EL COMPONENTE AMBIENTAL DEL POT Y LA REALIDAD DEL TERRITORIO
EN SU PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO: ESTUDIO DE CASO POT DE
BUCARAMANGA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES
SOCIO-AMBIENTALES
Elmer Fair Santana Rojas
Trabajo presentado para optar por el título de Magister en Derecho para el Urbanismo y el
Desarrollo Territorial Sostenible
Director
Rene Alvarez Orozco
Maestría en Derecho para el Urbanismo y el Desarrollo Territorial Sostenible
Bucaramanga
2014
Nota de aceptación
Firma del jurado
Firma del jurado
Bucaramanga, Diciembre de 2014
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 3
Contenido
Introducción 9
1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial 11
1.1 Formaciones Espaciales 13
1.2 Derechos y responsabilidades colectivas 16
1.3 Situación ambiental en Colombia 23
1.4 Plan de ordenamiento territorial 31
1.5 Indicadores ambientales de desarrollo 38
1.5.1. Los indicadores como sistema 38
1.5.2. Las fuentes de información 42
2. Análisis del Ordenamiento Territorial en el Municipio de Bucaramanga 44
2.1 Sistema de gestión ambiental municipal de Bucaramanga 51
2.2 Plan Maestro de Aseo o PGIR 56
2.3 Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga – PISAB 59
2.4 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 62
2.5 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 65
3. Modelo de sistema de información socio-ambiental 70
3.1 Especificación del Ámbito Socio-Ambiental 70
3.2 Modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga 79
3.2.1 Construcción de indicadores. 81
3.2.2 Participación ciudadana en la construcción y aplicación de los indicadores. 82
3.2.3 Entidades involucradas en el SIAB 83
Conclusiones 89
Referencias bibliográficas 92
Anexos 97
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 4
Lista de figuras
Figura 1. Formaciones espaciales ........................................................................................ 14
Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales ....................................................... 15
Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución ...... 20
Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental................................................... 21
Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT ......... 34
Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial. ..................................................... 38
Figura 7. Avance relacional de la estructura de estudio ...................................................... 43
Figura 8. Formación de diversas formas de espaciales del AMB ....................................... 50
Figura 9. Sistemas estructurantes del territorio del Municipio de Bucaramanga ................ 51
Figura 10. La Agenda Ambiental en el proceso de Planeación Municipal ......................... 55
Figura 11. PISAB ................................................................................................................ 60
Figura 12. Ubicación general del D.M.I .............................................................................. 63
Figura 13. Avance de la estructura relacional de estudio .................................................... 65
Figura 14. Sistemas estructurantes del territorio POT segunda generación ........................ 74
Figura 15. Formación espacial de Bucaramanga ................................................................. 75
Figura 16. Conocimiento ciudadano del POT ..................................................................... 83
Figura 17. Entidades involucradas en el Sistema de Indicadores Ambientales de
Bucaramanga SIAB ............................................................................................................. 84
Figura 18. Modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales ............................. 85
Figura 19. Formaciones espaciales .................................................................................... 101
Figura 20. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución .. 104
Figura 21. Codificación objeto del comparendo ambiental............................................... 105
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 5
Lista de Tablas
Tabla 1. Ejemplo de indicadores en forma de cascada ................................................... 41
Tabla 2. Discriminación población AMB ....................................................................... 44
Tabla 3. Temas estratégicos y programas del plan de acción ambiental ......................... 53
Tabla 4. Fuentes y tipos de contamínate atmosféricos en el AMB ................................. 57
Tabla 5. Problemáticas ambientales regionales ............................................................... 57
Tabla 6. Indicadores tratamiento de residuos sólidos orgánicos ..................................... 58
Tabla 7. Balance STAR - PISAB (1983-2008) ............................................................... 61
Tabla 8. Proyecciones de Sistemas Sanitarios y las PTAR de B/F/G ............................. 61
Tabla 9. Resumen problemas y potencialidades que soportan un sistema de indicadores
socio-ambientales. ............................................................................................. 69
Tabla 10. Tipo de indicadores asociados a la relación Presión-Estado-Respuesta y
enfoque de los mismos. ..................................................................................... 80
Tabla 11. Esquema del análisis Socio-Ambiental ......................................................... 81
Tabla 12. . Especificación del modelo Presión-Estado-Respuesta ................................ 86
Tabla 13. Ejemplo indicador por escenarios modelo Presión-Estado-Respuesta .......... 88
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 6
Anexos
Anexo A. Propuesta De Trabajo De Grado: ........................................................................ 97
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 7
Resumen
Ante la problemática planteada en la planeación territorial el ignorar el territorio como eje
articulador y promotor del desarrollo, aparece como alternativa para mediar la tensión, el
desarrollo hacia un enfoque territorial, donde las dimensiones ambientales se incorporan
en los instrumentos de planeación territorial. El planteamiento de un sistemas de
indicadores socio-ambiental articulador que orientaría la integración en los planes
territoriales de los sistemas estructurantes del territorio, da respuesta y permitirá una
oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT y la
realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico.
Palabras claves: Ambiente, indicadores socio-ambientales, competitividad, crecimiento,
desarrollo y desarrollo sustentable
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 8
Abstract
Given the issues raised in the territorial planning to ignore the territory as the linchpin and
promoter of development, appears as an alternative to mediate the tension , the
development towards a territorial approach , where environmental dimensions are included
in the instruments of territorial planning. The systems approach of a socio- environmental
indicators that would guide articulator integration into spatial plans of the structuring
systems of the territory , answers and allow an opportunity for upgrading of the space
within the environmental component of POT and the reality of the territory in the process
urban development
Keywords: Environment, socio- environmental, competitiveness , growth, development
and sustainable development
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 9
Introducción
En el avance histórico la planeación territorial ha sido asumida desde las aproximaciones
sectoriales, ignorando al territorio como eje articulador y promotor del desarrollo. Para atenuar
dicha problemática aparece como alternativa, desde la perspectiva del sistema de indicadores
socio-ambientales, el desarrollo hacia un enfoque territorial holístico, emergiendo como una de
sus dimensiones lo ambiental, categoría isoordinada dinámica para incorporarla en los
instrumentos de planeación territorial. La tensión originada en la relación hombre-naturaleza
sobre lo ambiental, subyacen una serie de categorías: competitividad, crecimiento, desarrollo y
desarrollo sustentable.
El proyecto busca incorporar la realidad de la dimensión ambiental en las estrategias del
desarrollo sostenible, con una propuesta sistémica de indicadores socio-ambientales en especial la
consideración del sistema estructurante ecológico principal de los planes de ordenamiento
territorial, las categorías derivadas de ella y de sus accesos diferenciales a los derechos y
responsabilidades colectivas; para ello, se responde la siguiente pregunta:
¿Cómo lograr que el POT, en su componente ambiental, tenga en cuenta la realidad del
territorio en su proceso de desarrollo urbanístico mediante un sistema de indicadores socio-
ambientales?
El análisis planteado en la investigación, explica la relación entre las categorías de
“competitividad”, “crecimiento”, “desarrollo” y “desarrollo sostenible” generados desde los
conceptos de “territorio”, “plan de ordenamiento territorial” y “desarrollo urbanístico”, trazando
la búsqueda de los patrones repetidos del fenómeno, los mecanismos interrelaciónales y
consecuencias.
El enfoque empírico es cualitativo, mediante la utilización de técnicas y procedimientos para
desarrollar teoría fundamentada, desde la perspectiva de las categorías ambientales que se
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 10
intrincan con las definidas como sistemas estructurantes principales del POT de Bucaramanga,
implica un análisis en especial desde el cambio climático y las necesidades humanas, existiendo
estudios especializados para el caso de Bucaramanga, donde se verifica los obstáculos que
presenta la inclusión del territorio y el componente ambiental, por la ausencia de un sistema de
indicadores socio-ambiental que establezcan la realidad del territorio para su planeación integral,
permite además el desarrollo de los factores cuantitativos desde la perspectiva estadística, que
son utilizados en la investigación con el objeto de triangular la información y establecer los
mapas de proceso.
La definición teórica de donde parte el análisis, permite estructurar las condiciones
intervinientes desde la perspectiva de la importancia que tiene el sistema de gestión ambiental y
sus respectivos planes como soporte del desarrollo del ordenamiento territorial dentro de los
procesos de planificación en armonía con los preceptos constitucionales relacionados con el
manejo del ambiente, que irradia a los demás conceptos, mediada desde la experiencia del autor
que a su vez se convierten en participante.
El análisis permite proponer el modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para
Bucaramanga como instrumento operativo del SIGAM y sus elementos estructurales, que genera
la construcción de categorías socio-ambientales y las acciones e interacciones de las tendencias
ambientales urbanas y capacidades de la participación ciudadana, estableciendo planes reales
dinámicos de gestión del POT en pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad de vida de los
habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.
Para el desarrollo del tema se estructura el documento en tres capítulos, el primero la
contextualización preliminar, donde se establecen los aspectos generales teóricos, históricos y
normativos que sustentan el análisis; el segundo análisis del contexto que evidencia las
particularidades del POT de Bucaramanga y la problemática de la estructura ambiental desde el
soporte dado por el Expediente Municipal y el tercero plantea el modelo de sistema de
información socio-ambiental. El sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga,
permitirá una oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT
y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 11
1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial
Para presentar la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, encontramos la
investigación desarrollada por Delgado Mahecha, et al, titulada Espacio y territorios: razón,
pasión e imaginarios, donde plantea que las asepciones a los terminos espacio, territorio y
ambiente se presentan según la perspectiva profesional del tratadista que desarrolle el tema sin la
debida mediación de implicaciones conceptuales, teóricas y metodológicas, lo que para el autor
es un obstáculo para tratamientos interdisciplinarios que relacione los conceptos mencionados.
Aclara que los conceptos deben ser definidos en cada una de las disciplinas que interactúan en
procesos trasversales.
El Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, menciona que las acciones antropocéntricas presionan las reservas de recursos
naturales originando tensiones, al hacer utilización indebida de la tierra y los recursos, planteando
el problema de la satisfacción de las necesidades humanas de manera sostenible, generando un
enfoque integral de planificación y gestión del medio físico abiótico conllevando a la
disminución de las tensiones, incorporación equilibrada del desarrollo socioeconómico
protegiendo el medio ambiente para alcanzar el desarrollo sostenible.
Desde la perspectiva planteada por Carrizosa (2001), la organización del territorio desde el
punto de vista ambiental, es entendida en la dimensión dinámica de amplio espectro, inclusivo de
la realidad y lo ideal mediante el tratamiento de diferentes aspectos del fenómeno humano, en
síntesis una perspectiva de la relación sociedad-naturaleza centrado en lo cultural. Como sustento
conceptual Carrizosa, ubica el territorio proveniente en un tridente geográfico, político y
económico, evidenciando dos propiedades correspondientes al concepto de territorio como son la
limitación política y posesión, las cuales hacen parte de la categoría de territorio desde el punto
de vista ambiental, aspecto que se encuentra isoordenado a los conceptos de “región, localidad,
ecosistema o ecorregión” (Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117), apuntando que si bien se
encuentra estipulado en el tratamiento multidisciplinar de acuerdo al tema a desarrollar, no se
imbrican las demás disciplinas y es por esta razón que surge la tensión conceptual.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 12
Desde esta perspectiva, el enfoque conceptual de desarrollo y sostenibilidad se centra en los
procesos de poblamiento donde se crean derechos del patrimonio natural adquiridos por grupos
de individuos que generan estereotipos de interés que afectan a la sociedad.
En trabajo desarrollado por Montes Lira (2001), delimita conceptualmente el ordenamiento
territorial, sustentado en la prioridad dada por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas del
Sector Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI). Presenta el siguiente
estado de la cuestión sobre el hábitat y asentamientos humanos, discusión gubernamental
relativamente nueva, dos décadas, desarrolladas en las reuniones anuales de MINURVI, Santiago
de Chile (1992, 1995), Cartagena de Indias (1993), Quito (1994), Kingston (1996), San José
(1997), Santo Domingo (1998), La Habana (1999), Ciudad de Panamá (2000) y Caracas (2001) y
en la Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos Hábitat II, efectuada en
Estambul (1996) actualizada en el marco de las actividades de examen y evaluación generales de
la aplicación del Programa de Hábitat, en Nueva York en junio de 2001.
Cita Montes Lira (2001), el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe – CEPAL
(2001), que plantea la necesidad de la gestión y ordenamiento territorial en pro de protección-
reconstrucción de los sistemas biofísicos geo-compartidos, bajo el principio de colaboración
armónica entre Estados que conlleven a un manejo integral del ambiente y los recursos naturales.
Se encuntra en Guttman Sterimberg et al (2004), referencia a la relación de los conceptos de
población, el medio ambiente y el desarrollo, planteando que los efectos adversos ambientales
han sido originados en las tensiones sociedad-naturaleza, en especial en los procesos
socioculturales. En relación del ordenamiento territorial plantea la mirada a las grandes ciudades
debido a su alta concentración poblacional y actividades económicas que producen alto impacto
sobre el ambiente, centrando su administración en instrumentos reguladores de las interacciones
humanas y el entorno que prevengan los impactos negativos que han sido generados entre la
relación sociedad-naturaleza, dándole un seguimiento a la trazabilidad generada en cumplimiento
de los propósitos planteados.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 13
La normatividad colombiana ha evolucionado a partir de la Constitución Política de 1991,
motivo por el cual el legislativo expidió la Ley 1454 de 2011, “se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial”, denominada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT,
dotando a los entes territoriales con nuevas competencias para la formulación e implementación
de políticas y planes para el ordenamiento del territorio. Además la LOOT, atendiendo al
principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, establece la competencia a la
Nación de formular la política general de ordenamiento del territorio en asunto de interés
nacional.
El Estado colombiano, cuenta además, con la Ley 388 de 1997, que en su artículo 28,
establece la periodicidad para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial municipal –
POT; el Decreto Ley 019 de 2012, “Ley antitrámites”, que le señala la responsabilidad al ente
territorial de incorporar la gestión del riesgo en la revisión de los POT; el Decreto 3680 de 2011
que reglamenta las Comisiones Departamentales, Distritales y Municipales de Ordenamiento
Territorial. El PND 2010- 2014 “Prosperidad para Todos”, Sistema General de Regalías,
promueve el desarrollo local y regional.
Conocidos los antecedentes del tema, Jacques Aprile-Gniset (1992), sustenta el concepto de
espacio en la formación espacial de la urbanización, en los cuales se fundamenta la primera
relación investigativa. Como se trata de relacionar la categoría “espacio” con la de
“urbanización”, por lo cual teóricamente se ubica la relación de la producción general de una
sociedad con la producción particular de espacios y hábitas, definiendo hábitat como: “espacio
social integrante de una formación socio-espacial” (pág. 748).
1.1 Formaciones Espaciales
Para Aprile-Gniset (1992), “sí el espacio es en primera instancia una categoría de la geografía
física, los hábitats son su forma superior de existencia y su máxima materialización” (pág. 748).
Surge entonces en Aprile-Gniset, la relación de “territorio” y lo “ambiental” en los procesos de
urbanización, donde se identifican las propiedades espacio y su dimensión hábitat como
resultante de una necesidad social, identificando dos tipos de espacios: pasivos (natural) y activos
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 14
vitales, propiedades objeto de análisis, dado que emergen de la categoría medio que relaciona los
conceptos “ambiente” y “territorio”; referencia objeto de análisis dado que los planes ambientales
han sido poco desarrollados para tenerlos como soporte para la estructuración del componente
general de los planes de ordenamiento territorial, puesto que no se cuenta con indicadores socio-
ambientales, dado que el territorio para la aprobación política no ha sido objeto de estudios de la
relación que existe entre los espacios pasivos y activos que debieran reflejarse en los planes de
manejo ambiental y de los “productos de la producción” o actualizados para la realidad nacional,
regional y local.
Ahora bien, se debe definir la dimensión “productos de la producción”, que surge de la
dinámica entre espacio pasivo y activo, planteada por Aprile-Gniset, y es denotado como la
satisfacción de las necesidades humanas mediada por el trabajo sobre los recursos naturales
generando espacios vitales. Los espacios activos como "productos de la producción" es el eje de
la investigación de Aprile-Gniset y la tensión originada por los conflictos presentados en él, o
espacios conflictivos, dado que sustentan la necesidad de establecer las relaciones socio-
ambientales para evidenciar su evolución y perspectivas. Se encuentra como concepto o categoría
la formación espacial, “concepto de síntesis, asociando tres categorías que se consideran
inseparables: tiempo, espacio y sociedad” (pág. 749).
Figura 1. Formaciones espaciales
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
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Fuente: Aprile-Gniset, J. (1992). La ciudad colombiana: Siglo XIX y Siglo XX. Bogotá:
Biblioteca Banco Popular. pág. 749
Se requiere entonces el análisis evolutivo y prospectivo de las relaciones planteadas para el
desarrollo correlacional del urbanismo y sus interacciones ambientales en pro del desarrollo
sostenible; la fórmula hipotética planteada por Aprile-Gniset es interpretada en la figura 2.
La continuidad y vigencia del proceso territorial y urbano, es formulado por Jaques Aprile-
Gniset, en la tesis del desarrollo territorial de los hábitats vinculando las dimensiones tiempo-
espacio como impronta de las fuerzas productivas que ocasionan la producción de nuevos
recursos vitales y la división social técnica del trabajo, movimiento inconcluso en continuo
desarrollo, en conclusión esta dinámica evolutiva de generación sistémica anula el proceso de
sistemas anacrónicos imponiendo nuevos modelos de poblamiento territorial y malla urbana a la
medida de las necesidades.
Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales
Fuente: Adaptación propia de la hipótesis planteada por Aprile-Gniset, 1992, pág. 751.
El insumo teórico lo complementa Aprile-Gniset (1992), con sus dos leyes: la planificación del
espacio social y la del cambio violento, la primera basada en normas de convivencia social
imbricadas en la planeación y el uso del espacio vital. La segunda fundada en la violencia de
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 16
clases, de opuestos, en pro del espacio originado en el horizonte de las crisis sociales que fundan
la apropiación del espacio vital.
1.2 Derechos colectivos, responsabilidades compartidas
La solución de los problemas ambientales que afectan al planeta es compleja dado al carácter
político autonómico de los pueblos, el derecho internacional ambiental apunta a un objetivo
totalizante, el desarrollo sostenible; modelo que sienta las bases progresivas que armonizan los
imperativos de la economía y ecología. Los instrumentos de política internacional se centran en
convenios, tratados, acuerdos, convenciones y pactos internacionales (bilaterales / multilaterales);
Colombia ha suscrito Tratados multilaterales como:
Convención Marco de las Naciones Unidad sobre el Cambio Climático de 1992
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
Protocolo de Kioto
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
Convenció para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de Paris de 1992
Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional de 1971
Convención para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste -
Lima 1981
Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil por Daños Causados por la
Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos - Bruselas 1989
Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos
peligrosos y su eliminación - Bruselas 1989
Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano
de 1972
Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 17
Si bien los principios sentados en la política internacional ambiental no son de carácter
sancionatorio, sí sientan principios axiológicos que para el caso colombiano se desarrollan a
continuación.
El análisis parte del artículo 226 de la Constitución Política de Colombia (1991): "El Estado
promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas
sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional"; de acuerdo a la Corte
Constitucional enmarca la categoría como “la internacionalización de las relaciones ecológicas”
(Corte Constitucional de Colombia, 2001), armonizado en la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992).
Emerge entonces el concepto de “protección del medio ambiente”, donde la legislación
interna colombiana da respuesta a los impactos contra el medio ambiente, en el tiempo presente
con la propiedad “creciente degradación” y el futuro “las amenazas de degradación”.
La “internacionalización de las relaciones ecológicas” se sustenta en el hecho que “la mayor
afectación del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas
de la actividad humana tendientes a la satisfacción de sus necesidades” (Corte Constitucional de
Colombia, 2001), saliendo a la superficie dos propiedades descritas en los procesos inherentes de
la “actividad humana”, de especial interés en el estudio, las “industriales” y “urbanas”, uno “los
procesos industrializados” fundados en el avance de la ciencia y la tecnología, el otro el
“crecimiento de la población mundial”; los conceptos de “actividad humana” y “sostenibilidad”
en estos procesos se encuentran contrapuestos, generando las tensiones sobre “los recursos
naturales”, el “ecosistema global” y la “salud pública” como son reveladas en las dimensiones
polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento
global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación etc., por la
utilización de tecnologías que escapan al control y a la posibilidad de prever consecuencias.
Es claro al emerger del análisis los principios de “autodeterminación” y “precaución”, donde
las tensiones descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando
como resultado su eliminación mediante herramientas deontológicas para encontrar soluciones a
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 18
los impactos ambientales contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de
imbricación de propósitos de todos los Estados mediante la “protección del medio ambiente” para
“enfrentar un futuro común”, donde las dimensiones de la propiedad “ecosistemas” “son
multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que
no contemplan fronteras geopolíticas" (Corte Constitucional de Colombia, 2001).
Se refleja en el microanálisis el sustento argumentativo nomológico, los principios 1 y 2 de la
Declaración de Río, donde el desarrollo sostenible centra al ser humano en su derecho a la vida
anteponiéndola a la productividad y cuya finalidad es la armonía con la naturaleza, enmarcado
en principios deontológicos de autonomía y responsabilidad en el aprovechamiento de los
recursos naturales.
La Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado respecto de la imbricación del
principio de “autodeterminación” y la conexidad con la educación en la categoría “protección del
medio ambiente”, jurisprudencia que orienta la generación de una cultura ecológica
como elemento estratégico de orden social, político y económico que hace parte de las acciones
de los ciudadanos en el orden local, nacional y global.
Es importante el examen de las decisiones en que ha participado Colombia y la adopción en la
legislación interna, donde el legislativo colombiano mediante la Ley 99 de 1993, adopta como
orientadores los principios de la Declaración de Río.
Con respecto al principio de precaución inscrito en el Principio 15 de la Declaración de Río,
el legislativo colombiano hace alusión de este principio en la Ley 99 de 1993, en su Artículo 1.,
numeral 6. Al respecto la Corte Constitucional colombiana, plantea la importancia axiológica en
contraposición del vigor jurídico de la norma.
Así mismo en la Ley 99 de 1993, en su artículo 5, numeral 25, hace referencia al principio de
precaución, proveniente del bloque de constitucionalidad aprobado mediante la Ley 164 de 1994,
la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" (Nueva York, 1992).
El examen de Constitucionalidad señala al respecto del principio de precaución, las medidas a
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 19
tomar frente a las causas del cambio climático, teniendo en cuenta los distintos contextos
socioeconómicos.
En conexidad con los principios axiológicos de la Declaración de Río, la Ley 99 de 1993,
consagra los principios normativos en el artículo 63, que saca a la superficie la categoría “el
interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido”, mediante la propiedad
“asegurar”.
El Principio de Armonía Regional atribuye el ejercicio de las funciones constitucionales y
legales a los entes territoriales relacionadas con las categorías “medio ambiente” y “recursos
naturales renovables”, además emerge “el principio de colaboración armónica” como articulación
de poderes del Estado en pro de los altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la
Constitución), lo cual permite romper el código formado por la “matriz órgano-función”, ya
expresado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, rompiendo la visión anacrónica de
una rígida separación de los poderes (Corte Constitucional de Colombia, 1992). La coordinación
armónica está sujeta a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional
Ambiental, lo cual orienta el manejo de los recursos naturales que hacen parte del territorio
nacional.
El Principio de Gradación Normativa, expresa el respeto al carácter superior y la preeminencia
jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía, que deben guardar
los entes territoriales.
La propiedad “autoridades medioambientales” emerge del Principio de Rigor Subsidiario, que
enmarca la “regulación” de las dimensiones “uso, manejo, aprovechamiento y movilización de
los recursos naturales renovables”, “la preservación del medio ambiente natural”, la limitación de
“el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas” con el objeto de “la preservación” o
“restauración del medio ambiente”, permitiendo endurecerlas argumentado en el hecho “se
desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias”.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 20
Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución
Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los textos analizados
En la línea de análisis se desarrolla el aspecto de la “reparación del daño ambiental” por la
afectación a la naturaleza, la biodiversidad o el ambiente, donde el mayor impacto es el goce vital
sobre el cual se desarrolla la cultura jurídica y ecológica colombiana, consagrados en el artículo
42, literal c, de la Ley 99 de 1993.
La Constitución Política colombiana consagra en los artículos 79, 80 y en el numeral 8 del
artículo 95, la obligación del Estado de proteger la diversidad del ambiente, de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental y el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano; la Corte Constitucional colombiana al respecto ha señalado al legislador como
ente configurador de herramientas e instrumentos de gestión ambiental (Corte Constitucional de
Colombia, 2011).
El legislativo colombiano en desarrollo de la normatividad ambiental promulga la Ley 1333 de
2009, “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental”, la cual fue objeto de
examen de constitucionalidad al parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1 del artículo 5 (Corte
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 21
Constitucional de Colombia, 2010). La jurisprudencia recalca la importancia del medio ambiente
sano para la vida humana.
De acuerdo a los objetivos de la investigación en la búsqueda de las categorías, las
propiedades y dimensiones de la relación “territorio” y “ambiental”, se encuentran referentes
normativos la Ley 1259 del 19 diciembre 2008, teleológicamente da aplicación del principio de
“prevención” y “protección del medio ambiente”, fundado en las relaciones o condiciones de
“fraternidad social” (“Derecho al trabajo”) y “recuperación ambiental” (“Ecosistema”) donde
emerge la categoría “cultura ciudadana” y una de sus dimensiones es “el comparendo ambiental”,
convirtiéndose así en propiedad el “medio ambiente” en lo relacionado a los “residuos sólidos” y
“escombros” que de acuerdo a su “manejo” y/o ”disposición” “adecuada” da origen a las
“prácticas ambientalistas” beneficiadas por “estímulos” o “inadecuada” generando una
“afectación ambiental” (“Salud Pública”) y como consecuencia una sanción.
Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental
Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los textos analizados
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 22
La jurisprudencia constitucional introduce el concepto de ecologización de la propiedad
privada, en sentencia C-189 de 2006 se refirió al concepto: “la ecologización de la propiedad es
producto de la evolución del concepto de Estado, de un parámetro puramente individual (liberal
clásico) a un mandato que supera –inclusive- el sentido social de la misma para, en su lugar,
formular como meta la preservación de las generaciones futuras, garantizando el entorno en el
que podrán vivir”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado dada en Sentencia del 5 de octubre de 2009, trata el
asunto del Relleno sanitario de Sincelejo y consigna criterios en materia de protección ambiental:
Es relevante precisar que el art. 8 del Decreto 2811 de 1974 “por el cual se dicta el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente” considera
como factores que deterioran el ambiente, entre otros, la acumulación o disposición
inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios. Así mismo señala el artículo 36
ibídem que para la disposición y procesamiento final de las basuras se utilizarán
preferiblemente, los medios que permitan evitar el deterioro del ambiente y de la salud
humana.
Los parámetros técnicos requeridos para el adecuado manejo de los residuos sólidos han sido
fijados por el Decreto 1713 de 2002, señalando como uno de los principios básicos el de
minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente ocasionado desde la
generación hasta la eliminación de los residuos sólidos.
El Decreto 838 de 2005 modificó el Decreto 1713 de 2002, donde surge el concepto de relleno
sanitario como:
El lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada
de residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y
controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la
confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de
residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados y cobertura final.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 23
El Decreto 838 de 2005 en su artículo 6º dispone prohibiciones en la localización de áreas para
la disposición de residuos sólidos entre las cuales se establece que éstos deben ubicarse a una
distancia no menor de 1000 metros de margen horizontal con respecto al límite del área urbana o
suburbana la cual puede ser modificada según estudios ambientas específicos, referencia
normativa que soporta el análisis en el contexto de la ubicación del relleno sanitario de
Bucaramanga.
1.3 Situación ambiental en Colombia
Como introducción de este apartado se cita el trabajo realizado por Sánchez (2002), desarrollo y
medio ambiente: una mirada a Colombia y eje estructurante de la situación ambiental en
Colombia, el contexto de políticas que excluyen del ambiente construido el ambiental.
En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta
medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el medio ambiente y los recursos
naturales. Así, los modelos proteccionistas y de globalización de la economía colombiana han
afectado y afectan, este último, los recursos naturales. Colombia posee un patrimonio natural
envidiable; sin embargo, su aprovechamiento no ha sido el más adecuado y se encuentra la
población ad portas de una crisis de disponibilidad de recursos naturales. El futuro está
determinado por el manejo que se le está dando al medio ambiente; es nuestra responsabilidad el
bienestar de las futuras generaciones (Sánchez P., 2002).
El desarrollo de la “economía científica” comenzó en el siglo XVIII con Adam Smith, quien
en su teoría económica, basada en las ventajas y desventajas relacionadas con el aprovechamiento
de una cantidad limitada de recursos naturales de acuerdo a las características ambientales de los
diferentes entornos, no logró que el poder de la industria, catalizado por la revolución industrial y
el posterior desarrollo capitalista, acogiera el análisis de las limitaciones de las reservas naturales
en el desarrollo y evolución de la economía. En otras palabras, la teoría de una economía basada
en la cantidad y manejo eficiente de recursos limitados, no formó parte de la evolución del modo
de concebir la consumición de recursos naturales empleados para el desarrollo. En consecuencia,
hasta comienzos de la segunda mitad del siglo pasado, el desarrollo económico y el
medioambiente se entendieron como conceptos separados.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 24
La concientización comenzó cuando se empezó a sentir el impacto de la extracción de recursos
en el medioambiente global, particularmente, por el estado de saneamiento de las ciudades y el
calentamiento global. Como consecuencia, finalmente se empezó a cuestionar las repercusiones
de un crecimiento sin límites. Así, primero en Estocolmo en 1974, se reconoció ante el mundo
que existía una fuerte interrelación entre el medioambiente y el desarrollo, y que se debía
comenzar a concebir ambos ámbitos conjuntamente, y que sus conflictos debían empezar a
afrontarse responsablemente; pero se concluyó, insatisfactoriamente, que la solución del
problema debía ser técnico, esto es, que la evolución tecnológica debía aportar la solución
mediante la sustitución de los modos de producción, sin ningún tipo de concienciación global.
Solo más tarde, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo
ONU (1992), por fin se reconoció que la problemática entre medio ambiente y desarrollo
rebasaba lo técnico; que el deterioro del medio ambiente tenía consecuencias desastrosas en los
ámbitos social, político y obviamente económico; y que fenómenos globales como el
calentamiento progresivo del planeta, la destrucción de la capa de ozono y el agotamiento de la
diversidad biológica, debían motivar acuerdos en los que se incluyeran a todas las naciones, sobre
todo aquellas responsables por el máximo envío de partículas de CO2 a la atmósfera, pues se
concluyó que por su modelo de desarrollo, con sus modos burdos de producción, se ponía
seriamente en peligro las condiciones para la supervivencia de los seres humanos y demás
especies del planeta.
Fue en 1987, en el documento “Nuestro futuro común de la Comisión Brundtland”, que se
definió para el mundo el significado de desarrollo sostenible y su diseño para ser adoptado por
todos los gobiernos y personas naturales: “el desarrollo sostenible es el que satisface las
necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan
satisfacer sus propias necesidades” (Comisión Brundtland, 1987).
Con esta definición, Colombia se unió a la concepción de desarrollo sostenible y expidió la
Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 3 proclamó que el desarrollo sostenible al que Colombia se
adhiere debía ser aquel:
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 25
(…) que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades.
Pero la realidad es la de una brecha entre postular una ley y hacerla cumplir, o en el mejor de los
casos que vinculen la realidad de un territorio; que conjugar en una solución el desarrollo de la
economía y los problemas del medioambiente que satisfagan a la población, lo cual requiere de
cambios políticos, económicos, industriales, fiscales, bióticos, energéticos, y de manejo de
recursos naturales; y que hasta este momento parecen obstaculizados por fuerzas inamovibles
como el señalado por el principio de autonomía de los pueblos. Pues el desarrollo hasta ahora
depende única y exclusivamente del crecimiento económico, medido por el producto interno
bruto, cuyo aumento no garantiza las mejoras en los ámbitos críticos que aquejan a la sociedad,
sino que va en total detrimento del medio ambiente. Por su parte, el desarrollo sostenible requiere
además que se adopten estrategias específicas para cada contexto, que dependen tanto de las
diferencias biofísicas como culturales en las distintas regiones, con sus procesos sociales
particulares, y el gobierno centralizado del país y la poca inversión para crear un modelo
económico propio basado en la biodiversidad es claramente insuficiente.
La disposición de residuos sólidos ha sido uno de los problemas menos atendidos en la historia
de Colombia. Gracias a esto, en la mayor parte de los municipios los residuos sólidos se han
dispuesto en áreas a cielo abierto o en cuerpos de agua, contaminando el aire y el recurso hídrico.
Y es que aun en los municipios y ciudades donde se disponen los residuos sólidos en rellenos
sanitarios, los problemas siguen siendo graves. Ya que en el país no existe ninguna ciudad con un
relleno sanitario con adecuadas medidas de seguridad para la disposición de los residuos sólidos
peligrosos. Mientras tanto se producen al día alrededor de 14.000 toneladas de residuos sólidos,
donde la mayoría lo constituyen los residuos con alta concentración de materia orgánica en
particular productos vegetales, animales y papel, que podría ser utilizado para regenerar tierra
estropeada, pero no se hace esto de forma efectiva ni eficiente. Mientras tanto, los residuos
sólidos industriales que se generan principalmente en las explotaciones mineras y petroleras, en
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 26
instalaciones de defensa, en centros de salud, en labores domésticas, en las plantas de energía, en
los cultivos y en la industria manufacturera, tampoco se disponen responsablemente.
Cundinamarca, Antioquia y Valle generan el 60% del total de estos residuos sólidos, Atlántico y
Santander el 15% y el 15% los restantes departamentos (Sánchez P., 2002). Y son estos residuos,
los de las industrias básicas de hierro y acero, los de fabricación de sustancias químicas, y los de
la industria básica de metales no ferrosos, los que más contribuyen a la producción de
contaminantes peligrosos. Antioquia, Bolívar, Cundinamarca, Valle y Santander producen en
conjunto el 89% de estos últimos contaminantes (Sánchez P., 2002).
La legislación ambiental en Colombia se ha venido desarrollando con base en la evolución de
la legislación ambiental mundial. Antes de la expedición del Código de los Recursos Naturales y
del Medio Ambiente en 1974, los recursos naturales se entendían y manejaban estrictamente con
base en la explotación económica. Solo existían hasta entonces en las leyes colombianas, una
serie de normas fragmentadas y dispersas. Por ejemplo, en 1908, se estableció, mediante el
decreto 1279, el Departamento de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de
Obras Públicas que puso en práctica el pago de obras con bosques, una de las causas del proceso
de deforestación de muchas zonas del país. En 1912, se adoptó el Código Fiscal Nacional que
contenía normas sobre uso de los bosques en terrenos baldíos con fines tributarios, situación
corregida con la Ley 119, que creó la Comisión Forestal en 1989. En 1957, se expidió el decreto
376 sobre pesca marítima. En 1959 se expidió el decreto 1975 sobre pesca en aguas dulces de uso
público y se creó el INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura
encargado de la protección y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye en
el primer esfuerzo del país por conformar una estructura institucional autónoma que se encargara
de la protección, manejo, vigilancia, control, investigación, etc., de los recursos naturales
renovables. Luego en 1974, con la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y Protección del Medio Ambiente, se empezó a hablar en el país de una legislación
ambiental. Este código fue la principal norma sustantiva en materia ambiental. Entrada la década
de los noventa, los avances fueron más importantes. Empezando porque con el gobierno de César
Gaviria finalmente se desarrolló una política ambiental con intenciones sistemáticas que incluía
una fundación institucional, técnica y financiera.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 27
Con la Constitución de 1991, tratamiento dado en el apartado anterior, se estableció la función
ecológica de la propiedad, señalando los deberes ambientales del Estado, los derechos
ambientales de los ciudadanos, y se ordenó la formulación de políticas ambientales como parte
del Plan Nacional de Desarrollo; introduciendo claramente la noción de desarrollo sostenible
como meta de la sociedad. Con la Ley 99 de 1993, se estableció el Sistema Nacional Ambiental
(SINA); que modificó la legislación en materia de licencias ambientales, tasas retributivas, tasas
por uso del agua, destinación de recursos financieros para la gestión ambiental y sanciones por
infracción de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se
destacaron por ejemplo, el que desde ese momento regula la expedición de las licencias
ambientales y se reglamenta las tasas retributivas que organizan los institutos de apoyo científico
y técnico del ministerio; se define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas
regionales y se reglamentan aspectos concernientes con la prevención y control de la
contaminación atmosférica. A continuación se desarrolla el recorrido sobre la evolución
legislativa en la materia ambiental para ver lo tarde que se ha obrado y su insuficiencia frente al
paradigma económico imperante.
En los sesenta con los gobiernos de Alberto Lleras Camargo de 1958 a 1962, y luego Carlos
Lleras Restrepo de 1966 a 1970, en las políticas de desarrollo, los llamados “planes comunes”, no
se hizo mención de políticas ambientales. Luego entre 1970 y 1974 con el gobierno de Misael
Pastrana, en su plan de desarrollo: “Las cuatro estrategias”, propone algunas acciones concretas
en materia de saneamiento, y se creó, mediante decreto 1040 de 1973, el Consejo Nacional de
Población y Medio Ambiente, y la Ley 23 del mismo año, que le dio facultades al poder ejecutivo
para dictar el Código de los Recursos Naturales Renovables.
Luego en el plan de desarrollo “Para cerrar la brecha” de Alfonso López Michelsen, lo
ambiental se relacionó directamente con el ámbito construido, y sólo indirectamente con lo
natural, y se favoreció la búsqueda de condiciones para la explotación de recursos naturales. Lo
mismo ocurrió después con el “Plan de integración nacional” de Julio César Turbay, donde no se
tuvo en cuenta los efectos de este plan sobre la protección del ambiente natural. En 1982, con el
gobierno de Belisario Betancur, y su plan de desarrollo “Cambio con equidad”, los temas
medioambientales y sobre el entorno construido se vieron profundamente comprometidos en las
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 28
políticas sectoriales de la producción, pero otra vez con un enfoque ante todo de
aprovechamiento, y solo secundariamente de conservación. El “Plan de economía social” de
Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, tampoco se distinguió mucho de las administraciones
anteriores con respecto a lo ambiental, excepto por el desarrollo de la política territorial; y porque
por primera vez se expidió un documento oficial con base en la integración de desarrollo
económico y social junto al desarrollo espacial, siendo éste el primer intento de incorporar al
medioambiente en la planificación.
Entre 1990 y 1994, finalmente con César Gaviria, una administración basada en la consigna
“La revolución pacífica”, se avanzó más que en las pasadas administraciones en referencia al
tema ambiental, sobre todo desde la dimensión legislativa, se estructuró una política ambiental
que incluyó una sólida base institucional, técnica y financiera. En el mismo sentido, paralelo a
este gobierno, como parte del interés por el análisis de la sustentabilidad, se impulsó el diseño de
un sistema de cuentas ambientales, que finalizó con la creación del Comité Interinstitucional de
Cuentas Ambientales (CICA), al que se le encargó de definir y validar una metodología para la
elaboración de las cuentas ambientales para Colombia e integrarlas al sistema de contabilidad
ambiental y a los sistemas de información territorial y ambiental del país.
El plan “El salto social” de la administración de Ernesto Samper, entre 1994 y 1998, por
primera vez se elaboró bajo la nueva Constitución colombiana de 1991, una política ambiental
con base en el desarrollo humano sostenible. En el plan se consideró al ambiente como el factor
base de la posibilidad de un desarrollo humano sostenible. Pero sus alcances fueron cortos, ya
que no logró abarcar las propuestas de cada sector en el plan de desarrollo y su implementación
fue inefectiva. También cabe mencionar que en el intento por conservar la riqueza natural, se
desarrolló un sistema nacional de áreas protegidas: 33 parques nacionales, dos reservas naturales,
7 santuarios de flora y fauna y una zona ecológica especial, pero que de nuevo debido a la brecha
entre la legislación y la implementación, no se logró siquiera que estas áreas no sufrieran graves
deterioros, principalmente por la falta de control sobre la acción depredadora de los colonos
extractores y productores.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 29
Por otra parte, gracias al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a
principios de 1995 se impulsó un proyecto piloto orientado a implementar un sistema de
contabilidad económico ambiental integrado para Colombia (COLSCEA). El COLSCEA se
distinguió por aplicar una metodología para la formulación de cuentas satélites ambientales
integradas a las cuentas nacionales, con el objetivo de construir un instrumento que permitiese
hacer un seguimiento detallado de las relaciones existentes entre el comportamiento de los
distintos sectores de la economía y la evolución de las condiciones de existencia de los recursos
naturales y de la calidad del ambiente natural que se ven afectados por el desarrollo económico
tradicional. El COLSCEA establece, también, registros de la evolución de algunos recursos
naturales y de la calidad del ambiente, concibiéndolos como elementos del capital natural
constitutivos del patrimonio nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana Arango 1998 – 2002,
contiene la Política Nacional Ambiental, “Proyecto Colectivo Ambiental”, que estableció como
uno de los objetivos de política, contribuir con la sostenibilidad de los sectores productivos
mediante la ejecución de programas prioritarios como Agua, Producción Más Limpia y Calidad
de Vida Urbana. Con ello se trató de continuar con la estructuración de políticas ambientales que
venían desde el gobierno de César Gaviria. Pero su implementación estuvo lejos de contribuir a
un cambio en la posibilidad hacer cumplir seriamente las leyes ambientales encaminadas al
desarrollo sostenible, una vez más, principalmente por el enfoque en el desarrollo económico
productivo tradicional del país.
Con los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) es que se empezaría a ver fuertemente el fracaso
de la institucionalidad de los entes encargados del medioambiente. En el año 2003, para
responder a recortes presupuestales del gobierno y a su reestructuración, solo con miras al
crecimiento económico productivo, se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el
Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto 216, con lo que se crearía el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, que aunque aparentemente se podría ver como un
hecho encaminado hacia la integración donde la dimensión ambiental sería una base para el
desarrollo de las otras áreas, el resultado real fue que la nueva estructuración del Ministerio
generó que cada una de las de partes trabajara de manera más individual e incoherente con el
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 30
conjunto. Este debilitamiento institucional fundó un declive en la política ambiental, debido a las
intenciones del gobierno en priorizar las políticas tendientes al crecimiento de la economía, en
sacrificio de la protección del medio ambiente.
