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BANCO MUNDIAL

Reporte No. 36638-GLB

Fortalecimiento de la gobernabilidad y la aplicación dela legislación forestalConfrontando un Obstáculo Sistémico para Desarrollo Sostenible

Departamentos de Ambiente, y de Agricultura y Desarrollo Rural RED DE DESARROLLO SOSTENIBLE

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FORTALECIMIENTO DELA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE

LA LEGISLACIÓN FORESTAL

CONFRONTANDO UN OBSTÁCULO SISTÉMICO

AL DESARROLLO SOSTENIBLE

Departamentos de Ambiente, y de Agricultura y Desarrollo Rural RED DE DESARROLLO SOSTENIBLE

BANCO MUNDIALReporte No. 36638-GLB

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La publicación de este documento fue posible con el apoyo financiero de la Comisión Europea.

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................. xi

1. INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................1

2. PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES ........................................5La ley y los bosques..................................................................................................................................5Alcances del planteamiento en materia de gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal ..........7Tipos de tala ilegal y otros delitos forestales y su magnitud ........................................................8Regiones y países prioritarios ..............................................................................................14

3. APOYO AL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL ................................................................................................17Sistemas nacionales de aplicación de la ley y la legislación forestal ..............................................17Procesos nacionales de FLEG ..............................................................................................18Procesos regionales de FLEG ..............................................................................................21Iniciativas y programas multilaterales y bilaterales ..................................................................24Iniciativas de los gobiernos para promover las adquisiciones responsables de madera......................27Iniciativas de la sociedad civil y el sector privado ....................................................................29Breve evaluación de la gobernabilidad y la aplicación de la legislacion forestal en el ámbito mundial ..32

4. EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EN MATERIA DE GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL ........................................................................35Servicios de préstamos y asesoramiento del Banco Mundial ......................................................35Vinculación del manejo forestal con cuestiones de gobernabilidad más amplias dentro del Banco ......39Gobernabilidad del sector público ........................................................................................40Diagnósticos sobre gobernabilidad y lucha contra la corrupción..................................................42Financiamiento de la inversión privada..................................................................................42Responsabilidad social empresarial ......................................................................................44Reforma legal y regulatoria ................................................................................................45Lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo ............................................47Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas........................................................47Nueva orientación del Banco en el ámbito de la gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal......48

Tabla de Contenido

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

5. GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL: UN ENFOQUE DE CARA AL FUTURO ..................................................................................53Factores determinantes de la tala ilegal y otros delitos forestales ................................................53Un posible marco para combatir la tala ilegal y otros delitos forestales ........................................56Evaluación de los factores determinantes de los delitos forestales y de las medidas de respuesta ........66

6. CONCLUSIÓN ............................................................................................................................67

7. REFERENCIAS ..........................................................................................................................71ANEXO 1. Un marco de evaluación de las posibles respuestas ante los delitos forestales....................75

LISTA DE RECUADROS

Recuadro 1.1. Costos y consecuencias de los delitos forestales ............................................2Recuadro 2.1. Conflictos entre las leyes forestales y otra legislación ....................................6Recuadro 2.2. Qué es necesario para que una ley forestal sea buena ..................................6Recuadro 2.3. En qué consiste la tala ilegal y los delitos conexos ........................................7Recuadro 2.4. China y el comercio de madera y productos madereros ilegales ..................10Recuadro 2.5. Lavado de activos ........................................................................................11Recuadro 2.6. Ventas de roble a la Yerevan Brandy Company en Armenia..........................12Recuadro 2.7. El valor en términos de desarrollo de la conversión de tierras

forestales no siempre concuerda con la legalidad ........................................14Recuadro 3.1. Aplicación de la legislación forestal en China ..............................................18Recuadro 3.2. Dificultades para aplicar la legislación forestal en Indonesia ........................19Recuadro 3.3. Plan de acción para Bosnia y Herzegovina ..................................................19Recuadro 3.4. El Presidente Putin promueve el plan de acción nacional

de Rusia para prevenir la tala ilegal y el comercio conexo ..........................20Recuadro 3.5. Alianza Forestal de Asia ..............................................................................22Recuadro 3.6. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ..........................25Recuadro 3.7. Breve reseña de la pauta de orientación emitida por Japón para

la verificación de la legalidad y sostenibilidad de la madera y los productos maderables ............................................................................28

Recuadro 3.8. Programa de la UICN sobre tala ilegal ........................................................29Recuadro 3.9. El programa de investigaciones sobre cuestiones relativas a

La gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal ejecutado por CIFOR ....................................................................................30

Recuadro 3.10. Códigos de conducta para toda la industria ..................................................31Recuadro 3.11. Códigos de conducta social que las empresas formulan

voluntariamente para promover el aprovechamiento forestal legal y sostenible..............................................................................32

Recuadro 4.1. Aplicación de la legislación forestal en las actividades del Banco Mundial en el sector forestal en Filipinas ....................................36

Recuadro 4.2. Documentos recientes del Banco Mundial relacionadoscon la gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal ........................39

Recuadro 4.3. Evaluación del sector forestal de Nigeria ......................................................39Recuadro 4.4. La tala ilegal y el proyecto de energía hidroeléctrica

de la República Democrática Popular Lao ....................................................40

Recuadro 4.5. Incorporación de elementos de gobernabilidad y luchacontra la corrupción en las EAPs: Ejemplo de Ghana ..................................42

Recuadro 4.6. Instrumentos de diagnóstico en materia de gobernabilidad y lucha contra la corrupción: Una contribución analítica y empírica a la creación de capacidades y la programación de medidas a nivel local ..............................................................................43

Recuadro 4.7. Derecho forestal: Un manual de desarrollo sostenible ..................................45Recuadro 4.8. Reunión especial de expertos sobre la investigación y procesos

judiciales de casos de tala ilegal: lecciones aprendidas ................................46Recuadro 4.9. Seminario sobre la estrategia para combatir la tala ilegal

mediante la aplicación de la Ley relativa al delito de lavado de activos ........48Recuadro 5.1. La tala ilegal y otros delitos forestales: motivo, medios y oportunidad ........54Recuadro 5.2. Qué es la gobernabilidad forestal..................................................................56Recuadro 5.3. Efectos de las tarifas de energía en las actividades de tala

ilegal en Azerbaiyán ....................................................................................56Recuadro 5.4. En busca del equilibrio entre la demanda y la oferta legales de

madera en Indonesia ....................................................................................57Recuadro 5.5. Grupo de trabajo interinstitucional en Albania ............................................57Recuadro 5.6. La reforma legislativa en Bolivia tiene un éxito limitado ..............................58Recuadro 5.7. Vínculos con las medidas de lucha contra el lavado de activos ....................58Recuadro 5.8. Prevención de los delitos forestales en Camboya ..........................................59Recuadro 5.9. El préstamo otorgado a Gabón para políticas de desarrollo se

centra en la gestión de los recursos naturales ..............................................60Recuadro 5.10. Sistemas de detección de alta tecnología ......................................................61Recuadro 5.11. Monitoreo Forestal Independiente en Camerún:¿Qué vendrá después? ........63

Recuadro 5.12. La Interdicción y el apoyo del BM a las actividades de justicia penal............65

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 2.1. Corrupción y actividades forestales ilegales ..................................................8Gráfico 4.1. Buena gobernabilidad tiene muchas dimensiones ........................................41Gráfico 5.1. Medidas nacionales y cooperación internacional para

combatir los delitos forestales ......................................................................55

LISTA DE CUADROS

Cuadro 2.1. Estimaciones indicativas de la tala ilegal en los países seleccionados ................................................................................................9

Cuadro 2.2. Volumen mundial y valor de los productos maderables sospechosos ............9Cuadro 2.3. Deforestación media anual, 1990–2000 ........................................................14Cuadro 4.1. Componentes de gobernabilidad y aplicación de la

legislación forestal en la cartera de proyectos forestales, desglosados por región ................................................................................38

Cuadro 5.1. Ejemplo de posibles factores determinantes de los delitos forestales y las posibles respuestas del programa de gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal ..................................65

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� � � � � CONTENTS

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

El presente informe fue elaborado por un equipo integrado por Tapani Oksanen (Jefe del grupo deestudio y especialista principal en bosques, SDN/Banco Mundial), William B. Magrath (Economistaprincipal especializado en recursos naturales, EASRD/Banco Mundial), Nalin Kishor (Especialistatécnico y coordinador de FLEG, SDN/Banco Mundial) y Karin Perkins (Consultora). Al preparar esteinforme, el equipo se benefició enormemente de las observaciones formuladas por más de 30funcionarios de todos los sectores del Banco, quienes participaron en un taller organizado enseptiembre de 2005 en la ciudad de Washington, DC así como por un gran número de profesionalesdel Banco y especialistas externos que fueron consultados durante su elaboración. Los expertosevaluadores que formularon observaciones detalladas fueron: Mohammed Bekhechi (Consejerojurídico principal, LEGEN/Banco Mundial), José Edgardo L. Campos (Especialista principal en sectorpúblico, PRMPS/Banco Mundial) y Giuseppe Topa (Especialista principal, AFTS3/Banco Mundial).Además, las siguientes personas formularon por escrito valiosas observaciones sobre el informe:Gerhard Dieterle (Asesor forestal, SDN/Banco Mundial), Colum Garrity (Especialista del sectorpúblico, PRMPS/Banco Mundial), Theodore S. Greenberg (Especialista principal en sector financiero,FSEFI/Banco Mundial), Andrey Kushlin (Especialista principal en bosques, ECSSD) y Laura Tlaiye(Gerente sectorial, ENV/Banco Mundial). Laura Tlaiye fue la Gerente del Sector Ambiental para elestudio, y James Warren Evans el Director del Departamento de Ambiente (ENV).

La versión final en español fue revisada y editada por Edgar Maravi (Especialista en RecursosNaturales, SDN/Banco Mundial), y por Armando E. Guzmán Escobar (Especialista ambiental y dedesarrollo rural, LCSSD/Banco Mundial).

AAA Actividades Analíticas y de AsesoríaASEAN Asociación de Naciones del Asia Sur orientalBIRF/AIF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Asociación Internacional de

FomentoCEPE Comisión Económica para Europa de las Naciones UnidasCEPI Confederación Europea de la Industria del PapelCFI Corporación Financiera InternacionalCIFOR Centro Internacional de Investigaciones ForestalesCITES Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y

flora silvestresCOMIFAC Commission en charge des Forêts d’Afrique CentraleDEO Departamento de Evaluación de Operaciones (Banco Mundial)DERP Documento de estrategia para la reducción de la pobrezaEAP Estrategia de asistencia a los países (Banco Mundial)EITI Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivasENA Europa y Norte de AsiaFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFIAS Servicio de Asesoría sobre Inversión ExtranjeraFLEG Gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal FLEGT Aplicación de la legislación forestal, gobernabilidad y comercioFMI Fondo Monetario InternacionalFSEFI Unidad de Integridad de los Mercados Financieros (Banco Mundial)GAC Gobernabilidad y AnticorrupciónGAFI Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado de ActivosMCPFE Conferencia ministerial sobre la protección de los bosques en EuropaOCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosOIMT Organización Internacional de las Maderas TropicalesONG Organización no gubernamentalPPATK Centro de Informes y Análisis de Transacciones Financieras de Indonesia

Siglas Y Abreviaturas

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UE Unión EuropeaUICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y sus RecursosUNFF Foro de las Naciones Unidas sobre los BosquesVPA Acuerdos Voluntarios de AsociaciónWBI Instituto del Banco MundialWWF Fondo Mundial para la Naturaleza

Vicepresidente: Steen Lau JorgensenDirector sectorial: James Warren EvansGerente sectorial: Laura TlaiyeJefe de equipo: Tapani Oksanen

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

l Banco Mundial ha venido participando enprocesos de gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal (FLEG), desde la

primera conferencia ministerial sobre FLEG paraAsia oriental en 2001. Asimismo, en su estrategiaforestal de 2002 también se enfatiza la importanciade controlar la tala ilegal y otros delitos forestales.A nivel nacional, las actividades del Banco enapoyo a una mejor gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal comenzaron mucho antesde ese año y en especial últimamente ha puestocada vez más énfasis en la lucha contra los delitosforestales como parte de operaciones más ampliasen ese sector. El Banco Mundial no es el único enesta tarea; un gran número de actores, entre ellosgobiernos, organizaciones no gubernamentales,empresas y asociaciones del sector privado yorganismos internacionales se han unido paraabordar estos asuntos. De ser un tema tabú, al quesólo se hacia referencia en forma indirecta y entérminos vagos, el problema de la tala ilegal y losotros delitos forestales han pasado a formar partedel diálogo central sobre la gestión sostenible de losbosques.

El presente informe se origina de la necesidadde analizar tanto los esfuerzos emprendidos por elBanco en este ámbito como las diversas formas deasociación en el plano nacional, regional einternacional. En él se procura evaluar losplanteamientos y experiencias actuales y establecerlas condiciones necesarias para llevar a cabo undebate sobre la manera más eficaz de pasar del

diálogo, la negociación y las actividadesexperimentales a medidas que permitan intensificarla aplicación con impactos visibles y concretos.

Este documento está destinado a profesionalesdentro y fuera del Banco, tanto a los que formanparte del sector forestal como a los que se ocupande reformas amplias de la gestión de gobierno. Elinforme abarca los esfuerzos emprendidos por elBanco y por toda la comunidad que participa en eltema FLEG. Debido que esta labor requiere, por sunaturaleza, la creación de asociaciones, no tienemucho sentido dividirla. Se espera que el informesirva para difundir con claridad a otros actores lasopiniones del Banco en relación al camino a seguirpara la agenda FLEG, y contribuya a un diálogoabierto y franco. Tras realizar consultas con lossocios en estos esfuerzos acerca de las ideasgenerales presentadas en este informe, se elaboraráun documento para uso interno del Banco.

Una de las cuestiones más difíciles fueencontrar el equilibrio justo entre el temarelativamente estricto de la aplicación de la ley,derivado del problema urgente respecto de latala ilegal y el comercio ilícito de madera, y elaspecto mucho más amplio y difuso de lagestión forestal, que requiere un planteamientoorientado al desarrollo y a más largo plazo. En elcurso del estudio quedó en evidencia que losdiversos actores y especialistas opinan sobreestas cuestiones y las entienden de diferentesmaneras. Por otra parte, tampoco hayunanimidad de criterio respecto a si las medidas

Prólogo

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de FLEG deberían concentrarse en la madera yotros productos forestales primarios o sideberían abarcar el espectro completo de lasposibles actividades ilegales e incluir la cazafurtiva de fauna silvestre, el incendio forestalintencional y la cambio de uso ilegal de tierrasforestales para otros usos.

En el informe se intenta definir el equilibrio yel ámbito de aplicación en consonancia con lacorriente de pensamiento existente en el Banco. Esevidente, sin embargo, que el ámbito deaplicación debe definirse en cada región y paísteniendo en cuenta las prioridades regionales ynacionales, y será, y debería ser, diferente deacuerdo con cada contexto. Una definición global,como la que se ofrece en el presente informe, sóloes útil como marco general para la discusión.

Por último, en el curso del análisis se observóque muchos sectores que se ocupan delordenamiento y el uso de los recursos naturalesafrontan problemas semejantes e intentanresolverlos a través de la adopción de medidas adiversos niveles. En muchos aspectos, el sectorforestal parece estar a la vanguardia, y losprocedimientos y actividades conexas de FLEG anivel nacional pueden ofrecer experienciasvaliosas para perfeccionar esas medidas.Consecuentemente, no debe considerarse que esteinforme sólo reviste importancia para el sectorforestal y los procesos FLEG, también debe serdifundidos ampliamente a los actores yespecialistas de otros sectores que abordancuestiones relativas a la gobernabilidad y laaplicación de la ley.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Descripción del problema

La corrupción y los delitos forestales, queincluyen actividades ilícitas tales como la talailegal, la ocupación ilegal de tierras forestales, losincendios intencionales de bosques, la caza furtivade fauna silvestre y la usurpación de tierras queforman parte de bosques públicos y privados, sonrampantes en todo el mundo. Esta cuestión esespecialmente preocupante en los países endesarrollo, donde la tala ilegal, teniendo en cuentaúnicamente la tierras públicas, causa pérdidasanuales estimadas de activos e ingresos superioresa los US$ 10 mil millones de dólares, cifra querepresenta más de seis veces el total de laasistencia financiera oficial destinada a la gestiónsostenible de los bosques. Cada año, los gobiernospierden hasta US$ 5 mil millones en concepto deevasión de los impuestos y regalías aplicados a latala de árboles permitida por la ley. En los paísesen desarrollo, aproximadamente mil millones depersonas pobres dependen parcialmente de losbosques para su subsistencia y, en todo el mundo,alrededor de 350 millones de personas que vivenen los bosques o las zonas que los circundandependen totalmente de ellos para su subsistenciay seguridad. Estos grupos vulnerables correnpeligro debido a la tala ilegal, y la extracción demadera y productos no maderables de losbosques.

Por otra parte, las violaciones de los límites delas áreas protegidas representan una amenaza

para la conservación de los recursos y labiodiversidad forestal. Las empresas forestales quecumplen la ley están sujetas a competencia desleala través de ventas a precios inferiores a los queellas ofrecen. Esta situación desalienta lasinversiones social y ambientalmente responsablesen el sector. La erosión de las instituciones, lapropagación de la corrupción en toda la economíay el menor crecimiento generan costos menosvisibles, pero muy insidiosos. Por último, losdelitos forestales también producen consecuenciasnegativas en materia ambiental, económica ysocial en el ámbito mundial. Los bosques son unbien público mundial y su degradación imponecostos que afectan a todo el mundo, como elcambio climático y la pérdida de especies.

Pese a la magnitud del problema, son pocos loscasos de persecución y castigo. De hecho, si haydemandas es contra los pobres quienes intentancomplementar sus escasos medios desubsistencia, y quienes son perseguidos yenviados a prisión. Los operadores a gran escalasiguen actuando con impunidad. Sin duda, setrata de la peor forma de violación del principio deequidad y justicia, que nace de una clara falta degobernabilidad y debe ser abordada.

Para formular respuestas eficaces y equitativasque permitan resolver estos complejos problemas,es útil marcar la diferencia entre las actividadesilegales impulsadas por la pobreza (como porejemplo, la recolección de leña y forraje paracubrir las necesidades) y aquellas que son

Resumen Ejecutivo

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resultado directo de la codicia y constituyenactividades delictivas organizadas. Por lo general,las iniciativas orientadas a reducir la pobrezacontribuyen a reducir los delitos relacionados coneste factor. En particular, será necesario adoptarplanteamientos de lucha contra la pobrezaorientados a las poblaciones que dependen de losbosques y cometen delitos, especialmente enaquellos casos en que es probable que losprogramas amplios de desarrollo sólo generen unadisminución gradual de la pobreza.

Estos planteamientos deben ocuparse de lascuestiones relacionadas con las disposiciones enmateria de tenencia de tierras, los derechos depaso, las leyes y reglamentacionesextremadamente complejas que discriminan a lospobres, la transparencia y la participación de laspartes interesadas en las decisiones que incidendirectamente en sus medios de subsistencia. Porotra parte, la lucha contra actividades delictivas engran escala requiere medidas orientadas a mejorardirectamente la aplicación de la legislaciónforestal de tal manera que los delincuentes seanatrapados y castigados. También incluiría cambiosmás fundamentales para mejorar la situacióngeneral en materia de gobernabilidad en el sectorforestal y en la sociedad en su conjunto, quecontribuirían a fortalecer las medidas en pos de laaplicación de la ley.

También se ha identificado al comercio demadera y productos maderables, que reconoce suorigen en la demanda proveniente de los paísesdesarrollados, como un factor causal importantede la tala ilegal. Se ha establecido que la tala ilegalreduce los precios mundiales de los productosmadereros, y que los fondos provenientes de laventa de productos forestales ilícitos suelendestinarse, a través de sistemas de lavado deactivos, a inversiones que incluyen elfinanciamiento del terrorismo, conflictos armados,trafico de seres humanos, tráfico de drogas y laprotección de criminales de guerra.Consiguientemente, la lucha contra este fenómenoexige tanto fortalecer la gestión forestal en lospaíses productores problemáticos comoimplementar políticas social y ambientalmenteresponsables en materia de adquisiciones en los

países consumidores. Dado que la ruta delcomercio de productos madereros suele cruzarpor terceros países (China, por ejemplo, exportaalrededor del 70% de sus importaciones demadera), para resolver este problema esimportante lograr la participación de todos lospaíses —productores y consumidores— queintegran la cadena de suministro de productosforestales.

Planteamientos con miras al futuro,áreas de acción, riesgos y dificultades

Los modelos conceptuales que se proponen eneste informe para entender las fuentes y losfactores causales de los delitos (medios, motivos yoportunidades) y la estructura de los sistemas deaplicación de la legislación forestal (prevención,detección y control) ofrecen un marco sólido parala evaluación sistemática de los programasnacionales y las medidas internacionales. Estemarco se basa en un acervo de conocimientosespecializados y en la práctica profesional enmateria de aplicación de la ley que recién ahoraestán influyendo en los problemas del sectorforestal, al mismo tiempo que se reconoce que losdelitos forestales suelen ser consecuencia dedeficiencias en los sistemas generales degobernabilidad. Si bien existen otros marcos ymodelos que pueden ser igualmente útiles, elprincipal mensaje que se pretende transmitir eneste caso es la urgente necesidad de intensificar elcontenido de conocimientos del debate sobre losdelitos forestales y mejorar el contenido técnico delos programas nacionales y la asistencia para eldesarrollo.

En muchos países, ya existen capacidades yconocimientos especializados en materia deaplicación de la ley en otros sectores, que debe serorganizada de nuevas maneras para respaldar eldesarrollo forestal. En otros, es preciso crearcapacidad especializada en el ámbito de losorganismos del sector forestal. La utilización delas innovaciones y las nuevas oportunidades enmateria de aplicación generadas, por ejemplo, porla introducción de legislación para combatir ellavado de activos, la adopción de las

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Convenciones de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional y contrala Corrupción, y por otras innovaciones jurídicas yjudiciales, requerirá nuevas competencias y mayorcapacidad.

Además de un mayor y mejor acervo deconocimientos, es evidente que se requeriráninversiones enormes para lograr el controlnecesario de los delitos forestales. No es posibleestablecer qué monto será necesario. En granmedida, las inversiones en mejor gestión de losrecursos, desarrollo social y reestructuraciónindustrial tendrán el efecto secundario de mejorarel cumplimiento de las leyes y reglamentaciones.No obstante, se precisarán montos considerablesde recursos específicamente para fortalecer lacapacidad de aplicación de la legislación forestalcon miras a lograr que alcance un alto grado deespecialización y sofisticación.

El modelo de medios, motivos yoportunidades es especialmente valioso paraestablecer en qué áreas existen ventajascomparativas para los socios potenciales en elmejoramiento de la gobernabilidad y aplicación dela legislación forestal. En los países e industriasconsumidores hay espacios concretos en los quepueden adoptarse medidas para reducir losmotivos para la tala ilegal, por ejemplo a través dela reforma de los mercados y las políticas enmateria de adquisiciones del sector público paraque puedan discriminar en contra de losproductos robados. Los gobiernos y lasinstituciones financieras pueden establecer límitesa la instalación de un número excesivo de plantasy equipos de producción maderera exigiendo yejerciendo la diligencia debida en la evaluación dela oferta de madera y la disponibilidad de tierrasal analizar inversiones relacionadas con la maderay la agroindustria. Obviamente, es prioritario quelos países productores adopten medidas paramejorar la gestión forestal ya que de esta manerase reducirían las oportunidades para realizaractividades ilegales.

Sobre la base del estudio y el análisis que sepresentan en este informe, los delitos forestalesdeberían abordarse a través de enfoquesmultifacéticos que permitan:

Tener en cuenta las causas dentro y fuera delsector forestal: Algunas cuestiones degobernabilidad relacionadas con los delitosforestales se ubican enteramente dentro delsector forestal mientas que otras, que afectan alos bosques y a las personas que dependen deellos, abarcan otros sectores. Combinar actividades con consecuencias acorto y a largo plazo en un plan escalonado yrealista: A menudo, es preciso generarimpactos visibles a corto plazo para crear ymantener las condiciones, mientras seimplementan acciones necesarias a largo plazopara confrontar a las causas estructurales demanera que se logren que estos esfuerzos seanperdurables. Los beneficios iniciales (porejemplo, los aumentos considerables de losingresos forestales) son factores importantesque demandan la realización de esfuerzosininterrumpidos. Corregir los errores tanto en la legislación comoen su aplicación: Por un lado, es precisoasegurar de que existan leyes y políticascorrectas; por el otro, deben realizarseactividades para aplicar la legislación. Esteenfoque dual del cumplimiento legal es laúnica manera de tener la seguridad de que seestán abordando todas las motivaciones,oportunidades y medios para cometer actosilícitos.Fortalecer las intervenciones sobre la oferta conmedidas para controlar las importaciones demadera y productos maderables ilegales: Esteaspecto es especialmente importante en lospaíses donde la demanda es un factor causalimportante de actividades ilegales en el sectorforestal. Cabe señalar que —cuando menos enprincipio— estas medidas también podríanabarcar otros productos (por ejemplo la flora yfauna silvestres o los productos derivados de laconversión ilegal de tierras forestales).Integrar las leyes en materia de antilavado deactivos y confiscación de activos en la luchacontra los delitos forestales y su conexión con lacorrupción: Estos instrumentos, junto con lasConvenciones de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional y

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� � � � � RESUMEN EJECUTIVO

contra la Corrupción, proporcionan regímenessólidos y eficaces que los gobiernos puedenutilizar para combatir los delitos forestales y lacorrupción asociada a estos.

La comunidad internacional dispone deoportunidades específicas para adoptar medidas,entre ellas:

Profundizar el contenido técnico de losprocesos de Aplicación de la LegislaciónForestal y Gobernabilidad (FLEG) a nivelinternacional y nacional, movilizaroportunidades para la adopción de medidasmultilaterales de aplicación, e integrar losprocesos regionales FLEG en las estructurasexistentes para la cooperación regional.Promover la colaboración entre los elementosprogresistas de la industria, las institucionesfinancieras internacionales y lasorganizaciones no gubernamentalesinternacionales que intervienen en el procesoFLEG, con la finalidad de formular, mejorar yarmonizar las salvaguardas así como el análisisdebido en materia de inversiones forestales. Deesta manera, se aseguraría la legalidad de lamadera usada y se mitigaría el riesgo de otrosdelitos forestales, como la caza furtiva, losincendios y la usurpación de áreas forestales,resultantes de inversiones en la industriaforestal. Lograr una coordinación eficaz entre laaplicación de la reglamentación y el plan deacción de la Unión Europea sobre Aplicaciónde la Legislación Forestal, Gobernabilidad yComercio (FLEGT), así como otras medidasrelacionadas con FLEG. De esta manera, sefortalecerían las vinculaciones entre losacuerdos voluntarios de asociacióncontemplados en el plan de acción de FLEGT, ylas operaciones de financiamiento y asesoríade las instituciones financieras internacionales,especialmente del Banco Mundial. Examinar el potencial de la Iniciativa para laTransparencia de las Industrias extractivascomo medio para intensificar la transparenciade los flujos financieros del sector forestal en

algunos de los principales países forestales,especialmente en los casos en que un númerorelativamente pequeño de empresas estánencargadas de la explotación de grandesconcesiones forestales.

Centrar la atención de una manera más directaen la tala ilegal y los delitos forestales no será, entodos los casos, una función natural o adecuadapara los organismos de desarrollo, entre ellos elBanco Mundial. Inevitablemente, los involucraráen cuestiones controvertidas y complejas respectode la calidad de las leyes y, en ocasiones, losenfrentará con grupos de interés poderosos quedefienden el status quo en su propio beneficio, yque en algunos casos pueden estar integrados poraltos funcionarios públicos. Consiguientemente,hay dos áreas potenciales de riesgo que lacomunidad internacional debe tener en cuenta:

Como en el caso de cualquier cuestióncontroversial y compleja que afecta a diversosintereses y actores, la labor relacionada con lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal entraña riesgos de reputación. En susactividades, el Banco y sus asociados debentener en cuenta de manera especial lascuestiones relacionadas con los derechoshumanos y la equidad. La transparencia, elfomento y apoyo a enfoques participativosconstituyen un medio importante para evitarestos riesgos.Una intervención más activa en el tema de lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal también representa, inevitablemente,cuestiones difíciles relacionadas con lasoberanía nacional respecto a la gestión de losrecursos naturales. Este riesgo político debe sermanejado cuidadosamente.

