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Documento
CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
P
OLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO
Departamento Nacional de PlaneaciónMinisterio de Comercio, Industria y TurismoMinisterio de Tecnologías de la Información y las ComunicacionesMinisterio de Agricultura y Desarrollo RuralMinisterio de Hacienda y Crédito PúblicoMinisterio de SaludMinisterio de DefensaMinisterio de Educación NacionalServicio Nacional de Aprendizaje
Borrador
1
30/ 11/ 2015
Bogotá, D.C., fecha de aprobación
1 Esta es una versión borrador del documento que será eventualmente presentado a consideración del CONPES.Su contenido no es definitivo hasta tanto no haya sido aprobado por el CONPES, una vez cursado el debidoproceso. Por lo tanto, su contenido no compromete al Gobierno nacional con la implementación de las accionese inversiones aquí presentadas.
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CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES
Juan Manuel Santos Calderón
Presidente de la República
Germán Vargas Lleras
Vicepresidente de la República
Maria Lorena Gutiérrez
Ministra de la Presidencia
Juan Fernando Cristo Bustos
Ministro del InteriorMaría Ángela Holguín Cuéllar
Ministra de Relaciones Exteriores
Mauricio Cárdenas Santamaría
Ministro de Hacienda y Crédito PúblicoYesid Reyes Alvarado
Ministro de Justicia y del Derecho
Luis Carlos Villegas
Ministro de Defensa NacionalAurelio Iragorri Valencia
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Alejandro Gaviria Uribe
Ministro de Salud y Protección SocialLuis Eduardo Garzón
Ministro de Trabajo
Tomás González Estrada
Ministro de Minas y EnergíaCecilia Álvarez-Correa
Ministra de Comercio, Industria y Turismo
Gina Parody d'EcheonaMinistra de Educación Nacional Gabriel Vallejo LópezMinistro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Luis Felipe Henao Cardona
Ministro de Vivienda, Ciudad y TerritorioDavid Luna Sánchez
Ministro de Tecnologías de la Información y lasComunicaciones
Natalia Abello Vives
Ministra de TransporteMariana Garcés Córdoba
Ministra de Cultura
Simón Gaviria Muñoz
Director General del Departamento Nacional de Planeación
Luis Fernando Mejía Alzate
Subdirector SectorialManuel Fernando Castro Quiroz
Subdirector Territorial y de Inversión Pública
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Resumen ejecutivo
El presente documento CONPES contiene los lineamientos de una Política de Desarrollo
Productivo para Colombia. En primer lugar se presentan las razones por las que dicha política
es relevante y necesaria. En resumen, la contribución de la productividad al crecimiento de
la economía colombiana ha sido baja en las últimas décadas, y el crecimiento ha sido
consecuencia más de aumentos en la fuerza laboral que de crecimientos en la productividad
laboral. Además, los niveles de apertura, diversificación y sofisticación de la economía son
bajos. Finalmente, cabe mencionar que la mayoría de los problemas anteriormente descritos
están más presentes en unas regiones que en otras, lo cual explica en alguna medida las
brechas sociales y económicas interregionales.
Con el fin de identificar posibles acciones tendientes a solucionar los problemas
anteriores, este documento hace un diagnóstico del estado actual de los principales
determinantes de la productividad, clasificándolos en tres niveles según su incidencia sobre
las firmas: factores que afectan directamente los procesos de las unidades productivas,
factores relacionados con la eficacia y eficiencia en la provisión de los factores de
producción, y factores de entorno. Dicho diagnóstico no solo arroja luces sobre cuáles son
los determinantes que requieren mayor atención, sino que también permite inferir cuáles son
los instrumentos necesarios en cada caso.
Bajo el principio rector de que los instrumentos derivados de la presente política serán
preferiblemente bienes públicos y atenderán únicamente fallas de mercado, el documento
termina con un conjunto de acciones concretas que tienen como objetivo generar las
condiciones necesarias para que las unidades productivas logren aumentos sostenidos en su
productividad, lo cual deberá redundar en una transición de la economía colombiana hacia
una estructura más competitiva y con mayor capacidad de generación de valor. Una de las
acciones concretas apunta a que el Gobierno nacional focalice en el mediano plazo sus
instrumentos verticales regionalizables en apuestas productivas identificadas bajo un enfoque
de ventajas comparativas.
Clasificación: O25.
Palabras clave: Desarrollo productivo, productividad, competitividad.
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TABLA DE CONTENIDO
1.
INTRODUCCIÓN ........................................................................................ 10
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN .................................................................... 11
3.
MARCO CONCEPTUAL ................................................................................. 15
3.1. ¿Por qué apostarle a la productividad? .......................................................... 15
3.2. ¿Para qué sofisticar o diversificar? ................................................................. 16
3.3. ¿Cuáles son los determinantes de la productividad? ........................................ 16
3.4. ¿Qué tipo de instrumentos incluye una PDP? ................................................... 18
3.5. Priorización de apuestas productivas ............................................................. 19
3.5.1. ¿Por qué priorizar? ...................................................................................... 19
3.5.2. Priorización y fallas de mercado ................................................................... 20
3.6. Marco institucional ....................................................................................... 21
4.
DIAGNÓSTICO .......................................................................................... 22
4.1. Evolución de la productividad en Colombia .................................................... 22
4.2. ¿Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos? 26
4.2.1. Movimientos de factores de producción ........................................................ 26
4.2.2. Productividad y sofisticación ........................................................................ 28
4.3. Diagnóstico Territorial .................................................................................. 29
4.4. Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, ladiversificación y la sofisticación ..................................................................... 32
4.4.1. Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo, sumada
a condiciones insuficientes para la apropiación de conocimiento y tecnología. .. 32
4.4.2. Existencia de brechas de capital humano ....................................................... 36
4.4.3. Limitado acceso a financiamiento para la transformación productiva ................. 39
4.4.4. Bajos niveles de encadenamientos productivos................................................ 42
4.4.5. Baja participación del país en el comercio mundial ......................................... 45
4.4.6. Bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad .................................. 50
4.4.7. Bajos niveles de competencia ........................................................................ 52
4.5. Estado actual de la articulación entre instancias y actores ................................ 55
4.5.1. Avances a la fecha ...................................................................................... 55
4.5.2. Aspectos por mejorar ................................................................................... 56
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5
4.6. Experiencias previas de priorización ............................................................. 58
5.
DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA .......................................................................... 59
5.1. Definición de Política de Desarrollo Productivo (PDP) ....................................... 59
5.2. Principios de la PDP ..................................................................................... 59
5.3. Objetivo general ........................................................................................ 60
5.4. Objetivos específicos ................................................................................... 60
5.5. Plan de acción ............................................................................................ 60
5.5.1. Estrategias relacionadas con el primer objetivo específico ................................ 60
5.5.2. Estrategias relacionadas con el segundo objetivo específico ............................. 63
5.5.3. Estrategias relacionadas con el tercer objetivo específico ................................. 67
5.5.4. Lineamientos para la priorización de apuestas productivas .............................. 74
5.6. Marco Institucional ....................................................................................... 78
5.7. Seguimiento y Evaluación ............................................................................. 81
5.7.1. Seguimiento y evaluación de la política ......................................................... 82
5.7.2. Seguimiento y evaluación de los instrumentos ................................................. 84
5.7.3. Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación . 86
5.8. Financiamiento ............................................................................................ 86
6.
RECOMENDACIONES .................................................................................. 86
7.
ANEXOS ................................................................................................. 87
Anexo A. Plan de acción seguimiento (PAS) ................................................................ 87
Anexo B. Determinantes de la productividad ............................................................... 88
Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI......................................... 94
Anexo D. Definición de comités técnicos del SNCCTI ................................................... 95
Anexo E. Tipos de instrumentos de política de desarrollo productivo y retos en el diseño delos mismos. ................................................................................................. 97
Anexo F. Línea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovación, 2004-2015 ......................................................................................................... 98
8.
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................ 99
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Índice de gráficos
Gráfico 1. Relación entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013) ............................... 13
Gráfico 2. Relación entre ICE (2013) y el GII (2013) ................................................... 14
Gráfico 3. GNI per cápita. Colombia y países pares, 1962-2013 ................................ 22
Gráfico 4. Exportaciones (% GDP). Colombia y países pares.1960-2013 ...................... 23
Gráfico 5. Productividad en América Latina y OCDE, 1960-2010 ................................. 24 Gráfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014 ................. 24
Gráfico 7. Productividad en Colombia y países pares, 1960-2011 ............................... 25
Gráfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cápita por rama de actividadeconómica ............................................................................................................... 27
Gráfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013 ............................................... 27
Gráfico 10. Diversificación en Colombia .................................................................... 28
Gráfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013 ................................. 30
Gráfico 12. Similitud de la composición económica entre departamentos, 2013 ............. 31
Gráfico 13. Índice de sofisticación por departamentos. Muestra de veintiún departamentos,2013 ...................................................................................................................... 32
Gráfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovación tecnológicay montos invertidos, 2003-2012 ................................................................................ 33
Gráfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepción.................................... 35
Gráfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014 ................................. 36
Gráfico 17. Pirámide de habilidades laborales. Deseadas y actuales ............................ 37
Gráfico 18. Participación en la matrícula total ............................................................. 38
Gráfico 19. Obstáculos en el ambiente de negocios, 2011 .......................................... 40
Gráfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovación enColombia ................................................................................................................ 41
Gráfico 21. Valor agregado extranjero en las exportaciones, por sector generador de valor
agregado. Promedio 2003-2007 ............................................................................... 43 Gráfico 22. Valor agregado doméstico en las exportaciones de terceros países, por sectorgenerador de valor agregado. Promedio 2003-2007 .................................................. 43
Gráfico 23. Distribución de valor agregado extranjero proveniente de la AP por país deorigen ..................................................................................................................... 43
Gráfico 24. Distribución de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel nacional,2014 ...................................................................................................................... 44
Gráfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB .............................................. 45
Gráfico 26. Proporción de bienes sujetos a algún tipo de MNA para su importación enColombia ................................................................................................................ 49
Gráfico 27. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, para el
periodo 2005-2012 ................................................................................................. 50 Gráfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura decalidad ................................................................................................................... 52
Gráfico 29. Índice de concentración Herfindal-Hirschman y número de empresas por sector .............................................................................................................................. 53
Gráfico 30. Porcentaje de sectores con Índice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 ynúmero total de empresas por departamento ............................................................... 54
Gráfico 31. Ciclo de identificación de sectores ........................................................... 75
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Gráfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología eInnovación ............................................................................................................... 79
Índice de tablas
Tabla 1. Marco para identificación de instrumentos ..................................................... 19
Tabla 2. Clasificación de los sectores según sus ventajas comparativas y su potencial decrecimiento .............................................................................................................. 21
Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014 .................................... 29
Tabla 4. Apoyo directo a las startup en América latina, 2012 ...................................... 34
Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a América Latina y laOCDE ..................................................................................................................... 47
Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP ................................................ 82
Tabla 7. Cronograma de evaluación .......................................................................... 84
Tabla 8. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 85
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SIGLAS Y ABREVIACIONES
AIN Análisis de Impacto Normativo
Bancóldex Banco de desarrollo empresarial y comercio exterior de Colombia
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco MundialCAF Corporación Andina de Fomento
CEMER Comisión Estatal de Mejora Regulatoria (Puebla, México)
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación
COLFUTURO Fundación para el Futuro de Colombia
CONFECAMARAS Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
CN CCTI Comisión Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
CPC Consejo Privado de Competitividad
CRC Comisiones Regionales de Competitividad
CRCCTI Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
CTI Ciencia, tecnología e innovación
CUEE Consejos Universidad, Empresa y Estado
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DATLAS Atlas de Complejidad Económica para Colombia
DDE Dirección de Desarrollo Empresarial
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIFP Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas
DNP Departamento Nacional de Planeación
EDIT Encuesta de Innovación y Desarrollo Tecnológico
FTDH Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano
GEM Global Entrepreneurship Monitor
GII Global Innovation Index
HH Herfindal-Hirschman
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICE Índice de Complejidad Económica
ICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
I+D Investigación y desarrollo
I+D+i Investigación, desarrollo e innovación
IED Inversión Extranjera Directa
IES Institución de Educación Superior
IGC Institución Generadora de ConocimientoINM Instituto Nacional de Metrología
INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
ISO International Organization for Standardization
iNNpulsa Unidad de Desarrollo e Innovación de Bancóldex
MNA Medidas no Arancelarias
MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
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NTC Normas Técnicas Colombianas
OCAD Órganos Colegiados de Administración y Decisión
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCyT Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología
OEC Organismos Evaluadores de la Conformidad
OMC Organización Mundial de ComercioOTC Obstáculos Técnicos al Comercio
OTRI Oficina de Transferencia de Resultados de Investigación
PAS Plan de Acción y Seguimiento
PDP Política de Desarrollo Productivo
PIB Producto Interno Bruto
PINES Proyectos de Interés Nacional y Estratégico
PISA Programme for International Student Assessment
PND Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país"
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRC Planes Regionales de CompetitividadPTF Productividad Total de Factores
PTP Programa de Transformación Productiva
PYMES Pequeña y Mediana Empresa
RT Reglamentos Técnicos
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SNCA Subsistema Nacional de la Calidad
SGR Sistema General de Regalías
SIC Superintendencia de Industria de Comercio
SNCI Sistema Nacional de Competitividad e Innovación
SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e InnovaciónSUIFP Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas
STEMScience, Technology, Engineering and Math (Educación en ciencias, tecnología, ingematemáticas.
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
URT Unidad de Reglamentación Técnica
TCT Transferencia de Conocimiento y Tecnología
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
TyT Técnica y Tecnológica
VCR Ventaja Comparativa Revelada
VUCE Ventanilla Única de Comercio ExteriorWMS World Management Survey
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1. INTRODUCCIÓN
La economía colombiana creció a una tasa promedio anual de 4% en el periodo 2000-
2014, cifra que ha ubicado al país dentro del grupo que más ha crecido en la región. Este
crecimiento ha sido acompañado por un aumento en el flujo de Inversión Extranjera Directa,
los niveles de apertura comercial, el stock de capital, la población activa y los niveles deescolaridad de la misma (Devlin y Moguillansky, 2012). Sin embargo, entre los años 2000
y 2010 la Productividad Total de los Factores (PTF) solo creció a una tasa promedio anual de
0,26% (Santa María, 2013). De hecho, desde 1990, el crecimiento anual de la PTF ha sido
nulo o negativo en el 50% de los años. Esto refleja que el crecimiento económico del país en
los últimos años ha estado asociado más a acumulación de capital físico y de fuerza laboral
que a aumentos en productividad. Adicionalmente, el empleo se ha concentrado en las ramas
de actividad económica distintos de aquellos que tienen las mayores productividades
laborales.
Similarmente, el crecimiento de la economía no ha sido impulsado por aumentos en lasexportaciones netas sino por incrementos en el consumo interno. Al respecto, cabe mencionar
que durante el periodo 2004-2014 el PIB nacional creció en promedio 4,8%, jalonado por
un aumento de 6,2% de la demanda interna, y frenado por una disminución de -1,40% de
las exportaciones netas. Asimismo, desde 1970, la participación de las exportaciones en el
PIB colombiano ha estado por debajo del 20%, inferior a la de Chile, Ecuador y México.
Esta baja exposición a los mercados internacionales ha limitado el crecimiento de la
productividad del aparato productivo colombiano y la exportación de bienes más
sofisticados, que involucren mayor uso de conocimiento, tecnología y procesos de
innovación.
Ante este escenario se hace necesario promover una Política de Desarrollo Productivo
de largo plazo que propenda por la transformación de la estructura productiva del país,
mejore tasas de crecimiento de la productividad y promueva un desarrollo económico más
sostenido.
Este documento CONPES contiene las siguientes secciones: (i) introducción, (ii)
antecedentes en materia de política de desarrollo productivo y justificación de la política que
este documento propone; (iii) marco conceptual a partir del cual se estructura la política
alrededor de tres ejes (fomentos de productividad a nivel de la firma, mejora de la eficiencia
y eficacia en la provisión de factores de producción, y mejora del entorno económico einstitucional); (iv) diagnóstico del actual estado de los factores en estos tres ejes; (v) definición
de la política, que incluye el objetivo general y los objetivos específicos formulados a partir
de los ejes estratégicos señalados, y un plan de acción, de financiamiento y de seguimiento
y evaluación; y (vi) recomendaciones para las diferentes entidades del Gobierno nacional
responsables del cumplimiento de las acciones y estrategias de esta política.
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2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
El Decreto 1500 de 2012 definió tres pilares sobre los cuales el Sistema Nacional de
Competitividad e Innovación trabajaría en la formulación e implementación de políticas:
competitividad, productividad e innovación. Recientemente, la Consejería Presidencial para
la Competitividad e Innovación identificó 11 factores para potenciar estos tres pilares. Por unlado, factores tradicionalmente asociados al concepto de costo país como institucionalidad,
estabilidad macroeconómica, justicia, legalidad y anticorrupción, prácticas leales de
comercio e infraestructura conforman lo que se ha denominado la agenda de competitividad.
Por otro lado, la agenda de productividad se ha enfocado en las acciones necesarias para
impulsar un mejor desempeño del aparato productivo colombiano, a través de factores como
la educación, la transformación agropecuaria, la transformación industrial y el desarrollo
regional. Por último, la agenda de innovación la integran todos los temas relacionados con
el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación.
Si bien el Gobierno nacional ha trabajado en estos tres frentes, en la última década sehan logrado mayores avances en la agenda de competitividad. Por ejemplo, la política
macroeconómica del país ha sido reconocida internacionalmente por su estabilidad. Las
megaobras de infraestructura de tercera y cuarta generación han permitido disminuir el
rezago que el país acumuló por décadas en materia de vías y obras para la competitividad.
La Ley Anticontrabando (1762 del 2015) fortaleció la política de promoción de prácticas
leales de comercio.
También se han tenido avances en la agenda de productividad, como lo muestran los
siguientes ejemplos. El esquema de Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINES),
institucionalizado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, favorece la solución decuellos de botella que se generan en la implementación de estrategias productivas. Asimismo,
la reciente articulación entre el Ministerio de Comercio, Industria y turismo y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural favorece los procesos de internacionalización de la oferta
productiva nacional, retando en el corto plazo las capacidades productivas de las regiones.
También el fomento al desarrollo de la industria TIC (software, servicios asociados y conexos,
aplicaciones (apps) y contenidos digitales, Telecomunicaciones e Infraestructura, ITO,
Hardware) por parte del Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones,
servirá de soporte para la producción de bienes y servicios de mayor valor agregado,
innovación y contenido tecnológico.No obstante, el país continúa mostrando fuerte rezagos en materia de productividad.
Si bien durante el periodo 2010-2014 la economía colombiana creció a una tasa promedio
anual cercana al 5,0%, los esfuerzos para mejorar en los determinantes del crecimiento
diferentes de los factores de producción (como, por ejemplo, las estructuras de los mercados
y la facilidad para comerciar) no han sido suficientes. Como resultado, la PTF creció a una
tasa promedio anual de 0,26% (Santa María, 2013). Se concluye de lo anterior que el
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crecimiento de la economía en las últimas décadas no ha sido explicado por aumentos en la
productividad.
Este estancamiento de la eficiencia productiva, el cual se aprecia tanto a nivel nacional
como regional, está relacionado con una concentración de la producción en bienes con baja
sofisticación. Reflejo de ello es que las exportaciones colombianas de productos norelacionados con la industria extractiva pasaron de representar el 60% del total de
exportaciones en 2006 al 33% en 2014. Ante esto, OECD Reviews
of Innovation Policy: Colombia 2014
el crecimiento sostenible del país. Asimismo, el informe reiteró la importancia de la
innovación para el desarrollo de nuevas actividades económicas y la promoción de
incrementos en la productividad. En el mismo sentido, el PND 2014-2018 señala que para
lograr dichos incrementos se requieren mejoras en las capacidades de innovación y
absorción tecnológica de las empresas colombianas.
Por otro lado, Imbs y Wacziarg (2003) han mostrado una relación empírica entre laconcentración sectorial y el nivel de desarrollo económico de un país: en países en desarrollo,
los aumentos del PIB per cápita están asociados a una mayor diversificación del aparato
productivo. A partir de cierto nivel de PIB per cápita (cercano a los 8.000 dólares), los países
tienden a concentrarse en bienes más sofisticados. Dado su nivel actual de PIB per cápita
(cercano al punto de quiebre mencionado), Colombia debe buscar impulsar la diversificación
del aparato productivo hacia bienes más sofisticados, con el fin de jalonar un mayor
desarrollo económico.
del
crecimiento no requieren únicamente condiciones generales favorables (estabilidad macro,infraestructura y educación), sino también acciones que promuevan un cambio estructural
hacia nuevas actividades. De manera similar, según Rodrik (2004) hay razones para creer
que la combinación de estabilidad macroeconómica, estabilidad jurídica y apertura al
comercio no son elementos suficientes para garantizar la aparición de transformaciones que
promuevan la diversificación.
Uno de los elementos centrales entonces para promover este tipo de transformación
productiva es la innovación. El Gráfico 1 muestra la relación directa que existe entre la PTF2
y el Índice Global de Innovación (GII), el cual mide la dinámica de los sistemas de innovación
de los países. Para Colombia, el bajo nivel de la PTF como proporción de productividad deEstados Unidos está directamente relacionado con su baja calificación en el GII. De hecho,
en este índice Colombia figura en una posición intermedia (posición 60 de 142 en 2013,
2 Se entiende la PTF como aquella parte del crecimiento que no puede ser explicada por el aporte de los factorestradicionales: capital y trabajo. De acuerdo con Maloney & Lederman (2004) (2014)diferencias observadas en el ingreso per cápita y el crecimiento del PIB de los países se debe a disparidades enla PTF, por lo general, relacionadas c
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68 de 143 en 2014, y 67 de 141 en 2015), por detrás de Chile, Costa Rica, México y
Panamá.
Esta relación positiva también se refleja en otras variables críticas para el desarrollo
económico y el bienestar de un país. Además de la productividad, el Gráfico 2 muestra que
los países con mayor PIB per cápita son aquellos con mejores puntajes en el GII, mayorinversión en Investigación y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PIB, y niveles superiores del
Índice de Complejidad Económica (ICE)3, el cual ubica a Colombia en el puesto 53 de 124
países, por debajo de México, Panamá, Brasil y Uruguay4 (Hausmann et ál. (2013)).
Gráfico 1. Relación entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013)
Fuente: Cálculos DNP, a partir de (Feenstra, Inklaar, & Marcel, 2015) y (Cornell U., 2015).
3 El ICE analiza: i) La diversidad: mide la variedad de productos que un país exporta, entre mayor sea esta esmayor la calificación, y ii) La ubicuidad: mide la complejidad de los productos considerados. En este caso, unproducto producido por un número reducido de países es considerado más complejo y quienes lo producenposeen por tanto una economía más compleja (Hausmann, y otros, 2013).
4 Los países de baja complejidad económica, han optado por estrategias de sofisticación asociados a una mayorinnovación, tal y como son los casos en I+D de Chile (0,4%), Nueva Zelanda (1,3%) y Australia (2,4%).
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Gráfico 2. Relación entre ICE (2013) y el GII (2013)
Fuente: Cálculos DNP, a partir de (Hausmann, y otros, 2013) y (Cornell U., 2015).
En consecuencia, para que Colombia logre mejorar su ingreso per cápita, resulta
necesario abordar los bajos niveles de sofisticación, diversificación y crecimiento de la
productividad que caracteriza al aparato productivo colombiano desde una perspectiva en
la cual la firma sea el sujeto central de la política, pues es ahí donde se producen los procesos
que podrán dar lugar en el futuro a un mejor desempeño agregado en materia de
productividad, diversificación y sofisticación. De esta manera, este documento CONPES
plantea una Política de Desarrollo Productivo cuyo fin es aumentar la productividad de las
empresas colombianas, su sofisticación y su diversificación, estrategia que se articula además
con la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación 2015-2025.
En este documento se plantea que los problemas de productividad, sofisticación y
diversificación del aparato productivo del país pueden ser consecuencia, entre otros, de los
siguientes factores:
Fallas de mercado: se refieren a problemas que afectan a todos o algunos de los
sectores productivos de la economía relacionados con asimetrías de información, fallas
de coordinación, asignación ineficiente de recursos y problemas relacionados con las
capacidades de innovación y absorción de tecnología de las firmas. Fallas de Estado: se refieren a bajas capacidades institucionales en los diferentes
niveles del Estado para proveer bienes públicos requeridos para el proceso productivo,
y para revolver problemas de coordinación entre agentes públicos y privados.
Por lo tanto, la presente política contiene estrategias que pretenden solucionar
problemas de los dos tipos mencionados arriba con el fin de promover crecimientos
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sostenidos en la productividad, y una transición del aparato productivo hacia una estructura
más diversificada y con mayor potencial en actividades sofisticadas.
3. MARCO CONCEPTUAL
3.1.
¿Por qué apostarle a la productividad?