Con la creación del nuevo Ministerio se perdieron reconocidos funcionarios, más la baja en la
designación de recursos, y se terminó por obstaculizar no solo la formulación e implementación
de políticas y regulaciones que favorecieran la necesitada calidad técnica en el sector, sino su
independencia frente a lo mismo. Mientras que el concepto del desarrollo sostenible se relacionó
en todos los sectores académicos y públicos serios, con objetivos a largo plazo, y a la capacidad
que se tiene para prolongar la base de los recursos naturales; con el conocido “Plan de desarrollo”
de la administración de Uribe, bajo la consigna: “Hacia un Estado Comunitario”, se desvió la
atención del tema medioambiental, y se dedicó por un lado a otorgar concesiones al sector
privado para la extracción desmedida de recursos, y por otro lado, a ceder parques naturales a las
empresas privadas como la Isla Gorgona, el parque de los Nevados y el Parque Tayrona, para que
éstas los administraran, elevando con ello el riesgo de que la consolidación del Sistema Nacional
de Parques se cayera por completo.
La hegemonía que tuvo y aún tiene el sector privado sobre las decisiones políticas, lo que se
conoce como “captura regulatoria” ha representado una influencia exagerada sobre las
autoridades ambientales en materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento
del interés general; ha problematizado la implementación de normas, por no mencionar cosas tan
vitales como la formulación y aprobación de la ley forestal.
Además las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) para el Desarrollo Sostenible, que
fueron creadas antes que el Ministerio del Medioambiente, el SINA o la ley 99 de 1993, también
sufrieron un gran debilitamiento en los períodos de Uribe. Ellas, por muchas deficiencias que
tengan, han tenido una influencia positiva importante y se han mostrado como un esquema
interesante de planificación regional.
En el 2005 se expidió el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, una
iniciativa encaminada a establecer los parámetros de una planeación prospectiva para construir un
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 31
norte a 2019, enfocado en diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables.
Sin embargo, la visión de este documento oficial, que sigue los principios de: Consolidar un
modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y
fraternidad; y afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la equidad social; en sus objetivos1, no incluye la
dimensión ambiental, ni sigue los postulados de la Constitución nacional que avaló el Desarrollo
Sostenible como modelo a seguir para la adecuada conservación y aprovechamiento mesurado de
los recursos naturales.
Con el presidente actual, Juan Manuel Santos, se ha vuelto a revivir el Ministerio del
Medioambiente como ente independiente, al igual que se han financiado de nuevo las CAR. Pero
lo que se demuestra con todo este recorrido histórico y la situación actual sobre la política
ambiental, es que no ha sido suficiente modificar las políticas y la institucionalidad encargada de
la gestión ambiental y de los recursos naturales, pues finalmente el Estado sigue ocupándose más
de los asuntos económicos, esto es, del modo tradicional de desarrollo, que finalmente favorece
electoralmente a los gobiernos pero que va en contra de los intereses de la nación y las
posibilidades de un futuro equitativo. Por su parte, lo que se ha evidenciado es que se ha estado
demasiado lentos en impulsar y fomentar una implementación seria de las leyes en materia
medioambiental, y una destinación adecuada de recursos para enfrentar el conflicto entre el
desarrollo tradicional y el medioambiente; debido principalmente a una falta de concienciación
de la población acerca del medioambiente que no exige estos cambios en el desarrollo
económico.
1.4 Plan de ordenamiento territorial
El segundo objetivo de la Ley 388 de 1997, señala que:
El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su
autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
1 1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y
responsables. 4. Un estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Salinas Mejía, John Alexander. La Política Ambiental y su Institucionalidad en
Colombia. Universidad Tecnológica de Pereira. 2009.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 32
suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su
ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
La Ley 388 de 1997 incluye mecanismos adicionales de planificación, no sólo los usos del suelo
en el área urbana sino que además debe incorporar la conservación de principios axiológicos
históricos, artísticos y ambientales. Establece entonces una relación estrecha entre el crecimiento
de la ciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad,
permitiendo la norma establecer una correlación entre los conceptos de ambiente, territorio y
desarrollo urbanístico.
El Plan de Ordenamiento Territorial es definido en el artículo 9º de la Ley 388 de 1997 como
“el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo”, que en su elaboración y adopción deberán tener como determinantes de superior jerarquía,
las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, recursos naturales y la
prevención de amenazas y riesgos naturales, estipulado en el artículo 10º de la norma,
reglamentado por el Decreto Nacional 2201 de 2003. Entre dichas determinantes se encuentran
las normas y reglamentos expedidos por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las
regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las
áreas que integran el sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras.
Es de especial interés para el análisis investigativo el numeral 4 del artículo 10º de la Ley 388
de 1997, donde emerge la dimensión “hecho metropolitano” referido a los componentes de
ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, el cual fue
reglamentado por el Decreto Nacional 1507 de 1998 donde se estipula en el artículo primero los
instrumentos de planificación asociados a un territorio específicamente delimitado, a saber: el
Plan de Ordenamiento Territorial y los planes parciales. Los planes parciales son definidos como
instrumentos que “desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento
territorial para áreas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión urbana, además de
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 33
las que deben desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macropoyectos u otras
operaciones urbanas especiales”; articulación POT y desarrollo urbanístico.
La Ley 1551 de 2012, sobre modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, señala que corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de
ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas
urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos
definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para
el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de
las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y
los planes departamentales y metropolitanos.
Los principios constitucionales que fundan el proceso normativo de estructuración y
aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en tres dimensiones
relacionales: organización y régimen territorial, desarrollo territorial y ambiental, protección de
recursos naturales, ver figura 5.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 34
Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT
Fuente: El autor
Estructura General del Plan de Ordenamiento Territorial
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 388 de 1997, los Planes de Ordenamiento Territorial
deberán contemplar tres componentes:
1.- El componente general del Plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo.
2.- El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para orientar y administrar el desarrollo físico urbano.
3.- El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas
para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera
municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
Así mismo se deberán desarrollar las normas urbanísticas que regulen el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones
urbanísticas indispensables para la administración de dichos procesos. Estas normas están
jerarquizadas y se clasifican en:
Normas urbanísticas estructurales, las cuales aseguran la consecución de los objetivos y
estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de
mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 35
de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse
contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede
emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa
del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente
sustentados (art.15, Ley 388 de 1997)
Normas urbanísticas generales, permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo,
así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, construcción e
incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro
urbano y suelo de expansión del municipio.
Normas complementarias que son aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y
proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en el componente
general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de
ejecución.
Instancias de concertación y consulta del Plan de Ordenamiento Territorial
De conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el Alcalde, a través
de las oficinas de planeación, será el responsable de coordinar la formulación oportuna del
proyecto del plan de Ordenamiento Territorial y de someterlo a consideración del Consejo de
Gobierno. Sin embargo, antes de su presentación al concejo municipal, se surtirán los trámites de
concertación interinstitucional y consulta ciudadana, atendiendo el siguiente procedimiento:
1. A las Autoridades Ambientales, para la aprobación en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del 1993, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo
podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos.
2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior, se surtirá la instancia de
concertación con la Junta Metropolitana, instancia que vigilará su armonía con los planes y
directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 36
3. Una vez revisado el proyecto por las autoridades descritas anteriormente, se someterá a
consideración del Consejo Territorial de Planeación (CTP), quien deberá rendir concepto y
formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.
Durante el período de revisión de las autoridades ambientales, Metropolitanas y el CTP, se
solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará
convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas
administradoras locales y las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del
municipio. Igualmente se pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos
en la Ley.
Fundamentos de aprobación
El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, como documento consolidado, será presentado
por el Alcalde a consideración del Concejo Municipal para su aprobación, dentro de los treinta
(30) días siguientes al recibido del concepto del CTP. En el evento de que el concejo estuviese en
receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias, donde tendrán máximo sesenta
(60) días desde la presentación del proyecto para su aprobación. Transcurrido este tiempo sin que
el concejo municipal adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
Vigencia y revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial
De conformidad con el artículo 2 de la Ley 902 de 2004, los planes de ordenamiento territorial
deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su
revisión en concordancia con los siguientes parámetros:
1.- El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se
entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las
administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento
previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 37
2.- Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente
al término de dos (2) períodos constitucionales de las administraciones municipales, siendo
entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de
un nuevo período de la administración.
3.- Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo
durante un (1) período constitucional, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en
rezón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.
4.- Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y
deberá sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios
significativos en las previsiones sobre población urbana, la dinámica de ajustes en usos o
intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en
materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de
renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana
que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal, así como en la evaluación
de sus objetivos y metas del respectivo plan.
5.- Las autoridades municipales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o
sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior.
Las dimensiones emergentes de la Ley 388 de 1997 que fundan el proceso normativo de
estructuración y aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en la
figura 6.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 38
Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial.
Fuente: El autor
1.5 Indicadores ambientales de desarrollo
1.5.1. Los indicadores como sistema
Según el World Resources Insritute (1995), los indicadores son modelos de la realidad que
permiten monitorear y comunicar, mediante datos objetivos y medibles, informaciones sobre los
progresos o las tendencias del desarrollo que los convierten en instrumentos eficaces para orientar
las políticas públicas, y con características, tales como, i) utilidad, ii) fácil comprensión para el
usuario, iii) capacidad de ajuste e interpretación del estado del ambiente y las presiones de la
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 39
actividad humana en relación con los objetivos de políticas y programas nacionales y locales; y
iv) capacidad de síntesis
A diferencia de los datos y de las estadísticas, los indicadores y los índices están en el ápice de la
pirámide informativa, cuya base está constituida por una gran cantidad y variedad de datos e
informaciones sobre distintos aspectos de las dimensiones y atributos de un territorio. El proceso
de selección y elaboración de los datos requiere el modelado de los fenómenos que se desean
observar y la simplificación del problema que se pretende monitorear en un número limitado de
variables que es posible medir y agregar. Resulta evidente cuán difícil y complejo es seleccionar
un juego coherente de indicadores capaces de representar la interdependencia entre sistemas
urbanos y rurales, usos y los recursos disponibles e inferir de ahí los diferentes objetivos del
desarrollo territorial sostenible.
Los indicadores propuestos para abordar una valoración ambiental del territorio surgen a partir
de un intento de traducir en cifras y expresiones medibles los niveles de aprovechamiento o
disminución de variables claves – aspectos estructurantes- en los procesos de desarrollo.
Territorial.
Para su construcción se parte de una reflexión en torno a los grandes criterios de análisis del
territorio en términos del componente ambiental y sus correspondientes criterios de intervención
de sostenibilidad y adaptabilidad.
El criterio de sostenibilidad es un principio axiológico, que ha sido definido por la Ley 99 de
1993, vinculando al desarrollo, en su artículo 3º como:
el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 40
La sostenibilidad entonces se imbrica con el desarrollo, y con el ordenamiento territorial con los
componentes constitutivos: administrativo, ambiental, social, económico y funcional.
Con respecto al criterio de adaptabilidad la Ley 1523 de 2012, la define como “el ajuste de los
sistemas naturales o humanos a los estímulos climáticos actuales o esperados o a sus efectos con
el fin de moderar perjuicios o explorar oportunidades beneficiosas”.
El componente ambiental y sus criterios e intervención se convierten en los elementos rectores de
un proceso de valoración analítico del territorio y la construcción de posteriores imágenes de
desarrollo, entendiendo como analítico aquello que puede ser abstraído intelectualmente, pero
que en el plano objetivo no puede desagregarse de un todo y ser captado sensorialmente. De esta
forma, un primer elemento a resaltar es el carácter complejo (complexus) de esta lectura del
territorio que dificulta en lo operativo la definición de fronteras entre el componente ambiental y
los demás componentes del territorio, y crea, por el contrario, la necesidad de explorar diversos
campos difusos de articulación e interdependencia entre las variables que integran los
componentes estructurantes
A este respecto, los indicadores ambientales buscan establecer la relación entre variables para
facilitar la interpretación de una determinada realidad. No obstante, el grado de complejidad de
las actuaciones humanas y su interacción con el territorio plantearon la necesidad de ir
formulando indicadores desagregados en un nivel de precisión mayor para valorar aspectos
puntuales del componente ambiental.
Este ejercicio supone entonces la desagregación de indicadores en forma de cascada de
racionalidad deductiva, tal como se observa en el siguiente ejemplo:
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 41
Tabla 1. Ejemplo de indicadores en forma de cascada
COMPONENTE CRITERIOS DE
INTERVENCIÓN
INDICADOR
COMPLEJO
INDICADOR
SIMPLE
INDICADOR
AMBIENTAL
Sostenibilidad y
adaptabilidad
Contaminación
Contaminación por
residuos sólidos
Kg de residuos por
habitante/día
Capacidad de asimilación de
la infraestructura
Contaminación por
emisión de gases
Nivel de emisión en sitios
estratégicos
De esta forma, el indicador complejo permite medir ciertas características ambientales asociadas
a temas estructurantes, pero requiere para su construcción de la valoración de uno o varios
indicadores simples que lo desarrollen, y que a su vez se puede expresar o enfocar con criterios
de medición o búsqueda de información con diferentes opciones. Es así como, la construcción de
indicadores pasa por un proceso de cómo expresar o cómo medir el fenómeno de interés y a
partir de allí definir y valorar su pertinencia, su expresión de medida y ante todo evaluar la
posibilidad de acceso a la información necesaria para construir dicho indicador.
Una vez definidos cuales indicadores son susceptibles de ser empleados en el sistema para la
valoración del territorio, se procede a la búsqueda, procesamiento y construcción de tablas de
información. Este ejercicio lleva a periódicas evaluaciones y ajustes de los indicadores claves
según la posibilidad de acceso y confiabilidad de la información.
Finalmente, la definición y construcción de los indicadores complejos permite dar paso a la
elaboración de índices que permitirán valorar el componente ambiental en el ámbito municipal y
metropolitano y tener la visión desde la escala departamental. Estos índices se construyen a partir
de una ponderación establecida a los indicadores complejos que integran el sistema de
indicadores dentro del sistema, para llegar a una cifra de valoración ponderada de cada una de
ellas.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 42
1.5.2. Las fuentes de información
Cabe destacar, que las fuentes de información primaria del ámbito local empleadas para la
construcción de indicadores presentaron a su vez una serie de dificultades, expresadas en temas
como los escasos flujos de información institucional, las técnicas y los criterios de análisis de la
información empleadas disímiles y la abundante información de fuentes secundarias en las
instituciones.
La información de fuentes secundarias disponibles se debe someter a revisión para elevar la
confiabilidad y cruce de tablas que permitiera – con una restringida discrecionalidad - emplear
los datos de mejor procedencia técnica.
La utilidad de los indicadores ambientales de desarrollo territorial
Los indicadores permiten desarrollar trabajos específicos en las etapas que corresponden a la
gestión del ordenamiento territorial y realizar los ajustes basados en la evaluación del POT
La identificación de indicadores ambientales de desarrollo territorial es una herramienta
importante para comparar unidades homogéneas de análisis. Tratándose de la zonificación del
territorio por sistemas estructurantes, el análisis pretende comparar las clases de suelo (urbano, de
expansión urbana, y rural), y las categorías de suelo (suburbano, protección) por municipios a
nivel de información tanto de datos primarios como de datos analizados.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 43
Figura 7. Avance relacional de la estructura de estudio
Fuente: Creación propia
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 44
2. Análisis del Ordenamiento Territorial en el Municipio de Bucaramanga
El municipio de Bucaramanga capital del departamento de Santander, se ubica a una altitud
aproximada de 1.000 metros, delimitada por la vertiente Oriental del río de Oro y el Macizo
Igneo-matamórfico de Santander en la cordillera Oriental de Colombia, cuya extensión y
población se expresa en relación con los municipios que conforman el área metropolitana de
Bucaramanga, ver Tabla 2.
Tabla 2. Discriminación población AMB
Municipio Extensión
en Km2
Relación
hogares/vivienda Población 2.005 (Hab.) Unidades económicas
Total
hogares
Total
vivienda Total Cabecera Resto
Unidades
urbanas
Unidades
rurales
Bucaramanga 146.72 137.978 127.060 509.918 502.654 7.264 36.922 1.574
Floridablanca 94.56 65.185 59.128 252.472 241.685 10.787 7.916 2.291
Girón 685 33.545 30.598 135.531 117.672 17.859 3.281 3.013
Total 926.28 236.708 216.786 897.921 862.011 35.910 48.122 6.878
Fuente: DANE – 2005
Mediante Decreto 078 del 11 de Junio de 2008, se aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial
del Municipio de Bucaramanga, el cual señala en su artículo 3o como principio orientador del
POT “la función social y ecológica de la propiedad” y en el artículo 10o la visión de futuro
denominado al territorio como “territorio verde”, en coherencia estipula como una estrategia
territorial la “calidad ambiental”, categoría trasversal objeto de análisis, dado en el Capítulo 1,
artículo 12o.
El documento soporte para el análisis del POT de Bucaramanga es desarrollado en el
Expediente Municipal - E.M. (Oficina Asesora de Planeación Municipal, 2009), definido en la
Ley 388 de 1997, artículo 112º, donde se establece la obligación de que los municipios organicen
sus expedientes urbanos como sistemas de información que sustenten los diagnósticos y la
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 45
definición de políticas, así como la elaboración de los planes, programas y proyectos en relación
con la suficiencia y coherencia del contenido POT; así mismo se señala en el artículo 28 de la
misma ley que las revisiones deben sustentarse en indicadores y parámetros de seguimiento.
Dentro de este marco jurídico también se encuentra el Decreto 879 de 1998, artículo 27, el cual
establece las etapas de formulación del POT, entre las cuales se menciona la de seguimiento y
evaluación y el artículo 9 del Decreto 4002 de 2004, en el que se señala dentro de los documentos
que deben acompañar un proyecto de revisión el documento de seguimiento y evaluación.
En este proceso de seguimiento y evaluación realizado al POT de Bucaramanga, las acciones
más importantes definidas en el EM en relación al Decreto 078 de 2008 son:
a) Actualización y armonización de las normas municipales, acorde a las normas nacionales,
especialmente de aquellas que regulan el medio ambiente, el ordenamiento del suelo rural, la
movilidad, el espacio público y la provisión de servicios públicos.
b) Estructuración del ordenamiento para el suelo rural, en cuanto a la protección, la producción
y la definición de sistemas generales, acorde a lo estipulado en el Decreto Nacional 3600 de
2007.
c) En suelo urbano, el ajuste de las normas aplicables a los predios de acuerdo a las
particularidades propias de cada de uno de los sectores homogéneos que conforman la
ciudad, por cuanto el POT vigente define normas urbanísticas eminentemente generales.
d) La armonización de la dinámica económica y el ordenamiento territorial del municipio.
e) La definición de estrategias que respondan a requerimientos para la producción de vivienda.
Del instrumento de seguimiento y evaluación surge en el literal a) que la planeación del
territorio no se encontraba actualizada y armonizada acorde a las normas nacionales,
especialmente de aquellas que regulan el medio ambiente, además la armonización de la
dinámica económica y el ordenamiento territorial del municipio. Estos hechos evidenciados en el
EM y las recomendaciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -
MAVDT, hace que el ente territorial durante los años 2010 y 2011 revise excepcionalmente las
normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial en coherencia con lo estipulado en el
Decreto Nacional 4002 de 2004, subrayando que el proceso no se presentó al Concejo Municipal.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 46
Los objetivos, desde la perspectiva planteada del sistema de información que sustenta los
diagnósticos y definición de las políticas para la formulación de planes, programas y proyectos
organizados en el EM de Bucaramanga 2009, en concordancia con el artículo 112 de la Ley 388
de 1977, se sintetizan en los siguientes literales:
a) Actualizar y armonizar el cuerpo normativo del POT.
b) Mejorar y corregir anomalías e irregularidades detectadas.
c) Introducir instrumentos de Ley faltantes
d) Optimizar los beneficios que se obtienen de la planificación a largo plazo.
e) Complementar aspectos normativos.
f) Corregir imprecisiones normativas y cartográficas.
g) Incluir y regular de manera sencilla, instrumentos de planeamiento complementario.
h) Articular la perspectiva regional y metropolitana con el ordenamiento municipal,
considerando el nuevo escenario que plantea la reciente implementación del Sistema Integrado de
Transporte Masivo - SITM.
i) Actualizar el ordenamiento rural, considerando el nuevo marco normativo contemplado
en el Decreto nacional 3600 de 2007.
j) Ajustar actuaciones, programas y proyectos.