No obstante, las intervenciones en materia degobernabilidad y legislación forestal no sontotalmente nuevas ni novedosas, el Banco Mundialy otras entidades pueden cumplir un papelconstructivo estableciendo vínculos eficaces entrela labor existente en el área del manejo forestal ylos esfuerzos más amplios encaminados a mejorar

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

la gobernabilidad en los países clientes. Enocasiones, la labor relacionada con lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal puede alcanzar los límites de la capacidadde la comunidad internacional para afrontar losproblemas relacionados con grupos armados,intereses políticos y organizaciones delictivas. Losespecialistas en desarrollo tendrán que adquirirnuevas destrezas y conocimientos, que en algunoscasos deberán adquirirse a través de laexperiencia, para hacer frente a los problemas quese plantean, por ejemplo, para combinar lasreformas sistémicas y a largo plazo de la gestiónde gobierno con programas orientados a larestricción de las actividades delictivas.

Los problemas que afronta el mundo enmateria de gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal no se solucionarán jamás enforma total o permanente. Tampoco se resolveránexclusivamente a través de las cárceles, lostribunales y los arrestos. En última instancia, serámás importante lograr una significativa mejora en

el manejo de los recursos, servicios eficaces dedesarrollo rural y medidas de reducción de lapobreza destinadas a las comunidades quedependen de los bosques, la reestructuración de laindustria, los sistemas de áreas protegidas queatiendan las necesidades y aspiraciones de lascomunidades locales, y todos los otroscomponentes del desarrollo sostenible del sectorforestal así como el desarrollo económico-socialjusto y equitativo.

Las sanciones realistas, la aplicación eficaz dela ley, y los sistemas legales justos y equitativosson ingredientes esenciales de la lucha contra losdelitos forestales. La gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal no deberíanincidir en el enfoque establecido en las estrategiaso la asistencia para el desarrollo del sectorforestal. No obstante, más actividades técnicasFLEG analíticamente sólidas deberíanincorporarse a la amplia gama de intervenciones yplanteamientos apoyados por la comunidadglobal.

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� � � � � RESUMEN EJECUTIVO

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

os delitos forestales, que incluyenactividades ilícitas tales como la tala ilegal,la ocupación ilegal de tierras forestales, los

incendios intencionales de bosques, la caza furtivade fauna silvestre y la usurpación de tierras queforman parte de bosques públicos y privados, y lacorrupción son rampantes en todo el mundo. Estacuestión es especialmente preocupante en lospaíses en desarrollo, donde la tala ilegal,considerando únicamente las tierras públicas,causa anualmente pérdidas estimadas de activos eingresos superiores a los US$ 10 mil millones,cifra que representa más de seis veces el total dela asistencia oficial para el desarrollo destinado ala gestión sostenible. Cada año, los gobiernospierden hasta US$ 5 mil millones en concepto deevasión de los impuestos y regalías aplicados a latala permitida por la leyi. En los países endesarrollo, sin embargo, los delitos forestalestienen otras consecuencias además de las pérdidasfinancieras. (Véase el Recuadro 1.1.)

En los países en desarrollo, mil millones depersonas extremadamente pobres dependenparcialmente de los bosques para su subsistencia.En el mundo, alrededor de 350 millones depersonas que viven en los bosques o las zonasque los circundan, dependen totalmente de ellospara su subsistencia y seguridad. Estos gruposvulnerables corren peligro debido a la tala ilegal yla extracción de madera y productos nomaderables de los bosques. Por otra parte, lasviolaciones de las zonas protegidas representan

una amenaza para la conservación de los recursosforestales y la biodiversidad. Se estima que a raízde la tala ilegal, los precios mundiales de losproductos madereros están disminuyendo. Estasituación somete a las empresas forestaleslegítimas a la competencia desleal y desalienta lasinversiones social y ambientalmente responsablesen el sector. La erosión de las instituciones, lapropagación de la corrupción en toda la economíay el menor crecimiento generan costos menosvisibles, pero muy insidiosos.

Los delitos forestales también producenconsecuencias negativas en materia ambiental,económica y social en el ámbito mundial. Losbosques son un bien público mundial y sudegradación impone costos que afectan a todo elmundo, como el cambio climático y la pérdida deespecies. Los fondos provenientes de la venta deproductos forestales ilícitos suelen destinarse, através de sistemas de lavado de activos, aemprendimientos infames que incluyen elfinanciamiento del terrorismo, los conflictosarmados, el tráfico de drogas y la protección decriminales de guerra.

Los delitos forestales son consecuencia, engran medida, de una débil gestión de gobierno ylas consiguientes deficiencias en la aplicación dela legislación en el sector forestal. La mala calidadde la gestión del sector forestal es unacaracterística crónica de muchos países endesarrollo, y suele ser un síntoma de la calidad dela gestión global en estos países.

1. Introduccion

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En un examen de los resultados de la estrategiaforestal de 1991 del Banco, realizado por elDepartamento de Evaluación de Operaciones(DEO) del Banco Mundial (Lele y otros, 2000), seseñaló que una de las deficiencias graves de lalabor del Banco en materia de manejo forestalresidía en el hecho de que no se habían abordadolas cuestiones relacionadas con la gobernabilidad,y se indicó que el Banco Mundial podía contribuira reducir la tala ilegal promoviendo activamentemejoras en la gobernabilidad y la aplicación de lasleyes y reglamentaciones. A raíz de estarecomendación, en su estrategia forestal de 2002,el Banco asignó prioridad a la gestión forestal y la

tala ilegal. Efectivamente, el Banco secomprometió a colaborar con los paísesprestatarios y sus asociados para reducir a lamitad, para el año 2013, las pérdidas financierasocasionadas anualmente por la tala ilegal. Enforma similar, en la estrategia ambiental de 2001del Banco (Banco Mundial, 2001) se hace hincapiéen la ventaja comparativa del Banco para prestarapoyo al mejoramiento de la gobernabilidad, elaumento de la transparencia, la difusión de lainformación sobre medio ambiente y laparticipación pública en los países clientes.

En su cartera de proyectos forestales, el Bancofinancia actualmente actividades de

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

La tala ilegal, teniendo en cuenta únicamente las tierras públicas, causa anualmente pérdidas estimadas de activos e ingresos superiores a los US$ 10 mil millones,cifra que representa más de seis veces el total de la asistencia oficial para el desarrollo destinada a la gestión sostenible. Según las estimaciones, otros US$ 5 milmillones se pierden anualmente en concepto de evasión de los impuestos y regalías aplicados a la tala de árboles permitida por la ley. En el ámbito del comerciomaderero internacional, por ejemplo, la estimación mínima del importe en concepto de regalías, fondo de reforestación e impuestos de exportación que elgobierno de Indonesia no recibe sobre la madera robada, alcanza la suma de US$ 600 millones al año. Esta suma duplica con creces el gasto público que elgobierno destinó en 2001 a programas alimentarios subvencionados para los pobres. Además de las pérdidas financieras directas, que incluyen la disminución delos ingresos del gobierno nacional y los gobiernos locales, la tala ilegal y los delitos forestales está asociada con un gran número de impactos negativos en materiaeconómica, social y ambiental. La deforestación inducida por la tala ilegal está asociada con los derrumbes y deslizamientos de tierra, las muertes y la destrucciónde propiedades en gran escala que se produjeron en Filipinas y Tailandia en los años ochenta. La degradación de los bosques vinculada a la tala ilegal y otros delitosforestales pone en peligro la biodiversidad e incrementa las emisiones de carbono y los costos asociados con el cambio climático mundial.

Los medios de subsistencia y la seguridad (tanto económica como social) de las comunidades locales y los pueblos indígenas que dependen de los bosquescorren peligro, a menudo, debido a la tala ilegal y a su expulsión de los bosques, pues los ricos y poderosos suelen usurpar los derechos de los pobres. Cuandotrabajan en operaciones ilegales, los pobres suelen obtener magras ganancias mientras los jefes de las bandas se llevan el grueso del dinero. En un estudiorealizado por el Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente y Telepak Indonesia, se estima que un obrero local obtiene menos del 10% del valor dela madera recolectada para un operador ilegal. Además, los beneficios que reciben los pobres son transitorios, pues los grandes operadores abandonan el lugaruna vez que se agota su potencial comercial.

La tala ilegal distorsiona el mercado, y las empresas forestales legítimas están sujetas a competencia desleal a través de las ventas a precios inferiores a los queellas ofrecen y esta situación las lleva a no realizar inversiones social y ambientalmente responsables en el sector. En un análisis correspondiente a EstadosUnidos, se estima que los precios internos de madera rolliza serían entre el 2% y el 4% más altos si se eliminara la producción “sospechosa” de esta madera. Sino existiera competencia de productores ilegales, Estados Unidos podría aumentar en unos US$ 460 millones al año sus exportaciones de productos madereros.

En algunas ocasiones, las operaciones de tala ilegal están vinculadas con conflictos y guerras. El término que se utiliza para definir esas actividades es “madera deconflicto”, y en países como Camboya, Liberia, Costa de Marfil y la República Democrática del Congo, los ingresos provenientes de la tala ilegal financian conflictosnacionales y regionales, creando así un marco de inestabilidad política en el que los grupos de interés arraigados prosiguen sus actividades de explotación.

La falta de transparencia y buen gobierno menoscaba aún más los esfuerzos por introducir mejoras pues, por ejemplo, ofrece oportunidades para lavado deactivos y genera financiamiento para campañas políticas, al mismo tiempo que no permite que impere la ley en las zonas forestales, perjudica a las actividadeseconómicas legítimas y desgasta las instituciones. El dinero obtenido ilícitamente a través de delitos forestales suele reinvertirse hacia actividades tales comosobornos para generar corrupción en otros sectores, especulación con la tierra, juego, trata de personas y tráfico de drogas, que tienen un profundo impactonegativo en la economía en su conjunto.

Recuadro 1.1. Costos y consecuencias de los delitos forestales

Fuentes: Banco Mundial (2004a); Organismo de Investigaciones sobre el Medio Ambiente (2001); Seneca Creek Associates (2004).

gobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal por valor de más de US$ 300 millones,como parte de medidas orientadas a promoveruna gestión forestal adecuada. A través de suEquipo forestalii y sus especialistas forestalesregionales, el Banco también presta apoyo activo aun proceso FLEG de alto perfil coordinado enasociación con gobiernos, organizaciones nogubernamentales (ONG) y el sector privadoresponsable. A partir de 2001, por ejemplo, elBanco ha organizado y promovido, junto con losgobiernos de países tanto productores comoconsumidores, tres conferencias ministerialesregionales sobre FLEGiii.

En el último decenio, la comunidadinternacional ha reconocido la magnitud de losproblemas planteados por la tala ilegal y otrosdelitos forestales y ha respondido con un grannúmero de iniciativas multilaterales, bilaterales,de la sociedad civil y del sector privado, quepermitieron intensificar la atención prestada a losdelitos forestales en los países participantes,inclusive en altos niveles políticos, ycontribuyeron a reducir la sensación de que setrataba de un tema tabú. Los procesos regionalesFLEG, anclados en la diplomacia ambientalinternacional y las negociaciones políticas, sonposiblemente la manifestación más visible de estainquietud (véase el Capítulo 3). Se prevé que losprocesos generarán una demanda de mayorgobernabilidad y mejor aplicación de la legislacióna nivel nacional (que es el ámbito en el que seresolverán, fundamentalmente, los problemasrelativos a la aplicación) así como a nivelmultilateral. Estos procesos ya han derivado enmedidas concretas, si bien aún insuficientes, paraabordar cuestiones específicas en materia degobernabilidad y aplicación de la legislación enalgunos países clave, como Indonesia y Rusia.

En última instancia, para mejorar lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal en los países en desarrollo será necesarioque los gobiernos, las organizacionesinternacionales, la sociedad civil, el sector privadoy otras partes interesadas amplíen sus enfoquesconvencionales del manejo forestal y emprendanactividades nuevas y desconocidas que

potencialmente entrañan riesgos. Por otra parte,es probable que esa mejora se logre, en granmedida, ayudando a establecer sistemas globalesde mecanismos de lucha contra la corrupción,mayor transparencia y aplicación de la ley.También podría entrañar una profundización de lacalidad técnica de la gestión forestal y de losrecursos naturales, con el consiguiente aumentode la armonización en las prácticas forestales, ladisminución de los desequilibrios entre la oferta yla demanda, el aumento de la participación de lagente, y la reforma de la tenencia de las tierrasforestales. Lamentablemente, también será precisoenfrentar al delito y a los delincuentes utilizandométodos transparentes y sofisticados, que permitanaplicar la fuerza de la ley cuando existan amenazasgenuinas al desarrollo sostenible de los recursosnaturales y no impongan una carga más pesada alos pobres y los grupos que carecen de poder.

Objetivo y estructura

En este informe se tienen en cuenta losenfoques que se utilizan actualmente parapromover la gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal y se procura contribuir aestablecer pautas adecuadas para un debate sobrelos caminos a seguir a nivel nacional, regional einternacional. Contiene una reseña de medidasfuturas para combatir la tala ilegal y otros delitosforestales en el marco de una estrategia orientadaa promover prácticas forestales económica,ambiental y socialmente sostenibles en los paísesclientes. También se espera que el informecontribuya a mejorar la coordinación y lacolaboración entre el Banco y los principalesasociados que participan en estos planes.

En el Capítulo 2 se analiza la naturaleza y lasmodalidades de la legislación forestal y los delitosforestales específicos que han concertado atenciónen el ámbito internacional. Se presentan lainformación disponible del problema a nivelmundial y de cada país y se intenta fijar los límitesen materia de gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal.

Hasta hace cinco años, la tala ilegal y losdelitos forestales eran temas con una gran carga

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� � � � � INTRODUCTION

política que rara vez se debatían en los forosnacionales o internacionales. La percepciónmundial ha cambiado y hoy, el delito, lacorrupción y específicamente los delitos forestalesson temas prioritarios del debate mundial sobre elmanejo forestal sostenible. Consecuentemente, elCapítulo 3 contiene un análisis de las principalesmedidas regionales e internacionales parapromover y respaldar la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal así como suslogros y las dificultades que plantean.

En el Capítulo 4 se describe la experienciaadquirida por el Banco en este tema, así como losesfuerzos que ha emprendido para respaldarbuena gobernabilidad. Además, se identifican lasáreas en las que podrían lograrse sinergias dentrodel Banco. Este aspecto es claramente importantepara otros organismos de desarrollo quienes

respaldan medidas orientadas a reformar lagestión forestal así como la gestión de gobierno engeneral y tienen interés en lograr que susprogramas generen mejores resultados.

El Capítulo 5 contiene un modelo causal de losdelitos forestales y un plan de clasificación de laspotenciales intervenciones. A continuación, sedescribe un planteamiento con miras al futuropara mejorar la gobernabilidad y la aplicación dela legislación forestal sobre la base de un marcoque puede usarse para aportar información y darforma a los estudios analíticos y los debates en elámbito nacional, así como para identificar lasáreas en las que el apoyo internacional puedecomplementar de una manera eficaz los esfuerzosgenerales emprendidos en el plano nacional.

Por último, en el Capítulo 6 se analiza la puestaen práctica de ese planteamiento.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

a ley es un instrumento de política (al igualque la inversión y los incentivos) paraalcanzar resultados en términos de

desarrollo. En gran parte de la legislación forestalse establecen objetivos y estructurasinstitucionales, y se confirma la apropiación conrespecto a estas disposiciones. Generalmente, lasdificultades residen en su aplicación. Un conjuntomás pequeño de legislación forestal y las leyesgenerales que regulan la propiedad contienendisposiciones relativas a los delitos y los recursospara su aplicación. Como se analizará másadelante en este informe, el derecho penal constade una amplia gama de acciones e intervencionespotenciales. Las medidas para prevenir, detectar ycontrolar el delito están dirigidas a actividadesconcretas incluidas en la ley.

La ley y los bosques

Los delitos forestales son, en última instancia,resultado de deficiencias en el cumplimiento de laley. Rosenbaum (2002) clasifica dos tipos dedeficiencias en el sistema jurídico que dan lugar aconductas delictivas: las imperfecciones de lalegislación y los errores en su aplicación. Lasprimeras incluyen:

Conflictos entre normas, cuando “los derechosa los recursos conforme se establecen en lalegislación no son idénticos a los derechos que loshabitantes o las comunidades consideran que lescorresponden”.

Violaciones indetectables, cuando la ley estáredactada de tal manera que su aplicación planteadificultades.

Penas blandas, que constituyen un castigoinsuficiente para disuadir las conductas delictivas.

Conflictos entre leyes (véase el Recuadro 2.1)

Por otra parte, los errores en la aplicaciónincluyen:

Deficiencias en la resolución de controversias,que pueden llevar a soluciones fuera de la ley Injusticias en la aplicación de la ley (entreellas, prejuicios, favoritismo, corrupción) Incumplimiento de la ley por parte de losorganismos forestales Falta de capacidad para aplicar la ley Falta de capacidad para impartir justicia Falta de coordinación entre los organismospúblicos Falta de aplicación de las leyes fuera del sectorforestal (por ejemplo, la ley de gestión de labanca o la ley de inmigración) Falta de supervisión por parte del gobiernoiv

Primero es preciso que existan las leyesadecuadas, y luego exigir su cumplimiento. Esdifícil, sin embargo, definir el término “correcto”en cuanto concierne a las leyes forestales. Si bienpueden ofrecerse orientaciones generales sobre labase de la experiencia jurídica (Recuadro 2.2), noexiste una respuesta fácil y directa. El tema debeser objeto de análisis y debate a nivel nacional por

2. Problemas Mundiales DerivadosDe Los Delitos Forestales

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diversas partes interesadas en el sector forestal, yla decisión final debe ser tomada por losparlamentos nacionales o las otras institucionespúblicas a las que se haya conferido estaresponsabilidad y que deban rendir cuentas de susdecisiones ante la opinión pública. Lo que sí estáclaro, sin embargo, es que a menudo las leyes noson correctas, especialmente desde la perspectivade los grupos pobres y marginados de la sociedad,y que esos grupos no suelen tener la posibilidadde expresar sus opiniones en los procesos dereforma legislativa.

Este concepto se refleja en un estudio reciente(Colchester, 2006) sobre las consecuencias de lalegislación forestal en el aspecto social y en laeconomía política. Colchester y otros plantean quemuchas de las leyes forestales vigentes perjudicana los pobres y que, a menudo, los esfuerzosemprendidos en el tema de la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal dedican unaatención excesiva a la aplicación de la ley y muypoca a la formulación de las leyes adecuadas.

Savcor Indufor Oy (2005) plantea un argumentosimilar en el que marca la diferencia entre laactividad ilegal que nace de la pobreza y aquellaimpulsada por intereses comerciales, y sostieneque las medidas para combatir los delitosforestales generados por la pobreza no deben giraren torno a la aplicación de la ley sino, más bien,concentrarse en cerrar la enorme brecha entre laoferta y la demanda legales (especialmente deleña) que existe en muchos países (por ejemplo,

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

El ejemplo de Indonesia es interesante pues allí la reforma de lapolítica económica generó un conflicto jurídico. En este caso, lasmedidas de descentralización confirieron a los bupatis locales laautoridad para conceder unilateralmente licencias para realizaractividades de tala dentro del patrimonio forestal nacional. Estadecisión se contradecía con las disposiciones anteriores que exigían laaprobación previa de la autoridad a nivel nacional, y llevó a que secometieran excesos que produjeron talas “ilegales” (supuestamentepara satisfacer las necesidades de los habitantes locales). La situaciónfue aún más grave debido a la corrupción en el ámbito local y a la faltade capacidad de supervisión y aplicación.

Para eliminar la contradicción entre la legislación local y la nacional, enmarzo de 2005 se emitió una nueva instrucción presidencial que exigea los gobernadores y jefes de distrito “revocar y revisar” los decretosque contravienen la legislación del sector forestal. En otras palabras,deben anularse de inmediato las leyes regionales que permiten que lasautoridades provinciales o distritales otorguen unilateralmenteconcesiones madereras dentro del patrimonio forestal nacional.

Recuadro 2.1. Conflictos entre las leyes forestales y otra legislación

Fuente: FAO (2005).

Si bien no existe una descripción que se aplique a todos los casos, loslegisladores pueden formular leyes que pongan freno a las actividadesilegales y la corrupción, basándose en los siguientes principios:

Evitar los excesos legislativos: No redactar leyes que excedan lacapacidad nacional, que sean más elaboradas de lo necesario paralograr la política prevista, o que sean inaceptables desde el puntode vista social.

Evitar requisitos innecesarios para las licencias o permisos: Estosrequisitos demandan más recursos del gobierno y del sectorprivado ofreciendo oportunidades para que se cometan actos decorrupción. El legislador debe asegurarse de que los requisitos enmateria de licencias y control sirvan a un fin genuino.

Promover la transparencia y la rendición de cuentas: Estos aspectosson útiles tanto para disuadir las actividades ilícitas como parafacilitar su detección. En los casos en que la ley concedediscrecionalidad a los funcionarios, también debe contener normaspara su ejercicio.

Acrecentar los intereses del sector no gubernamental local en lagestión forestal: La ley puede lograr este fin a través de un mayorreconocimiento de los derechos existentes o creando nuevasoportunidades para que los habitantes locales se beneficien de lagestión forestal. Sin apoyo local, es difícil aplicar la legislación enlas zonas forestales.

Adoptar la legislación a través de un amplio proceso participativo: Deesta manera se fomenta la identificación de las partes interesadascon la ley y el consiguiente respeto por ella.

Intensificar la eficacia de los mecanismos de aplicación estipuladosen la legislación: Fijar penas adecuadas y establecer facultades yprocedimientos de aplicación eficaces.

Recuadro 2.2. Qué es necesario para que una ley forestal sea buena

Fuente: Banco Mundial (2006).

legalizando el uso de los bosques por lascomunidades locales, donde actualmente es ilegal).

Por otra parte, dictar las leyes correctas no essuficiente; la transparencia es fundamental. Paraello, es necesario dar amplia difusión a las leyes yasegurarse de que su redacción sea comprensiblepara el público en general.

Alcances del planteamiento en materiade gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal

Si bien la tala ilegal capta la mayor parte de laatención en el ámbito internacional, hay variostipos de delitos relacionados con los bosques quetienen graves impactos a nivel tanto nacionalcomo mundial. Además de las diversas formas derobo de madera, los delitos forestales incluyen lacorrupción y otros delitos fiscales relacionadoscon el uso de los recursos forestales. Estos delitos,

que pueden estar tipificados en las leyes forestaleso en otras clases de legislación, se abordanusualmente en el marco de la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal. Asimismo, sedebería aplicar el mismo procedimiento en el casode la legislación laboral y ambiental que estédirectamente relacionada con las operacionesforestales (Recuadro 2.3)v.

Los delitos forestales incluyen, además, la cazafurtiva de fauna silvestre, el incendio intencional yla usurpación de tierras forestales, que puedentener poca o ninguna conexión con el uso correctoo indebido de las recursos madereros. El presenteinforme abarca la caza furtiva y, en menormedida, el incendio intencional debido a que lalegislación forestal también suele ocuparse deellos y sus causas pueden incluirse en el mismomarco que la tala ilegal y los delitos relacionadoscon la madera. Los factores que impulsan acometer algunos delitos forestales son totalmente

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� � � � � PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES

La tala ilegal y los delitos conexos adoptan varias formas que incluyen, entre otras:

Robo de maderaTala maderera no autorizada Incumplimiento de las reglamentaciones en materia de tala madereraEvasión de impuestos y derechosIncumplimiento de las reglamentaciones relacionadas con el transporte de las exportaciones de maderaIncumplimiento de las leyes laboralesIncumplimiento de las leyes ambientales

La tala ilegal y los delitos conexos tienen lugar en diversas etapas de la cadena de producción:

En la adjudicación de la concesión forestal y los contratos de adquisición de madera Mediante la extracción en áreas no autorizadas (por ejemplo, áreas de conservación o protegidas) o con respecto a especies en peligro de extinción cuya talano debería estar permitida (por ejemplo, las especies incluidas en el apéndice II de de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadasde fauna y flora silvestres (CITES), como la caoba de hoja ancha)Durante las propias operaciones de extracción Durante el transporte y el procesamiento de la maderaDurante la exportación de la madera

La tala ilegal y los otros delitos forestales pueden incluir violaciones tanto penales como administrativas, y pueden cometerse primordialmente en violación delas leyes forestales y dentro de el área de acción de las autoridades forestales, o bien constituir infracciones en el marco de leyes y reglamentaciones que excedenpor completo su capacidad de aplicación (corrupción, fraude, incumplimiento de las leyes laborales).

Recuadro 2.3. En qué consiste la tala ilegal y los delitos conexos

Fuente: Extracto de Blaser y otros (2005), con modificaciones.

ajenos al sector forestal, entre ellos las presionesdemográficas, la distribución desigual de lastierras aptas para la agricultura, intereseseconómicos poderosos, y condiciones políticas ysociales tales como la guerra y la hambruna. Estascuestiones no se resuelven exigiendo el estrictocumplimiento de la legislación, sino más bien através de procesos amplios, como por ejemplo laplanificación del uso del suelo, las reformas de latenencia de la tierra, los programas forestalesnacionales, las estrategias de lucha contra lapobreza y otros instrumentos de planificación deldesarrollo más amplios y con mayor alcance.

Si bien desde la perspectiva nacional, la talailegal y los otros delitos forestales suelen serimportantes tanto en los países pequeños como enlos grandes y en los que tienen una alta o bajadensidad forestal, en razón de sus impactosnegativos en materia económica, social yambiental, desde la perspectiva mundial esposible señalar en cuáles es probable que elimpacto sea más perjudicial (Cuadro 2.1). En el

Gráfico 2.1 se muestran, además, lasvinculaciones entre los problemas en el sectorforestal y las cuestiones amplias degobernabilidad.

La gestión deficiente en el sector forestal estávinculada inextricablemente a una gestióndeficiente en la sociedad en su conjunto.Consiguientemente, si bien la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal debenincorporarse en una estrategia acertada para lagestión global del sector forestal, tambiéndeberían estar relacionadas con las medidasgenerales para abordar la gobernabilidad y laaplicación de la ley. La gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal pasa a formarparte de los esfuerzos centrales para combatir lacorrupción y el delito, promoviendo el buengobierno en general, únicamente cuando seestablece vinculaciones entre las medidas en elsector forestal y las iniciativas amplias en esa área.

Tipos de tala ilegal y otros delitosforestales y su magnitud

Comercio y tala ilegal

Estimar el alcance de la tala ilegal y elcomercio de madera y productos maderablesilegales plantean varios problemas. Sean cualesfueren las definiciones y metodologías utilizadas,no es posible establecer con precisión sumagnitudvi. No obstante, es posible examinar conrigurosidad las especulaciones respecto de laactividad ilegal, utilizando diversos instrumentosy métodos que gozan de amplia aceptación. Lasdiscrepancias en los saldos entre la oferta y lademanda de madera, las estadísticas sobreimportación y exportación, las tendencias en losprecios, la obtención de ingresos, las estimacionesde los cambios en la cobertura forestal y otrasevidencias de peligro, son indicadores ymediciones importantes, si bien incompletos, detala ilegal aun que tomados en conjunto, ofrecenun panorama coherente que puede generarinquietud y motivar un seguimiento a través de unciclo de investigaciónvii. Los datos disponibles,sin embargo, son suficientes para establecer lamagnitud del problema. El Cuadro 2.1 contiene

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

África occidental y central

IndonesiaChina

Otros países de América Latina

Malasia

Eu-15

Canada

USA

Japón

Países en proceso de adhesión a la UE

Brasil

Más del 20% Más del 50%

RusiaOtros países de Asia

10–10 0 10 20 30 40 50 60 70 80

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Alto porcentaje de oferta de troncos sospechosos

Gráfico 2.1. Corrupción y actividadesforestales ilegales

Fuente: Seneca Creek Associates (2004).Nota: El tamaño de cada circulo representa el volumen de madera rollizasospechosa, incluidas las importaciones.

estimaciones de la tala ilegal como porcentaje dela recolección total de madera en 17 países. Comopuede observarse, la tala ilegal va del 10% al 15%de la recolección total en la zona nor occidentalde Rusia hasta el 80% en Bolivia y Perú, y el 90%en Camboya.

A través de un estudio detallado de la tala ilegalen múltiples países, Seneca Creek Associates (2004)determinó que el valor de los productos madererossospechosos podía ascender a US$ 23 mil millonesen todo el mundo. Del total de la madera ilegal, enel estudio se estima que unos US$ 5 mil millonesingresan al comercio mundial (Cuadro 2.2), cifraque representa el 10% del valor del comerciomundial de productos maderables primarios.