En la literatura económica se han discutido ampliamente los determinantes del
crecimiento de largo plazo, y en particular el rol de la productividad es uno de los temas que
han recibido mayor atención. Según el modelo neoclásico de Solow en 1956, con una tasa
constante de progreso tecnológico son los retornos (decrecientes) a la acumulación de capital
los que determinan el ritmo al que los países en desarrollo pueden alcanzar el nivel de
desarrollo de los países ricos. Posteriormente diferentes autores (Romer, 1990) argumentaron
que el progreso tecnológico puede ser endógeno, es decir, que el crecimiento económico
puede estar influenciado por determinantes cambiantes de la productividad cuya evolución
depende de diferentes condiciones y decisiones de los países.
En ese mismo sentido, autores como Barro (1991) y Caselli et ál. (1996) demostraron
que los países menos desarrollados crecen más rápido hacia el nivel de ingreso de su estado
estacionario, pero argumentaron que este mayor crecimiento es jalonado por políticas de
educación, desarrollo financiero y apertura al comercio. En 2001 Acemoglu y Zilliboti
señalaron la relación entre capital humano y progreso tecnológico para el crecimiento
económico. Finalmente, según Lederman y Sáenz (2005) existe amplio consenso en torno al
rol del crecimiento de la productividad como principal determinante del crecimiento
económico en el largo plazo (Easterly y Levine, 2001).
Productividad hace referencia a eficiencia en la producción de bienes y servicios, o,
lo que es lo mismo, al nivel o volumen de producción que se logra alcanzar dados unos
insumos5. Con el fin de promover aumentos sostenidos en la productividad, los gobiernos
suelen formular Políticas de Desarrollo Productivo (PDP). Una PDP se entiende, según Melo &
Rodríguez-
la estructura de producción de una economía nacional particu et
ál. (2014) explican que las PDP están justificadas por la existencia de fallas de mercado
típicas como las asimetrías de información y las fallas de coordinación, que dichas políticas
están orientadas al incremento de la productividad, y que entre sus principales instrumentos
se encuentran, por ejemplo, la innovación, la promoción integral de sectores estratégicos, la
5 Tradicionalmente se han utilizado dos indicadores para medir la productividad: productividad laboral yproductividad total de factores (PTF), también llamada productividad multifactorial. Mientras la primera mediciónmuestra el nivel de producto por cada trabajador, la segunda refleja el aporte al producto de las variablesdiferentes de los factores tradicionales (típicamente capital y trabajo) que inciden sobre la producción, lo cualpermite corregir las variaciones en la medición causadas por la intensidad del uso de capital por parte del factortrabajo (Syverson, 2011).
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mejora del capital humano, la promoción del emprendimiento, el fortalecimiento del mercado
interno y la internacionalización, todo lo anterior soportado por una estructura institucional
que permita una adecuada colaboración público-privada.
3.2. ¿Para qué sofisticar o diversificar?
Según los modelos clásicos de comercio internacional (Krugman, Obstfeld y Melitz,
2013), los modelos posteriores con mercados no competitivos y rendimientos crecientes a
escala (Helpman y Krugman, 1985) y los modelos de transformación endógena de las
ventajas comparativas (Grossman y Helpman, 1991), la especialización en bienes con
ventajas comparativas es el canal a través del cual las ganancias derivadas de los
intercambios comerciales se transmiten a las diferentes economías. De manera similar,
Bernard et ál. (2007) encuentran que la reasignación intrasectorial e inter-sectorial de factores
de producción, como resultado de una apertura al comercio internacional, aumenta la
productividad de los sectores en los que el país tiene ventaja comparativa.
Sin embargo, Bagci (2010) resalta la importancia de la diversificación en las etapas
iniciales del desarrollo productivo como determinante de la productividad, pues existe
evidencia de que las firmas usualmente descubren poco a poco su potencial gracias a
procesos de diversificación, y posteriormente se concentran en las actividades de mayor
productividad (lo cual a su vez jalona el crecimiento agregado de esta última variable).
Igualmente, Hausmann, Hwang y Rodrik (2007), encuentran que la diversificación hacia
productos con mayores niveles de sofisticación es favorable para el desarrollo. Hausmann y
Rodrik (2003) también resaltan la importancia del proceso de descubrimiento de nuevos
productos como motor del desarrollo económico en países en los que no existe total claridad
respecto a cuáles son los bienes para cuya producción existen ventajas. Además, Hausmanny Klinger (2007) encuentran que la probabilidad de que los países logren producir bienes
más sofisticados depende críticamente de la distancia entre su canasta de producción actual
y los bienes con mayor nivel de sofisticación. En este sentido, los procesos de diversificación
que les permiten a los países reducir esas distancias, es decir, diversificar para sofisticar, son
provechosos para el crecimiento.
3.3.
¿Cuáles son los determinantes de la productividad?
Según la teoría económica, el crecimiento de la productividad agregada se da a través
de dos vías: el crecimiento de la productividad al interior de las firmas (o unidadesproductivas) y la redistribución de factores productivos entre firmas o entre sectores (Syverson,
2011: 348). La primera hace referencia a mejoras en eficiencia de los procesos de
producción de las unidades productivas. La segunda se refiere a aumentos en la
productividad agregada generados cuando las unidades más productivas desplazan del
mercado a las menos productivas, debido a que crecen más rápido (primera vía), o generan
incentivos para que los factores de producción se desplacen hacia ellas. Siguiendo este
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17
marco, la identificación de determinantes de la productividad que se presenta a continuación
hace énfasis en aquellos factores que inciden de manera más directa en las ganancias en
productividad que ocurren al interior de las firmas.
Tanveer Choudhry (2009) encontró, para un grupo de 45 países entre 1980 y 2005,
que las variables que más han influido en el crecimiento de la productividad laboral en elcorto plazo han sido la educación, las tecnologías de la información y la comunicación (TICs),
el financiamiento y la inversión extranjera directa, y en el largo plazo, el capital humano, la
inversión en TICs, y el acceso a financiamiento. Para Dahlman (2007), además de estos
elementos, la inversión en innovación e infraestructura, así como un entorno institucional
adecuado, también juegan un rol tan relevante como la tenencia de ventajas tecnológicas y
factores de producción a bajo costo.
En un ejercicio comparativo entre Brasil, México, Rusia y economías asiáticas, Dahlman
(2007) encuentra que el éxito de las últimas ha estado asociado a apropiación de
conocimiento externo y apropiación de ingeniería (mediante Inversión Extranjera Directa (IED)o inversión propia en Investigación y Desarrollo (I+D)), inversión en educación secundaria y
terciaria, apoyo a las exportaciones (inicialmente en sectores intensivos en trabajo y luego
en productos más sofisticados), altas tasas de inversión, estabilidad macroeconómica y un
entorno institucional que promueve aumentos de eficiencia. Desde el punto de vista de los
empresarios colombianos, la Encuesta de Opinión Industrial Conjunta del primer trimestre de
2015 realizada por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI-EOCI, Abril
2015), identificó que los factores que más afectan la productividad son la falta de mejoras
en los procesos de producción, la desactualización tecnológica, la ineficiencia en los
procesos organizacionales, y la falta de pertinencia del recurso humano.
Si bien los determinantes de la productividad mencionados están interrelacionados,
con el fin de facilitar el análisis y el marco de esta política, los mismos se han clasificado en
las siguientes tres tipologías, dependiendo del alcance de su nivel de acción:
1) Determinantes que afectan la eficiencia de la unidad productiva. Se refiere a aquellos
factores que operan al interior de la unidad productiva y sobre los cuales los
productores tienen cierto nivel de control (Syverson, 2011). Estos factores están
relacionados con la generación, transferencia, absorción y adopción de conocimiento
y tecnología.
2) Determinantes relacionados con los factores de producción. Son aquellos aspectos
asociados a la provisión efectiva y eficiente de los factores que son relevantes para las
unidades productivas. Tal es el caso, por ejemplo, del capital humano pertinente para
los procesos productivos, o el capital financiero para la adquisición o mejora de capital
físico o de tierra.
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18
3) Determinantes que facilitan la generación de un entorno competitivo y promueven las
modificaciones en los procesos productivos de las firmas que se requieren para
aumentar las posibilidades de acceso de las mismas a los mercados extranjeros. Tal es
el caso, por ejemplo, de las cadenas de valor, la profundización del comercio
internacional, los sistemas de calidad, y la promoción de la competencia.
Siguiendo a Isaksson (2007), la literatura de crecimiento económico suele interpretar
las dos primeras categorías como determinantes de la productividad en el mediano plazo,
mientras aquellas variables relacionadas con el entorno competitivo inciden en el crecimiento
de la productividad en el largo plazo. En el Anexo B se explica cómo estos factores afectan
la productividad o la sofisticación.
3.4. ¿Qué tipo de instrumentos incluye una PDP?
Una PDP define instrumentos que resuelven fallas de mercado que afectan
negativamente (de manera directa o indirecta) la capacidad de las firmas de tener aumentos
sostenidos en productividad y canastas de producción más diversificadas y sofisticadas.
La literatura especializada (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014) ha definido un
marco lógico para la identificación de instrumentos de una PDP, a partir de dos dimensiones:
Alcance: se debe analizar si el instrumento beneficia a todos los sectores de la
economía o a algunos sectores en particular.
Tipo de intervención: se debe establecer si el instrumento es un bien público6 o una
intervención de mercado.
Al cruzar las dos dimensiones mencionadas se obtienen los siguientes tipos deinstrumentos (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014): i) provisión de bienes públicos
transversales, ii) provisión de bienes públicos en sectores específicos, iii) intervenciones de
mercado transversales, y, iv) intervenciones de mercado sectoriales.
Al primer tipo pertenecen, por ejemplo, aquellos instrumentos que buscan reducir el7 . Por otra parte, los instrumentos del segundo tipo son bienes o insumos públicos
que por su naturaleza favorecen sectores específicos como, por ejemplo, mejoras al control
fitosanitario en el sector de frutas y verduras. En el tercer tipo se encuentran instrumentos que
resuelven fallas de mercado transversales a toda la economía, como, por ejemplo, el
otorgamiento de subsidios a la inversión en equipos. Por último, están los instrumentos del
6 La literatura económica define bien público como aquellos bienes y servicios que cumplen con doscaracterísticas: no son rivales (es decir, el consumo del bien por parte de un individuo no afecta el consumo deotros individuos) y no pueden ser excluidos (es decir, no se puede excluir a un individuo de su consumo).
7 costos
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19
cuarto tipo, que impulsan, protegen o subsidian actores específicos en sectores particulares
(Tabla 1).
Tabla 1. Marco para identificación de instrumentos
Políticas transversales Políticas sectoriales
Bienes públicos Ejemplo: Garantizar derechos
de propiedad.
Ejemplo: Control fitosanitario en el
sector de frutas y hortalizas.
Intervenciones en
mercados
Ejemplo: Subsidios a la
inversión en equipos de
tecnología de punta.
Ejemplo: Deducciones tributarias al
sector de hotelería.
Fuente: DNP con base en Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014).
Cada uno de estos tipos de instrumentos conlleva desafíos diferentes. Crespi,
Fernández-Arias y Stein (2014) hacen énfasis en los retos asociados a los instrumentos de
carácter sectorial pues, de no implementarse de una manera clara y transparente, corren elriesgo de concentrar beneficios y rentas en sectores particulares con alta capacidad de
presión. El Anexo E resume estos desafíos y las preguntas clave que deben ser formuladas en
el proceso de diseño y selección de instrumentos, con el fin de minimizar los posibles riesgos.
La Política de Desarrollo Productivo hace parte de la agenda integral de competitividad
de un país, la cual también incluye temas de logística y transporte, formalización, estabilidad
macroeconómica y tributación, entre otros. Sin embargo, esta PDP se centra en aquellos
instrumentos que inciden de manera más directa en la productividad, y cuyos objetivos
principales pueden ser enmarcados en su completitud en la discusión sobre desarrollo
productivo. Así, los instrumentos de la PDP buscan responder a las inquietudes del sectorprivado y de la comunidad en general respecto a cómo mejorar los procesos de producción
de las empresas, cómo garantizar que dichas empresas cuenten con el personal para liderar
e implementar esas mejoras, y cómo pueden las empresas financiar sus procesos de
transformación productiva, entre muchos interrogantes más. Por lo tanto, la PDP se centra en
instrumentos públicos verticales e intervenciones de mercado transversales que generarán los
incentivos para que las unidades productivas inviertan en mejorar su productividad y
diversificar y sofisticar su canasta de bienes y servicios. Los demás instrumentos que hacen
parte de la agenda de competitividad han sido y están siendo abordados por otras políticas,
que resultan complementarias a la presente PDP.
3.5. Priorización de apuestas productivas
3.5.1.
¿Por qué priorizar?
Como se explicó previamente, existen cuatro tipos de instrumentos de política pública
para el desarrollo productivo: (i) provisión de bienes públicos transversales, (ii) intervenciones
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de mercado transversales, (iii) provisión de bienes públicos verticales y, (iv) intervenciones de
mercado verticales. Los dos últimos tipos (instrumentos verticales) involucran acciones que
conciernen a sectores productivos específicos. La limitada disponibilidad de tiempo y recursos
financieros lleva a que sea necesario priorizar apuestas productivas.
3.5.2.
Priorización y fallas de mercado
Según uno de sus principios rectores, la PDP contiene únicamente instrumentos que
apuntan a solucionar fallas de mercado que dan lugar a barreras para que las empresas
aumenten su productividad y la sofisticación de sus productos. En ese sentido, solo serán
deseables y lógicamente consistentes aquellos criterios de priorización para los instrumentos
verticales que apunten a identificar y atender sectores que no han podido alcanzar su
potencial de crecimiento debido a la presencia de fallas de mercado. Hacer una priorización
diferente sería no solo inconsistente con el principio mencionado, sino que limitaría
significativamente la efectividad de la política para aumentar la productividad o mejorar la
eficiencia en la asignación de recursos.
¿Cómo identificar aquellos sectores con potencial de crecimiento que no se han
desarrollado como consecuencia de fallas de mercado? Al respecto cabe mencionar que en
ausencia de fallas de mercado una economía abierta destinaría sus factores de producción
a la generación de bienes y servicios en los que la misma tiene una ventaja comparativa.
Según esto, una asignación de factores productivos que no implique el aprovechamiento de
todo el potencial de los sectores en los que se tiene ventaja comparativa es una señal
inequívoca de la presencia de una o varias fallas de mercado.
En vista de lo anterior, los sectores priorizados para la ejecución de los instrumentosverticales de la presente PDP deben cumplir de dos criterios: (i) tener potencial de crecimiento
y (ii) que el país cuente con una ventaja comparativa para su producción. El primero de estos
criterios se mide a la luz de la demanda internacional. Respecto al segundo, existen diferentes
ati ), la
cual asume que un país tiene ventaja comparativa en un bien particular si la participación de
las exportaciones de ese bien en sus exportaciones totales es mayor que la participación de
las exportaciones mundiales de ese bien en las exportaciones mundiales agregadas. Un
segundo tipo es la ventaja comparativa latente, que es aquella que un país tiene dadas sus
características naturales, geográficas, institucionales y económicas, entre otras, pero que por
alguna falla de mercado no se traduce en exportaciones lo suficientemente grandes como
para que dicho país o región tenga una VCR en el bien o servicio respectivo. A partir de los
anteriores conceptos, es posible afirmar que en un determinado momento un sector estará
necesariamente en una de las siguientes situaciones: (a) con una ventaja comparativa
revelada o latente y sin potencial de crecer más; (b) con una ventaja comparativa revelada
o latente y con potencial de crecimiento; o (c) sin ningún tipo de ventaja comparativa.
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Tabla 2. Clasificación de los sectores según sus ventajas comparativas y su potencial
de crecimiento
¿Existe una ventaja comparativa reveladao latente?
Si No¿Existe potencial de crecimiento? Si bC
No a
Fuente: DNP 2015.
En el contexto de una política como la actual, que contiene exclusivamente instrumentos
orientados a identificar y atender fallas de mercado, los sectores en las situaciones (a) y (c)
no deben ser priorizados. Por el contrario, los sectores en la situación (b), deben ser el foco
de los instrumentos verticales de política (Tabla 2). Lo anterior es cierto porque en ausencia
de fallas de mercado estarían dadas las condiciones para que los sectores en (b) crecieran
más. Por lo tanto, el retraso en el desarrollo de esos sectores puede ser interpretado comouna señal de la presencia de dichas fallas.
3.6. Marco institucional
La PDP requiere de un marco institucional que propicie el entorno adecuado para
garantizar el éxito de la política en el corto, mediano y largo plazo. Como lo señalan Crespi,
Fernández-Arias y Stein (2014: 30), una política de desarrollo productivo requiere centrarse
ea, estas políticas necesitan entidades
sólidas con capacidad para diseñar, implementar, monitorear, evaluar y articularse con otrosactores, incluyendo el sector privado.
Por lo tanto, el diseño de esta institucionalidad debe responder principalmente a dos
desafíos:
1) La dimensión sistémica de la política: se refiere a la necesidad de abordar el problema
principal a partir de una visión global que identifique los diferentes componentes,
procesos, actores y relaciones del sistema, con el fin de formular claramente tanto el
diagnóstico del problema, como los objetivos y estrategias para su solución.
2) La gobernabilidad: se refiere a la institucionalidad (instancias, incentivos y reglas) que
facilite el engranaje del sistema para la obtención de unos resultados, promueva la
participación, y facilite la articulación entre los distintos ministerios y agencias del
Gobierno nacional, entre el sector público y el privado, y entre el nivel nacional y las
regiones. Para ello, es necesario que la institucionalidad pública se sustente en el
compromiso visible y permanente del gobierno al más alto nivel, el cual debe ejercer
el liderazgo para dar lineamientos de política, articular al conjunto de actores que
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intervienen en el sistema, y velar por el avance del país en competitividad, ciencia,
tecnología e innovación. Adicionalmente, la institucionalidad debe generar los
incentivos para que la política tenga continuidad en el largo plazo pero también
rendimientos en el corto plazo, y para que múltiples agencias encargadas de diseñar
y ejecutar políticas verticales logren articularse para el desarrollo de estrategias
integrales.
4. DIAGNÓSTICO
4.1. Evolución de la productividad en Colombia
Un reciente estudio del Banco Mundial identificó un grupo de países con los cuales
Colombia guarda gran similitud en cuatro determinantes del potencial de crecimiento:
desarrollo económico, fragmentación geográfica, violencia e inseguridad ciudadana, y
dependencia de exportaciones de productos minero-energéticos. Al comparar la evolución
del ingreso per cápita de estos países (Gráfico 3) se observa que desde 2002 Colombia hatenido un crecimiento más rápido, lo cual le ha permitido cerrar las brechas de ingresos frente
a otros países de América Latina. No obstante, la misma brecha se ha duplicado frente a
países asiáticos y de ingresos altos, y actualmente el ingreso per cápita en Colombia no llega
al 15% de este último grupo de países. (World Bank, 2015: 7).
Gráfico 3. GNI per cápita. Colombia y países pares, 1962-2013
Fuente: DNP, con datos de WDI.
0
1000
2000
3000
4000
5000
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U S D
Colombia Ecuador Suráfrica Perú
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Gráfico 4. Exportaciones ( GDP). Colombia y países pares.1960-2013
Fuente: DNP, con datos de WDI.
Este crecimiento de la economía colombiana en la última década ha sido explicadoprincipalmente por un aumento de la demanda doméstica, especialmente consumo e
inversión privada. La formación de capital pasó de representar el 18% del PIB en 2004 a
30% diez años después, como consecuencia de inversión en maquinaria y equipo en los
sectores minero-energético, de telecomunicaciones y financiero. Por el contrario, la
participación de las exportaciones en el PIB colombiano ha sido históricamente inferior a la
de sus países pares (Gráfico 4), lo cual sugiere que hay espacio en este país para aumentar
el comercio con otros países, dado su nivel de desarrollo. Esta baja exposición de los
productos colombianos a los mercados internacionales ha limitado la productividad de las
empresas y frenado el crecimiento de la economía nacional. (World Bank, 2015: 10, 14).La región de América Latina y el Caribe ha tenido un importante rezago en materia de
productividad total de los factores: el crecimiento de esa variable en los países de la región
fue inferior el 66% de las veces en los últimos 60 años al crecimiento promedio de la PTF de
la OCDE en ese mismo periodo (Gráfico 5). Colombia, por su parte, tuvo un crecimiento
anual de la PTF nulo o negativo el 50% de las veces entre 1991 y 2014 (Gráfico 6).
0
5
10
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2025
30
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1 9 6 2
1 9 6 4
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Colombia Ecuador Perú Suráfrica
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Gráfico 5. Productividad en América Latina y OCDE, 1960-2010
Fuente: DNP. Datos: Fernández-Arias (2014).
Gráfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014
Fuente: DNP (2015).
Nota. *Datos preliminares.
El rezago de Colombia en esta materia es evidente cuando se comparan los anteriores
resultados con los de países como Perú y Ecuador, en los cuales la PTF ha crecido en la última
década (Gráfico 7, panel A). Según el Banco Mundial, el estancamiento de la PTF enColombia ha llegado a disminuir en 0,5 puntos porcentuales el crecimiento del PIB nacional,
mientras que la PTF en países asiáticos aportó 1,5 puntos porcentuales al crecimiento de
6,4% de sus economías entre 1961 y 2011 (World Bank, 2015: 22). Las PTF de los distintos
sectores de la economía colombiana crecieron, entre 2001 y 2010, a tasas diferentes entre
sí, siendo el sector de servicios el que más contribuyó a incrementos agregados en la
-1,00%
1,00%
3,00%
5,00%
7,00%
9,00%
11,00%
13,00%
F r e c u e n c i a ( % )
OCDE LAC
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
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1 9 9 1
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1 9 9 3
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2 0 0 1
2 0 0 2
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2 0 0 4
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2 0 1 1
2 0 1 2
2 0 1 3 *
2 0 1 4 *
Moda
OCDE:
1,5%
Promedio
LAC
-0,21%
Promedio
OCDE
0,76%
Moda
LAC:-1,5%
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25
productividad. Por el contrario, el aporte de la productividad del sector industrial a la PTF fue
de 0,1% (Santa María et ál., 2013).
Gráfico 7. Productividad en Colombia y países pares, 1960-2011
A. Productividad total de factores B. Productividad laboral
Fuente: DNP, con datos de Fernández-Arias Database (2014).
Como consecuencia del bajo crecimiento de la PTF, la productividad laboral deColombia ha permanecido en niveles casi constantes durante las últimas décadas (Gráfico 7,
panel B). Lo anterior es consistente con los resultados de trabajos de la CEPAL y de otros
autores, que muestran que en las últimas décadas el crecimiento económico de Colombia
obedeció más a la acumulación de trabajo que a incrementos de la productividad laboral
(Aravena y Fuentes, 2013: 9).
En cuanto a la productividad laboral por sectores, según datos del DANE los que
tuvieron crecimientos promedio positivos de esa variable entre 2010 y 2013 fueron minas y
canteras (5,7%); agricultura y relacionadas (4,2%); construcción (3,5%); electricidad, gas y
agua (2,7%); transporte y relacionadas (1,4%); servicios sociales, comunales y personales(1,4%); y comercio y reparación de vehículos (1,3%). Por el contrario, los sectores que
tuvieron un decrecimiento en su productividad laboral fueron hoteles, bares y restaurantes (-
6,2%); establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las
empresas (-1,7%); e industrias manufactureras (-0,5%).
0
20
40
60
80
100
120
140
160
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Colombia Ecuador
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Colombia Ecuador
Perú Suráfrica
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En resumen, las anteriores cifras demuestran que los problemas de la economía
colombiana para converger a los niveles de desarrollo de los países asiáticos y de altos
ingresos en las últimas décadas están relacionados con notorios rezagos en materia de
productividad.
4.2. ¿Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos?
En ausencia de fallas de mercado, existen en una economía tres fuentes de aumentos
en productividad: (i) el desplazamiento de factores hacia sectores transables en los que se
el desplazamiento de factores al interior de un mismo sector desde firmas menos productivas
hacia otras más productivas (Melitz, 2003) y (iii) los aumentos resultantes de la innovación y
de otros procesos asociados a las ganancias en productividad al interior de las firmas.
4.2.1.
Movimientos de factores de producción
Durante la década de los años 90 se presentó en Colombia un crecimiento en la
productividad agregada a raíz de las reformas de liberalización comercial que facilitaron
movimientos de ese tipo (Eslava et ál., 2010). Por otra parte, al descomponer el crecimiento
del PIB (valor agregado) per cápita entre 2001 y 2013 en cambios en empleo, cambios en
productividad laboral8 al interior de cada sector (asociados a las fuentes (ii) y (iii)) y cambios
en la productividad laboral vía reasignaciones entre sectores (asociados a la fuente (i)), se
encuentra que, en promedio, el 37% de los cambios en el valor agregado per cápita fue
explicado por cambios en la productividad al interior de los sectores (fuentes (ii) y (iii)), 26%
por redistribución entre sectores (fuente (i)) y 21% por cambios en empleo (Gráfico 8) (World
Bank, 2015).
8 Medida como valor agregado por trabajador.
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Gráfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cápita por rama de actividad
económica
Fuente: DNP con datos: World Bank, 2015, 23: Table II-1.
