tu nombramiento de funcionario en la delegación déjalo aparte y si vamos a

trabajar es bajo esa condición”.7

El militante pardario con proyecto políco

Es otro po de gestor comunitario, cuyo desempeño parte de una idendad y de unproyecto social y políco claro, que disngue los ámbitos –social de gubernamental–

y que es críco de las acciones clientelares de los dirigentes polícos.

La historia de vida de este caso es la de un estudiante universitario de cienciassociales, más preocupado por la acción que por el conocimiento, que recorrió losprincipales ámbitos de militancia de un joven en los años 90, y se involucró endiversas iniciavas, –incluyendo trabajo en la administración pública, en el área dedesarrollo social–, hasta llegar a la comunidad en la que es promotor. Su sustentolo obene del trabajo que realiza en un proyecto producvo ajeno a su ámbito demilitancia. Al estar hablando de su experiencia con algún líder políco, armó:

“Pero creer que “xxx” permiría que se organizara a la gente, era algo casi imposible;aunque vale la pena decir que sí la organizó, pero a su modo, y nada más para loque le funcionó. Él usó mucho la técnica de estar casa por casa, calle por calle,generó sus propias brigadas, compuestas por muchos líderes sociales de “xxx” yobviamente se apoyaba en la delegación, pues en ese entonces “xxx” estaba en la

6 Grupo focal con dirigentes.7 Historia de vida de parcipante de un comité de mejoramiento barrial.




111

delegación o como diputado federal; pero él ayudaba, eran más líderes sociales, nohabía casi funcionarios. La parcipación en ese momento era muy alta y entusiasta.Parcipaban líderes sociales y en la gente había mayor disponibilidad de colaborar,después de pasar “xxx” por la delegación… y después de pasar “xxx”, se vino abajo

todo porque “xxx” traicionó mucha gente. Traicionó en el sendo de que promeamuchos puestos y no los daba; meó a gente que no había apoyado antes, durantesu campaña. La meó después a operar dentro de lo políco y en la delegación.Entonces ya había mucha gente que lo que le interesaban era los puestos, […] ese

[es el] vicio [que acaba con] la parcipación ciudadana…”.8

No obstante la militancia pardaria, se alcanza a tener claro que la gesón social yla militancia son ámbitos diferenciados, como puede apreciarse en uno de los trescasos analizados vía grupos focales y entrevistas. En los otros dos sí aparece esta

red mediando, si no la gesón especíca del proyecto en el programa, sí el entornoorganizavo y de formulación de demandas de la comunidad. Este po de relacióndepende de la gesón de pequeños grupos o a veces de líderes, que muchas vecesoperan para obtener algún puesto gubernamental:

“La forma de operar es través de una instución de gobierno y desde ese lugarbuscar como tener recursos para mantener el trabajo de base y políco dentro delpardo. Se ubican personas que pueden desarrollar sus acvidades de la instucióny que de manera simultánea realicen trabajo de campo para seguir manteniendofuerza dentro de lo políco del pardo, es así como yo colaboro en lo administravo,

colaboro en una instución, tengo un puesto bajo, trabajo con un horario denido yya en lo políco hago otras cosas…”.9

c) Otros mecanismos de intermediación

Junto a los mecanismos de intermediación vinculados de manera permanente ala comunidad receptora del proyecto, hay otros cuya presencia es signicava, sibien no son los que más interesaban a este estudio (centrado en las formas derepresentación social), no debe dejarse al margen la mención de algunos de sus

rasgos principales.

El promotor gubernamental ocioso

No forma parte de los instrumentos y procedimientos denidos formalmente enel PCMB. Se trata de personas que si bien trabajan en la administración pública,no lo hacen en funciones vinculadas a los programas analizados. El trabajo que

8 Historia de vida de un estudiante universitario de ciencias sociales (creación).9 Historia de vida de uno de los gestores de los proyectos de mejoramiento barrial.




112

desempeñan los provee de información y vínculos polícos que se ofrecen comoelementos facilitadores para la obtención de recursos públicos, a través de losprogramas, sin que pueda armarse que efecvamente inuyan en la decisión

gubernamental. Sin embargo, en su mente, los gestores comunitarios consideranque enen esa capacidad. Por lo general pertenecen a cuadros polícos de algunosde los dirigentes del pardo en el gobierno, y el benecio que procuran no es tantoel económico –por lo menos así se pudo percibir en los dos casos en que se tuvocontacto con ellos–, sino el benecio políco de adhesión a su dirigente, por partede la población que recibe el proyecto.

La organización civil asesora

En la medida en que la presentación de proyectos y su misma ejecución requierede elementos técnicos, los promotores comunitarios acuden a la asesoría deorganizaciones civiles para la elaboración y, en algunos aspectos, ejecución delos proyectos, estas organizaciones se desempeñan como consultoras, si bien enalgunos casos intervienen en el proceso pedagógico y organizavo con la comunidad.A diferencia del anterior, este sí es un mecanismo previsto en el diseño del PCMB,cuyo análisis a fondo requiere de mayor información.

Podemos decir que en la relación de los programas de desarrollo social con lasformas comunitarias de agregación social, aparece todo el complejo políco-administravo de soporte del gobierno, mismo que es puesto por la comunidad,aunque tendencialmente no formen parte de él. Hay diversos niveles de organizaciónsocial, en su dimensión funcional.

Fue posible constatar la existencia de diversos grupos comunitarios, desde los queenen una vida orgánica estable, es decir con formas permanentes de asociacióny cierta división del trabajo, hasta los que son más bien individualidades que secongregan exclusivamente para la procura de un benecio especíco colecvo, –pasando, incluso, por aquellos que reconocen y aceptan las diversas formas de

gesón de los intermediarios, sin necesariamente estar aliados a las mismas, encaso que aquellos respondan a alguna organización políca.

Esta diversidad del vínculo comunitario no implica tampoco una idencacióndel objevo e instrumentos de los programas especícos, es más, enden aexpresarse peciones que nada enen que ver con los objevos del programa. Enlas entrevistas a los parcipantes del programa de mejoramiento barrial, uno de losentrevistadores hizo la observación siguiente:




113

“Es de tomar en cuenta las diferentes percepciones que existen sobre el cómo sepueden mejorar las condiciones de vida de la población, pues en algunas otrasentrevistas denotan mayor necesidad de alimentos, casa, vesdo, en este proyecto

el cambio fue la modicación de toda una calle, que no tenía luz ni servicios.” 10

En este programa coexisten diversas formas de gesón, que no dependen sólo delas cualidades del dirigente, sino también del propio proceso social. En aquelloscasos en los que predominan los caudillajes tradicionales –estén o no vinculadosal pardo gobernante–, se trata de asentamientos con mucha historia, pero conescasa organización social. Se percibió que los habitantes son proclives a aceptarel intercambio clientelar de sus dirigentes, y que los mecanismos democrácos noson más que requisitos administravos que hay que cumplir a n de obtener elbenecio esperado.

Casos en los que predominan los nuevos liderazgos, en uno, se trata de un ambientede trabajadores de cuello blanco, de bajo nivel salarial, pero, que tal vez, por lanaturaleza del trabajo, les exige mayor nivel relavo de escolaridad. En el otro setrata de un asentamiento menos anguo, pero con tradición de organización ylucha social.

Sin temor a equívocos, proceso y personas interactúan, cabe preguntar, ¿qué sepodría hacer desde la políca social para minimizar las tendencias clientelares y

maximizar las oportunidades de parcipación con proyecto social? Pregunta quesin duda se han hecho quienes conducen estos programas. Lo que queda claroen la revisión de las Reglas de Operación, –en las que por un lado se da mayorparcipación a la ciudadanía en el control de sus propios promotores; pero, quepor otro, seguramente sin pretenderlo, ponen tales exigencias que se requeriríade ciudadanos de empo completo, para actuar, que podría favorecer el efectoperverso no deseado: que la parcipación esté solo al alcance de los profesionalesde la gesón social.

Qué se ha hecho con las Reglas de Operación del PCMB, intentando ubicar laracionalidad que les es imputable. Para ello, se analizaron las Reglas de Operaciónúlmas y las del año anterior. En ellas se observan cambios importantes queimpactan en el funcionamiento y la relación entre los actores involucrados en elprograma. Las tendencias fundamentales en los cambios son:

− Establecimiento de “candados” en lo que se puede hacer con los proyectos.

10 Notas de observación a entrevistas de parcipantes en el PCMB.




114

− Búsqueda de mayor transparencia en el uso y aplicación de los recursos.

− El establecimiento de la gura del “Comité de Desarrollo Comunitario”, comoun nuevo gestor e impulsor del desarrollo en el barrio.

− En la ejecución de iniciavas de infraestructura para benecio de la comunidad,se propician canales de generación de consensos entre los habitantes.

No obstante los avances anteriores, llama la atención que no se modique la falta detransparencia en el comité técnico, ya que las formas, empos y criterios aplicadospara selección de proyectos y toma de decisiones, no aparecen reguladas.

En las Reglas de Operación para el 2010, es notorio que la gran mayoría de cambiosimplica nuevas atribuciones, responsabilidades y acvidades para los beneciariosdirectos (comités) y operadores (ejecutores de obras y servicios), además de nuevaslimitaciones en la ejecución de proyectos, no así, en las responsabilidades de lasdisntas instuciones de gobierno implicadas. Esto puede ser contraproducente algenerar menor parcipación ciudadana en el programa, ya que no se dan incenvospara ello. Las modicaciones introducidas requieren de la intervención de unamplio número de miembros de la comunidad, a saber: tres miembros del comitéde administración, tres del comité de supervisión y tres del Comité de DesarrolloComunitario. En total nueve personas colaborando de manera permanente en unainiciava; eso, sin tomar en cuenta que existen dos suplentes para cada uno de los

comités, lo que implica nombrar a 15 personas en una asamblea.

Quizás, la pretensión de estas modicaciones sea el impulso a procesos másparcipavos, en los que la comunicación y organización sean una constante.Sin embargo, toda vez que la parcipación en este programa es voluntaria y poriniciava personal, sólo puede esmular con resultados concretos y prontos, porparte de las autoridades. Por contra, llenarla de responsabilidades y obligacionespodría generar desánimo y limitar el involucramiento de los ciudadanos en eldesarrollo de la comunidad.

Un dilema. En ambos casos, el resultado es poco alentador.

“…la gente van tres a la primer asamblea, [cuando] empiezan a ver máquinas ymaterial ya van 10, cuando se está terminado van 20, cuando ya se terminó van

100, y cuando se les vuelva a invitar, esperemos vayan (sic) más…”.11





115

Con la información recabada en entrevistas, grupos focales, historias de vida yencuestas, así como con el resultado del análisis documental, se derivan algunassugerencias úles para alguna futura revisión del PCMB:

− En términos generales, se mencionó el asunto de empos y recursos comoun problema constante. Retrasos en la entrega de la primera y sobre todo dela segunda administración, cuesón que afecta directamente a la ejecución yresultado de los proyectos.

Se sugiere agilizar los trámites técnicos, administravos y nancieros (de lasdisntas instuciones involucradas), para llevar a buen término y de acuerdo con loprogramado, las diversas iniciavas.

Al Comité Técnico Mixto; órgano responsable de la revisión técnica y nanciera decada uno de los proyectos presentados a dictamen, se plantea tenga presente:

− Informar los criterios que uliza para evaluar proyectos.

− Publicar hacer público, el nombre de cada una de las personas que integraneste comité, con síntesis de su trayectoria, a n dar mayor transparenciaal procedimiento y evitar suspicacias por la aprobación o no de iniciavas(información de funcionarios y parcipantes de sociedad civil).

−Señalar y respetar los empos que ene dicho órgano para dar respuesta sobrela aprobación de los proyectos.

− Comunicar a los interesados, según corresponda, sugerencias para ejecucióny/o razones por las que no se aprobó el proyecto.

Al Comité de Desarrollo Comunitario; compuesto por tres personas y guraresponsable de la promoción del desarrollo social en el barrio:

− Encontrar el perl necesario para cumplir con las acvidades establecidas ya

que requiere de mucha información y habilidades para relacionarse con otraspersonas e instuciones que operan programas y proyectos en el mismoterritorio, teniendo dentro de sus responsabilidades la complementariedadde acciones de desarrollo social con el proyecto de mejoramiento barrial quepromueve.

− Las acciones, responsabilidades y parcipación, en general, de las personasde este comité, pareciera que requerirán de demasiado empo, así como decaracteríscas de análisis y coordinación no tan comunes en la mayoría de loshabitantes de esta ciudad.




116

− Si los miembros de este y los otros comités realizaran todo lo que implica suparcipación en el programa, tendríamos ciudadanos de empo completo,pero sin ninguna paga. Se requiere simplicar los mecanismos y tomar de laexperiencia de la población para hacerlos más ecientes.