Los objetivos permiten orientar el análisis para proyectar un sistema de indicadores socio-
ambientales, construyendo las propiedades y categorías desde los aspectos normativos y sociales
que soporten los resultados formulados en los planes, programas y proyectos de ordenamiento
espacial del territorio, dado a las evidencias del EM de Bucaramanga 2009 relacionadas con el
POT municipal y los diversos fenómenos evolutivos negativos en el proceso de desarrollo de la
ciudad, dentro de los cuales se destacaron los siguientes:
a) La degradación de las condiciones urbanísticas y ambientales, generada por procesos
intensivos de densificación de ciertos sectores, a través de la sustitución de edificaciones bajas
por edificaciones en altura que no presentan condiciones adecuadas de ventilación y
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 47
asoleamiento, y que simultáneamente no generan nuevo espacio público o incluso disminuyen el
existente.
b) La rápida e indiscriminada extensión de la actividad comercial y de usos que generan
impactos negativos, en sectores para los cuales el Modelo de ordenamiento prevé predominio y
fortalecimiento de la actividad residencial, considerando sus características urbanísticas y su
capacidad de soporte.
c) El notable impacto en la movilidad, generado por los dos aspectos precedentes y
especialmente por la insuficiente respuesta en términos de cupos de estacionamiento, lo que ha
degradado notablemente la calidad y el uso del espacio público y de la red vial municipal.
d) El desequilibrio territorial en cuanto a la localización y escala de los equipamientos, en
relación con los procesos de densificación, con requerimientos de movilidad obligada y la
generación de efectos negativos en la concreción efectiva del Modelo de Ordenamiento
multipolar definido en el POT.
e) Conflictos en el suelo rural, relacionados con la presencia de usos inadecuados y de prácticas
inadecuadas tanto en áreas de protección como en áreas de cultivo.
Los objetivos y las evidencias analizadas sustentan la necesidad de la articulación planificada
del sistema de indicadores socio-ambientales, permitiendo servir como instrumento de
diagnóstico en la trazabilidad de los avances de los planes, programas y proyectos de
ordenamiento territorial. Entre los hechos planteados por el EM de Bucaramanga 2009, que a
criterio técnico del expediente demandan ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial de
Bucaramanga se tiene:
a) La expedición por parte del Área Metropolitana de Bucaramanga de las Directrices de
Ordenamiento Territorial Metropolitano en diciembre de 2 0 1 1 , que incluye la adopción de
los estudios de movilidad del AMB.
b) La creación de la autoridad ambiental metropolitana, Acuerdo Metropolitano 0 1 6 de 2012.
c) La expedición de las determinantes ambientales para la elaboración, ajuste, modificación y
adopción de los POT, Resolución 1893 de diciembre de 2 0 1 0 (CDMB).
d) La Redefinición del perímetro del Distrito de Manejo Integrado (DMI), adoptado por la
Corporación Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), mediante
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 48
Acuerdo del Consejo Directivo No. 1 1 94 del 17 de Diciembre de 2010 y el ajuste realizado
mediante Acuerdo 1230 del 1 1 de Octubre de 2012.
e) La homologación del DMI por parte de la CDMB, Acuerdo del Consejo Directivo No. 1246
del 31 de Mayo de 2013.
f) La conclusión del "Estudio ambiental para la ordenación y manejo de los cerros orientales de
Bucaramanga y su área metropolitana", elaborado por la CDMB.
g) La implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo - Metrolínea y la conclusión
de la formulación del correspondiente Macroproyecto, por parte del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT.
h) La actualización de la información sobre el perímetro de servicio público sanitario,
suministrada por la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P., con corte al
año 2005.
i) Actualización de la información relacionada con el perímetro del servicio de agua
potable expedido por la Empresa del Acueducto de Bucaramanga, para la zona urbana
del Municipio de Bucaramanga.
j) Los Planes de Manejo y Ordenamiento de las Cuencas Hidrográficas (POMCH), expedidos
por la CDMB, según Acuerdos del Consejo Directivo, para las subcuencas hidrográficas de
los ríos Suratá, De Oro y Lebrija Alto.
k) Los resultados de estudios relacionados con el medio físico natural, tales como: Zonificación
de la Amenaza por Movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de
Bucaramanga, Girón y Floridablanca, elaborado por el Instituto Colombiano de Geología y
Minería en el año 2009; Plan General de Control de la Erosión, contratado por la CDMB;
Evaluación de Amenazas, Vulnerabilidad y Riesgo, contratados por la Alcaldía Municipal de
Bucaramanga y los estudios detallados de amenaza y/o riesgo por fenómenos de remoción en
masa e inundaciones (EDARFRI).
l) El Estudio de "evaluación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo" del Barrio El Pablón,
elaborado por la UIS, se convierte en una determinante para redelimitar los suelos urbanos y
rurales del sector norte de Bucaramanga, en razón a que este estudio establece como
conclusión la factibilidad de aplicar el tratamiento de consolidación a 253 viviendas,
consolidación con restricciones: 179 viviendas, y Tratamiento de Reubicación a 184
viviendas, localizadas en el sector del Pablón.
m) Los estudios de amenaza y riesgo por fenómenos de remoción en masa para la comuna 14 y
algunos sectores de las comunas 9, 10 y 11 elaborados por la CDMB y la Alcaldía de
Bucaramanga.
n) Las proyecciones previstas por EMPAS relacionadas con reposición de redes, expansión de
infraestructura y la construcción de los sistemas de tratamiento de aguas residuales.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 49
o) La incorporación de los temas territoriales relacionados con la gestión del riesgo, según lo
establecido en la Ley 1543 de 2012.
Estos hechos a los que se hizo referencia permiten el análisis de aspectos que soportan la
estructura conceptual y el POT de Bucaramanga.
Tomando el sustento teórico de Aprile-Gniset (1992), referida a la dinámica entre espacio
pasivo y activo generados en los “productos de la producción”, lo que para el POT de
Bucaramanga en su fundamentación es una “vocación municipal” al tomarse el municipio de
Bucaramanga como eje estructurante del territorio del Área Metropolitana de Bucaramanga -
AMB, dado a su densificación, la concentración de actividades de servicio y empleo, estos dos
hechos se evidencian en la figura 7 y tabla 2.
Del POT de Bucaramanga, emerge la categoría “sistemas estructurantes del territorio” en el
Título II, Subtítulo 2, Capítulo 22. De sus propiedades “vial general”, “servicios públicos”,
“general de espacio público”, “áreas de protección”, con el objetivo de delimitar la investigación,
se toman las dimensiones de la propiedad servicios públicos “alcantarillado” - “aseo” y de la
propiedad general de espacio público las categorías “constitutivos naturales” – “constitutivos
artificiales o construidos” – “complementarios”, ver figura 8.
2 Este Capítulo se encuentra numerado en el texto del Decreto 078 de 2008 como “Capítulo 1.”, dando referencia en el Subtítulo 2. a dos secciones
capitulares con el mismo número, para la referencia se toma como Capítulo 2.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 50
Figura 8. Formación de diversas formas de espaciales del AMB
Fuente: Adaptación propia de la hipótesis planteada por Aprile-Gniset, 1992, pág. 751.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 51
Figura 9. Sistemas estructurantes del territorio del Municipio de Bucaramanga
Fuente: Adaptación propia del POT del Municipio de Bucaramanga.
2.1 Sistema de gestión ambiental municipal de Bucaramanga
El Sistema de Gestión Ambiental Municipal - SIGAM, se desarrolla en cumplimiento de las
funciones asignadas a las entidades territoriales por la Constitución Nacional de 1991 y la Ley 99
de 1993. Es una estrategia de fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental –SINA, propuesto
para fortalecer y consolidar la gestión ambiental municipal y la capacidad institucional
administrativa, dada la importancia municipal al constituirse como base institucional y territorial
de la organización político - administrativa del país en la gestión del desarrollo.
El SIGAM de Bucaramanga se ha ejecutado en el marco del Convenio Interadministrativo de
Cooperación suscrito entre el Ministerio del Medio Ambiente, el Municipio y la CDMB,
proyecto financiado con recursos del Crédito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento
Institucional para la Gestión Ambiental Urbana – FIGAU, desarrollando el diagnóstico ambiental
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 52
del municipio, analizando las relaciones del sistema con su entorno, la estructura y
funcionamiento, plasmado en el documento Agenda Ambiental (2002), donde surge la visión
ambiental en línea del tiempo a 12 años:
Bucaramanga será un territorio verde que hará posible el bienestar y la calidad de vida de sus
habitantes. Su entorno le permitirá construir escenarios propicios para el turismo, la
investigación, el desarrollo de tecnologías apropiadas y la formación del potencial humano, con
el fin de consolidar una sociedad comprometida con su patrimonio ambiental y cultural.
La Agenda Ambiental (2002), define los temas estratégicos y programas del plan de acción
ambiental los cuales sustentan la investigación con la construcción de las categorías que permiten
la identificación de las políticas ambientales para el municipio de Bucaramanga, expresadas en
programas y sistemas, por ello se hace referencia de acuerdo a lo esquematizado por el SIGAM
de Bucaramanga en la tabla 2.
El SIGAM de Bucaramanga se implementa mediante Acuerdo 030 de 2010, donde emerge el
Plan Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga – AAB como
instrumentos políticos y operativos anacrónicos puesto que la delimita a la fecha de su
consolidación, ignorando las acciones desarrolladas por la CDMB en los diferentes aspectos
planteados desde el 2002, mediante proyectos ambientales urbanos y rurales, que aunque
aislados, han tratado de hacer una proyección futura y una actualización de los problemas
ambientales en la dinámica de poblamiento municipal. De otra parte el horizonte de sentido del
POT debe incluir las consideraciones ambientales y aplicar criterios de sostenibilidad. Es en este
contexto en donde la Agenda Ambiental se constituye como componente del plan de
ordenamiento, propuesta en la mayoría de los casos en los planes de desarrollo municipal y al no
existir evaluación por parte de las autoridades ambientales competentes, genera tensión entre los
organismos del Estado, argumento que sustenta la creación del sistema de indicadores socio-
ambiental; el ordenamiento categorial se puede ver en la figura 9.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 53
Tabla 3. Temas estratégicos y programas del plan de acción ambiental
Tema estratégico y
objetivo general Programa
Objetivos específicos de cada
programa Metas
Relación del
ciudadano con el
entorno.
Generar cambios hacia
una nueva cultura
ciudadana
participativa, de
respeto y cuidado el
medio ambiente en
el AMB y el
Municipio.
Educación
Ambiental
Impulsar un proceso de educación y
capacitación ambiental dirigido a
los diferentes sectores de la
población con el fin de contribuir a
la formación de una nueva cultura
ambiental ciudadana, para el logro
de un óptimo nivel en la calidad de
vida.
1. Capacitación de docentes
en políticas y leyes
ambientales.
2. Consolidación del PRAE.
3. Implementar la red de
docentes.
4. Diseño e implementación
de eventos ambientales
comunitarios e infantiles.
Identidad Cultural y
Reconocimiento del
Patrimonio
Identificar, valorar, proteger y
conservar los patrimonios muebles
e inmuebles y simbólicos
ambientales urbanos,
arquitectónicos y artísticos del
territorio, para su recuperación y
definición de usos y actividades
consecuentes a su riqueza
patrimonial.
1. Definición e
implementación de normas
urbanas para el patrimonio
municipal.
2. Implementación de
talleres de capacitación y
educación cultural.
3. Consolidación de los
programas de cultura
ciudadana.
Estructuración de la
Participación
Ciudadana en
Temas Ambientales
Crear los mecanismos y escenarios
de participación con funciones y
competencias específicas en el
ámbito de la planificación regional,
metropolitana y municipal, con el
fin de garantizar los procesos de
planificación, ejecución y
seguimiento ambiental
metropolitano.
1. Instalación del Consejo
Ambiental Municipal.
2. Consolidación del Consejo
Consultivo de
Ordenamiento.
3. Consolidación del Consejo
Territorial de Planeación
Desarrollo de la
oferta ambiental.
Mejorar y coordinar el
soporte científico y
tecnológico de los
procesos ambientales
para articular la oferta
de recursos de
investigación a las
demandas
(necesidades)
institucionales y
territoriales.
Sistema de
Formación de
Investigaciones
Ambientales en el
AMB
Consolidar un sistema de
investigaciones de la academia, el
sector productivo, las instituciones
y establecimientos públicos y
comunidad en los aspectos
ambientales en curso o por iniciar.
1. Consolidación del
Sistema.
2. Articulación de actores
vinculados a la investigación
de medio ambiente.
Sistema de
Información
Ambiental
Municipal y
Metropolitana
Articular los procesos y la
información ambiental entre las
entidades y actores vinculados con
temas ambientales a nivel regional,
metropolitano y municipal, para
consolidar, unificar e intercambiar
datos temáticos con el ánimo de
crear una red de información única,
acertada y útil.
1. Consolidación del SIG.
2. Diseño y aplicaciones de
temas específicos
ambientales.
3. Implementación de la red
a las diferentes instituciones.
4. Implementación del
Centro de Información
Ambiental.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 54
Continuación tabla 3
Gestión ambiental
metropolitana.
Fortalecer los procesos
institucionales para
garantizar la
gobernabilidad
ambiental en el AMB.
Sistema de Gestión
Ambiental
Municipal y
Metropolitano.
Diseñar a nivel metropolitano e
implementar el sistema de gestión
ambiental municipal que articule
los procesos institucionales
públicos y privados a la dinámica
de planeación ambiental, por medio
de una agenda y un modelo de
gestión ambiental.
1. Implementación del
modelo de gestión ambiental.
2. Instalación y
funcionamiento del consejo
ambiental municipal.
3. Consolidación del sistema
de indicadores ambientales
urbanos.
4. Implementación del
sistema ambiental municipal.
Habitabilidad en el
territorio inmediato.
Adecuar la plataforma
de infraestructura del
AMB para garantizar
las condiciones básicas
para la
habitabilidad, el
equilibrio funcional y
la competitividad
en el territorio
metropolitano.
Programa de
Parques y Espacio
Público.
Generar un esquema o
establecimiento de gestión y
operación que permita garantizar la
financiación, mantenimiento,
construcción y administración del
espacio público y los parques a
nivel metropolitano y municipal.
1. implementación del Plan
de Parques y Espacio
Público.
2. Plan programático para el
diseño y ejecución de
parques.
3. Estructuración y creación
de entidad o sistema para la
administración de parques.
4. Construcción de parques.
Programa de
Vivienda con
Desarrollo Integral
y Funcionalidad
Territorial.
Generar un marco legal y un ente
planificador de la gestión,
construcción, mejoramiento y
desarrollo de vivienda en un
contexto metropolitano, para
direccionar una política integral y
complementaria a los
requerimientos municipales y a la
disponibilidad del suelo, definiendo
prioridades hacia los asentamientos
subnormales, susceptibles de riesgo
y población desplazada.
1. Creación y articulación
del sistema o del ente que
fijará la política de vivienda
metropolitana.
2. Estructuración e
implementación de la
primera fase de los proyectos
establecidos.
Programa de
Movilidad (vías y
transporte).
Implementar un sistema vial y de
transporte metropolitano moderno,
sostenible, concertado y productivo,
que contemple las áreas
desarrolladas, por desarrollar y
áreas productivas rurales en
beneficio de la calidad de vida de
los habitantes.
1. Formulación Segunda
Fase Plan Vial
Metropolitano.
2. Estructuración e
implementación de la
segunda fase del sistema de
transporte.
3. Diseño y construcción de
ciclorrutas.
Gestión Integral de
Residuos Sólidos
para el AMB.
Diseñar, formular e implementar un
plan de gestión metropolitano de
residuos sólidos que integre
mecanismos de participación,
reciclaje, manejo y disposición final
y que establezca los costos,
beneficios e impactos ambientales a
la población inmediata y usuarios
del servicio.
1. Formulación del Plan
Integral De Residuos
Sólidos.
2. Definición de los sitios de
disposición final.
3. Consolidación y cobertura
del programa de reciclaje en
el Área Metropolitana
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 55
Continuación tabla 3
Tema estratégico y
objetivo general Programa
Objetivos específicos de cada
programa Metas
Investigación
aplicada al medio
ambiente y el hábitat.
Mejorar y coordinar el
soporte científico y
tecnológico de los
procesos ambientales,
para articular la oferta
de recursos de
investigación a las
demandas
(necesidades)
institucionales y
territoriales, basados
en la investigación
aplicada al territorio.
Sistema de
Formación de
Investigaciones en
el AMB
Formar, capacitar y consolidar
grupos de investigación ambiental
en el Área Metropolitana de
Bucaramanga.
Sistema de
Información
Ambiental
Municipal y
Metropolitano
Diseñar y poner en operación un
sistema de información municipal y
metropolitano, coherente con los
sistemas de información del resto
del país
Fuente: Agenda ambiental municipal de Bucaramanga. Ministerio de Medio Ambiente;
Municipio de Bucaramanga; CDMB, 2002.
.
Figura 10. La Agenda Ambiental en el proceso de Planeación Municipal
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2004
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 56
2.2 Plan Maestro de Aseo o PGIR
La dimensión aseo se ubica en el contexto de la acción infraordenada del artículo 39°, numeral 8,
del POT de Bucaramanga, “plan de manejo ambiental integral del Relleno Sanitario El Carrasco”
- Plan de Ordenamiento Municipal y Metropolitano al Plan Maestro de Aseo o PGIR según lo
establecido en el decreto 1713 de 2002. El PGIR fue desarrollado en el año 2005, con soporte a
los planes de Gobierno, Planes de Desarrollo y los POT de los municipios que conforman el
AMB, fijando un sistema articulado con los planes de desarrollo de los municipios del AMB.
Los hechos metropolitanos al ser tomados como hechos municipales han permitido las
alteraciones que han generado las crisis ambientales y emergencias sanitarias como las ocurridas
en el relleno sanitario de El Carrasco, presentándose dos problemas fundamentales: por un lado
quebrantando directamente la salud humana y por otro acentuando la emisión de Gases de Efecto
Invernadero – GEI, problemáticas que en el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, ha
venido controlando y regulando la autoridad ambiental, Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, creada mediante la Ley 99 de 1993, cuyo
objetivo es la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
conservando la base natural y propendiendo por su desarrollo sostenible; es así que la CDMB
diagnostica sobre la calidad del aire en el AMB, identificando las principales fuentes de
contaminación descritas en la Tabla 2 y para el caso de GEI utilizando como técnica el Índice de
Calidad del Aire - IBUCA, hasta la expedición del régimen para las áreas metropolitanas en
Colombia, consagrado en la Ley 1625 de 29 de abril de 2013, la cual otorgó las funciones y
competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano al Área Metropolitana de
Bucaramanga – AMB.
En lo relacionado con la calidad del aire en los municipios menores y el área rural, es afectada
por la producción artesanal de ladrillo y teja de arcilla, las quemas de basura, quemas con fines
agrícolas, la producción avícola y la cría de porcinos, estas últimas actividades son agentes
generadores de olores ofensivos. En esta línea del análisis se hace referencia teórica es al
protocolo para la cuantificación de emisiones de gases de efecto invernadero en actividades de
gestión de residuos (Entreprises pour l’Environnement, 2010), donde la calidad del aire es
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 57
afectada en la gestión de los residuos sólidos urbanos - RSU generados en el AMB con una tasa
del 98% dispuestos en El Carrasco, a razón de 600 toneladas día, vertiendo 1.8 l/s de lixiviados a
las corrientes de aguas superficiales, metano y otros gases que generan olores ofensivos (Plan de
acción CDMB 2012-2015).
De otra parte el diagnóstico base para el desarrollo del Plan de Acción “Ambiente para la
Gente 2012-2015” de la CDMB, se presenta en la Tabla 4.
Tabla 4. Fuentes y tipos de contamínate atmosféricos en el AMB
Fuente: Plan de acción 2012-2015 CDMB
Tabla 5. Problemáticas ambientales regionales
Fuente: Plan de acción 2012-2015 CDMB
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 58
Para dar alcance a la relación planteada en el código GEI – RSU, el referente teórico es el
protocolo para la cuantificación de emisiones de gases de efecto invernadero en actividades de
gestión de residuos (Entreprises pour l’Environnement, 2010), el estado de la cuestión en el
municipio de Bucaramanga con relación al manejo de los residuos sólidos, el barrido y la
recolección y transporte, el referente es el Plan de Desarrollo 2012-2015 del municipio de
Bucaramanga, actividad realizada por diferentes empresas y abarca el 100% de Bucaramanga,
evidencia puntos críticos o focos de contaminación por la aglomeración de residuos sólidos en
lugares no destinados para la disposición, aunado a los problemas de movilidad, lo cual impide
que el servicio se preste en el horario establecido. El Municipio de Bucaramanga tiene un total de
132.079 usuarios del Servicio de Aseo para el año 2011, atendidos por tres empresas prestadoras
del mismo.
La disposición final de los RSU generados es realizado mediante la tecnología de relleno
sanitario, a cargo de la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A.ESP, en El Carrasco que
opera bajo emergencia sanitaria desde octubre de 2011, no cuenta con licencia ambiental y plan
de aprovechamiento de RSU; para el 2011 se dispuso 175.971 toneladas (58.45%) de las 301.059
toneladas/año.