En síntesis, existe evidencia de que los efectos (ii) y (iii) han explicado el crecimiento
de la productividad en Colombia en mayor medida que el efecto (i). Adicionalmente, al
analizar el comportamiento de la fuente (i) se observa que, si bien el trabajo se desplazó de
sectores con productividad laboral baja o media, como agricultura e industria, a sectores con
mayores niveles, como construcción y servicios financieros, parece existir evidencia de un
desplazamiento general de trabajo desde sectores transables hacia no transables. Por último,
en Colombia el empleo tiende a concentrarse en sectores de muy baja productividad comocomercio, agricultura y servicios comunitarios (Gráfico 9).
Gráfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013
Fuente: DNP con datos del DAN E.
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30%
Contribución de cambios
entre sectores (%)
Contribución de cambios al
interior de sectores (%)
Contribución de cambios en
empleo (%)
Contribución total de la rama
(%)
0
50
100
150
200
250
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
P r o d u c t
i v i d a d l a b o r a l
Empleo
Agricultura
Minería
Manufacturas
Electricidad
Construcción
Comercio
Transporte
Intermediación financiera
Servicios comunales
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28
4.2.2. Productividad y sofisticación
De acuerdo con el Informe de Política de Desarrollo Productivo para Colombia, la
diversificación mide la cantidad de actividades económicas y capacidades productivas con
las que cuenta una economía. En el Gráfico 10, diseñado por el Centro de Desarrollo
Internacional de Harvard, se aprecia el mapa espacial de actividades económicasrelacionadas entre sí, o nodos (representados en los puntos de colores en el mapa). La
evidente disminución de los nodos de actividades entre 2000 y el 2012 refleja un deterioro
en la diversificación y sofisticación del aparato productivo del país por una pérdida de
ventajas comparativas en sectores relativamente sofisticados.
Esta reducción en la diversificación de productos durante la última década ha estado
relacionada con una concentración de las exportaciones nacionales en pocos productos de
bajo nivel de sofisticación. Mientras las exportaciones de combustibles y productos de las
industrias extractivas llegaron a 67% del total en 2014, la participación de las exportaciones
de productos no mineros pasó de 59% en 2006 a 33% en 2014. En la Tabla 3 se observaque entre 2012 y 2013 las exportaciones de bienes primarios del país han representado en
promedio el 67,5% de las ventas externas totales del país, mientras las manufacturas de
tecnología alta y media han participado tan solo con 1,5% y 8,4% respectivamente. Por su
parte, la participación (en el año 2013) de manufacturas de alta y media intensidad en las
exportaciones de Corea del Sur fue de 69%, de México 62%, de Brasil 22% y de Chile 9%.
Como resultado, Colombia se ubica en el puesto 53 de 124 países en el Índice de
Complejidad Económica (ICE)9, por detrás de países como México, Panamá, Brasil y Uruguay
(Hausmann et ál., 2013).
Gráfico 10. Diversificación en Colombia
2000 2013
Fuente: Atlas of Economic Complexity, Center for International Development, Harvard University.
9 Este índice captura el grado de diversificación y sofisticación de las canastas exportadoras de los países.
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Nota: Los puntos de colores denotan productos en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas reveladas.
Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014
Millones de dólares FOB
Año completo Variación
2012 2013 2014 2014/ 2013
Total 60.125 58.824 54.795 -6,8
Bienes primarios 39.371 39.713 38.161 -3,9
Bienes no primarios 20.754 19.111 16.635 -13
Manufacturas 17.107 16.631 14.737 -11,4
Basadas en recursos naturales 8.428 7.823 6.415 -18
Alta tecnología 783 867 893 3,1
Media tecnología 4.788 5.151 4.733 -8,1
Baja tecnología 3.108 2.790 2.696 -3,4
Otras transacciones 3.647 2.480 1.897 -23,5
Fuente: OEE-Ministerio de Industria Comercio y Turismo, con datos del DANE-DIAN .
En síntesis, la presente Política de Desarrollo Productivo debe (i) priorizar medidas que
faciliten movimientos intersectoriales de factores de producción hacia sectores más
productivos y sofisticados en los cuales el país tenga ventajas comparativas, (ii) contener
instrumentos que promuevan aumentos en productividad al interior de las firmas, y (iii)
promover aún más ganancias en productividad por desplazamientos de factores hacia las
firmas más productivas de cada sector.
4.3.
Diagnóstico Territorial
Los bajos niveles de productividad en Colombia tienen una dimensión territorial. Las
condiciones geográficas, el acceso a recursos naturales, la calidad y cantidad de la fuerza
laboral y los costos de transporte, entre otros, son algunos de los factores que varían de
región en región e inciden en la productividad de las firmas, lo cual se refleja en las brechas
de productividad entre departamentos.
Con excepción de Caquetá, Cundinamarca y Guajira, en la última década la
productividad laboral ha crecido en todos los departamentos. Sin embargo, existe una gran
dispersión interdepartamental en su tasa de crecimiento. La productividad laboral en los
departamentos ha crecido a una tasa promedio de 2,2%, pero se observan desempeños tan
disímiles como los Cauca (que creció 6,5%) y Cundinamarca (que creció -0,88%). Esta
situación se evidencia en el Gráfico 11, en el cual se observa también que esta productividad
tendió a ser mayor en aquellos departamentos con mayor actividad económica.
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Gráfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013
Fuente: DNP, con datos del DANE.
Adicionalmente, la Misión del Sistema de Ciudades encontró que solo el 4% de las
empresas de dicho sistema pertenecen a sectores transables, son altamente productivas y
generan el 12% del empleo en sus áreas de influencia. Por el contrario, el 60% de las
empresas pertenecen a sectores no transables, poseen baja productividad y generan el 39%
del empleo.
Por otro lado, la estructura productiva y el nivel de diversificación de la producción es
sustancialmente diferente para cada uno de los departamentos. El Gráfico 12 ilustra, a través
de un índice de similitud de la estructura económica de cada departamento respecto a la
nacional, que la composición sectorial departamental es heterogénea. Respecto a la
sofisticación de las exportaciones, tres territorios concentran el 76,6% de las ventas externas
de manufacturas de alta tecnología: Bogotá (42,5%), Valle del Cauca (21,9%) y Atlántico
(12,2%). Por su parte, la mayor proporción de las manufacturas de tecnología media se
encuentran en seis departamentos y el Distrito Capital: Bolívar (26,8%), Córdoba (13,6%),
Bogotá (13,1%), Antioquia (11,3%), Cundinamarca (9,2%), Atlántico (8,9%) y Valle del
Cauca (8,6%).
0
20.000
40.000
60.000
0
40.000
80.000
120.000
160.000
C h o c ó
C a q u e t á
Q u i n d í o
S u c r e
L a G u a j i r a
M a g d a l e n a
C a l d a s
R i s a r a l d a
N a r i ñ o
N o r t e S a n t a n d e r
C a u c a
H u i l a
C ó r d o b a
C e s a r
T o l i m a
B o y a c á
A t l á n t i c o
B o l í v a r
M e t a
C u n d i n a m a r c a
S a n t a n d e r
V a l l e
A n t i o q u i a
B o g o t á D . C .
PIB real (miles de millones) Productividad Laboral (millones)
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Gráfico 12. Similitud de la composición económica entre departamentos, 2013
Fuente: DNP, con datos DANE.
En cuanto a los niveles de sofisticación de los departamentos, medido como la
participación en el PIB departamental de las exportaciones de bienes que integran
tecnologías medias y altas en sus procesos de producción, el Gráfico 13 muestra que son
bajos y heterogéneos. En la mayoría de departamentos el porcentaje de exportaciones
sofisticadas es inferior al 3% de su PIB, es decir, exportan bienes con un componente
tecnológico bajo. Sin embargo, la intensidad tecnológica es distinta en cada región. Por
ejemplo, Atlántico, Cundinamarca, Bolívar, Antioquia, Caldas, Valle del Cauca, Risaralda y
Bogotá cuentan con una estructura más sofisticada en relación con el resto de los
departamentos (Gráfico 13).
Lo anterior evidencia que Colombia y sus regiones presentan un bajo nivel de
sofisticación exportadora debido a la baja complejidad y diversificación de la estructura de
producción nacional. Estas condiciones difieren considerablemente en cada departamento.
De allí se desprende que las estrategias de priorización de apuestas productivas deben
responder a las características, los niveles de productividad y sofisticación de la estructura
productiva y las potencialidades específicas de cada territorio.
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Gráfico 13. Índice de sofisticación por departamentos. Muestra de veintiún
departamentos, 2013
Fuente: DNP de acuerdo a clasificación por intensidad tecnológica de Sanjaya Lall (2000).
4.4. Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, la
diversificación y la sofisticación
4.4.1. Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo,
sumada a condiciones insuficientes para la apropiación de conocimiento y
tecnología.
El Índice Global de Innovación (GII) mide cómo los países responden a los desafíos de
las innovaciones, a través de la valoración de las entradas y de las salidas de un sistema de
innovación. Actualmente Colombia se ubica en la posición 58 en el índice de entradas, porencima de México (62), Brasil (63) y Costa Rica (66). Sin embargo, las salidas del sistema
de innovación colombiano presentan un fuerte rezago en comparación con los mismos países
(Colombia= 77, México=70, Chile =54 y Costa Rica=51). Esta diferencia entre las entradas
y las salidas evidencia no solo una falla del sistema, sino también la ineficiencia del mismo,
pues el país utiliza más insumos que otros países pero obtiene menos resultados que dichos
países en actividades de ciencia, tecnología e innovación.
A continuación se enuncian los principales problemas asociados a fallas de mercado
que limitan la dinámica innovadora en el país. Una revisión a profundidad de las mismas se
encuentra en el documento CONPES de Política Nacional de Ciencia, Tecnología eInnovación 2015-2025 en elaboración.
Debilidades en los agentes y sus relaciones para innovar y emprender
Poseer una masa crítica de empresas que realizan actividades de innovación es
esencial para fomentar la productividad y la sofisticación de la economía. Brownet ál. (2014)
encontraron para Colombia que las inversiones en I+D y equipos aumentaron la
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
A t l á n t i c o
C u n d i n a m a r c a
B o l i v a r
A n t i o q u i a
C a l d a s
V a l l e
R i s a r a l d a
B o g o t á
C a u c a
G u a j i r a
M a g d a l e n a
V a u p e s
N o r t e d e S a n t a n d e r
S a n t a n d e r
G u a i n i a
N a r i ñ o
H u i l a
T o l i m a
C e s a r
S a n A n d r e s
Q u i n d i o
E x p o r t a c i o n e s c o n
n i v e l
t e c n o l ó g i c o m e d i o y a l t o / P I B
d e p a r t a m e n t a
l
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productividad laboral de las firmas manufactureras y las acercaron a la frontera de
producción nacional (el efecto de convergencia hacia la frontera global es menor). Además,
los esfuerzos en innovación, más que en comercio exterior, permiten a estas firmas converger
con mayor rapidez hacia dicha frontera. Por su parte, Arbeláez y Parra (2009) encontraron
que la generación de productos nuevos para las firmas o para el mercado nacional aumentó
la productividad y las ventas de las firmas.
Gráfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovación
tecnológica y montos invertidos, 2003-2012
Fuente: DNP, con datos de DANE, EDIT IV. Boletines de Prensa EDIT V y VI de Manufactura.
No obstante, de acuerdo con la Encuesta de Innovación y Desarrollo Tecnológico (EDIT)
del DANE, en Colombia el porcentaje de empresas del sector manufacturero clasificadas
como no innovadoras fue de 60,6% para el periodo 2009-2010, porcentaje que aumentó a
73,6% en el periodo 2011-2012 (Gráfico 14). La misma tendencia se observó en los
resultados de la EDIT IV de Servicios.
A estas cifras se suma el decreciente número de empresas establecidas con las que
cuenta el país. De acuerdo al Global Entrepreneurship Monitor (GEM) dicho porcentaje ha
disminuido en los últimos años (2013 = 6%, 2014=4,9%), ubicándose por debajo de la
media de América Latina y Caribe (2013 = 8%). Al analizar las razones por las cuales las
empresas cierran, se identifica que el 31,6% lo hace debido a la baja rentabilidad (GEM,
2013). Lo anterior evidencia la debilidad del sistema de innovación en el país para fomentar
la creación y consolidación de emprendimientos, especialmente de aquellos de alto valoragregado.
Algunos vacíos en la regulación colombiana también generan incertidumbre en el
mercado, lo cual desincentiva la inversión en innovación. Según el informe Doing Business,
los indicadores para Colombia muestran facilidades en la apertura de negocios por encima
de la media de América Latina y Caribe, pero por debajo de los países de la OCDE. Sin
embargo, fomentar la apertura de empresas no es el único factor a tener en cuenta para el
2,25%
24,51%21,24%
51,99%
11,81% 21,91%9,16%
57,12%
4,59%
33,24%
5,34%
56,83%
0,59%
33,76%
5,06%
60,59%
0,22%
21,45%
4,71%
73,62%
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Innovadoras en sentido estricto/International innovators
Innovadoras en sentido amplio/Internal or national innovators
Potencialmente innovadoras /Potential Innovators
No innovadoras / No-innovators
N ú m e r o d e e m p r e s a s
EDIT II1 EDIT III EDIT IV EDIT V EDIT VI
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fortalecimiento del sistema y el fomento del emprendimiento. Crear las regulaciones
necesarias que faciliten el proceso de cierre de empresas también es indispensable.
Por otro lado, la literatura especializada ha identificado a las startup como agentes de
cambio para generar empleos de calidad, mayor crecimiento e innovación. En América
Latina, de acuerdo con la OCDE (2013a), los retos para estas empresas radican en generarcondiciones apropiadas en el sistema de innovación para las distintas etapas de desarrollo
de los productos y de las empresas. En el caso particular de Colombia, se requiere continuar
la consolidación de un sistema de apoyo startup , el cual aún está en una etapa temprana
(Tabla 4).
Tabla 4. Apoyo directo a las startup en América latina, 2012
Fuente: Adaptado y actualizado por DNP, a partir de OCDE (2013a, p. 13).
Nota: Colores = rojo (no existe), amarillo (bajo desarrollo), verde (implementado).
La industria de soporte (incubadoras, aceleradoras, spinoffs, entre otros servicios de
apoyo y capacitación empresarial) que puede apoyar todo el proceso de innovación y
emprendimiento, desde la concepción de la idea y diseño del prototipo hasta el crecimientodel negocio, muestra algunos indicios de debilidad, insuficiencia, inconsistente calidad y
baja pertinencia de sus servicios. Según Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014), este bajo
desarrollo de servicios de apoyo y capacitación empresarial puede estar reflejando fallas de
coordinación en el sistema de innovación.
Bajas capacidades del aparato productivo para el uso del conocimiento y la tecnología
existente
La evidencia para Colombia muestra que la implementación de mejoras en procesos
de gestión y de mercadeo aumentó la productividad y las ventas de las firmas colombianas
10 Respecto al uso de las TIC como plataforma de competitividad, de acuerdo con el DNP (2015), alrededor del50% de las personas y el 87% de los micro-establecimientos que no cuentan con conexión a Internet manifiestanno poseerla por no considerarla necesaria. Lo anterior revela un desconocimiento de las potencialidades de las TIC para el desarrollo humano y para la productividad de los negocios.
11 Fomentar la apertura de empresas no es el único factor a tener en cuenta en el fortalecimiento del sistema y elfomento del emprendimiento. Crear y fortalecer las regulaciones necesarias que faciliten el proceso de cierre deempresas es indispensable (OCDE, 2013a).
CATEGORÍA CO CL MX BR AR
Servicios de apoyo ycapacitaciónempresarial10
IncubadorasAceleradoras
Spinoffs corporativos Transferencia tecnológica y spinoffsuniversitariasCapacitación empresarial
Marco RegulatorioFacilidad para crear/ empresas 11
Tributación y legislación especial
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35
(Arbeláez y Parra, 2009). Similarmente, según un estudio de Alderete y Gutiérrez (2012)
para el sector de servicios, la inversión en TICs y en el uso de las mismas, así como la
capacitación a empleados, han incrementado la productividad de las empresas del sector.
No obstante, la adopción y adaptación de tecnología al interior de las empresas y
emprendimientos en Colombia es baja. Al indagar por el nivel de uso de tecnologías porparte de empresas establecidas y nacientes se encuentra que tan solo el 5% de las nuevas
empresas usan tecnologías menores a 5 años, lo cual reduce su productividad y rentabilidad
en el tiempo. De acuerdo a la EDIT VI, 44,6% de las empresas innovadoras y potencialmente
innovadoras identificaron la escasa información sobre tecnología disponible como obstáculo
para innovar.
Similarmente, el sector privado colombiano se caracteriza por tener una baja calidad
gerencial. En el último World Management Survey (2014), el país ocupó el puesto 24 entre
34 países con un puntaje de 2,5 sobre 5,0. Según esta misma encuesta, la calidad gerencial
de las Pymes en Colombia ocupó el último lugar en Suramérica y es similar a la calidad enKenia y Nigeria. Además, mientras la calidad obtuvo una calificación de 2,5, la percepción
que los empresarios colombianos tienen sobre sus capacidades gerenciales fue de 3,76
(Gráfico 15). Estas características de las capacidades gerenciales en las empresas generan
asimetrías de información y limitan la absorción de conocimiento existente por parte del sector
productivo colombiano, ya que se desconoce la importancia del conocimiento como
herramienta para el desarrollo de negocios.
Gráfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepción
Fuente: DNP, con datos de la Encuesta Mundial de Gerencia. Banco Mundial, DDE-DNP.
Por otro lado, la infraestructura para la transferencia de conocimiento y tecnología es
débil en Colombia. Según (Barro, 2015), el 48% de las Universidades cuentan con oficinas
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
Colombia
Brasil
Chile
Argentina
México
Estados Unidos
Realidad Autopercepción
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36
de transferencia de resultados de investigación (OTRI) con un promedio de solo 3 empleados,
mayoritariamente destinados a actividades administrativas. Así mismo, el 27% de las
universidades cuenta con vínculos a incubadoras de empresas y un 5% a parques
tecnológicos (Barro, 2015). En un sondeo a 17 entidades generadoras de conocimiento
realizado por iNNpulsa Colombia (Ruiz, 2013), el 94% de las instituciones requieren diseñar
modelos de transferencia (licenciamiento o spin-off ) y el 88% estrategias de comercialización.
Esta situación refleja una incipiente capacidad para llevar las tecnologías al mercado. El
mismo estudio analizó una muestra de 83 tecnologías de 26 IGC que se encuentran en
diferentes estados de madurez y encontró que solo tres de estas han sido licenciadas, ocho
se encuentran en el mercado como productos o servicios, y el restante 87% de las tecnologías
se encuentran aún en etapas anteriores.
4.4.2. Existencia de brechas de capital humano
El principal problema en la relación entre el factor trabajo y el desarrollo productivo es
que el país no cuenta con el capital humano que requiere para lograr mejoras sustancialesen su productividad laboral a través de una mayor sofisticación y diversificación del aparato
productivo. Según Lora (2015), a pesar de que Colombia es el país en la región que ha
dedicado mayor cantidad de recursos en la formación de la fuerza laboral, aún existe un
alto déficit de oferta laboral en los niveles técnico y tecnológico (Gráfico 16). Además, el
47% de las empresas reportaron en 2015 grandes dificultades para encontrar el talento
humano que requerían (Manpower Group, 2015). Las dificultades en contratación que
manifiestan los empresarios suelen estar relacionadas con déficit de habilidades laborales
tanto técnicas como blandas, incapacidad o negativa de las firmas de ofrecer salarios
competitivos y condiciones de trabajo atractivas que atraigan a los mejores candidatos, malasprácticas de contratación, y bajos niveles de capacitación (WEF, 2014).
Gráfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014
Fuente: Lora (2015) con base en Atlas de Complejidad Económica.
78,3%
11,1%
7,5% 3,2%
63,8%
57,3%
10,4%
1,6%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
Bachiller Técnico Universitario Posgrado
Oferta
Demanda (vacantes)
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En ese mismo sentido, el Gráfico 17 muestra que la pirámide de habilidades para
Colombia muestra un déficit en la oferta de técnicos, tecnólogos y de profesionales con
niveles altos niveles de estudios, con relación a la pirámide deseada. Este déficit se relaciona
a su vez con la baja participación de las matrículas de estos niveles educativos en la matrícula
total (Gráfico 18). Además, la participación de la matrícula de educación técnica ha
disminuido en los últimos años, mientras que la de educación tecnológica ha aumentado.
Adicionalmente, según estadísticas del Ministerio de Educación Nacional, de los estudiantes
matriculados en grado 11 en 2013, solo el 35% se matricularon en educación superior en
2014. Según UNESCO, la tasa bruta de cobertura en educación superior12 en Colombia
llegó al 43% en 2013, ubicándose en el promedio de América Latina, y muy por debajo de
Argentina (76%) y Chile (74%). Al anterior déficit en la matrícula se suma que, según cifras
de 2013, solo el 32% de estudiantes de técnica profesional, el 22% de tecnología y el 34%
de universitaria se gradúan.
Gráfico 17. Pirámide de habilidades laborales. Deseadas y actuales
Fuente: World Bank, 2015: 21, Figure II-19.
12 La tasa bruta de cobertura mide la capacidad del sistema educativo para matricular jóvenes entre 17 y 21años en educación superior en las diversas modalidades de pregrado técnico profesional, tecnológico yuniversitario, e incluye las cifras de programas de educación superior del Sena.
Gerencia y Altos Directivos Post-grado 3,6%
Tecnólogo 14,2%
Técnico
Profesionales de Universitario 67,7%
Técnicos de rango medio
Trabajadorescalificados
Educación básica,secundaria y vocacional
Traba adores no calificados
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Gráfico 18. Participación en la matrícula total
*Cifra preliminar
Fuente: DNP, con datos de Ministerio de Educación Nacional-SNIES.
Existen además asimetrías de información asociadas al desconocimiento de las
condiciones laborales y las aspiraciones salariales de los egresados (P. ej. salarios) y al
escaso flujo de información sobre vacantes por parte de potenciales aspirantes (P. ej.
problemas de intermediación laboral). Según Fedesarollo (2015), tanto a nivel mundial como
en el caso colombiano, los retornos a la educación en promedio han disminuido en la medida
en que la cobertura de la educación ha aumentado. No obstante, en Colombia la baja oferta
de trabajadores calificados y técnicos de rango medio, sumado a una mayor demanda de
los mismos, incidió en que entre 2007 y 2011 los retornos marginales a la educación técnica
y tecnológica hubieran crecido a una tasa mayor (2,2%) que los retornos a la educación
universitaria (1,8%). Por el contrario, los retornos a la educación secundaria decrecieron 6%
en el mismo periodo (Bornacelly, 2013). Esto es contrario a la tendencia mundial de mayores
retornos a la educación primaria y secundaria que a los de la educación terciaria. Esta
situación favorece la oferta de trabajadores técnicos y tecnólogos en Colombia.
También inciden en la brecha de cantidad las fallas de coordinación que se presentan
cuando un sector no se puede sofisticar porque no existe el capital humano adecuado, pero
a su vez este capital humano no se forma en un contexto de un sector poco sofisticado. Las
fallas de coordinación en el mercado de trabajo también tienen una dimensión regional y
han llevado a que el 70% de los trabajadores calificados en el país se concentren en las
áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y en el Eje Caribe.
En cuanto al déficit de calidad de la formación en Colombia, esta se evidencia en todas
las etapas de formación. En la educación básica, por ejemplo, la baja calidad se refleja en
los resultados de las pruebas PISA, en las cuales el país ocupó el puesto 62 entre 65 países
en 2012. Es importante añadir que de acuerdo con la última medición, 3 de cada 4
estudiantes colombianos de 15 años no alcanza los niveles mínimos establecidos por la
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Técnica Profesional Tecnológica Universitaria Especialización Maestría Doctorado
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39
OCDE en matemáticas. En el nivel superior, solo 38 de las 348 instituciones de educación
superior (11%) tienen acreditación de alta calidad, y de un total de 12.475 programas, solo
915 cuentan con esta acreditación (7,3%) (MEN-Doc Bases SNET, 2015). Esta situación
conlleva a que a nivel internacional solo 3 universidades colombianas estén incluidas en el
Top 500 del ranking QS. En la educación técnica profesional y tecnológica los rezagos son
mayores, ya que solo 3% de los programas tienen acreditación de alta calidad.
Respecto a la formación para el trabajo y capacitación laboral, solo el 24% de
trabajadores del país recibe algún tipo de capacitación. Vale la pena mencionar que el país
aún no cuenta con un Sistema de Aseguramiento de la Calidad que integre la formación para
el trabajo y el desarrollo humano, y los permisos para la prestación del servicio siguen
estando en manos de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales, lo cual
dificulta el proceso de vigilancia y control y el establecimiento de requisitos para garantizar
unos mínimos de calidad. De acuerdo con Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014), Colombia
es uno de los países con mayor gasto público en formación para el trabajo y uno de los de
menor productividad. De acuerdo con este estudio, aunque más de 50% de las empresas en
Colombia capacita a sus empleados, la mayoría no percibe mejoras en productividad.