El mantenimiento y funcionamiento de las diversas instalaciones, resultado de esteprograma, queda bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social. Seríaimportante tomar las experiencias de los parcipantes para instucionalizar formascomunitarias y sociales para hacer sustentables esos espacios por ser resultado deuna apuesta colecva. Hablan diversas personas:

“Por ejemplo, las ligas en sí mismas son un negocio, la idea es que de ese cobromínimo por el uso de la cancha se le pague al árbitro, al de la limpieza, y cosas

que faltaron, como es el alumbrado… lo que nosotros hicimos fue acordar con loschicos que gratean fue darles un espacio que es la parte de adentro, les dimossus espacios, y la parte de afuera la gente de gobierno y de la comunidad ayudaa cuidarla... Ahora sabemos que ya existen otros proyectos en donde se cobraalgo mínimo para poder mantenerlos, pues no queremos construir un elefanteblanco. (…) De hecho así se manejan los centros comunitarios, es autogenerado,las acvidades enen un costo pequeño. No se haría ningún daño ya que son

acvidades que ya se perciben y manejan así…”.12

Consideramos que lo fundamental es responder a la interrogante ¿qué podría

hacerse desde la políca social para minimizar las tendencias clientelares ymaximizar las oportunidades de parcipación con proyecto social? Seguramenteque introducir en la evaluación de los proyectos variables e indicadores dedemocrazación, incorporando sus resultados como un elemento que favorezcael dictamen aprobatorio de proyectos de connuidad, contribuirá a fortalecer laspráccas democrazadoras y, como resultado colateral, la misma ecacia de losproyectos.

5.12 Las organizaciones civiles y el Programa de Coinversión para el Desarrollo

Social del Distrito Federal

Si el PCMB hay que analizarlo sin perder de vista los rezagos democrácos y losremanentes de las práccas clientelares de la relación entre gobierno y sociedad,construidas a través de décadas de gobiernos de la ciudad no democrácos, elPrograma de Coinversión para el Desarrollo Social del Distrito Federal (PCDSDF),habrá que analizarlo sin perder de vista, tanto los reclamos democrácos de laépoca, como su posterior evolución hasta el presente.





117

Como se señaló en la introducción teórica, frente a la crisis del vínculo social, algunosautores enden a destacar las oportunidades que ofrece el vínculo asociavo (Sue).Éste se reere a las formas de agregación civil, es decir, por contrato, en tanto que la

agregación no se da en función del territorio ni del vínculo de clase, sino en funciónde la reivindicación de derechos de terceros. Por ello, hablar de la agregación,de representación y de intermediación de este po de organismos presentacaracteríscas sui generis que no pueden dejar de tomarse en cuenta. Son diversoslos términos ulizados para denotarlos (Organizaciones No Gubernamentales,tercer sector, organizaciones sin nes de lucro), por nuestra parte preferimos eltérmino de organizaciones civiles (OC).13

El principal desao de la parcipación de las OC a la reexión sobre la políca esla intervención de lo privado en los asuntos públicos. Privado, no entendido comoempresarial sino como la condición que comparte el conjunto de ciudadanos. Setrata en síntesis de una nueva visión sobre lo público, no reducido al gobierno sinocomo ámbito del interés colecvo y de las diversas posiciones que al respecto seenen. Sin duda que en todas partes, la intervención de las OC en la vida públicaes algo polémico. Desde la izquierda, habitualmente, se les había visto condesconanza, pero la historia reciente de América Lana mostró una dimensióndisnta de estas organizaciones:

“La primera generación de ONG en América Lana surgió picamente como una

solución ad hoc cuando exisan escasas alternavas como centros provisionalesde invesgación que se desarrollaban al margen de universidades somedas a laspresiones del Estado autoritario; como centros de educación popular fuera de lared ocial de escuelas; como grupos que daban apoyo a movimientos socialesemergentes, sin vínculos con las organizaciones polícas legalmente autorizadas…”.(Fernandes; p.75)

Desde el proceso electoral que llevó al primer gobierno electo de la ciudad en 1997,se manifestó el interés en desarrollar polícas públicas con parcipación de las OC,

por parte de estas en el mismo proceso, se manifestó el sendo con el cual queríanparcipar en las polícas:

“Consideramos que debe de quedar atrás la idea y el hecho de que los sectores nogubernamentales sólo parcipen en la ejecución de las polícas públicas, dejando

13 Para una discusión más amplia de las implicaciones y sendos de los diversos términos ulizadosver, Canto, Manuel, “La disputa teórica sobre las organizaciones civiles. Un asunto políco-ideológico” .En J. Cadena (coordinador), “Las organizaciones civiles mexicanas hoy” , MAP-UNAM, México, 2004.




118

que el gobierno sea quien decida todo el proceso de las mismas. Creemos que lasorganizaciones civiles, por su experiencia y profesionalismo, enen mucho que

aportar en la agenda, diseño, ejecución y evaluación de las polícas públicas.”.14

Estas tendencias inuyeron para que desde el inicio de la gesón del primergobierno electo de la ciudad se diera una amplia comunicación con las OC que seexpresó en los “Acuerdos de corresponsabilidad”, suscritos entre el entonces jefede gobierno y la Plataforma de Organizaciones Civiles del Distrito Federal. De estosacuerdos surgió el impulso a la iniciava de las OC, de una Ley de fomento a lasacvidades de desarrollo social que realizan las organizaciones de la sociedad civil y la parcipación de estas úlmas en la conformación de la Ley de desarrollo social del Distrito Federal , aprobadas ambas, por unanimidad en la ALDF, en marzo de2000.

De menor alcance, pero sin dejar de tener consecuencias de importancia, fuela parcipación de personas provenientes de estas organizaciones, tanto en elgabinete del primero como del segundo gobierno electos.

En este contexto se crea el Programa de Coinversión para el Desarrollo Social delDistrito Federal, inicialmente por un acuerdo entre la agencia de cooperaciónholandesa Novib y el GDF, en su primera etapa (1998-2000). A parr del 2001 tuvoun proceso de crecimiento y de instucionalización, su propósito fundamental se

estableció como

“construir una nueva relación gobierno-sociedad, en el marco de lacorresponsabilidad, para el impulso de acciones, proyectos, programas ypolícas de desarrollo social que abatan la desigualdad, eliminen la exclusión y ladiscriminación de grupos sociales en condiciones de desventaja y promuevan el

respeto y el reconocimiento de la diversidad”.15

Una evaluación realizada en 2004 concluía que el PCDSDF constuye una

experiencia nueva tanto para el Estado mexicano, como para las OC y la cooperacióninternacional en el país. Los organismos civiles cuentan con su experiencia previaen ejecución de proyectos, pero no con una prácca previa de relacionamientocon organismos públicos e incidencia en polícas públicas. En el caso del GDF setrata de un programa que acompaña en proceso de democrazación, resultando

14 Red de Redes, 1977, citado por CAM, 2001). La Red de Redes fue el antecedente de la Plataforma deOrganizaciones Civiles de la Ciudad de México.15 Documento de la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social; citado por De León y De la Maza.




119

altamente innovador respecto de la prácca políca previa en el D.F. De tal modoque los avances y dicultades deben ser contextualizados en relación con el carácterinnovador e inédito de la iniciava”.16

Esta relación se transformó, no solo en la ciudad, sino en nivel nacional e inclusolanoamericano, por varios factores. Entre los principales:

− La consolidación de las nuevas fuerzas polícas en los gobiernos que les llevarona prescindir de las expresiones civiles.

− El rero de apoyo, o cambio de prioridades, de las agencias internacionales decooperación progresistas a las organizaciones que impulsaban los procesos dedemocrazación.

− Tal vez como consecuencia de las dos anteriores, la pérdida de capacidad dearculación y de inuencia polícas de las OC.

Con los alcances y restricciones señaladas llegamos al 2009, cuando nuestrosinstrumentos captaron lo siguiente en cuanto al PCDSDF.

La relación de las OC con la políca social del GDF se desarrolla fundamentalmenteen el programa de coinversión social, si bien existen otros vínculos como elConsejo de Desarrollo Social en la cual hay parcipación de las OC, que ya ha

sido analizado en el capítulo anterior. La idendad de los parcipantes se da entorno de la promoción de algún derecho o demanda especíca de terceros (niños,capacidades diferentes, educación cívica, derechos sociales…). No se aprecian, enlas organizaciones estudiadas, formas de arculación entre las mismas, con el n deinuir en la políca social de la Ciudad. En el aspecto de la gesón colecva de susdemandas y propuestas, se aprecia cierto retroceso en la actualidad con respectode otro momento estudiado (1998-2000).17

La ley que fundamenta el programa de coinversión social es la Ley de fomento a las

acvidades de desarrollo social que realizan las organizaciones de la sociedad civil en el Distrito Federal . En esta ley y en la promoción inicial del propio programa decoinversión parciparon acvamente diversas formas de arculación de las OC, enparcular, la Plataforma de Organizaciones Civiles del Distrito Federal entre 1997

16 De León y De la Maza.17 Canto, Manuel (coordinador). “Entre lo cívico y lo gubernamental. Análisis de la relación entre el gobierno y las organizaciones civiles en el Distrito Federal ”. CAM, A.C., México, 2000.




120

y 2001. Sin embargo, algunos años después ninguna de las organizaciones queparciparon en el grupo focal –seleccionadas por ser parcipantes en el programade coinversión–, tenía conciencia de este importante antecedente.

Podemos decir entonces, que la relación se da sin intermediarios, pero tampocosin formas de arculación de los parcipantes. Es una relación directa entre OCindividual y GDF. Esto lleva a las OC a percibir una suerte de impotencia para inuiren los objevos y en las formas de operación del programa, sinéndose inclusoarrastrados por los requerimientos gubernamentales que enden a desplazar lasestrategias de atención a los desnatarios del trabajo de las organizaciones. Añosatrás del aprendizaje de la relación con el gobierno quedaba en claro que para eléxito de las OC era necesario, puesto como recomendaciones:

“Vaya en colecvo a negociar… Tenga una base social de apoyo… para un adecuadodesempeño la capacidad técnica es indispensable…saber cómo funciona por dentrola maquinaria del gobierno… No espere a que lo inviten a parcipar en algunaacción con el gobierno. Tome la iniciava… Coordínese con otras organizacionessobre la base de experiencias previas… Sistemace, le será de mucha ulidad, porlo menos para no reper algunas cosas.” (CAM; 2000, p.21)

Veamos las percepciones de las OC diez años después.

La idendad de las Organizaciones Civiles

Diversas organizaciones manifestaron que entre sus propósitos principales está elinuir en polícas públicas, lo que corrobora datos anteriores.18

Se les cuesonó qué tanto incidían en políca pública. Al respecto, respondieron losiguiente:

“…yo no sé si incidimos en políca pública, yo creo que más bien somos comoamorguadores de los problemas sociales, sí, que amorguamos estallidossociales, porque somos evidencia de que sí hay atención en diferentes campos yque bueno seguramente cada uno de nosotros tratamos de que en lo parcularnuestra incidencia no se amorguara, sino en lo parcular, nuestra incidencia (sic)toque conciencia, hable de compromisos y hable de un cambio, pero genéricamente

18 En un estudio realizado por el Movimiento Ciudadano por la Democracia, en 2004, se encontró que75% de las organizaciones parcipantes en coinversión denían como su objevo principal inuir enpolícas públicas. Si bien el entendimiento concreto de lo que eso signicaba resultó bastante difuso.MCD, 2004.




121

visto como todo, como somos muy fragmentados precisamente por lo que estabandiciendo, pues entonces, lo único que somos son los amorguadores.” (Grupo focalcon OC).

El programa de coinversión se diseñó para que gobierno y OC interactuaran enel desarrollo social, abriendo a la vez una vía para que ellas inuyan en polícapública. A través de este fondo económico, donde colaboran algunas instanciasgubernamentales, se nancian propuestas elaboradas por organizaciones sociales yciviles del D.F., cuyas acvidades y proyectos están encaminados a la construcciónde una cultura de equidad de género en los temas de derechos humanos de lasmujeres, salud integral, políca pública, cultura y arte, y medios de comunicación,entre otros.