El Plan de Desarrollo del Municipio de Bucaramanga 2012-2015, cuyo lema es “Bucaramanga
ciudad sostenible” y en su dimensión “Sostenibilidad ambiental y cambio climático” plantea el
objetivo de “reducir la emisión de gases de efecto invernadero que están afectando la estabilidad
ecológica del planeta”, contempla el eje programático “Medio ambiente y ordenamiento
territorial”, correspondiéndole el programa “Bucaramanga verde de América Latina” y uno de sus
subprogramas es “Gestión Integral de Residuos”, resaltando dos indicadores que dibujan el
problema:
Tabla 6. Indicadores tratamiento de residuos sólidos orgánicos
INDICADOR DE PRODUCTO LINEA BASE META
Toneladas de residuos orgánicos tratadas en la planta de compostaje 340 2.000
Toneladas de abono orgánico generadas en la planta de compostaje 0 40
Fuente: Plan de Desarrollo de Bucaramanga 2012-2015
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 59
De la composición porcentual de los residuos sólidos en Colombia, dada por el Ministerio de
Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la parte de orgánica representa el 65%, al
cruzar este valor con lo dispuesto para el año 2011 por el Municipio de Bucaramanga, el valor de
parte orgánica es de 9.532 T/mes, comparando con la meta propuesta al considerar que el
indicador es 2.000 T/mes, se seguiría disponiendo una gran cantidad de carga orgánica al relleno
sanitario. Igualmente el indicador de 40 T/mes de abono orgánico no corresponde con los
descuentos por perdida de humedad del 40% al 60%, lo que conllevaría a una producción de
materia húmica aproximada de 800 T/mes y no las 40 T/mes, desconociendo si el producto
denominado abono cumpla con la norma técnica colombiana NTC-5167.
Ante el tema de la disposición de las basuras, se genera la consideración que el Ambiente debe
ser conservado y es un compromiso de todos los estamentos de la sociedad por lo cual es
necesaria la cultura ciudadana basada en el principio de precaución. El AMB en enero de 2012,
en comité técnico del PGIRS inicia su actualización fundamentada en el desarrollo inadecuado
del instituido en el 2005.
2.3 Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga – PISAB
La dimensión alcantarillado se ubica en el contexto supraordenado del Plan Integral de
Saneamiento Ambiental de Bucaramanga y su Área Metropolitana (PISAB), artículo 43o del POT
de Bucaramanga, ver figura 9. La Ley 388 de 1997 señala que los perímetros sanitarios son
iguales a los perímetros urbanos, pero en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -
PSMV (2008-2017), EMPAS (2007), hallaron que en Bucaramanga, los usuarios legalmente
constituidos del sistema de alcantarillado, no corresponden a la misma población distribuida
dentro de la cabecera urbana.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 60
Figura 11. PISAB
Fuente: EMPAS - 2009
El PISAB de acuerdo a EMPAS (2007), el sistema de alcantarillado de Bucaramanga es
combinado, dado a que captan y trasladan aguas negras y lluvias a interceptores maestros o que
vierten libremente a las corrientes urbanas. Así mismo, el sistema de tratamiento de aguas
residuales – PTAR, para el municipio de Bucaramanga, se dividen en dos: el convencional
aeróbico PTAR de Río Frío (11%) y no convencional conformado por Estructuras de
Vertimiento-EV y Controles de Cauce-CC, que son afluentes del Río de Oro (49%); resalta el
informe que otros sistemas de drenaje (Río de Oro y Suratá-Norte), “no poseen actualmente
tratamiento de sus aguas residuales” (40%), ver tabla 7.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 61
Tabla 7. Balance STAR - PISAB (1983-2008)
Fuente: EMPAS - 2009
De la proyección planteada por EMPAS (2009), los 28 km de colectores sanitarios faltantes
requieren una inversión de USD $20 millones, la modernización de la PTAR de Río Frío y la
construcción de la Norte y La Marino, una inversión por el orden de USD$ 75 millones, ver tabla
8. Estas obras producirían el beneficio de reducción de GEI – MDL (Metano) y de Olores
ofensivos por H2S.
Tabla 8. Proyecciones de Sistemas Sanitarios y las PTAR de B/F/G
Fuente: EMPAS – 2009
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 62
2.4 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga
La estrategia de calidad ambiental ha sido trazada en el artículo 12o del POT de Bucaramanga
(2008) de acuerdo a las siguientes acciones:
1. Bucaramanga propugnará por el mantenimiento e incremento de áreas verdes y parques, los
cuales conformarán una malla ambiental que le permitirá alcanzar el equilibrio del medio
ambiente territorial.
2. Se aprovechará la potencialidad de la escarpe, como área de recreación pasiva, aumentando las
áreas disponibles para el goce y bienestar de los habitantes de Bucaramanga.
3. Se promoverán acciones tendientes al uso eficiente y ahorro del agua así como la búsqueda de
nuevas fuentes y alternativas de abastecimientos, en torno a una solución óptima del servicio de
agua potable para el Municipio.
Se resaltan la dimensión “malla ambiental” cuyo objetivo es el “equilibrio del medio ambiente
territorial” – “recreación activa” y el aprovechamiento de la escarpe para “recreación pasiva”, lo
cual establece el contexto en la dimensión “constitutivos naturales”, artículo 50o.
Artículo 50°. Del Sistema General de Espacio Público. El Espacio Público como parte
integral de la calidad ambiental del municipio está conformado por el sistema orográfico
(las escarpas y las laderas del oriente), el sistema hídrico y la red de parques por los
cuales se manifiesta el desarrollo de lo social y lo cultural así como las actividades propias
de cada sector.
La política sectorial vinculada con el espacio público es la de integrar funcional y
físicamente la estructura ambiental urbana dada por las escarpes, de forma que se amplíe
la oferta de recreación pasiva y se complemente a la recreación activa por medio de los
parques ubicados en la estructura urbana.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 63
La oferta ambiental es dada en el artículo 60o del POT, que incluye las categorías de
ordenamiento territorial del artículo 7o del Decreto 1974 de 1989, el cual delimitó el área del
Distrito de Manejo Integrado – D.M.I de los recursos naturales renovables de Bucaramanga
(2007), establecido mediante Acuerdo de Consejo Directivo No. 1077 de febrero 27 de 2007, de
la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, las
escarpes Occidental, de Malpaso, Norte y las Laderas Orientales, ver figura 10. Así mismo
identifica la problemática global socioeconómica y ambiental de la ciudad de Bucaramanga con
especial énfasis en crear un ambiente estable que permita garantizar que el problema de la erosión
sea controlado en su totalidad; en él se delimitan las zonas de ordenamiento territorial del D.M.I
de Bucaramanga, con base en el Decreto 1539 de 1997 y con arreglo del artículo 3 del Acuerdo
del Consejo Directivo de la CDMB N° 1194 del 17 de diciembre de 2010, se actualiza la
delimitación del D.M.I. El POT acoge las limitantes de manejo en las categorías axiales: Zonas
de Recuperación para la Prevención – Z.R.P, Zona Urbana de Producción – Z.U y Zona Rural de
Recuperación para la Producción Agroforestal – Z.R.F, Zonas Urbanas de Recuperación para la
Producción – Z.R.U y Zonas Suburbanas de Producción – Z.S.U.
Figura 12. Ubicación general del D.M.I
Fuente: D.M.I – CDMB. 2007
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 64
La CDMB (2007) ha identificado las situaciones que dificultan o hacen imposible la
sostenibilidad territorial en su área de jurisdicción, una de las líneas de trabajo desarrolladas es
sobre los “asentamientos precarios” definidos como “concentraciones poblacionales que aparecen
de forma invasiva y no planificada en un sitio determinado de la ciudad”, lo cual permite, desde
la línea teórica determinar la causa de las tensiones socioeconómicas. El argumento dado por la
CDMB de la experiencia, le permite plantear la línea del desarrollo del aprendizaje de la gestión
del riesgo desde la perspectiva de la acción social, operativización del programa de participación
social para la gestión del riesgo, en medio del contexto natural que influye el territorio del AMB.
El contexto permite la ubicación dentro de las operaciones urbanas estratégicas planteadas por
el municipio de Bucaramanga, en el cual uno de sus objetivos es la generación de un borde físico
de calidad espacial y ambiental de la ciudad hacia el escarpe occidental para aumentar el espacio
público de la ciudad, tema que será desarrollado en el siguiente capítulo, dado a la incidencia
ambiental analizada en el expediente municipal que incluye la revisión, ajuste y definición de
determinantes ambientales para la Estructura Ecológica de modo que responda desde sus
elementos y funciones a la realidad urbana y rural del Municipio de Bucaramanga; en ese sentido,
por ejemplo, se integraron a la estructura ecológica las denominadas áreas de especial
importancia ecosistémica para la protección del recurso hídrico. Así mismo, se identifica como
prioritaria la incorporación de una agenda ambiental regional que defina temas como la
conservación de ecosistemas y zonas abastecedoras de agua, la definición de un programa de
adaptación al cambio climático y el manejo integral de residuos.
Las categorías, propiedades y dimensiones del avance de la estructura relacional de estudio se
encuentran en la figura 13.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 65
Figura 13. Avance de la estructura relacional de estudio
Fuente: Creación propia
2.5 Desarrollo territorial del POT
La oficina de Planeación Municipal (2012) plantea como los principales retos de desarrollo
territorial para los próximos 20 años, los siguientes:
1. Ordenar el Espacio Público
2. Generar Espacio Público: parques, plazas, zonas verdes y equipamientos
3. Promover la Renovación Urbana.
4. Promover la construcción ordenada y responsable de los predios.
5. Habilitar suelo para VIP- VIS
6. Promover sistema de movilidad sostenible e incrementar la no motorizada
7. Construcción sostenible y uso de energías alternativas y reciclaje.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 66
Los retos plantean que el problema de la planeación del territorio no se genera en la dinámica del
POT, sino en la falta de conocimiento de las potencialidades de desarrollo de la LOOT, dado a la
evolución y dinamismo del conjunto de leyes y normas que dan sustento a la política de
desarrollo territorial; algunos conceptos no imbricados por los planificadores son áreas de
desarrollo territorial, regiones provinciales, regiones administrativas de planificación (RAP),
incluyendo la visión subregional.
Este hecho permite articular el concepto de desarrollo territorial como una estrategia socio-
política de cambio; que encuentra su sustento en el Programas de las Naciones Unidas para el
Desarrollo – PNUD que describe el desarrollo humano sostenible como
el proceso de ampliar la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores
oportunidades de educación, atención médica, empleo e ingreso, y abarcando el espectro
total de las opciones humanas, desde un entorno favorable hasta libertades políticas y
económicas (PNUD, 1990).
La perspectiva de desarrollo humano local de acuerdo a PNUD (2011) incluye los enfoques de
Desarrollo Humano, Desarrollo Sostenible y Desarrollo Local o Regional.
La dimensión de desarrollo humano se enfoca en el bienestar de la persona que incluye:
Disponibilidad de bienes y servicios
Disfrute de una vida larga y saludable.
Adquisición de conocimientos.
Acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna.
Disponer de libertad política, económica y social.
Importancia y visibilidad del trabajo de reproducción social y del cuidado de la vida
humana.
La dimensión desarrollo sostenible se enfoca en los límites de crecimiento económico para la
eliminación de la tensión entre los procesos económico y los problemas ambientales. Por último
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 67
la dimensión desarrollo local proceso que posee las dimensiones axiales económico, social,
cultural, político e institucional.
Dimensión axial económica
El territorio es el marco y a la vez el actor del proceso económico.
Políticas orientadas a alcanzar el aprovechamiento de los recursos locales.
Importancia de la innovación.
Aprendizaje interactivo entre las empresas y su entorno.
El capital humano es el núcleo del proceso de transformación estructural.
Dimensión axial sociocultural
Los valores culturales (costumbres y tradiciones, formas de organización social, confianza
mutua…) son determinantes del proceso de desarrollo.
Influencia de los valores culturales propios sobre la dinámica económica.
Inciden en la transformación del territorio.
El capital social se relaciona positivamente con el desempeño económico.
Dimensión axial político-institucional
Estimular, respaldar y acompañar los procesos de desarrollo.
Contribuir a la cohesión social.
Proveer de servicios básicos.
Proteger los derechos de las personas.
Difundir la cultura.
Promover y mejorar la educación y capacitación.
El POT como proceso y el desarrollo territorial como estrategia socio-política de cambio desde la
perspectiva de desarrollo humano local, permite el sustento para instrumentalizar el sistema de
indicadores socio-ambiental, con el objeto de mediar las tensiones entre lo normativo y la
perspectiva economicista de desarrollo.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 68
El abordaje de la dinámica para incorporar los aspectos normativos referidos al componente
ambiental como estructura ecológica principal a los sistemas estructurantes del territorio del POT
de Bucaramanga, desde la perspectiva de análisis del desarrollo territorial como estrategia socio-
política de cambio, dado que el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental y para su operatividad requiere de instrumentos imbricados, como las disposiciones
legales; Políticas Nacional Ambiental y de Desarrollo Sostenible que se concretan en cada Plan
de Desarrollo (nacional, departamental y municipal), Planes de Acción Ambiental de las
Autoridades Ambientales, Planes de Gestión Ambiental, POT y los SIGAM.
El POT de Bucaramanga relaciona el ordenamiento ambiental desde una visión sectorizada y no
se relacionan integralmente dado a la falta de unificación normativa como se relaciona a
continuación:
El Área Metropolitana de Bucaramanga en el 2011 expidió las Directrices de
Ordenamiento Territorial Metropolitano.
Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, crea la autoridad ambiental.
La Resolución 1893 de 2010 de la CDMB, expide las determinantes ambientales para la
elaboración, ajuste, modificación y adopción de los POT.
Los Acuerdos del Consejo Directivo No. 1194 de 2010 y No. 1230 de 2012 de la CDMB,
adopta la redefinición del perímetro del Distrito de Manejo Integrado (DMI).
El Acuerdo del Consejo Directivo No. 1246 de 2013 de la CDMB, homologa el DMI.
La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P., actualiza la información
sobre el perímetro de servicios públicos sanitarios con corte 2005.
Resolución de la CDMB No. 1294 de 2009, clasifica y dimensiona las corrientes
hídricas.
Los sustentos de ordenamiento ambiental señalados, sólo se incorporan en el POT de Segunda
Generación 2014, como instrumentos para la integración de las variables de la dimensión
ambiental en las acciones para el desarrollo, indicando que para el 2013 con la expedición de la
normatividad de Áreas Metropolitanas, las disposiciones de las autoridades ambientales generan
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 69
tensiones en la articulación de los Planes Ambientales, lo cual no armoniza la oferta ambiental
con la demanda del desarrollo sostenible.
En la tabla 9 se identifican los problemas y las potencialidades clave de la relación entre el
componente ambiental y el desarrollo urbanístico de Bucaramanga, que desde el punto de vista
metodológico soporta las estrategias y los aspectos clave de la propuesta del sistema de
indicadores socio-ambiental.
Tabla 9. Resumen problemas y potencialidades que soportan un sistema de indicadores
socio-ambientales.
NUMERO COMPONENTE CRITERIOS TEMA MACRO INDICADOR DE
DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE
1
AMBIENTAL
SO
ST
EN
IBIL
IDA
D Y
AD
AP
TA
BIL
IDA
D
USOS ASOCIADOS A COBERTURAS DEL
SUELO USOS DEL SUELO (%)
2 GESTION AMBIENTAL SOSTENIBILIDAD EN LOS USOS
DEL SUELO
3
COBERTURA DEL SUELO
AGUA POTABLE INFRAESTRUCTURA
SOCIAL PARA LA REPRODUCCION DE
CAPITAL
4 ENERGIAS CONSUMO ENERGETICO
5 CONFLICTOS DE USO
DEL TERRITORIO VERTIDOS HIDRICOS
6
CONFLICTOS DE USO DEL TERRITORIO RESIDUOS SOLIDOS
GENERADOS GESTION AMBIENTAL
7 CONFLICTOS DE USO
DEL TERRITORIO EXPOSICION AL RUIDO
8 CONFLICTOS DE USO
DEL TERRITORIO CALIDAD DEL AIRE
9 GESTION AMBIENTAL DIVERSIDAD DE AVIFAUNA Y
FLORA
10 GESTION DEL RIESGO EXPOSICION A RIESGOS
NATURALES O ANTROPICOS
11 CONFLICTOS DE USO
DEL TERRITORIO HUELLA ECOLOGICA
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 70
3. Modelo de sistema de información socio-ambiental
El referente normativo y teórico permite relacionar los conceptos plan de ordenamiento territorial
y desarrollo urbanístico, el primero como un instrumento para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal y el segundo como una función pública con el fin de
atender procesos de cambio en el uso del suelo en aras del interés común. La relación proceso –
función imbrica el componente ambiental desde la perspectiva armónica de la función social de la
propiedad a la cual es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
Esta relación permite desarrollar el sistema de indicadores socio-ambiental para que
contribuya como mecanismo orientador, dibujando la realidad del territorio para el cumplimiento
del conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo.
3.1 Especificación del Ámbito Socio-Ambiental
El desarrollo argumentativo y conceptual para explicar la relación entre las categorías de
“territorio” y “ambiental” se planteó la pregunta ¿Cómo lograr que el POT, en su componente
ambiental, tenga en cuenta la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico
mediado por un sistema de indicadores socio ambientales? que busca “patrones repetidos de
acontecimientos, sucesos, o acciones/interacciones que representen lo que las personas dicen o
hacen” Strauss y Corbin (2002), en respuesta a los mecanismos internos de la planeación
territorial.
Para mostrar la correlación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, se presentan
obstáculos desde las diferentes perspectivas de análisis en la relación ser humano y su entorno,
debido a las asepciones de los términos espacio, territorio y ambiente, todo ello para su
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 71
tratamiento interdisciplinario, Delgado Mahecha, et al (2001); por lo tanto los conceptos son
tomados desde las diferentes perspectivas en un proceso de análisis trasversal.
La relación de los conceptos de población, medio ambiente y desarrollo, emergen de las
acciones/interacciones humanas de los espacios pasivos denominados por Aprile-Gniset (1992)
productos de la producción, causando efectos adversos ambientales y estableciendo tensiones en
el código binario sociedad-naturaleza. Este fundamento saca a la superficie la importancia del
ordenamiento territorial, en especial, en las grandes ciudades debido a su alta concentración
poblacional y actividades económicas que producen impactos negativos sobre el ambiente, puesto
que su administración con instrumentos reguladores humanos legales, axiológicos y sociales
proyectan acciones preventivas y de gestión del medio abiótico, disminuyendo las tensiones
causadas en un dinamismo del seguimiento a la trazabilidad generada en cumplimiento de los
propósitos planteados para el desarrollo sostenible, hecho dado en el Programa 21 de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) y Guttman Sterimberg et al
(2004).
Desde la perspectiva conceptual planteada, se ubica el territorio supraordenado de las
propiedades geográfica, política y económica, todas incluidas desde la transversalidad ambiental.
Es claro al emerger del análisis los principios de autodeterminación y precaución, donde las
tensiones descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando como
resultado su eliminación mediante herramientas deontológicas para encontrar soluciones a los
impactos ambientales contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de imbricación de
propósitos de todos mediante la protección del medio ambiente para enfrentar un futuro común,
donde las dimensiones de la propiedad ecosistemas “son multidimensionales y los elementos de
cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas"
(Corte Constitucional de Colombia, 2001).
El análisis contextual de avance de la estructura relacional del estudio planteado en la figura
11, dado por el Decreto 078 del 11 de Junio de 2008 (Plan de Ordenamiento Territorial del
Municipio de Bucaramanga), advirtiendo que el termino de vigencia fue el 31 de diciembre de
2011 y los hallazgos del Expediente Municipal de Bucaramanga de 2009 (artículo 112, Ley 388
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 72
de 1997), generan el análisis en dos sentidos: los sistemas estructurantes del territorio y la
Estructura ecológica.
Los sistemas estructurantes del territorio hacen parte del contenido del componente general del
plan de ordenamiento, señalado por el artículo 12º de la Ley 388 de 1997, en su numeral 2.
Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción de los
aspectos señalados en el numeral 1 de este artículo, la estructura urbano-rural e
intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de
la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros
elementos o equipamientos estructurantes de gran escala.
Se debe definir el concepto de Estructura Ecológica Principal la cual se encuentra en el
Artículo 35º de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 3600 de 2007 definida como el
Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos
esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación,
restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales
brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones.
Emerge del Expediente Municipal de Bucaramanga (2009), que se debe ordenar e incluir los
criterios de selección de los sistemas estructurantes del territorio propuestos en el POT de
Bucaramanga, puesto que en la propiedad espacio público se incluyó la categoría axial “sistema
hídrico y orográfico del territorio”, la cual no corresponde a esta característica de clase, sino al
sistema ambiental o estructura ecológica principal urbana del municipio de acuerdo al Decreto
3600 de 2007, donde se establecen las áreas de conservación y protección ambiental que incluyen
las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación
vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, a las cuales pertenecen las
áreas del sistema nacional de áreas protegidas; áreas de reserva forestal; áreas de manejo
especial; áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y subpáramos,
nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua,
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 73
humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna. Este hecho
de conformación del sistema público no diferenció el espacio público construido del manejo del
espacio público que hace parte del sistema ambiental.
La propiedad estructura ecológica principal contempla la incorporación de los determinantes
ambientales y de ordenamiento territorial, elementos articuladores regionales del área de
jurisdicción de la CDMB, igualmente sus Acuerdos del Consejo Directivo, en concordancia con
los planes de manejo y ordenamiento de las cuencas hidrográficas POMCAS. En resumen este
sistema estructurante del territorio contempla los elementos abióticos y bióticos que dan sustento
a los procesos ecológicos esenciales del territorio, aspectos que hacen parte de la generación del
conocimiento ambiental en la CDMB, el cual no se ha insertado en forma efectiva a la gestión
ambiental regional, debido a que su ejecución se ha dado en forma aislada al interior de la
entidad, la desarticulación con actores regionales y falta de estudios e investigaciones
ambientales con soluciones adecuadas a las necesidades de los usuarios, sustentada en los
argumentos orientadores del Plan de Acción de la CDMB 2012-2015.