Por último están las brechas de pertinencia de la formación. Estas brechas se pueden
presentar porque las competencias genéricas (básicas) o de competencias específicas
(técnicas o blandas) de los trabajadores son mayores o menores a las requeridas por el
empleador para que la persona ejecute su trabajo. De acuerdo con el mencionado estudio
del Consejo Privado de Competitividad, PNUD y CAF (2015), este tipo de brechas ocurre
por una desconexión entre el sector de formación y el sector productivo. Según el Banco
Mundial, los empresarios colombianos consideran que los programas de formación para el
trabajo ofrecidos por el SENA varían en calidad y no siempre están alineados con los
requerimientos del mercado. Lo anterior dificulta ocupar vacantes de técnicos, representantes
de ventas, asistentes administrativos y personal de apoyo, y tiene repercusiones en los costos
que las empresas asumen en selección y formación de recurso humano (World Bank, 2015:
19).
4.4.3. Limitado acceso a financiamiento para la transformación productiva
La falta de acceso a financiamiento es uno de los principales obstáculos para
incrementar la productividad de las empresas, inyectar capital a las firmas más eficientes, y
permitir la entrada de nuevos negocios. Dicho obstáculo afecta principalmente a las Pymes.
Al respecto, los empresarios colombianos consideran que las tasas de intermediación son
muy altas, lo cual suele limitar sus decisiones de inversión. De acuerdo a la Enterprise Surveys
data del Banco Mundial, que utiliza una muestra de 942 empresas, los empresarios en
Colombia perciben el acceso a financiamiento como el mayor obstáculo en el ambiente de
negocios (Gráfico 19).
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40
Gráfico 19. Obstáculos en el ambiente de negocios, 2011
Fuente: DNP con datos del Enterprise Surveys data (2011).
Los actuales instrumentos de financiamiento del país no solo han aumentado el accesoal crédito y reducido sus costos, sino que también han impactado positivamente la producción
y el empleo. Sin embargo, los mismos no han tenido efectos similares en la productividad
laboral al interior de las firmas (World Bank, 2015: 25-26). El limitado acceso al crédito
puede ser consecuencia de una serie de cuellos de botella y fallas de mercado como
asimetrías de información (las entidades financieras no saben que algunos proyectos son
rentables en términos privados) o externalidades (algunos proyectos no elegibles para los
estándares de riesgo de las entidades financieras privadas tienen un alto retorno social).
De acuerdo al CPC (2014), estos problemas son más agudos en el caso de nuevos
emprendimientos y en emprendimientos en sectores modernos, donde los niveles de riesgoson mayores y los colaterales son menos tangibles. Según la Gran Encuesta Pyme (GEP) de
ANIF, un porcentaje significativo de los empresarios considera que una de las razones para
que un crédito sea negado radica en la falta de garantías apropiadas. En efecto, entre 2006
y 2013, el 9% de los encuestados industriales, el 14% de los comerciales y el 15% de los de
servicios reportaron dicha falta de garantías como un obstáculo significativo para acceder a
un crédito.
Ante esta situación, el Gobierno nacional expidió en 2013 la Ley de Garantías
Mobiliarias13, la cual tiene como propósito incrementar el acceso al crédito, especialmente
por parte de pequeñas y medianas empresas, mediante la ampliación de bienes, derechos oacciones que pueden ser objeto de garantía mobiliaria. No obstante, debido a fallas de
gobierno y fallas de mercado su implementación y uso ha sido limitado.
13 Ley 1676 de 20 de agosto de 2013 por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobregarantías mobiliarias.
1,9
2,2
3,8
5
6,3
7,19,2
10
22,4
28,8
0 5 10 15 20 25 30
Regulaciones laborales
Licencias y permisos
Seguridad
Inestabilidad política
Electricidad
CorrupciónEducación inadeacuada de la fuerza laboral
Impuestos
Prácticas del sector informal
Acceso a financiamiento
Porcentaje de firmas
O b s t á c u l o s
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De acuerdo con el Índice de Condiciones Sistémicas para el Emprendimiento Dinámico,
Colombia ocupa el noveno lugar entre quince países de la región en materia de acceso a
financiamiento a empresas jóvenes (Kantis, Federico & Ibarra, 2015).
En términos generales, los instrumentos de financiamiento en Colombia (Gráfico 20),
están relativamente bien desarrollados para las etapas de fortalecimiento de negociosexistentes. Sin embargo, en el caso de los instrumentos para empresas en etapas tempranas-
semilla, start-up o expansión-son aún incipiente. Por ejemplo, los instrumentos públicos de
capital semilla focalizados en emprendimiento, se encuentran concentrados en el Fondo
Emprender, administrado por el SENA. Si bien este Fondo ha contribuido a la creación y a
la supervivencia de emprendimientos, de acuerdo a la evaluación del mismo realizada en
201414 su impacto sobre la generación de empleos y el crecimiento empresarial es limitado.
Gráfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovación en
Colombia
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2013a, p. 13).
Desde la iniciativa privada, los fondos de capital privado se consolidan como un tipo
de financiamiento cada vez más relevante en el país. Entre 2005 y 2014 el capital de estos
fondos ha crecido 56% promedio anual, hasta alcanzar un total acumulado de USD7.742
millones el último año (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014). Es importante señalar que
solo 3% de este capital se encuentra en fondos de capital emprendedor, mientras que el 16%se encuentra en fondos de crecimiento, evidenciando fallas de información y coordinación
en el sistema de financiamiento.
14 Evaluación del Fondo Emprender. UT Econometría, Oportunidad Estratégica y SEI. Septiembre, 2014.
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Por otra parte, existe evidencia de que las empresas colombianas no cuentan con
instrumentos de financiamiento suficientes para invertir en el exterior. Según el diagnóstico
realizado en el documento CONPES 377115, el país no cuenta con una institucionalidad
establecida para promover la inversión colombiana en el exterior y tampoco existen
instrumentos que ayuden a los inversionistas en el proceso de decisión o de establecimiento.
Lo anterior especialmente afecta a las pymes dado que los procesos de internacionalización
son un desafío aún mayor, debido a que los bancos nacionales suelen atribuir un mayor
riesgo a este tipo de iniciativas, y los bancos del exterior desconocen el historial crediticio de
las firmas colombianas.
4.4.4. Bajos niveles de encadenamientos productivos
Los bajos niveles actuales de encadenamientos productivos en la economía colombiana
limitan la transmisión de avances tecnológicos entre actores de la cadena, la diversificación
de la producción, el incremento en productividad y la integración de la producción nacional
en cadenas regionales o globales de valor.
El nivel de inserción de Colombia en cadenas regionales y globales de valor se observa al
comparar la contribución del valor agregado proveniente de diferentes regiones del mundo
en las exportaciones colombianas, así como la contribución del valor agregado nacional en
las exportaciones de otros países. Respecto al primer tipo de contribución, en Colombia, el
porcentaje de insumos comprados en el exterior dentro de las exportaciones realizadas es
inferior al promedio de la región de América Latina y el Caribe en todos los niveles de
tecnología (Gráfico 21). De lo anterior se puede inferir que hay un bajo nivel de inserción
del país en las cadenas globales de valor desde la perspectiva de transformador de
mercancías, tanto en bienes manufacturados como en bienes primarios.
Respecto al segundo tipo, es decir, la contribución de los productos domésticos a las
exportaciones de otros países, la región de América Latina y el Caribe está rezagada en
cuanto a bienes de alta tecnología, donde únicamente Chile aporta más del 7% en la
generación de oferta exportable de otros países. Colombia se ubica en el promedio de la
región para los tres niveles de tecnología, lo cual refleja su desventaja en cuanto al nivel de
inserción dentro de las cadenas de valor con respecto a países de la región (Gráfico 22).
En cuanto a los encadenamientos regionales entre países de la Alianza del Pacífico
(AP), los mayores aportes los hacen Chile en Perú, y México en Chile (BID, 2013) (Gráfico23). Por su parte, la contribución de Colombia en el valor agregado en las exportaciones de
la Alianza del Pacifico es la menor entre los países que la conforman.
15 Documento CONPES 3771 de 2013, Estrategia de promoción de la inversión directa colombiana en elexterior.
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Gráfico 21. Valor agregado extranjero
en las exportaciones, por sector
generador de valor agregado. Promedio
2003-2007
Gráfico 22. Valor agregado doméstico
en las exportaciones de terceros países,
por sector generador de valor
agregado. Promedio 2003-2007
Fuente: Blyde (2014: 23, 26, Gráficos 2.3. y 2.5, respectivamente).
Gráfico 23. Distribución de valor agregado extranjero proveniente de la AP por país
de origen
Fuente: BID (2013).
Respecto a la inserción de empresas colombianas en cadenas locales de valor, cabe
mencionar que se han identificado sectores con alto potencial de transformarse en
proveedores de insumos importantes para el aparato productivo que son importados en gran
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medida en la actualidad. En particular, se encontró que una alta proporción de la demanda
nacional de algunos insumos provenientes de los sectores de hidrocarburos, químicos,
plásticos y caucho es cubierta con importaciones, y que aunque el país no tiene actualmente
ventaja comparativa revelada en esos insumos, sí parece contar con algunas de las
capacidades críticas para la producción de los mismos (según el Atlas de Complejidad
Económica para Colombia (DATLAS). Adicionalmente, se encontró que los insumos
mencionados son más sofisticados que el promedio de la canasta de exportación del país.
Lo anterior implica (i) que Colombia no produce algunos de los insumos que son más
importantes para sus procesos productivos, a pesar de que podría hacerlo, y (ii) que dichos
insumos son más sofisticados que lo que el país exporta en la actualidad.
A nivel nacional se evidencian algunas iniciativas de apoyo para desarrollar
proveedores e identificar productos con potencial de inserción en cadenas de valor a nivel
local e internacional (Gráfico 24). Sin embargo, estas iniciativas no obedecen a un
lineamiento integral ni existe una estrategia clara de promoción y generación de
encadenamientos productivos, intervenciones a través de la focalización de instrumentos de
desarrollo empresarial y suministros de información acerca de las oportunidades de inserción
en cadenas a nivel interno, regional o global. Esta baja articulación entre actores refleja una
falla de gobierno que dificulta aún más la generación de encadenamientos.
Gráfico 24. Distribución de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel
nacional, 2014
Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Por esto, se requiere de una estrategia nacional que promueva encadenamientos
productivos e inserción en cadenas globales de valor, y tenga una mejor articulación
institucional, tal como la han implementado países como Chile, Costa Rica, Irlanda, Singapur
y Malasia, en los cuales se observaron mejoras en la productividad de las empresas
vinculadas a estos programas.
75
25
22
45
3
Multilaterales
Nacionales/ regionales
Agremiaciones
Camaras de Comercio
Empresas
Grupos deinvestigación/ universidades
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4.4.5. Baja participación del país en el comercio mundial
La economía colombiana dista de estar altamente integrada a la economía global. El
país conserva niveles de apertura comercial16, inferiores al 40%, que están por debajo de
otros países de la región como Chile y México, cuyos índices de apertura han sido superiores
al 60% en los últimos años (Gráfico 25). Así mismo, Colombia ocupó el puesto 109 entre140 países en el indicador de prevalencia de barreras al comercio del índice Competitividad
Global 2015-2016 del Foro Económico Mundial17.
Gráfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB
Fuente: Cálculos DNP-DDE con datos del Banco Mundial.
Adicionalmente, Colombia presenta una alta concentración tanto en los productos que
exporta como en la cantidad de empresas exportadoras. La concentración se presenta en
bienes primarios, como combustibles y minería, los cuales representaron el 65% del total deexportaciones en el periodo 2010-2014. Además, durante el mismo periodo únicamente
15.300 empresas realizaron exportaciones de bienes, las cuales equivalen al 2% del total
de empresas registradas en Colombia18.
Las causas de estos fenómenos pueden ser múltiples, y están asociadas a bajos niveles
de productividad y a los costos del comercio. Los costos hundidos pueden generar diversas
fallas de mercado. Este es el caso, por ejemplo, de las dificultades en la capacidad de
apropiación de los beneficios derivados de estas inversiones o fallas de información que
dificultan la actividad exportadora19.
16 Medida como las exportaciones más importaciones como proporción del Producto Interno Bruto.17 Ver: Foro Económico Mundial (2015) Informe de competitividad global 2015-2016.18 Con respecto a las sociedades activas en el RUES a Nov. 6 de 2015. No incluye empresas asociativas de
trabajo ni otras asociaciones.19 El informe del BID (2012) muestra diversos casos de pioneros exportadores en Latinoamérica, y destaca cómo
actúan dichas fallas sobre las decisiones empresariales que llevan a que haya nuevas actividades exportadoras.
20
3040
50
60
70
80
90
2 0 0 0
2 0 0 1
2 0 0 2
2 0 0 3
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2 0 1 0
2 0 1 1
2 0 1 2
2 0 1 3
2 0 1 4
Argentina Brazil Chile Colombia Mexico
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Cuando un productor evalúa exportar, sabe que es probable que los competidores lo
imiten, pues las capacidades o conocimientos son fácilmente transmisibles. Así, los beneficios
de la exportación inicial no pueden ser capturados completamente por el pionero, lo cual
puede inhibir la decisión de incurrir en los riesgos y costos de exportar. Como resultado, las
firmas invertirán de manera insuficiente en la generación de información, adecuación,
descubrimiento y demás costos hundidos. Como el beneficio social de dichas inversiones es
mayor al beneficio privado, se justifica una intervención del gobierno que corrija estas fallas
(Meléndez, 2015).
En Colombia, las empresas que exportaron nuevos productos a partir del 2010 a países
a los que no se había exportado antes (es decir, entre 2007 y 2009), tuvieron en el 51% de
los casos empresas seguidoras. Adicionalmente, alrededor de un 22% tuvieron en 2014 una
participación de mercado de exportación inferior al promedio del periodo 2010-201420 (es
decir, fueron parcialmente desplazadas por sus seguidores).
Por otra parte, se han identificado cuatro frentes en los que existen fallas de gobiernoo de mercado que incrementan los costos variables del comercio exterior. En primer lugar, el
Gobierno nacional ha dispuesto una serie de instrumentos para incentivar la competitividad
de las exportaciones, como el Plan Vallejo de bienes y de servicios21 y las Sociedades de
Comercialización Internacional (CI)22. También se cuenta con el instrumento de zonas francas
como incentivo a la inversión y el empleo23. Existe evidencia de la presencia de fallas de
Estado relacionadas con la eficiencia en los procedimientos para acceder a estos
mecanismos, y con la capacidad de los mismos de cumplir los objetivos para los que fueron
creados.
Respecto al programa Plan Vallejo, se evidencia una muy baja utilización del mismo.En el periodo 2010-2014 solo 631 empresas (4% del total empresas exportadoras de bienes)
lo utilizaron en promedio cada año. En el caso de la figura de CI, esta es cada vez más
usada por empresas del sector minero-energético: mientras en 2001 estas representaban
apenas el 17,8% del total de exportaciones de empresas CI, en 2014 esta cifra subió al
75,8%. Por otro lado, el uso del instrumento se encuentra altamente concentrado: entre 2010
y 2014, las 10 primeras empresas generaron el 72% de las exportaciones a través de esta
20 Cálculos DDE-DNP con base en datos de DIAN-DAN E. Resultados preliminares sujetos a revisión.
21 El Plan Vallejo permite la importación de insumos con exención de aranceles para ser incorporados en laproducción de exportaciones. El Sistema Especial de Importación-Exportación Plan Vallejo, permite la importaciónde insumos con exención total o parcial de los tributos aduaneros si estos son usados en la producción de bienesy servicios para la exportación. Cobija también a empresas que sean proveedoras de insumos a los exportadores.
22 Este instrumento exime del pago del IVA a las empresas que compran mercancías para colocarlas en los
23 Las zonas francas son áreas delimitadas del territorio nacional en las que se instalan usuarios industriales ocomerciales, que gozan de un tratamiento tributario, aduanero y de comercio exterior especial, y se permite libreimportación de mercancías y un régimen especial en el impuesto a la renta.
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figura24. Lo anterior indica que la figura no se ha usado en los últimos años para corregir la
falla de coordinación que debe mitigar un instrumento de este tipo25.
Asimismo, las zonas francas parecen estar concentradas tanto geográfica como
sectorialmente. El país cuenta con 101 zonas francas que han generado 32 billones de pesos
en inversión y 16 mil empleos en los últimos 8 años26
, pero que están concentradas en lasáreas geográficas de mayor desarrollo económico. Adicionalmente, el 44% de las zonas
francas permanentes especiales (uni-empresariales) pertenecen a sectores que producen
bienes o servicios regulados.
En segundo lugar, se identifica la necesidad de proveer bienes públicos para la
facilitación del comercio. Esto se justifica dado que los costos para exportar e importar bienes
en Colombia son 2,2 veces más altos que el promedio de países de la OCDE y 1,6 veces
más altos que el promedio de América Latina y el Caribe (Tabla 527). Por otro lado, el informe
Doing Business del Banco Mundial (2014) señala que el transporte y el manejo de las
mercancías en tierra representan el 66% de los costos de exportación a través del puerto deCartagena28.
Además de las dificultades que impone la infraestructura física y la geografía del país,
los costos de las operaciones de comercio exterior en Colombia se ven incrementados por
las inspecciones físicas de mercancías, el comportamiento discrecional de funcionarios, la
afectación de la mercancía, la infraestructura (física y tecnológica) y la coordinación de los
organismos de control para realizar dichas inspecciones29.
Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a América Latina y
la OCDE
Indicador Colombia
América Latina y
el Caribe
OCDE
Documentos para exportar (número) 4 6 4
24 Cálculos DNP-DDE con base en DANE-DIAN y los números NIT de 2360 empresas identificadas como CI conbase en datos de Confecámaras y Superintendencia de Sociedades.
25 Las CI deberían abordar una falla de coordinación asociada a la reticencia de firmas pequeñas y medianasa exportar conjuntamente, a pesar de que hacerlo reduce ciertos costos de exportación que son elevados incluso
prohibitivos- si se asumen de manera individual.26 Cálculos DNP-DDE con base en datos de Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Zonas Francas,datos a Junio 30 de 2015.
27 Mide los costos y procedimientos relacionados con la importación y exportación de un embarque estándarde mercancías.
28 Este puerto es tomado como referente para medir la situación de los demás puertos en el estudio, por ser elmás representativo del país en términos de volúmenes de comercio exterior.
29 Basado en resultados de diversas encuestas con empresarios elaboradas por el Centro de ComercioInternacional (ITC-Universidad del Rosario, 2015) y el Banco de la República (Garcia, Collazos, & Montes, 2015).
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Tiempo para exportar (días) 14 16,8 10,5
Costo de exportación (USD por contenedor) 2.355 1.299,1 1.080,3
Documentos para importar (número) 6 7 4
Tiempo para importar (días) 13 18,7 9,6
Costo de importación (USD por contenedor) 2.470 1.691,1 1.100,4Fuente: Doing Business, Banco Mundial 2014.
En Colombia, la principal herramienta de facilitación del comercio es la Ventanilla
Única de Comercio Exterior (VUCE)30. Dicha herramienta debe ser actualizada, con el fin de
que permita la obtención de permisos de importación por parte de diversas entidades,
consultas simultáneas, actualización de información en tiempo real por parte de las entidades
participantes y la programación de inspecciones simultáneas para la carga. Según la OCDE,
en un país de ingresos medios altos como Colombia, la simplificación de procedimientos
fronterizos (como los enunciados) permitiría una reducción de costos de 3,6%.
En tercer lugar, dentro de los factores que afectan los costos variables de las empresas
que realizan comercio internacional también se encuentran los agrupados por la literatura y
las instancias internacionales bajo el término de medidas no arancelarias (MNA)31. En un
contexto de liberalización comercial a nivel mundial, las MNA han adquirido una mayor
importancia como determinantes del comercio32. El número de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias se incrementó alrededor de 5 veces desde 1995, alcanzando más de 1000
medidas en 2010 impuestas por más de 50 países (OMC, 2012).
30 www.vuce.gov.co. A través de la VUCE se canalizan trámites de comercio exterior de 62.000 usuariosvinculados a 21 entidades del Estado.
31 tienen el potencial de afecta http:/ / www.intracen.org/ itc/ analisis-mercados/ medidas-no-arancelarias/ identificando-las-medidas-no-arancelarias/
32 Dentro de esta clasificación se encuentra: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Obstáculos Técnicos alComercio, licencias, contingentes, entre otras. Para una clasificación detallada ver UNCTAD (2012) pág. 3.
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Gráfico 26. Proporción de bienes sujetos a algún tipo de MNA para su importación
en Colombia
Fuente: DNP con datos de García et ál. (2014).
En Colombia se encuentra una tendencia similar en la aplicación de MNA a las
importaciones. García et ál. (2014) muestran que después de la apertura de los años noventa
hubo un aumento considerable de MNA como lo muestra el Gráfico 26. Asimismo, existe
evidencia de que Colombia es un país con una proporción de bienes cobijados por MNA
mayor que la de otros países de la región como Brasil y México (UNCTAD, 2013), lo cual
genera un alto impuesto implícito a las exportaciones33.
Los exportadores e importadores nacionales enfrentan diversas dificultades para
cumplir las MNA que impone Colombia, así como aquellas impuestas en los países de destino
de nuestras exportaciones. Respecto a las medidas internas, la encuesta del ITC (2015)identificó varias medidas que afectan a los exportadores, como las inspecciones, los
requisitos técnicos y las certificaciones, las cuales concentran cerca del 90% de los casos. A
su vez, se encontró que el 42% de las MNA problemáticas para los importadores
corresponden a requisitos técnicos, evaluaciones de la conformidad y reglas de origen. En
cuanto a las barreras impuestas por países de destino, la encuesta del ITC muestra que las
medidas que más afectan a los exportadores colombianos en países como Ecuador, México
y Perú, son el etiquetado, las reglas y certificados de origen, y la certificación de productos.
En cuarto lugar, se identifica la ausencia de información sobre beneficios y las
oportunidades de acuerdos comerciales, estándares internacionales requeridos y normas decomercio exterior. Esta información se encuentra dispersa entre las distintas entidades
gubernamentales relacionadas con el comercio exterior y no es fácilmente accesible y
33 Usando datos de Kee et al. (2009), García, López, Montes y Esguerra (2014) concluyen que las exportacionescolombianas enfrentaban un arancel promedio de 13% en 2001, pero las MNA nacionales equivalían, paraentonces, a un impuesto de 40% sobre las exportaciones.
0
20
40
60
80
100
1991 1997 2006 2012
Bienes de Consumo Materias primas y bienes intermedios Bienes de capital
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50
consultable, por lo que también se manifiesta una falla de gobierno relacionada con la falta
de coordinación entre entidades
Por último, PROCOLOMBIA es la entidad encargada de la promoción de las
exportaciones, el turismo y la inversión extranjera en Colombia. La evidencia empírica acerca
de la efectividad de los servicios que presta PROCOLOMBIA no es concluyente dado quebasa sus evaluaciones en información recolectada de las firmas atendidas. Este tipo de
análisis es sesgado, dado que no usa información de un grupo de control (Meléndez, 2015).
4.4.6. Bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad
Según la Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica (EDIT) que adelanta el
DANE, en el periodo 2005 a 2012 la cantidad de empresas que manifestaron haber
obtenido algún tipo de certificación de calidad, bien sea de proceso o de producto, estuvo
por debajo del 25% del total de empresas encuestadas (Gráfico 27). Se destaca el periodo
2007-2008, en el cual el 24,4% de las empresas manifestó obtener algún tipo de certificación
de calidad. Sin embargo, para los años 2009 a 2012 se observa un decrecimiento en la
participación de empresas que obtienen certificaciones de este tipo.
Gráfico 27. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, para el
periodo 2005-2012
Fuente: Cálculos Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, con datos DANE.
Estos bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad de los productos
nacionales es una limitante para mejorar la sofisticación y diversificación del aparato
productivo, aumentar los encadenamientos productivos e incrementar las exportaciones.
Esta situación responde principalmente a la existencia de tres fallas de mercado que
justifican la intervención del Estado para su corrección. En primer lugar, un problema de
933
1873
1542
1125
15,3%
24,4%
17,8%12,3%
0%
10%
20%
30%
0
500
1000
1500
2000
EDIT III (2005 - 2006) EDIT IV (2007 -2008)
EDIT V (2009 - 2010) EDIT VI (2011 -2012)
Total empresas con algún tipo de certificación de calidad
Participación respecto del total de empresas que respondieron la encuesta
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51
información incompleta asociado al desconocimiento de los servicios que ofrecen las
entidades públicas y privadas, las cuales permiten incrementar el cumplimiento de estándares
de calidad. Los resultados arrojados por la evaluación del Subsistema Nacional de la Calidad
(SNCA), contratada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el año 2013,
evidencian dicho desconocimiento, impidiendo el aprovechamiento de los servicios que el
SNCA ofrece.
Un segundo problema derivado de la falta de información corresponde a la inexistencia
de una cultura de la conformidad34 y de la calidad que permita identificar y establecer
estándares en los productos que los consumidores finales y los canales de comercialización
adquieren en el mercado.
Otro problema es la baja participación en los procesos de normalización por parte de
empresarios, consumidores, canales de comercialización, Estado, y academia. Estos
procesos son la base para adoptar y diseñar las Normas Técnicas Colombianas (NTC) que
contendrán las características y exigencias para considerar que un producto, servicio, sistemao proceso sea de calidad. A lo anterior se suma la disparidad entre las NTC y los referentes
internacionales como las normas ISO. La brecha entre estándares genera sobrecostos para
los empresarios, quienes al adecuar su estructura productiva para cumplir con una NTC no
tienen garantizado el cumplimiento de las exigencias de normas internacionales. Esta
situación se traduce en una pérdida de competitividad para el país.