Este programa busca el aprovechamiento de los conocimientos y metodologíasde las organizaciones sociales y civiles, basados en el intercambio de experienciasy recursos múlples, se busca generar una relación de mayor corresponsabilidadentre gobierno y sociedad organizada. Al parecer, dicha relación se fue trasladandode la realización de proyectos dirigidos a la comunidad, a la realización de proyectospara proporcionar servicios al propio gobierno:

“…estamos siendo presionadas y requeridas para apoyar y fortalecer el proceso dela instucionalización de la perspecva de género… las instancias de gobierno ya

no son sucientes para la capacitación y entonces ¿tú enes y tú analizas cuálesproyectos de coinversión? …la mayor críca que nosotras tenemos y estamos muymolestas por esto es que, han sido discusiones muy fuertes no sólo nosotras sino enotras instancias, con otras mujeres, es que hay un porcentaje muy alto de proyectosque están haciéndole el trabajo al gobierno y eso implica que tú estás viendo hacia

el gobierno y no estás viendo hacia las mujeres.”19

Esta situación no es privava del área de trabajo referida. Las organizaciones quetrabajan con jóvenes, señalan que enfrentan problemas como el adulsmo en laadministración pública, lo que ha planteado a las organizaciones el reto de:

“Fortalecer la visión gubernamental sobre juventud, en las diferentes instancias,con el objevo de generar junto con ellos condiciones y darles herramientas paraque puedan entender y avanzar en la atención de jóvenes. (…) Algo de lo que noshemos dado cuenta durante varios proyectos, es que en ocasiones los servidorespúblicos, no son sensibles frente a las temácas que trabajan las organizaciones o

19 Grupo focal con OC.




122

desconocen el territorio, caracteríscas y necesidades de la población de la cualestán a cargo y este desconocimiento o falta de sensibilidad complica los trabajos y

propuestas de las organizaciones”.20

Desde empo atrás, en las OC fue avanzando la perspecva de inuir en polícaspúblicas, lo cual implica trabajar con el gobierno, pero en una relación equitava.La percepción actual es que el nivel de parcipación que se alcanza es bajo ysubordinado a las decisiones gubernamentales,21 que no corresponde a la idendadconstruida. Con relación a otro sector de la acvidad, otro parcipante manifestó:

“Las organizaciones civiles sí podemos trabajar con instuciones gubernamentalesy al revés, y de verás que esto no lo creía, esto es aprendizaje, y creo que podemoshacerlo, pero de una manera digna y reconocida, no como que le estamos haciendo

la ‘talacha’ […] nos presentamos como los que ejecutan esta obra de ustedes, yesto a mí me parte el hígado, creo que esas son cosas que no tenemos que aceptarlas organizaciones y que también creo que estas deniciones están claras de lasdirecvas de las organizaciones, es decir, a ver qué vamos a aceptar, ¿les vamos ahace la ‘talacha’, les vamos a agachar la cabeza, vamos a aceptar esto en nombrede la ‘lana’? porque al n y al cabo es en nombre de la ‘lana’, si necesitamos elrecurso y yo sí creo que existe una vocación en las organizaciones civiles y queyo no soy experta en polícas públicas, ni en incidencia, y que yo creo que ahí esa sería nuestra manera de poder incidir en la políca de coinversión, y no andartrabajando para pedir que se nos reconozca como sujetos, sino exigir nuestro papel

como sujetos, somos sujetos de transformación social.”22

Todo lo cual inuye en la percepción de pérdida de autonomía de las OC frente algobierno, de lo cual no dejan de senr también responsabilidad propia:

“hemos observado, que hay una pérdida de autonomía de las organizacionesciviles… hay una actud muy pasiva de las organizaciones civiles, en esta relacióncon el gobierno.”

No se puede omir el hecho de que esta pérdida de autonomía también setransforme en violación de las propias reglas del programa. Con el n de asegurartransparencia en la asignación de recursos, se invita a miembros de las OC –de

20 Entrevistas a OC.21 Se considera que pueda haber diversos niveles de parcipación en las diversas etapas de las polí-cas, grácamente puede representarse en la siguiente matriz:En Canto, Manuel. “Introducción a las polícas públicas” ; en Canto, M. y O. Castro (coordinadores)“Parcipación Ciudadana y Polícas Públicas en el Municipio” . MCD, México, 2002.22 Grupo focal con OC.




123

entre quienes no sean solicitantes en la convocatoria especíca– a realizar losdictámenes. De acuerdo con las personas parcipantes, algunos funcionarios llegana ejercer presiones para favorecer a algunas organizaciones sobre otras:

“A mí me tocó estar en comisión evaluadora… [entre] la gente con la que yo trabajéhabía, alguien… que era como el representante de la ocina, cuando estuvimoshaciendo la discusión de la dictaminación, pues llegamos todos a empo y pusimosuna serie de reglas, de cómo íbamos a trabajar para dictaminar, y sí me tocó queme raron línea, hubo un proyecto que me tocó a mí dictaminar… hablaba de…apegado a la convención de la ONU… cuando tú lees y vez toda la redacción, [seve] de entrada que no han entendido la convención y están usando términos quela convención ya está limitando totalmente… entonces yo decía qué bueno, puessi está con la convención tendría que demostrarse, o sea ser coherentes …en esemomento entonces yo sí recibí un así como ‘¿y usted por qué?, usted no puededecir eso…”

Estas percepciones también se acompañan de una queja sobre la prepotencia delos funcionarios al interactuar con las OC, cuyo aspecto más relevante no seríala actud en sí misma, sino como un reejo de la manera en cómo se estaríapercibiendo la relación con las OC, de socias en la atención a los problemaspúblicos, a subordinadas. Es decir, se podría estar transitando en este ámbito deldesarrollo social de una relación contractual a una relación tutelar.23 En el casode una acción conjunta entre gobierno y una organización civil después de habermanifestado las fricciones en la inauguración de la acción convenida, una personade una organización parcipante añadió:

“…lo mismo fue en la clausura, se acordó un mes antes qué día se iba a clausurar, lavíspera a las 11 de la noche, llaman diciendo que la directora de “xxx” decide queno se haga la clausura, que se haga el día siguiente y que se suspende porque ellano iba a poder estar y que es porque ella tenía que dar todos los diplomas. […] Mirayo he estado en reuniones donde se nos ha solicitado, nos han dicho claramente,necesitamos que sus proyectos casi, casi los cambien, y yo he visto organizaciones

que ahí cambian, como si fuera el mandato, como si papá gobierno te dijera loque enes que hacer, pero ¿qué es esto?, es patéco el nivel al que se ha llegado,compañeras, compañeros, amigas, amigos, o sea, hay un problema muy grave en la

23 Se pueden disnguir tres formas de relación gobierno-sociedad: 1) La tutelar; en la que los gobier-nos establecen las normas y vigilan el desempeño de las organizaciones; asumiendo la protección desus derechos y la vigilancia de sus obligaciones; 2) La concurrencial; en la que los gobiernos establecenalgunos normas con el n de evitar el menoscabo de la competencia para que todos compitan en unplano de igualdad; 3) La contractual; en la que bajo un plano de igualdad establecen pactos que lespermitan la realización de acciones especícas, reconociendo cada uno sus aportes. Para este tema sepuede ver también, Gaudin, Jean Pierre, 1999.




124

relación, y eso va en detrimento de nosotros, de los trabajos que hacemos porqueyo estoy de acuerdo, porque el proyecto de Coinversión es fundamental, es underecho que tenemos, hay que mantenerlo, pero si tenemos que hacer la reexión,porque esos actos inmidatorios autoritarios de los funcionarios, los permimos

nosotros, porque no decimos que no nos gusta, y mientras no digamos que no nosgusta, nos van a seguir haciendo sus tonterías.”

Por supuesto que para tener una captación completa de la perspecva con la quelas OC parcipan en las polícas de desarrollo social, se requiere analizar qué es loque ellas mismas perciben como horizonte:

“Yo creo que el programa de coinversión ene que trascender por el trabajo de lasorganizaciones, del gobierno y en provecho de la población. Y comento esto porque

yo siento que algo que se le está yendo al programa de coinversión es eso, el tejeresa red, nosotros como organizaciones de la sociedad civil… no es sólo que te den,porque no es un apoyo, es una coinversión, tenemos que entender lo que es unacoinversión.”

Cambio en las práccas gubernamentales

“En el año 2001, sí se llevaron a cabo reuniones por ámbitos, todos los que parciparono fueron beneciados del programa por ámbitos, había un representante y nosreuníamos, a mí me parece que era un ejercicio excelente y yo creo que inédito,

porque en aquel empo te dabas cuenta de los problemas que tenía, de muchascosas y ese era un ejercicio de rendición de cuentas también, cuando en el D.F.no se hablaba de nada de eso, entonces entendías porque los retrasos, entendíaspor qué los cambios, etc., etc., entonces no estabas aparte, como representante yapodías hablar con tu grupo y decir: mira esto está pasando, esto se está viviendo,entonces yo ignoro si se siguen realizando esas acvidades, pero sí sería buenocomo decían tener esa comunicación.”

“Coinversión nuevamente pero para trabajar con gobierno, no para trabajaren su instución, no a favor de su instución, yo creo que seguimos siendo la

benecencia, yo no creo que se esté cambiando, suena muy bonito en el papel,suena muy democráco, suena muy convincente en la cuesón de los géneros, enlas preguntas y en lo que quieras, pero al n de cuentas sigue siendo benecencia.”

“Yo creo que simplemente en el programa de coinversión se ene que mejorar, elaño pasado si no mal recuerdo cumplieron 10 años y festejaron, pero yo creo quecuando inició el programa con sus lineamientos y sus formas de operar, hace 10años les funcionaban pero ahorita hay gran demanda, innidad de ejes estratégicos,entonces se ene que revisar eso, si los lineamientos son acordes al crecimiento.”




125

Al parecer este diagnósco está muy lejos del que formularan en 2004, losevaluadores:

“En términos de resultados, observamos riqueza en todos los proyectosseleccionados. La gran mayoría está en consonancia con los criterios de selección delprograma: aende problemácas de relevancia en la ciudad, trabaja directamentecon grupos marginalizados o especialmente vulnerables, desarrolla metodologíasy estrategias innovadoras y busca incidir con su trabajo en la formulación deprogramas y polícas públicas. Este hecho permite valorizar posivamente loacumulado por el programa en términos de intervención concreta y de vínculo con

organismos civiles.”24 ¿Qué fue lo que cambió?

El desempeño de los funcionarios

En el proceso de invesgación no solamente se captó la opinión de las OC, tambiénla de los funcionarios que interactúan con ellas. En síntesis, los planteamientos quehicieron son los siguientes:

a) Es posible que los funcionarios responsables de la atención directa y seguimientoa las organizaciones, en muchas de las ocasiones no tengan ni el perl ni laexperiencia necesarios; incluso, podría darse el caso de personal que no estésasfecho en su cargo.

b) Las contralorías ciudadanas son una buena iniciava; sin embargo, enfrentanla necesidad de capacitación tanto de funcionarios como de personal. Si no esde esta forma, no cumplirá el comedo para el cual fue creada. Este po depropuestas requiere de funcionarios y ciudadanos dispuestos a trabajar máscolecvamente, parendo del mutuo reconocimiento y escucha.

c) El nombramiento de funcionarios en múlples consejos, es contraproducente,los satura; y esto repercute en una menor colaboración en espacios de análisisy propuestas, como lo son los propios consejos.

d) El programa de coinversión y las múlples iniciavas que apoya requierende mayor visibilidad. Es necesario que se promuevan y se den a conocer susresultados a mayor número de población.

e) Al comparar la relación GDF-OC de este período con la que exisa en losanteriores, se observa un descenso considerable.

f) Es dicil el trabajo de varias instuciones de gobierno en un solo fondo deapoyo nanciero (coinversión), porque implica establecer consensos sobre los

24 De León y De la Maza; p. 48.




126

criterios comunes para la convocatoria y selección de proyectos que presentanorganizaciones de la sociedad civil. Es en sí mismo un ejercicio complejo querequiere de empos, recursos, personal adecuado y disposición políca parallevarlo a cabo.

g) Para tener una parcipación ciudadana que dé resultados, es necesario parrde que el ciudadano necesita contar con un trabajo jo y seguro, que despuésle brinde la oportunidad de colaborar en iniciavas por el bien de otros.

Modicaciones en las Reglas de Operación del programa (2009-2010), su análisis yalgunas sugerencias (ver anexo):

− Reducción de metas.

El número de convenios y proyectos disminuyeron del 2009 al 2010, como loevidencia el Inmujeres-D.F., y repercute en el fondo de recursos desnado alas organizaciones. La candad desnada para todo el programa en el 2010se vio afectada y fue menor a la del año anterior, pues cuentan con $718 milpesos menos. El impacto en los recursos pudo ser mayor; sin embargo, en elpresente año, sobresale la reciente incorporación de la Procuraduría Socialdel Distrito Federal, instución gubernamental parcipante, con un aporte

monetario que ayudó al techo nanciero de todo el programa.

− Se generaron nuevas obligaciones para las OC. Es obligatoria la asistencia deuna persona de la organización a una capacitación sobre derechos humanosy manejo general de un proyecto, que imparte personal responsable delprograma de coinversión.

Algunos elementos que pueden mejorar el programa de coinversión, de acuerdocon las propias palabras de organizaciones entrevistadas son:25

“…la publicación de la convocatoria al programa debe salir con empo y plazosdenidos para que las organizaciones tengamos empo suciente para desarrollarpropuestas facbles, […] el empo que se requiere para la dictaminación y lapublicación de los resultados es mucho y nalmente se va restando a la ejecucióndel proyecto. En algunos casos también se complica la ejecución de los proyectosdebido a los retrasos en la entrega de recursos”.