En el estudio también se estima que el 12% delas exportaciones mundiales de madera suaverolliza y hasta el 17% de las exportacionesmundiales de madera rolliza tienen un origensospechoso. Si bien menos del 4% del comerciomundial de leña y madera contrachapada deconíferas se genera a partir de madera sospechosa,podría considerarse que el 23% de lasexportaciones de leña de madera dura y el 30% delas exportaciones de madera dura contrachapadason sospechosas. A menudo, la ruta del comerciode productos madereros atraviesa terceros países,lo que agrega otra dimensión al problema(Recuadro 2.4). En un análisis económico basadoen simulaciones del Modelo mundial de productosforestales, se señala que este material ilegal generauna disminución de los precios mundiales que enpromedio va del 7% al 16%. Este hecho tiene gravesconsecuencias negativas en lo que respecta a lacompetitividad de los productores que invierten enla legalidad y sostenibilidad de sus productos.

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� � � � � PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES

Cuadro 2.1. Estimaciones indicativas de la tala ilegal en lospaíses seleccionados

Fuentes: Savcor Indufor Oy (2004); FAO (2005); Instituto Forestal Europeo(2005).

País Porcentaje de la producción total

Bolivia 80Brasil 20–47Camboya 90Camerún 50Colombia 42Ecuador 70Gabón 70Ghana 60Indonesia 70–80Laos 45Malasia Hasta 35Myanmar 50Papua Nueva Guinea 70Perú 80Rusia 10–15 (zona nor occidental)50 (lejano oriente)Tailandia 40Vietnam 20–40

(varios años)

Cuadro 2.2. Volumen mundial y valor de los productos madereros sospechosos

Fuente: Adaptado de Seneca Creek Associates (2004).

Volumen Valor (miles de metros cúbicos) (millones de US$)

ProducciónMadera en rollo 130.994 12.053Leña 25.236 6.917Madera contrachapada 9.957 3.535Subtotal 22.505

ImportacionesMadera rolliza 19.973 1.624Leña 5.780 1.477Madera contrachapada 5.125 1.820Subtotal 4.921

ExportacionesMadera rolliza 17.967 1.231Leña 6.928 1.846Madera contrachapada 5.237 1.718Subtotal 4.795

En relación al volumen, la leña es la forma dela madera que más se usa en todo el mundo. Enlos países en desarrollo, la leña se consume,principalmente, en los hogares y en industriaspequeñas y se obtiene a través del trabajo familiary sistemas informales de suministro que suelenabastecerse fuera de las zonas forestalesreconocidas oficialmente, como tierras agrícolas,zonas de arbustos y matorrales, y árbolesdiseminados. Una gran parte de la recolección deleña se lleva a cabo fuera del manejo formal de losbosques y en algunas, o tal vez muchas,circunstancias es una actividad ilegal. Este es unode los tantos ejemplos, muy común por cierto, dela manera en que las leyes forestales de muchospaíses penalizan injustamente a extensos gruposde pobres y vulnerables, con pocos o ningúnbeneficio positivo para el medio ambiente.Afortunadamente, no suelen iniciarse accionespenales ni aplicarse condenas a las personas queusan la madera para su subsistencia o como leña.Sin embargo, la sola existencia de leyes yreglamentaciones que los habitantes se ven

obligados a infringir en razón de su pobreza, ponea esas personas en situación de riesgo y lasexpone a extorsiones y abusos, a la vez quefomenta un mayor grado de vulnerabilidad yreduce sus oportunidades de participación.

Otros delitos relacionados con la madera

Además de la tala ilegal en lugares y épocasprohibidas existe una gran variedad de actividadesilícitas relacionadas con la extracción y elcomercio de madera, entre ellas: las ventasirregulares de madera; la corrupción en laadjudicación de los contratos de concesión y deservicios; la evasión de impuestos, regalías y otrosderechos por parte de las empresas, lascomunidades o los propietarios de bosquesprivados; la evasión de las leyes laborales, y laproducción maderera no autorizada. Lacorrupción y otros delitos financieros representan,a menudo, el lavado de activos, agregando así otradimensión a la amplia gama de actividades quedeberían tipificarse como delitos forestales(Recuadro 2.5).

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

En China, el rápido crecimiento económico y el aumento de la producción maderera para exportación han dado lugar a una incipiente demanda de madera yotros productos forestales, al tiempo que las restricciones internas a la extracción han reducido la disponibilidad interna del recurso. Además, el país ha surgidocomo un proveedor competitivo de productos de madera acabados, tales como muebles y paneles de madera, con mercados disponibles en los Estados Unidos(que recibe el 35% de las exportaciones de China) y Europa. A raíz de estos hechos, las importaciones de madera de China aumentaron de US$ 6 mil millonesen 1996 a US$ 16 mil millones en 2005. Estas importaciones provienen, principalmente, de Rusia (lejano oriente), Indonesia, Malasia, Papua Nueva Guinea,Nueva Zelandia y Tailandia. Se teme que la demanda china (que actualmente no hace distinción entre la madera producida legalmente y la ilegal para lasimportaciones) esté intensificando el problema de la tala ilegal en varios de los países productores/proveedores que se caracterizan por las deficiencias en elárea de la gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal.

La dimensión nacional así como internacional de esta cuestión la convierten en un problema complejo. Las soluciones que se formulen deberán tener en cuentamedidas (bilaterales y multilaterales) incluidas en un menú de opciones que se refuercen mutuamente:

Seguir fortaleciendo la gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal en países productores tales como Rusia, Indonesia y Papua Nueva GuineaRecomendar a China que, en el caso de sus importaciones, discrimine entre la madera adquirida legalmente y la ilegal (y apruebe una prohibición deimportar productos identificados como ilegales)Recomendar a China que invierta en el desarrollo de plantaciones de madera industrial y simplifique el manejo de sus bosques de edad maduraInstar a los consumidores en Estados Unidos y Europa (por ser los mayores compradores de los productos madereros de China) a que adquieran solamenteproductos manufacturados con madera producida legalmente (verificada)Cooperar (en forma bilateral o multilateral) a nivel de los organismos de aduanas para identificar y confiscar (según sea necesario) los embarques de maderay productos madereros ilegales

Recuadro 2.4. China y el comercio de madera y productos madereros ilegales

Fuentes: White y otros (2006); Banco Mundial (2005f); Centro Nacional de Desarrollo Económico Forestal de China (China National Forestry Economic DevelopmentCenter) (2006).

Si bien no se dispone de estimacionesconfiables, las pruebas circunstanciales y lasentrevistas con interesados en la materia señalanque en los bosques nacionales las pérdidasfinancieras ocasionadas por actos de corrupciónsuelen tener la misma magnitud, o inclusive sermás altas, que las sufridas por concepto de robode madera (Savcor Indufor Oy, 2005). Los actos decorrupción que se cometen a nivel local puedenser de menor cuantía o pueden entrañar laparticipación de funcionarios de alto nivel, dentroy fuera de la administración forestal, en elsuministro de grandes cantidades de madera

ilegal. Las prácticas usuales incluyen: laclasificación de madera en categorías inferiores, laasignación de precios inferiores al valor real y lamanipulación de los datos sobre volúmenes de lamadera (por ejemplo, para enmascarar laexplotación maderera industrial consignándolacomo tala sanitaria) (véase el Recuadro 2.6). En lapráctica, no existe una línea clara entre la talailegal y otros delitos relacionados con la madera.Dependiendo de la situación local, las mismaspersonas pueden ser autores directos de un robo ollevar a cabo actividades de tala ilegal que estánrelacionadas con actos de corrupción.

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� � � � � PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES

La mayoría de los delitos forestales que son de interés desde la perspectiva del desarrollo y la aplicación del derecho penal, generan ingresos ilícitos. Si bien elrobo de leña para uso familiar y la caza furtiva de fauna silvestre para consumo de subsistencia, pueden plantear graves problemas, la atención internacionalestá, y debería estar, centrada en los delitos que conllevan corrupción y delincuencia organizada.

Las leyes contra el lavado de activos y confiscación de activos son instrumentos importantes para combatir los delitos forestales, la corrupción y lasorganizaciones delictivas. El Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado de Activos (GAFI), que está reconocido como la entidad que fija normas internacionalespara la lucha contra el lavado de activos, define esta actividad como “el procesamiento de…los fondos provenientes de actividades delictivas para ocultar suorigen ilegal” a fin de “legitimizar” las ganancias mal habidas derivadas del delito. El delito conexo del lavado de activos es la actividad delictiva subyacente quegeneró los ingresos, los que, una vez transformados, dan por resultado el delito de lavado de activos. En sus 40 recomendaciones para combatir el lavado deactivos, el GAFI incluye específicamente a la corrupción y los delitos ambientales en la lista de las 20 categorías de delitos que deben tipificarse como delitosconexos en las leyes en materia de antilavado de activos (Banco Mundial 2004d). A fin de destacar la importancia de la tala ilegal Indonesia agregó los delitosforestales y ambientales en su ley sobre antilavado de activos de 2003.

La legislación en materia de antilavado de activos y las leyes conexas contienen varios elementos que pueden ser usados con gran eficacia para combatir losdelitos forestales. Por lo general, en esta legislación (adaptado del Banco Mundial 2004e):

Se determina que el lavado de activos es un delito separado que conlleva prisión y multas Se permite la incautación y confiscación de los fondos provenientes del delito Se permite a las autoridades de aplicación de la ley tener acceso a los registros de los bancos y otras instituciones financieras Se exige a las instituciones financieras presentar informes sobre transacciones sospechosas y, en ocasiones, sobre transacciones grandes o en efectivo, asícomo identificar a los titulares de las personas jurídicasSe crean unidades de investigación financiera que, entre otras cosas, reciben los informes sobre transacciones sospechosas presentados por institucionesfinancierasSe establecen canales amplios para la cooperación internacional

Los regímenes de lucha contra el lavado de activos imponen a las instituciones financieras requisitos orientados a impedir que las empresas delictivas realicentransacciones financieras, así como la obligación de proporcionar a las autoridades correspondientes información sobre todo comportamiento sospechoso. Losbancos, por ejemplo, deberían conocer el giro comercial legítimo y habitual de sus clientes, e informar sobre las transacciones sospechosas. En el ámbito forestal,este enunciado significa que los bancos deberían conocer las cuotas autorizadas o las adquisiciones lícitas de madera de sus clientes, y los sueldos oficiales delos clientes que ocupan cargos públicos en el sector forestal (y las adquisiciones y los movimientos de cuenta que no se ajusten a ellos).

En marzo de 2004, los Directorios del Banco Mundial y el Fondo Mondo Monetario Internacional decidieron que la lucha contra el lavado de activos y el financiamientodel terrorismo debía seguir formando parte de la labor ordinaria de los Directorios de ambas instituciones y adoptaron las recomendaciones del GAFI sobre la luchacontra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, para la preparación de los “Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas”.

Recuadro 2.5. Lavado de activos

Caza furtiva de fauna silvestre

Se estima que actualmente la caza para finescomerciales es la mayor amenaza que enfrentanmuchas especies de fauna silvestre en todo elmundo (Wingard y otros, 2005). Este comercio,que en su mayor parte es ilegal, está aumentandovertiginosamente a nivel mundial, desde la venta,ampliamente difundida y multimillonaria endólares, de animales o sus partes en toda Asiapara utilizar su carne y su piel o cuero, comomascotas e inclusive para fines medicinales, hastael comercio de carne de animales silvestres(bushmeat) en toda África. Este aumento puedeatribuirse a varios factores, entre ellos el crecienteacceso a hábitats naturales cada vez máspequeños y fragmentados, el cambio de la cazatradicional a tecnologías modernas y eficientes, lapérdida de los controles tradicionales de la caza, yla incorporación de grandes empresas en unaactividad de subsistencia que previamente serealizaba a escala local. La demanda generada poruna clase media en aumento en las zonas urbanasy la globalización que facilita el comerciointernacional aceleran esta pérdida.

Se estima que en Asia oriental y sur oriental, elcomercio ilegal de fauna y flora silvestres asciendea varios millones de dólares. De acuerdo con unestimado conservador realizado a principios de losaños noventa, el comercio de fauna y flora

silvestres en Vietnam movía anualmente US$ 24millones. En 2002, se estimó que ascendía a US$66.5 millones. A principios de 2004, lasautoridades de aplicación de la ley de Chinaconfiscaron 31 pieles de tigre —de acuerdo con losestimados, en este país sólo quedan 50 tigres enestado silvestre— cuyo valor ascendía a más deUS$ 1.2 millones.

Todo comercio de especies que se consideranen peligro de extinción es ilegal, tanto en el marcode los tratados internacionales sobre el medioambiente, entre ellos la CITES, como en virtud delas leyes aprobadas por las legislaturas nacionales.En cuanto al comercio de otro gran número deespecies que no corren peligro de extinción, seconceden permisos en los que se establecencuotas para limitar la caza. El comercio de faunasilvestre sin permisos, y su explotación en excesode las cuotas estipuladas, reduce aún más elnúmero de animales. Consecuentemente, debido alos escasos datos de referencia, la falta decapacidad y las deficiencias en la aplicación de lalegislación, gran parte del comercio quenominalmente es legal contribuye a la extinciónde la fauna silvestre en toda la región (BancoMundial 2005a).

Incendio intencional

Un elevado porcentaje de toda la deforestación

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

De acuerdo con el código forestal de Armenia de 1994 (que aún está vigente), en los bosques de Armenia sólo se permite la tala sanitaria o para mejoramiento(es decir, la remoción de los árboles muertos, enfermos o muy viejos), y la tala de árboles sanos está prohibida en todas las circunstancias.

En 1998, la empresa Yerevan Brandy Company (YBC) decidió adquirir anualmente 2,000 metros cúbicos de roble de alta calidad durante un período de 15 años,para producir barriles nuevos para el añejamiento del brandy producido en su destilería de Yerevan. Inicialmente, YBC analizó varias alternativas para comprarla cantidad de madera de roble necesaria para la producción, inclusive la posibilidad de exportarla de países limítrofes. Finalmente, sin embargo, concertó uncontrato con la administración forestal de Armenia para adquirir la mayor parte de la madera en el país.

El servicio forestal del país suministrará la madera a la destilería al precio convenido de US$ 120 el metro cúbico. Los especialistas estiman que el valor demercado de la madera de roble de esta calidad asciende a US$ 200 el metro cúbico. Al cabo de los 15 años del acuerdo, un organismo público habrá taladoilegalmente 30,000 metros cúbicos de robles de alta calidad, a menudo centenarios, para venderlos a precios inferiores a los imperantes en el mercado debidoa que el gobierno ha mostrado favoritismo por una empresa privada.

Recuadro 2.6. Ventas de roble a la Yerevan Brandy Company en Armenia

Fuente: Savcor Indufor Oy (2005).

es consecuencia de los incendios, que suele ser elúltimo eslabón de la cadena de agresiones quedestruyen la integridad de un sistema natural. Enmuchos ecosistemas naturales, especialmente enlas sabanas secas, los incendios se producen enforma natural; en otras regiones, los incendiosprovocados por el hombre se han utilizadodurante tanto tiempo que forman parte de lossistemas naturales que evolucionaron en formaconjunta, son igualmente sostenibles y suelen serindispensables para la subsistencia de lascomunidades indígenas.

Los incendios también son una herramientareconocida de manejo forestal sostenible cuandose utiliza en forma controlada como parte de lossistemas de tala y regeneración de bosques ocomo un componente de un sistema integrado deprotección que regula la acumulación decombustible y el riesgo de un incendiocatastrófico (y es especialmente importante parael manejo de los parques y las áreas protegidas).También es una herramienta práctica y legítimapara el acondicionamiento de tierras, laconversión de tierras forestales para otros usos yen los sistemas de rotación de cultivos.

Por otra parte, si bien los incendios puedenproducirse en forma natural y ser una importanteherramienta de gestión, cuando son provocadosintencionalmente plantean graves riesgos para losbosques, la seguridad de los seres humanos y laspropiedades. Sus formas incluyen la agricultura desubsistencia de roza y quema, el uso ilegal ydescontrolado para manejar pastizales con el finde facilitar el rebrote, y el desmonte para dedicartierras a la agricultura comercial. Este últimofactor ha contribuido a la destrucción masiva delos bosques en Brasil, Indonesia y otros países. Amenudo, los tres tipos de incendios estánespecíficamente prohibidos por la ley, pero el casode la agricultura de corte y quema es similar al deluso ilegal de madera para leña por parte de lospobres (es decir que puede deber a unaimperfección de la ley más que un error en suaplicación).

Los incendios en zonas silvestres, por otraparte, se producen por tres tipos de causas:riesgos naturales, como rayos; accidentes

(incendios descontrolados iniciados en hogares opara fines de desmonte, accidentes industriales uotra causa no intencional); negligencia, y elincendio intencional. Este último se producecuando existe la pertinente legislación oreglamentación, o cuando constituye un abuso enrazón de su alto grado de intencionalidad eimprudencia.

Aunque muchos países, entre ellos Indonesia yBrasil, legislan y regulan el uso de incendios, detodos modos experimentan, en forma repetida,costosos episodios de incendios descontrolados. Sibien las estimaciones varían, a raíz de los incendiosde 1997 en Indonesia, por ejemplo, se quemaronentre 2 y 5 millones de hectáreas; 75 millones depersonas sufrieron inconvenientes debido a lacontaminación y el humo, y la región soportócostos que ascendieron a US$ 4.5 mil millones(Dennis, 1999). Estos incendios se debieron, engran medida, a la flagrante violación de las normasy reglamentaciones que regulan la realización deoperaciones de desmonte relacionadas con laexplotación de la palma de aceite.

Ocupación ilegal

Se estima que la deforestación mundialasciende a cerca de 9.4 millones de hectáreas alaño (véase el Cuadro 2.3). Pese a que no seconoce su alcance, una parte muy importante deesa deforestación se debe a la ocupación ilegal enáreas con aptitud forestal. Como se analiza enChomitz (2006), esta deforestación agregada es elresultado de la decisión individual de millones degrandes y pequeños actores que se mueven engran parte, sino exclusivamente, por razoneseconómicas. Si bien es cierto que la deforestaciónpuede, y suele, ser conveniente desde el punto devista económico y social pues abre las puertaspara actividades agrícolas y otros usos rentables ysostenibles de la tierra, también ocasionacatástrofes ambientales en términos de laspérdidas de biodiversidad. De igual manera, esposible que sea legal y se realice con autorizaciónoficial o que sea iniciada y ejecutada ilegalmentepor diversos intereses, que van desde las empresasy explotaciones agrícolas hasta los agricultorespobres que utilizan el sistema de corte y quema

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� � � � � PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES

en su desesperación por subsistir. En lo querespecta a la política en materia de aplicación dela legislación, la ocupación ilegal de los bosquesplantea un problema especial debido a que enmuchos casos podría ser conveniente, mientrasque las conversiones legales no seríanaconsejables (véase el Recuadro 2.7).

La aplicación de la legislación para proteger laintegridad del patrimonio forestal plantea undilema debido al gran número de pobres queocupa actualmente los bosques nacionales depropiedad del estado de muchos países. Estaocupación ilegal cubre con un velo decriminalidad a millones de pobres en Indonesia,Brasil y otros países, que no deberían serperseguidos utilizando un método convencionalde aplicación de la ley. El problema debe serresuelto mediante reformas que proporcionenseguridad respecto de la tenencia de la tierra y losmedios de subsistencia así como acceso ainversiones y servicios, y establezcan una sólidabase jurídica para el desarrollo.

Regiones y países prioritarios

La escasez de datos sobre los delitos forestales,incluido el hecho de que no se disponga de esainformación en el caso de algunos países y la faltade coherencia en la medición y el tratamiento delos diversos tipos de delitos, plantean dificultades

a la hora de realizar comparaciones entre lospaíses. De todos modos, es posible observar, porejemplo en el caso de la tala ilegal que elproblema está mucho más difundido en algunospaíses. Las estimaciones disponibles señalan, porejemplo, que el volumen de la tala ilegal en Brasil,Indonesia y Rusia es considerablemente superioral de varios países que también son importantesen razón de la magnitud de sus bosques (véase elGráfico 2.1 y el Cuadro 2.1).

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Cuadro 2.3. Deforestación media anual,1990–2000

Fuente: FAO (2001).a. Los datos correspondientes a Asia están muy influenciados por China, queganó, en promedio, 1,806,000 hectáreas de cobertura forestal anualmentedesde 1990 hasta 2000.

Miles de hectáreas %

África 5,262 0.78Asiaa 364 0.07Oceanía 365 0.18Europa -881 -0.08América del Norte y Central 570 0.10América del Sur 3,711 0.41Mundo 9,391 0.22

Recuadro 2.7. El valor en términos de desarrollo de la conversión de tierras forestales no siempre concuerda con la legalidad

Conveniencia social

Legalidad Aconsejable Desaconsejable

Legal

Ilegal

Ejemplo: Planes de asentamiento basados en parcelamiento,evaluación de la capacidad productiva de la tierra yevaluación ambiental

Ejemplo: Explotación agrícola espontánea en lugares aptos,llevada a cabo por comunidades indígenas

Ejemplo: Conversiones a tierras de producción agropecuariaimpulsadas por distorsiones de precios u otros incentivos depolítica

Ejemplo: Conversiones realizadas utilizando métodosprohibidos (por ejemplo, incendio) o sobre la base depermisos o autorizaciones obtenidos en forma ilícita

Al mismo tiempo, existe tala ilegal y otrosdelitos forestales en todo el mundo, inclusive enlos países desarrollados. Además, dado que elcomercio internacional es un potente motor queimpulsa la tala ilegal, los países productores asícomo los consumidores y los intermediarios querealizan el procesamiento tienen igualresponsabilidad en cuanto a su contribución a esaactividad y en todos ellos es necesario emprender

reformas. En consecuencia, es preciso asignarespecial importancia a la identificación de lospaíses en los que es prioritario adoptar medidas ytambién deben tenerse en cuenta otros factores(como la voluntad política y la capacidad delgobierno para asumir el liderazgo en la soluciónde estas cuestiones) para establecer en quéaspectos la comunidad internacional debeconcentrar sus esfuerzos.

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� � � � � PROBLEMAS MUNDIALES DERIVADOS DE LOS DELITOS FORESTALES

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

asta hace cinco años, la tala ilegal y losdelitos forestales eran temas con una grancarga política que rara vez se debatían en

los foros nacionales o internacionales. La percepciónmundial ha cambiado y, hoy, el delito, la corrupcióny específicamente los delitos forestales son temasprioritarios del debate mundial. En 2003, entró envigor la Convención de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional, y en 2005la Convención de las Naciones Unidas contra laCorrupción. En la actualidad, los gobiernos, losorganismos multilaterales y bilaterales, las ONGinternacionales y las empresas del sector privadoestán llevando a cabo numerosas iniciativas yactividades para respaldar la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal. Algunas de éstastienen lugar en el ámbito internacional y regional,las cuales combinan el diálogo sobre políticas y laasistencia al desarrollo con apoyo a acciones ymedidas nacionales para controlar, y eventualmenteponer freno, a los delitos forestales así como alcomercio internacional de madera y productosmaderables ilegales. Otras se ejecutan a nivel decada país con el respaldo de los programasnacionales de instituciones financieras multilateralesy bilaterales, ONG, instituciones de investigación y elsector privado.

Sistemas nacionales de aplicación de laley y la legislación forestal

La aplicación de la ley es una de las funcionesesenciales de los gobiernos. Las diferencias entre

los sistemas de justicia penal obedecen a muchosfactores históricos, filosóficos y económicos(Reichel, 2005). En los sistemas de aplicación dela legislación forestal, estas diferencias son másamplias y se basan parcialmente en cuestionesrelacionadas con la naturaleza y la relacionadacon sus recursos forestales. La aplicación de lalegislación forestal y en materia de recursosnaturales suele diferenciarse de la aplicación de laley general en razón de que existe una fusiónentre las funciones de gestión territorial yoperacional de los organismos forestales, y lascorrespondientes a las de cumplimiento de la ley.La planificación y ejecución de las ventas demadera, por ejemplo, representan la intervencióndel organismo forestal en: la supervisión delcumplimiento y la ejecución de los contratos deventa de madera; el cumplimiento de losrequisitos en las practicas de explotación; y lasrestricciones sobre la tala.

La supervisión del cumplimiento y la ejecuciónde los contratos forman parte de un proceso queabarca la investigación de los delitos y suenjuiciamiento. Casi todos los países tienentradición y experiencia en la aplicación de lalegislación forestal. En muchos de ellos, el manejoforestal está excesivamente impregnado de unamentalidad paramilitar y policial, con laconsiguiente parafernalia de uniformes, armas yjerarquías. Inclusive en los casos en que estastradiciones se han debilitado, todos los sectoresforestales modernos se caracterizan por establecerprocedimientos, directrices y normas más o

3. Apoyo al Fortalecimientode La Gobernabilidad y Aplicación

de La Legislación Forestal

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menos formales para dirigir las operaciones derutina, los recursos y los castigos que correspondencuando se producen desviaciones y abusos.

Usualmente, los organismos forestales notienen la potestad exclusiva de aplicar lalegislación forestal y se requiere coordinación ycooperación con otros organismos del gobiernocentral encargados de la aplicación de lalegislación penal, que incluyen a la policía, lafiscalía y el poder judicial. Estos organismospueden tener autoridad a nivel nacional o local y,lo que es más importante, intereses yconocimientos especializados en materia forestal.Todos los temas que requieren cooperación ycoordinación intersectorial respecto de otrosaspectos más convencionales del manejo yexplotación de los recursos naturales pertenecenal ámbito de la aplicación de la ley. En algunospaíses, son muy pocos los funcionarios forestalesque tienen categoría de agentes de la ley, mientrasque en otros, sus facultades para realizar arrestos,confiscar y detener son limitadas y muy reducidas(véanse los Recuadros 3.1 y 3.2).

A medida que el delito forestal se vuelva mássofisticado y ponga la mira en activos de mayorvalor, los organismos de aplicación de la leydeberán incrementar sus conocimientos técnicos.Lamentablemente, son pocos los organismosforestales de países en desarrollo que tienencapacidad en materia de criminología, aplicaciónde la ley, ciencia forense y derecho, en gradosuficiente para estar a la altura de las necesidadesactuales. El aumento de la capacidad, de maneratal de lograr un equilibrio entre la necesidad dedictar medidas concretas para frenar el delito y losotros aspectos de la aplicación de la legislaciónforestal (como se describirá detalladamente en elCapítulo 5), se ha incorporado recientemente a losplanes de los organismos internacionales dedesarrollo, a través de mecanismos como elproceso regional FLEG.

Procesos nacionales FLEG

Un pequeño grupo de países está comenzandoa abordar los delitos forestales a través de procesos

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 3.1. Aplicación de la legislación forestal en China

Fuente: Centro Nacional de Desarrollo Económico Forestal de China (China National Forestry Economic Development Center) (2006).

En China, la Oficina de Seguridad Forestal depende tanto de laAdministración Nacional Forestal como del Ministerio de SeguridadPública. El sistema de seguridad forestal consta de 6,726 unidades deseguridad forestal situadas en 30 provincias y su personal está integradopor casi 60,000 personas. En el 2004, el presupuesto para los organismospúblicos de seguridad forestal ascendió a 50 millones de yuan (US$ 6.5millones). Las unidades de la Oficina de Seguridad Forestal estánautorizadas a investigar los delitos relacionados con los bosques; reunirpruebas; emitir citaciones; detener, confiscar y realizar arrestos, y llevar acabo actividades de vigilancia. A partir del año 2000, esta Oficinaorganizó cinco campañas especiales para desbaratar actividades ilegalesgraves en diversas regiones forestales.

Desde enero del 2002 hasta octubre de 2005, los organismos públicos deseguridad forestal aceptaron y examinaron 639,400 casos relacionadoscon bosques, que abarcaron 42,000 delitos (de los cuales 8,808 erandelitos graves) y 597,400 infracciones administrativas.

Diversos tipos de infracciones administrativas en el sector forestal (2001-2005)

Deforestación o destrucción de plántulas 1%

Ocupación ilegal o alteración de área forestales2%

Tala excesiva9%

Robo de madera talada7%

Otras infracciones administrativas 10%

Compra o procesamiento de madera ilegal6%

Transporte de madera ilegal65%

FLEG concertados y coordinados a nivel nacionalcon la participación de múltiples partes interesadas(Recuadro 3.3). La experiencia adquirida a travésde estos procesos ha demostrado que el proceso estanto político como técnico y requiere conciliar losintereses de las diversas partes de tal manera quesea posible realizar un cambio. Cuando lasganancias derivadas de actividades ilegales sonmuy altas, los grupos de intereses poderosossuelen proteger resueltamente el status quo,inclusive cuando los resultados son claramenteperjudiciales para la sociedad.