Un segundo grupo de problemas que incide en el bajo cumplimiento de estándares de
calidad está ligado a la existencia de mercados incompletos y problemas de coordinación,
lo cual explica el bajo nivel de desarrollo de los servicios para la calidad (ensayos de
laboratorio, evaluación de la conformidad, normalización, calibración de equipos, entreotros). La falta de una mayor oferta de ensayos de laboratorio acreditados, sumado a la
inexistencia de suficientes capacidades técnicas en esta área, incrementa los costos para que
las empresas puedan exportar y garantizar la calidad de sus productos al consumidor. Desde
el lado de la demanda de servicios para la calidad, la mayor preocupación de los
empresarios es la dificultad para obtener certificaciones por altos costos (24%), seguida por
la dificultad para encontrar laboratorios u OEC acreditados (15%) (Gráfico 28).
34 La cultura de la conformidad se puede entender como el conocimiento y capacidad de exigir el cumplimientode requisitos especificados para un producto, un servicio, o un proceso, sistema, persona y organismo (InstitutoNacional de Normalización).
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Gráfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura
de calidad
Fuente: Castro, Arboleda, Balcázar, & Estupiñán (2013).
El tercer tipo de fallas se refiere a la ausencia de bienes públicos y a problemas decoordinación entre actores. En el primer caso, la inexistencia de programas de formación de
profesionales para el desarrollo de actividades de evaluación de la conformidad no permite
contar con una oferta adecuada de metrólogos, inspectores y evaluadores que apoyen las
actividades de certificación y de laboratorio. Debido a esto, la formación de los expertos del
Instituto Nacional de Metrología (INM) se ha dado a través de instancias de investigación en
institutos homólogos en Alemania, Corea, México, Argentina, Brasil, entre otros. El primer
programa de formación superior fue un diplomado entre el INM y la Universidad Nacional
de Colombia que se lanzó en junio de 2015.
Por último, los problemas de coordinación se evidencian en la expedición dereglamentos técnicos (RT), los cuales son el instrumento35 que un país adopta para defender
un interés legítimo como la salud y la vida humana, el medio ambiente, o la seguridad
nacional. De acuerdo al documento CONPES 3816, la producción normativa en Colombia,
incluyendo los RT, se caracteriza por la falta de estudios y metodologías (como el Análisis de
Impacto Normativo (AIN)) que permitan garantizar que la mejor solución a una problemática
es la expedición de una norma. Esta situación puede abrir la puerta para limitar la
competencia.
4.4.7.
Bajos niveles de competencia
Al analizar 42 sectores industriales dentro de la industria manufacturera colombiana,
la información disponible muestra que existen al menos ocho que tienen un índice Herfindal
35 Fijación de exigencias de tipo obligatorio a productos específicos.
24%
15%
14%12%
11%
10%
7%6%
Dificultad para obtener certificaciones por altos costos
Dificultad para encontrar laboratorios, OEC que puedan verificar el cumplimiento de
normas y/ o reglamentosDificultad para mantenerse informado y/ o opinar acerca de los reglamentos técnicosemitidos por el gobiernoDificulta para exportar por incumplimiento de reglamentos del país destino
Dificultad para exportar por incumplimiento de normas técnicas exigidas en el paísdestinoDificultad para competir en los mercados por la aplicación de normas técnicas
Dificultad para competir en los mercados por la aplicación de reglamentos
Otros
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53
Hirschman (HH) de concentración de ventas elevado36. Estos mismos sectores están atendidos
por menos de 25 empresas a nivel nacional (Gráfico 29).
Gráfico 29. Índice de concentración Herfindal-Hirschman y número de empresas por
sector
Fuente: DNP con base en la Muestra Mensual Manufacturera (DANE).
Para el nivel departamental hay menos datos disponibles, y existen dificultades en la
medición. Sin embargo, al calcular el índice HH por departamento para los mismos sectores
se encuentra que para 16 de los 26 departamentos considerados todos los mercados tienen
una concentración alta. Solamente en Bogotá y en Antioquia se observa que más de la mitad
de los mercados considerados tienen índices de concentración no altos (Gráfico 30).
36 Siguiendo a varias agencias del gobierno de Estados Unidos, se considera que un mercado está altamenteconcentrado si su índice HH está por encima de 0,25.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
0,0000
0,0500
0,1000
0,1500
0,2000
0,2500
0,3000
0,3500
0,4000
0,4500
0,5000
2 5 2 0
2 8 0 0
3 6 9 0
1 8 0 0
2 9 1 0
2 8 9 0
1 5 4 0
2 6 9 0
1 9 2 0
1 7 4 0
2 4 1 0
1 7 1 0
2 7 1 0
1 5 9 0
2 5 1 0
2 7 2 0
1 5 7 0
3 4 2 0
3 3 0 0
2 9 3 0
1 7 5 0
N o .
d e
E m p r e s a s
I n d i c e d e C o n c e n t r a c i o n H H
HH No. Empresas
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Gráfico 30. Porcentaje de sectores con Índice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 y
número total de empresas por departamento
Fuente: DNP con base en Superintendencia de Sociedades.
Lo anterior es corroborado por diferentes casos de estudio que han considerado
mercados específicos por departamento como el análisis de (Tovar & Vallejo, 2014), en el
que se calcula el índice HH departamentales para distribuidores de diferentes fungicidas,
herbicidas e insecticidas, así como para medicamentos veterinarios (bovinos, porcinos, y
agrícolas) y productos biológicos (bovinos, porcinos, y avícolas). Los autores encuentran que
en la mayoría de los casos el índice supera 0,25. Además, para todos los productos hay almenos un departamento que solamente cuenta con un distribuidor.
Si bien la concentración de un mercado no implica necesariamente la cartelización o
el abuso de poder de mercado, existe evidencia que indica que la falta de competencia
puede generar mercados ineficientes e incidir de manera negativa en el bienestar de la
población. Un ejemplo de lo anterior es el estudio de la OCDE del mercado de
telecomunicaciones mexicano, en el que estima la pérdida de beneficios derivada de la alta
concentración en 1,8% del PIB al año (OCDE, 2012).
Un elemento a tener en cuenta en la agenda de política pública de competencia es el
posible rol de marcos regulatorios específicos como generadores de barreras y costos a la
entrada de nuevas firmas a los diferentes mercados. La evidencia internacional sobre el tema
prueba el efecto causal existente entre regulaciones deficientes y menores niveles de
competencia que favorecen la proliferación de estructuras oligopólicas o monopólicas. Los
gobiernos no han sido ajenos a esta situación, pues algunos de ellos han encontrado y
propuesto reformas locales para subsanar las consecuencias de regulaciones defectuosas.
0
5
10
15
20
25
30
3540
45
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%90,0%
100,0%
A M
A Z O N A S
B O L I V A R
B O Y A C A
C A L D A S
C
A Q U E T A
C A S A N A R E
C E S A R
C H O C O
C O R D O B A
H U I L A
N A R I N O
N O R T E D
E S A N T A N D E R
Q U I N D I O
S A N A N D R E S Y P R O V I D E N C I A
S U C R E
T O L I M A
R
I S A R A L D A
C A U C A
M A
G D A L E N A
M E T A
A T L A N T I C O
S A
N T A N D E R
V A L L E
C U N D
I N A M A R C A
A N T I O Q U I A
B O G O T A D . C .
Porcentaje de sectores con índice HH superior a 0,25
No. De sectores Presentes en el Dpto
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55
Tal es el caso de la Autoridad Catalana de la Competencia, la CEMER (Puebla, México) y la
Comisión de Estudios en Regulación de Indianápolis (Indiana, EE.UU) donde fallas locales
coartaban el emprendimiento y el empleo, e imponían altas costos al erario público.
4.5. Estado actual de la articulación entre instancias y actores
4.5.1. Avances a la fecha
Actualmente existen diversos instrumentos de política y actores hacedores y tomadores
de política que buscan promover el desarrollo productivo a nivel nacional, regional y local.
El Anexo F muestra los hitos que han enmarcado el sistema administrativo de competitividad
e innovación en el país, desde la formulación de la agenda interna de productividad en
2004, la redefinición del sistema con el Decreto 1500 de 2012, la creación de instituciones
como las Comisiones Regionales de Competitividad.
En Colombia, el grueso de los instrumentos de desarrollo productivo está en manos del
gobierno central, debido particularmente a la limitación de recursos que afrontan las jurisdicciones para diseñar y ejecutar políticas de desarrollo productivo propias, lo que hace
que la mayoría de ellas tengan que ajustar sus planes y políticas a las directrices nacionales
(Nupia, 2014b). En la actualidad, todo el conjunto de políticas, orientaciones y programas
que promueven la política de productividad y competitividad se encuentra agrupado bajo el
Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), cuya
principal agencia es la Comisión Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación (CNCCTI).
Autores como Eslava, Meléndez y Perry (2013) sostienen que el SNCCTI y la CNCCTI,
al ser una instancia sombrilla del sistema, han facilitado un ambiente sano (sin lobbies) para
la articulación entre los diferentes actores del sistema, especialmente entre el sector público
y el privado. Asimismo, los autores rescatan el rol que ha jugado el sector privado dentro del
SNCCTI. Específicamente, la participación del Consejo Privado de Competitividad (CPC)
dentro del Comité Ejecutivo del sistema, no solo ha fomentado la colaboración público-
privada, sino también facilitado la continuidad de la política, especialmente en periodos de
cambios de gobierno.
Por otro lado, con el propósito de involucrar a las regiones en temas de competitividad
y productividad, se crearon (y establecieron formalmente en 2008) las Comisiones Regionales
de Competitividad (CRC). Estas comisiones están integradas por representantes de los entes
territoriales (gobernación o alcaldías), empresarios, agremiaciones, academia,
consumidores, y otros actores involucrados con el desarrollo de la región. A las CRC les
concierne crear espacios para desarrollar alianzas público-privadas con el fin de remover las
fallas de mercado que restringen el desarrollo de la estrategia de productividad y
competitividad de cada región (Nupia, 2014b). Para tal fin, las CRC formulan Planes
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56
Regionales de Competitividad (PRC), los cuales sirven de hoja de ruta para el logro de los
objetivos de la Política Nacional de Competitividad e Innovación (Documentos CONPES
3527 de 2008 y 3668 de 2010), identificando sectores productivos prioritarios y estrategias
transversales para el fortalecimiento de las empresas en el contexto nacional e internacional.
Según la Ley 1253 de 2008 y el Decreto 1500 de 2012, estos planes deben estar articulados
con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Departamentales.
A su vez, el Artículo 57 de la Ley 1530 de 2012 que reglamenta el Sistema General
de Regalías, habilitó a las CRC para fungir como Comités Consultivos de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y para emitir un concepto no vinculante
sobre los proyectos puestos a consideración de estos órganos. Siguiendo a Gómez y Mitchell
(2015: 12), es claro que las CRC no ejecutan proyectos ni destinan recursos para inversiones
de competitividad en los departamentos. Su rol se fundamenta en la articulación de actores,
la definición de una visión de largo plazo, el diseño de estrategias, y el monitoreo de
programas y proyectos, incluyendo, desde 2012, aquellos financiados con recursos del SGR.
Durante los años 2013 y 2014 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través
de iNNpulsa Colombia, apoyó a 23 CRC para el fortalecimiento de sus capacidades de
articulación, pensamiento estratégico, gestión y liderazgo, y el aumento de la competitividad
y la productividad de las regiones del país.
En el año 2014, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Confecámaras
realizaron un ejercicio de diagnóstico de las CRC, según el cual estas comisiones han
evolucionado en el tiempo y ahora se perciben como instancias que prestan un servicio,
principalmente de articulación de iniciativas y fortalecimiento de apuestas productivas entre
actores regionales y nacionales, para lo cual se valen de su alta capacidad de convocatoriay comunicación.
4.5.2. Aspectos por mejorar
A pesar de los anteriores esfuerzos, continúa presentándose desarticulación entre el
Gobierno nacional y los gobiernos regionales, entre el sector público y el privado, y entre
diferentes entidades del orden nacional. En general, se percibe que no hay claridad sobre
las responsabilidades de cada actor, incluyendo quién coordina a quién y en qué temas,
quién realiza seguimiento y evaluación y bajo qué lineamientos.
A nivel del Gobierno nacional, los diferentes sectores tienden a financiar acciones depolítica que apuntan principalmente a la consecución de los objetivos de desarrollo
económico relevantes para sus propósitos misionales, lo cual lleva a que la coordinación
conceptual y operativa entre los diferentes esfuerzos sea baja. Adicionalmente, la capacidad
del Gobierno nacional para hacer seguimiento y evaluación a sus instrumentos de política es
baja, lo cual repercute en que los funcionarios públicos no cuenten con información para
decidir sobre la eliminación o transformación de dichos instrumentos. Ante esto, Eslava,
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57
Meléndez y Perry (2013) sugieren capacitar a los funcionarios para que, al momento de
tomar decisiones de política, evalúen el costo-beneficio y pertinencia de las mismas.
En cuanto a la coordinación público-privada, Eslava, Meléndez y Perry (2013)
recomiendan institucionalizar la misma, primero, privilegiando los canales institucionales
sobre el diálogo directo, y segundo, limitando la discusión a instrumentos horizontales depolíticas o aquellos relacionados con fallas de mercado o de gobierno. Si bien la estructura
y liderazgo privado actual del CPC ha direccionado su participación dentro del SNCCTI en
torno a estos principios, los autores recomiendan institucionalizar los canales de participación
del sector privado para blindar al sistema de posibles capturas de rentas.
Por otro lado, Eslava, Meléndez y Perry (2013), tras analizar la relación entre actores
públicos y privados en el marco del PTP, argumentan que aquellas personas que participan
en instancias de articulación deben tener poder de decisión dentro de sus respectivas
entidades, o capacidad para subir los temas a quienes sí lo tienen. Esto con el fin de
garantizar que las inquietudes del sector privado lleguen al sector público, y de que estassean, primero, seleccionadas siguiendo criterios transparentes y objetivos, y segundo,
resueltas de manera efectiva.
A nivel regional, aunque se han observado avances, permanecen problemas de
articulación entre varios de los actores locales, y entre las entidades que funcionan como
enlace entre el nivel regional y el nacional. Por ejemplo, los instrumentos de política de las
diferentes entidades del nivel nacional no necesariamente apuntan a consolidar agendas de
desarrollo económico territorial claramente establecidas que partan del reconocimiento de
las fortalezas, necesidades y vocaciones productivas de los territorios. Además, las entidades
del Gobierno nacional llegan al territorio de manera desarticulada, en diferentes momentosdel tiempo y con agendas distintas. Como resultado, se presenta un gran desgaste
institucional y la efectividad de los instrumentos es cuestionada.
Tampoco existen las condiciones institucionales a nivel regional para lograr el impacto
deseado. Desde 2008 el gobierno central ha tratado de alinear sus políticas de desarrollo
productivo con las agendas regionales a través de las CRC. Sin embargo, faltan incentivos
para que las gobernaciones y el sector privado consoliden las CRC y pongan en marcha los
Planes Regionales de Competitividad (PRC). En particular, los PRC no necesariamente son
tomados en cuenta por los gobernadores y alcaldes para construir sus respectivos Planes de
Desarrollo; como consecuencia, varias de las propuestas de los PRC quedan por fuera de laspolíticas que se ejecutan en las regiones pues no cuentan con soporte institucional para su
implementación.
Respecto a las CRC, el estudio realizado por Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y Confecámaras en 2014 identificó los siguientes aspectos que requieren ser
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58
atendidos con el fin de fortalecer la capacidad institucional de las comisiones y otros actores
del nivel regional:
El grado de compromiso y participación de los diferentes actores es heterogéneo.
Alta rotación de los participantes y bajo nivel de las delegaciones del sector público.
A los actores de las CRC se les dificulta cumplir con los requisitos (jurídicos, pólizas,
capacidad económica), procedimientos y contrapartidas para la formulación e
implementación de proyectos.
Baja capacidad financiera; alta dependencia de recursos del Gobierno nacional,
departamental y de cámaras de comercio.
Bajos niveles de representación y participación de centros de investigación y alcaldías
municipales, así como de liderazgo por parte de los empresarios.
Baja injerencia y falta de articulación de las CRC como comités consultivos de los
OCAD.
Baja articulación con algunas iniciativas del Gobierno nacional, como las referentes a
educación, política comercial, y promoción y protección de la competencia.
En cuanto a los planes de desarrollo de las jurisdicciones (gobernaciones y alcaldías),
debido a la restricción de recursos, tratan de responder principalmente a las necesidades
locales en materia de desarrollo social, y por ello terminan restringiendo o ajustando sus
instrumentos de desarrollo productivo a las directrices dadas por el Gobierno nacional. De
esta manera, si los objetivos del SNCCTI, y que son incluidos en el Plan Nacional de
Desarrollo, no responden a las necesidades de las regiones, su impacto en la productividady competitividad regional es limitado (Nupia, 2014b). Al no existir una alineación entre estos
planes resulta difícil desarrollar proyectos regionales favorables al departamento y sus
municipios (Nupia, 2014b; Gómez y Mitchell, 2015).
4.6. Experiencias previas de priorización
Algunos de los instrumentos de política pública para el desarrollo productivo que
existen en la actualidad asignan regionalmente los recursos por demanda, lo cual ha llevado
a que los departamentos más desarrollados reciban mayores recursos que los demás (Nupia,
2014a). Tal es el caso, por ejemplo, de los desembolsos de Bancóldex entre 2001 y 2012:
aunque el promedio anual de dichos desembolsos per cápita por departamento presenta una
gran dispersión a través de los diferentes departamentos, Bogotá, Valle y Antioquia son las
regiones que reciben el mayor valor, mientras regiones menos desarrolladas, como Chocó,
recibieron desembolsos per cápita casi nulos. De acuerdo con Nupia (2014a), desde los
años 80 las políticas de desarrollo productivo en Colombia han estado muy centralizadas y
han dejado poco espacio para el desarrollo de políticas a nivel regional.
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59
Además de lo anterior, se observa que la mayoría de metodologías de focalización
usadas recientemente por el Gobierno nacional no fueron diseñadas para identificar sectores
con ventajas comparativas reveladas o latentes, y por esa razón han priorizado diversos
sectores en los que Colombia no cuenta con dichas ventajas. La información prospectiva
incorporada típicamente en esas metodologías está relacionada con el crecimiento de la
demanda mundial de los bienes, lo cual brinda información valiosa sobre si alguien en el
mundo comprará los bienes en cuestión, pero no sobre si será Colombia quien podrá
venderlos. Esto último es precisamente lo que un análisis de ventajas comparativas permite
establecer.
5.
DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA
5.1. Definición de Política de Desarrollo Productivo (PDP)
La PDP es un conjunto de acciones articuladas y consistentes que promueven
activamente una transformación del aparato productivo hacia actividades y canastas deproducción y exportación más sofisticadas, con mayor potencial de crecimiento y mayor
capacidad de agregación de valor y contenido tecnológico. Para ello, dichas acciones
buscan generar aumentos sostenidos de la productividad, especialmente en aquellas
actividades donde el país y sus regiones tienen ventajas comparativas reveladas y latentes.
5.2. Principios de la PDP
Con el fin de crear mecanismos claros y transparentes en la selección de estrategias e
instrumentos tanto en el corto como en el largo plazo, así como de garantizar que estos
efectivamente respondan a los objetivos generales y específicos de la política, se han definidolos siguientes principios rectores:
La PDP incluye únicamente instrumentos específicos para resolver fallas de mercado o
de gobierno37.
La PDP es intensiva en coordinación Gobierno-Empresa-Academia, Nación-Región y
entre entidades del sector público. En este sentido, la PDP está articulada con otras
políticas, incluyendo el documento CONPES de Política Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Además, la política propicia espacios permanentes de
diálogo con el sector privado para el seguimiento de la política y la identificación
conjunta de problemas complejos y cambiantes.
37 Se llama aquí falla de mercado a aquella situación que se presenta cuando existe algún tipo de barrera queimpide a uno o varios mercados asignar eficientemente los recursos. Por otra parte, se denomina falla de gobiernoa aquella que se presenta cuando una o varias acciones del gobierno inducen una asignación ineficiente de losrecursos, o cuando una o varias acciones del gobierno que son estrictamente necesarias para que los mercadosasignen eficientemente los recursos no se materializan.
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La PDP incorpora únicamente instrumentos de política cuya correcta aplicación sea
factible en el entorno institucional colombiano. Por lo tanto, evolucionará a la par de
las mejoras en la capacidad institucional del Estado.
La PDP tiene una naturaleza experimental y es intensiva en seguimiento y evaluación,
por lo cual contiene preferiblemente instrumentos cuya aplicación a gran escala sepresenta únicamente cuando pilotos a menor escala demuestran su efectividad y
eficiencia.
La PDP privilegia instrumentos de desarrollo productivo que son bienes públicos
sectoriales o intervenciones de mercado transversales. Para el caso de instrumentos
sectoriales, la PDP establece criterios claros y transparentes de priorización de
instrumentos y focalización de apuestas productivas, dentro de los cuales prevalece la
tenencia de ventajas comparativas.
5.3. Objetivo general
El objetivo general de la PDP es aumentar la productividad y la sofisticación del aparato
productivo colombiano a través de instrumentos que apunten a resolver fallas de mercado o
de gobierno a nivel de la unidad productiva, de los factores de producción o del entorno
competitivo. La consecución de este objetivo contribuirá al crecimiento de la economía del
país y del ingreso de sus habitantes en el largo plazo.
5.4. Objetivos específicos
OE1. Promover incrementos en la productividad laboral38 y mejoras en las capacidades
propias de competir e innovar de las unidades productivas.OE2. Fomentar aumentos en la eficiencia y efectividad en la provisión de factores de
producción (capital físico, capital humano y capital financiero, entre otros).
OE3. Generar un entorno que promueva la competencia en los mercados de bienes y
de factores, aumente la participación del país en el comercio internacional y facilite el
desarrollo de encadenamientos productivos y la inserción de la economía nacional en
cadenas globales de valor.
5.5. Plan de acción
5.5.1. Estrategias relacionadas con el primer objetivo específico
A continuación se listan las estrategias y acciones que permitirán dar cumplimiento al
primer objetivo específico, relacionadas con la innovación, el emprendimiento y la
38 Debido a limitaciones en la disponibilidad de datos para el cálculo de productividad a nivel de la firma, seopta por usar productividad laboral y no PTF.
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transferencia de conocimiento y tecnología (TCT), tal como lo define la Política Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) 2015-2025.
Innovación, emprendimiento y TCT
O E1E1. Aumentar la actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato
productivo
En esta estrategia se plantea fortalecer las capacidades de los agentes y las relaciones
entre los mismos, a través de las siguientes acciones, las cuales resumen los principales
lineamientos contenidos en el documento CONPES de Política Nacional de CTI 2015-2025.
Primero, rediseñar e implementar el programa de cofinanciación con base en la
experiencia exitosa de las convocatorias de COLCIENCIAS. Para ello, en segundo lugar, se
establecerá el ón entre
las empresas y las entidades de soporte.
Tercero, desarrollar un programa de formación y entrenamiento orientados alfortalecimiento y desarrollo de capacidades en emprendimiento, y cuarto, desarrollar un
programa de consolidación de capacidades para las entidades de apoyo en incubación y
aceleración de empresas, con criterios de desempeño asociados a resultados en la calidad
del acompañamiento y el éxito de los proyectos.
Quinto, desarrollar un programa para la consolidación de la innovación a nivel
empresarial y para ello, sexto, fortalecer el desarrollo de proyectos de innovación, donde
todas las entidades adscritas al SNCCTI promoverán el uso de los beneficios tributarios, de
acuerdo a las recomendaciones del documento CONPES 3834 de 2015.
Séptimo, escalar iniciativas regionales de innovación y emprendimiento que permitan
dinamizar los Sistemas Regionales de Innovación, como lo han hecho programas como Ruta
N en Medellín o Manizales.
Las anteriores acciones serán lideradas por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, en coordinación con iNNpulsa Colombia (UGCE), DNP, COLCIENCIAS y el SENA.
O E1E2. G enerar condiciones para la cooperación de los sectores productivo, público
y privado por medio de la transferencia de conocimiento y tecnología
La transferencia de conocimiento y tecnología (TCT) es un eje central para la
productividad pues se enfoca en la adopción y adaptación del conocimiento y tecnologíaexistente. Para ello, se establecen las siguientes acciones.
Primero, la principal acción es implementar el Programa Nacional de Escalamiento de
la Productividad, teniendo en cuenta los resultados de la evaluación del programa piloto de
extensión tecnológica. Este programa se enfocará en:
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62
a) Mejoramiento de las capacidades gerenciales a través del diagnóstico e
implementación de plan de mejora.
b) Diagnóstico del estado actual de la tecnología de la empresa.
c) Acompañamiento para la adaptación y absorción de conocimiento y tecnología.