En desarrollo de la investigación es aprobado el POT de segunda generación para el municipio
de Bucaramanga, mediante Acuerdo 011 de mayo de 2014, para lo cual se toman los nuevos
sistemas estructurantes del territorio en su Capítulo 2o , ver figura 14, donde se delimitan las
dimensiones de análisis, tomando las recomendaciones realizadas en el Expediente Municipal
(2009).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 74
Figura 14. Sistemas estructurantes del territorio POT segunda generación
Fuente: Adaptación propia del POT de segunda generación
La dinámica entre espacio pasivo y activo que genera una nueva propiedad “dignificación del
espacio público” en el POT de segunda generación de Bucaramanga, es un “equilibrio de
espacios entre lo público y lo construido” al tomarse como eje estructurante del territorio del
Área Metropolitana de Bucaramanga - AMB, en el sentido de la densificación y la concentración
de actividades de servicio y empleo del municipio, ver figura 15.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 75
Figura 15. Formación espacial de Bucaramanga
Fuente: Adaptación propia del POT de segunda generación
La Política de Gestión Ambiental Urbana (2008), inscrita en la visión de una “ciudad sostenible”
orienta los principios e instrumentos de política pública para el manejo y gestión del medio
ambiente al interior del perímetro urbano, mediante un enfoque integral, atendiendo los
problemas de falta de articulación y coordinación entre las autoridades ambientales, plasmada
como Estrategia trasversal para la gestión ambiental. Se resalta una de sus características que
delimita el objeto de investigación puesto que “contribuye al mejoramiento del hábitat urbano,
asegurando la sostenibilidad ambiental de sus actividades de servicios públicos, del paisaje y del
espacio público”.
Como se planteó en el Capítulo anterior, en el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB
existen dos autoridades ambientales, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la
Meseta de Bucaramanga – CDMB y la otorgada mediante Ley 1625 de 29 de abril de 2013, al
Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB. Esta división geopolítica que incide en la
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 76
planeación territorial, no menor en el sentido en el que inscribe la tensión entre autoridades
ambientales, dibuja la exclusión de las dimensiones políticas y económicas de la estructura
ecológica ambiental metropolitana, en el sentido de lo normado en el artículo 10o de la Ley 1625
de 2013, sobre hechos metropolitanos razonados como fenómenos que afecten o impacten
simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el Área Metropolitana.
Las recomendaciones desarrolladas en el Expediente Municipal de Bucaramanga (2009), no
incluían el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, por lo tanto el POT de segunda generación
no contempla una visión metropolitana y regional integrada.
Lo anterior emerge de la tensión del proceso de concertación y aprobación del POT de
Bucaramanga, llevado a cabo con representantes de la Administración Municipal y la CDMB,
donde se consideró que los suelos de la Escarpa Occidental de la Meseta de Bucaramanga, debían
ser parte de los suelos rurales, pero la escarpa hace parte del DRMI, los cuales por
reglamentación pertenecen al SINAP, entonces la finalidad de la propuesta municipal es la
constitución de este espacio pasivo en activo de ingresos para el municipio por concepto del
impuesto predial.
Definido el hecho metropolitano por el artículo 10 de la Ley 1625 de 2013 como “aquellos
fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales,
políticos o administrativos, afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios
que conforman el Área Metropolitana”, el análisis permite precisar la problemática como un
hecho ecológico metropolitano y de protección de la ciudad de Bucaramanga, además que el
relleno sanitario El Carrasco cumplió su vida útil y la operación desarrollada en la actualidad se
encuentra sin licencia ambiental, evidenciando que el POT de Bucaramanga de Segunda
Generación, no contempla el cómo y dónde se proyecta realizar la disposición de RSU utilizando
la tecnología de relleno sanitario y acoger el PGIR (2005) que no ha sido desarrollado
adecuadamente.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 77
La relación del hecho ecológico metropolitano y las acciones desde lo normativo respecto al
comparendo ambiental, permite el planteamiento realizado por el Concejo Municipal, en relación
con la importancia de la expedición del acuerdo reglamentario del comparendo, fundada en las
consideraciones teóricas de la ley de planificación del espacio social planteado por Aprile-Gniset
(1992), lo cual argumenta la regulación social al fenómeno en la falta de cultura ciudadana,
reflejada en la disposición de las basuras en el espacio público desde la visión autoritaria
normativa. Otra dimensión planteada es la falta de autoridad para hacer cumplir las normas.
La propiedad “manejo de basura y escombros” frente al “comparendo ambiental” genera el
debate en Sesión del Concejo Municipal, 05 de abril de 2011, entre los órganos municipales,
concluyendo que:
La mayoría de las personas no saben qué es el comparendo ambiental ni a quién o en
dónde se aplica (excepto profesores y algunos estudiantes).
Al 100% de los encuestados no se le ha aplicado el comparendo ambiental.
No existe una cultura de reciclaje.
Y los encuestados piensan que los mayores contaminadores son: los vendedores
ambulantes, vehículos y ciudadanos en general.
La segunda ley de Aprile-Gniset (1992), la del cambio violento, visibilizado en el desarrollo de
asentamientos humanos aledaños a la Verada Los Colorados, El Rosal y El Pablón, irregulares
sin ningún ordenamiento municipal, que llevaron a generar descargas sobre las cañadas de esta
zona, la cual estaba por fuera del perímetro del servicio de alcantarillado, a cargo de la CDMB,
conllevó a la actualización del PISAB, incorporándolos al sistema de Suratá, pero no hay
factibilidad técnica de incorporación al sistema.
La investigación arroja la necesidad de armonizar el sistema estructurante de espacio público,
en la dimensión red de parques, en especial la categoría axial a escala metropolitana, puesto que
en este aspecto se continúa mezclando el tratamiento urbanístico con el manejo ambiental y la
clasificación del Territorio. Este hecho se evidencia en el POT de segunda generación, dado en el
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 78
Parágrafo del artículo 175o, puerta giratoria geopolítica con relación al debate de la escarpa
Occidental, parque a escala zonal propuesto en artículo 176o.
Con base en lo anterior, se proponen las siguientes intervenciones:
Desarrollar acciones de articulación y coordinación para la planificación ambiental
metropolitana entre la CDMB y AMB para formulación y gestión de planes de manejo del
DRMI.
Incrementar los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional y de gestión
de calidad ambiental en pro del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
Generar nuevos espacios de participación que permitan la vinculación de los ciudadanos
del área metropolitana al desarrollo de las acciones de la Política de Gestión Ambiental
Urbana.
Las intervenciones propuestas se imbrican en la agenda verde dada en el bloque de
constitucionalidad, en la constitución política de 1991 y en las políticas nacionales, en especial la
política ambiental urbana, no sólo en relación con el impulso de los temas de parques connotados
en el POT de Bucaramanga, como espacios de recreación activa y pasiva, sino también en
relación con la conservación y restauración de ecosistemas ubicados en el AMB y al interior del
perímetro urbano de Bucaramanga, al denotar un hecho metropolitano en el proceso de la gestión
ambiental.
En esta línea de análisis, los Planes de Acción de las autoridades ambientales del AMB,
contemplan lineamientos de política que, por ser de mayor jerarquía, se convierten en criterios
reglamentarios para el accionar, las cuales deben ser ajustadas para el cumplimiento normativo y
buscar la articulación estratégica con los municipios que conforman el área de jurisdicción de la
CDMB para que aporten de manera sistémica y eficiente a los objetivos metropolitanos y
municipales.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 79
3.2 Modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga
El POT de Bucaramanga al ubicar como sistema estructurante la estructura ecológica principal,
evidencia la desarticulación con el SIGAM de Bucaramanga y sus elementos estructurales: Plan
Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga – AAB, hecho que
hace complejo los procesos de planificación por los acelerados cambios ambientales; por lo que
la propuesta de generar la construcción de indicadores socio-ambientales en la dinámica de las
acciones e interacciones de las tendencias ambientales urbanas y las capacidades de la
participación ciudadana, permiten elaborar planes reales dinámicos de gestión del territorial en
pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad de vida de los habitantes del área metropolitana
de Bucaramanga.
La construcción de los indicadores socio-ambientales del municipio de Bucaramanga, toman
como referente el modelo planteado por Guttman, Zorro, Cuervo, & Ramírez ( 2004), cuyo
objetivo es ofrecer un referente de administración para el desarrollo urbano que sirva como
orientador e integrador al plan de ordenamiento territorial. Los elementos del modelo están
compuestos por los indicadores, categorias cuantitativas y cualitativas, escalas de referencia y
líneas base.
Los indicadores son el instrumento operativo concreto para cualificar o cuantificar los
aspectos de los diferentes criterios de las políticas públicas en cada uno de los procesos,
resultados, impactos o efectos del fenómeno de análisis; desde esta orientación los indicadores
son el resultado de las acciones e interacciones entre categorías o la misma categoría del
fenómeno, de acuerdo con Guttman, Zorro, Cuervo, & Ramírez ( 2004) “en ocasiones ellos son el
resultado de modelos complejos basados en la aplicación de una determinada teoría” (pág. 40), lo
cual guarda coherencia con la teoría fundamentada:
Las categorias cuantitativas y cualitativas buscan examinar los diferentes fenómenos
relacionados con la gestión ambiental de la Secretaría de Salud y Medio Ambiente del
municipio de Bucaramanga, las cuales presentan sus respectivas propiedades y dimensiones
que ubican el micro análisis.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 80
La teoría fundamentada busca establecer relaciones entre fenómenos relacionados y toma
como isumos los resultados de análisis cuantitativos, por ello las escalas de valores toma
dimensiones cuantitativas o cualitativas.
El proceso al ser transversal y dinámico, la trazavilidad puede evaluarse en algunos procesos
específicos con referencia a la “línea de base” construida con las categorias del fenómeno,
por convención: “de referencia” o “inicial”.
El esquema de integración del modelo presión-estado-respuesta de carácter ambiental con un
sistema de indicadores se presenta en la tabla 10.
Tabla 10. Tipo de indicadores asociados a la relación Presión-Estado-Respuesta y enfoque
de los mismos.
Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo,
& Ramírez J. (2004).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 81
3.2.1 Construcción de indicadores.
De acuerdo a Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J., (2004) la metodología contempla la
difusión inicial entre los entes estatales comprometidos con el desarrollo del componente
ambiental, haciendo efectivo el principio de colaboración armónica; en segunda instancia se
procede a realizar en forma interdisciplinaria el análisis diagnóstico de la realidad ambiental y
social del territorio para establecer las líneas bases; luego se procede a la desagregación de las
variables cuantitativas y/o cualitativas, para poder proceder a su validación a través de los
indicadores para medir el cumplimiento de objetivos y metas planteadas en la estructura; lo
anterior debe ser integrado y socializado con la comunidad objeto del indicador social. La
estructura del sistema de indicadores socio-ambiental por su característica sistema está sometida
constantemente a procesos de retroalimentación.
El soporte se toma de los indicadores desarrollados en la Agenda ambiental municipal de
Bucaramanga, Ministerio de Medio Ambiente; Municipio de Bucaramanga; CDMB (2002),
expuestas en la tabla 2 de la presenta investigación. El esquema del análisis socio-ambiental se
presenta en la tabla 11.
Tabla 11. Esquema del análisis Socio-Ambiental
Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo,
& Ramírez J. (2004).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 82
3.2.2 Participación ciudadana en la construcción y aplicación de los indicadores.
Partiendo del principio de preservación desarrollado en el primer capítulo de la presente
investigación, los habitantes de los distintos barrios de Bucaramanga deben apropiarse de sus
espacios activos y pasivos y de las acciones dirigidas a mejorar sus condiciones ambientales.
A pesar de existir mecanismos de participación comunitaria como las asociaciones
comunales, se evidencia en ciertas acciones desplegadas por la administración municipal, como
el acto administrativo de aprobación del impuesto de valorización que ha sido objeto de
impugnación por parte de la Procuraduría por no cumplir con el precepto normativo de las fases
de socialización, que se desconocen los procesos de concertación; con relación del conocimiento
ciudadano sobre el plan de ordenamiento territorial la comunidad no se preocupa por enterarse de
los mecanismos de planeación del municipio como se evidencia en la figura 16. Por ello debe
existir una participación dinámica de la población en general y las comunidades en la
identificación de las variables socio-ambientales que más afectan sus condiciones de vida. Para
Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J., (2004) la participación ciudadana mínima debe
realizarse en tres aspectos fundamentales de este proceso: la identificación de variables, la
comprensión de indicadores y la aplicación de los mismos en desarrollo de las normas sobre
control ciudadano.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 83
Figura 16. Conocimiento ciudadano del POT
Fuente: Programa Cómo vamos (2013)
3.2.3 Entidades involucradas en el SIAB
En la figura 16 se muestra el indicador de las personas que conocen o no el POT, lo cual
fundamenta la propuesta para establecer las relaciones institucionales del Sistema de Indicadores
Ambientales de Bucaramanga – SIAB, fundadas en el principio de colaboración armónica del
Estado.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 84
Figura 17. Entidades involucradas en el Sistema de Indicadores Ambientales de Bucaramanga
SIAB
Fuente: Adaptación del autor
El modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales, explicado con anterioridad se
esquematiza en la figura 18.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso Bucaramanga 85
Figura 18. Modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales
Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso Bucaramanga 86
El insumo para el desarrollo del sistema de indicadores socio-ambientales con las especificaciones del modelo PRESIÓN-ESTADO-
RESPUESTA se presenta en la tabla 10.
Tabla 12. . Especificación del modelo Presión-Estado-Respuesta
Cód. PRESIÓN ESTADO RESPUESTA
Afectación de variables ambientales
como consecuencia de la presencia, la
actividad, las formas de vida y las
expresiones culturales de la población
Indicadores de presión Air
e
Su
elo
Sen
sori
al
Cli
ma Políticas, programas y proyectos que realizan
procesos para obtener resultados y generar
transformaciones
Indicadores Acciones e indicadores de gestión
A B … N
1 EVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA
Crecimiento de la población
Cambios en distribución por edades
2 ACTIVIDAD ECONÓMICA
Procesos
generados por
esta actividad e
incluidos como
escenarios
parciales de
gestión
Sector
agropecuario
Industria
Minería
Trasporte
Urbanismo
Ciclo del agua
Ciclo de materiales
Ecosistemas
Otros servicios
3 FORMAS DE VIDA
Niveles de consumo
Aspectos culturales
Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socia-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 87
En una primera fase el sistema de información socio ambiental debe ser estructurado y articulado
por la Secretaría de Salud y Medio Ambiente de Bucaramanga, quien aglutinará a la AMB y
CDMB, quienes han desarrollado algunos indicadores del SINA que alimentarán el sistema,
estableciendo un protocolo de flujo de información.
Una fuente de apoyo de tipo técnico que asesoraría al sistema es el programa Cómo Vamos,
dado a su línea central de investigación en el seguimiento y evaluación a la calidad de vida en las
ciudades con el propósito de contribuir al desarrollo de gobiernos efectivos, transparentes, de
ciudadanías más informadas, responsables y participativas.
La segunda fase establece las relaciones y correlaciones entre las propiedades de las categorías
preestablecidas, lo cual permite una visión futura de los fenómenos sometidos al análisis donde
emergerán las categorías axiales que serán objeto de los planes de acción específicos y así la
inclusión de las nuevas dinámicas ambientales en los espacios activos y pasivos del municipio.
Un ejemplo de indicador por escenarios modelo PRESIÓN-ESTADO-RESPUESTA se
expone en la tabla xxx, donde la categoría hace referencia a la presión demográfica sobre el
territorio.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso Bucaramanga 88
Tabla 13. Ejemplo indicador por escenarios modelo PRESIÓN-ESTADO-RESPUESTA
Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socia-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 89
Conclusiones
En el desarrollo de la relación entre las categorías de “territorio” y “ambiental” desde la
perspectiva trasversal del componente ambiental para su tratamiento interdisciplinario, unificó
conceptualmente la terminología que permitió construir las propiedades y dimensiones donde
emergen las acciones/interacciones humanas de los espacios pasivos como productos de la
producción, el territorio es supraordenado de las propiedades geográfica, política y económica, es
así que los ecosistemas no conocen de fronteras geopolíticas.
El planteamiento inicial de análisis se centraba en el POT de Bucaramanga de 2008, pero
cuando se desarrollaba la investigación surge el POT de segunda generación de 2014, lo que
genera una indagación paralela entre los dos instrumentos de planeación del municipio de
Bucaramanga, tomando como ejes del proceso los sistemas estructurantes del territorio y la
estructura ecológica.
El sistema estructurante del territorio no diferencia la transversalidad del componente
ambiental, evidenciado en la efectividad de la gestión ambiental regional, debido al aislamiento
institucional de las autoridades ambientales, la desarticulación con actores regionales y falta de
estudios e investigaciones ambientales adecuadas a las necesidades de los ciudadanos.
La evolución de formación de espacios lleva a la “dignificación del espacio público” migrando
de la calidad ambiental al equilibrio de espacios público/construidos; tomándose el municipio de
Bucaramanga como eje estructurante del territorio abrogando a los demás municipios del AMB,
en pro de la inclusión de escarpas como suelos rurales, las cuales son parte del DRMI.
Se presenta dentro de los instrumentos articuladores de POT 2014, las dos leyes planteadas
por Aprile-Gniset (1992), la de planificación del espacio social desde la visión autoritaria
normativa y la del cambio violento dado por los asentamientos humanos.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 90
La investigación arroja la necesidad de armonizar el sistema estructurante de espacio público,
en la dimensión red de parques, en especial la categoría axial a escala metropolitana, puesto que
en este aspecto se continúa mezclando el tratamiento urbanístico con el manejo ambiental y la
clasificación del Territorio.
Se resalta el hecho de la desarticulación institucional, que va en contravía del principio de
colaboración armónica para el logro de los fines máximos del Estado, en contravía del código
deontológico de la administración pública en materia ambiental dado en el principio de
precaución.
Desde el análisis planteado emerge la propuesta del sistema de indicadores socio-ambientales
para Bucaramanga, que permite operativizar el SIGAM de Bucaramanga y sus elementos
estructurales: Plan Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga –
AAB, generando la construcción de categorías socio-ambientales y las acciones e interacciones
de las tendencias ambientales urbanas y capacidades de la participación ciudadana que generan
planes reales dinámicos de gestión del POT en pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad
de vida de los habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.
El modelo propuesto plantea la difusión inicial, y el análisis, desagregación y selección de los
indicadores y su validación, tomando como soporte los indicadores desarrollados en la Agenda
ambiental municipal de Bucaramanga. El desarrollo se establece en dos fases estructurales y
articuladas por la Secretaría de Salud y Medio Ambiente de Bucaramanga.
La primera fase aglutina a la AMB y CDMB, que ya cuentan con algunos indicadores del
SINA mediado por un protocolo de flujo de información. Igualmente vincula a la sociedad civil
en medición de percepción ciudadana, como el programa Cómo Vamos, con el objeto de
seguimiento y evaluación a la calidad de vida en las ciudades, lo cual contribuirá al desarrollo de
gobiernos efectivos, transparentes, de ciudadanías más informadas, responsables y participativas.
La segunda en el establecimiento de una visión futura de los fenómenos sometidos al análisis
donde se manejan las categorías axiales que serán objeto de los ambientales en los espacios
activos y pasivos del municipio.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 91
El sistemas de indicadores socio-ambientales para Bucaramanga, permitirá una oportunidad de
dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT y la realidad del territorio en
su proceso de desarrollo urbanístico; en tal sentido se cumplirían las disposiciones
constitucionales del rompimiento de la matriz órgano-función dando alcance al principio de
colaboración armónica entre entidades del Estado y el bloque de constitucionalidad en materia
ambiental en sus máximos axiológicos.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 92
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Anexos
Anexo A. Propuesta De Trabajo De Grado:
EL COMPONENTE AMBIENTAL DEL POT Y LA REALIDAD DEL TERRITORIO EN SU
PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO: ESTUDIO DE CASO POT DE
BUCARAMANGA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES SOCIO-
AMBIENTALES
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
En la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental” no se identifican los conflictos y
potencialidades territoriales actuales y previsibles ambientales económicos, sociales, institucionales, dado
a la importancia del ordenamiento territorial en los procesos de planificación en armonía axiológica
relacionados con el manejo del medio ambiente lo cual permitiría que los POT sean integrales y
correspondan a todas las dimensiones del desarrollo territorial, partiendo de las condiciones y
características de cada territorio particular mediante indicadores socia-ambientales; por lo tanto el
territorio se ha visto deslindado teleológicamente en las políticas de desarrollo, concentrando el interés en
el desarrollo sostenible frente a variables cuantitativas de estimación del costo-beneficio económico.
2. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿Cómo lograr que el POT, en su componente ambiental, tenga en cuenta la realidad del territorio en su
proceso de desarrollo urbanístico mediante un sistema de indicadores socio-ambientales?
3. JUSTIFICACIÓN
En el avance histórico de la planeación territorial ha sido asumido desde las aproximaciones sectoriales,
ignorando al territorio como eje articulador y promotor del desarrollo. Para atenuar dicha problemática
aparece como alternativa, desde la perspectiva, el desarrollo hacia un enfoque territorial, emergiendo
como una de sus dimensiones lo ambiental, categoría isoordinada para incorporarla en los instrumentos
de planeación territorial. La tensión originada en la relación hombre-naturaleza sobre lo ambiental,
subyacen una serie de categorías: competitividad, crecimiento, desarrollo y desarrollo sustentable.