Son raras las ocasiones en que un grupo deinterés puede por sí solo culminar un cambioimportante en el equilibrio de poder establecido.Por el contrario, para que los procesos de cambiotengan éxito es preciso forjar coaliciones entrevarios grupos de intereses con capacidadesdiferentes. A menudo, las ONG nacionales einternacionales han logrado difundir el problemade la tala ilegal y sensibilizar a los políticos y a laopinión pública respecto de la necesidad deadoptar medidas. Los representantes de losgrupos de intereses que intervienen directamenteen la producción maderera pueden ejercer gran

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� � � � � APOYO AL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL

Fuente: Savcor Indufor Oy (2005b).

Recuadro 3.2. Dificultades para aplicar la legislación forestal en Indonesia

Fuente: Banco Mundial/WWF (2005).

En estudios realizados por el Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) se describen los problemas que se afrontan en materia de aplicación de lalegislación forestal en Indonesia. Los investigadores (la policía forestal y la policía nacional) tienen poca capacidad para recabar pruebas y poner en marcha una causajudicial debido a que no tienen un conocimiento suficiente sobre las leyes forestales y las sanciones establecidas recientemente, como así tampoco los procedimientosjudiciales y los delitos forestales. Los investigadores del Ministerio de Forestal carecen de autoridad para realizar arrestos y presentar expedientes a la fiscalía. Además,otras autoridades encargadas de la aplicación de la ley (por ejemplo los fiscales y jueces) tampoco están familiarizadas con las penas y sanciones estipuladas en lasleyes forestales dictadas recientemente. En consecuencia, a menudo se absuelve a la persona que ha cometido un delito forestal o se le aplican penas leves.

En algunos casos, los organismos de aplicación de la ley, como la policía nacional, el ejército y la policía forestal, no ponen empeño en capturar y llevar a juicioa los delincuentes forestales debido a que sus oficiales están directamente involucrados en actividades forestales ilegales, o las respaldan de otro modo y lucrancon ellas, y en consecuencia las operaciones de aplicación no les generan beneficio alguno. La situación se agrava debido a que las responsabilidades operativasde las autoridades de aplicación de la ley están muy fragmentadas a raíz, en parte, de la descentralización o las deficiencias en la estructura institucional vigente.En la actualidad no se sabe con certeza quién establece las prioridades o ejerce el control o la supervisión de la policía y los investigadores forestales; quién definelas normas de capacitación; o en última instancia quien es responsable del cumplimiento de los programas de aplicación de la legislación forestal.

Por último, las medidas eficaces de restricción entrañan peligros, especialmente si están dirigidas a actores poderosos, tales como funcionarios públicos, personalmilitar y magnates de la madera. En numerosas ocasiones, oficiales de la policía forestal, guarda parques y miembros de ONG han resultado heridos o fueronasesinados al intentar restringir robos de madera ilegal. Otros, han sido objeto de intimidaciones y amenazas de violencia. Si existe el riesgo de represaliasviolentas, muchos oficiales prefieren ignorar el robo de madera antes de suspender las actividades de tala ilegal.

Recuadro 3.3. Plan de acción paraBosnia y Herzegovina

Durante los últimos años, se ha intensificado la preocupación de losgobiernos de las dos entidades que constituyen Bosnia y Herzegovina —la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska—, así comode la comunidad de donantes, por la gobernabilidad del sector forestal. Laexcesiva tala ilegal comenzó durante la guerra de 1992-95 y prosiguiódurante el período inmediatamente siguiente a su finalización. Desde laterminación del conflicto, la protección de los bosques ha mejorado pero latala ilegal —principalmente a través de las ventas de madera realizadasde una manera no transparente por las empresas de gestión forestal—sigue siendo un problema. En un esfuerzo por encontrar una solución,ambos gobiernos, con el respaldo del Banco Mundial, están formulando unplan de acción para poner freno a las actividades ilegales en el sectorforestal y en la industria de producción maderera, entre ellas el robo y losdelitos relacionados con la corrupción. En esta etapa, el plan sólo abarca losdelitos forestales relacionados con el manejo de los bosques públicos y lasempresas públicas del sector forestal y tiene dos componentesimportantes: el mejoramiento del control externo y el desenvolvimientointerno de las empresas públicas del sector forestal. Se prevé que el plan seemprenderá en forma coordinada con la reforma de las políticas queabarcan a todo el sector forestal (haciendo que las restantes industriasestatales de producción maderera compitan en el mercado oprivatizándolas) y reformas generales en materia de gobernabilidad(fortalecimiento del poder judicial).

influencia entre sus socios y colegas. También esnecesaria la participación de políticos de alto nivel(Recuadro 3.4), quienes están en condiciones derealizar maniobras que pueden retrasar laaplicación de las medidas propuestas.

Los asociados dispuestos a respaldar el procesode gobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal pueden provenir de muchos grupos deinterés. Es probable que los ministerios dehacienda y los municipios locales esténinteresados en el aumento de la recaudaciónimpositiva que se generaría a través de la

disminución de las actividades ilegales. Lasempresas forestales podrían participar en elesfuerzo debido a la presión del mercado o porrazones éticas. Los habitantes locales cuyosderechos son avasallados por los madererosilegales, son socios potenciales así como las ONGinteresadas en la protección del medio ambiente,los derechos humanos y la democracia. Además,en todos los grupos de partes interesadas einstituciones, incluida la administración de losbosques públicos, siempre hay personas que nonecesitan otra motivación que la propia equidad yla justicia. Los socios externos pueden reforzar yrespaldar a estos grupos progresistas y, en elmarco de sus mandatos, pueden facilitar su labora nivel político y técnico.

El objetivo de un proceso FLEG consiste enreunir a todos estos socios con la finalidad dedarles los medios que les permitan reforzarseunos a otros. Si bien es evidente que no habrá, nidebería haber, uno o varios modelosestandarizados para esos procesos, las iniciativasque se están llevando a cabo actualmente conperspectivas prometedoras se caracterizan portener algunos elementos en común, a saber:

La creación de un mecanismo de coordinacióninterministerial y un foro para la participaciónde las partes interesadasUn proceso analítico para establecer lamagnitud, el alcance y la dimensión de losproblemas relacionados con la gobernabilidady la aplicación de la legislación forestalLa sensibilización de la opinión pública, ladifusión de la información y, si fuesenecesario, la denuncia pública con nombre yapellido de aquellos que cometan los peoresdelitos forestalesUn proceso de consulta y generación deconsenso para definir el alcance de lasmedidas y las prioridadesLa definición detallada de las medidas, laspartes interesadas responsables, losmecanismos de ejecución y el financiamiento(interno y posiblemente externo)La obtención de apoyo y respaldo político paralas medidas para la gobernabilidad y aplicaciónde la legislación forestal.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Fuente: Organismo Federal de la Federación de Rusia (2006).

Recuadro 3.4. El Presidente Putin promueve el plan de acción nacional de Rusia para prevenir la tala ilegal y el comercio conexo

Tras la Conferencia Ministerial relacionada con la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal en Europa y Norte de Asia que tuvolugar en 2005, Rusia formuló un plan de acción nacional para prevenir latala ilegal y el comercio conexo. En el plan se señalan las causassocioeconómicas, jurídicas, sectoriales e intersectoriales de la tala ilegal yse recomiendan medidas con el propósito de: a) mejorar la legislación enmateria de impuestos, sanciones y administración; b) perfeccionar elsistema de gobierno del sector en cuanto a la coordinación, cooperacióny difusión de la información entre los diversos organismos; c) mejorar lasprácticas de gestión forestal relativas a los inventarios forestales, lasconcesiones de bosques, el uso de sensores remotos y vigilancia adistancia, y la certificación y conservación de los bosques, y d) elaborarmecanismos socioeconómicos, tales como la participación de la sociedadcivil, actividades de sensibilización respecto del medio ambiente ymedidas para acrecentar la imagen, el valor y la participación en elmercado de los productos forestales legales. También se identifican lasáreas concretas en las que es importante la cooperación internacional,que incluyen medidas complementarias del proceso de FLEG en Europa yNorte de Asia a nivel regional.

El Presidente Putin ha denunciado públicamente la manera en que sederrochan los recursos forestales de la nación, ha señalado la necesidad deemprender reformas estructurales en el sector, ha dado instrucciones a losministros para que resuelvan todos los desacuerdos respecto del CódigoForestal propuesto y ha promovido el plan de acción para combatir la talailegal, señalando que este desafío tiene una dimensión internacional.

Procesos regionales de FLEG

A partir de septiembre de 2001, se han llevadoa cabo conferencias ministeriales relacionadascon la gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal a nivel regional en Asiaoriental (2001), África (2003) y la región deEuropa y Norte de Asia (2005), que fueronorganizadas conjuntamente por gobiernosproductores y consumidores en estrechacolaboración con el Banco. Algunos de losprincipales países del Grupo de los Ocho(especialmente los Estados Unidos, el ReinoUnido y la Federación de Rusia, en el caso de lareunión sobre FLEG de Europa y Norte de Asia)así como la Comisión Europea han desempeñadoun papel importante en estos procesos alproporcionar apoyo político y financieroviii.Gracias a estos esfuerzos se ha intensificado laatención dada a estas cuestiones dentro de lospaíses participantes, inclusive en altos nivelespolíticos, y se han impulsado medidas concretas,si bien aún insuficientes, para resolver cuestionesespecíficas de gobernabilidad en el ámbitonacional y regional, que afectan a paísesproductores y consumidores por igual. Elplanteamiento regional ha promovido:

Reuniones técnicas con la participación demúltiples partes interesadas, en las que sedifunden las experiencias adquiridas en el áreade la gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestalNegociaciones intergubernamentales para laredacción de una declaración ministerial y unplan de acción para mejorar la gobernabilidady combatir la tala ilegal y el comercio conexoOtras reuniones de partes interesadasregionales, tanto antes como después de lasdeclaraciones ministeriales.

Las actividades a nivel nacional conparticipación de múltiples partes interesadashan colaborado en la preparación de ladocumentación necesaria para lasconferencias así como en la formulación deplanes de acción complementarios.

Los procesos regionales FLEG han logradogenerar un alto grado de compromiso político asícomo espacio político a nivel nacional y regionalpara abordar estas cuestiones complejas ypolíticamente delicadas, en asociación con lasprincipales partes interesadas de la sociedad civily el sector privado. Si bien el éxito de estosprocesos regionales se debe al compromisoasumido por los gobiernos participantes y lasotras partes interesadas, el Banco ha cumplido elpapel fundamental de impulsarlos.

Hasta la fecha, los procesos ministeriales FLEGen el ámbito regional han tenido el efecto de:

Dar mayor difusión a los impactos y las causasde la tala ilegal y otros delitos forestales, ygenerar una mejor comprensión de los diversostipos de medidas que deben aplicarse tantodentro como en torno al sector forestal por sernecesarias para crear las condiciones quepromueven la legalidad. Establecer que la lucha contra la tala ilegal yotros delitos forestales es una responsabilidadcompartida entre los productores y losconsumidores de productos forestales en laque los gobiernos, la sociedad civil y el sectorprivado cumplen un papel concreto. Tambiénhan generado un cierto grado de comprensiónrespecto de las diferencias entre esos papeles. Crear una plataforma política y generar unimpulso que los diversos actores (dentro delgobierno, los organismos donantes, los gruposde la sociedad civil y las ONG) pueden usarpara movilizar recursos e intensificar lacooperación y reducir la resistencia respecto dediversos tipos de medidas para combatir la talailegal y los delitos forestales. Ayudar a identificar las medidas prioritarias enel ámbito nacional y regional y facilitar elintercambio de información sobre lasexperiencias y las prácticas óptimas. Crear un conjunto de datos básicos sobre la talailegal y otros delitos forestales, que sirve de basepara los debates informados entre las partesinteresadas, y como un medio para establecerpuntos de referencia a los efectos de realizar unseguimiento de los avances logrados.

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Proporcionar una red para la difusión deinformación entre los diversos actores(donantes, organizaciones internacionales,investigadores, ONG, funcionarios públicos, elsector privado más progresista) y contribuir ala mejor coordinación de las actividades.Influir para que la tala ilegal y otros delitosforestales se incorporen en varios procesosregionales, tales como la Commission encharge des Forêts d’Afrique Centrale (COMIFAC)y su plan de convergencia sobre la cuenca delCongo, la Asociación de Naciones del Asia Suroriental (ASEAN) a través de sus reuniones defuncionarios forestales superiores, la AsiaForest Partnership (Recuadro 3.5), y laConferencia ministerial sobre la protección delos bosques en Europa (MCPFE). Puedeconsiderarse que estas iniciativas son, en parte,complementarias de los procesos ministerialesFLEG. En cierta forma, han adoptado el plande lucha contra la tala ilegal como un mediopara fortalecer la identificación regional conlas iniciativas FLEG en lo referente a losprocesos ministeriales regionales, que, enopinión de algunos países, están muyinfluenciados por los intereses de un grupoespecífico de países consumidores (porejemplo, Gulbrandsen y Humphreys, 2006).

Además de los impactos directos mencionadosanteriormente, los procesos regionales FLEGtambién han instado a los gobiernos de variospaíses europeos importantes con grandesimportaciones de madera y productos madererossospechosos, a intensificar las medidas para ponerfreno a las importaciones ilegales (por ejemplo,mediante políticas para las adquisiciones delsector público y a través de la colaboración con elsector privado). Se ha intensificado la asistenciade los donantes destinada a actividadesrelacionadas con la gobernabilidad y aplicación dela legislación forestal, y se han concertado variosmemorandos de entendimiento bilaterales yacuerdos similares para abordar la tala ilegal yotros delitos forestales. También hay indicios deque, como resultado de las relaciones

diplomáticas relativas a FLEG, las asociaciones deindustrias y algunas de las principales compañíasmultinacionales se están ocupando de estacuestión con más seriedad como parte de suspolíticas y medidas en materia de responsabilidadsocial de las empresas. Además, varias ONG derenombre en el ámbito nacional e internacional hanasignado prioridad a esta cuestión y prosiguen sulabor de promoción, información y aplicaciónexperimental de enfoques concretos, a menudo conel apoyo de los mismos países donantes queintervienen de otras maneras en esta área y, enalgunos casos, en asociación con el sector privado.Como resultado, en parte, de estos procesosregionales FLEG, se ha forjado una verdaderaasociación internacional para promover lagobernabilidad y aplicación de la legislación forestal.

La legitimación, el discurso y las asociacionesque se generaron a partir de los procesos

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Fuente: http://www.asiaforests.org.

Recuadro 3.5. Alianza Forestal de Asia

La Alianza Forestal de Asia (Asia Forest Partnership) fue creada en laCumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de 2002 que tuvo lugar enJohannesburgo y está integrada por 17 naciones productoras yconsumidoras y 17 organismos intergubernamentales y organizacionesde la sociedad civil. Cuenta con el respaldo del gobierno de Japón ypromueve la gestión sostenible de los bosques ofreciendo apoyo paracombatir la tala ilegal, controlar los incendios forestales, rehabilitar yreforestar tierras degradadas y crear capacidad para una gestión forestaleficaz. Sus actividades relacionadas con la gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal incluyen la armonización de las iniciativas paracombatir la tala ilegal , entre ellas FLEGT de Asia y la Iniciativa paracertificación de la madera dentro de la ASEAN; el apoyo a la cooperaciónentre los organismos de aduanas y otros organismos pertinentes; laformulación de normas mínimas de legalidad, seguimiento de la maderay sistemas de cadena de custodia, y la creación de sistemas deverificación. Esta asociación ofrece un mecanismo para realizaractividades relacionadas con la gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal, con varios gobiernos importantes de Asia, queincluyen países productores y consumidores. Es especialmenteimportante en lo que respecta al mercado japonés, que es uno de losmayores consumidores de productos forestales, tanto legales comoilegales, en la región.

ministeriales FLEG han tenido, hasta estemomento, un impacto diverso en la aplicación y elcumplimiento concretos. Como resultado de lasreuniones ministeriales, se emprendieron pocasreformas importantes en los sistemas degobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal (las excepciones más notorias seobservaron en Indonesia y Rusia). Los gobiernosde varios países que cumplen un papel importanteen la producción y la cadena de comercializaciónde productos forestales aún no se han abocado delleno a esta cuestión o no la tienen en cuenta. Unagran proporción de las industrias que operan enpaíses afectados por tala ilegal y otros delitosforestales no participa de una manera que seasignificativa, especialmente en el caso de lasindustrias que exportan a mercados con menorsensibilidad ambiental para consumo interno. Aúnqueda mucho por hacer para aprovecharplenamente las oportunidades disponibles en elmarco de los procesos FLEG. Las siguientes sonalgunas de las cuestiones más específicas:

Las expresiones de compromiso político sonimportantes, pero este aspecto debe serexplotado de una manera más adecuada: Losgrupos nacionales de FLEG se estánafianzando a través de las actividadesemprendidas por las ONG y otros organismosinternacionales, que incluyen memorandos deentendimiento bilaterales. Sin embargo, esnecesario intensificar el apoyo a estos grupos ycon ese fin promover la identificación a nivelnacional y seguir trabajando activamente conlos gobiernos de los países importantes que nose han comprometido o sólo han asumido uncompromiso parcial respecto de lasdeclaraciones ministeriales. También debemantenerse el impulso generado por estosprocesos a través de la participación constantede las autoridades normativas de alto rango(nivel ministerial) y la realización de reunionesministeriales complementarias para analizarlos resultados, renovar y perfeccionar lasdeclaraciones en materia de FLEG.Los procesos FLEG han estado aislados, en granmedida, del cauce principal del régimen de

justicia penal internacional: En las reunionesministeriales sobre cuestiones FLEG no hanparticipado organismos con facultades ampliasde supervisión multisectorial o en materia dejusticia penal. La declaración emitidarecientemente en la reunión sobre el procesode FLEG en Europa y Norte de Asia, porejemplo, es la única en que se hace mención ala Convención de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional. Laprofundización sistemática de estasvinculaciones debería ocupar un lugarprioritario en los planes de gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal.En el debate regional de los problemas comunesrelativos a la aplicación de la legislacióntodavía no se han identificado ni movilizadooportunidades importantes para la adopción demedidas multilaterales: Aparte de identificarun número reducido de áreas en las que podríahaber una verdadera cooperación multilateral(entre ellas, la aplicación de la legislación enmateria de aduanas y la certificación), en cuyorespecto se están analizando las medidas deejecución, los procesos regionales FLEG handecepcionado a algunas partes interesadasdebido a que no se han formulado mecanismosregionales de aplicación propiamente dichos.Evidentemente, es necesario motivar más a lospaíses productores y consumidores para quecolaboren en la aplicación de medidasmultilaterales. La mayor participación de losbancos regionales de desarrollo y laintegración de las actividades complementariasde las conferencias ministeriales en losprogramas de trabajo y las reuniones de altonivel de las instituciones pueden servir deayuda para avanzar en la formulación de esosplanes regionales, como por ejemplo laAsociación de Naciones del Asia Sur oriental(ASEAN); la Organización Internacional de lasMaderas Tropicales (OIMT); la Commission encharge des Forêts d’Afrique Centrale(COMIFAC); la Conferencia Ministerial sobre laProtección de los Bosques en Europa (MCPFE);las comisiones forestales regionales de laOrganización de las Naciones Unidas para la

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Agricultura y la Alimentación (FAO); el Comitéde la Madera de la Comisión Económica paraEuropa de las Naciones Unidas (CEPE), y elForo de las Naciones Unidas sobre los Bosques(UNFF; nuevos programas regionales detrabajo).Los procesos regionales FLEG deben convertirseen una fuerza potente para respaldar lasreformas eficaces en materia de aplicación dela ley a nivel nacional: Pese a que en lasreuniones complementarias de los procesosFLEG se realizaron algunos esfuerzos parapromover el intercambio de información sobrelas experiencias, las prácticas técnicas, lacreación de redes y otras medidas detransferencia formal e informal de tecnología,estas cuestiones comenzaron a desarrollarsehace muy poco tiempo y en forma limitada. Sepercibe una dicotomía que tal vez sea falsa alseparar los aspectos técnicos de los aspectospolíticos y normativos de la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal, en lugar deprocurar unir y conciliar estas dos dimensionesimportantes.

Iniciativas y programas multilaterales ybilaterales

Cooperación internacional en materia deaplicación de la legislación

Uno de los graves obstáculos que dificultan lainvestigación de los delitos transnacionales es quelos gobiernos tienen facultades soberanasexclusivas en el plano nacional y prácticamenteninguna en otros ámbitos. Los países afectadospor delitos forestales con alcances transnacionalestienen sistemas políticos, sociales, económicos yjurídicos así como culturas diferentes, cuestiónésta que genera fricciones entre la policía y losotros organismos encargados de la aplicación de laley. Las facultades de aplicación se vengravemente cercenadas cuando la investigación deun delito cruza la frontera, y los esfuerzos porinvestigar se complican cuando se desconocen lasestructuras políticas y jurídicas y el idioma. Confrecuencia, existe confusión respecto de quiéntiene jurisdicción. Cuando no existen acuerdos

que regulen la cooperación, estas situacionescrean muchas oportunidades para que se generenconflictos organizativos en el plano nacional einternacional entre los organismos encargados dela aplicación de la ley, las jurisdicciones y lospaíses.

La generación de cooperación internacional esuna respuesta cada vez más común a lasactividades de las organizaciones delictivastransnacionales. La cooperación tiene lugar através de tratados bilaterales y multilaterales dealto nivel en materia de asistencia concertados conotras naciones, en cuyo marco los Estados puedencomprometerse a intercambiar especialistas encuestiones de fondo así como conocimientosespecializados sobre investigación y a impartircapacitación a la policía. Los tratados contienenlas reglas para la difusión de actividades deinvestigación y otras pruebas para establecer lajurisdicción en casos específicos. En ellos seestablecen las normas relativas a los métodos deinvestigación, la extradición de los delincuentes yla imposición de sanciones.

Los funcionarios de alto nivel de cada paísdeben tener la voluntad política de combatir lasorganizaciones delictivas transnacionales y forjarlas relaciones de cooperación que son necesariaspara que las investigaciones y los juicios lleguen abuen término. Muchos países pobres ydemocracias incipientes carecen de estainfraestructura básica; en otros casos, existenimpedimentos tales como la corrupción, elnacionalismo, la imposibilidad de negociartratados que regulen los procedimientos deaplicación de la ley, y la posibilidad de que losobjetivos de la política nacional no coincidan conlas metas comunes en materia de aplicación de laley (Reuter y Petrie, 1999).

Entre los acontecimientos recientes en estasáreas, que podrían ser importantes en cuantoconcierne a la gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal, cabe mencionar a laConvención de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional y laConvención de las Naciones Unidas contra laCorrupción. La primera es un instrumentojurídicamente vinculante por el cual los Estados

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que lo ratifiquen se comprometen a adoptar unconjunto de medidas contra la delincuenciaorganizada transnacional, entre ellas sutipificación como un delito penal en el ámbitonacional a los efectos de combatir el problema, laadopción de un nuevo marco de asistencia jurídicamutua, así como medidas en materia deextradición, cooperación entre las autoridadesencargadas de la aplicación de la ley, asistenciatécnica y capacitación. (Para una descripcióndetallada de las principales disposiciones, véase elRecuadro 3.6.)

Gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal

Organizaciones de las Naciones Unidas yacuerdos internacionales

El Fondo de las Naciones Unidas sobre losBosques (UNFF) ha asignado prioridad alproblema de la tala ilegal de los productosforestales y el comercio conexo desde que la

cuestión se planteó por primera vez a mediadosde los años noventa. En la Cumbre Mundial sobreel Desarrollo Sostenible que tuvo lugar en 2002,los gobiernos solicitaron al UNFF que “adoptemedidas de inmediato con respecto a la aplicaciónde la legislación forestal en el ámbito nacional y elcomercio internacional ilegal de productosforestales”ix. En su segunda y tercera sesiones, en2002 y 2003, el UNFF adoptó resoluciones sobrelas medidas que deben adoptarse a nivel nacionale internacional para fortalecer los marcoslegislativos, para intensificar la capacidad deaplicación con respecto al seguimiento y elcontrol, y para crear técnicas de verificación quepermitan combatir la tala ilegal. Posteriormente,en la cuarta y quinta sesiones del UNFF, seanalizaron las cuestiones relativas a la tala ilegal yel comercio conexo en función de su impacto enlas comunidades locales y sus medios desubsistencia. La Secretaría del Fondo ha forjadorelaciones activas con los procesos regionales

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Recuadro 3.6. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción contiene disposiciones que abordan cuatro cuestiones importantes:

Prevención: La Convención promueve la prevención de la corrupción a través de medidas destinadas al sector público así como al privado, consistentes, porejemplo, en establecer órganos anticorrupción y aumentar la transparencia en la financiación de campañas electorales y partidos políticos. Los Estados debenvelar por que sus funciones públicas estén sujetas a salvaguardas que promuevan la eficiencia, la transparencia y la contratación basada en el mérito. Una vezcontratados, los funcionarios públicos deberían estar sujetos a códigos de conducta, requisitos en materia de presentación de declaraciones financieras y de otrotipo, y medidas disciplinarias adecuadas. También deben promoverse la transparencia y la obligación de rendir cuentas en asuntos de hacienda pública y se debenestablecer requisitos concretos para prevenir la corrupción en áreas especialmente delicadas del sector público, como el poder judicial y la adjudicación decontratos. Los ciudadanos tienen derecho a esperar una gran probidad de los funcionarios públicos.

Penalización: La Convención requiere que los países tipifiquen como delito una amplia gama de actos de corrupción y va más allá de instrumentos anteriores deeste tipo pues no sólo penaliza las formas básicas de corrupción, como el soborno y la malversación de fondos públicos, sino también el comercio de influenciasy el ocultamiento y el lavado del producto de la corrupción. Además, abarca los delitos cometidos para dar apoyo a la corrupción, que incluyen el lavado de activosy la obstrucción de la justicia.

Cooperación internacional: Los países han convenido en cooperar entre sí en todos los aspectos de la lucha contra la corrupción, incluso la prevención, lainvestigación y el enjuiciamiento de los infractores. Los países quedan obligados por la Convención a prestarse formas concretas de asistencia judicial recíprocapara reunir y proveer pruebas para presentarlas ante los tribunales y extraditar a los delincuentes. También deben aplicar medidas que faciliten la localización, elembargo preventivo, la incautación y el decomiso del producto de la corrupción.

Recuperación de activos: Este principio fundamental de la Convención es particularmente importante para muchos países en desarrollo en los que la corrupción dealto nivel ha saqueado el patrimonio nacional. Mediante disposiciones eficaces sobre recuperación de activos, se apoyan los esfuerzos de los países por corregir lospeores efectos de la corrupción, al tiempo que se hace ver a los funcionarios corruptos que no habrá lugar donde puedan ocultar los activos ilícitamente adquiridos.

FLEG y ha trabajado con la sociedad civil paraincorporar su experiencia en el debate sobrepolíticas. En febrero de 2006, en la sexta sesióndel UNFF, los Estados miembros reafirmaron sucompromiso con respecto a la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal.

La Organización Internacional de las MaderasTropicales (OIMT) también ha realizado avancesen la ejecución de su programa sobregobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal. En 2001, el Consejo Internacional de lasMaderas Tropicales —el órgano rector de laOIMT— decidió ayudar a los países productores aformular sus propias medidas en materia deaplicación de la legislación forestal y, desdeentonces, se han llevado a cabo estudios analíticosy conferencias sobre este tema. Además, la OIMTha financiado actividades relacionadas con lagobernabilidad por valor de US$ 5.7 millones en10 proyectos. El Acuerdo Internacional sobre lasMaderas Tropicales, que se renegociórecientemente (enero de 2006), contiene unareferencia específica al fortalecimiento de lacapacidad de los miembros para mejorar lagobernabilidad y aplicación de la legislación forestal,y abordar la tala ilegal y el comercio conexo demaderas tropicales. Se trata del primer instrumentointernacional jurídicamente vinculante para abordarla tala ilegal y, en ese sentido, puede ser consideradoun hito en el área de la gobernabilidad y aplicaciónde la legislación forestal.

En 2005, la OIMT y la FAO publicaronconjuntamente un informe sobre las prácticasóptimas (FAO 2005) y, actualmente, estánllevando a cabo un conjunto de seminariosregionales sobre esa publicaciónx. Además deestas actividades, la FAO organizó en 2004 unseminario sobre gobernabilidad y aplicación de laley forestal, en forma conjunta con el Comité de laMadera de la Comisión Económica para Europa delas Naciones Unidas (CEPE), e incluyó estacuestión en el temario de las reuniones de lacomisión forestal regional de la FAO.