25 Entrevistas con colaboradores de OC, agosto, 2009.




127

“Todas las cuesones administravas, retrasos en los depósitos, pérdida dedocumentos y revisiones, a veces innecesarias, afectan la operación de nuestrosproyectos, hemos tenido una ocasión en la que faltaba un mes para terminar elaño y aún no recibíamos el depósito de la segunda suministración del proyecto,

esto afectó en la operación y en la ejecución de acvidades compromedas en elmismo.”

“…abrir una verente dentro del programa de coinversión con una reducida candadde recursos, los cuales fueran desnados al apoyo de grupos o colecvos queenen interés en conformarse como una organización civil constuida legalmente,el programa puede ayudar al fortalecimiento de las organizaciones”.

“…revisar de forma permanente el número de organizaciones que buscan serbeneciarias de este programa y el monto total de recursos con los que cuentael programa, pues cada día son menos los recursos y más las organizaciones queparcipamos”.

Mejorar el desarrollo del programa dando paso a la

“elaboración de mecanismos que tengan como objevo que las disntasorganizaciones que parcipamos, podemos si fuera necesario quejarnos o denunciarirregularidades dentro del programa, con esto se podría dar mayor claridad en larelación. No se trata de incorporar elementos que confronten o desalienten el

trabajo conjunto, por el contario, el n es tener espacios que permitan el diálogorespetuoso que dé paso a la generación de mejores iniciavas de trabajo.”

Por lo visto, lo que ha sucedido en el PCDSDF puede ser representavo de loocurrido con el proceso de innovación en el desarrollo social. La runa en muchoscomportamientos, si bien ha ganado en instucionalidad, ha perdido en ecacia.Arculación, nueva relación gobierno-OC, revisión del diseño en función de loscambios por el empo transcurrido, son todos ellos objevos facbles en el marcode relaciones actuales y con los recursos disponibles. Este sector de la políca social,más por la signicación que alcanza en la relación gobierno-sociedad que por sucobertura, es un indicador de lo que acontece en la relación políca social-públicousuario, y es un campo de experimentación sin igual para operar innovacionesnecesarias y producvas.

5.3 Los programas de jóvenes (en situación de riesgo y en impulso)

No está de más tener en cuenta que si para el programa de mejoramiento barrialhay que mantener la ópca de la conformación de las práccas polícas en la ciudad




128

de México, y si en el PCDSDF hay que considerar los retos a la democrazación enel presente, en los programas de jóvenes no se puede perder de vista los retos dela democracia y el desarrollo para el futuro inmediato. Para el caso que nos ocupa,

se efectuó el análisis en dos programas que guardan cierto grado de vinculación:Programa Jóvenes en Situación de Riesgo (PJSR) y Programa Jóvenes en Impulso (PJI).El primero, es un programa cuyo énfasis radica en dos caracteríscas principales:ser considerado joven infractor, que implica una relación directa con la DirecciónEjecuva de Tratamiento a Menores Infractores (DETMI), y ser joven proclive decaer en el consumo de drogas o acvidades delicvas. Esto úlmo porque se trata deun programa de carácter prevenvo que precisa como beneciarios importantes a jóvenes que estudian preparatoria o universidad, y que viven en zonas consideradasde alta marginación o de riesgo. En ambos casos, se otorga una beca mensual y, enocasiones, la tarjeta de apoyo al transporte, mediante la que puede viajar de formagratuita en el metro y en los camiones del GDF. Referente al apoyo económico, seda solo en los meses en los que los jóvenes parcipan en acvidades de desarrollocomunitario.

Como en todos los casos, se preparó una batería de instrumentos: cuesonario,entrevista abierta, grupo focal. Se optó por manejar con discreción todos los datosresultantes del cuesonario, principalmente por las dicultades que desde el diseñomuestral implicó el ejercicio, la falta de información precisa sobre beneciarios y larecencia de las y los jóvenes a dar información –vía cuesonario u otros instrumentosriesgosos, según sienten ellos–. Un ejemplo de la resistencia a colaborar fue la delos parcipantes en el PJSR, que resulta comprensible dada la situación parcularde su población objevo. En el caso del PJI, hubo más parcipación, respuestas másconsistentes y descripvas. Sin embargo, la aplicación del número de cuesonariosfue menor a la esperada y se optó por manejar la muestra como aleatoria, norepresentava estadíscamente.

En lo que hace a las entrevistas en profundidad hubo la misma resistencia queen el PJSR. Por tanto, el desarrollo se circunscribe al PJI –con quienes pudieron

realizarse los tres instrumentos–, haciendo algunas referencias al PJSR, cuandofue pernente, y siempre con base en la información captada en las entrevistas atutores y coordinadores zonales del PJSR.

Si bien la ópca elegida en esta invesgación fue privilegiar la composición social,la representación y los referentes sociales de los desnatarios de los programas deCiudadanía Acva, hay que considerar en el diseño de polícas




129

“A diferencia de otros actores emergentes, ‘los jóvenes enen una condición suigeneris: su idendad, en efecto, es transitoria’. Siempre hay jóvenes, pero no sonsiempre los mismos. Esto hace que esta población sea muy cambiante y que laspolícas, tanto desde el punto de vista de su formulación parcipava como de su

ejecución, rápidamente se vuelvan obsoletas.”26

El término “juventud” de forma general se reere al

“período del ciclo de vida en que las personas transitan de la niñez a la condiciónadulta, durante el cual se producen cambios biológicos, psicológicos, sociales yculturales”. (Cepal-ONU)

Demográcamente, se considera a los jóvenes por su edad, entre los 15 y 29 años.

Con base en esto, se idencan a su vez dos rangos de edad. El primero, el inferior,en donde se desarrollan las funciones sexuales y reproducvas que representanel tránsito de la niñez a la adolescencia. El segundo o superior, es el rango quepresenta el cierre del ciclo educavo formal y se ingresa al mercado laboral. Sinembargo, esta concepción requiere que se consideren las circunstancias especícasque se presentan en los diversos contextos sociales y culturales.

No es suciente una denición con enfoque biológico, es necesario tambiénconsiderar criterios como el de la cultura, que permite poner en la discusión el

tema de la idendad juvenil, como eje de la caracterización de los jóvenes encuanto grupo social. Por otra parte, criterios procedentes de la sociología –comola pertenencia a determinado sector social–, muestran que el período de juventudse vive de diversas formas, dependiendo del contexto en que los individuos creceny maduran. Desde esta perspecva, la juventud se concibe como una construcciónsocial e históricamente determinada.

Es importante disnguir desde qué concepción de “juventud” se construyen laspolícas públicas dirigidas a este grupo, ya que de esto dependerá su enfoque. Es

así, que a parr de tres formas se han generado en América Lana cuatro modelosde polícas de juventud.

Las tres formas desde las que se puede referir sobre la concepción de este grupo:

1) Como una etapa transitoria de la vida: el paso a la vida adulta. Esto ene comoconsecuencia negava que se piense al adulto como el sujeto que determina loque debe hacer y ser el joven.

26 Memoria “Seminario Virtual”. Remisoc, abril, 2010.




130

2) Como un grupo social que se idenca con parámetros como la edad. Loque deja de lado aspectos socioculturales que también son centrales en laconcepción del joven.

3) Como un conjunto de actudes -vitalidad, parcipación, solidaridad, rebeldía,etc.-, que bien lo idealizan o esgmazan, pero, sobre todo, a homogeneizarlossin considerar importancia a los aspectos sociales, económicos o culturales.

Los modelos que se desprenden de estas formas son:

a) Educación y empo libre con jóvenes integrados. Se desarrolló en los añoscincuenta, en el marco de los procesos de industrialización. Pone énfasis enincorporarlos a los sistemas educavos, -primordialmente enfocado a educaciónbásica y en la ocupación del empo libre en acvidades deporvas, recreavas

y culturales-. Parte de dos supuestos: que los jóvenes dividían su empo entre laescuela y el empo libre; y que todos los jóvenes estaban incluidos en el procesoeducavo formal. Ambas suposiciones no necesariamente correspondían a larealidad.

b) Control social de jóvenes movilizados. Durante la década de los setenta, losmovimientos estudianles iniciados a nes de la anterior, empezaron aconsiderarse problema para los gobiernos. La políca de juventud entonces secaracterizó por control y represión.

c) Enfrentamiento a la pobreza y prevención del delito. A parr de la década de losochenta, por los cambios en el modelo económico mundial, se incrementó lapobreza, sobre todo en Lanoamérica, y repercuó incluso en los jóvenes al serexcluidos sobre todo del sistema educavo y del mercado de trabajo. Surgenentonces, polícas asistenciales para combar la pobreza y el analfabesmo.Pero, además, se generan primordialmente programas enfocados a la prevencióndel delito que, en la mayoría de los casos, no implementaban instuciones dela juventud.

d) Inserción laboral de los jóvenes excluidos. Programa que se preocupa,

fundamentalmente, por insertarlos en el mercado laboral. Para lo cual, elEstado se limita a proporcionar la capacitación necesaria para que puedaninsertarse en este mercado como mano de obra. El Estado no se convierte engenerador de empleos sino a ser el enlace entre estos jóvenes capacitados ylas empresas que necesitan mano de obra. El modelo deja fuera a los jóvenescuyas expectavas no corresponden a los intereses de las empresas.

El análisis de las polícas de juventud también puede hacerse considerando losdisntos pos de polícas de juventud. De acuerdo con Sáez Marín, hay cuatropos:




131

a) Para la juventud. Se caracteriza por el paternalismo y control que ejerce haciala juventud.

b) Por la juventud. Su objevo principal es la movilización de los jóvenes, y enmuchos casos su adoctrinamiento en provecho del sistema.

c) Con la juventud. Pretende la parcipación juvenil, la corresponsabilidad y lasolidaridad dentro del grupo.

d) Desde la juventud. Polícas diseñadas por los mismos jóvenes de autogesón y,de ser necesario, con subsidios estatales.

En un estudio realizado por la Cepal (2008), se sosenen las siguientes conclusiones:

− Los jóvenes iberoamericanos son innovadores en formas de parcipación;crecieron con el imaginario de la democracia y los derechos humanos y son lageneración más sensible a la cuesón ambiental y a los reclamos históricos deminorías de disnto po. Pero no conan mucho en las instuciones polícasy enen dicultades para visualizar la democracia como el orden en que, demanera representava, se negocian proyectos colecvos. (11)

− En la oferta de polícas no encuentra una contraparte pública para establecerclaros puentes con sus aspiraciones y lenguajes. (11)

− Se parte de la base de que cuanto mayor son las brechas de bienestar, acvos yaccesos, menor o más difuso se vuelve el sendo de pertenencia [en los jóveneshay] más educación y menos empleo; más información, pero menos poder;más consumo simbólico, pero menos consumo material; más expectavasde autonomía, pero más dicultades para formar hogares propios y transitaruidamente por el ciclo de vida. (12)

− Si bien el mayor manejo que ene la juventud de las tecnologías de la informacióny de las comunicaciones no se ve reejado en su acceso y presencia en lapolíca, por otra parte está en juego su capacidad para redenir lo políco.De este modo, la preocupación por lo público se recrea, no se difumina. Y lohace en espacios locales, en redes virtuales, en movilizaciones en torno denuevas agendas, en formas exibles de (13) acción colecva.

− La propia juventud está redeniendo lo que se enende por inclusión social.Para muchos jóvenes ésta no radica exclusivamente en el empleo y la educaciónformal, sino cada vez más en parcipar de la comunicación a distancia, poderintegrarse a nuevos espacios sicos por medio de la migración, gesonarrecursos y servicios de manera colecva por medio del uso estratégico de




132

información, parcipar en redes donde la expresividad y la estéca constuyenlos campos de reconocimiento recíproco y formar parte de movimientossociales y asociaciones de pares generacionales para los más diversos nes(Hopenhayn; 2008). Menos estable y más diversicada, la juventud redenetambién el sendo mismo de la inclusión social y el sendo de pertenencia.(14)27

Conanza en instuciones, polícas con correspondencia a su lenguaje y simbología,brechas entre capacidades y oportunidades, inuencia en lo políco y sendo depertenencia, son algunos de los atributos especícos adicionales que se indaga enlos desnatarios de estos programas.

En la actualidad, en el D.F., las orientaciones de la políca de juventud se establecen

por lo menos en las siguientes leyes locales:

1) Ley de desarrollo social para el Distrito Federal . En esta ley si bien no se establecede manera explícita el tema de la juventud, sí se asienta en el Arculo 1, sobreel objeto de la ley, en el punto VII:

“Implementar acciones que busquen la plena equidad social para todos los gruposexcluidos, en situaciones de subordinación o discriminación por razones de sucondición socioeconómica, edad, sexo, pertenencia étnica, caracteríscas sicas,preferencia sexual, origen nacional, prácca religiosa o cualquier otra”.

2) Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal . Que en su arculo primero establececomo su objeto

“normar las medidas y acciones que contribuyan al desarrollo integral de las y los jóvenes del D.F., así como regular el funcionamiento del Instuto de la Juventud delDistrito Federal.”

Dene a los jóvenes a parr de criterios de edad, dividiéndolos en dos grupos:

a) Mayor de edad. El rango entre 18 y 29 años de edad cumplidos, idencadocomo un actor social estratégico para la transformación y el mejoramiento dela ciudad.

b) Menor de edad. El rango entre 14 años cumplidos y 18 incumplidos, idencadocomo un actor social estratégico para la transformación y el mejoramiento de laciudad. (Arculo 2)

27 Cepal (2008). “ Juventud y cohesión social en Iberoamérica: un modelo para armar”.LC/G.2391.Octubre, 2008. Sanago de Chile.




133

Esta ley reconoce a los jóvenes derechos a:

1. Trabajo (se hace énfasis en el primer empleo)

2. Educación

3. Salud

4. Sexuales y Reproducvos

5. Cultura

6. Recreación

7. Deporte

8. Fortalecer las idendades juveniles

9. Reintegración y reinserción social

10. Plena parcipación social y políca

11. Organización juvenil

12. Información

13. Medio ambiente sano, y a todos los…

14. Derechos humanos.

Además, establece las caracteríscas, responsabilidades y atribuciones del Instutode la Juventud del Distrito Federal:

I. Elaborar el Plan Estratégico de Desarrollo Integral de la Juventud

II. (Capítulo III, de la ley en comento).

III. Crear mecanismos de coordinación con todas aquellas instanciasgubernamentales y civiles que realizan trabajo con jóvenes o tengan relacióncon las temácas juveniles.

IV. Promover, potenciar, mejorar y actualizar permanentemente el desarrollointegral de la juventud del D.F.

V. Coordinar y desarrollar un sistema de información e invesgación sobre juventud del D.F.




134

Asimismo, se precisa que

“Los jóvenes de la ciudad de México viven connuamente los problemasrelacionados con el desempleo, la inseguridad ciudadana, la falta de apoyo parala educación y la capacitación, la escasez de vivienda que genera una crecienteincerdumbre frente a su porvenir”.

Y se establece como acciones prioritarias:

− Focalizar el gasto social para abar la desigualdad entre los grupos másdesfavorecidos, en las unidades territoriales más marginadas y se atenderáen parcular a los grupos vulnerables, como los adultos mayores, la poblaciónindígena, infantes, jóvenes, mujeres, migrantes y personas con capacidades

diferentes.− Eliminar las brechas de desigualdad –en escolaridad, ingreso, condiciones

de salud, vivienda y empo libre–, y garanzar el respeto a la diversidad ypluralidad para hacer efecvos los derechos sociales.

− Transformar la ciudad en un lugar favorable para el crecimiento y desarrollo detodos los niños, niñas y jóvenes, que brinde confort a los adultos mayores y quesea amable con la población con capacidades diferentes.

− Garanzar el acceso universal a la educación y la conclusión de la formación

educava hasta la educación media superior.

Para lograrlo se establece que

“Se instrumentarán mecanismos para reverr la exclusión social de los jóvenesmediante la ampliación de la oferta educava, del empleo, del acceso a la vivienda,de alternavas de recreación y de creación cultural.”

DiagnóscoLa visión de lo público

Uno de los aspectos disnvos de la juventud que parcipa en los programas, es suparcular visión de lo público que se construye, paradójicamente, sobre un valor desolidaridad al empo de profunda desconanza en las instuciones públicas. Es elafán de hacer algo por los demás y la constatación de la indiferencia y la corrupciónreinantes.




135

“Cuando entramos todos [a la escuela] fue bonito porque todos tenemos así lailusión de cuando seamos esto y los maestros te empiezan a hablar de cuandovayas a salir, pero en realidad somos pocos lo que tenemos la ilusión de que cuandosalgamos vamos a cambiar el mundo, y muchos queremos, pero te empiezas a dar

cuenta de que no, que muchos son corruptos, que muchos pretenden o ene laidea de dar dinero cuando salgan y dicen que cuando salgan, lo primero que dicenes, cuando salga me voy a comprar una casa grandota con un carro y me voy a ira viajar, pero nadie se preocupa por decir quiero quedarme aquí y ayudar o seguir

impulsando a otros alumnos o algo así.”28

Situación que va más allá de las ideologías, pues se constata que aun las instucionesque comparten los mismos principios, terminan corrompiéndose. Y en lugar de caeren la indiferencia, los conduce a pensar en una nueva forma de servir a los demás,

desvinculada de la políca:

“Hay por decir un pardo políco, donde enen las mismas ideas que tú enes,pero a la vez, esas ideas se corrompen, por buscar un dinero o un poder, cuandopuedes buscar, en vez del poder, ayudar a la gente, no necesitas el poder, necesitasayudar a la gente sin poder.”

Expresión de desconanza en las instuciones que se consta en las respuestas alcuesonario, en especial, a la pregunta ¿en quiénes conas?:

28 Grupo focal; parcipantes del Programa Jóvenes en Impulso.




136


Como puede apreciarse, después de la policía –organismo que directamente hosgaa los jóvenes–, las instuciones polícas son las más rechazadas, y entre ellas lasfederales ocupan el primer lugar, pues, por lo menos de las locales reciben una becao una tarjeta de descuento ocasional.

Lugar de mayoraceptación(descendente)

InstuciónConanMucho%

ConanPoco%

Noconan

Rechazo

14 Pardos Polícos 4.08 44.89 51.02 5

15Diputados ySenadores

2.04 40.81 57.14 2

15 Presidente 2.04 44.89 53.06 4

8 Jefe de Gobierno 20.40 51.02 28.57 10

9 Delegado 18.36 34.69 46.93 7

11 Gobierno Federal 12.24 55.10 32.65 8

7 Gobierno DF 22.44 63.26 14.28 119 Orga. Vecinos 18.36 32.65 48.97 6

9 ONG 20.40 51.02 28.57 10

12 Sindicatos 10.20 44.89 44.89 8

11 Jueces 12.24 55.10 32.65 9

15 Policía 2.04 32.65 65.30 1

6 Ejército 24.48 46.93 28.57 10

1 Prom. Soc. 57.14 28.57 14.28 11

5 Mov. Pop. 26.53 44.89 28.57 10

2 Serv. Salud 40.81 51.02 8.16 13

4 Periódicos 32.65 53.06 14.28 11

3 Radio 36.73 53.06 10.20 12

13 TV 6.12 42.85 51.02 5

10 Iglesia 16.32 28.57 55.10 3

2 Profesores 40.81 48.97 10.20 12




137

Quienes enen mayor aceptación por estar más en contacto con ellos, ofreciendoalgún po de servicio, son los promotores sociales, los de salud y los profesores. Elmedio de comunicación que les da mayor conanza es la radio, seguramente por la

frecuencia con que la escuchan.

Y es probable que el rechazo que les generan las instuciones públicas, sea porqueel derecho, en su parcular percepción, no juega un papel fundamental, ni siquierasus propios derechos, los que ven más como discurso que como realidad: “Nosdicen que tenemos derechos, pero realmente no hemos invesgado cuáles.”

La visión de lo gubernamental y de la autoridad

Los jóvenes desnatarios de los programas analizados, si bien en una proporciónelevada, esperan la resolución de los problemas que enfrentan del gobierno (tres decada cinco), esperan más de sí mismos o de sus familias; (cuatro de cada cinco), noesperan mucho de la comunidad y menos de la sociedad civil. Después de haberlosinterrogado sobre los principales problemas que enfrentan, se les preguntó quiéndebe de resolverlos. Las respuestas en porcentaje fueron las siguientes:

¿Quién deberesolver estos

problemas?

Cadapersona

o familia

GobiernoLa

ComunidadTodos

Lasociedad

civil

Otro

% 84.6 65.3 20.4 16.3 10.2 4.0


Esto lleva a sondear en el grupo focal de jóvenes, el concepto de autoridad que seene, tal vez por la edad, la idea más próxima es la que proviene de la familia, quiencorrige: “La autoridad es el que evita que te equivoques muchas veces”.

“Siempre hay alguien que es autoridad, podríamos decir que como autoridad

máxima el padre, pues es aquel que tenga algún poder sobre , policía, profesor,gobierno, alguien que te está deteniendo, no. Solamente hay como disntos posde autoridades.”

“Lo que pasa es de que la autoridad en vez de solamente decir que no, te podríaguiar, sabes que puedes evitarlo, porque te puede pasar esto, no solamente el node tajo, porque si solamente se da el no, pero no te dan el por qué y la oportunidadde hacerlo…”




138

Pero también a la que se desaa:

“Cualquier autoridad que esto tenga, tú la vas a querer desaar, pero la autoridades la que te limita, nada más, inclusive uno mismo se crea sus autoridades…”.

La visión que se ene de la autoridad pública es la que da seguridad y serviciosbásicos:

“…seguridad, principalmente, educación, salud, prevención.”

Pero es también la que ene que regular la vida pública, vía la educación:

“…capacitación, puede ayudar también a que la sociedad sea igualitaria, a que haya

un equilibrio tanto económico, personal, ene que haber una concienzación.”

La agregación social

De lo anterior puede desprenderse que no se ene una visión posiva de lacomunidad, sólo una quinta parte espera que ésta solucione problemas; tampocohay una visión de la estructuración social; por el contrario, la percepción es derechazo y se expresa en la discriminación:

“…nos ven como a mi compañero así o como me ven a mí y pues nos pueden hacera un lado, por más que tengamos las ganas de trabajar, o que tengamos las ganasde hacer las cosas, te ven así, aunque estemos capacitados, tenemos la capacidadde estudio y todo eso, pero dejamos con algo sencillo: el cómo nos vesmos essuciente como para que te cierren la puerta.”

“…si traes un tatuaje, ya se acabó todo; cuando en otros lados, no importa si estástatuado todo el cuerpo, lo que importa es la capacidad y cómo vas a reaccionar enel trabajo; yo digo que también la sociedad se ja más en lo que ve que en lo queuno conoce o lo que sabe”.

“…pasan cosas bastante curiosas, de hecho a nosotros, nos contó un amigo quetrabaja en un taxi, entonces no subía chavos así que se veían muy gandallas, subióun chavo trajeado y el chavo trajeado lo asaltó, entonces ahí se aprenden muchascosas, realmente ahí dejó de discriminar, se dan cuenta de que no solamenteporque te vistas así o te perfores o algo, no ene nada que ver.”

“…por mi parte yo estoy peleado con lo que es la sociedad, porque les gustadiscriminar, entonces simple y sencillamente, yo me intento apartar de esa sociedad,




139

o sea, yo sé que la sociedad es uno con todos, con los demás, no solamente son losdemás, entonces el chiste es de que tú no vayas con la sociedad, no discrimines, alprincipio es, dar oportunidades como decimos todos aquí.”

Su espacio de socialización no es necesariamente el territorio. Los jóvenes serelacionan más desde la idencación sectorial, por interés parcular y muchasveces de forma temporal. En cualquier caso, tampoco lo es la arculación contractualpara obtener una nalidad o realizar un valor común. Por el contrario, parece noestar presente la percepción del colecvo. A la pregunta ¿con quiénes te reúnes?,se ofrecieron las siguientes respuestas:

“Yo ahorita no estoy estudiando, mi círculo es con las compañeras de la brigada ypor donde vivo pues casi no le hablo a nadie, porque siento que no es de mi círculo,

o sea, que siento que no enen las mismas ideas que yo tengo, entonces así estámi situación.”

“Pues casi con los que tengan tu mismo interés te vas juntando, ideas an, sí,porque no te vas a juntar con alguien fresa, elista, de acuerdo alguien elista, enese sendo, conociendo más a menos que tengan la misma idea o parecer.”

Contrastada esta úlma respuesta en el grupo focal con lo obtenido en el cuesonario.Sólo 6% de los encuestados parcipa en alguna organización o colecvo; frente aéstas, se ene más bien desconanza porque termina corrompiéndose al pretenderulizarlos para nes disntos a los inicialmente compardos. Algunos de los jóvenes entrevistados ya han tenido experiencias en este sendo. Y a la preguntade si conocen a alguien que esté haciendo algo por cambiar las cosas, las respuestasfueron:

“Sí, pero son pocos, y los que son pocos y los que tratan en un principio sedesaniman, y entonces es cuando se pierde mucho de lo que se pretendía.”

“…la misma políca se va desgastando, todo eso, la gente se cansa, pero la gente

no se informa a la vez y también los problemas, a veces se preocupa por su propiafamilia o por sí mismo, pues ahora, yo me quiero superar, pero de qué forma no,uno no ene la conciencia de que no es uno sino todos, si te afecta a le afecta alos demás ¿no?”.