Esta acción será liderada por el Viceministerio de Desarrollo Empresarial del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, quien establecerá la Unidad Coordinadora del programa,
y trabajará en la ejecución en conjunto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
el SENA.
Segundo, desarrollar programas de entrenamiento para gestores de las Instituciones
Generadoras de Conocimiento, que promuevan, entre otros aspectos, el entendimiento de las
demandas del sector productivo y las dinámicas de la negociación de conocimiento y
tecnología con el sector productivo. Esta acción será liderada por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, en coordinación con el SENA y COLCIENCIAS.
Tercero, generar incentivos a los investigadores con interés en crear empresas de base
tecnológica, para que adquieran habilidades gerenciales, comerciales y de TCT. Esta acción
incluirá la realización de un análisis de impacto normativo para superar las barreras en
cuanto a la conformación de Spinoff universitarios en IES públicas y será liderada por el
Ministerio de Educación Nacional y COLCIENCIAS.
Cuarto, implementar una plataforma tecnológica para el Descubrimiento y
Aprovechamiento de Tecnologías Aplicables (DATA) que permita la conexión entre expertos
de diversos campos para coordinar oferta y demanda de soluciones técnicas y su
implementación en el sector privado. Esta plataforma permitirá identificar y tener actualizadala oferta de servicios de apoyo a la TCT. Esta acción será liderada por el DNP, en
coordinación con los sectores administrativos que diseñan y ejecutan recursos de CTI, y en
especial con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en lo
relacionado a la plataforma tecnológica.
Quinto, desarrollar el Programa de fortalecimiento de capacidades a las entidades de
apoyo para instituciones de TCT, bajo esquemas de desempeño asociados a la calidad de
las intervenciones y el éxito de los proyectos.
Sexto, desarrollar un programa nacional para la consolidación de los servicios de
apoyo a la TCT. Este programa incluirá mecanismos que permitan desarrollar un mercado de
agentes intermediarios para la TCT en el mercado nacional e internacional. Esta acción será
liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación con el Ministerio
de Educación, Colciencias y el SENA.
Séptimo, promover la inclusión de los parques de CTI en los planes de ordenamiento
territorial municipales para consolidar espacios de interacción entre IGC y el sector
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productivo, promoviendo el aprovechamiento de economías de escala y uso de bienes
comunes a través del artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.
5.5.2. Estrategias relacionadas con el segundo objetivo específico
A continuación se explican las estrategias y acciones asociadas a capital humano y
financiamiento que permitirán dar cumplimiento al objetivo de fomentar aumentos en la
eficiencia y efectividad en la provisión de factores de producción.
Capital Humano
O E2E1. A rticular la construcción del Sistema N acional de Educación Terciaria SN ET)
y su Marco N acional de Cualificaciones M N C) con las prioridades bajo la PDP.
Esta estrategia busca alinear la agenda del MEN relacionada con la estructuración del
SNET con las prioridades bajo la PDP. El SNET, que busca organizar la formación pos-media,
y cuyo principal instrumento es el Marco Nacional de Cualificaciones, debe priorizar la
construcción de este Marco, el diseño de cualificaciones y su posterior evaluación ycertificación en sectores priorizados por la PDP. Esta articulación se realizará en el marco de
las Mesas Sectoriales del SENA con el apoyo del Comité de Capital Humano del SNCCTI y
de las Comisiones Regionales de Competitividad en territorio.
Para ello, se requiere la ejecución de diferentes acciones. En primera medida, se
modificarán el Acuerdo 6 de 2010 y el Decreto 249 de 2004 con el fin de fortalecer el
trabajo y la gobernanza de las Mesas Sectoriales del SENA para que ellas, con la activa
participación del sector privado, identifiquen las necesidades de formación del talento
humano de las empresas y validen la pertinencia de los programas de formación del SENA.
Con esto se pretende fortalecer la articulación del sector de formación con las necesidades
del sector productivo, involucrar más activamente al sector privado en las Mesas, agilizar los
procesos de normalización y certificación de competencias laborales, y darles a las Mesas
entre otras funciones el rol centralizador de la información recopilada a través de las
metodologías de identificación de brechas en formación Técnica y Tecnológica (TyT) y
Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano (FTDH). Además, teniendo en cuenta que
actualmente existen más de 80 Mesas Sectoriales, la implementación de estos ajustes se
deberá focalizar en aquellas mesas que coinciden con las apuestas productivas priorizadas
en el marco de esta política.
Segundo, se escalará a los demás departamentos del país el programa piloto para
cierre de brechas de capital humano a través de las Mesas Sectoriales, focalizando las
apuestas productivas departamentales. Esta acción será liderada en territorio por las
Comisiones Regionales de Competitividad, en el marco de las Mesas Sectoriales del SENA,
y recibirá el acompañamiento del Gobierno nacional a través del Comité Técnico de Capital
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Humano del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
(SNCCTI).
El piloto en mención inició el primer semestre de 2015 en los departamentos de
Antioquia, Atlántico, Bolívar y Santander. En él, entidades públicas y privadas del nivel
nacional39
, bajo la coordinación de la Consejería Presidencial para el SNCCTI, han apoyadoa estos departamentos en el diseño e implementación de planes de acción a partir de la
identificación de brechas de capital humano en cuatro sectores productivos (uno por cada
departamento).
Para escalar el programa se deberá, primero, finalizar la metodología de identificación
de brechas de capital humano, y segundo, apoyar, a través de recursos financieros y
técnicos, la implementación de dicha metodología y el diseño y ejecución de planes de
acción, especialmente en aquellos departamentos para los cuales no existe un diagnóstico.
Estos planes deberán contener estrategias concretas para el cierre de brechas, como
proyectos de formación dual, creación de nuevos programas, y ajuste a programas existentes,entre otras. Para la implementación de estas estrategias, el SENA cofinanciará con el sector
privado la formación dual de técnicos y tecnólogos y otros programas, como el
Programa de Formación Continua Especializada del SENA. A través de este programa,
las empresas presentan proyectos de formación diseñados a la medida de sus necesidades,
logrando que los trabajadores en todos los niveles ocupacionales de la empresa (nivel alta
dirección, nivel medio o nivel operativo) mejoren y amplíen capacidades, habilidades y
conocimientos específicos, con el fin de aumentar el rendimiento productivo para el beneficio
estratégico de las empresas, de la región y del sector al que pertenece.
En relación con la primera acción, el principal insumo para el Marco Nacional deCualificaciones será la información producida en los diferentes estudios de diagnóstico de
brechas de capital humano regionales y sectoriales, la cual será centralizada por las Mesas
Sectoriales.
Por último, con el fin de medir la gestión del SENA respecto a las anteriores acciones,
se definirán y se hará monitoreo de indicadores de desempeño en productividad y
empleabilidad de egresados para esta entidad.
O E2E2. Fomentar la atracción de capital humano hacia áreas relevantes para las
apuestas productivas del país y los departamentos.
La segunda estrategia apunta principalmente a corregir fallas de coordinación que
afectan la demanda y la oferta de talento humano altamente relevantes para las apuestas
productivas del país y de los departamentos. Por una parte, más que crear nuevas líneas de
39 Entre estas entidades se encuentran: el Ministerio de Educación Nacional, el Minsterio de Trabajo, el Minsteriode Comercio, Industria y Turismo, el PTP, el SENA, el CPC y la ANDI.
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créditos o becas, se trata de revisar y modificar los criterios de selección de beneficiarios de
programas existentes (P. ej OLCIENCIAS, línea
Colfuturo, ICETEX, etc.), con el fin de que un porcentaje de los recursos sea dirigido hacia
carreras o cursos en áreas STEM. Para ello, en el marco del Comité de Capital Humano del
SNCCTI, se debe hacer un mapeo de las principales herramientas de financiación a la
demanda y a la oferta de formación, para posteriormente ajustar el marco regulatorio que
define los criterios de selección en cada uno de los programas identificados.
Asimismo, se fomentará la atracción de capital humano (nacional y extranjero)
residente en el exterior, relevante para las prioridades bajo la PDP. Con ello se busca suplir
en el corto y mediano plazo la demanda de aquellos perfiles altamente calificados para los
cuales la oferta doméstica no abastece el mercado laboral, especialmente en aquellos casos
en que el país no cuenta con el recurso humano para formar el nuevo talento o cuando se
estima que dicha formación tomaría más tiempo de lo que el mercado espera. En este sentido,
OLCIENCIAS. Para ello se trabajará de la mano del Ministerio de Relaciones
Exteriores con el fin de, por un lado, implementar un programa de retorno de la diáspora y
de atracción de capital humano extranjero priorizando apuestas de la PDP, y por otro lado,
realizar los ajustes necesarios a la política migratoria para simplificar los requisitos y trámites
exigidos para la obtención de permisos y visas de trabajo de personal calificado.
Financiamiento
O E2E3. Profundización de la industria de capital de riesgo y el mercado de capitales
con el fin de facilitar el acceso a financiación para el emprendimiento.
Esta estrategia desarrolla las acciones para fortalecer los eslabones de financiamientoal emprendimiento con alto potencial de crecimiento y de valor agregado.
Primero, se desarrollará la industria de capital de riesgo para financiar la creación,
crecimiento y expansión de empresas innovadoras. Esta acción será liderada por el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, en articulación con Bancóldex e iNNpulsa Colombia
(UGCE). Esta acción incluirá para el periodo 2016-2018: i) Fomentar la coinversión de
capital de riesgo (capital emprendedor) de entidades del sector público y privado en el fondo
de fondos, que será estructurado por Bancóldex en seguimiento en lo establecido en el Art
14 de la Ley 1753 de 2015; ii) realizar procesos de análisis de impacto normativo para
superar las barreras en cuanto a: la creación de nuevos instrumentos de financiamiento en
etapa temprana (como el crowdfunding y el corporate venturing) , la facilitación de la
inversión de los fondos de pensiones en vehículos de capital de riesgo en Colombia, la
llegada al país de inversionistas (capital de riesgo y constitución de empresas), y el cierre de
empresas.
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Segundo, se desarrollarán programas de acompañamiento para empresas con
potencial de crecimiento para su ingreso al mercado de valores y deuda, superando las
barreras regulatorias existentes.
Tercero, se creará un programa dirigido a la banca privada para promover la
valoración y el uso de garantías mobiliarias a empresas, así como la colaboración entreentidades financieras y entidades de apoyo al emprendimiento para construir modelos de
análisis de riesgo que sean útiles para el sector financiero.
Cuarto, se desarrollarán líneas permanentes de crédito dirigidas a promover la
innovación, incluyendo esquemas de redescuento, así como desarrollar nuevos esquemas de
garantía para empresas en etapa temprana y escalamiento de proyectos de I+D e innovación
empresarial.
Quinto, se modernizará el Fondo Emprender del SENA, incluyendo validación
temprana en mercados, para que se fortalezca el apoyo a proyectos para la creación de
empresas que tengan pertinencia con la realidad productiva y económica de las regiones.
O E2E4. Promover el acceso de los negocios existentes a mecanismos de financiación
que ayuden a financiar su crecimiento y consolidación.
Primero, dada la importancia de contar con mecanismos de financiación con periodos
de gracia y esquemas de pago que se adapten a las características de negocios rentables,
se promoverá la puesta en marcha y el uso activo de instrumentos financieros de Finagro y
Bancóldex adecuados a los ciclos productivos de las empresas.
Segundo, para profundizar el acceso al crédito comercial formal para las Mipyme se
pondrá en marcha el sistema nacional de factura electrónica y se revisará la normatividadpara levantar las barreras al comercio electrónico.
O E2E5. Promover el acceso a financiamiento para facilitar la internacionalización de
los negocios existentes con potencial exportador.
Esta estrategia busca proveer nuevas fuentes de financiación y fortalecer las ya
existentes para el desarrollo de proveedores, a través de la focalización de recursos hacia
proyectos encaminados al cierre de brechas de gestión y producción que impiden a las
empresas competir en mercados locales y globales. Para lograrlo, se implementarán dos
acciones.
Primero, con el fin de aumentar y facilitar la internacionalización de la economía y el
aumento de la inserción en cadenas globales de valor, se ampliará el portafolio de crédito
de Bancóldex para apoyar la constitución de nuevas filiales en el exterior.
Segundo, se fortalecerán los servicios relacionales, garantías de compra y cartas de
crédito con diferentes redes de bancos aliados en el exterior, para reducir y mitigar los efectos
de las asimetrías de información en el acceso a crédito externo.
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5.5.3. Estrategias relacionadas con el tercer objetivo específico
A continuación se explican las estrategias y acciones que permitirán dar cumplimiento
al objetivo específico de generar un entorno que promueva la competencia en los mercados
de bienes y de factores, aumente la participación del país en el comercio internacional y
facilite el desarrollo de encadenamientos productivos y la inserción de la economía nacionalen cadenas globales de valor.
Encadenamientos productivos
O E3E1. Programa de servicios de emparejamiento para la facilitación de la inserción
de proveedores colombianos en cadenas globales, regionales y locales de valor.
Primero, implementar un programa de servicios de emparejamiento como una
estrategia que responde al problema de asimetrías de información entre empresas
compradoras y proveedoras a nivel local e internacional, asociado al desconocimiento que
tienen algunas empresas ancla sobre la oferta de insumos y bienes intermedios por parte de
proveedores nacionales.
Este programa, que será liderado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
con el apoyo de PROCOLOMBIA, el Programa de Transformación Productiva e iNNpulsa
Colombia, contendrá los siguientes elementos:
a. Implementar y poner a disposición del público un sistema de información en línea que
contenga tanto el registro de productores nacionales de bienes y servicios, como el
registro de grandes empresas compradoras y sus necesidades de insumos, bienes
intermedios y servicios. Los principales insumos de esta plataforma web serán el actual
registro de producción nacional y un registro de servicios nacionales, el cual se deberácrear para este fin.
b. Realizar ruedas de negocios inversas, citas empresariales o talleres donde compañías
compradoras nacionales e internacionales exponen a proveedores locales de diversos
sectores productivos sus necesidades específicas de producción, requerimientos de
volumen y calidad, y condiciones de compra, incluyendo formas de pago y plazos de
entrega.
c. En el marco del Programa de Escalamiento de la Productividad, realizar talleres con
empresas con potencial de proveeduría para la identificación de capacidades y cierre
de brechas frente a la necesidad del comprador internacional. A partir de la
identificación de los bienes o servicios que se requieren a nivel local o mundial, se
realizarán diagnósticos, a nivel de sector o de cadena productiva, que permitan
identificar las brechas que deben cerrar las empresas que potencialmente están en
capacidad de proveer dichos productos, en términos de estandarización, calidad y
capacidad de producción, entre otros. Posteriormente, se establecerán planes de
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acción para la obtención de los requisitos y procesos exigidos por las compañías
compradoras.
d. El programa de servicios de emparejamiento se deberá focalizar en aquellas apuestas
productivas con ventaja comparativa priorizadas en el marco de esta política de
desarrollo productivo, especialmente en aquellas donde se evidencie que el desarrolloo fortalecimiento de las proveedurías permitirá hacer más competitiva la cadena
productiva.
O E3E2. G enerar y divulgar estudios de mercado sectoriales y análisis de cadenas de
valor.
Esta estrategia tiene como finalidad cerrar las brechas de información sobre los
eslabones de las cadenas de valor que brindan mayores oportunidades de mercados, tanto
a nivel local como internacional. . De igual forma, esta información servirá de insumo para
el ejercicio de priorización de apuestas productivas en el marco de esta política. Por lo
anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo de PROCOLOMBIA yel Programa de Transformación Productiva, liderará las siguientes acciones.
Primero, generar estudios de mercado sectoriales y análisis de cadenas de valor que
brinden información acerca de las oportunidades de encadenamientos productivos, de los
eslabones que requieren coordinación y de aquellos que son estratégicos debido a que
permiten generar economías de alcance. Esta acción se llevará a cabo con base en
información aportada por el atlas de complejidad económica para Colombia DATLAS, el
Mapa Regional de Oportunidades y otras bases de datos a nivel nacional y mundial.
Segundo, adaptar al caso colombiano y transferir la metodología de ONUDI de análisisde cadenas de valor a las entidades públicas y privadas del nivel subnacional, incluyendo
Cámaras de Comercio, Comisiones Regionales de Competitividad, gremios y universidades.
Esta metodología facilitará la identificación de oportunidades en eslabones de las cadenas
para las apuestas productivas priorizadas en el marco de la PDP, así como necesidades de
intervención o coordinación entre actores de la cadena.
Calidad
O E3E3. Armonizar e implementar la política de A nálisis de Impacto N ormativo para
evaluar la adopción de reglamentos técnicos, a través de una unidad de reglamentación
técnica.
Las mejores prácticas regulatorias internacionales recomiendan justificar la emisión
de reglamentos técnicos a través de un Análisis de Impacto Normativo (AIN). Este nuevo paso
garantiza mínimos estándares de rigurosidad y transparencia que aseguran que la nueva
normativa sea la mejor alternativa posible.
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Primero, para que la inclusión del AIN se dé de forma sistemática, se creará una
Unidad de Reglamentación Técnica (URT), la cual apoyará la adopción de la herramienta
AIN y la formulación de reglamentos técnicos, solo cuando el análisis previo pruebe que
estos son la mejor alternativa. Además, dicha Unidad tendrá también un sistema de
seguimiento de las problemáticas a ser estudiadas y reguladas y mantendrá un inventario de
los AIN y la normativa vigente.
Segundo, de manera simultánea, se evaluará la posibilidad de que la URT concentre a
futuro la facultad y competencia sobre la administración y emisión de las reglamentaciones
técnicas de todas las entidades nacionales. Esta acción será liderada por el Departamento
Nacional de Planeación y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación
con los ministerios de Salud y Protección Social, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte,
y Agricultura y Desarrollo Rural.
O E3E4. Desarrollar la oferta y demanda de servicios de acreditación40, certificación
41
acreditada, ensayos
42
acreditados, normalización
43
, metrología
44
, que requiere la
agenda de admisibilidad del país, en función del esquema de priorización definido en
esta política.
El problema de coordinación y mercados incompletos impide un adecuado desarrollo
de servicios para la calidad, así como su efectiva demanda por parte de los empresarios y
consumidores. Para solucionar esto, es necesario adelantar las siguientes tres acciones.
Primero, implementar un programa de desarrollo de evaluadores de la conformidad45
para aquellas normas que se constituyan en barreras para exportar. Segundo, formular un
programa para identificar y suplir las principales necesidades de certificación, ensayos, y
mediciones46, asociados al desarrollo de la oferta de infraestructura y capacidades técnicas
40
(Decreto 1471 de 2014). 41 42
eto 1471 de 2014).43
44 45
persona u organismo. El campo de la evaluación de la conformidad incluye actividades tales como, elensayo/ prueba, la inspección y la certificación, así como la acreditación de organismos de evaluación de la
46 razonablemente a una m
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que requiere el país. Tercero, avanzar en la incorporación del cumplimiento de normas47
técnicas como exigencia para los procesos de compras públicas y convocatorias orientadas
al desarrollo científico y tecnológico del país. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
liderará el desarrollo de estas iniciativas, y contará con el apoyo de iNNpulsa Mipyme e
iNNpulsa Colombia, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación, el Instituto Nacional
de Metrología, Bancóldex, Colombia Compra Eficiente, Colciencias, y la Superintendencia
de Industria y Comercio.
Cuarto, la implementación de las anteriores iniciativas requiere de capital humano
calificado en calidad, que además brinde apoyo a los procesos productivos y de innovación.
En este sentido, el Marco Nacional de Cualificaciones incluirá un programa de formación
profesional para metrólogos, y para el desarrollo y mantenimiento de competencias para
evaluación de la conformidad.
O E3E5. Divulgar e implementar los servicios de la infraestructura de la calidad como
herramienta para la productividad, la sofisticación, el acceso a mercados, y el
fortalecimiento de la cultura de la calidad.
Esta estrategia tiene como finalidad cerrar la brecha de información entre los agentes
que hacen parte de la oferta de servicios para la calidad y las entidades públicas,
empresarios, canales de comercialización y consumidores. Para ello se implementarán cuatro
acciones, las cuales deberán estar ajustadas a los criterios de priorización de apuestas
productivas definidos en este documento de política.
Primero, y en línea con las iniciativas de inteligencia tecnológica definidas en el
documento CONPES de CTI, se pondrá en funcionamiento una plataforma web de consultade exigencias técnicas (oferta nacional de certificación nacional acreditada; capacidades de
medición acreditadas; reconocimiento internacional de ensayos y acreditaciones expedidas
por el ONAC en los mercados destino, y exigencias de reglamentos técnicos en mercados
destino) por mercado y productos. Esta iniciativa será liderada por Procolombia, con el apoyo
de las entidades públicas y privadas que hacen parte del SNCA.
La segunda acción busca resolver problemas de asimetrías de información relacionados
con el desconocimiento por parte de los empresarios sobre los beneficios de adoptar normas
técnicas en sus procesos productivos. Para ello, se ejecutará un Programa de Adopción de
Normas Técnicas, el cual incluye un componente de promoción y otro de implementación. En
primera medida, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo difundirá y promoverá, a
través de gremios, Cámaras de Comercio, y Comisiones Regionales de Competitividad, la
47 directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos y cuyaobservancia no e
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implementación de normas técnicas como una herramienta para la productividad e
innovación empresarial. Asimismo, se brindará a los empresarios asistencia a través de
esquemas de certificación por evaluadores de la conformidad debidamente acreditados,
mejores prácticas de medición, y estrategias de participación en procesos de normalización.
La asistencia estará a cargo del Instituto Nacional de Metrología (INM) con el apoyo del
Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, el ICONTEC, y el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Tercero, se diseñará y posicionará el Sello Colombia, el cual tendrá como propósito
reconocer el cumplimiento de estándares de calidad en diferentes alcances como por
ejemplo: comercio justo, rainforest , gluten free , contenido neto, entre otros. Para ello se
contará con el concurso de la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, Propaís y el Departamento Nacional de Planeación, con el
apoyo del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia.
Cuarto, se implementará un Programa de Actualización y Mejoramiento del Sistema deNormalización en Colombia, el cual contemplará los siguientes aspectos:
a. La generación de incentivos para aquellos empresarios, proveedores en cadenas de
producción y canales de comercialización, grandes consumidores y ligas de
consumidores, que participen en el proceso de normalización y tomen acciones bien
sea para la adopción de normas técnicas o para la promoción de dicha adopción. Este
proceso será liderado por la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del ICONTEC.
b. La presentación ante la Comisión Intersectorial de la Calidad del plan de trabajo para
la revisión y ajuste de las NTC a los estándares internacionales por parte del ICONTEC.
Comercio Exterior
O E3E6. G enerar instrumentos de promoción de las exportaciones y la inversión.
Esta estrategia tiene como objetivo que nuevas firmas se conviertan en exportadoras
de bienes y servicios, así como incentivar su permanencia en estos nuevos mercados. De
igual manera, que los exportadores actuales decidan incursionar en nuevos mercados o
productos.
Primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con apoyo del DNP evaluará y
propondrá las adecuaciones necesarias de los instrumentos de promoción de exportaciones
colombianas e inversión, buscando que estén alineados con la oferta de estímulos al
desarrollo empresarial del Gobierno nacional.
La segunda acción será liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
con el apoyo del DNP, el Programa de Transformación Productiva y Procolombia, y consiste
en diseñar e implementar un programa piloto de diagnóstico y acompañamiento a empresas
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para fortalecer o iniciar su actividad exportadora. El diseño de este programa debe
contemplar recomendaciones sobre su funcionamiento e implementación, así como
seguimiento y evaluación de resultados. La evaluación de impacto del piloto en mención
estará a cargo del DNP.
Como tercera acción, el DNP con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará un Programa Piloto de Exportadores Pioneros y evaluará la factibilidad de
implementarlo. Dicho programa identificará un mecanismo que genere incentivos para que
los posibles exportadores pioneros en un nuevo mercado o producto decidan incurrir en los
costos y riesgos de descubrimiento asociados a dicha actividad48. El seguimiento y la
evaluación de los resultados del piloto estarán a cargo del DNP.
O E3E7. Promover instrumentos de facilitación de comercio.
Esta estrategia tiene como finalidad generar y mejorar los bienes públicos asociados a
los procedimientos de comercio exterior de bienes, lo cual redundará en disminución de
costos para estas operaciones. Para ello se implementarán tres acciones principales.
La primera acción estará encaminada a racionalizar y facilitar los trámites y requisitos
de las operaciones de comercio exterior. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con
el apoyo de la DIAN introducirá mejoras y ampliará la cobertura de la VUCE. Así mismo, se
avanzará en la implementación de la política de servicios 7x24 por medio del aumento de
personal por parte de cada una de las entidades de control, como ICA, INVIMA y Policía
Antinarcóticos, así como por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo49.
La segunda acción consiste en coordinar a las diversas entidades del gobierno
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, DIAN, Ministerio de Transporte, policíaantinarcóticos, ICA, INVIMA) y del sector privado (sociedades portuarias) para el desarrollo
de instalaciones adecuadas para el manejo e inspección de la carga, incluyendo el
mantenimiento de la cadena de frío y la prestación de servicios de movilización de
contenedores y desaduanamiento.