El objetivo que persigue la Convención sobre elcomercio internacional de especies amenazadasde fauna y flora silvestres (CITES) es controlar elcomercio internacional de algunas especies en

grave peligro de extinción así como regular ysupervisar el comercio de otras que estánexpuestas a una explotación excesiva. Porextensión, podría intervenir en la lucha contra latala ilegal, especialmente cuando la definiciónoperacional de sostenibilidad nacional incluyaaspectos relacionados con esa lucha. En lapráctica, la CITES sólo puede cumplir un papelmuy pequeño en este tema debido a que susapéndices contienen una lista de especiesrelativamente especializadas, y en razón de querara vez se lleva a cabo un seguimiento de lacadena de custodia desde el bosque hasta lasolicitud de permisos (Chen, 2006).

La inclusión de la tala ilegal y otros delitosforestales en la temática de estos forosintergubernamentales relacionados con la políticaforestal (en el caso de la OIMT, con mandatorespecto del comercio) es una clara señal de quelos gobiernos están cada vez más dispuestos aanalizar y abordar estas cuestiones en el diálogointergubernamental. Es probable que esta actitud,junto con el papel más activo que han asumido losórganos regionales oficiales, reduzca, en el futuro,la necesidad de realizar reuniones de alto nivel adhoc o simultáneas con miras a lograr uncompromiso político de alto nivel. No obstante, sise tiene en cuenta que la participación efectiva dela sociedad civil y la industria es nula o está muylimitada, no puede descartarse totalmente lanecesidad de procesos políticos más inclusivos.Sin embargo, el eje de las reuniones pasará menospor las formulaciones declarativas (que estos forosformales ya habrán abordado) y más por laconcertación de compromisos concretos yespecíficos de adoptar medidas basadas en esasdeclaraciones.

Reglamentación y plan de acción de laUnión Europea en materia de comercio yaplicación de la legislación forestal

La reglamentación de la Unión Europea (UE)sobre FLEGT fue aprobada por los Estadosmiembros en diciembre de 2005 y se estáaplicando actualmente. Ésta está respaldada porun plan de acción sobre FLEGT en el que seasigna especial importancia al apoyo de la UE para

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mejorar la gobernabilidad en los paísesproductores de madera, y un sistema de licenciascuya finalidad es lograr que sólo ingrese maderalegal a la Unión Europea. En 2005, la UE comenzóa conceder financiamiento para siete proyectos,ejecutados por ONG internacionales, por un valortotal de ¤20 millones en respaldo del plan deacción sobre FLEGT, que también incluyó unfondo fiduciario proporcionado por el Banco parapromover los procesos regionales FLEG.

Una parte esencial del plan de acción sobreFLEGT de la Unión Europea es la negociación deAcuerdos Voluntarios de Asociación entre la UE ylos países productores de madera interesados enparticipar. A través de estos acuerdos se espera quelos países productores y los importadores lleguen aun entendimiento en el sentido de que, en el marcode la asociación, sólo se exportará y permitirá laimportación de madera de origen legal.Actualmente, se están negociando acuerdos enCamerún (impulsado por Alemania), Congo yGabón (impulsados por Francia), Ghana (impulsadopor el Reino Unido), Indonesia (impulsado por laComisión Europea) y Malasia (impulsado por losPaíses Bajos). Es evidente que si la concertación deestos acuerdos tiene éxito, se generará unademanda cada vez mayor de financiamiento a nivelnacional en áreas tales como el perfeccionamiento yla reforma de la legislación, las reglamentaciones ylas instituciones del sector forestal, elfortalecimiento de la capacidad de las comunidadesindígenas y rurales para gestionar los bosques deuna manera sostenible, la certificaciónindependiente de la manejo sostenible de losbosques, la instrumentación de sistemas deseguimiento de la madera, la información y lasestadísticas sobre productos forestales y elcomercio, y la supervisión de los cambios en lacobertura forestal para detectar actividades ilegales.Estas cuestiones harán que mejorare la colaboraciónentre las instituciones financieras bilaterales ymultilaterales, entre ellas el Banco Mundial, yofrecerán oportunidades para llegar a ese fin.

Iniciativas bilaterales

Varios países industrializados han puesto enmarcha sus propias iniciativas orientadas a reducir

la tala ilegal en los países afectados. En losEstados Unidos, por ejemplo, el Presidente Bushpuso en marcha, en 2003, la Iniciativa contra latala ilegal, como un medio para ayudar a lospaíses en desarrollo a combatir la tala ilegal, laventa de productos maderables extraídosilegalmente y la corrupción en el sector forestal.La iniciativa está concentrada geográficamente enla cuenca del Congo, la cuenca del Amazonas, yAsia suroriental, y enfatiza en la buenagobernabilidad, las medidas comunitarias, latransferencia de tecnología (por ejemplo, sistemasintegrados de supervisión) y en poner freno a lasfuerzas de mercado con la finalidad de promoverprácticas transparentes y legales en el sector. ElReino Unido y Alemania están ejecutandoprogramas similares.

Además, muchos organismos bilateralesparticipan activamente en el financiamiento deproyectos y programas relacionados con lagobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, que en algunos casos son actividadesindependientes, y en otros están coordinados conprogramas más amplios. Todas estas iniciativasbilaterales han sido socias importantes en losprocesos regionales FLEG y varias de ellas hanproporcionado recursos que permitieron al Bancofacilitar la concreción de hechos específicos. Enmuchos países existe una efectiva colaboración eimportantes sinergias entre los programasbilaterales para el país y los esfuerzosemprendidos por el Banco en esta área.

Iniciativas de los gobiernos parapromover las adquisiciones responsablesde madera

Un buen número de países, especialmenteeuropeos, han usando por varios años las políticasrelativas a las adquisiciones del sector públicocomo un medio para fomentar el uso de madera yproductos maderables obtenidos en formasostenible y legal. Alemania, por ejemplo, exige,desde los años setenta, que se utilicen maderastropicales sostenibles para los proyectos deedificios federales y, recientemente, lasautoridades de varios estados y municipios han

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adoptado políticas similares en materia deadquisiciones. En 1997, el Reino Unido emitió unapauta de orientación para acatamiento voluntarioaconsejando a los departamentosgubernamentales que compraran productosmaderables procedentes de fuentes sostenibles ylegales, y en el año 2000 anunció que esta medidapasaría a ser un compromiso vinculante. En 2003,Dinamarca publicó pautas de orientación paraacatamiento voluntario sobre las adquisicionespúblicas de maderas tropicales. En 2002, Franciaformuló una política sobre adquisiciones demadera que privilegió la madera certificada por elFSC o con una certificación equivalente, y losPaíses Bajos aplican una política similar (Brack,2005). Fuera de Europa, Japón ha introducido una

política relativa a las adquisiciones del sectorpúblico que privilegia la madera y los productosmadereros que se hayan obtenido de una maneralegal y sostenible, y ha emitido una pauta deorientación para la verificación de la legalidad dela madera y los productos maderables con elpropósito de respaldar la verificación de lalegalidad y la sostenibilidad (Recuadro 3.7).

Como se estableció en los capítulos anteriores,ha existido un estrecho vínculo entre las medidasorientadas por la demanda y los procesosregionales FLEG. Por una parte, los mismosgobiernos que aplicaron por primera vez estosenfoques, han sido activos promotores del procesode FLEG y, por la otra, a través de lasdeclaraciones ministeriales se han comprometido

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Recuadro 3.7. Breve reseña de la pauta de orientación emitida por Japón para la verificación de la legalidad y sostenibilidad de la madera y los productos maderables

Fuente: http://www.illegal-logging.info/documents.php.

1. Resumen

En esta pauta se señalan varios puntos que los proveedores de madera y productos maderables deben tener debidamente en cuenta al verificar la legalidad ysostenibilidad de sus abastecimientos.

2. Definición (breve reseña)

i) LegalidadLa madera debe extraerse de manera legal y coherente con los procedimientos establecidos en la legislación forestal de los países productores de madera.

ii) SostenibilidadLa madera debe ser extraída de los bosques en el marco de un manejo sostenible.

iii) Métodos de verificación (ejemplo)• Certificación forestal y cadena de custodia• Verificación en virtud de una autorización de la asociación de la industria • Método original de cada empresa

Los tres métodos descritos en la pauta de orientación sirven a modo de ejemplo; también pueden ser aceptables otros métodos que tengan el mismo nivel deconfiabilidad.

3. Conservación de los documentos involucrados

Los documentos involucrados deben conservarse durante un plazo determinado.

4. Evaluación y examen

Estas pautas de orientación serían evaluadas y examinadas después de la aplicación.

a poner en marcha actividades en sus propiospaíses y contribuir a lograr que otros paísesconsumidores apliquen este enfoque.

Iniciativas de la sociedad civil y el sectorprivado

Las ONG internacionales cumplen un papelimportante como socios en la labor depromover la gobernabilidad y la aplicación dela legislación forestal realizan esfuerzosespecialmente dignos de mención para: Sensibilizar a la opinión pública respecto de lamagnitud y los impactos de la tala ilegal yotros delitos forestales a nivel mundial,nacional y local. Promover medidas para combatir este flagelo. Llevar a cabo investigaciones y análisis quepermitan entender los alcances y las causas delos delitos forestales, así como encontrarposibles soluciones a ese problema. Ayudar a los gobiernos, la industria y losgrupos de la sociedad civil local a encontrar lamanera de resolver los delitos forestales.

Entre otras organizaciones, la UniónInternacional para la Conservación de laNaturaleza y sus Recursos (UICN) y el FondoMundial para la Naturaleza (WWF) han asumidoun papel activo en el área de la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal , tanto en loreferente a los procesos internacionales FLEG (laUICN, por ejemplo, ha facilitado la efectivaparticipación de la sociedad civil en lasconferencias ministeriales) como en términos deintervenciones concretas para implementarexperimentalmente, a nivel nacional, métodos degobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal(Recuadro 3.8).

Global Witness y la Agencia de InvestigacionesAmbientales son dos de las principales ONGs queparticipan en la investigación de delitos forestalesa nivel nacional y también han cumplido unimportante papel de promoción en el ámbitointernacional. Greenpeace también ha participadoactivamente en operaciones de sensibilización ypromoción, y otras ONG (entre ellas Forest Trendsy Forests and the European Union ResourceNetwork - FERN) están realizando estudios

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Recuadro 3.8. Programa de la UICN sobre tala ilegal

Fuente: UICN (2006).

Sobre el tema de la gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal, la UICN promueve en el ámbito local y nacional disposiciones apropiadas degobernabilidad forestal que mejoran directamente los medios de subsistencia locales y generan una gestión sostenible de los bosques. Su visión se basa en losprincipios de equidad, transparencia, participación y acción. Su objetivo consiste en impulsar la ejecución de medidas relacionadas con la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal a las que actores importantes del gobierno, el sector público y la sociedad civil hayan asignado prioridad conjuntamente y quepuedan lograr impactos demostrables. Para lograr este objetivo, la UICN emplea un enfoque tripartito en cuyo marco las partes interesadas del gobierno, laindustria y la sociedad civil colaboran para encontrar soluciones y ponerlas en práctica. La labor de la UICN también abarca el fortalecimiento de las vinculacionesentre la política y las prácticas. Entre su personal, la UICN cuenta con ocho profesionales dedicados a la gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal enÁfrica, Asia, América Latina y la Comunidad de Estados Independientes (Commonwealth). Las prioridades de la UICN son:• Sensibilizar a las ONG, las comunidades y otras partes interesadas respecto de las cuestiones relativas a la aplicación de la legislación forestal, y gobernabilidad

y lograr que asuman un compromiso en ese respecto.• Intensificar la contribución de la sociedad civil a los procesos oficiales FLEG.• Respaldar los planes de acción nacionales tripartitos en materia de gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal.• Aplicar experimentalmente sobre el terreno métodos novedosos de gobernabilidad.• Proporcionar información e instrumentos e impartir capacitación a los principales actores que intervienen en la ejecución de reformas en el tema de la

gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal.• Abordar los obstáculos legales, económicos e institucionales que impiden su ejecución.• Identificar y dar una respuesta a los impedimentos específicos que afrontan los gobiernos para instrumentar controles transfronterizos de la madera talada

ilegalmente.• Tener en cuenta y difundir activamente las lecciones aprendidas.

analíticos, tareas de asesoramiento y depromoción. Forests Dialogue, una ONG de laUniversidad de Yale, ha promovido el diálogoentre la industria y las ONG sobre la tala ilegal yotros delitos forestales, tanto a nivel nacional enlos países afectados como durante los procesosministeriales regionales FLEG. En el ámbitonacional, la lista de las ONG que participan enactividades de gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestales demasiado temprano aúnpara mencionar a las más importantes.

Varias instituciones de investigación nogubernamentales están llevando a cabo estudiosanalíticos importantes sobre los delitos forestales.El Centro Internacional de InvestigacionesForestales (CIFOR), en colaboración con varios

organismos de desarrollo bilaterales ymultilaterales, cuenta con un programa deinvestigaciones sobre cuestiones relativas a lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal(véase el Recuadro 3.9.). Entre las otrasinstituciones de investigación de renombreinternacional que llevan a cabo actividadesrelacionadas con la gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal cabe señalar a ChathamHouse (Real Instituto de Asuntos Internacionales,Reino Unido) y el Instituto Europeo deInvestigaciones Forestales. Estas institucionesofrecen excelentes oportunidades para colaboraren estudios analíticos sobre la tala ilegal y paradifundir información, a través de sus mecanismosde extensión, a los actores que a nivel local e

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 3.9. El programa de investigaciones sobre cuestiones relativas a la gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal ejecutado por el CIFOR

Fuente: http://www.cifor.cgiar.org.

Objetivo: El objetivo del CIFOR consiste en promover el buen gobierno para así contribuir a la reducción de las actividades forestales ilegales, a través deinvestigaciones sobre:

• Las causas de las actividades forestales ilegales • Los impactos en los medios de subsistencia, el medio ambiente y la economía • Opciones de políticas y procesos normativos que lleven a su adopción, implementación y aplicación

Estrategia: El CIFOR procura trabajar en asociación con organizaciones internacionales, gobiernos, ONG, el sector privado e instituciones de investigación en paísesdel hemisferio sur y del norte con miras a formular opciones prácticas de políticas y respaldar su adopción e implementación, y con ese fin proporciona productosde primera clase derivados de la investigación, organiza y participa en foros y seminarios sobre política, y lleva a cabo actividades de fortalecimiento de lacapacidad para realizar investigaciones sobre los impactos.

Temas de investigación:

• Causas de las actividades forestales ilegales y deficiencias en la política y el mercado • Impactos de las actividades forestales ilegales y la aplicación de la legislación en los medios de subsistencia, y la manera en que puede lograrse que los

habitantes rurales ejerzan más control sobre los recursos forestales con el propósito de reducir las actividades forestales ilegales • La relación entre el comercio y las actividades forestales ilegales, y la manera en que pueden usarse mecanismos de mercado y de otro tipo para poner freno

a las actividades forestales ilegales • La manera en que es posible reducir las deficiencias en la política pública a través de mejoras en la rendición de cuentas y la transparencia, con la consiguiente

disminución de las actividades forestales ilegales • Oportunidades e impedimentos que plantean los procesos normativos formales e informales con respecto a la adopciones de opciones de políticas, su

implementación y aplicación

En CIFOR (2005) se analiza el uso de las leyes en materia de antilavado de activos para combatir la tala ilegal. Entre otras cuestiones, se analizan algunas tipologíasde lavado de activos derivados de delitos forestales.

internacional intervienen en cuestiones relativas ala gobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal.

El World Resources Institute (WRI) se hadedicado especialmente a la formulación demétodos para supervisar los cambios en lacobertura forestal y para detectar actividadesilegales en los bosques a través de tecnologías desensores remotos. La iniciativa Program on Forests,un fondo fiduciario de múltiples donantes consede en el Banco Mundial, incluye a lagobernabilidad como una de sus áreas temáticas yya ha colaborado con varias de estas iniciativas através de financiamiento para proyectos deinvestigación específicos y mediante suintervención en actividades de difusión.

En lo que respecta al sector privado, puedenmencionarse varios ejemplos en los que se hatrabajado hacia la formulación de códigos deconducta que aseguran la legalidad de la madera,que en algunos casos se implementaron con lacolaboración de ONG internacionales. Variasfederaciones de comercio de toda Europa y losEstados Unidos han estado trabajando enrepresentación de sus miembros para mejorar ladirección empresarial y la transparencia en el

comercio de madera. Por ejemplo, la Federaciónde Comercio de la Madera del Reino Unido estáformulando un código de conducta y una políticade adquisiciones responsables que servirá comouna vía rápida para las empresas que deseencumplir los requisitos estipulados por el gobiernodel Reino Unido (Gulbrandsen y Humphreys,2006). La Confederación Europea de la Industriadel Papel (CEPI) dio a conocer su código deconducta para la industria del papel en loreferente a la tala legal en noviembre de 2005,durante la conferencia ministerial sobre FLEG enEuropa y Norte de Asia (Recuadro 3.10). La RedMundial de Comercio Forestal del WWF ha creadogrupos de compradores en unos 20 países que sehan comprometido a adquirir cantidades cada vezmayores de productos forestales certificados parasus miembros. Otras organizaciones, comoTropical Forest Trust, realizan actividades paraconectar directamente a los compradores con losproductores de madera certificada sostenible (y,consiguientemente, legal), o con productores cuyacadena de adquisiciones esté avanzando hacia lasostenibilidad.

Algunas de las principales empresastransnacionales de productos forestales, tales

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� � � � � APOYO AL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL

Recuadro 3.10. Códigos de conducta para toda la industria

Fuentes: Confederación Europea de la Industria del Papel (2005); FAO (2005).

También pueden mencionarse muchos ejemplos de códigos para todo el sector. A través de la declaración de principios de la CEPI, sus miembros se comprometena comprar y usar únicamente madera proveniente de actividades legales. El código de la CEPI contiene los siguientes compromisos:

• Los miembros se comprometen a realizar operaciones de explotación de bosques que cumplan plenamente las leyes aplicables a su actividad y lugar deubicación

• Los miembros se comprometen a comprar únicamente madera talada legalmente• Los miembros formularán e implementarán procedimientos con respecto a las adquisiciones de madera y el cumplimiento de las leyes, que estén en

consonancia con los principios básicos del sistema de gestión del medio ambiente• Los miembros verificarán que la legalidad de la tala de la madera comprada esté correctamente documentada• Los documentos relacionados con las adquisiciones de madera se mantendrán adecuadamente y, cuando fueren solicitados, serán puestos a disposición de las

autoridades habilitadas con mandato para controlar la legalidad• Los miembros se comprometen a comunicar a su personal los principios que anteceden y a impartir capacitación adecuada en este respecto

Otras asociaciones que usan grandes cantidades de madera, entre ellas el Consejo Internacional de Asociaciones Forestales y Papeleras, la Asociación Interafricanade Industrias Forestales, la Federación Japonesa de Asociaciones de la Industria Maderera y la American Forest and Paper Association, han emitido declaracionessimilares.

como Stora Enso, o compañías que son grandescompradoras y vendedoras de productosmadereros, como IKEA, han intervenidoactivamente en los procesos regionales FLEG, einvierten en colaboración con ONGs en lacreación de cadenas de adquisición de maderaconfiables y auditadas en forma externa que seocupan de verificar la legalidad de su madera ysus productos maderables (Recuadro 3.11).

A pesar de que las tendencias sonalentadoras, debe reconocerse que gran parte dela industria de productos forestales aún comprala madera y la materia prima derivada de ellasin utilizar mecanismos para verificar lalegalidad (o sostenibilidad) de estos productos.En muchos casos, los proyectos de la industriaforestal se financian sin la diligencia debidarespecto de la legalidad y sostenibilidad de lamadera que utilizan. Aún se planteandificultades respecto a la colaboración con losintegrantes progresistas de la industria y sus

asociaciones, y los esfuerzos por perfeccionar ladiligencia debida sobre el financiamiento de laindustria forestal en lo referente a la legalidad ysostenibilidad de la madera, especialmente enrelación con las compañías que realizanoperaciones en mercados menos conocedores delas cuestiones ambientales (es decir, los mercadosfuera de Europa y Estados Unidos).

Breve evaluación de la gobernabilidad yla aplicación de la legislación forestal enel ámbito mundial

Existe una oleada de actividades —nacionales einternacionales, públicas y privadas— relacionadascon la tala ilegal y otros delitos forestales, queprocuran resolver las cuestiones más amplias yfundamentales de la gobernabilidad forestal. Losprocesos regionales de FLEG han proporcionadoun foro en el que los diversos actores y partesinteresadas pueden reunirse y trabajar juntos para

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 3.11. Códigos de conducta social que las empresas formulan voluntariamente para promover la extracción legal y sostenible

Fuentes: Jantunen (2006); FAO (2005).

Los códigos de conducta social son iniciativas voluntarias en cuyo marco las empresas, en cuanto entidades independientes o como miembros de asociaciones, secomprometen a cumplir principios de responsabilidad social y ambiental que ellas mismas establecen y que, a menudo, incluyen el cumplimiento de las leyes delos países en los que realizan operaciones.

Stora Enso, una compañía maderera y papelera de Europa, interviene activamente en la lucha contra la tala ilegal y las actividades delictivas conexas en los lugaresen los que realiza operaciones. La estrategia de la empresa para asegurarse de que la madera adquirida en Rusia tiene un origen legal consiste en: • Reconocer y analizar los riesgos relacionados con las cuestiones relativas a la legalidad y la sostenibilidad• Privilegiar las alianzas y las inversiones a largo plazo• Establecer redes de representantes locales• Intensificar sus propias operaciones de manejo de los bosques• Mantener una cadena de abastecimiento que sea lo más corta posible• Impartir capacitación y ofrecer cooperación para sensibilizar a los abastecedores respecto de las cuestiones relativas a la sostenibilidad• Mantener un activo diálogo con las partes interesadas y llevar a cabo proyectos de desarrollo

IKEA ha creado un “sistema escalonado” para promover el manejo forestal legal y sostenible entre sus proveedores, que incluye como requisito la compra legal delos productos madereros. Esta empresa, en asociación con el WWF, ha elaborado un sistema de seguimiento de la madera para asegurarse de que no se produzcanpérdidas a lo largo de la cadena de custodia. La asociación también ha creado grupos de productores que se obligan a realizar únicamente actividades de extracciónque cuenten con aprobación legal.

Si bien aún es muy pronto para evaluar el impacto de estas iniciativas, es probable que cada vez sean más importantes como instrumentos para combatir la talailegal y la corrupción forestal.

generar sinergias y crear nuevas oportunidades decooperación. Se están llevando a cabo muchasactividades para estudiar y entender el problemade los delitos forestales, especialmente la talailegal, para sensibilizar a la opinión públicarespecto de sus alcances y consecuencias y paraformular y probar diversos enfoques con el fin deabordar estas cuestiones a nivel nacional y local.

Un buen número de países importadores demadera —aunque no todos los más relevantes—están adoptando medidas importantes parareducir y, en última instancia, eliminar lademanda internacional de madera comercializadailegalmente. Las organizaciones internacionalespromueven entre sus miembros la colaboración yla voluntad política para abordar el tema de lagobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal. Algunas empresas de productos forestalesllevan a cabo actividades para garantizar lalegalidad de sus operaciones.

¿Qué falta, entonces? ¿En qué aspectos sonnecesarios para reforzar esta colaboración a fin delograr resultados concretos en el terreno? Una delas deficiencias más evidentes es el débil eslabón

entre los esfuerzos del sector forestal y losintentos más amplios de promover la buenagobernabilidad y combatir la delincuenciaorganizada. Los esfuerzos en materia degobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, tanto a nivel nacional como en el ámbitode los procesos de FLEG, todavía están limitados,en gran medida, al sector forestal, con la inclusiónde la producción primaria y secundaria y elcomercio, mientras que, a menudo, losinstrumentos y la experiencia para abordar estascuestiones están en otros sectores.

En el próximo capítulo se analizan algunas deestas cuestiones amplias y vinculacionespotenciales. Dado que el tema es muy extenso, eneste análisis sólo se incluyen los enfoques y lasiniciativas en los que el Banco es uno de losprincipales asociados y, consiguientemente, en losque las posibilidades de adoptar medidas deinmediato para generar sinergias son másprometedoras. No obstante, la participaciónamplia del Banco en estas cuestiones permiteasegurar que las iniciativas y los enfoques másimportantes han sido tomados en cuenta.

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� � � � � APOYO AL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

n las últimas tres décadas el Banco Mundialha acumulado una vasta experiencia en elsector forestal. En este capítulo se examina

la evolución y la situación actual de laparticipación del Banco en el ámbito de lagobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal. También se describe la labor realizada enotros sectores en la medida que el Banco prestamayor atención a las cuestiones relacionadas conla gobernabilidad. Por último, se plantea haciadónde apunta el Banco dentro de la institución enlo que respecta a la gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal y se señalan los aspectosen los que puede haber sinergia entre el programaforestal del Banco y sus iniciativas más amplias enla tema de la gobernabilidad.

Servicios de préstamos y asesoramientodel Banco Mundial

Antes de 1978, las actividades del Banco enmateria forestal eran esporádicas y se limitaban aunos pocos proyectos de cultivos industrialesorientados a la forestación y a ingeniería forestal,así como a pequeños componentes forestalesvinculados a proyectos polifacéticos de agriculturay desarrollo rural. A partir de 1978, el Banco tomóun nuevo rumbo, tratando de activar la forestaríaen apoyo de la mitigación de la pobreza y lacalidad del medio ambiente. Una cuestiónparticular que se había planteado anteriormenteera la dependencia de los pobres del medio rural

de la energía derivada de la leña; la carga querepresentaba, especialmente para las mujeres, ladisminución de las existencias de madera, y elpapel que podía desempeñar la movilización delas comunidades en la mejora de los resultados dela foresteria.

Se reconoció que gran parte de la leña queconsumían los pobres se recogía fuera de lasinstituciones y sistemas oficiales de gestión delmanejo forestal, y a menudo en tierras noreconocidas formalmente como bosques. Si bienraras veces se encaraba expresamente como unacuestión de aplicación de la legislación forestal, sereconocía que los organismos forestales(especialmente en África e India) habían tenidotradicionalmente una orientación normativa y confrecuencia entraban en conflicto con la poblaciónlocal y las comunidades que dependían de losbosques. En esos países, los organismos y elpersonal del sector forestal consideraban amenudo que el uso que los pobres hacían de losbosques con fines de subsistencia era un saqueo,y veían como una grave amenaza la expansión dela agricultura de subsistencia en las zonasboscosas. Una idea central que se encontrabasubyacente en la labor que realizaba el BancoMundial en aquel momento en materia forestal,así como gran parte de la corriente delpensamiento internacional en torno a la foresteria,era que el sector forestal estaba excesivamentedominado por una mentalidad normativa ycontroladora la cual era necesario darle una nueva

4. Experiencia Del Banco Mundial En Materia

de Gobernabilidad y aplicación de la legislacion forestal

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orientación centrada en el desarrollo, queconsiderara a la gente y a su comportamientocomo la base del desarrollo del sector.

En los análisis y el vocabulario de la épocaprimaban nociones como la tragedia delpatrimonio común, los factores externos delacceso abierto, y la acción colectiva. En lo querespecta al diseño de sus operaciones, esto llevó alBanco a crear una cartera de proyectos forestalessociales y comunitarios que en definitiva superó

los 36 proyectos por un monto total de casi US$1,000 millones entre 1979 y 1990 (DEO 1991).

Durante este período, la participación delBanco fue más limitada en los países ricos enrecursos forestales, debido hasta cierto punto a unreconocimiento generalmente implícito de laexistencia de graves problemas de gobernabilidad,a los que, cuando eran admitidos, se hacíareferencia con eufemismos o palabras cifradascomo “captación de rentas”. No se prestaba

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 4.1. Aplicación de la legislación forestal en las actividades del Banco Mundial en el sector forestal en Filipinas

Fuentes: Jantunen (2006); FAO (2005).

En el proyecto regional de las Visayas centrales, del ejercicio económico de 1983, se encaró la destrucción de bosques como una característica de la ocupaciónilegal de bosques talados con el consiguiente uso de las quemas para despejar extensiones de tierra. El proyecto aplicó un enfoque social del manejo forestal conel fin de estabilizar el uso de la tierra, garantizando los derechos de tenencia y prestando servicios de desarrollo a las comunidades que, pese a ello, eranconsideradas (por el gobierno y por el Banco) “ocupantes ilegales de los bosques”.