Conceptos que deberían ser objeto de análisis en una secuencia de interrelaciones y consecuencias para la
construcción de un sistema de indicadores sociao-ambientales.
El proyecto busca incorporar la dimensión ambiental y el POT en la realidad del territorio en su proceso
de desarrollo urbanístico mediado por un sistema de indicadores socio-ambientales, en especial la
consideración de la diversidad de dinámicas que se presentan en su espacio, ecosistemas, y de sus accesos
diferenciales a los derechos y responsabilidades colectivas.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 98
En vía de análisis encontrar las explicaciones relacionadas entre las categorías de “ambiental”, “territorio”,
“urbanismo” planteándose la búsqueda de los patrones repetidos del fenómeno de los mecanismos
interrelaciónales y consecuencias.
4. OBJETIVO GENERAL
Construir un sistema de indicadores socio-ambientales para el componente ambiental del POT y la
realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico en el caso del municipio de Bucaramanga.
4.1. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
- Caracterizar los obstáculos que presenta la inclusión del territorio desde la planeación territorial.
- Establecer la relación de la producción general de una sociedad con la producción particular de
espacios y hábitat.
- Identificar los derechos y responsabilidades colectivas frente a los obstáculos que presenta la
inclusión del territorio desde el discurso industrial.
- Determinar factores de la planeación integral en el POT del Municipio de Bucaramanga en el
manejo de los recursos naturales renovables y los elementos ambientales
5. ESTADO DEL ARTE
Para presentar la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, encontramos la investigación
desarrollada por Delgado Mahecha, et al, titulada Espacio y territorios: razón, pasión e imaginarios,
donde plantea que las asepciones a los terminos espacio, territorio y ambiente se presentan según las
perspectivas profesional del tratadista que desarrolle el tema sin la debida mediación de implicaciones
conceptuales, teóricas y metodológicas, lo que para el autor es un obstáculo para tratamientos
interdisciplinario que relaciones los conceptos mencionados. Aclara que los conceptos deben ser definidos
en cada una de las disciplinas que interactúan en procesos trasversales.
El Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, menciona que:
Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas ejercen una
presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia y los conflictos y
llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer en el futuro las
necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora estos conflictos y
encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos naturales. Un enfoque
integrado de la planificación y gestión del medio físico y del uso de la tierra es una forma
eminentemente práctica de lograrlo. Examinando todos los usos de la tierra de manera integrada,
se pueden reducir al mínimo los conflictos y obtener el equilibro más eficaz y se puede vincular el
desarrollo social y económico con la protección y el mejoramiento del medio ambiente,
contribuyendo así a lograr los objetivos del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 1992, pág.
91).
Desde la perspectiva planteada por Carrizosa, la organización del territorio desde el punto de vista
ambiental, es entendida en la dimensión dinámica de amplio espectro, inclusivo de la realidad y lo ideal
mediante el tratamiento de diferentes aspectos del fenómeno humano:
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 99
un ordenamiento más amplio y dinámico que incluye tanto lo deseable como lo real, y que maneja
tanto variables espaciales como temporales en estudios de procesos complejos en los que se deben
tener en cuenta lo ecológico, lo económico, lo social, lo político y en una palabra lo cultural.
(Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117)
Como sustento conceptual Carrizosa, ubica el territorio proveniente en un tridente geográfico, político y
económico, sacando a la superficie dos dimensiones (atributos) limitación política y posesión que no son
tenidos en cuenta desde el punto de vista ambiental del territorio:
de la geografía, del derecho y de las ciencias políticas; desde un punto de vista ambiental, la idea
de territorio generalmente se reemplaza por las palabras región, localidad, ecosistema o
ecorregión, pero estos conceptos no incluyen necesariamente dos de los atributos del concepto
territorio: su limitación política y su posesión. (Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117)
Concluye Carrizosa, que:
En estos estudios del territorio nuestro enfoque se relaciona con los procesos de desarrollo y con el
concepto de sostenibilidad. Estamos interesados en estudiar los procesos de poblamiento
espacialmente, pero en un contexto delimitado por lo que se entiende en cada proceso como
desarrollo y con un deber ser de sostenibilidad o sea de permanencia y de equidad infra e
intergeneracional. Consideramos que la consolidación de cada asentamiento crea derechos sobre el
patrimonio natural en cabeza de personas y grupos específicos y, por lo tanto, establece diferencias
que afectan en un todo y en partes específicas a la sociedad. (Delgado Mahecha, y otros, 2001,
pág. 118)
En trabajo desarrollado por Montes Lira (2001), delimita conceptualmente el ordenamiento territorial,
sustentado en la prioridad dada por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas del Sector Vivienda y
Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI). Presenta el siguiente estado de la cuestión sobre el
hábitat y asentamientos humanos, discusión gubernamental relativamente nueva, dos décadas,
desarrolladas en las reuniones anuales de MINURVI, Santiago de Chile (1992, 1995), Cartagena de Indias
(1993), Quito (1994), Kingston (1996), San José (1997), Santo Domingo (1998), La Habana (1999),
Ciudad de Panamá (2000) y Caracas (2001) y en la Conferencia de Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos Hábitat II, efectuada en Estambul (1996) actualizada en el marco de las
actividades de examen y evaluación generales de la aplicación del Programa de Hábitat, en Nueva York en
junio de 2001.
Cita Montes Lira (2001), el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe, que plantea la
necesidad de:
Adoptar mecanismos de gestión y ordenamiento territorial para la protección y reconstitución de
los sistemas biofísicos compartidos por más de un país de la región, mediante acciones
coordinadas que faciliten el manejo integral del medio ambiente y los recursos naturales (cuencas
hidrográficas, bordes costeros, zonas montañosas) (CEPAL, 2001, pág. 21).
Guttman Sterimberg et al (2004), hacen referencia a la relación de los conceptos de población, el medio
ambiente y el desarrollo, planteando que “la problemática ambiental surge de la interacción de los
procesos naturales asociados a los procesos socioeconómicos y culturales” (Guttman Sterimberg, Zorro
Sánchez, Cuervo de Forero, & Carlos, 2004, pág. 9). En relación del ordenamiento territorial plantean que:
Es así que el caso de las grandes ciudades merece ser objeto de especial atención en la medida en
que en ellas, la alta concentración de la población y de la actividad económica, hace más evidentes
los riesgos de deterioro ambiental. Es por esto que la administración de las ciudades requiere estar
dotada de instrumentos que le permitan no sólo formular y llevar a la práctica una política capaz
de regular adecuadamente las interacciones entre los habitantes urbanos y su entorno y realizar
acciones tendientes a prevenir y a corregir los impactos y efectos negativos de esas interacciones,
sino dar un seguimiento a la manera como esas regulaciones y acciones están siendo llevadas a la
práctica y evaluar en qué medida están cumpliendo los propósitos buscados.
La normatividad colombiana ha evolucionado a partir de la Constitución Política de 1991, motivo por el
cual el legislativo expidió la Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 100
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, denominada Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial - LOOT, dotando a los entes territoriales con nuevas competencias para la formulación e
implementación de políticas y planes para el ordenamiento del territorio. Además la LOOT, atendiendo al
principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, establece la competencia a la Nación de
formular la política general de ordenamiento del territorio en asunto de interés nacional.
El Estado colombiano, cuenta además, con la Ley 388 de 1997, en su artículo 28, establece la
periodicidad para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial municipal – POT; el Decreto Ley
019 de 2012, “Ley antitrámites”, que le señala la responsabilidad al ente territorial de incorporar la gestión
del riesgo en la revisión de los POT; el Decreto 3680 de 2011 que reglamenta las Comisiones
Departamentales, Distritales y Municipales de Ordenamiento Territorial. El PND 2010- 2014 “Prosperidad
para Todos”, Sistema General de Regalías, promueve el desarrollo local y regional.
En Colombia no existen antecedentes que relacionen los conceptos de “territorio” y “ambiental”, por ello
la investigación al determinar el componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso
de desarrollo urbanístico en el caso del municipio de Bucaramanga, es la primera en relacionar
conceptualmente y metodológicamente las experiencias del autor que permitirá abrir el camino para
futuras investigaciones sobre el tema.
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 101
6. MARCO TEÓRICO
Conocidos los antecedentes del tema, Jacques Aprile-Gniset, sustenta el concepto de espacio en la
formación espacial de la urbanización, en los cuales se fundamenta la primera relación investigativa.
Como se trata de relacionar la categoría “espacio” con la de “urbanización”, por lo cual teóricamente se
ubica la relación de la producción general de una sociedad con la producción particular de espacios y habi-
táis.
(…) la reflexión en torno a este concepto condujo a una proposición más estructurada
considerando, en el movimiento histórico de la sociedad, el surgimiento de una sucesión
concatenada de formaciones espaciales. Y nos convencimos que debíamos observar y medir un
determinado hábitat, considerándolo como espacio social integrante de una formación socio-
espacial (Aprile-Gniset, 1992, pág. 748)
Para Aprile-Gniset, “sí el espacio es en primera instancia una categoría de la geografía física, los hábitats
son su forma superior de existencia y su máxima materialización” (Aprile-Gniset, 1992, pág. 748). Surge
entonces en Aprile-Gniset, la relación de “territorio” y lo “ambiental” en los procesos de urbanización,
donde se identifican las propiedades espacio y su dimensión hábitat como resultante de una necesidad
social, identificando dos tipos de espacios: pasivos (natural) y activos vitales, propiedades objeto de
análisis, dado que emergen de la categoría medio que relaciona los conceptos “ambiente” y “territorio”;
referencia abierta a la falta de estudios para el desarrollo de los POT, dado que el territorio para la
aprobación política no ha sido objeto de estudios la prospectiva de los “productos de la producción” o
actualizados para la realidad nacional, regional y local.
El espacio natural inanimado o pasivo se torna activo y organizado, mediante la presencia y el
trabajo del hombre. Este, enfrentado a la naturaleza y produciendo su supervivencia, tiene que
edificar hábitats: produce espacios vitales y éstos son "productos de la producción" (Aprile-
Gniset, 1992, pág. 749).
Los espacios activos como "productos de la producción" es el eje de la investigación de Aprile-Gniset y la
tensión originada por los conflictos presentados en él, o espacios conflictivos. “En definitiva, el
calificativo de formación espacial designa un concepto de síntesis, asociando tres categorías que se
consideran inseparables: tiempo, espacio y sociedad” (Aprile-Gniset, 1992, pág. 749).
Figura 19. Formaciones espaciales
Fuente: Aprile-Gniset, 1992, pág. 749
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 102
Se requiere entonces el análisis evolutivo y prospectivo de las relaciones planteadas para el desarrollo
correlacional del urbanismo y sus interacciones ambientales en pro del desarrollo sostenible; la fórmula
hipotética planteada por Aprile-Gniset es:
Siendo que un modo de producción abarca la totalidad de la cultura material, debe incluir un modo
de producción de hábitats, y de espacios. Una formación social se inscribe en una dimensión física
concreta, adquiere materialidad en el ámbito tangible de un escenario natural: por lo tanto cada
formación social debe tener su correspondiente formación espacial. Ahora bien, si se suceden
históricamente varios modos de producción y si cada uno tiene su expresión por medio de
formaciones socio-económicas, entonces deben existir correlativamente unos modos de
producción de espacios y sus respectivas formaciones espaciales (Aprile-Gniset, 1992, pág. 751).
La continuidad y vigencia del proceso territorial y urbano, es formulado por Jaques Aprile-Gniset, en la
tesis del desarrollo territorial de los hábitats vinculando las dimensiones tiempo-espacio como impronta de
las fuerzas productivas que ocasionan la producción de nuevos recursos vitales y la división social técnica
del trabajo, movimiento inconcluso en continuo desarrollo, en conclusión esta dinámica evolutiva de
generación sistémica anula el proceso de sistemas anacrónicos imponiendo nuevos modelos de
poblamiento territorial y malla urbana a la medida de las necesidades.
El insumo teórico lo complementa Aprile-Gniset, con sus dos leyes: la planificación del espacio social y la
del cambio violento, la primera basada en normas de convivencia social imbricadas en la planeación y el
uso del espacio vital. La segunda fundada en la violencia de clases, de opuestos, en pro del espacio
originada en el horizonte de las crisis sociales que fundan la apropiación del espacio vital.
Derechos y responsabilidades colectivas
El análisis parte del artículo 226 de la Constitución Política de Colombia (1991): "El Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional"; de acuerdo a la Corte Constitucional enmarca la categoría como
“la internacionalización de las relaciones ecológicas” (Corte Constitucional de Colombia, 2001),
armonizado en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992).
Emerge entonces el concepto de “protección del medio ambiente”, donde la legislación interna
Colombiana da respuesta a los impactos contra el medio ambiente, en el tiempo presente con la propiedad
“creciente degradación” y el futuro “las amenazas de degradación”.
La “internacionalización de las relaciones ecológicas” se sustentan en el hecho que “la mayor afectación
del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad
humana tendientes a la satisfacción de sus necesidades” (Corte Constitucional de Colombia, 2001),
saliendo a la superficie dos propiedades descritas en los procesos inherentes de la “actividad humana”, de
especial interés en el estudio, las “industriales” y “urbanas”, uno “los procesos industrializados” fundados
en el avance de la ciencia y la tecnología, el otro el “crecimiento de la población mundial”; los conceptos
de “actividad humana” y “sostenibilidad” en estos procesos se encuentra contrapuestos, generando las
tensiones sobre “los recursos naturales”, el “ecosistema global” y la “salud pública” como son reveladas
en las dimensiones polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono,
calentamiento global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación etc.,
por la utilización de tecnologías que escapan al control y a la posibilidad de prever consecuencias.
Es claro al emerger del análisis los principios de “autodeterminación” y “precaución”, donde las tensiones
descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando como resultado su
eliminación mediante herramientas deontológica para encontrar soluciones a los impactos ambientales
contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de imbricación de propósitos de todos los
Estados mediante la “protección del medio ambiente” para “enfrentar un futuro común”, donde las
dimensiones de la propiedad “ecosistemas” “son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 103
una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas" (Corte Constitucional de
Colombia, 2001).
Se refleja en el microanálisis el sustento argumentativo nomológico, los principios 1 y 2 de la Declaración
de Río:
“Principio 1
Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo
sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
“Principio 2
De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los
Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas
ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro
de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de
zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”.
La Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado respecto de la imbricación del principio de
“autodeterminación” y la conexidad con la educación en la categoría “protección del medio ambiente”,
jurisprudencia que orienta la generación de una cultura ecológica como elemento estratégico de orden
social, político y económico que hace parte de las acciones de los ciudadanos en el orden local, nacional
y global.
Sale a la superficie la importancia de examinar las decisiones en que ha participado Colombia y la
adopción en la legislación interna, el legislativo colombiano en la Ley 99 de 1993, adopta como
orientadores los principios de la Declaración de Río:
"Artículo 1º. Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los
siguientes principios generales:
"1. "El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según principios universales
y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre
el Medio Ambiente y Desarrollo".
Con respecto al principio de precaución inscrito en el Principio 15 de la Declaración de Río, el legislativo
colombiano hace alusión de este principio en la Ley 99 de 1993, en su Artículo 1., numeral 6. Al respecto
la Corte Constitucional colombiana, plantea la importancia axiológica en contraposición del vigor jurídico
de la norma.
Así mismo en la Ley 99 de 1993, en su artículo 5, numeral 25, hace referencia al principio de precaución,
proveniente del bloque de constitucionalidad aprobado mediante la Ley 164 de 1994, la "Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" (Nueva York, 1992).
Del examen de Constitucionalidad señala al respecto del principio de precaución, las medidas a tomar
frente a las causas del cambio climático, tomando en cuenta los distintos contextos socioeconómicos.
En conexidad con los principios axiológicos de la Declaración de Río, la Ley 99 de 1993, consagra los
principios normativos en el artículo 63, que saca a la superficie la categoría “el interés colectivo de un
medio ambiente sano y adecuadamente protegido”, mediante la propiedad “asegurar”.
El Principio de Armonía Regional atribuye el ejercicio de las funciones constitucionales y legales a los
entes territoriales relacionadas con las categorías “medio ambiente” y “recursos naturales renovables”,
además saca a la superficie “el principio de colaboración armónica” como “una nueva concepción en la
que los diversos órganos del poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la consecución
de unos mismos y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la Constitución)”;
“interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control recíproco
entre ellos”, lo que permite romper el código formado por la “matriz órgano-función”, ya expresado por
la jurisprudencia de la “Corte Constitucional”: "la visión de una rígida separación de los poderes debe ser
superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano
sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del
servicio a la comunidad" (Corte Constitucional de Colombia, 1992). La coordinación armónica está sujeta
“a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 104
un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente
físico y biótico del patrimonio natural de la nación”.
Principio de Gradación Normativa, expresa el respecto al carácter superior y la preeminencia jerárquica de
las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía, que deben guardar los entes territoriales.
La propiedad “autoridades medioambientales” emerge del Principio de Rigor Subsidiario, enmarcan la
“regulación” de las dimensiones “uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales
renovables”, “la preservación del medio ambiente natural”, la limitación de “el ejercicio de derechos
individuales y libertades públicas” con el objeto de “la preservación” o “restauración del medio
ambiente”, permitiendo endurecerlas argumentado en el hecho “se desciende en la jerarquía normativa y
se reduce el ámbito territorial de las competencias”.
Figura 20. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución
Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los textos analizados
En la línea de análisis se desarrolla el aspecto de la “reparación del daño ambiental” por la afectación a la
naturaleza, la biodiversidad o el ambiente, donde el mayor impacto es el goce vital sobre el cual se
desarrolla la cultura jurídica y ecológica colombiana.
Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la
tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico
directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que
afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y
componentes (Ley 99 de 1993. Artículo 42, literal c).
La Constitución Política colombiana consagra en los artículos 79, 80 y en el numeral 8 del artículo 95, la
obligación del Estado de proteger la diversidad del ambiente, de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental y el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; la Corte
Constitucional colombiana al respecto se ha pronunciado:
Ha de tenerse en cuenta que la Constitución defiere de manera expresa al legislador (arts. 79 y 80),
la potestad para definir la configuración de cada una de las herramientas e instrumentos de gestión
ambiental, entre ellos, los dirigidos a prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, e
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (Corte Constitucional
de Colombia, 2011).
El legislativo colombiano en desarrollo de la normatividad ambiental promulga la Ley 1333 de 2009, “por
la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental”, la cual fue objeto de examen de
constitucionalidad al parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1 del artículo 5 (Corte Constitucional de
Colombia, 2010). El problema jurídico analizado se expresa: ¿El parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 105
del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, vulneran el principio de presunción de inocencia (art. 29 superior),
al presumir la culpa o el dolo del infractor e invertir la carga de la prueba en el campo del derecho
administrativo sancionador ambiental?
Desconocer la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida
misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones. En el mundo contemporáneo, la
preocupación ambientalista viene a tomar influencia decisiva solamente cuando resulta incuestionable
que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos naturales logran suponer su
esquilmación definitiva (Corte Constitucional de Colombia, 2010).
De acuerdo a los objetivos de la investigación en la búsqueda de las categorías, las propiedades y
dimensiones de la relación “territorio” y “ambiental”, se encuentran referentes normativos la Ley 1259 de
19 diciembre 2008, teleológicamente da aplicación del principio de “prevención” y “protección del medio
ambiente”, fundado en las relaciones o condiciones de “fraternidad social” (“Derecho al trabajo”) y
“recuperación ambiental” (“Ecosistema”) donde emerge la categoría “cultura ciudadana” y una de sus
dimensiones es “el comparendo ambiental”, convirtiéndose así en propiedad el “medio ambiente” en lo
relacionado a los “residuos sólidos” y “escombros” que de acuerdo a su “manejo” y/o ”disposición”
“adecuada” da origen a las “prácticas ambientalistas” beneficiadas por “estímulos” o “inadecuada”
generando una “afectación ambiental” (“Salud Pública”) y como consecuencia una sanción.
Figura 21. Codificación objeto del comparendo ambiental
Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los texto analizados
Situación ambiental en Colombia
La introducción de este apartado se cita el resumen del trabajo realizado por Sánchez, desarrollo y medio
ambiente: una mirada a Colombia.
En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta
medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el medio ambiente y los recursos
naturales. Así, los modelos proteccionistas y globalización de la economía colombiana han
afectado y afecta, este último, a nuestros recursos naturales. Colombia posee un patrimonio natural
envidiable; sin embargo, su aprovechamiento no ha sido el más adecuado y nos encontramos ad
portas de una crisis de disponibilidad de recursos naturales. Nuestro futuro está determinado por el
manejo que le estamos dando y daremos al medio ambiente; es nuestra responsabilidad el bienestar
de las futuras generaciones (Sánchez Pérez, 2002)
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 106
El desarrollo de la “economía científica” comenzó en el siglo XVIII con Adam Smith, quien a pesar de
haber desarrollado en su libro La riqueza de las naciones una teoría económica basada en las ventajas y
desventajas relacionadas con el aprovechamiento de una cantidad limitada de recursos naturales de
acuerdo a las características ambientales de los diferentes entornos; no logró que el poder de la industria,
catalizado por la revolución industrial y el posterior desarrollo capitalista, acogiera el análisis de las
limitaciones de las reservas naturales en el desarrollo y evolución de la economía. En otras palabras, la
teoría de una economía basada en la cantidad y manejo eficiente de recursos limitados, no formó parte de
la evolución del modo de concebir la consumición de recursos naturales empleado para el desarrollo. En
consecuencia, hasta comienzos de la segunda mitad del siglo pasado, el desarrollo económico y el
medioambiente se entendieron como conceptos separados.