Finalmente, como tercera acción el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
implementará desarrollos tecnológicos que permitan la consulta en tiempo real sobre estado
de procesos y procedimientos de comercio exterior, y adicionalmente la comunicación entre
terminales marítimos para facilitar la trazabilidad de la carga y asegurar que los empresarios
puedan hacer uso de los diversos terminales sin incurrir en costos adicionales. De manera
48 Por ejemplo, consultorías técnicas especializadas que les permitan identificar acciones concretas para (i)reducir los costos hundidos de exportar el nuevo producto o al nuevo destino, y (ii) mantener sus exportacionespioneras en el tiempo.49 Estas iniciativas se complementarán con capacitaciones a funcionarios sobre normativa en comercio exterior
y el uso eficaz y eficiente de las herramientas virtuales en las operaciones de comercio exterior.
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complementaria se llevará a cabo una estrategia de capacitación de diferentes actores
públicos y privados interesados en acceder a esta información.
O E3E8. Racionalizar las medidas no arancelarias.
Esta estrategia busca generar instrumentos para el desmonte total o parcial de las
medidas que afecten a las firmas que realizan operaciones de comercio exterior. Las accionesde esta estrategia se complementan con las presentadas en el capítulo de calidad y buscan
asegurar el cumplimiento y la armonización de los estándares nacionales e internacionales.
La primera acción es transformar el Comité Programático de Logística del Sistema
Nacional de Competitividad e Innovación, en el Comité Programático de Comercio y
Logística, como se describe en el capítulo de marco institucional.
La segunda acción consiste en que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
DNP elegirán anualmente tres MNA vigentes o en preparación identificadas como críticas
por sus efectos negativos sobre el comercio internacional, y desarrollarán en cada caso un
AIN para la identificación de la mejor alternativa de política para la consecución del objetivo
de política perseguido por cada medida. La entidad que haga las veces de evaluador de los
AIN (que debe definirse antes del final del año 2017 según el documento CONPES 3816 de
2014) emitirá un concepto respecto a la aplicación, eliminación, o no expedición de dichas
medidas, y este tendrá todas las implicaciones que las normas posteriores a este documento
atribuyan a los conceptos de la entidad mencionada. El Comité para la Mejora Normativa
se encargará de emitir los conceptos explicados entre 2016 y 2017.
O E3E9. Proveer información sobre acceso a mercados.
El objetivo de esta estrategia es complementar el papel de los diferentes programas yentidades dedicadas a la promoción de exportaciones, a través de una difusión de
información completa y consolidada.
Para ello, primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo de
Procolombia diseñará e implementará una estrategia de provisión y difusión de información
sobre oportunidades de exportación en bienes y servicios50, contenido y beneficios de los
acuerdos comerciales, procesos de importación, regulaciones y requisitos técnicos, sanitarios
y de calidad en los principales mercados de destino de las exportaciones colombianas.
Adicionalmente, se incrementará la difusión sobre el sistema nacional de propiedad
intelectual y se realizarán capacitaciones con el apoyo de Colombia Compra Eficiente.
50 Esto implica complementar y fortalecer el Mapa Regional de Oportunidades de Exportación del Ministerio deComercio, Industria y Turismo. Este mapa presenta las oportunidades de exportación que tiene un determinadoproducto (hs6 dígitos) hacia un cierto mercado y fue construido con base en las metodologías de distintasentidades del sector (ProColombia, Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales, PTP, ComisionesRegionales de Competitividad, entre otros).
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Segundo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo deberá incrementar la calidad
y disponibilidad de las cifras de comercio exterior del país. Para esto debe garantizar un
mayor acceso a bases de datos sobre comercio exterior de bienes y servicios, y fortalecer las
estadísticas de comercio exterior de servicios a través de la Comisión Intersectorial definida
para tal fin.
Tercero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo llevará a cabo una evaluación
de impacto de los servicios de información y promoción de exportaciones de PROCOLOMBIA
que sirva como punto de partida para la focalización de acciones de dicha entidad, y la
optimización de la distribución de recursos al interior de esta para lograr solucionar las
asimetrías de información de manera eficiente.
Competencia
O E3E10. Promover el aumento de la competencia.
Primero, el DNP en conjunto con la Superintendencia de Industria y Comercio llevará
a cabo un estudio piloto con el fin de identificar posibles acciones para aumentar la
competencia en un mercado específico y en un departamento en particular. El piloto tendrá
dos objetivos complementarios:
Determinar si para el mercado en cuestión existe evidencia de concentración o de
precios por encima de los que se observarían en un mercado competitivo.
Analizar si el marco regulatorio relevante para el mercado en cuestión constituye
barreras explícitas o implícitas a la entrada de firmas, o genera incentivos económicos o
legales para prácticas anti-competitivas.
A la luz de los resultados arrojados por estos dos puntos, el piloto planteará si fuera
necesario- un plan para fomentar la competencia a través de acciones regulatorias y de otros
tipos.
5.5.4.
Lineamientos para la priorización de apuestas productivas
El Gobierno nacional promoverá, con el apoyo de las Comisiones Regionales de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, la formulación conjunta de Agendas
Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación a nivel departamental con
los gobiernos locales, el sector privado y la academia. Dichas Agendas incluirán apuestas
productivas priorizadas que serán identificadas a través de un proceso que tendrá tres pasos(Gráfico 31): (i) se pre-identificarán sectores con potencial de crecimiento y con una ventaja
comparativa revelada o latente; (ii) se generarán, en el seno de las Comisiones Regionales
de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, espacios participativos que permitirán
establecer cuáles de los sectores pre-identificados en el punto (i) son considerados factibles y
promisorios por los actores públicos y privados locales y nacionales; y (iii) se analizará qué
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75
sectores identificados en el paso (ii) no han alcanzado su máximo potencial de crecimiento
como consecuencia de fallas de mercado.
Gráfico 31. Ciclo de identificación de sectores
Fuente: DNP 2015.
El Gobierno nacional priorizará la aplicación de sus instrumentos verticales para el
desarrollo productivo que sean regionalizables en la (las) apuesta(s) que estén incluidas enlas Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre y
cuando dichas apuestas hayan sido identificadas usando una metodología tipo diseñada por
el Gobierno nacional, u otra metodología que cumpla con los criterios definidos más
adelante.
El Gobierno nacional construirá y hará pública la metodología tipo de identificación
de apuestas productivas mencionada en los párrafos anteriores. Entre las diferentes
herramientas de información conocidas para Colombia que pueden servir de insumo para
inferir las ventajas comparativas reveladas y latentes de un departamento se destacan el
Censo Agropecuario de 2015, la información de comercio internacional de la DIAN, lainformación de flujos laborales del Ministerio de Trabajo y el Atlas de Complejidad
Económica para Colombia (DATLAS), entre muchas otras. La virtud del DATLAS es que, a
partir de información objetiva y observable, identifica para cada municipio sectores en los
que el mismo no cuenta con una VCR pero que requieren para su producción de habilidades
específicas con las que el municipio podría contar.
Aunque se reconocen las múltiples limitaciones del DATLAS, esta herramienta se
destaca por su intento de inducir una focalización de esfuerzos en algunos sectores con base
en evidencia y criterios objetivos. En consecuencia, el DATLAS será la principal herramienta
de información que deberá ser utilizada en el corto plazo para la elaboración de la
Metodología Tipo por parte del Gobierno nacional. En el mediano plazo se explorará la
posibilidad de refinar el DATLAS para aumentar su capacidad de generar propuestas de
priorización que tengan en cuenta características adicionales de los diferentes municipios.
Esta tarea será llevada a cabo por el DNP, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
Bancóldex.
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Para que el Gobierno nacional priorice la aplicación de sus instrumentos verticales en
el (los) sector(es) incluidos en las Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología
e Innovación, será indispensable que tales agendas sean construidas usando la Metodología
Tipo, o metodologías alternativas que tengan como objetivo principal la identificación de
productos o sectores con ventaja comparativa y potencial de crecimiento cuyo desarrollo se
ha visto limitado por fallas de mercado. Para ello, dichas metodologías alternativas deberán
seguir los siguientes pasos (análogos a los presentados en el Gráfico 31):
(i) Identificación de sectores con ventaja comparativa: definir los productos en los cuales
el departamento tiene una ventaja comparativa revelada y utilizar herramientas de
información que sirvan para inferir las ventajas comparativas latentes o potenciales;
(ii) Revisar en cuáles de los productos identificados en (i) existe un potencial de crecimiento
(a la luz de la demanda internacional);
(iii) Identificación de apuestas productivas: revisar cuáles de los productos identificados en
el punto (ii) son relevantes en concepto del sector privado y los gobiernos territoriales,entre otros actores. Este paso del proceso será liderado por las Comisiones Regionales
de Competitividad e Innovación, y tendrá en cuenta, entre otras, la historia de
priorización de las regiones, los ejercicios previos de focalización, los planes
regionales de competitividad, las iniciativas clúster y su grado de madurez, los planes
de ciencia y tecnología, las capacidades en innovación, y el tejido empresarial
existente.
(iv) Hacer un análisis caso a caso que permita determinar cuáles de los productos
identificados en el punto (iii) no han crecido como consecuencia de una falla de
mercado claramente identificada.
Además de contener las apuestas productivas de cada departamento, las Agendas
Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación contendrán proyectos
identificados como prioritarios para la remoción de las fallas de mercado que han impedido
el desarrollo de dichas apuestas, así como indicadores de seguimiento y compromisos
explícitos de los diferentes actores. Más específicamente, las agendas deberán:
(i) Definir una visión de departamento, así como objetivos, estrategias y proyectos en
materia de competitividad, ciencia, tecnología e innovación, todos alineados con los
objetivos y principios de la PDP.(ii) Contar con un Plan de Acción que identifique responsabilidades (incluyendo
financieras) específicas para cada uno de los actores públicos y privados.
(iii) Contener estrategias y proyectos que tendrán como único objetivo la resolución de
fallas de mercado críticas para el desarrollo de las apuestas productivas, a través de
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77
los diferentes instrumentos verticales de la política de desarrollo productivo (vigentes o
futuros). Tal es el caso, por ejemplo, de los siguientes instrumentos:
Programa de escalamiento de la productividad.
Programa de encadenamientos productivos.
Programa de cierre de brechas de capital humano.
Servicios de calidad para la admisibilidad.
Programas de promoción de exportaciones.
Programas de facilitación del comercio exterior.
Soporte de las áreas de foco estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación.
(iv) Definir si la implementación de los anteriores instrumentos se realizará a nivel de sector,
clúster, cadena productiva, área de especialización u otra unidad de análisis, a partir
de lo que considere más pertinente para dar solución a las fallas de mercadoidentificadas, y que responda de mejor manera a las vocaciones productivas y las
capacidades instaladas del territorio.
(v) Definir metas claras y medibles, así como una estrategia de seguimiento y evaluación
que permita revisar el cumplimiento de las metas y analizar si se requiere, y cuándo,
una actualización de la Agenda.
(vi) Contener criterios explícitos para la salida de apuestas productivas de la Agenda. En
todo caso, se establecerá siempre que una apuesta dejará de ser parte de tal agenda
cuando alcance madurez o su potencial, cuando la falla de mercado que justificó su
inclusión ya no sea un obstáculo para su desarrollo (aunque todavía no haya alcanzado
su potencial), cuando haya incumplimiento reiterado de los compromisos de las partes
o de las metas e indicadores pactados, o cuando haya cambios significativos en el
mercado (como, por ejemplo, disminuciones abruptas en la demanda mundial de los
bienes contenidos en la apuesta respectiva).
(vii) Dar lugar a un acuerdo firmado por los diferentes actores públicos y privados
participantes, que refleje el compromiso de los mismos a participar activamente tanto
en el proceso de identificación de apuestas productivas como en la implementación de
la Agenda. Cabe mencionar que las Agendas se elaborarán por demanda (es decir,
solo para aquellos departamentos que así lo deseen), y que los proyectos contenidos
en ellas serán implementados por fases, teniendo en cuenta la capacidad institucional
y presupuestal.
El Comité de PDP del SNCCTI evaluará si las metodologías alternativas para la
identificación de apuestas productivas cumplen los criterios y pasos definidos anteriormente
antes de la suscripción de los acuerdos por parte del Gobierno nacional.
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78
Como se mencionó en el diagnóstico de este documento, los diferentes sectores del
Gobierno nacional relevantes para la PDP han seguido estrategias explícitas o implícitas de
priorización diferentes de sus instrumentos para fomentar la productividad en los últimos años.
Si bien se reconoce que las acciones e instrumentos que apuntan a resolver los problemas
principales de los sectores priorizados por esas estrategias deberán mantenerse por un
periodo de tiempo por razones de consistencia y continuidad de la política-, cada sector
deberá elaborar un plan de ajuste de mediano plazo para converger a una priorización de
sus instrumentos verticales regionalizables en las apuestas productivas materializadas en las
Agendas Integradas departamentales. Tal es el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones, entre otras
entidades. Dicho plan de ajuste establecerá claramente cuándo se dará la convergencia
completa a dichas apuestas, y cuáles son las metas intermedias en materia de ajuste para
cada año comprendido entre la fecha de aprobación de este documento y la fecha de
convergencia completa.
Adicionalmente, a partir de una evaluación a la estrategia de priorización de apuestas
productivas, en el año 2018 se deberá analizar si existen sectores o áreas que, al haber sido
priorizadas de manera repetitiva por parte de diferentes departamentos, deberían ser parte
de una agenda de priorización del nivel nacional (y no solo departamental), con el fin de
potenciar los resultados a partir de una implementación que tenga mayor costo-eficiencia.
Esta tarea estará a cargo del DNP.
5.6. Marco Institucional
Como se mencionó en la sección de diagnóstico, si bien se ha avanzado en lainstitucionalidad del actual sistema, persisten varios aspectos que deben ser abordados para
mejorar su articulación, relevancia y funcionamiento. Entre estos aspectos se pueden
mencionar la ausencia de roles claros para algunos actores del sistema, la desarticulación
entre varios de los actores para alinear sus estrategias y evitar duplicidad de esfuerzos, el
débil liderazgo en el sistema y la ausencia de una agenda común, entre otros.
Para abordar estos desafíos, el presente documento CONPES propone la siguiente
configuración de la gobernanza del SNCCTI (Gráfico 32), la cual deberá ser
institucionalizada a través de un decreto reglamentario.
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Gráfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,
Tecnología e Innovación
Fuente: DNP, 2015.
A continuación se describe el rol que tendrá cada instancia en el esquema institucional
propuesto. Los integrantes de cada una de estas instancias podrán ser consultados en el
Anexo C.
a) Comisión Nacional de CCTI: Es el órgano asesor del Gobierno nacional y de
concertación entre este, las entidades territoriales, las Comisiones Regionales de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (CRCCTI), el sector privado, laacademia y la sociedad civil en materia de competitividad, ciencia, tecnología e
innovación (CCTI). De igual forma, es la instancia de rendición de cuentas del
Presidente de la República a los diferentes actores del SNCCTI, donde el Presidente
presenta el Informe Anual de CCTI, y adquiere compromisos del Gobierno nacional
para el avance de estos temas.
b) Consejo de Ministros: sesionará dos veces al año para tratar exclusivamente temas
de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, con los miembros del CONPES.
En esas sesiones se presentará la agenda de competitividad y se hará seguimiento a
las metas de productividad sectorial (que serán propuestas por el DNP y el Ministeriode Comercio, Industria y Turismo, y aprobadas por el Consejo mismo cada dos años),
así como una evaluación general del desempeño de los instrumentos de política a los
que les hace seguimiento el Comité Ejecutivo. En estos consejos se podrá contar con la
presencia de expertos según la necesidad. Durante los mismos el Presidente dará los
respectivos lineamientos de política a los ministros y directores miembros del sistema.
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c) Comité Ejecutivo del SNCCTI: Este comité, que sesionará mensualmente, estará
conformado por ministros, directores, representantes del sector privado, de la academia
y de las CRCCTI, y tendrá ocho funciones esenciales, a saber:
Escoger los proyectos de inversión estratégicos a los que les hará seguimiento, y
que estarán, en general, incluidos en la Agenda del Sistema Nacional deCompetitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación y sujetos al esquema de
seguimiento y evaluación explicado más adelante. Para ello, el DNP
proporcionará anualmente un informe con los proyectos del Presupuesto General
de la Nación vigente que aportan a los objetivos de las políticas de desarrollo
productivo o de ciencia, tecnología e innovación. Una vez un proyecto sea
elegido como prioritario, el sector encargado de su ejecución estará en obligación
de reportar al Comité Ejecutivo la información necesaria para hacer seguimiento
al mismo.
Presentar al Consejo de Ministros, cada vez que este sesione para tratar temas deCompetitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, un resumen del desempeño
general de los proyectos a los que hace seguimiento.
Sugerir, a partir de los conceptos del Comité Técnico de PDP, cuáles de los
instrumentos en materia de desarrollo productivo que se encuentran actualmente
en ejecución deberán mantenerse o modificarse, cuáles dejarán de ser
cofinanciados por la nación, y cómo será el periodo de transición.
Definir e implementar soluciones a aquellos cuellos de botella y problemas de
articulación pública y pública-privada en materia de Competitividad, Ciencia,
Tecnología e Innovación que no hayan podido solucionarse en los comitéstécnicos. En este caso, las entidades encargadas de su solución deberán explicar
ante el Comité Ejecutivo las razones por las que no fue posible resolver el
problema.
Aprobar o desaprobar la creación y supresión de comités técnicos, de acuerdo a
las necesidades y prioridades establecidas y con base en los criterios explicados
más adelante.
Hará parte del Comité Ejecutivo el Comité PINES (Proyectos de Interés Nacional
y Estratégicos) de CCTI, al cual pertenecerán las entidades públicas del ComitéEjecutivo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y cuyo rol será la
discusión y resolución de problemas de coordinación de proyectos PINES de CCTI
que requieran acciones y decisiones exclusivamente públicas que no hayan
podido ser tomadas o implementadas en los comités técnicos. Para ello, se deberá
modificar el Decreto 155 de 2015 por el cual se creó la Comisión Intersectorial
de PINES del Sector Comercio, Industria y Turismo.
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Dar instrucciones a los comités técnicos que conduzcan a la solución de problemas
ya existentes o potenciales para la implementación de los proyectos definidos
como estratégicos según lo planteado en el punto i.
Hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos establecidos en el Comité
PINES.d) Coordinación de Comités (CPSCI): es la instancia asumida por la Consejería
Presidencial del SNCCTI que se encargará de articular el accionar de los diferentes
comités técnicos del sistema, para lograr la solución de aquellos problemas que afecten
la ejecución de los instrumentos estratégicos de la PDP. La CPSCI subirá al Comité
Ejecutivo únicamente aquellos problemas que considere estratégicos e imposibles de
solucionar en otras instancias o con otros mecanismos.
e) Comités Técnicos: son grupos de trabajo del nivel viceministerial en los que las
entidades analizan y solucionan problemas asociados a la ejecución de sus
instrumentos de política que requieren desarrollar estrategias conjuntas. La creación oel mantenimiento de un comité deberá obedecer a la necesidad vigente de resolver
problemas que impidan la correcta aplicación de instrumentos de política que apunten
a un determinante relevante de la productividad en Colombia. Para la definición de
cada uno de los comités, ver el Anexo D.
f) CRCCTI: serán los órganos que liderarán en territorio la identificación, junto con los
diferentes actores del sistema, de las apuestas productivas a priorizar. Las Comisiones
velarán por la alineación de este ejercicio con el Plan Departamental de Desarrollo y
con las políticas de CCTI del orden nacional, así como por la atracción de recursos
públicos y privados, e identificación y coordinación de proyectos de desarrolloregional. Cada CRCCTI determinará sus respectivos grupos técnicos mixtos, como los
CODECTIs y los CUEEs. Adicionalmente, las CRCCTI podrán formular proyectos PINES
para ser evaluados por el Comité Técnico de Regionalización.
5.7. Seguimiento y Evaluación
Tratándose de una política de largo plazo en la cual se define un marco de acción
para los diferentes actores del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación, el sistema de Seguimiento y Evaluación (S&E) de la PDP se ha dividido en dos
ejes: S&E de la política y S&E de los instrumentos. Con esta configuración se busca monitoreary evaluar tanto la política en general, es decir, los resultados en aumentos en la productividad
agregada, como los resultados obtenidos por cada uno de los instrumentos. A continuación
se explica cada uno de estos dos ejes.
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5.7.1. Seguimiento y evaluación de la política
Seguimiento
En este componente del Sistema de S&E se hace seguimiento a los indicadores que
miden los objetivos generales y específicos de la PDP. El Comité Ejecutivo del SNCCTI, con
el apoyo de su Secretaría Técnica, utilizará esta información con el fin de analizarperiódicamente el avance en el cumplimiento de las metas de los mismos y tomar correctivos
cuando se identifiquen rezagos. Como se mencionó anteriormente, la finalidad de la presente
PDP es contribuir a un mayor crecimiento de la economía colombiana. Con el objetivo de
alcanzar una tasa promedio anual de crecimiento de entre 4,6% y 4,9% en el año 2018 y
5,3% en el año 2024, la productividad total de factores a nivel nacional deberá llegar a
crecer a una tasa anual de 1,2% en 2018, y entre 1% y 1,3% en el periodo 2019-2024.
Además, la productividad laboral en cada rama de actividad de la economía deberá crecer
anualmente a la meta definida en la Tabla 6.
Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP
Objetivo Tipo
indicador
Nombre del Indicador Línea de
Base (2014)
Meta
2018
Meta
2025
Fin Impacto Crecimiento del PIB 4,6% 4,6%-4,9% 5,3%
General Impacto Crecimiento anual de laProductividad Total de Factores
0,8% 1,2% 1%-1.3%
Crecimiento anual de laproductividad laboral
2,34% 1,7%
Específico1
Resultado Porcentaje de empresasinnovadoras
20% 33%
Participación de la inversión delsector privado en actividades deciencia, tecnología e innovación(ACTI) en el total
36,33% 50%
Específico2
Resultado Brecha entre oferta y demanda detrabajadores técnicos y tecnólogos
-46%
Crédito al sector privado (carteramodalidad comercial) como
porcentaje del PIB
26,8%
Específico3
Resultado Exportaciones no-minero-energéticas y de servicios
USD $23.000millones
USD$30.000millones
Exportaciones sofisticadas comoporcentaje del PIB
1,57%
Fuente: DNP, 2015.
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El DNP deberá especificar, para cada indicador: definición, fórmula, unidad de
medida, meta, año meta, periodicidad de recolección, medios de verificación y línea de
base. Los cálculos y la recopilación de dichos indicadores estarán a cargo del DNP con
apoyo del DANE.
Evaluación
En cuanto a la evaluación de la política, se deberá contratar a un tercero o convenir
mediante acuerdo de cooperación con algún organismo multilateral la realización de una
evaluación de los aspectos institucionales, de procesos y de resultados de la política. La
evaluación de la PDP deberá responder, entre otras, las siguientes preguntas:
¿Está la política cumpliendo con sus objetivos y sus principios rectores?
¿Han contribuido los arreglos institucionales al cumplimiento de los objetivos y
principios? O por el contrario, ¿existen cuellos de botella que deben ser abordados y
solucionados para mejorar la articulación entre los diferentes actores del SNCCTI?
¿Qué tipo de ajustes se requieren hacer a la arquitectura institucional y los procesos de
toma de decisiones propuestos en el presente documento CONPES, a partir de las
capacidades institucionales desarrolladas en los últimos años?
¿Continúa el país teniendo dificultades en aquellos factores que impactan la
productividad definidos en este documento CONPES? O por el contrario, ¿han surgido
nuevos problemas o factores que están limitando la productividad del aparato
productivo colombiano?
¿Qué resultados ha arrojado la estrategia de priorización de apuestas productivas?
¿Se focalizaron acciones donde el país y las regiones tenían ventajas comparativas?¿Continúan los criterios de entrada y salida de apuestas productivas, así como la
metodología de priorización y focalización definidos, siendo apropiados o relevantes?
O por el contrario, ¿se están quedando por fuera instrumentos o sectores clave que no
cumplen con los criterios?
¿Se han alineado las agendas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación del
nivel nacional y del nivel departamental?
Este componente de evaluación será liderado por el DNP, a través de su Dirección de
Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas. Para ello, el DNP deberá destinar los recursos
correspondientes para realizar este tipo de evaluaciones de la política en dos momentos del
horizonte temporal de la misma, según las fechas definidas en la Tabla 7.
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Tabla 7. Cronograma de evaluación
Corte Fecha
Primera evaluación Junio de 2018Segunda evaluación Junio de 2025
Fuente: DNP, 2015.
5.7.2. Seguimiento y evaluación de los instrumentos
Dado el principio de gestión presupuestaria por resultados que orienta el actuar del
Gobierno nacional, así como la naturaleza experimental de la PDP, es necesario monitorear
los instrumentos y evaluarlos ex-ante y ex-post. Para ello, se parte del análisis del ciclo de
formulación, implementación, seguimiento y evaluación de los mismos, teniendo en cuenta
además, los mecanismos presupuestales del Gobierno nacional.