Dejando atrás esta experiencia, el posterior Programa de ajuste del sector del medio ambiente y los recursos naturales de Filipinas, del ejercicio económico de1991, contenía nuevos elementos de un criterio más claramente favorable a las comunidades, así como la primera medida de apoyo del Banco a esfuerzosimportantes para hacer frente a la tala ilegal en gran escala.

Esta operación respaldaba la labor normativa y de inversión en el manejo forestal social y la regularización de la tenencia de la tierra y prestaba apoyo a unaestrategia para mejorar la aplicación de las leyes en las zonas de predominio de actividades ilícitas. Su objetivo era ayudar al Ministerio de Medio Ambiente yRecursos Naturales a intensificar la presencia de la gestión directa en los bosques, poner en práctica un plan de vigilancia y cumplimiento intensivos, y prestarasistencia técnica. Entre las características innovadoras cabe mencionar:

• Cooperación con el Ministerio de Justicia para acelerar los procesamientos y reducir los obstáculos en los tribunales locales • Cooperación con el Ministerio del Interior y el gobierno local para colaborar en las aprehensiones, incluso con una unidad ofensiva móvil y la participación de

la policía nacional filipina en comisiones de vigilancia en todos los niveles • Introducción de un sistema de vigilancia en múltiples puntos, incluida la vigilancia en los aserraderos, la vigilancia aérea de los bosques para detectar

actividades ilícitas de tala y elaboración, y vigilancia terrestre de las rutas de acceso y transporte• Seguimiento del programa a cargo de comisiones a nivel central, regional y provincial, incluso en el gobierno central y local, las fuerzas armadas, la iglesia y

representantes de otras ONG • Servicios jurídicos para garantizar una buena preparación de los juicios, contratando abogados y prestando asistencia para los jucios. • Suministro de equipo adecuado de transporte y comunicaciones al personal local encargado de hacer cumplir las leyes • Programas para lograr el apoyo de la comunidad y solucionar la cuestión de los medios de subsistencia, por ejemplo apuntando a diversos programas estatales

ya existentes para generar medios de subsistencia constructivos

Las comisiones multisectoriales de protección de los bosques creadas en el marco de estas operaciones fueron consideradas una de las medidas más exitosas delproyecto y finalmente se convirtieron en un sistema de alcance nacional, pero resultaron insostenibles debido a las restricciones presupuestarias posteriores a lafinalización del programa.

atención seriamente, ni dentro del Banco ni en lacomunidad forestal en general, a la tala ilegal. Sereconocía por cierto la riqueza y prosperidadrelativas de los organismos forestales en los paísesparticularmente bien dotados de recursos, pero, aligual que la corrupción en general, no seconsideraba que fuera una cuestión de laincumbencia o el interés del Banco Mundial o desu política de desarrollo.

La primera vez que el Banco tuvoexpresamente en cuenta los delitos forestales aldiseñar un proyecto, fue en Filipinas en 1983(recuadro 4.1), y en general estas cuestionescomenzaron a aparecer en forma más sistemáticaen el diseño de los proyectos durante el deceniode 1990. La atención explícita que pone el Banco ala gobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal ha ido aumentando gradualmente y se havuelto más compleja desde el punto de vistatécnico e institucional. Las operaciones de ajusteen Papua Nueva Guinea en los años noventafavorecieron la introducción de la administraciónpor el sector privado de la tributación de lasexportaciones de troncos. En el marco de su laboren Camboya a fines de los años noventa, el Bancorecurrió por primera vez a profesionales expertosen la aplicación de la legislación forestal para elanálisis de políticas y el diseño de proyectos.Algunas de las innovaciones fueron losexperimentos en tareas de seguimientoindependiente por terceros de las denuncias dedelitos forestales, el apoyo a los sistemas deseguimiento de casos y recomendaciones para laplanificación de medidas de prevención del hurtode madera. En África se llevó a cabo una laborsimilar en Camerún, con personal de seguimientoindependiente, y actualmente se está trabajandoen Liberia en cuestiones relacionadas con lamadera y problemas posteriores a los conflictos.

Estrategias de asistencia a los países

A fin de analizar en qué medida se tienen encuenta actualmente la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal y demáscuestiones conexas en las estrategias de asistenciaa los países (EAP) del Banco, se llevó a cabo unexamen de las EAP más recientes diseñadas para

18 países importantes desde el punto de vistaforestalxi. Esos 18 países representan el 7% detodos los bosques existentes en países endesarrollo.

En 17 de las 18 EAP se menciona el manejoforestal, y 11 de ellas tienen componentesforestales explícitos. En nueve EAP se mencionanconcretamente cuestiones relacionadas con lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal, y en por lo menos siete de ellas seesbozan actividades relacionadas con lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal (tanto de préstamos como no). En cincoEAP se vincula la deforestación a problemas degobernabilidad, y en seis de ellas se describen losvínculos entre la pobreza y la deforestación.

Operaciones de préstamo

Actualmente hay más de 50 proyectos forestalesactivos en la cartera de préstamos del Banco, conun costo total de US$ 2,700 millones y uncompromiso total del Banco de US$ 1,600millones. Una evaluación de estos proyectosrealizada en noviembre de 2005 muestra que unos35 proyectos tienen componentes claramenteidentificados de gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal, que ascienden a una cifraestimada total de US$ 310.8 millonesxii. Por lotanto, las actividades de gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal representan el11% del costo total del proyecto en los 51 proyectosde foresteria, y el 22% del costo total del proyectoen los 35 proyectos que tienen componentes degestión forestal (véase el cuadro 4.1)xiii.

En lo que respecta a las actividades específicasde gobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, algunos de los aspectos de la gestiónforestal que abordan los proyectos del Banco son:

La formulación de políticas y planes de gestiónforestal a nivel nacional El fortalecimiento de la capacidad de losorganismos públicos para lidiar mejor con losdelitos forestales El apoyo a las actividades de sensibilizacióndel público El apoyo a la confección de inventarios de

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� � � � � EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EN MATERIA DE GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACION FORESTAL

recursos naturales, la transparencia en laadjudicación de concesiones, la certificaciónforestal y la verificación de la cadena decustodia

La creación de sistemas de comunicación deinformación sobre la legislación forestal y deseguimiento de dicha legislación, el suministro deequipo y el desarrollo de la capacidad del personalencargado de las áreas protegidas

A lo largo del presente informe se danejemplos de esta labor presentados en forma decuadros.

Actividades de análisis y asesoramiento yotras actividades no crediticias

Una parte fundamental y de crecienteimportancia de la contribución del Banco aldesarrollo son las actividades de análisis y

asesoramiento que éste lleva a cabo para lospaíses clientes. Estas actividades proporcionan unpunto de partida para definir las prioridadesestratégicas e informar el diálogo sobre políticas ylas decisiones sobre proyectos o programas quecomprenden estudios económicos y sectoriales,asistencia técnica no crediticia, gestión de losconocimientos y servicios de capacitación einvestigaciónxiv.

Desde que lanzó la Estrategia forestal 2002, elBanco ha realizado varias publicacionesimportantes relacionadas con el manejo forestalque incluyen el análisis de las cuestionesrelacionadas con la gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal (recuadro 4.2).

El Banco también ha preparado estudios delsector forestal a nivel nacional en varios países(véase el recuadro 4.3), con énfasis en lagobernabilidad y aplicación de la legislación

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Cuadro 4.1. Componentes de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal en la cartera de proyectos forestales, desglosados por región

RegiónNúmero totalde proyectos

Número deproyectos fleg

Costo total(millones de

US$)

Costo comoporcentaje del

total de lacartera deproyectosforestales

Compro-misodel Banco

(millones deUS$)

Monto deproyectos fleg(millones de

US$)

Proyectos flegcomo porcentajedel total de la

cartera deproyectosforestales

Fleg comoporcentaje del

total deproyectos fleg

África al sur del Sahara 9 5 515.1 19 289.7 108.9 21 35

Asia oriental/ Pacífico 8 7 772.9 29 431.1 40.3 5 13

Europa/ Asia central 11 9 396.5 15 265.6 32.7 8 11

América Latina/Caribe 19 13 691.9 26 328.8 123.1 18 40

Oriente Medio/ Norte de África 3 0 203.5 8 139.5 0.0 0 0

Asia meridional 1 1 127.1 5 108.2 5.8 5 2

Total 51 35 2,707.0 100 1,562.9 310.8 11 100

Nota: Por razones de espacio, en este cuadro se utiliza una sigla en minúsculas (fleg) para hacer referencia a la gobernabilidad y aplicación de la legislación forestal.En este caso, “fleg” debe entenderse en el sentido de actividades, proyectos o iniciativas individuales relacionadas con la cuestión más amplia, y no debe confundirsecon los procesos FLEG en los que participan múltiples interesados.

forestal Además, como parte de su labor deanálisis y asesoramiento, como elementoinseparable de su enfoque estratégico de lagestión forestal, el Banco ha prestado activo apoyoa las iniciativas internacionales y regionalesrelativas a la gestión forestal, incluidas las tresconferencias ministeriales regionales sobregobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal. A nivel nacional, el Banco ha respaldadola formulación de planes de acción nacionalespara combatir la tala ilegal y aumentar latransparencia del sector forestal en Albania,Armenia, Bosnia y Herzegovina, Indonesia yRusia. En algunos casos, la labor del Bancorelacionada con inversiones en otros sectorestambién puede abarcar cuestiones relativas a latala ilegal y la gestión forestal (recuadro 4.4).

Vinculación del manejo forestal concuestiones de gobernabilidad másamplias dentro del Banco

Dentro del Banco se está prestando cada vezmás atención a las cuestiones relativas a la

gobernabilidad y la corrupción, como lo demostró el

discurso pronunciado en Yakarta sobre este tema por el

Presidente del Banco y el documento reciente del

Directorio sobre esta cuestión (“Raising the Bar onAnticorruption: Improving Governance and

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� � � � � EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL EN MATERIA DE GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LA LEGISLACION FORESTAL

Fuente: http://www.asiaforests.org.

Recuadro 4.2. Documentos recientesdel Banco Mundial relacionados con la gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal

• “Tools for Civil Society Action to Reduce Forest Corruption”• “Going, Going, Gone: The Illegal Trade in Wildlife in East and

Southeast Asia” • “Reforming Forest Fiscal Systems: An Overview of Country

Approaches and Experiences”• “Technologies for Wood Tracking: Verifying and Monitoring the Chain

of Custody and Legal Compliance in the Timber Industry”

Recuadro 4.3. Evaluación del sector forestal de Nigeria

Fuente: Extraído del Banco Mundial (2005g).

Si bien el manejo forestal constituye apenas el 2,5% del producto interno bruto de Nigeria, aproximadamente la mitad de la población del país depende de losbosques para obtener energía, forraje, materiales de construcción, ingresos y medicamentos. Entre la década de 1960 y el año 1995, la cobertura forestal de Nigeriase redujo de 10 millones de hectáreas a 3.1 millones.

“¿Cuáles son los problemas específicos y prioritarios del sector forestal de Nigeria? En primer lugar, no existe un ordenamiento forestal, y debido a ello los bosquesse están degradando, incluso en las reservas. En segundo lugar, los ingresos actuales del sector forestal de Nigeria son mínimos porque las tarifas se fijan a un nivelarbitrariamente bajo y no reflejan el verdadero precio de mercado de la madera. En tercer lugar, los bajos precios de la madera y las bajas tarifas, combinados conpolíticas proteccionistas, como el impuesto sobre las importaciones y la prohibición de exportar troncos, significan que la industria maderera es ineficiente, lo quea su vez determina un aumento de la demanda de madera que se satisface en forma ilícita y por otras vías. En cuarto lugar, no existe una relación entre laplanificación forestal, ordenamiento forestal y el régimen fiscal. En quinto lugar, si bien sabemos mucho acerca del sector forestal de Nigeria gracias a variosestudios realizados recientemente, faltan conocimientos en cuanto a las políticas que serían adecuadas para Nigeria, en particular las políticas fiscales. Sin unapolítica fiscal adecuada en el sector forestal y un sistema de gestión de los bosques, es inevitable que el manejo forestal en Nigeria sea insostenible y genere pocasganancias para el estado de que se trate y, por ende, también para las comunidades ... Hay cinco aspectos críticos para la transformación del sector: [1] medidasfirmes de creación y financiamiento de sistemas eficaces de gestión forestal en cada uno de los estados; [2] reforma del régimen fiscal aplicable al sector forestalen cada uno de los estados; [3] perfeccionamiento del marco jurídico y regulatorio que rige la gestión de las tierras forestales; [4] reestructuración de los sectoresconexos, como la industria maderera del sector privado, para garantizar la sostenibilidad y viabilidad económicas; [5] fortalecimiento de la red de seguridad socialpara las comunidades que corren mayor peligro, creando otras oportunidades de empleo”.

Accountability, Fostering Development”, 17 de abrilde 2006), que describe la posición del Banco y elnuevo enfoque estratégico que aplica en susrelaciones bilaterales y con sus clientes.

El Banco financia una amplia gama deinversiones y actividades no crediticias queapuntan a mejorar la gobernabilidad y la gestiónde los sectores público y privado. En efecto, losUS$ 22,300 millones invertidos por el BancoMundial en el ejercicio de 2005 en las áreas de lalegislación, la justicia y la administración públicarepresentaron el 24% de todos los préstamos delBanco Internacional de Reconstrucción yFomento/Asociación Internacional de Fomento(BIRF/AIF) (Banco Mundial 2005c). Lospréstamos otorgados únicamente para la gestióndel sector público representaron US$ 9,600millones —o el 10,1% del total de compromisos delBanco— al final del ejercicio de 2005. Es probableque, si se determina dónde existen oportunidadesde cooperación entre las unidades del Grupo delBanco que trabajan en el ámbito de lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal y una reforma más amplia de la gestión degobierno, se pueda deducir con bastante precisiónen qué aspectos se pueden encontrargeneralmente esas sinergias. La incipientesensación de urgencia por abordar la cuestión dela gobernabilidad a nivel empresarial ofrece unaverdadera oportunidad de incluir los delitosforestales en la preocupación más amplia delBanco para combatir la corrupción.

Gobernabilidad del sector público

El programa del Banco sobre gobernabilidad delsector público tiene tres prioridades:

Apoyo a la reforma del sector público medianteuna combinación de “voz” y asociación,competencia, y normas y restricciones internasAdaptar las medidas de reforma a lasrealidades institucionales y políticas medianteevaluaciones institucionales y políticassistemáticas Inversión en procesos de institucionalización alargo plazo

Sobre la base de sus estrategias de lucha contrala corrupción y gestión del sector público, el Bancoha creado un marco estratégico de varios frentespara mejorar la gestión de gobierno (figura 4.1).

Sobre la base de la evaluación realizada por elDEO, el Grupo sobre gestión del sector público haidentificado cinco áreas que seguirán siendoprioritarias:

Incorporar la lucha contra la corrupción en lasestructuras de gobierno en el diseño de lasreformas y actividades sectoriales y subsanarlas deficiencias de capacidad y conocimientosen los sectoresMejorar la comprensión sobre lasimplicaciones de la gestión de la economíapolítica de las reformasConfrontar el problema de la corrupciónpolítica (financiamiento de los partidos,

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 4.4. La tala ilegal y el proyecto de energía hidroeléctrica de la República Democrática Popular Lao

En la RDP Lao, durante el examen del proyecto de energía hidroeléctricaNam Theun 2, el Banco llevó a cabo una serie de evaluaciones delcumplimiento de los compromisos asumidos por el gobierno de prohibirla tala de árboles en el lugar propuesto para el embalse hasta tanto noconcluyera la evaluación del proyecto y durante su ejecución. En 2000,una misión conjunta del Banco y el gobierno, mediante el análisis deimágenes satelitales y operaciones de vigilancia por tierra y desdehelicópteros, documentó casos graves de incumplimiento, entre ellosactividades de tala sin control en la zona del embalse y en los lugaresprevistos para el reasentamiento de las comunidades desplazadas y en lazona nacional protegida que comprende la cuenca del embalse (BancoMundial 2000c). Sobre la base de estos resultados, el gobierno y el Bancovolvieron a evaluar las necesidades de protección de los bosques y elgobierno implantó controles y responsabilidades más estrictos enrelación con el cumplimiento de los acuerdos relativos a la preparacióndel proyecto. En el 2003 y 2005 se hicieron nuevas evaluaciones quedemostraron las buenas intenciones del gobierno y la eficacia de susesfuerzos y reafirmaron la decisión del Banco de prestar apoyo alproyecto con una garantía y una donación para medidas de protecciónambiental y social.

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Responsabilidad política

Ciudadanos/empresas

Ciudadanos/empresas

Ciudadanos/empresas

Ciudadanos/empresas

Descentralización y participación local

• Competencia política, partidos políticos de amplia base • Transparencia y reglamentación del financiamiento partidario• Difusión de las votaciones en los órganos legislativos

• Descentralización con responsabilidad• Desarrollo impulsado por la comunidad• Supervisión por parte de asociaciones de la población local• Participación de los beneficiarios en los proyectos

Enlace con el sector privado• Simplificación de la reglamentación• Diálogo entre el sector público y el privado• Transparencia de las industrias extractivas• Buena gestión empresarial• Asociaciones de empresas

Sociedad civil y medios de comunicacion• Libertad de prensa y de información• Organismos civiles de fiscalización• Tarjetas de información, encuestas a los clientes

Gestión eficaz del sector público

• Autoridades respetuosas de la ética: declaración de situación patrimonial, normas sobre conflictos de intereses• Sistemas intersectoriales de gestión pública: política de recursos humanos basada en el mérito, finanzas públicas, adquisiciones• Entidades de prestación de servicios y entidades reguladoras en los sectores

Balances y contrapesos• Poder judicial independiente y eficaz• Fiscalización legislativa• Instituciones de fiscalización independientes (Fiscalizadora Superior)• Iniciativas mundiales: Naciones Unidas, convención de la OCDE, lucha contra el lavado de activos

Gráfico 4.1 Buena gobernabilidad tiene muchas dimensiones

corrupción electoral, etc.) con los sociosCrear alianzas y nuevos instrumentos paraapoyar las iniciativas del lado de la demanda(trabajar con la sociedad civil, los medios deinformación, los legisladores)Crear proyectos piloto innovadores en materiade liderazgo y ética para potenciar una masacrítica de defensores de la reforma y fortalecerel compromiso común con la administraciónpública

El Grupo sobre gestión del sector públicotambién ha detectado la necesidad de introducirestrategias diferenciadas para los países de bajo yalto riesgoxv, y de proporcionar un mayor grado deapoyo y supervisión a los países de alto riesgo. Unareflexión preliminar acerca del enfoque apropiadopara esos países sugiere poner énfasis en:

Diagnóstico de la gestión en apoyo de las EAP,centrando la atención en la corrupción políticaMedidas específicas en materia de gestión en

sectores críticos, armonizadas con las de otrosdonantes (o, si no existe una puerta de accesoal sector, desarrollo impulsado por la comunidad)Indicadores de gestión de las finanzas públicaspara vigilar los sistemas nacionales Exámenes del desempeño de la cartera del paísColaboración dinámica con el Departamentode Integridad Institucional del Bancoxvi paraminimizar los riesgos de funcionamiento yreputación

(En el recuadro 4.5 figura un ejemplo delcriterio utilizado en la Estrategia de asistencia aGhana.)

Sobre la base de toda la experiencia adquirida,el Grupo sobre Gobernabilidad del Sector Públicoha llegado a la conclusión que en los países dealto riesgo donde la corrupción es más endémicay está muy arraigada, es probable que se logreuna mayor adhesión si se pone el énfasis en laspuertas de acceso sectoriales para la reforma delsistema de gestión y las iniciativas de lucha contra

la corrupción. Esto tiene indudablemente unagran importancia para los esfuerzos destinados amejorar la gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal ya que permite usar el sectorforestal como una de las puertas de acceso, sobretodo en los países donde este sector representauna parte considerable de la economía.

Diagnósticos sobre gobernabilidad ylucha contra la corrupción

El Instituto del Banco Mundial ha diseñado yestá ayudando a realizar un estudio de diagnósticoen materia de gobernabilidad y lucha contra lacorrupción (recuadro 4.6). Este estudio aplica unenfoque integrado de la creación de capacidad, lagobernabilidad y la lucha contra la corrupción quepone el énfasis en el diagnóstico y análisisempíricos rigurosos, servicios de asesoramientosobre políticas, acción colectiva y productos dedifusión de conocimientos.

Usando un enfoque multidisciplinario y basadoen una estrecha colaboración con los interesadosdirectos, el Instituto del Banco Mundial aplicamétodos de aprendizaje activo para establecervínculos entre los estudios de diagnóstico, suaplicación, la acción colectiva y el aprendizaje anivel de los países. En los últimos años, el equiposobre gobernabilidad del Instituto ha estado

participando en la labor de diagnóstico en variospaíses. Se dispone de informes y estudios dediagnóstico detallados sobre ocho países (Albania,Camboya, Indonesia, Letonia, Malawi, Rumania,Eslovaquia y Tailandia). Además, hay muchospaíses que no solamente recopilan los resultados delos estudios de diagnóstico y el informe, sino quetambién se centran en iniciativas de seguimientodiseñadas y ejecutadas a nivel localxvii. Varios deellos son países que asignan prioridad a al sectorforestal (especialmente Camboya, Indonesia,Bolivia, Honduras, Brasil y Madagascar). El uso delos estudios de diagnóstico del sector forestal comomedio de facilitar un debate informado y generarconsenso para las reformas en materia degobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal es un aspecto en el que obviamente sepodría encontrar sinergias.

Financiamiento de la inversión privada

La Corporación Financiera Internacional (CFI)es uno de los principales financistas de laparticipación del sector privado en las actividadesforestales en los países en desarrollo. En efecto, elfinanciamiento proporcionado por la CFI paraactividades en el sector forestal en el ejercicio de2005 fue más del doble del otorgado por elBIRF/AIF, y ascendió a aproximadamente US$ 250

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Recuadro 4.5. Incorporación de elementos de gobernabilidad y lucha contra la corrupción en las EAPs: Ejemplo de Ghana

Fuente: Banco Mundial (2006d).

Las EAP están prestando cada vez más atención a la gobernabilidad y la lucha contra la corrupción. Durante los ejercicios de 1998 a 2001, alrededor del 75% delas EAP reconocieron problemas de corrupción explícita o implícitamente. Este porcentaje se había elevado al 100% durante el período comprendido entre losejercicios de 2002 y 2004. Ahora que el tema ha cobrado importancia, se debe prestar más atención al logro de una mayor eficacia y mejores resultados.

La EAP de Ghana es un buen ejemplo de esa evolución en el enfoque. Ghana es un país con un alto índice de corrupción. La EAP utilizó el documento de Estrategiapara la Reducción de la Pobreza (DERP) como punto de partida para describir los esfuerzos del gobierno para combatir la corrupción. Identificó las puertas deacceso fundamentales como medios que permitían mejorar la capacidad del Parlamento y otras instituciones de fiscalización para supervisar al Poder Ejecutivo,la descentralización de la prestación de servicios, el gobierno local y la gestión del gasto público, entre otras cosas. En la EAP se indica toda una gama deinstrumentos de préstamos y no crediticios, como el Crédito de Apoyo para la Reducción de la pobreza anual, los reportes de información de los ciudadanos (parael sector de la educación), préstamos para proyectos comunitarios y de empoderamiento de las comunidades, los programas de capacitación para legisladoresdel Instituto del Banco Mundial, reformas judiciales y contra la corrupción, etc., a fin de lograr los resultados deseados en lo que respecta a mejorar el desempeñodel sector público y la lucha contra la corrupción.

millones. Es por lo tanto fundamental que elBanco y la CFI trabajen juntos en las cuestionesrelativas a la tala ilegal La CFI puede respaldaruna gestión racional en el sector forestal de dosmaneras principales: defendiendo sus normas desostenibilidad social y ambiental en susoperaciones y promoviendo la responsabilidadsocial empresarial en el sector privado.

En las operaciones que financia, la CFI asignaal cliente la responsabilidad de administrar losriesgos y efectos sociales y ambientales deacuerdo a las normas de la CFI. Una parte esencialdel papel que desempeña el cliente en esta área esel compromiso de la empresa con lascomunidades afectadas, mediante la divulgación

de información pertinente sobre el proyecto,consultas y participación informada. La funciónde la CFI consiste en examinar las evaluaciones delos riesgos sociales y ambientales que realiza elcliente; ayudar al cliente a elaborar medidas paraevitar, reducir al mínimo, mitigar o compensar losefectos sociales y ambientales de conformidad conlas normas de la CFI; clasificar los proyectos paraespecificar las necesidades de divulgación deinformación; ayudar a identificar oportunidadespara mejorar los resultados sociales y ambientales;y hacer un seguimiento del desempeño social yambiental de un cliente a lo largo de todo el períodode un proyecto. La CFI cambio recientemente susnormas de desempeño (véase CFI 2006).

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Recuadro 4.6. Instrumentos de diagnóstico en materia de gobernabilidad y luchacontra la corrupción: Una contribución analítica y empírica para la generación de capacidades y la programación de medidas a nivel local

Los datos pormenorizados sobre los países aportan una contribución fundamental a la adquisición de conocimientos, el aprendizaje activo y el diseño deestrategias. Empodera a los ciudadanos, las empresas y los legisladores, así como a los gobernantes partidarios de la reforma, y da impulso a la reforma. Unconjunto de estudios de diagnóstico empíricos puede ayudar a los países a preparar programas de acción, promover una participación amplia y generarconsenso. Los diagnósticos en materia de gobernabilidad y lucha contra la corrupción son un ejemplo de esos instrumentos. Estos diagnósticos son encuestasdetalladas y específicas para cada país de miles de hogares, empresas y funcionarios públicos, que recogen información sobre los aspectos vulnerables de lasinstituciones de un país. Las siguientes son algunas de las características más importantes de los diagnósticos en materia de gobernabilidad y lucha contra lacorrupción:

• Encuestas separadas y con objetivos múltiples de usuarios de servicios públicos/hogares, empresas y funcionarios públicos, que permiten una triangulaciónde los resultados

• Uso de preguntas basadas en la experiencia (y no preguntas de opinión o de tipo genérico)• Marco conceptual amplio sobre la gobernabilidad y la prestación de servicios• Especificaciones técnicas rigurosas en la etapa de ejecución

El diseño y la implementación de las encuestas:• Promueven el aprendizaje mediante una estrecha colaboración entre los expertos externos y sus homólogos locales• Fomentan la creación de asociaciones sostenibles a más largo plazo entre los interesados locales• Permiten obtener un parámetro de referencia inicial de la gobernabilidad y el desempeño del sector público• Hacen un seguimiento periódico de la gobernabilidad y el desempeño del sector público

El análisis realizado con este enfoque alienta a los interesados locales a utilizar los resultados para promover un debate constructivo sobre las reformasinstitucionales y puede conducir a un consenso sobre cambios concretos. Los datos específicos sobre cada organismo orientan el debate hacia las instituciones enlugar de los individuos, despolitizando el problema y facilitando el proceso de reforma.

La CFI también promueve la responsabilidadsocial empresarial respaldando los Principios delEcuador, que son un conjunto de directricesvoluntarias para la gestión de las cuestionesambientales y sociales en los préstamosdestinados al financiamiento de proyectos. Sebasan en las normas sociales y ambientales de laCFI y se aplican a nivel mundial a los proyectos dedesarrollo en todos los sectores industriales conun costo de capital de US$ 50 millones o másxviii.Los Principios del Ecuador fueron aprobadosoficialmente por 10 bancos internacionales en lasede de la CFI en 2003. Desde entonces, más de40 instituciones financieras internacionalesimportantes han adoptado los principios. La CFI yesas otras instituciones no otorgarán préstamospara proyectos en los casos en que el prestatariono cumpla o no pueda cumplir sus respectivaspolíticas y procedimientos sociales y ambientalesque ponen en práctica los Principios del Ecuador.