“La verdad es que realmente son muy pocos los que quieren hacer algún cambio.”“No, pues como lo han mencionado mis compañeros, siempre se interesan nadamás por uno mismo y por los que ene cerca, lo que sienten, algún afecto…”




140

Acerca de la función que enen los programas para los jóvenes, su percepciónes que, aparte de la beca, promueve acvidades con las que se sienten a gusto eincluso orgullosos:

“Sí, es bonito o es padre, el luego pasar por la avenida que recuperaste y dices,‘yo la pinté, yo pinté esa línea’, porque antes estaba sin señales o estaba sucia.Por ejemplo: Eduardo Molina, la avenida, limpiamos el camellón, estaba muy feoy lleno de arbustos; encontramos muchas cosas radas entre el pasto, y despuésverla limpia, es muy bonito.”

“Mi experiencia ha sido muy, muy padre, muy diversa; el trato con jóvenes,directamente, ha sido el empleo de verano; también es muy padre, tratar de darlesa los chavos de 15 a 21 años a conocer el medio ambiente; pero más allá de ir

solo a plantar, porque muchos van y plantan porque sí o más que nada por la becaque les dan, pero es padre cuando tú les haces conciencia a los chavos, porque miexperiencia propia, dice que ya no plantas por plantar sino plantas y lo cuidas comosi fuera una experiencia para tu vida con tu propia vida, ya sea con tus hijos, desdeuna planta te da a entender una propia vida externa-interior, es muy interesante ymuy padre y muy dicil, a la vez, cuando sales a la sociedad.”

El programa se convierte en un ámbito de socialización para los jóvenes. Sin embargo,aparece como espacio limitado, tanto porque no se aprovecha la oportunidad deusarse para una verdadera socialización de intercambio y diálogo sobre problemas

de fondo, como también porque no aprovechan sus capacidades creavas. Porel contrario, se les dirige en todo. Desde el propio diseño de los programas de juventud, ya está ubicado en qué y cómo parciparán los jóvenes. No hay posibilidadde innovar, de proponer nuevas formas de organización, ni de plantear nuevosespacios o temas. No enen espacios de comunicación e intercambio constantepara los jóvenes beneciarios; mucho menos, para su interacción con otros jóvenes(no beneciarios), ni para la comunidad en general.

A la pregunta de si conviven con otros jóvenes en las brigadas:

“Sí, acabamos de hacer una en diciembre. Las hacemos en diciembre o cuandocumplimos años de la brigada; lo que hacemos es organizarnos y llevar algún plalloentre todos, comparmos todo, y sí nos hablamos entre los demás compañeros.Igual no somos tan amigos, pero sí hay un trato. Quieras o no, nos tenemos quetratar, porque alguna herramienta que te la presten, o algunos se encargan dedibujar y otros de pintar, entonces sí hay un trato.”




141

A la pregunta de si se conocían

“Había veces, más que nada por algunas cosas, que llamaban a todas las brigadasy teníamos que estar todos juntos y de una u otra forma nos medio conocíamos,aunque sea de vista y nos conocíamos.”

A la pregunta si en el programa pueden comparr lo que piensan o sienten

“Bueno, yo sí me acuerdo que alguna vez hubo como junta respecto de quéopinábamos o si conocíamos a los demás compañeros y qué opinábamos deltrato de los promotores y sí se relacionaban bien. Sí me acuerdo que sí hubo unapláca… del por qué no nos juntábamos con los del otro promotor y no había tantacomunicación.”

“Ahora sí que sólo con tu círculo social es a los que les comentas, por ejemplo: cómovas en la escuela, qué es lo que piensas, así, pero grupalmente, así formalmenteno.”

“…me parece buena idea que los jóvenes opinen y que los demás escuchen y queaprendamos a escuchar y a opinar para ampliar nuestra cultura hasta cierto sendoy ser hasta cierto punto también tolerantes con los demás.”

Por lo regular, una acción gubernamental se juzga por lo que se hizo bien o se hizo

mal; pero, pocas veces por lo que se dejó de hacer. En estos programas parece queson más las omisiones, y es lo que habría que lamentar.

En las entrevistas con los tutores del PJSR, la constante fue la observación de quesus opiniones, como tutores y guras centrales del programa, no son tomadasen cuenta para el diseño y operación del mismo. Y puede inferirse que no existeuna perspecva de construcción de ciudadanos polizados, ni crícos, donde –paradójicamente– hay un terreno más férl para ello.

El objevo del programa, si bien es loable en cuanto a ofrecer apoyos económicosy espacios de socialización limitada, no aende los dos problemas más sendos porlos jóvenes: la discriminación y la falta de oportunidades para el primer empleo –elmás sendo entre ambos–. Por tanto, la brecha entre capacidades y oportunidades,señalada ya al comentar el informe de la Cepal, se vuelve cada vez más lacerante:

“…no dar oportunidad a los jóvenes, no escuchar nuestros puntos de vista, quemuchas veces son muy valiosos y dan buenas ideas, porque están, ahora sí que,viviendo el presente, no son el futuro, no son el pasado, sino son el presente; […]




142

que la sociedad escuche más a los jóvenes y les brinde más, que les brinden másoportunidades, que les den una oportunidad aunque sea para demostrar de lo queson capaces, ya depende del joven, si sabe demostrar qué es lo que sabe hacer.”

“Yo salí del CETIS, después de estudiarlo quería entrar a trabajar, entonces ellos medijeron: ‘pues tú sabes esto, eso, aquello, el otro’; unas cosas sí las sabía, otras no,dicen: ‘no, es que así no te podemos admir aquí’; o sea no nos dan oportunidadesde aprenderlo, si no lo sé, me lo vas enseñar tú, y voy a ver mi capacidad, ‘peroen los trabajos estás cero, no enes tú experiencia, o sea no puedes trabajar’ […]‘cómo quieren que nosotros tengamos experiencia si no nos dan una oportunidad.“Sí, el primer empleo, darnos oportunidad”.

Esta parece ser la principal demanda de los jóvenes, que reeja lo objevamente

lacerante del problema en el D.F., tal y como lo puso de relieve la evaluación de lapolíca laboral del D.F.

“En 2009 (II trimestre), el 43.6% de los trabajadores desocupados contaba conestudios de educación media superior y superior. Al mismo empo, el 42% de losdesocupados, tenía entre 20 y 29 años de edad.” (Escobar; 2009).

Esta situación, hasta ahora, no ha sido atendida por los programas hechos para los jóvenes. Seguramente que con programas hechos desde ellos, las cosas podríancambiar.

No se puede ser muy opmista respecto de lo anterior, la desconanza en lasinstuciones, la carencia de mecanismos e instrumentos de representación, hacensuponer que, en las condiciones actuales, las polícas que se diseñen sean “para los jóvenes” y no “desde los jóvenes”.

“El programa se pensó con la nalidad de que los jóvenes pudieran acceder a un niveldiferente de vida, superando la situación de riesgo y la problemáca comunitaria;

adquiriendo habilidades, conocimientos y capacitación para conseguirlo.”29

El diseño e implementación de dos programas sociales dirigidos a los jóvenes

A connuación, se presenta una síntesis de los programas ya mencionados para jóvenes: el de Atención a Jóvenes en Situación de Riesgo (PAJSR) y el de Jóvenesen Impulso (PJI), así como un ejercicio comparavo sobre las Reglas de Operación

29 Coordinador Zonal Iztapalapa-Tláhuac.




143

de los mismos, consignando cambios en el diseño entre los años 2009 y 2010. Porúlmo, una serie de reexiones y sugerencias, cuyo objevo es mejorar y fortalecerdichos programas.

El PAJSR, promueve la integración social de jóvenes entre 14 y 29 años de edad, conla idea de prevenir y protegerlos de la violencia y el delito. Trata de generar espaciosamplios de convivencia familiar y comunitaria.

Pretende brindar a los jóvenes algunas alternavas de educación, capacitación ycultura, entre otras, que mejoren su calidad de vida. Cuenta con un sistema deacompañamiento basado en la gura de tutores, cuya labor es estar al pendientede los jóvenes. Como benecios ofrece la tarjeta “Soy joven” y permite parciparen práccas comunitarias (ecoguardas, ola naranja, protección a la comunidad,fundación centro histórico, entre otras), en ellas realizan labores comunitarias debienestar social y, por su parcipación, reciben un apoyo de 800 pesos mensuales.

El programa PJI busca que los jóvenes entre 15 y 24 años, que viven en la ciudad deMéxico, y su interés es ingresar, connuar o concluir sus estudios a niveles mediosuperior y superior, no abandonen la escuela. Ese es su principal eje de trabajo. Portal razón, no solo reciben una beca mensual escolar (800 pesos), sino además latarjeta de transporte “Soy joven”, a cambio de parcipar en alguna de las brigadascomunitarias ya establecidas.

En cuanto al diseño de los programas (ver anexo), la parcipación es mínima, tantode los jóvenes como de tutores y promotores. En ambos programas la juventudes beneciaria estáca. Su colaboración es solo con la idea de que ante un apoyo,ene que hacer algo en respuesta, dar algo a cambio a la comunidad.

“Si ellos reciben un benecio enen que hacer un sacricio”.30

Por su parte, los tutores –pieza fundamental del programa PAJSR, además de su

labor como arculadores con el PJI, en los niveles superiores–, parece que se lesconsidera solo operadores, sin conceder que posiblemente sin su trabajo, no seimplementarían los programas. El reconocimiento para ellos proviene de algunosresponsables intermedios del programa:

“Los programas del instuto se relacionan entre sí a través de la gura del tutor[…] Se reconoce que la gura de tutor social y la labor de los coordinadores zonales

30 Coordinador Regional PAJSR.




144

son las personas que enen el vínculo directo con la comunidad. Ellos enensolvencia moral, son personas respetadas y realizan la búsqueda, detectan y hacen

propuestas de jóvenes que podrían ser beneciarios.”31

En entrevistas hechas a los propios tutores armaron:

“Creo que deberíamos parcipar nosotros, pues conocemos a los jóvenes (…) Nohay espacio de parcipación en el programa. En pocas ocasiones es en dondeacordamos el funcionamiento de algunas acvidades (…) Es necesario mayor apoyo

instucional a los tutores”.32 “Los jóvenes, [los] tutores, ni la coordinadora enenuna inuencia en cuanto a las práccas, por lo que el programa está diseñado ‘dearriba hacia abajo‘ (…) La dirección y subdirecciones denen la estrategia y las

práccas comunitarias.”33

Podemos decir, que es en el nivel de promotores y tutores de programas donde estála clave para la implementación de los mismos, ya que son ellos quienes realizan laintermediación entre las acciones de gobierno y la población juvenil. Es de tomar encuenta que conocen las zonas y los problemas que enen los jóvenes en territoriosespecícos.

Por lo que se reere a los recursos, en 2009, el PAJSR operó con 36 millones 320mil 77 pesos, para 2010 se recibieron 35 millones 480 mil pesos. El programa sufrió

una disminución de más de un millón de pesos, candad que de acuerdo con lainformación presentada en la matriz de comparación, afecta directamente en elmonto desnado a becas para tutores que, como se sabe, son fundamentales enla ejecución de este programa social. La circunstancia anterior explica un cambioimportante en las Reglas de Operación del PAJSR, pues se estableció que la gura detutor es voluntaria. Lo que parece tener relación directa con el recorte presupuestalhecho en el rubro de becas a tutores. En años anteriores parece había tutoresque realizaban sus acvidades también de forma voluntaria, pero sin aparecernombrados así desde las Reglas de Operación del programa.

Sobre el PJI. Los cambios del 2009 al 2010, como se aprecia en el comparavo,presentan una mulplicidad de modicaciones en la redacción de sus Reglas deOperación. Podemos decir que se reelaboró en su totalidad, ahora se dan detallesque buscan solucionar las dicultades que se presentaron al momento de ejecutarel programa:

31 Coordinador Regional Iztapalapa-Tlahuac (PJSR).32 Entrevista a tutores del PAJSR.33 Coordinadora zonal de tres delegaciones (PAJSR).




145

“Cabe señalar que existe falta de coordinación y comunicación entre promotores delas brigadas y coordinadores del programa, dando como resultado que los jóvenes

se confundan o no realicen sus compromisos como parte del programa.”34

En las Reglas de Operación del PJI y del PJSR, no aparece textualmente señalado quesean excluyentes, aunque están pensados para jóvenes en disntas circunstanciasy se priorizan ciertas edades. Podría darse el caso de que un mismo joven recibabenecios y apoyo desde ambos programas, y funcionar como programascomplementarios.

Por úlmo, y de forma general, se presentan algunas reexiones en dos sendos:el de la políca de juventud que ene a su cargo el Instuto de la Juventud, y el delInjuve, como instución gubernamental y administrava.

Sobre el primero ubicamos, cómo los cambios hechos al PJI y al PAJSR no aportanmayor claridad al quehacer del Instuto de la Juventud, órgano responsable de lapolíca de juventud. No presentan elementos innovadores en el quehacer codianode la instución, por el contario, maniestan poca denición en términos de polícapública juvenil.