Validación y aprobación
La validación y aprobación de un instrumento consiste en un proceso de evaluación ex-
ante, en el cual se verifica que los instrumentos formulados sean consistentes con los objetivos
y principios de la PDP. En este proceso, el DNP, como entidad que valida y aprueba los
proyectos que son incluidos en el presupuesto nacional de inversión, deberá verificar que el
análisis beneficio-costo del proyecto justifique su ejecución. Para ello, el DNP diseñará un
algoritmo y metodología de validación y aprobación.
Este proceso implica que a partir del año 2017 la formulación de proyectos deberá
tener en cuenta los criterios de selección e incluir un análisis costo-beneficio, con el fin de que
efectivamente sean validados y aprobados. Para facilitar este proceso, durante el primer añose realizarán jornadas de capacitación a los formuladores de proyectos en las entidades
nacionales diseñadoras de políticas y al personal del DNP.
Seguimiento
El seguimiento a los proyectos de inversión se realiza a través de la formulación de
indicadores de producto y gestión, los cuales recogen información sobre el avance en la
implementación de instrumentos y acciones. Por esta razón, la principal herramienta para
hacer seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones incluidas en el presente
documento CONPES será el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) del mismo (Anexo A).
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Tabla 8. Cronograma de seguimiento
Corte Fecha
Primer corte Junio de 2016Segundo corte Diciembre de 2016
Tercer corte Junio de 2017Cuarto corte Diciembre de 2017Informe de cierre Junio de 2018
Fuente: DNP, 2015.
El reporte periódico al PAS se realizará por parte de todas las entidades concernidas
en este documento, y será consolidado por el DNP, de acuerdo con lo estipulado en la Tabla
8. Para aquellos proyectos e instrumentos de desarrollo productivo que sean creados en fecha
posterior a la publicación de este documento CONPES, la entidad responsable del mismo
formulará, con el apoyo del DNP, una matriz de seguimiento similar al PAS, la cual será
insumo del Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación(explicado más adelante). 51
de seguimiento a los proyectos (con sus respectivos instrumentos y acciones) será liderado
por la entidad que formuló el respectivo proyecto. Para aquellos instrumentos con una
duración mayor a un año, la entidad deberá posteriormente reformular el proyecto, teniendo
en cuenta los resultados alcanzados, con el fin de obtener la respectiva validación y
aprobación presupuestal por parte del DNP para la siguiente vigencia fiscal.
Evaluación
Este componente hace referencia a la evaluación ex post de instrumentos, con el fin demedir la eficacia y eficiencia de los mismos. Se recomienda realizar evaluaciones de
procesos y resultados, análisis costo-beneficio, o evaluaciones de impacto, según las
características del instrumento. Por ejemplo, teniendo en cuenta el alto costo de las
evaluaciones de impacto, se recomienda aplicar este tipo de evaluaciones únicamente a
aquellos instrumentos sobre los cuales la evidencia empírica internacional no es clara sobre
el impacto esperado.
Asimismo, en aquellos casos en que el proyecto inicial era un proyecto piloto, la entidad
deberá decidir si aumentar o no el alcance del mismo a partir de los resultados intermedios,
los cuales pueden ser analizados a partir de una evaluación ejecutiva de procesos yresultados.
51 Sigla en inglés para definir que un indicador debe ser Específico, Medible/Cuantificable, Alcanzable,Relevante y específico en el Tiempo.
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5.7.3. Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
El DNP, a través de su Dirección de Seguimiento y Evaluación de Política Públicas,
deberá consolidar en una única página de consulta de Sinergia, la información con todos
los indicadores de seguimiento de este documento CONPES (tanto de la política como de los
instrumentos) y de instrumentos adicionales que surjan en el marco de la PDP, así como lasevaluaciones realizadas, teniendo como principal insumo la información reportada por
SisCONPES52. Esta página web constituirá el denominado Observatorio del Sistema de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de facilitar el seguimiento a la
política y la toma de decisiones por parte del Comité Ejecutivo.
5.8.
Financiamiento
Por desarrollar.
6.
R
ECOMENDACIONES
Por desarrollar.
52 Sistema del DNP de monitoreo a los documentos CONPES.
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7. ANEXOS
Anexo A. Plan de acción seguimiento (PAS)
Por desarrollar
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Anexo B. Determinantes de la productividad
Determinantes a nivel de la unidad productiva
Ciencia, tecnología, innovación y emprendimiento
Existen dos grandes tipos de absorción y transferencia de conocimiento y tecnología53
(TCT): i) Una para llevar a las firmas hacia la frontera de posibilidades de producción y lograr
- (Keun, 2013), que tiene que ver con la transferencia de
conocimiento y de tecnología ya probados, los cuales generan ganancias incrementales en
el desempeño de las firmas, y ii) Una para expandir la frontera del conocimiento, ligada al
mundo de las Instituciones Generadoras de Conocimiento y los mecanismos para que este se
cree y se acumule.
Respecto al primer tipo de TCT, McKinsey & Company (2015) afirma que esta presenta
efectos inmediatos en la productividad y que tres cuartas partes de la productividad potencial
de todos los países provendrá de mover sus firmas hacia la frontera eficiente, cifra incluso
mayor (82%) para las economías emergentes. Según la literatura especializada (Dahlman,
2007; Tanveer Choudhry, 2009), aquellos países con un aparato productivo que se
encuentra dentro de la frontera tecnológica, adquieren conocimiento existente en otros países
vía inversión extranjera directa, asistencia técnica, importación de bienes de capital de alto
nivel tecnológico, TICs, entre otros. Para Isaksson (2007), los principales canales de
transmisión de conocimiento y tecnología son la inversión extranjera directa y el comercio
internacional. Sin embargo, el impacto en la productividad varía según el canal usado. La
transferencia a través del comercio es más eficiente en aquellos países con mejor capacidad
de absorción y adopción de tecnología. Por su parte, la inversión extranjera directa tiene
efectos positivos cuando no se da en contextos extractivos. En la medida en que los paísesse acercan a la frontera de producción, se realizan mayores inversiones en adaptación de la
tecnología a las condiciones particulares de factores como el trabajo, la tierra, el clima, etc.
Este proceso de apropiación requiere ir de la mano del desarrollo del capital humano e
inversión en investigación, con el fin de contar con las habilidades y capacidades para
generar las adecuaciones requeridas. A medida que las empresas que realizan procesos de
adaptación crecen, venden a otras firmas o son imitadas por otras, las tecnologías creadas
se diseminan hacia otras firmas y sectores del país.
Respecto al segundo tipo de TCT, los países más cercanos a la frontera de producción,
con trabajadores más educados y productivos, generan conocimiento nuevo y un mayor
número de descubrimientos (Dahlman, 2007). Según Guellec y van Pottelsberghe de la
53 Esta es definida, desde un enfoque sistémico, como el conjunto de acciones realizadas de manera individualy agregada por parte de diferentes instituciones y actores para el desarrollo y la difusión de nueva tecnología yconocimiento. Este conjunto de acciones constituye a su vez el marco en el que los gobiernos aplican políticaspara contribuir en los procesos de innovación.
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Potterie (2001), la generación de conocimiento liderado por las firmas facilita la creación de
nuevos procesos de producción y nuevos bienes y servicios que son a su vez de mayor
calidad. De allí se desprende que el emprendimiento de alto valor agregado es motor
fundamental del crecimiento y el desarrollo de un país, y es propio de economías dinámicas
caracterizadas por la innovación (Banco Mundial, 2014).
Por otro lado, aunque los factores mencionados incrementan la productividad laboral,
su relación con el descubrimiento de productos exportables no es tan clara. Klinger y
Lederman (2004) encontraron que una mayor capacidad de absorción de tecnología y
menores barreras de entrada (medidas como número de procedimientos para crear empresa)
inciden negativamente en los procesos de descubrimiento, lo cual sugiere que fallas de
mercado relacionadas con las diferencias de los costos y beneficios entre el innovador y los
imitadores, inhiben la inversión en innovación y la generación de nuevos productos. Sin
embargo, Lederman y Sáenz (2005) encontraron que el número de patentes está altamente
relacionado con inversión en I+D.
Determinantes a nivel de factores de producción
Capital Humano
Existe consenso en la literatura sobre el efecto positivo de la educación y la
capacitación del capital humano en el aumento de la productividad. Mientras la educación
básica, media, técnica y tecnológica facilita la absorción y utilización de conocimiento y
tecnología, la educación profesional y de posgrado es indispensable para la generación de
procesos innovadores (Isaksson, 2007).
Las diferencias entre las habilidades y el nivel educativo de los trabajadores conaquellas demandadas por los empleadores son habituales en los mercados laborales. Sin
embargo, una persistente escasez y disparidad entre estas variables suelen reflejar problemas
estructurales en dichos mercados que disminuyen la productividad laboral y restringen el
crecimiento económico de los países. De acuerdo con Hausmann y Rodrik (2006) y Rodrik
(2008), la escasez de capital humano es una de las principales limitantes en un proceso de
sofisticación y diversificación del aparato productivo. Adicionalmente, Aravena y Fuentes
(2013) encontraron que el aporte de la calidad de la educación al aumento de la
productividad laboral en América Latina ha aumentado en las últimas décadas. Por otro lado,
cuando las competencias de un trabajador o su área educativa son diferentes de las
requeridas por el empleador, los trabajadores suelen percibir menor satisfacción y menores
ingresos o retornos a la inversión en educación, así como deterioro de sus habilidades no
usadas. Por lo tanto, la productividad a nivel de la firma se verá reducida y la rotación de
personal incrementa.
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Financiamiento
Autores como Isaksson (2007) y Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2005) resaltan el
efecto positivo de la sofisticación del sistema financiero en un mejor aprovechamiento de las
oportunidades de inversión, una distribución más eficiente de los recursos en el aparato
productivo, una mayor acumulación de capital físico, una mejor transferencia y adaptaciónde tecnología, y una mayor especialización en la economía. Por vía de estos canales, el
financiamiento incide en incrementos de la productividad, lo cual a su vez permite a los
países converger hacia la frontera de producción a una mayor velocidad.
Adicionalmente, las asimetrías de información en el mercado financiero sobre la
calidad de los proyectos pueden generar una asignación ineficiente de recursos, escogiendo
financiar firmas o proyectos poco productivos sobre otros más productivos, o impidiendo que
tengan acceso al financiamiento proyectos de alta rentabilidad privada o social cuyos
beneficios no son visibles para todos los agentes. Lo anterior puede tener consecuencias
graves en momentos de volatilidad macroeconómica, pues la falta de crédito podría significarla salida de empresas productivas. Asimismo, debido a que el mercado ofrece menos
opciones para diversificar los riesgos, las empresas evitan invertir en tecnologías innovadoras
pero más riesgosas y optan por invertir en la adopción de tecnologías. Similarmente, la
proporción de firmas que se financian a través de proveedores es mayor en América Latina
que en otras regiones del mundo. Este tipo de financiamiento tiende a ser de corto plazo, lo
cual limita la inversión en procesos que mejoran la eficiencia de las firmas. Este tipo de
inversiones que afectan la productividad de la firma en el largo plazo requieren plazos de
vencimiento similares para su financiamiento. (Pagés, 2010).
Por otro lado, la evidencia para América Latina ha mostrado que las firmas menosproductivas tienden a ser las más pequeñas e informales54. En este escenario, la falta de
profundización financiera limita la capacidad de las firmas para financiar inversiones en
tecnología que contribuyen a mejorar la eficiencia en la producción. Para las firmas
informales lo anterior implica buscar fuentes de financiamiento que no solo son también
informales sino además de menor calidad y mayor costo que las fuentes formales. Por lo
tanto, el acceso al crédito de calidad genera incentivos para que empresas informales
aumenten su productividad y se formalicen (Pagés, 2010).
54 Siguiendo a Pagés (2010: 11), se entiende por firmas informales a aquellas empresas y trabajadores queevaden impuestos y no están inscritos en el sistema de seguridad social.
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Determinantes a nivel del entorno competitivo
Encadenamientos productivos
La generación de encadenamientos productivos55 y la inserción en cadenas globales
upgrading
productos. Esto implica reducir costos, incrementar la productividad y mejorar la flexibilidada través de la reorganización del sistema de producción. También puede llevar a la firma a
moverse de actividades que generan bajo valor a otras de alto valor agregado, impulsando
la diversificación y sofisticación de la producción (Bair y Gereffi, 2003). Por ejemplo, en
Singapur, la evaluación de los resultados logrados en los primeros años del Programa de
Mejora de la Industria Local, el cual realizó emparejamientos y fomentó alianzas entre
compañías multinacionales específicas y proveedores potenciales, mostró que la
productividad de los proveedores aumentó en un 17%, mientras que el valor agregado por
trabajador creció en un 13,7% (Battat, Frank y Shen, 1996).
Según datos del Banco Mundial (2015), entre 2010 y 2014 el promedio mundial dela participación de las manufacturas en la producción (PIB) mundial fue de 15.8%, mientras
que la participación de los servicios fue de 70,5%. Estas cifras pueden reflejar que las
empresas han venido tercerizando una porción de sus servicios empresariales y
desintegrando verticalmente sus procesos productivos, lo cual a su vez representa una
oportunidad para interactuar con actores globales y obtener diversos beneficios, por ejemplo,
mejorar los procesos de producción y la calidad, o aumentar la velocidad de respuesta
(Humphrey y Schmitz, 2000).
Calidad
Como lo sugieren Sanetra & Marbán (2001), el ingreso al mercado globalizado está
determinado por la existencia de un gran número de normas y reglamentos técnicos que
aplican a los productos que allí se transan. La observancia de dichas normas está
directamente asociada con la existencia de una política de calidad, la cual, según Torres
Velásquez (2010), facilita el cumplimiento de objetivos económicos como la estandarización
de procesos productivos, la compatibilidad de bienes y la reducción de costos de transacción.
El logro de estos objetivos tiene como efecto un incremento en los niveles de
productividad y eficiencia de las empresas, lo cual se refleja en un aumento de sus
exportaciones. Swann, Temple y Shurmer (1996: 1306) calcularon que, para el caso del
55 De acuerdo con Blyde (2014), una cadena de producción normalmente se define como un grupo de unidadeseconómicas que proporcionan una gama de actividades tangibles e intangibles que agregan valor y sonnecesarias para la entrega de un bien o servicio desde su concepción, pasando por diferentes etapas deproducción, hasta la entrega final a los consumidores. Adicionalmente, las actividades que constituyen una cadenade valor pueden ser contenidas en una sola firma o distribuidas entre diferentes firmas, así como en una locacióngeográfica o dispersas en diferentes países y regiones (Gereffi, 1994, 1995).
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Reino Unido, el cumplimiento y certificación de 100 nuevos estándares de calidad tenía el
potencial de incrementar las exportaciones en un 48%. De igual manera, Castagnino (2006:
103) sugiere que frente a la crisis Argentina de los años 90s, las empresas que certificaron
su calidad lograron aprovechar el impacto positivo de la depreciación de la tasa de cambio,
de la mano con la diversificación de los destinos de los bienes exportados. Para el caso
colombiano, Torres Velásquez (2010: 66) demostró que para las grandes empresas el
cumplimiento de certificaciones tiene un impacto positivo entre USD$ 1 y 2.1 millones en el
valor de las exportaciones, mientras que para las pequeñas tiene un efecto negativo, el cual
se puede explicar por el costo que ello implica dentro de su estructura productiva.
Comercio exterior
El comercio internacional afecta positivamente la productividad de varias maneras. En
primer lugar, dicho comercio genera un efecto de reasignación de recursos hacia firmas más
productivas y mayor escala de producción en estas, mientras las menos productivas salen del
mercado (Bernard, Eaton, Jensen, & Kortum, 2003; Melitz, 2003)56
.Por otra parte, el comercio y la inversión productiva transnacional son los medios a
través de los cuales se transmiten las nuevas tecnologías de producción y se construyen
nuevas capacidades productivas (Markusen, 1989; Eaton & Kortum, 2001; Halpern, Koren,
& Szeidl, 2005). Pavcnik (2002) y Bloom, Mirko Draca, y Van Reenen (2011) mostraron que
las firmas que tuvieron mayores incrementos en productividad asociados con el comercio en
China y Europa eran intensivas en ciencia, tecnología e innovación. De igual manera,
Kasahara y Rodríguez (2008) sostienen que el acceso a una mayor variedad y calidad de
insumos derivado del comercio es otra fuente de incrementos en productividad.
pueden aprovechar los efectos del comercio mencionados. Estos costos se relacionan con
gastos e inversiones no recuperables (costos hundidos) y con los costos variables en los que
las firmas incurren al realizar operaciones de comercio exterior. Entre los factores que pueden
actuar como costos variables están los aranceles, la logística o los costos de transporte.
Adicionalmente, la necesidad de ajustar los productos a un mercado en particular, o la
necesidad de sustituir insumos por unos más costosos para cumplir estándares, generan un
incremento en los costos marginales del comercio57.
56 Al respecto, Eslava, Haltiwanger, Kugler, & Kugler (2004) señalan que los incrementos en la productividadagregada de la industria colombiana en los años 90 está explicada por la reasignación de la actividad en elperiodo posterior a las reformas de apertura económica realizadas a principios de este periodo.57 Estas medidas pueden ser aún más gravosas en el caso de que se requieran procesos de certificación para
cada unidad vendida (Martin, 2012).
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Competencia
Syverson (2011) sostiene que una regulación deficiente (excesiva o limitada,
dependiendo del caso) de los mercados puede generar incentivos perversos que afectan la
productividad de las firmas. Por ejemplo, algunos subsidios que restringen la competencia
pueden desincentivar a las unidades de producción a ser más eficientes y competitivas. En elcaso latinoamericano, Quijada (2006) encontró que factores relacionados con libertad
económica (apertura comercial, balance fiscal y menor intervención del gobierno) tuvieron
una incidencia positiva en el aumento de la PTF en América Latina entre 1995 y 2004.
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Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI
Instancia Integrantes
Preside o
Lidera
Secretaría
Técnica
Frecuencia de
reunión
Comisión delSNCCTI
Ministros, directores de departamento,
Comisión de Expertos, unrepresentante de las CRCCTI por cadaregión del SGR (elegidos por laAsamblea de CRCCTI), Ciencia yAcademia.
PresidenteConsejeríaPresidencialSNCCTI
1 vez al año
Consejo deMinistros
Miembros del Consejo de MinistrosMinistro(a) dela Presidencia
ConsejeríaPresidencialSNCCTI
2 veces al año
ComitéEjecutivo
Ministros, directores de departamento,
sector privado-CPC, un representantede las CRCCTI por cada región delSGR (elegidos por la Asamblea deCRECIs).
Ministro(a) dela Presidencia
ConsejeríaPresidencialSNCCTI-DNP
Cada dos meses
Comité PINEsMinistros y directores dedepartamento
Ministro(a) dela Presidencia
ConsejeríaPresidencialSNCCTI-DNP
Cada dos meses,intercalado conel ComitéEjecutivo
Grupostécnicosmixtos
Técnicos de sectores de la PDP y CTIagrupados por temas, representantesde las CRCCTI (Confecámaras y otros,
según tema a tratar), CPC, AN DI
Ministerio oagenciasectorial,según tema del
grupo.
Ministerio oagenciasectorial,según tema del
grupo.
A necesidad
CoordinaciónNacional deCRCCTI
Sector público (nacional y regional),privado, y academia
DNP DNP Cada mes
CRCCTI
Gobernador, Secretaría Técnica delOCAD, representante del DNP enterritorio, y representantes del sectorprivado y la academia
ConfecámarasCámara deComercio
Fuente: DNP, 2015.
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Anexo D. Definición de comités técnicos del SNCCTI
i. Comité Técnico de PDP (actualmente Comité Técnico Mixto de la Política de Desarrollo
Productivo): Este grupo tendrá durante 2016 la labor de analizar la eficacia y el costo-
beneficio de los instrumentos que se encuentran actualmente en ejecución, a la luz de
los criterios de validación y focalización descritos en este documento CONPES.Posteriormente, a partir del seguimiento realizado a los instrumentos, el grupo emitirá
concepto sobre cuáles deberán mantenerse o modificarse, cuáles dejarán de ser
cofinanciados por la nación, y cómo será el periodo de transición en este último caso.
ii. Comité técnico de CTI (actualmente Comité Técnico Mixto de Innovación): este grupo
reúne las principales entidades públicas y privadas involucradas en la política de
Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de buscar una mayor articulación en la
definición de políticas, programas, instrumentos y recursos financieros, evitando la
duplicidad de esfuerzos y alineando la oferta institucional para lograr un mayor
impacto. Este comité tendrá entonces como función desarrollar y evaluar los diferentesinstrumentos que se definan en el marco de la Política de CTI y que apunten a la
consecución de los objetivos propuestos.
iii. Comité para la Mejora Normativa: Este comité fue creado por el documento CONPES
3816 de 2014, y suple la necesidad para el Gobierno nacional de contar con una
institucionalidad transitoria para el proceso de implementación de la Política de Mejora
Normativa en Colombia. Tal como se establece allí, su tarea primordial es dictar
lineamientos metodológicos e institucionales para la generación de las capacidades
necesarias para la elaboración y evaluación de Análisis de Impacto Normativo en
Colombia, y, en general, para el mejoramiento de la calidad material de las normasemitidas por el Gobierno nacional.
iv. Comité de Logística y Comercio (actualmente Comité Programático de Logística):
creado dentro del marco institucional de la logística en Colombia como la instancia
ejecutora que dicta orientaciones técnicas y cumple con la función de interlocución
entre los diferentes actores. Dada la afinidad de temas entre logística y comercio, se
propone que dicho comité además de continuar con las funciones actuales, incluya las
de articular a todas las entidades que participan en los procesos de comercio exterior
en asuntos relacionados con normatividad, reglamentaciones y procedimientos, entre
otros.
v. Comité Técnico de Regionalización: Este grupo, a partir de las fichas de proyectos
formulados por las Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación (CRCCTeI), coordinará las tareas necesarias con los demás comités técnicos
para la implementación de aquellos que considere relevantes. Finalmente, cabe
mencionar que el Comité Técnico de Regionalización revisará periódicamente los
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proyectos en discusión en los demás comités técnicos, y, cuando sea el caso,
coordinará con dichos comités las labores necesarias para la regionalización de dichos
proyectos desde las etapas de estructuración. Cabe resaltar que este comité funcionará
en línea con las decisiones que se tomen en la Coordinación Nacional de las CRCCTeI,
quien será su secretaría técnica.
vi. La Coordinación Nacional de las CRCCTeI tendrá las siguientes tareas principales:
(i) representar a las CRCCTeI en el Comité Ejecutivo; (ii) ser la secretaría técnica del
Comité Técnico de Regionalización con el fin de facilitar la ejecución de los
instrumentos de desarrollo productivo en el territorio mediante la articulación entre las
entidades del orden nacional y las locales, para lo cual coordinará el trabajo de las
CRCCTeI alrededor de agendas análogas a las tratadas por los diferentes comités
técnicos; (iii) hacer seguimiento a la gestión de las CRCCTeI, y preparar un informe
breve que resumirá los resultados de las mismas y que será presentado por dicha
coordinación en la sesión anual de la Comisión Nacional de CCTeI; (iv) velar por la
articulación de esfuerzos entre las diferentes CRCCTeI; y (v) facilitar la formulación de
aquellos proyectos de CTI (por parte de las entidades formuladoras de política) que se
quiera sean presentados por el DNP ante los respectivos OCAD a través del fondo de
CTI del SGR.
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Anexo E. Tipos de instrumentos de política de desarrollo productivo y retos en el diseño
de los mismos.
Políticas transversales Políticas sectoriales
Bienes públicos Ejemplo: Garantizar derechos depropiedad
Preguntas clave:- ¿Es el diseño de las
intervenciones adecuado paraalcanzar los objetivosdeseados?
- ¿Tienen las intervenciones elimpacto deseado?
- ¿Son las intervenciones costo-efectivas?
Ejemplo: Control fitosanitario en un sectorespecífico.
Problema: coordinación entre diferentesactores para identificar instrumentos
Riesgos: concentran beneficios y generanfuertes intereses
Retos:- Diálogo público-privado- Cooperación entre diferentes
agencias del sector público
Preguntas clave:- ¿Cómo identificar los insumosfaltantes clave?
- ¿Cómo proveerlos de la mejormanera?
Intervenciones
de mercados Ejemplo: Subsidios a la inversiónen equipos.
Problema: se dan subsidiosindependientemente de si laempresa involucra tecnologíasnuevas que luego pueden
difundirse al resto de la economía.
Riesgos: intervenciones vandirectamente a las ganancias delos beneficiarios.
Preguntas clave:- ¿Cuáles son las fallas de
mercado que se debenabordar en la actividad encuestión?
- ¿En qué medida los
instrumentos las abordan deuna manera suficientementedirecta y precisa?
Ejemplo: Exoneraciones impositivas alsector turismo
Problema: puede implicar una escogenciadpresión
Riesgos:- Concentran beneficios y generan
fuertes intereses- Intervenciones van directamente a las
ganancias de los beneficiariosRetos:- Capacidad institucional.- Escoger sectores prometedores que
no surgirían si no existiera laintervención
Preguntas clave:
- ¿Cómo estructurar la selección de lossectores empleando criterios objetivos ytransparentes?- ¿Cómo limitar en el tiempo losbeneficios?
Fuente: autores, basados en Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014).
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Anexo F. Línea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovación,
2004-2015
Fuente: DNP, 2015.
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