La concientización comenzó cuando se empezó a sentir el impacto de la extracción de recursos en el
medioambiente global, particularmente, por el estado de saneamiento de las ciudades y el calentamiento
global. Como consecuencia, finalmente se empezó a cuestionar las repercusiones de un crecimiento sin
límites. Así, primero en Estocolmo en 1974, se reconoció ante el mundo que existía una fuerte
interrelación entre el medioambiente y el desarrollo, y que se debía comenzar a concebir ambos ámbitos
conjuntamente, y que sus conflictos debían empezar a afrontarse responsablemente; pero se concluyó,
insatisfactoriamente, que la solución del problema debía ser técnico, esto es, que la evolución tecnológica
debía aportar la solución mediante la sustitución de los modos de producción, sin ningún tipo de
concientización global. Solo más tarde, en la reunión “La cumbre de la Tierra” de las Naciones Unidas en
1992, en Rio de Janeiro, por fin se reconoció que la problemática entre medio ambiente y desarrollo
rebasaba lo técnico; que el deterioro del medio ambiente tenia consecuencias desastrosas en los ámbitos
sociales, políticos y obviamente económicos; y que fenómenos globales como el calentamiento progresivo
del planeta, la destrucción de la capa de ozono y el agotamiento de la diversidad biológica, debían motivar
acuerdos en los que se incluyeran a todas las naciones, sobre todo aquellas responsables por el máximo
envío de partículas de CO2 a la atmósfera, pues se concluyó que por su modelo de desarrollo, con sus
modos burdos de producción; se ponía seriamente en peligro las condiciones para la supervivencia de los
seres humanos y demás especies del planeta.
En 1987, en el documento “Nuestro futuro común de la Comisión Brundtland”, que se definió para el
mundo el significado de desarrollo sostenible y su diseño para ser adoptado por todos los gobiernos y
personas naturales: “el desarrollo sostenible es el que satisface las necesidades del presente, sin
comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”
(Comisión Brundtland, 1987).
Con esta definición, Colombia se unió a la concepción de desarrollo sostenible e incluyo la Ley 99 de
1993, en cuyo artículo 3 proclamó que el desarrollo sostenible al que Colombia se adhiere debía ser aquel:
(…) que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades.
Pero la realidad es que existe una brecha infinita y eterna entre postular una ley y hacerla cumplir; que
conjugar en una solución el desarrollo de la economía y los problemas del medioambiente que satisfagan a
la población creciente presente y futura requiere de cambios políticos, económicos, industriales, fiscales,
bióticos, energéticos, y de manejo de recursos naturales; y que hasta este momento parecen obstaculizados
por fuerzas inamovibles. Pues el desarrollo hasta ahora depende única y exclusivamente del crecimiento
económico, medido por el producto interno bruto, cuyo aumento no garantiza las mejoras en los ámbitos
críticos que aquejan a la sociedad, sino que va en total detrimento del medio ambiente. Por su parte, el
desarrollo sostenible requiere además que se adopten estrategias específicas para cada contexto, que
dependen tanto de las diferencias biofísicas como culturales en las distintas regiones, con sus procesos
sociales particulares, y el gobierno centralizado del país y la poca inversión para crear un modelo
económico propio basado en la biodiversidad es claramente insuficiente.
La disposición de residuos sólidos ha sido uno de los problemas menos atendidos en la historia de
Colombia. Gracias a esto, en la mayor parte de los municipios los residuos sólidos se han dispuesto en
El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso
Bucaramanga 107
áreas a cielo abierto o en cuerpos de agua, contaminando el aire y el recurso hídrico. Y es que aun en los
municipios y ciudades donde se disponen los residuos sólidos en rellenos sanitarios, los problemas siguen
siendo graves. Ya que en el país no existe ninguna ciudad con un relleno sanitario con adecuadas medidas
de seguridad para la disposición de los residuos sólidos peligrosos. Mientras tanto se producen al día
alrededor de 14.000 toneladas de residuos sólidos, donde la mayoría lo constituyen los residuos con alta
concentración de materia orgánica en particular productos vegetales, animales y papel, que podría ser
utilizado para regenerar tierra estropeada, pero no se hace esto de forma efectiva ni eficiente. Mientras
tanto, los residuos sólidos industriales que se generan principalmente en las explotaciones mineras y
petroleras, en instalaciones de defensa, en centros de salud, en labores domésticas, en las plantas de
energía, en los cultivos y en la industria manufacturera, tampoco se disponen responsablemente.
Cundinamarca, Antioquia y Valle generan el 60% del total de estos residuos sólidos, Atlántico y
Santander el 15% y el 15% los restantes departamentos. Y son estos residuos, los de las industrias básicas
de hierro y acero, las de fabricación de sustancias químicas, y los de la industria básica de metales no
ferrosos, los que más contribuyen a la producción de contaminantes peligrosos. Antioquia, Bolívar,
Cundinamarca, Valle y Santander producen en conjunto el 89% de estos últimos contaminantes.
La legislación ambiental en Colombia se ha venido desarrollando con base en la evolución de la
legislación ambiental mundial. Antes de la expedición del Código de los Recursos Naturales y del Medio
Ambiente en 1974, los recursos naturales se entendían y manejaban estrictamente con base en la
explotación económica. Solo existían hasta entonces en las leyes colombianas, una serie de normas
fragmentadas y dispersas. Por ejemplo, en 1908, se estableció, mediante el decreto 1279, el Departamento
de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras Públicas que puso en práctica el pago
de obras con bosques, una de las causas del proceso de deforestación de muchas zonas del país. En 1912,
se adoptó el Código Fiscal Nacional que contenía normas sobre uso de los bosques en terrenos baldíos con
fines tributarios, situación corregida con la Ley 119, que creó la Comisión Forestal en 1989. En 1957, se
expidió el decreto 376 sobre pesca marítima. En 1959 se expidió el decreto 1975 sobre pesca en aguas
dulces de uso público y se creó el INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de
Agricultura encargado de la protección y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye
en el primer esfuerzo del país por conformar una estructura institucional autónoma que se encargara de la
protección, manejo, vigilancia, control, investigación, etc., de los recursos naturales renovables. Luego en
1974, con la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección del
Medio Ambiente, se empezó a hablar en el país de una legislación ambiental. Este código fue la principal
norma sustantiva en materia ambiental. Entrada la década de los noventa, los avances fueron más
importantes. Empezando porque con el gobierno de Cesar Gaviria finalmente se desarrolló una política
ambiental con intenciones sistemáticas que incluía una fundación institucional, técnica y financiera.
Con la Constitución de 1991, se estableció la función ecológica de la propiedad, señalando los deberes
ambientales del Estado, los derechos ambientales de los ciudadanos, y se ordenó la formulación de
políticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo; introduciendo claramente la noción de
desarrollo sostenible como meta de la sociedad. Con la Ley 99 de 1993, se estableció el Sistema Nacional
Ambiental (SINA); que modificó la legislación en materia de licencias ambientales, tasas retributivas,
tasas por uso del agua, destinación de recursos financieros para la gestión ambiental y sanciones por
infracción de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se
destacaron por ejemplo, el que desde ese momento se regula la expedición de las licencias ambientales y
se reglamenta las tasas retributivas que organizan los institutos de apoyo científico y técnico del
ministerio; se define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales y se reglamentan
aspectos concernientes con la prevención y control de la contaminación atmosférica. Se define a su vez,
que el 0,1% del PIB (inversión pública) debe destinarse a la protección ambiental. A continuación
veremos un recorrido más detallado sobre la evolución legislativa en la materia ambiental para ver lo tarde
que se ha obrado y su insuficiencia frente al paradigma económico imperante.
En los sesenta con los gobiernos de Alberto Lleras Camargo de 1958 a 1962, y luego Carlos Lleras
Restrepo de 1966 a 1970, en las políticas de desarrollo, los llamados “planes comunes”, no se hizo
mención de políticas ambientales. Luego entre 1970 y 1974 con el gobierno de Misael Pastrana, en su plan
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Bucaramanga 108
de desarrollo: “Las cuatro estrategias”, tampoco se incluyó explícitamente el problema ambiental, aunque
sí se propusieron algunas acciones concretas en materia de saneamiento, y se creó, mediante decreto 1040
de 1973, el Consejo Nacional de Población y Medio Ambiente, y la Ley 23 del mismo año, que le dio
facultades al poder ejecutivo para dictar el Código de los Recursos Naturales Renovables.
Luego en el plan de desarrollo “Para cerrar la brecha” de Alfonso López Michelsen, lo ambiental se
relacionó directamente con el ámbito construido, y sólo indirectamente con lo natural, y se favoreció la
búsqueda de condiciones para la explotación de recursos naturales. Lo mismo ocurrió después con el
“Plan de integración nacional” de Julio Cesar Turbay, donde de nuevo no se tuvieron en cuenta los efectos
de este plan sobre la protección del ambiente natural. En 1982, con el gobierno de Belisario Betancur, y su
plan de desarrollo “Cambio con equidad”, los temas medioambientales y sobre el entorno construido se
vieron profundamente comprometidos en las políticas sectoriales de la producción, pero otra vez con un
enfoque ante todo de aprovechamiento, y solo secundariamente de conservación. El “Plan de economía
social” de Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, tampoco se distinguió mucho de las administraciones
anteriores con respecto a lo ambiental, excepto por el desarrollo de la política territorial; y porque por
primera vez se expidió un documento oficial con base en la integración de desarrollo económico y social
junto al desarrollo espacial, siendo este el primer intento de incorporar al medioambiente en la
planificación.
Entre 1990 y 1994, finalmente con Cesar Gaviria, una administración basada en la consigna “La
revolución pacífica”, se avanzó más que en las pasadas administraciones en referencia al tema ambiental,
sobre todo desde la dimensión legislativa, se estructuró una política ambiental que incluyó una sólida base
institucional, técnica y financiera. En el mismo sentido, paralelo a este gobierno, como parte del interés
por el análisis de la sustentabilidad, se impulsó el diseño de un sistema de cuentas ambientales, que
finalizo con la creación del Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales (CICA), al que se le
encargó definir y validar una metodología para la elaboración de las cuentas ambientales para Colombia e
integrarlas al sistema de contabilidad ambiental y a los sistemas de información territorial y ambiental del
país.
El plan “El salto social” de la administración de Ernesto Samper, entre 1994 y 1998, por primera vez se
elaboró bajo la nueva Constitución colombiana de 1991, una política ambiental con base en el desarrollo
humano sostenible. En el plan se consideró al ambiente como el factor base de la posibilidad de un
desarrollo humano sostenible. Pero sus alcances fueron cortos, ya que no logró abarcar las propuestas de
cada sector en el plan de desarrollo y su implementación fue inefectiva. También cabe mencionar que en
el intento por conservar la riqueza natural, se desarrolló un sistema nacional de áreas protegidas: 33
parques nacionales, dos reservas naturales, 7 santuarios de flora y fauna y una zona ecológica especial,
pero que de nuevo debido a la brecha entre la legislación y la implementación, no se logró siquiera que
estas áreas no sufrieran graves deterioros, principalmente por la falta de control sobre la acción
depredadora de los colonos extractores y productores.
Por otra parte, gracias al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a principios de
1995 se impulsó un proyecto piloto orientado a implementar un sistema de contabilidad económico
ambiental integrado para Colombia (COLSCEA). El COLSCEA se distinguió por aplicar una
metodología para la formulación de cuentas satélites ambientales integradas a las cuentas nacionales, con
el objetivo de construir un instrumento que permitiese hacer un seguimiento detallado de las relaciones
existentes entre el comportamiento de los distintos sectores de la economía y la evolución de las
condiciones de existencia de los recursos naturales y de la calidad del ambiente natural que se ven
afectados por el desarrollo económico tradicional. El COLSCEA establece, también, registros de la
evolución de algunos recursos naturales y de la calidad del ambiente, concibiéndolos como elementos del
capital natural constitutivos del patrimonio nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana Arango 1998 – 2002, contiene la Política
Nacional Ambiental, “Proyecto Colectivo Ambiental”, que estableció como uno de los objetivos de
política, contribuir con la sostenibilidad de los sectores productivos mediante la ejecución de programas
prioritarios como Agua, Producción Más Limpia y Calidad de Vida Urbana. Con ello se trató de continuar
con la estructuración de políticas ambientales que venían desde el gobierno de Cesar Gaviria. Pero su
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implementación estuvo lejos de contribuir a un cambio en la posibilidad hacer cumplir seriamente las
leyes ambientales encaminadas al desarrollo sostenible, una vez más, principalmente por el enfoque en el
desarrollo económico productivo tradicional del país.
Con los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) es que se empezaría a ver fuertemente el fracaso de la
institucionalidad de los entes encargados del medioambiente. En el año 2003, para responder a recortes
presupuestales del gobierno y a su reestructuración, solo con miras al crecimiento económico productivo,
se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto
216, con lo que se crearía el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. Que aunque
aparentemente se podría ver como un hecho encaminado hacia la integración donde la dimensión
ambiental sería una base para el desarrollo de las otras áreas, el resultado real fue que la nueva
estructuración del Ministerio generó que cada una de las de partes trabajara de manera más individual e
incoherente con el conjunto. Este debilitamiento institucional fundó un declive en la política ambiental,
dado que las intenciones del gobierno en priorizar las políticas tendientes al crecimiento de la economía,
en sacrificio de la protección del medio ambiente.
Con la creación del nuevo Ministerio se perdieron reconocidos funcionarios, más la baja en la designación
de recursos, y se terminó por obstaculizar no solo la formulación e implementación de políticas y
regulaciones que favorecieran la necesitada calidad técnica en el sector, sino su independencia frente a lo
mismo. Mientras que el concepto del desarrollo sostenible se relacionó en todos los sectores académicos y
públicos serios, con objetivos a largo plazo, y a la capacidad que se tiene para prolongar la base de los
recursos naturales; con el conocido “Plan de desarrollo” de la administración de Uribe, bajo la consigna:
Hacia un Estado Comunitario, se desvió la atención del tema medioambiental, y se dedicó por un lado a
otorgar concesiones al sector privado para la extracción desmedida de recursos, y por otro lado, a ceder
parques naturales a las empresas privadas como la Isla Gorgona, el parque de los Nevados y el Parque
Tayrona, para que éstas los administraran, elevando con ello el riesgo de que la consolidación del Sistema
Nacional de Parques se cayera por completo.
La hegemonía que tuvo y aún tiene el sector privado sobre las decisiones políticas, lo que se conoce como
“captura regulatoria” ha representado una influencia exagerada sobre las autoridades ambientales en
materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento del interés general; ha
problematizado la implementación de normas, por no mencionar cosas tan vitales como la formulación y
aprobación de la ley forestal.
Además las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) para el Desarrollo Sostenible, que fueron
creadas antes que el Ministerio del Medioambiente, el SINA o la ley 99 de 1993, también sufrieron un
gran debilitamiento en los periodos de Uribe. Ellas, por muchas deficiencias que tengan, han tenido una
influencia positiva importante y se han mostrado como un esquema interesante de planificación regional.
En el 2005 se expidió el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, una iniciativa
encaminada a establecer los parámetros de una planeación prospectiva para construir un norte a 2019,
enfocado en diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables. Sin embargo, la visión
de este documento oficial, que sigue los principios de: Consolidar un modelo político profundamente
democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad; y afianzar un modelo
socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la
equidad social; en sus objetivos3, no incluye la dimensión ambiental, ni sigue los postulados de la
Constitución nacional que avaló el Desarrollo Sostenible como modelo a seguir para la adecuada
conservación y aprovechamiento mesurado de los recursos naturales.
Con el presidente actual, Juan Manuel Santos, se ha vuelto a revivir el Ministerio del Medioambiente
como ente independiente, al igual que se han financiado de nuevo las CAR. Pero lo que se demuestra con
todo este recorrido histórico y la situación actual sobre la política ambiental, es que no ha sido suficiente
modificar las políticas y la institucionalidad encargada de la gestión ambiental y de los recursos naturales,
3 1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. 3. Una
sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4. Un estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Salinas Mejía, John Alexander. La Política Ambiental y su Institucionalidad en Colombia. Universidad Tecnológica de Pereira. 2009.
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pues finalmente el Estado sigue ocupándose más de los asuntos económicos, esto es, del modo tradicional
de desarrollo, que finalmente favorece electoralmente a los gobiernos pero que va en contra de los
intereses de la nación y las posibilidades de un futuro equitativo. Por su parte, lo que se ha evidenciado es
que se ha estado demasiado lentos en impulsar y fomentar una implementación seria de las leyes en
materia medioambiental, y una destinación adecuada de recursos para enfrentar el conflicto entre el
desarrollo tradicional y el medioambiente; debido principalmente a una falta de concienciación de la
población acerca del medioambiente que no exige estos cambios en el desarrollo económico.
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7. METODOLOGÍA
La metodología propuesta para el estudio de la dimensión ambiental del POT y la realidad del territorio en
su proceso de desarrollo urbanístico, se selecciona el enfoque cualitativo propio de las ciencias sociales,
porque se busca reconstruir históricamente el sentido de las características del territorio, su dimensión
ambiental en articulación para el desarrollo sostenible.
De las diversas propuestas de investigación cualitativa, se opta por el diseño de la perspectiva de la teoría
fundamentada, dado que responde al proceso de recolección, análisis e interpretación de las actividades de
gestión, administración y seguimiento es, en todos los casos, una construcción cultural, que se manifiesta
en las interacciones comunicativas con otros sistemas.
Fuente: El autor
7.1. Proceso de recolección de información
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El proceso de análisis, atendiendo los principios de la investigación cualitativa, es trasversal al proceso de
investigación. Por eso las entrevistas a los colaboradores de la investigación son registradas en forma
magnetofónica para contar con una memoria de las conversaciones que permitan recuperar la construcción
de sentidos que hacen ellos de la experiencia. Los registros sonoros se trascriben facilitando así la
manipulación de los datos por parte del investigador, para lo cual se utiliza una grabadora en modo
reproductor que permita escuchar los fragmentos de las entrevistas que después son copiados
textualmente. Luego de la trascripción de los datos, el investigador elabora un cuadro en el que se ubica el
contenido de cada una de las entrevistas. En ese cuadro se asigna una casilla para el microanálisis del
relato, que consiste en que el investigador identifique los vacíos de la información de las entrevistas
grabadas y formular las preguntas que permitan precisar o profundizar esos datos. Después de formular las
preguntas, el investigador programa encuentros con cada una de las fuentes de información, en las que les
lee fragmentos de las respuestas dadas por ellos para contextualizarlos y formula las preguntas nuevas
para continuar el proceso de registro magnetofónico de las conversaciones con los colaboradores.
Realizadas estas entrevistas complementarias, el investigador inicia el proceso de codificación abierta,
mediante la lectura cuidadosa de cada uno de los fragmentos de las entrevistas y la asignación de una
etiqueta o código de acuerdo con el sentido de las frases. Con base en las etiquetas de la codificación
descriptiva, el investigador empieza a reorganizar la información de acuerdo con las construcciones de
sentido que surgen para la elaboración de los memorandos, en los que se registran las propiedades y
dimensiones particulares de un concepto emergente, que surge de la misma significación que le atribuyen
los colaboradores de la investigación. Es así que la interpretación está guiada por los memorandos
conceptuales, utilizando las propiedades identificadas, las cuales permiten satisfacer los significados
dominantes que sirven para la construcción del concepto. A partir de este se realiza la lectura
interpretativa del memo con el fin de avanzar en la construcción del significado. Es por eso que la
interpretación enfatiza en una concepción sustantiva de la teoría, con el fin de rescatar los significados
culturales del concepto, atendiendo así al contexto de los factores de competitividad aplicables en los
proyectos de vivienda industrializada. Ese proceso de construcción del concepto, propio de la teoría
fundamentada, pretende desarrollar teoría a partir de la recolección y el análisis sistemático de los datos,
en el que se privilegia una continua interpelación entre el análisis y la recolección de datos. No obstante el
esfuerzo por construir un aparato conceptual a partir de la sistematización de los datos empíricos, en
algunos apartes del trabajo interpretativo se hace acotación a la teoría formal para enriquecer el diálogo
entre la teoría sustantiva y la teoría formal.
7.2. Proceso de validación de la información
Se realizará proceso de triangulación de la información, proceso trasversal en todas las etapas de la
investigación, el procedimiento se desarrollará en los siguientes pasos:
- Selección de la información obtenida en las entrevistas que consiste en los conceptos, palabras o
códigos del proceso.
- Se triangulará la información por cada participante:
a) Se cruzará los resultados obtenidos a partir de las respuestas dadas por los participantes en la
investigación.
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b) Se cruzaran dichos códigos que en rigor correspondan a los conceptos de concepciones y práctica
del componente de investigación.
- Triangulación de la información entre todos los colaboradores en la investigación
- Triangulación de la información con el marco teórico: se confronta el marco teórico con los
resultados concretos del trabajo investigativo.