“El Instuto de la Juventud ene un perl más operavo, pragmáco, generandoacciones y programas que vienen de años anteriores y solo algunas acvidades

coyunturales a temas o perspecvas que pueden catalogarse como de moda”.35

“Hay un documento rector que es el plan estratégico del instuto donde tú puedesencontrar, de hecho, la nueva concepción de las y los jóvenes, no a parr de este

nombre, que nos puede encajonar como en una visión de antaño de los jóvenes.”36

La sensación de considerar al joven como minusválido o como un posible delincuentecon el PJSR se manene como parte de la estrategia del instuto. A pesar de manejardiscurso y elementos de derechos humanos de los jóvenes, aún no se construye ni

consolida una políca desde este enfoque:

“Nosotros concebimos al joven como un sujeto de derecho que ene la posibilidadde desarrollar sus potencialidades y que nosotros tenemos la potencialidad detambién generarle el mejor panorama para que las desarrolle, acercarle factoresprotectores que le pueden ayudar para desarrollarse. Dichos factores son las

34 Coordinador Zonal Iztapalapa-Tláhuac.35 Eli Evangelista (Anguo director del Instuto de la Juventud).36 Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instuto de la Juventud del D.F.).




146

acvidades que nosotros intentamos acercar a los jóvenes a parr de convenios, yacvidades propias del instuto que se diseñan con la nalidad de generarle a la

población, por lo menos a la que atendemos.”37

Sobre el Injuve

Con el diseño de programas, entrevistas realizadas a beneciarios, tutores, algunosfuncionarios y responsables de dicho instuto, que tuvieron lugar como parte deeste ejercicio, se puede decir, que enfrenta un momento complicado, pues la falta deidencación con el sendo profundo del instuto, con sus estrategias y programasy la forma en que estos se implementan, aunado a un presupuesto menor, haceevidente dicha circunstancia.

“No hemos logrado hacer reejar una políca integral en el tema de juventud.[…] Para tener un presupuesto en materia de juventud necesitamos dos cosas;uno, voluntad políca y, el otro, capacidad técnica […] No existe la transversalidaden políca de la juventud, no hay mecanismos para pedir que se equetetransversalmente o que se dena el monto y se dé seguimiento y los esfuerzos

delegacionales son mínimos.”38

“Los programas deben complementarse. El caso de “Prepa sí” es un programaprevenvo de seguridad social para evitar que el joven caiga en riesgo de calle, o de

no estudiar o no trabajar, para eso se da dinero.”

39

“Necesitamos ampliar el recurso para el instuto, […] el instuto opera con86 millones de pesos, para la atención a jóvenes y para la propia estructura delinstuto, los prestadores de servicios, más los becarios que son los tutores y el nivelde responsabilidad […] La reforma instucional tendría que ser una cirugía mayor, yahay una propuesta que hemos venido haciendo desde hace rato, no solo en la parteadministrava que es muy importante. Yo estoy convencida que si resolvemos laparte administrava, podríamos aumentar la calidad de la atención y tener mayoreciencia en la cuesón de los ingresos de los jóvenes. [...] No podemos mantener

autonomía sin presupuesto. Por un lado autonomía y, por el otro, al no dependerde nadie directamente somos sectorizados además a desarrollo social. Entonces,(desarrollo social) nos toma en cuenta. Pero hay acvidades propias del gobiernocentral donde luego nosotros ni enterados, por lo mismo, estamos considerados

aparte y efecvamente estamos en una situación dicil de sobrellevar.”40

37 Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instuto de la Juventud del D.F.).38 Dip. Fernando Cuéllar Reyes (Integrante de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública).39 Víctor Gabriel Varela (Diputado, Asambleas Legislava del Distrito Federal).40 Miriam Cruz de la Torre (subdirectora del Instuto de la Juventud del Distrito Federal).




147

“Se necesita una instancia coordinadora, orientadora, estratégica. Estas seránacvidades del instuto, no operar solo unos programas y desarrollar unas cuantasacciones. […] Hace falta mayor arculación y coordinación de los acvos de la

población juvenil, asociaciones civiles, grupos organizados de jóvenes, legisladoresy autoridades del gobierno local y delegacional que discutan y profundicen este

esfuerzo.”41

Todo lo anterior, son elementos que evidencian la necesidad de revisar más a fondoqué está pasando con el Instuto de la Juventud, pues pareciera no cuenta con unamplio margen para manejo de acvidades y presupuesto como instución, y algomás complicado es que denota poca claridad sobre sus objevos y sendo políco.Para saber qué es lo que está sucediendo y generar alternavas de solución, será

necesario hacer un diagnosco y análisis a mayor profundidad. Por lo pronto, dejauna serie de llamados importantes a tomar en cuenta.

41 Eli Evangelista (Anguo director del Instuto de la Juventud).



Conclusiones



1)Es normal, pero no razón para asumirlo como irremediable, que con el empoy la permanencia de un pardo en el gobierno, los impulsos innovadores inicialesendan a disminuir. Esta tendencia se maniesta en los tres programas analizados,

aunque con disnta intensidad. Esta tendencia habrá que enmarcarla en los treselementos contextuales encontrados:

a) Las herencias corporavas y clientelares en las formas comunitarias.

b) La pérdida de fuerza y de capacidad de arculación de las organizaciones civiles.

c) Las tendencias a la dispersión (discriminación, falta de oportunidades laborales,disolución de los espacios de socialización) en los mecanismos de agregación delos jóvenes.

2) Las disntas formas de agregación social plantean dicultades diversas a losprogramas en cuesón, pero no aparecen, o por lo menos no alcanzamos a verlo,desaos de magnitud diferencial a la “gobernabilidad” de la políca social. El retoprincipal es más bien a la “gobernanza”, a la inclusión de los diversos actores enel desarrollo de los programas, desde su mismo diseño hasta su evaluación. Estoimplica pensar en nuevas formas de gesón de la políca social, que den paso a lainclusión de la creavidad social.

3) Si bien los elementos de contexto nos ubican mejor los alcances y restriccionesde la parcipación en la políca social, no hay que desconocer que un esfuerzorealmente democrazador requiere de la voluntad de transformar el contexto. Locontrario ocurre cuando desde algunos sectores del pardo gobernante, pretendenulizar la políca social como elemento de intercambio políco con sus clientelasy no como instrumento para transformar la propia estructura social. Asumirla enel segundo sendo, es la única manera de hacerla eciente y ecaz en el logro delos objevos que la normavidad de la ciudad establece. Implica una discusión afondo entre el gobierno y la sociedad, acerca de cómo sería posible ulizarla para latransformación democráca y el fortalecimiento de la estructura social. Y por tanto,de la reorganización de sus formas de gesón.

Generales

El resultado del análisis en los procesos de planeación deja ver que en la polícasocial del gobierno del Distrito Federal, persiste:




152

I) La distancia entre los criterios de orientación, diseño e implementación. Aunqueel re- medio común contra este po de problemas ha sido y es el control de gesón,hoy en el D.F., se enfoca más al uso correcto de los recursos (eciencia), para evitar

lo más posible las desviaciones.

No obstante, las modicaciones a la legislación en el D.F., procurando la estructuranormava necesaria para enderezar la convivencia, hay un décit de operación queobedece, entre otras razones a:

a) Herencias (ya que el D.F., no era endad autónoma).

b) Falta de complementariedad gobierno central-delegaciones, y de arculaciónentre las instancias del gobierno central.

c) Sobrepolización en la asignación de cargos que compite con los méritostecnoburocrácos.

d) Debilidad tanto en los mecanismos de control de gesón, como de seguimientode la planicación;

e) Cultura burocráca inercial.

f) Escasa intervención social en la planicación-ejecución.

II) El control sobre las burocracias en la gesón de la políca social, ante situacionessimilares, plantea la conveniencia de ulizar los esquemas en boga en AméricaLana (comúnmente idencados como la “nueva gerencia pública”), que más alládel asunto histórico de ser correlatos administravos de las reformas inspiradas enel Consenso de Washington, han pretendido solucionar los problemas de controlcon mecanismos estandarizados que tornan más rígida la administración pública.Por otro lado, genera entre los funcionarios, la idea de pertenecer a un áreaadministrava especíca, y no a un gobierno. En consecuencia, se percibe que las

polícas son más de agencia que de gobierno. Y la escasa referencia a lo público,que a su vez origina que los mecanismos existentes –en su propósito de coordinar–,se vuelvan más bien obligaciones con valor negavo por costo empo-benecio deresultados.

Con base en el análisis y resultado de la información recabada, la innovadorasalida para la gesón de la políca social en el Distrito Federal, requiere más bienaprovechar la enorme experiencia de la mayoría de los operadores. Aproximarse



Conclusiones generales

153

a lo que ya desde hace empo Kliksberg veía como uno de los componentes de la“Reforma del Estado”: la valoración de la autoimagen y de la imagen pública delfuncionario:

“La crisis no puede ser encarada con funcionarios con un hondo senmiento demarginación, minusvalía y desidencación. Se requiere crear una mísca de lafunción pública, revalorizando el rol del funcionario ante su propia visión y la delpaís.” (Kliksberg; 1989, p.25).

Dichos cambios tendrían que estar en el marco más amplio de un modelo de gesón,antes de plantear alguna de sus caracteríscas posibles.

III) La parcipación ciudadana, que en su desarrollo social ha experimentado un

proceso de vaciamiento en los instrumentos diseñados para impulsarla, se ha vueltomás instancia de reunión de funcionarios, que de diálogo con la representaciónsocial. Décit de representación, porque algunas categorías importantes –entreellas, las de po comunitario, no aparecen en la pología de organizaciones quedeben estar representadas, parcularmente en los CDDS. En estos úlmos, lainecacia de los mecanismos de parcipación se vuelve, –paradójicamente– másaguda, porque la cercanía haría suponer mayor coincidencia entre funcionarios ymiembros de la sociedad civil. La experiencia internacional señala los celos entrelos funcionarios que se encargan de la relación más próxima con la ciudadanía, y

las organizaciones civiles de carácter público, que además de considerar escasos losrecursos públicos disponibles para esas tareas, no debieran ocuparse para accionesde las Organizaciones de la Sociedad Civil (Théry; 1999). Las interacciones público-societales debe ser otro de los componentes de un nuevo modelo de gesón de losocial.

IV) La sociedad con la que interactúan los programas de desarrollo social del D.F., esaquella cuya tradición de relación de gobierno-sociedad está marcada por décadasde relación clientelar populista (en la que la movilización social era a demanda del

gobierno- patrón). Si bien hay liderazgos emergentes, producto de la acción de laciudadanía, aún las formas corporavas enen un peso importante al ser alentadas,en muchos casos, por la propia dinámica del pardo gobernante en la ciudad. Lo queorigina que, en no pocas ocasiones, los programas sociales puedan ser capturadospor los liderazgos tradicionales.

En sendo contrario, hay programas con un enorme potencial para generar tejidoe innovación social, parcularmente los dirigidos a jóvenes que están inhibidos




154

por las práccas runarias; gracias a la preocupación por mantener un piso desobrevivencia, sin ver hacia el techo. Son polícas para los jóvenes, no desdelos jóvenes. La inercia del ejercicio de gobierno parece tragarse la capacidad de

innovación.

Lo anterior también es válido para lo que hace a la presencia de nuevos agentesde desarrollo social. Las organizaciones civiles han visto disminuir su perl, no soloen su capacidad para inuir en las polícas de la ciudad sino también en cuanto ala valoración gubernamental, de ser agentes de innovación. Hoy son vistas comoorganismos técnicos ejecutores, al servicio del gobierno, que llegan a donde éste nopuede llegar con ecacia. Sin capacidad de autonomía ni propuesta.

La políca social no solo puede contribuir a reestructurar el tejido social sinofortalecer a la ciudadanía, si desde su propio diseño se establecen los instrumentosque lo propicien, y que en su implementación haya voluntad instucional paralograr su ecacia.

En esta perspecva, parcularmente en algunas Reglas de Operación, hay clarosintentos de avance, aun cuando las iniciavas están moldeadas por la idendadgubernamental que pretende la parcipación ciudadana con los parámetros de lasagencias de gobierno, no con los de la ciudadanía misma. Es más, esa posibilidadaún no se incorpora en la agenda de gobierno, a pesar de que hay sectores de lasociedad en los que el tema está presente.

No hay que olvidar que la políca social puede considerarse como una forma dereexividad políca:

“…las sociedades modernas ejercen sobre sí mismas para la distribución yredistribución de los recursos materiales y simbólicos que determinan el bienestarsocial.” (Herrera y Castón; 2003, p.26).

V) El asunto de la debilidad en la planicación no es ajeno, se retroalimenta conla propia de la parcipación social. Un gobierno es eciente cuando responde ala demanda ciudadana; la ecacia gubernamental es producto, en condiciones dedemocracia, de una efecva parcipación de la ciudadanía en las decisiones, seaa través de la discusión pública de los temas, sea en la intervención directa en lagesón de la políca.