La incorporación en esos procesos de medidasexplícitas para evitar la tala ilegal y otros delitosforestales ofrecería un medio concreto de promoverel programa de gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal ante las empresas privadas yante las instituciones financieras públicas yprivadas. Las instituciones financieras del sectorprivado, incluida la CFI, también deberíanconsiderar la posibilidad de garantizar la legalidadde los flujos de materias primas como medidaimportante para mitigar los riesgos financieros y dereputación inherentes a las inversiones destinadas aaumentar la capacidad de producción de laindustria forestal. La atención tanto el sectorpúblico como los compradores privados al origenlegal de la madera y los productos de la madera escreciente. Un factor de riesgo importante para larentabilidad de las inversiones la imposibilidad dedemostrar que la madera utilizada como materiaprima de esos productos se ha comprado o extraídolegalmente. Este es el caso especialmente de lasempresas que desean exportar a mercados que sepreocupan por los aspectos ambientales. Es precisomitigar esos riesgos como parte de las practicas delcontrol de riesgos en la etapa de planificación delas inversiones (por ejemplo, evaluando ladisponibilidad de madera rolliza de origen lícito,

nacional o posiblemente importada, para laexpansión de capacidad planeada, y fomentando lacertificación forestal como un instrumentoimpulsado por el mercado para abordar tanto lalegalidad como la cuestión más amplia de lasostenibilidad).

Responsabilidad social empresarial

Dentro de la Vicepresidencia de Desarrollo delSector Privado del Banco y la CFI, el Servicio deAsesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS)promueve la responsabilidad social empresarial(RSE) mediante la prestación de servicios deasesoría a gobiernos nacionales sobre marcos deRSE para aumentar la competitividad del país y elatractivo que éste ofrece a los inversores. Enparticular, el FIAS está trabajando con losgobiernos de los países prestatarios para:

Recoger y analizar información sobre lasactividades actuales y previstas deresponsabilidad social empresarial en lossectores relacionados más estrechamente conla competitividad nacionalFormular estrategias dirigidas a aumentar latransparencia y la rendición de cuentas, yarmonizar las leyes y reglamentos en vigorDiseñar oportunidades de enseñanza ycapacitación específicas para cada sector Elaborar enfoques que maximicen las sinergiasentre los sistemas de seguimiento e inspecciónde los organismos públicos de fiscalización yde las cadenas de abastecimiento, sobre la basede las iniciativas en materia de responsabilidadsocial empresarial

La Práctica relativa a la responsabilidad socialde las empresas en el FIAS presta apoyo a losproyectos de colegas del Banco Mundial que losoliciten, de varias maneras:

Buscar la forma de incorporar actividades deRSE en las operaciones de préstamoRealizar estudios de diagnóstico de la situacióninicial de las actividades de RSE en un sectorparticular de un país determinado y trabajarcon un equipo nacional con el fin de elaborar

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propuestas y medidas que apunten a incluircomponentes de RSE en los proyectosFormular recomendaciones sobre funcionesdel gobierno que podrían prestar apoyo a lasactividades de RSE Hacer participar a las empresas o a los sectoresindustriales en conversaciones con el gobiernosobre RSERealizar diagnósticos de seguimiento paraevaluar los resultados de los proyectosxix

La incorporación del requisito de legalidad de losflujos de materias primas en las actividades decapacitación y asesoramiento sobre RSE, así comoen las operaciones de préstamo y los diagnósticosde seguimiento conexos es cada vez másimportante. Especialmente para ayudar a lasindustrias pequeñas y medianas a aplicar métodosde verificación de la legalidad que sean eficacesen función de los costos; esto contribuiría tanto aasegurar la viabilidad de esas empresas enmercados cada vez más exigentes a ese respecto,como a promover la legalidad y la buenagobernabilidad en el sector forestal.

Reforma legal y regulatoria

La Unidad de Medio Ambiente y DerechoInternacional de la Vicepresidencia de AsuntosJurídicos del Banco contribuye a mejorar la gestiónde varias maneras. La Unidad examina los proyectospara determinar si: a) los proyectos se ajustan a laspolíticas de salvaguardas del Banco; b) es necesarioayudar a los países a preparar nuevas leyes yreglamentos ambientales, y c) los proyectos estánde acuerdo con los convenios internacionalespertinentes. La Unidad también trabaja con la CFI yotras instituciones financieras multilaterales paraevaluar las cuestiones relativas a las leyes y políticasambientales planteadas por la participación delsector privado en los proyectos de desarrollo. Unaparte importante de la labor de la Unidad consisteen asesorar a los países prestatarios sobre lapreparación de leyes ambientales. En el marco deese tipo de asistencia técnica se ha ayudado a lospaíses a elaborar reglamentos relacionados con eluso de los bosquesxx.

Las principales sinergias entre los expertosjurídicos y forestales del Banco consisten enelaborar directrices para evaluar la calidad de losmarcos jurídicos y regulatorios, y fortalecer lacapacidad de los fiscales para resolversatisfactoriamente los casos de delitos forestales(recuadros 4.7 y 4.8). El Banco reconoce que paraadoptar medidas eficaces contra los delitosforestales, la reforma legislativa debería abarcaruna amplia gama de interesados y evaluar toda lalegislación y no solamente las leyes forestales.

Existe un amplio consenso internacional encuanto a que el mejoramiento de los marcosjurídicos es una parte fundamental de las medidasnecesarias para afrontar los numerosos desafíosque enfrentan los bosques. El personal jurídicodel Banco y la FAO han preparado un manual dederecho forestal para ayudar a los técnicosforestales, los economistas y otros profesionalesdel desarrollo, así como a los abogados, adeterminar los problemas jurídicos que inciden enlos bosques (véase Banco Mundial, próxima

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Recuadro 4.7. Derecho forestal: Un manual dedesarrollo sostenible

En la RDP Lao, durante el examen del proyecto de energía hidroeléctricaNam Theun 2, el Banco llevó a cabo una serie de evaluaciones delcumplimiento de los compromisos asumidos por el gobierno de prohibirla tala de árboles en el lugar propuesto para el embalse hasta tanto noconcluyera la evaluación del proyecto y durante su ejecución. En 2000,una misión conjunta del Banco y el gobierno, mediante el análisis deimágenes satelitales y operaciones de vigilancia por tierra y desdehelicópteros, documentó casos graves de incumplimiento, entre ellosactividades de tala sin control en la zona del embalse y en los lugaresprevistos para el reasentamiento de las comunidades desplazadas y en lazona nacional protegida que comprende la cuenca del embalse (BancoMundial 2000c). Sobre la base de estos resultados, el gobierno y el Bancovolvieron a evaluar las necesidades de protección de los bosques y elgobierno implantó controles y responsabilidades más estrictos enrelación con el cumplimiento de los acuerdos relativos a la preparacióndel proyecto. En el 2003 y 2005 se hicieron nuevas evaluaciones quedemostraron las buenas intenciones del gobierno y la eficacia de susesfuerzos y reafirmaron la decisión del Banco de prestar apoyo alproyecto con una garantía y una donación para medidas de protecciónambiental y social.

publicación). El manual trata de ofrecer una guíadetallada sobre toda la gama de cuestiones quedeben tenerse en cuenta al evaluar los regímenesde derecho forestal, y las opciones actuales paraabordarlas. No pretende ser preceptivo sinoproporcionar una herramienta metodológica queayude a los especialistas del desarrollo a encontrarla mejor manera de reflexionar sobre undeterminado problema y evaluar las respuestasjurídicas pertinentes.

Una de las tareas más importantes de lareforma legislativa y judicial en los países endesarrollo es lograr que la administración dejusticia funcione mejor, especialmente para lospobres. Los sistemas judiciales suelen ignorar alos pobres, contribuyendo a aumentar la pobrezay la inseguridad, y a que existan altos niveles de

conflicto, vigilancia para policial y otras formas deviolencia. La mayoría de los estudios y la labor dedesarrollo sobre los sistemas de administración dejusticia centran la atención en las institucionesjurídicas oficiales: la policía, los fiscales y lostribunales. Las propuestas de reforma siguen elmismo camino. Sin embargo, la justicia no esmonopolio del Estado y sus órganos jurídicosoficiales. Toda estrategia integral para mejorar elacceso de la población pobre a la justicia deberíaabarcar tanto los medios oficiales de solución decontroversias como los no oficiales, comenzandopor las experiencias de la gente y no solamentepor el régimen jurídico.

El Banco presta apoyo actualmente a lainvestigación en materia de programas de acciónen numerosos países, entre ellos Indonesia y

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Recuadro 4.8. Reunión especial de expertos sobre la investigación y procedimientosjudiciales de casos sobre tala ilegal: lecciones aprendidas

Si bien debe darse prioridad a la prevención y la disuasión de la tala ilegal los incendios provocados, los delitos contra la fauna y la flora silvestres, la corrupción yotros delitos relacionados con los bosques, es necesario que los gobiernos y el público en general puedan confiar en que los órganos de investigación yenjuiciamiento tienen la capacidad necesaria para velar por el cumplimiento de la ley y el castigo de los infractores. A nivel mundial existe solamente unaexperiencia exitosa muy limitada en el enjuiciamiento de infractores de la legislación forestal, y no hay antecedentes de juicios por operaciones de lavado de activosbasadas en delitos forestales conexos. La reunión especial celebrada en Manila en marzo de 2006 fue la primera realizada para recopilar la experiencia adquiriday evaluar las necesidades de creación de capacidad y otras necesidades conexas en el segmento de investigación y enjuiciamiento del sistema de aplicación de lalegislación forestal. Las deliberaciones se centraron, entre otras cuestiones, en las ideas para mejorar la investigación y el enjuiciamiento de los responsables dedelitos de tala ilegal que recurren al lavado de activos, las leyes sobre confiscación de bienes y fuerzas especiales interinstitucionales. La reunión de Manila centróla atención en una serie de próximos pasos y cuestiones posibles, a saber:

• La elaboración de una lista de las mejores prácticas, sobre la base de la experiencia efectiva de otros, ayudaría a los investigadores y a los fiscales para lograrla máxima eficacia en los procedimientos judiciales de los responsables de delitos de tala ilegal.

• La identificación de los asuntos jurídicas que plantean problemas, entre ellos: las normas sobre prescripción extintiva, el uso de fotografías y análisis decomputadoras como elementos probatorios, la responsabilidad de las sociedades comerciales, el uso de pruebas circunstanciales, las presunciones relativas ala prueba de la intención (por ejemplo, se puede establecer que el concesionario tenía la intención de robar demostrando que la cantidad que está talando laempresa en una zona es mayor que la establecida por el permiso forestal, que el concesionario está talando en horarios inusuales, o que se encuentra fueradel área de aprovechamiento aprobada) y la admisión de pruebas obtenidas mediante el sistema de posicionamiento global (GPS) para probar actividades noautorizadas.

• La determinación de formas concretas de aplicar las leyes contra el lavado de activos y la confiscación de bienes en las investigaciones y juicios sobre casos detala ilegal.

• El establecimiento de puntos de contacto entre los técnicos forestales, los fiscales y los investigadores como medio de fortalecer la cooperación internacionalen los casos de tala ilegal.

Camboya, donde los delitos relacionados con losrecursos naturales y la tala ilegal sonparticularmente graves, en el marco del temaJusticia para los Pobres. Al hacerlo, su objetivo es:

Comprender las preferencias y expectativas delos pobres en lo que respecta a la solución decontroversias y la defensa de sus intereses Identificar tendencias en la interacción entrelas comunidades pobres, las instituciones delas aldeas, y el régimen jurídicoDeterminar los factores que permitieron a lascomunidades de aldeas pobres defender susintereses con éxito en un contexto dedeficiencias institucionales

Lucha contra el lavado de activos y elfinanciamiento del terrorismo

En los últimos años, las medidas adoptadas anivel mundial para combatir el lavado de activos yel financiamiento del terrorismo han adquiridomayor importancia. El lavado de activos y elfinanciamiento del terrorismo son problemasmundiales que no sólo constituyen una amenazacontra la seguridad sino que tambiéncomprometen la estabilidad, la transparencia y laeficiencia de los sistemas financieros, socavandode ese modo la prosperidad económica.

El objetivo del Banco es prestar apoyo a lospaíses clientes mediante asistencia técnica,evaluaciones, intercambio de conocimientos yactividades de promoción para fortalecer laintegridad del sector financiero en los países. ElBanco ha incluido la lucha contra el lavado deactivos y el financiamiento del terrorismo comoparte del mandato de desarrollo en el sectorfinanciero en la medida en que se relaciona yrefuerza su labor complementaria sobregobernabilidad y marco jurídico. En marzo de2004, los Directorios del Banco y del FondoMonetario Internacional (FMI) acordaronproporcionar más recursos en apoyo de la luchacontra el lavado de activos y el financiamiento delterrorismo como parte de las actividades ordinariasdel Banco y el FMI. Los Directorios aprobaron unaexpansión de las responsabilidades del Banco y el

FMI tanto en las evaluaciones como en la asistenciatécnica para abarcar en su totalidad las normasinternacionales revisadas establecidas por el GAFI.

La oportunidad de blanquear el producto de lasoperaciones madereras ilícitas es un incentivoimportante para los delitos forestales. La tala ilegalen gran escala genera cuantiosos dividendos. Lasleyes contra el lavado de activos y sobreconfiscación de bienes pueden contribuir a lainvestigación y los procesos judiciales sobre la talailegal y otros delitos forestales, especialmentecuando el dinero pasa por instituciones financierasen alguna de las etapas del proceso de blanqueo. EnIndonesia están surgiendo iniciativas prometedorasque aprovechan el potencial que ofrecen las leyescontra el lavado de activos para combatir los delitosforestales. (Véase el recuadro 4.9.)

La Unidad de Integridad de MercadosFinancieros (FSEFI) del Banco, entre otrascosas, presta asistencia: a) para el diseño delmarco institucional (por ejemplo, marcosregulatorios para los sectores comprendidos), b)para la redacción de proyectos de ley, c) en lasupervisión de las instituciones financieras, y d) alas unidades de inteligencia financiera. (Véase elsitio web de la FSEFI enhttp://www.worldbank.org/amlcft.)

Iniciativa para la transparencia de lasindustrias extractivas

La Iniciativa para la Transparencia de lasIndustrias Extractivas, que fue puesta en marchaen 2003, respalda la mejora de la gestión en lospaíses ricos en recursos mediante la publicación yla verificación completas de los pagos realizadospor las empresas y los ingresos percibidos por losgobiernos en relación con el petróleo, el gas y laminería. Actualmente, unos 20 países de África,América Latina y el Caucazo están aplicando laestrategia en distinto grado, en este momento conénfasis en África. Con una secretaría en Londres,el Banco proporciona asesoramiento técnicoespecializado para la ejecución del programa.

El proceso de la Iniciativa entraña uncompromiso del gobierno de:

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Aumentar la transparencia Crear comisiones formadas por múltiplesinteresados (entre ellos, como miembroimportante, la sociedad civil)Seleccionar un administrador independienteque se ocupe de la conciliación financiera delos egresos e ingresosDar a conocer la información financiera de lasempresas privadas y los organismos públicos Difundir y examinar la información divulgadaExaminar el proceso

El Banco ha descubierto que el proceso de laIniciativa para la Transparencia de las IndustriasExtractivas es más eficaz cuando hay flujos deingresos bien definidos que van del sector hacia elgobierno, a diferencia de cuando existen muchasflujos de ingresos diferentes. También es útilcontar con un número reducido de actores (porejemplo, concesionarios) que abarcan la mayorparte de la producción. También ha sido muyimportante contar con el firme compromiso delgobierno participante. La Iniciativa se limita a laconciliación de los pagos realizados al gobiernopor los sectores de recursos y no se preocupa porel destino de esos ingresos. Sin embargo, pese alalcance relativamente limitado del programa, laIniciativa ha abierto un diálogo sobre cuestionesde transparencia en los sectores involucrados. Así

mismo ha dado confianza a los paísesparticipantes para abordar aspectos más ampliosde gobernabilidad relacionados con los sectoresde recursos naturales.

A pesar de que en este momento no estádirectamente relacionada con la tala ilegal laIniciativa para la Transparencia de las IndustriasExtractivas puede tener competencia parainformar o, en una etapa futura, incorporarmedidas relacionadas con la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal. Especialmenteen los países donde el sector forestal reviste unaimportancia económica fundamental y el sectorestá dominado por un número relativamentepequeño de grandes empresas.

Nueva orientación del Banco en elámbito de la gobernabilidad y aplicaciónde la legislación forestal

Gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal en las operaciones

Si bien solo el 10% de los compromisos delBanco para proyectos forestales puede atribuirseal apoyo directo a la gobernabilidad y aplicaciónde la legislación forestal, en el sentido más amplioe importante que se encuentra implícito en laopinión de que la gobernabilidad y el apoyo a laaplicación de la legislación contribuyen al

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Recuadro 4.9. Seminario sobre la estrategia para combatir la tala ilegal mediante la aplicación de la Ley relativa al delito de lavado de activos

El 16 de noviembre de 2005, el Ministerio de Forestal de Indonesia, el Centro indonesio de informes y análisis de operaciones financieras y el Banco Mundialauspiciaron un seminario de un día de duración sobre la cuestión de la lucha contra la tala ilegal mediante la aplicación de la ley relativa al delito de lavado deactivos. Dicha ley (número 25/2003) fue promulgada en 2003 como modificación de la ley original (número 15/2002) sobre el delito de lavado de activos. Si bienla ley original había marcado un hito en la lucha contra el lavado de activos en Indonesia, fue modificada para, entre otras cosas, ampliar la lista de delitos conexosa fin de incluir las leyes sobre manejo forestal y medio ambiente. El seminario ofreció la primera oportunidad para reunir a las autoridades encargadas de hacercumplir las leyes, los técnicos forestales y el sector financiero. Este seminario permitió examinar los problemas, buscar formas de colaborar utilizando los nuevosinstrumentos jurídicos disponibles y establecer una línea de acción concreta para el futuro. Se formularon dos recomendaciones básicas:

• Que se estableciera un órgano interinstitucional para abordar las cuestiones reglamentarias y de política relacionadas con las conexiones entre la tala ilegal yel lavado de activos.

• Que se estableciera un equipo de tareas integrado por investigadores y fiscales con el cometido concreto de someter a juicio los casos de tala ilegalrelacionados con el lavado de activos y la corrupción.

desarrollo del sector forestal, prácticamente todala labor del Banco en el tema del l respalda elprograma de gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal Las actividades del Banco paraexpandir las plantaciones de árboles apuntan,aunque de manera parcial, a corregir losdesequilibrios entre la oferta y la demanda. Lalabor del Banco en el sector forestal ha abordado,desde hace mucho tiempo, las cuestiones relativas ala reforma de los sistemas de ingresos forestales, larecuperación de la renta económica y la tributaciónde la madera, los criterios equilibrados y basados enel mercado respecto del desarrollo de las industriasforestales, y un control más amplio de los recursosforestales por parte de las comunidades. Estoscriterios, si se aplican correctamente, son totalmentecompatibles con un enfoque humano y socialmenteresponsable de la prevención de los delitos y lofavorecen. Además de un aumento cuantitativo, unamejora cualitativa en estas áreas establecidas dedesarrollo sectorial es fundamental para la laborfutura del Banco en el ámbito de la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal.

A continuación se indican las tendencias queestán surgiendo en las actividades del Banco en loque respecta a la gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal.

Sumar los esfuerzos del Grupo del Banco enel ámbito de la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal a lasreformas más amplias de las cuestiones degobernabilidad para lograr mejores sinergias

Como se señaló en capítulos anteriores, aunque no se ajusta exactamente, la cartera forestal seenmarca dentro del enfoque general del Banco enmateria de gobernabilidad y lucha contra lacorrupción y es compatible con la amplia gama deactividades sobre cuestiones de gobernabilidadque dirigen otros sectores del Banco. Algunas delas actividades más pertinentes de otras partes delGrupo del Banco en el ámbito de lagobernabilidad incluyen el apoyo a los procesosde los DERP y la conformidad de las EAP delBanco con esos procesos. Así mismo incluyen elapoyo a la labor de diagnóstico de la gestión y laincorporación de elementos de gobernabilidad y

lucha contra la corrupción en las EAP, y el diseñode programas específicos de creación de capacidadbasados en estudios de diagnóstico (Red sobreReducción de la Pobreza y Gestión Económica eInstituto del Banco Mundial). Otras áreaspertinentes de la labor del Banco se centran en lalucha contra el lavado de activos y la investigaciónfinanciera (Unidad de Integridad de MercadosFinancieros), la Iniciativa para la Transparencia delas Industrias Extractivas, la Justicia para los Pobresy la modernización de los servicios aduaneros. Elenfoque de investigación del Departamento deIntegridad Institucional respecto de las denuncias decorrupción en proyectos financiados por el Bancoproporciona instrumentos potencialmente eficacespara combatir la tala ilegal y los delitos forestales. ElDepartamento de Asuntos Jurídicos del Banco llevaa cabo una labor importante de preparación de unestudio de referencia para evaluar la calidad de losmarcos jurídicos y regulatorios.

De manera similar, parte de la labor sobre lascuestiones relativas a la responsabilidad socialempresarial y los problemas sociales y ambientalesque se realiza en el marco de las operaciones de laCFI (por ejemplo, políticas de protección de lasinversiones) está íntimamente relacionada con lascuestiones de gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal. En el plano jurídico, el Banco,en la opinión en derecho emitida en 2006 sobre lajusticia penal, examina los fundamentos, en términosde desarrollo, de su intervención en el ámbito de lajusticia penal. Así mismo proporciona un sistemade clasificación que determina la función que puededesempeñar en determinadas circunstancias, ypropone elaborar directrices y un proceso de examende sus actividades. En dicha opinión se reafirma elcriterio aplicado desde hace mucho tiempo por elBanco de basar sus actividades en un razonamientoeconómico, evitando toda interferencia política yparticipación en causas penales concretas.

Es necesario informar mejor la labor del Grupodel Banco en el sector forestal y alinearla con estasiniciativas. Sólo en raras ocasiones se ha recurridoa los conocimientos acumulados en estas áreasespecializadas para contribuir a la solución de losproblemas del sector forestal. En los casos en quesí se ha hecho, como por ejemplo en el ámbito dela lucha contra el lavado de activos, es evidente

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que existe un enorme potencial, pero tambiénrepresenta costos de transacción muy elevados enla labor intersectorial. Es necesario, en particular,fortalecer la labor de análisis conjunta fuera de loslímites de la estructura orgánica del Banco,familiarizar a los especialistas de otros sectores conlas circunstancias especiales del manejo forestal, ylograr que los interesados externos comprendanmejor la importancia de estos instrumentos.

Integrar de manera sistemática lascuestiones relativas a la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal en eldiálogo nacional sobre el manejo forestal

La mayoría de los países clientes del Banco quetienen un sector forestal importante también sueleverse afectada por problemas graves degobernabilidad. En estas situaciones, el fomentode la transparencia de la información y laparticipación de la sociedad civil son factoresfundamentales en la lucha contra la tala ilegal ylos delitos forestales, al igual que la concentraciónde esfuerzos para combatir la corrupción en lasmás altas esferas. Como se señaló en la secciónanterior, el establecimiento de vínculos másamplios con la lucha contra la corrupción es unaparte importante de esta tarea.

Los instrumentos de préstamos para políticas(préstamos para políticas de desarrollo, créditospara la estrategia de lucha contra la pobreza, etc.),que se han convertido en un elemento en rápidaexpansión de la cartera de préstamos del Banco.Igualmente estos instrumentos también ofrecenoportunidades de incorporar las cuestionesrelativas a la gestión forestal en las operacionesdel Banco, que pueden aprovecharse. Si sediseñan con el grado suficiente de diligenciadebida, estos instrumentos pueden serherramientas valiosas para la creación de losincentivos macroeconómicos correctos. Puedenextraerse enseñanzas importantes de losprogramas de préstamos para políticas dedesarrollo que se están llevando a cabo enCamerún, la República Democrática del Congo,Gabón y la República Democrática Popular Lao.

El Banco deberá seguir actuando con cautela enlo que respecta al apoyo directo para combatir el

crimen. La creación de capacidad en el terreno(movilidad básica, comunicaciones, aptitudes,equipo y remuneración) para guardabosques comoun aspecto establecido de la práctica del Banco enmateria forestal no parece plantear graves riesgos,pero puede justificar su examen por losmecanismos especiales de revisión descritos por elConsejero Jurídico General del Banco. Elsuministro de armas y el entrenamiento en su usopueden señalarse como actividades de un riesgoparticularmente alto en las que el Banco nodebería participar. Como se indica en la opinión enderecho del Banco, más allá del cumplimientoestricto del Convenio Constitutivo, las actividadespoliciales tienden a plantear riesgos de abusoscontra los derechos humanos y otros riesgos dereputación que exigen adoptar salvaguardas ydirectrices especiales así como conocimientosespecializados que el Banco no posee.

Esto, sin embargo, no le impide al Bancoprestar apoyo a una amplia gama de actividadesque normalmente se considerarían medidas paracontrolar los delitos forestales. Esta laborapuntaría a generar capacidad y quizás nonecesitaría dirigirse concretamente a actividadesdel sector forestal. La lucha contra el lavado deactivos, las actividades en el sector aduanero y lacapacitación de jueces y fiscales quedaríancomprendidas dentro de esta categoría.

Orientar la gestión de los conocimientos allogro de sinergias con otras operaciones delBanco

El uso de instrumentos analíticos de últimageneración y la gestión de los conocimientos sonfundamentales para determinar las mejoresopciones posibles a la hora de abordar lascuestiones relativas a la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal. Estosinstrumentos también aumentan el grado deconfianza con respecto a la eficacia de lasmedidas propuestas. La mayor atención prestada ala aplicación y la gobernabilidad ha generadonumerosos estudios de investigación dentro yfuera del Banco. Al mismo tiempo, se han logradoavances considerables en materia de análisis delas cuestiones más amplias de gobernabilidad.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Desde la perspectiva de la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal, unavinculación más directa de los esfuerzos delBanco en materia de gestión de los conocimientoscon la cartera de inversiones del Banco a nivel delos países puede proporcionar un alto valoragregado. La aplicación de la experiencia y losconocimientos del Banco sobre cuestiones másamplias de gobernabilidad pueden aportarsignificativamente con los esfuerzos de apoyo a labuena gobernabilidad del sector. La adopción demedidas para asegurar que se analicen y difundanlas experiencias respaldadas por el Banco a nivelde los países en beneficio de otras actividades quereciben el apoyo del Banco o de otros asociadostambién ayudará a pasar del análisis a la práctica.

Si bien se dispone de buena información sobremuchos asuntos (como la prevención del hurto demadera, la cadena de custodia y los sistemas derastreo de troncos), siguen existiendo deficienciascríticas que el Banco debería subsanar encolaboración con otros asociados. A continuaciónse enumeran con fines ilustrativos las áreas deinterés más importantes:

Elaboración de un diagnóstico para establecerparámetros de referencia respecto de losdelitos forestales y la situación en materia degestión forestal en los países clientes ydeterminar indicadores que permitan hacer unseguimiento de las medidas propuestas El papel y la participación de las comunidadeslocales en la aplicación de la legislaciónforestal y la prevención del delitoEl papel de los auditores o monitoresindependientes en cuanto a aumentar latransparencia de las operaciones forestales yproporcionar incentivos positivos a losmiembros del poder judicialReformas institucionales (compatibles con elotorgamiento de incentivos) de los organismosforestales (o sus equivalentes) en los paísesclientes y el logro de una mayor comprensióndel papel que desempeñan los incentivos(entre ellos la estructura de sueldos) para losfuncionarios públicosEnfoques de la reestructuración y la reducciónde la industria forestal que contribuyan de

manera eficiente y eficaz a corregir losdesequilibrios en la oferta y la demanda demadera La demanda de recursos financieros, así comode asistencia técnica, derivada de la ejecuciónexitosa de los programas internacionales yregionales de gobernabilidad y la aplicación dela legislación forestal y las consecuencias para elBanco (y otros donantes) en términos de inversión Establecimiento de un sistema de gestión de lainformación y uso de los sistemas deinformación geográfica para la vigilanciageneral de los recursos forestales

Papel del Banco Mundial en los procesosregionales e internacionales degobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal

El Grupo de Evaluación Interna del Bancosostiene que puede decirse que “una considerableventaja comparativa del Banco” es discutiblementela justificación más importante para laparticipación del Banco en programas mundialesindividuales. En el documento de orientaciónestratégica del Banco para los ejercicios de 2002 a2004 se señalaron tres ventajas comparativas delBanco a nivel mundial (mandato y alcancemundiales, poder de convocatoria y capacidadpara movilizar recursos financieros) y tres a nivelde los países (capacidad multisectorial,conocimientos especializados sobre el análisis depaíses y sectores, y conocimientos profundos anivel de los países) (Banco Mundial 2004c).