Conclusiones generales

155

Urge repensar, sobre la base de lo mucho que se ha alcanzado, en nuevasorientaciones, nueva instucionalidad y nueva relación entre el gobierno y lasociedad.

En el D.F., la políca intenta rebasar la línea dominante en América Lana detransferencias monetarias condicionadas, mediante programas universalizadosy/o dirigidos a sectores especícos que reivindican la democracia de la diferencia.También hay instrumentos para la parcipación de la ciudadanía en la polícasocial. Es necesario reforzar el concepto de desarrollo social para la ciudad, en tantovínculo democráco, a n de que sea la propia ciudad de México la que ponga elejemplo al conjunto del país de los avances en el combate a la crisis, con una polícasocial innovadora, con la sociedad y no solo para ella. Es decir, una forma de gesónsocial sobre bases sólidas, con los siguientes alcances, caracteríscas y condiciones:

a) Que los procesos tendientes a promover la coordinación prointegralidad de lasintervenciones estatales en materia de programas y polícas sociales (así comosu alcance), están fuertemente condicionados tanto por ciertas caracteríscasde la instucionalidad formal e informal (políca en general, y social enparcular) como por algunos rasgos del entramado de actores que operan deun modo directo o indirecto en la gesón pública de lo social. (Repeo; 2005,p.41). Por tanto…

b) Como una gesón en la que intervienen múlples actores con relacioneshorizontales, rompiendo la lógica dominante de la relación autoridad-beneciario. Su reto principal es “…dar forma a las interacciones entre losmúlples actores que parcipan en la idencación, el diseño y la puesta enprácca de una políca.” (Brugué; 2004, p.33)

c) Modelo de gesón inclusivo, capaz de contender con la mayor complejidad ydiversidad de la sociedad del D.F., cuyo punto de parda sea el diálogo. Unaadministración que retomando cierta tradición académica–, hemos llamadodeliberava. (Brugué; 2004, p.44)

d) Una gesón sin pardo, con instrumentos que permitan la intervención delpúblico, que sea principal garante de innovación con el que los pardos queocupen circunstancialmente el gobierno, puedan comper para sasfacer lasnecesidades y requerimientos de la ciudadanía en empo y forma; es decir, conel más amplio, creavo, funcional y oportuno uso de recursos.



Bibliograa

157

Bibliograa

ABRAMOVICH, Víctor; (2006). “Una aproximación al enfoque de derechos en las

estrategias de desarrollo.” Revista de la Cepal, Nº 88. (Abril, 2006).AGUILAR Villanueva, Luis F.; (2006). “Gobernanza y gesón pública”. México: Fondode Cultura Económica.

BAÑO, Rodrigo; (1998). “Parcipación Ciudadana: Elementos Conceptuales en UnaCiudadanía que crece.” Chile. FLACSO.

BARBA, Carlos; (2004). “Régimen de bienestar y reforma social en México”. Seriepolícas sociales N° 92. División de Desarrollo Social de la Comisión Económica paraAmérica Lana y el Caribe, Cepal, Sanago de Chile.

BANCO Interamericano de Desarrollo; (2006). “La Políca de las Polícas Públicas.”BID-Planeta. México, 2006.

BRUGUÉ, Quim; (2004). “Modernizar la administración pública desde la izquierda:burocracia, nueva gesón pública y administración deliberava.” Revista Reforma y Democracia, N° 29. CLAD, Caracas.

CANTO, Manuel; (2008). “Gobernanza y parcipación ciudadana en la políca frente al reto del desarrollo.” Políca y Cultura (UAM-X), Nº 30, p.9-37.

CASQUETE, Jesús; (2003). “Movimientos Sociales y Democracia.” CuadernosBakeaz, N° 55. Febrero. Bilbao.

CEPAL; (2008). “ Juventud y Cohesión Social en Iberoamérica. Un modelo paraarmar .” Cepal LC/G.2391. Sanago de Chile.

CORREA Flores, Rafael; (2007). “El Estado y la democracia parcipava: losconsejos comunales venezolanos como instancias del poder popular ”. XII CongresoInternacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct.-2 nov. 2007.

DOWBOR, Ladislau; (2003). “Brasil: tendencias de la gesón social.” Nueva Sociedad N° 187. Sepembre-Octubre 2003, Friedrich Ebert Snfung.

DUHAU Emilio; (1999). “Gobernabilidad democráca a nivel local. Problemas de lademocracia parcipava como alternava al clientelismo y el corporavismo”, enel Congreso: gobiernos locales; el futuro políco de México. Sepembre 23 y 24 de1999, Guadalajara, Jalisco.




158

FERNANDES, Rubem César; (1994). “Privado y público a la vez: el tercer sector en América Lana”, en “Ciudadanos. En construcción de la sociedad civil mundial”.CIVICUS-Asamblea mundial para la parcipación de los ciudadanos, Estados Unidos.

GAUDIN, Jean Pierre; (1999). “Gouverner Par Contrat. L’acon Publique en queson.”Preeses de Sciencies Po. Paris.

GUILLEN, A.; K. Sáenz; M.H. Badii; y, J. Casllo; (2009). “Origen, espacio y nivelesde parcipación ciudadana.” Daena: Internaonal Journal of Good Conscience.,Marzo, 2009, pp.179-193.

GUIMARÃES, Roberto; (2008). “Estado, mercado y democracia: oportunidades y límites de la parcipación ciudadana en el fortalecimiento de la gobernabilidad democráca.” CLAD. Reforma y Democracia. Febrero 2008, de 1-13.

HERBERT, Kitschelt; (1999). “Panoramas de intermediación de intereses polícos:movimientos sociales, grupos de interés y pardos a comienzos del siglo XXI” enRevista de invesgaciones polícas y sociológicas, año/vol. 2. N° 001. Sanago deCompostela, España., pp.7-25.

HERRERA, Manuel; Pedro Castón; (2003). “Las polícas sociales en las sociedadescomplejas.” Ariel, Barcelona.

JACOBI, Pedro; (1992). “Movimientos sociales en Brasil. Desaos en la construcciónde la ciudadanía”, Nueva sociedad, N°111. Enero-febrero, 1991, pp. 54-62.

KLIKSBERG, Bernardo; (1989). “¿Cómo transformar al Estado? Más allá de mitos y dogmas”. FCE, México.

MAYNTZ, Renate; (2000). “Nuevos desaos de la teoría del Governance: Instucionesy Desarrollo”. IGG. Noviembre, 2000.

MILANI, Carlos; Carlos Arturo; y Germán Solinís; (2002). “Democracia et GovernançaMundial .” Porto Alegre. UFRGS-UNESCO.

NÁJERA Rodríguez, Marn; (2008). “Proyecto de invesgación: parcipaciónciudadana para el mejoramiento barrial. Los planes comunitarios de mejoramientobarrial en la ciudad de México”, UAM-A. México.

ONU; (2007). “Guía de orientación de polícas públicas”. Nueva York: NacionesUnidas, DAES.

PETERS, Guy; (2004). “Cambios en la naturaleza de la administración pública: delas preguntas sencillas a las respuestas diciles.” De la administración pública a lagobernanza, de María (Comp.). Pardo, pp. 69-101. México D.F. El Colegio de México.



Bibliograa

159

REPETTO, Fabián; (2005). “La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollosocial en América Lana” . BID-INDES. Guatemala.

SÁNCHEZ, Mayela; (2010). “Parcipación ciudadana del D.F., un engaño”. Arculo,

Revista Contralínea, N° 179. 25 de abril 2010.SANDOVAL, Georgina; (2008). “Para construir el derecho a la ciudad: Experienciadel mejoramiento barrial en México.”; Casa y Ciudad, A.C., Octubre, 2008, México.

SARTORI, Giovanni; (1989). “Teoría de la democracia: El debate contemporáneo”,Editorial Alianza Universidad. Tomo I, México.

SCHMITTER, Philippe; (1974). “Sll the Century of Corporasm? ” Review of polics,N°36, p.93.

SOTTOLI, Susana; (2002). “La políca social en América Lana: Diez dimensiones para el análisis y el diseño de polícas”; en papeles de población. Octubre-diciembre,N°34, UAEM, pp.43-63.

SUE, Roger; (2001). “Libertad, igualdad... asociación”. Arculo publicado en francéspor Transversales, febrero 2001, y en castellano en Iniciava Socialista, primaveradel mismo año. Universidad de Caen y de Paris. Entrevista realizada por PhilippeMerlant.

THÉRY, Henri; (1999). “L’évoluon du rol des associaons. En Francois Bloch-Lainé.Faire Société. Les associaons au coeur du social ”. Syros, París.

ZICCARDDI, Alicia; (2000). “Diseño e instrumentos de parcipación ciudadana en el Distrito Federal ”. México,

---- (2000). “Los actores de la parcipación ciudadana”, Instuto de InvesgacionesSociales, Universidad Nacional Autónoma de México.

---- (2008). “Las polícas y los programas sociales de la ciudad del siglo XXI”. Papelesy población, vol. 14, N° 58, octubre-diciembre, pp.127-139. UAEM, Toluca, México.

Ziccardi, Alicia; y Arturo Mier y Terán; (2005). “Pobreza urbana, programas de

inclusión social y parcipación ciudadana”. IV Congreso de IGLOM. Retos demodernización del municipio mexicano, Guanajuato.

Leyes y Programas Sociales

CÓDIGO Electoral del Distrito Federal. Úlma reforma publicada: DODF10/01/2008,Revisada en hp://www.asambleadf.gob.mx/is52/010805000004.pdf, 21 de abrilde 2010.




160

CONSTITUCIÓN Políca de los Estados Unidos Mexicanos. Úlma reformapublicada: DOF 24/08/2009, Revisada en hp:www.dcdhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, 20 de abril del 2010

ESTATUTO de Gobierno del Distrito Federal. Úlma reforma publicada: DOF28/04/2008, Revisada en hp:www.dcdhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, 21 deabril del 2010.

LEY de planeación. Úlma reforma publicada: DOF 13/06/2003, Revisada en hp://www. cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf, 20 de abril del 2010.

LEY Federal de Fomento a las Acvidades Realizadas por Organizaciones de laSociedad Civil. Úlma reforma publicada: DOF 09-02-2004, Revisada en hp:www.dcdhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/266.pdf, 20 de abril de 2010.

LEY de Planeación de Desarrollo del Distrito Federal. Úlma reforma publicada:DODF 27/01/2000 14/01/2008, Revisada en hp://www.asambleadf.gob.mx/is52/010803000033. pdf, 22 de abril del 2010.

LEY de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Úlma reforma publicada:DODF 23/05/2000 11/02/2009, Revisada en hp://www.asambleadf.gob.mx/is52/010803000010. pdf, 22 de abril del 2010.

LEY de Parcipación Ciudadana del Distrito Federal. Úlma reformapublicada: DODF30/12/2009, Revisada en hp://www.asambleadf.gob.mx/

is52/010803000032.pdf, 22 de abril del 2010.LEY de Fomento a las Acvidades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles

para el Distrito Federal . Úlma reforma publicada: DODF 06/01/2006, Revisada enhp://www. asambleadf.gob.mx/is52/010803000015.pdf, 23 de abril del 2010.

PROGRAMA General de Desarrollo del DF, 2007-2012, Revisada en hp://www.nanzas. df.gob.mx/documentos/ProgGralDesarrollo_0712.pdf, 23 de abril del2010.

PROGRAMA de Desarrollo Social, 2007-2012, Revisada en hp://www.sideso.

df.gob.mx/documentos/prog_des_soc_07-12.pdf, 23 de abril del 2010.

LINEAMIENTOS y Mecanismos de Operación del Programa Comunitario deMejoramiento

BARRIAL 2010, Revisada en hp://www.consejeria.df.gob.mx/gaceta.php?gaceta=2804, 20 de enero 2010.

LINEAMIENTOS y Mecanismos de Operación que regirán al Programa de Coinversiónpara el Desarrollo Social del Distrito Federal, 2010 y Convocatoria para el Programa



Bibliograa

161

de Coinversión para el Desarrollo Social del Distrito Federal, 2010. Revisada enhp://www.consejeria. df.gob.mx//uploads/gacetas/4bc69020b2a03.pdf, 29 deenero 2010.

REGLAS de Operación de los Programas Sociales del Instuto de la Juventud delGobierno del Distrito Federal para el ejercicio scal 2010. Revisada en hp://www.consejeria.df.gob.mx//uploads/gacetas/4bc69020b2a03.pdf.

PROGRAMAS Sociales del Gobierno del Distrito Federal. Reglas de Operación 2009.(Julio 2009), Secretaría de Desarrollo Social, Gobierno del Distrito Federal. Impresoen México, DF.

TERCER Informe de Trabajo, (2009). Secretaría de Desarrollo Social, agosto 2009Gobierno del Distrito Federal. Impreso en México, D.F.