Si bien el éxito de los procesos ministerialesregionales de gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal se deben al compromiso de losgobiernos participantes y otros interesados, elBanco ha desempeñado un papel fundamental encuanto a poner en marcha estos procesos. Esevidente que el Banco ha ejercido con éxito sugran poder de convocatoria y la buena voluntadde que goza entre la comunidad de donantes y losgobiernos de los países clientes para poner enmarcha y nutrir los procesos regionales degobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, incluso organizando las conferenciasministeriales. También ha sido relativamente eficaz

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en cuanto a movilizar recursos financieros paraactividades concretas a nivel regional y nacionalcon el fin de promover el avance de esos procesos.

La intervención del Banco en los debatesinternacionales sobre las cuestiones relacionadascon la gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal ha contribuido a legitimizar undiálogo franco y abierto sobre los problemas queplantean estos temas. Lo que hasta hace pocotiempo había sido un tema tabú, ahora se examinaen el Foro de las Naciones Unidas sobre losBosques, la Organización Internacional de lasMaderas Tropicales, la FAO, la ConferenciaMinisterial para la Protección de los Bosques deEuropa, el Acuerdo de colaboración forestal enAsia, la Asociación de Naciones del Asia Suroriental (ASEAN), la Comisión Centroamericanapara Ambiente y Desarrollo, Organización delTratado de Cooperación Amazónica y otros (véaseel capítulo 3). El Banco debería respaldaractivamente los esfuerzos de estas organizacionespara incluir los temas relacionados con lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal en sus debates, decisiones e informes, afin de enmarcar las cuestiones relativas a laprevención, detección y control los delitosforestales en la labor intergubernamental másamplia, incluida la cooperación internacional.

El Banco, debido al tamaño de su cartera deproyectos forestales, su destacado papel en laincorporación de las cuestiones relativas a lagobernabilidad y la lucha contra la corrupcióntiene especial obligación de apoyar los esfuerzospor lograr la buena gobernabilidad del sectorforestal. La participación de Banco en el debatesobre el desarrollo, y su experiencia especializadaen cuestiones conexas, tiene la especial obligaciónde aportar sus recursos para apoyar de un modoeficaz los procesos y el debate regionales einternacionales en materia de gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal. En particular,al Banco le incumbe un papel importante encuanto a velar por que se pasan de la retórica a laejecución, sobre la base de fundamentos analíticossólidos, con la participación de todos los actoresclave, mediante procesos inclusivos y

participativos, como se establece en la estrategiaforestal del Banco. Esto implica:

Usar el mandato y el alcance mundial delBanco para apoyar la integración y elseguimiento de las conferencias ministerialesregionales sobre gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal en las estructurasregionales existentes (ASEAN, Conferencia deMinistros encargados de los bosques de ÁfricaCentral —COMIFAC—, Conferencia Ministerialpara la Protección de los Bosques de Europa,etc.) con el fin de fortalecer las característicasque definen el diálogo franco y abierto basadoen información analítica y en la participaciónde la sociedad civil y el sector privado Usar el poder de convocatoria del Banco parareforzar la coordinación y la colaboración entrelos organismos internacionales que apoyan lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal y para participar con actores importantesdel sector privado y los países importadores ointermediarios en la cadena de comercializaciónde productos forestales. Esto revestiría unaespecial importancia para el Banco cuando lasimportaciones de esos productos menoscaben laviabilidad de los proyectos (financiados por elBanco) en los países productoresPromover y facilitar la creación de vínculosefectivos entre los procesos de gobernabilidady la aplicación de la legislación forestal y losprocesos e iniciativas más amplios de reformade la gestión forestal en distintos ámbitos,como el Foro de las Naciones Unidas para losBosques, la FAO y la OrganizaciónInternacional de las Maderas Tropicales Estrechar los vínculos entre los procesosministeriales regionales de gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal, losproyectos del Banco y su diálogo con lospaíses; esto es fundamental tanto paramantener y aumentar el compromiso delpersonal regional del Banco en los procesos degobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, como para intensificar la aplicación enlos países clientes mediante los servicios deinversión y asesoramiento que presta el Banco.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

n este capítulo se describe la necesidad decontar con un modelo causal de los delitosforestales. Así mismo se señalan las

consecuencias en términos de políticas y seclasifican las intervenciones. Luego se describe laforma en que esto se traduce en actividades yrespuestas concretas. Además de tener en cuentalos capítulos anteriores, esta propuesta se basa enun examen de la bibliografía sobre cumplimientode la ley y justicia penal así como las experienciasde países en los que se ha realizado una labor mássistemática a este respecto en los últimos años(por ejemplo, Indonesia, Rusia y Bosnia yHerzegovina)xxi. Cabe destacar que el objetivo noes presentar un modelo detallado sino un marcogeneral que ayude a los especialistas de los países,así como a los organismos que respaldan dichalabor, a idear métodos eficaces para abordar estascuestiones complejas.

Factores determinantes de la tala ilegaly otros delitos forestales

Las causas subyacentes de la tala ilegal y otrosdelitos forestales son complejas y a menudoreflejan problemas fundamentales en las políticasforestales, la legislación y la reglamentaciónforestal, los mandatos y la capacidadinstitucionales. Estos problemas se ven agravadospor factores externos al sector forestal, como lafalta de transparencia y rendición de cuentas enlas instituciones del sector público, que ofrece laoportunidad de ejercer prácticas corruptas, y

sistemas endebles de administración de justiciaque tienen poco poder de disuasión frente a lasactividades ilícitas.

Se han propuesto numerosas teorías paracomprender los orígenes y las causas tanto de ladelincuencia en general como de los delitosforestales en particular. Hay muchos modelos queofrecen una visión importante de las causas de ladelincuencia y permiten formular políticas paraprevenir y controlar los delitos. No obstante,ninguna de ellas es capaz de predecir todos losdelitos con certeza y de manera concisa, ni derecomendar políticas y programas amplios paraeliminarlos. Algunos modelos de criminó génesisdestacan aspectos estructurales de la sociedad: lasdisparidades en cuanto a la riqueza, lasdiferencias de oportunidades, clases y divisionesétnicas. Otros se centran en los aspectospsicosociales de los delincuentes y posiblesdelincuentes, considerando y otras experienciasque pueden dar lugar a una conducta delictiva.Los enfoques más pertinentes respecto de losdelitos forestales parecen ser aquellos que hacenhincapié en los incentivos y la motivacióneconómicaxxii.

Un modelo útil para analizar las causas de ladelincuencia combina el motivo, los medios y laoportunidad. Las personas motivadas por lacodicia, la necesidad u otros deseos emplean losinstrumentos (medios) a su alcance paraaprovechar las vulnerabilidades existentes(oportunidades). El motivo, los medios y laoportunidad conforman un marco que permite

5. Gobernabilidad Y Aplicación de LaLegislación Forestal:

Un Enfoque de Cara Al Futuro

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Recuadro 5.1. La tala ilegal y otros delitos forestales: motivo, medios y oportunidad

Motivo

• Necesidad absoluta de generar divisas • Necesidad imperiosa de financiar operaciones militares• Pobreza y falta de otras fuentes de ingresos • Falta de otros combustibles de costo accesible • Denegación a los pobres del acceso a los recursos que necesitan para subsistir o como medio de vida • Demanda indiscriminada (en relación con el origen lícito) de madera en países vecinos)• Demanda internacional indiscriminada de madera• Factores y políticas económicas que favorecen la conversión de los bosques • Bajo costo de la madera de origen ilícito (es decir, sanciones ineficaces) y una cultura comercial de captación de rentas en las empresas del sector forestal • Exceso de capacidad en la industria procesadora de madera• Dificultad para cumplir las normas legales (especialmente para los productores o concesionarios en pequeña escala, las comunidades y los propietarios de

bosques privados) • Leyes burocráticas relacionadas con el manejo de los bosques (es decir, el costo de cumplir las leyes es demasiado alto)

Medios

• Carreteras, ríos navegables, puertos y otra infraestructura de transporte• Mano de obra en las zonas boscosas (que a menudo carece de otros medios de vida)• Capital para financiar la tala ilegal y otros delitos forestales• Equipo para la tala y el transporte de madera y sus productos• Oportunidades para el lavado de activos con el fin de ocultar ganancias financieras

Oportunidad

• Problemas de gobernabilidad en todo o parte del país (es decir, conflictos y guerra)• Desmoronamiento de los controles institucionales y falta de responsabilidad de los funcionarios públicos• Descentralización rápida y desorganizada y falta de capacidad institucional en las entidades descentralizadas• Ambigüedad en la tenencia de las tierras forestales (es decir, falta de definición jurídica, superposición de usos, contradicciones en las leyes, etc.)• Marco jurídico insuficiente o inapropiado (es decir, no basado en un contrato social con los principales usuarios de los bosques)• Poco o ningún reconocimiento de los derechos consuetudinarios (de las comunidades locales e indígenas)• Escaso grado de organización interna de esas comunidades • Normas insuficientes o inapropiadas de gestión y uso de los bosques (reglamentación)• Falta de información fidedigna y actualizada sobre los recursos forestales y su uso• Administración forestal deficiente, mal manejada o corrupta• Ineficacia o corrupción de las autoridades encargadas de hacer cumplir las leyes• Poder judicial ineficaz o corrupto• Administración forestal mal manejada • Mala gestión o políticas contradictorias en sectores relacionados con el manejo forestal • Poco control de las exportaciones ilegales en los países productores y/o de las importaciones ilegales en los países compradores

Fuente: Modificado de Puustjarvi (2006a).

comprender los orígenes y la incidencia de lailegalidad, así como las posibles respuestas enmateria de políticas. El uso de estos elementospara analizar la tala ilegal y otros delitos forestalesarroja luz sobre los factores determinantesfundamentales del problema (Magrath y otros, depróxima publicación). En el recuadro 5.1 seexponen a grandes rasgos algunos factoresdeterminantes importantes extraídos de una seriede estudios y evaluaciones nacionalesxxiii.

La tala ilegal y otros tipos de delitos forestalesse producen cuando están presentes estos tresfactores simultáneamente (es decir, cuando hayun motivo para actuar en forma ilícita, losposibles operadores ilegales disponen de losmedios para hacerlo, y el contexto en el queactúan les ofrece la oportunidad de cometer actosilícitos) (gráfico 5.1). En consecuencia, lasrespuestas ante la tala ilegal y otros delitosforestales deben concentrarse en reducir lamotivación para las actividades ilícitas, suprimirlas oportunidades y eliminar los medios al alcancede los que actúan al margen de la ley.

Si bien a primera vista esto puede parecertrivial, tiene importantes repercusiones en lo querespecta a la definición de los criterios másapropiados para hacer frente a los delitosforestales. Algunas de las medidas posibles (porejemplo, muchas de las que se refieren a losmotivos y las oportunidades) están relacionadascon factores económicos y sociales más amplios,que requieren una acción a largo plazo en elcontexto de iniciativas de desarrollo (por ejemplo,corregir los desequilibrios entre la oferta y lademanda o subsanar fallas institucionales másamplias en la sociedad).

Sin embargo, en todas las áreas existen factoresque pueden eliminarse con medidas específicas enun plazo (relativamente) corto (por ejemplo,eliminando el financiamiento para proyectos queno tengan un suministro garantizado de materiasprimas de origen lícito, mejorando los controlesfinancieros mediante auditorias externas,mejorando el seguimiento y la difusión de lainformación, controlando el acceso a las rutas detransporte, reducir el exceso de capacidad de

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� � � � � GOBERNABILIDAD Y APLICACIÓN DE LALEGISLACIÓN FORESTAL: UN ENFOQUE DE CARA AL FUTURO

Gráfico 5.1. Medidas nacionales y cooperación internacional para combatir los delitos forestales

transformación y eliminando la demanda deexportaciones de madera y sus productosobtenidos en forma ilícita).

La forma en que actúan estos factores dependeen gran medida del país (e incluso la localidad) deque se trate, y varían en función de lascaracterísticas económicas, sociales y culturales,así como del tipo de recursos forestales y susmodalidades de propiedad o tenencia. Sólo sepuede definir un conjunto apropiado de medidas anivel de cada país, en procesos que cuenten con laparticipación de los principales interesados queinteractúan con los recursos forestales.

Un posible marco para combatir la talailegal y otros delitos forestales

La confianza en las instituciones, la capacidadde planificar para el futuro, la seguridad física yotras características de una buena gestión degobierno a nivel general, así como la aplicación dela ley en la economía, son elementos esenciales deun entorno propicio para un aprovechamientoforestal racional (pero no suficiente). Si lasituación general en materia de gobernabilidad esdeficiente, actuará en detrimento de la gestión delsector forestal. Sin embargo, los esfuerzos parareformar la gestión de gobierno a nivel generalpueden al mismo tiempo ofrecer una excelenteoportunidad para mejorar la situación de lagobernabilidad en el sector (recuadro 5.2).

PrevenciónLa prevención combina elementos de

promoción de la buena gestión dentro y fuera delsector forestal en general, mediante medidas másconcretas destinadas a prevenir los delitosforestales. La prevención eficaz de los delitosforestales tal vez requiera abordar cuestionesrelativas a la oferta y la demanda de productosforestales, como la energía en las áreas rurales(recuadro 5.3) o la capacidad de la industriaprocesadora (recuadro 5.4). También es necesario

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 5.2. Qué es la gobernabilidad forestal

Fuente: Blaser y otros. (2005).

La gobernabilidad es el proceso en virtud del cual los funcionarios públicos y las instituciones públicas adquieren y ejecutan su autoridad para proporcionar bienesy servicios públicos. La gobernabilidad del sector forestal se refiere, por ende, al modus operandi por el cual los funcionarios y las instituciones (tanto oficiales comono oficiales) adquieren y ejercen autoridad en la administración de los recursos del sector para mantener y mejorar el bienestar y la calidad de vida de quienesdependen de ese sector.

Una buena gestión forestal se caracteriza por la formulación de una política predecible, abierta e informada sobre la base de procesos transparentes, una burocraciaimbuida de un espíritu profesional, un poder ejecutivo que responda de sus actos y una sociedad civil fuerte (incluido el sector privado) que participe en los asuntospúblicos, todos ellos actuando con sujeción al apego a la ley. Por lo tanto, los elementos clave de una buena gestión son el cumplimiento de la ley, la transparenciay bajos niveles de corrupción, la posibilidad de todos los interesados de hacer oír su voz y la responsabilidad de todos los funcionarios, una carga regulatoriareducida y estabilidad política (véase también Banco Mundial 2000b).

Recuadro 5.3. Efectos de las tarifas de energía en las actividades de talailegal en Azerbaiyán

El Gobierno de Azerbaiyán tiene planes de modificar y subir las tarifas degas natural. También se aumentarán todas las tarifas de consumo deelectricidad. A menos que se tomen medidas de protección social, estoscambios influirán en el nivel de pobreza en las regiones y especialmenteen los territorios montañosos y de alta montaña que tienen altas tasas dedesempleo e ingresos bajos. El deterioro de las condiciones de vida y ladisminución de la capacidad de pago, incluso de las personas queactualmente usan energía suministrada por el gobierno, agravaránconsiderablemente los efectos causados por el hombre en los recursosforestales de la región, lo que a su vez provocará su degradación en formaintensa. Es posible que los volúmenes de tala ilegal se dupliquen.

Fuente: Savcor Indufor Oy (2005b).

tener en cuenta, en la prevención de los delitosforestales, algunas cuestiones fundamentalescomo la tenencia de las tierras con bosque y losderechos de las comunidades locales e indígenas aacceder a la leña, a la fauna y flora silvestre. Enestos ámbitos resultan evidentes los vínculos conlas políticas, estrategias y leyes más generalessobre el uso de la tierra, el desarrollo industrial yrural, y la reducción de la pobreza.

La prevención de los delitos forestales suelevincularse con las reformas institucionales y de lagestión del sector público más amplias a través demedidas específicas para combatir la corrupción(por ejemplo, aumentando los niveles derendición de cuentas y transparencia de lasinstituciones del sector forestal, introduciendomedidas específicas para combatir la corrupciónen las esferas más altas, reduciendo las facultadesdiscrecionales de los funcionarios públicos,creando los incentivos correctos para el personal ymejorando la transparencia de las operacionescomerciales) (recuadro 5.5). El aumento de laparticipación de la sociedad civil y el sector

privado (por ejemplo, mediante asociaciones entreel sector público y el privado así como procesosde consulta) también puede mejorar latransparencia y la responsabilidad institucionales.

Las medidas preventivas suelen referirse a lacalidad de la legislación y el marco regulatorioaplicables a los bosques. Es posible reducir lamotivación y las oportunidades que dan origen alos delitos forestales si se reconocen las legítimasnecesidades de los diversos interesados y seformulan leyes y reglamentos que sean acordescon la capacidad de los distintos grupos deusuarios de los bosques. Esto con el fin decumplir las exigencias legales, y que no coloquena los operadores legítimos en una situación en queel costo del cumplimiento de las normas no searazonable (recuadro 5.6).

A nivel de la unidad de gestión de los bosquesse fomenta la prevención de los delitos forestalesasegurando la disponibilidad de informaciónsuficiente sobre los recursos forestales y laextracción lícita (por ejemplo, mediante

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Recuadro 5.4. En busca del equilibrioentre la demanda y laoferta legales de madera en Indonesia

El Ministerio de Forestal estima que el total de madera de especie nativasde Indonesia que se extrae anualmente en forma lícita es deaproximadamente 17 millones de metros cúbicos y que la capacidadinstalada de la industria forestal es de alrededor de 74 millones de metroscúbicos. Si bien parte de esta madera (especialmente la que utilizan lasfábricas de celulosa y papel) proviene de las plantaciones industrialesexistentes, se estima que la gran mayoría (alrededor del 75%) se obtienede fuentes ilícitas. Esto se debe a que la mayor parte de la maderacomercialmente viable que puede obtenerse de las concesiones forestaleslegítimas se ha agotado y las plantaciones industriales no se handesarrollado con la rapidez suficiente para cubrir la diferencia.

Como parte importante de su estrategia de prevención de la tala ilegal ycumplimiento de la ley, el Gobierno de Indonesia formulará un planintegral de reestructuración de la industria maderera para lograr unequilibrio entre la demanda de las fábricas y la oferta legal de madera enel país.

Fuente: Banco Mundial/WWF (2005).

Recuadro 5.5. Grupo de TrabajoInterinstitucional en Albania

La tala ilegal y el quebrantamiento general de las leyes y el orden públicoocurrido a fines de los años noventa restringió severamente la capacidadde Albania para proteger sus bosques. El gobierno reconoció que elMinisterio de Forestal por sí solo no podía combatir eficazmente la talailegal. En el año 2000, con el apoyo del proyecto forestal del BancoMundial, el gobierno estableció un grupo de trabajo interministerial parala protección del patrimonio forestal. Presidido por el Ministerio deForestal , el grupo de trabajo para la protección de los recursos forestalescomprende actualmente 11 ministerios, incluidos el Ministerio deEconomía Pública y Privatización, el Ministerio de Gobiernos Locales, laComisión de Fomento del Turismo, el Ministerio del Ambiente, la Direcciónde Policía del Estado dentro del Ministerio de Orden Público, las DirecciónImpositiva y la Dirección General de Aduanas dentro del Ministerio deFinanzas, y el Ministerio de Justicia. La creación del grupo de trabajo anivel nacional ha dado lugar a una colaboración intersectorial a nivel deprefecturas y distritos para combatir la tala ilegal en el terreno. Hasta elmomento, el grupo de trabajo nacional no incluye al sector privado ni a lasociedad civil.

Fuentes: Savcor Indufor Oy (2005b); Banco Mundial (2004b).

inventarios y planes de gestión de los bosques quetengan la calidad técnica y el grado de detalleadecuados), y velando por que los planes demanejo forestal prevean los medios idóneos paraprevenir los delitos (por ejemplo, cerrandocarreteras después de la extracción, recurriendo alpatrullaje de rutina y determinando el tipo desistemas usado para la marcación de árboles yetiquetado de troncos).

El aumento de la capacidad tanto de lasautoridades forestales como de los jueces parahacer cumplir la legislación forestal es otroaspecto fundamental de la prevención del delitoque puede también requerir la adaptación de loscódigos penales para garantizar que constituyanun elemento de disuasión eficaz de los delitosforestales.

La prevención puede consistir también enotorgar financiamiento para eliminar las formas definanciamiento de las operaciones ilícitas. Para ellopueden tomarse medidas para suprimir lasoportunidades de blanquear las gananciasderivadas de actividades forestales ilícitas(recuadro 5.7) o para asegurar que los bancos y lasinstituciones financieras internacionales ejerzan lacorrespondiente control diligente con respecto a ladisponibilidad de madera de origen lícito y a laexistencia de mecanismos para verificar lalegalidad (por ejemplo, mediante sistemas derastreo y comprobación del origen de la madera)antes de financiar la expansión de la capacidad dela industria forestal o actividades de tala.

La promoción de mecanismos independientesde certificación forestal y otras medidasrelacionadas con la responsabilidad socialempresarial puede ser un instrumento muy eficazpara prevenir los delitos forestales. Esto es,posible cuando la demanda de madera y otrosproductos forestales es impulsada por losmercados de exportación. Esto, junto con elfinanciamiento del sector forestal, introduce unadimensión internacional en estas estrategias.

Para lograr una efectiva prevención del delitopuede ser necesario también otorgar incentivos alos operadores que cumplan las exigencias legales,sobre todo en las situaciones en que éstos debencompetir al principio con operadores ilegales. Esos

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 5.6. La reforma legislativaen Bolivia tiene unéxito limitado

En Bolivia, la ambigüedad que ha existido históricamente en torno a latenencia de la tierra por las poblaciones indígenas ha generado conflictoscon los ganaderos, los agricultores y los extractores de madera. La LeyAgraria de 1996 tenía por objeto resolver estos conflictos mediante lareforma de las leyes relacionadas con la tenencia. Si bien el nuevo marcojurídico ha permitido progresos considerables, el éxito se ha vistorestringido por procedimientos engorrosos y trámites burocráticoscomplicados. La titulación efectiva de las tierras ha avanzado lentamentedebido a los complejos procedimientos de demarcación y regularizaciónde la ocupación. Las familias dedicadas a la extracción de productosforestales no maderables han quedado en una situación en la que no sonni concesionarios ni propietarios de bosques. El alto costo de laformulación de planes de manejo, los complejos trámites de registro yobtención de permisos y la prohibición del uso de motosierras para elprocesamiento de la madera han limitado los esfuerzos para regularizarla situación de los pequeños productores de madera. Los agricultores quese encuentran en las zonas limítrofes entre los bosques y las tierrasagrícolas están optando por solicitar permisos de deforestación paradespejar tierras en lugar de embarcarse en el procedimiento complejo ycostoso de obtener permisos de extracción para cortar árboles de maneraselectiva en sus tierras.

Fuente: Colchester (2006).

Recuadro 5.7. Vínculos con las medidas de lucha contra el lavado de activos

Existen leyes contra el lavado de activos en más de 100 países, y seespera que más países aprueben leyes en igual sentido durante elpróximo año. Estas leyes constituyen instrumentos importantes yaltamente eficaces que pueden ayudar a los países a combatir lacorrupción y los delitos contra el medio ambiente, incluida la tala ilegal yel comercio de especies en peligro de extinción. Las unidades deinteligencia financiera establecidas de conformidad con las leyes contrael lavado de activos, brindan a los países una red mundial que les permiteacceder rápidamente a datos financieros tanto en los países de origencomo en los de destino. Dentro del Banco Mundial, la División de AsiaOriental y el Pacífico, y la Unidad de Integridad de los MercadosFinancieros (FSEFI), han estado trabajando para integrar las leyes contrael lavado de activos en el programa de gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal, incluso en Indonesia. La Red sobre Desarrollo Social yEcológicamente Sostenible del Banco Mundial está trabajando con laFSEFI para resumir las mejores prácticas y fomentar la comprensión y eluso de estas herramientas.

incentivos pueden consistir, por ejemplo, enreducir el monto de los derechos de concesiónpara los terceros que sean productoresindependientes certificados.

La vigilancia y la información, la educación delpúblico y la concientización son temas de laprevención en las que los gobiernos puedencooperar con el sector privado y los grupos de lasociedad civil, como las ONG. La vigilancia externade los cambios en la cobertura forestal, laadministración de las concesiones de bosques, latala de árboles y el transporte de madera y lapublicación de la información de modo que resulteaccesible para un grupo amplio de interesados,pueden ser instrumentos muy eficaces deprevención del delito. Esto reviste una especialimportancia en los países con índices elevados decorrupción. Las campañas de información tambiénpueden hacer conocer al público las normas de lalegislación forestal y de ese modo lograr que losusuarios estén por lo menos al tanto de losderechos, restricciones y prohibiciones. Además,las campañas de información pueden explicar losmotivos de las restricciones, informando al públicode los daños que las restricciones tratan de evitar,e indicar las medidas que puede tomar el públicopara apoyar los esfuerzos destinados a hacercumplir las leyes (por ejemplo, formas dedenunciar las actividades ilícitas).

Históricamente, la mayoría de los países hancarecido de información confiable sobre lastendencias de la deforestación, incluso en cifrasagregadas. Esto está cambiando actualmente comoresultado de los avances sinérgicos en latecnología y las instituciones. Estos cambiospodrían reducir drásticamente el costo de lavigilancia de los bosques y permitir a la sociedadcivil usar esta información para lograr unequilibrio de intereses más justo en relación conlos bosques (Chomitz 2006). Concretamente, lasmejoras en el uso de sensores remotos hanpermitido obtener imágenes de satélite de uncosto lo suficientemente bajo y de una calidadsuficientemente alta como para poder detectar ladeforestación y otros cambios en los bosques.

Una estrategia de prevención de los delitosforestales se superpondrá, por definición, con las

estrategias más amplias de desarrollo del sectorforestal y con las estrategias de desarrollo aplicadasfuera del sector forestal (reformas del sectorpúblico, modificaciones del régimen fiscal, reformasen la administración de justicia y la policía,estrategias de lucha contra la corrupción, paramencionar sólo unas pocas) y exigen unacoordinación intersectorial. En el recuadro 5.8 se daun ejemplo de los tipos de elementos que se puedenincluir en una estrategia de prevención sectorial.

La prevención de los delitos forestales tienetambién una importante dimensión intersectorial.En lugar de prevenir la deforestación ilegal, en loshechos muchas políticas e incentivos agrícolas enlos países en desarrollo promueven la invasión detierras. Las políticas que confieren derechos depropiedad sobre la base del desmonte, lasmedidas de intervención en los precios que

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Recuadro 5.8. Prevención de los delitos forestales en Camboya

El proyecto piloto sobre administración y fiscalización de las concesionesforestales de Camboya (2000) contribuye a la prevención de la tala ilegalde varias maneras. El proyecto otorga financiamiento para:• Fortalecer la capacidad de la Oficina de Asuntos Jurídicos y Acciones

Judiciales del Departamento Forestal y del Ministerio del MedioAmbiente para detectar casos de tala ilegal y emprender actividadesde prevención eficaces

• Introducir técnicas de recopilación y análisis sistemáticos de datos,suministrar equipo y servicios por contrato y prestar asistencia técnicay de capacitación

• Ayudar a los concesionarios, las oficinas provinciales Forestal , losadministradores de parques nacionales y zonas protegidas y a lascomunidades afectadas a diseñar e implementar planes de prevencióndel hurto de madera, y difundir información sobre el programa estatalde prevención de los delitos forestales utilizando los medios dedifusión, programas de capacitación y otros mecanismos

• Proporcionar orientación y realizar un control de calidad de lapreparación por los concesionarios de planes de gestión detallados

• Fortalecer la capacidad de la Oficina de Gestión Forestal delDepartamento Forestal para supervisar el funcionamiento de lasconcesiones y velar por el cumplimiento de los planes y condicionesestablecidos en el componente de planificación e inventario de los bosques

Fuente: Banco Mundial (2000a).

favorecen indiscriminadamente los usos agrícolasen detrimento de los recursos naturales y delsuelo y otras políticas que se han señaladoampliamente, son a menudo objeto de reformasen atención a sus propios fundamentoseconómicos. Con frecuencia estas políticascoinciden con otras medidas destinadas a protegerlos recursos forestales y las contradicendirectamente. Por lo general, y como corresponde,estas cuestiones se encaran como problemas dearmonización de políticas y coordinaciónintersectorial, pero los efectos de las reformaspueden tener consecuencias importantes ypositivas para el cumplimiento de la ley.

La vinculación de la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal a marcos deplanificación más amplios (por ejemplo, programasforestales nacionales u otros tipos de programas dereformas sectoriales o macroeconómicas) no sóloes aconsejable, sino es absolutamenteimprescindible, para evitar la superposición yduplicación de esfuerzos, y puede requerir algunas

disposiciones institucionales concretas (véase elrecuadro 5.9). Debido a que las medidaspreventivas apuntan a resolver los problemasfundamentales que se encuentran en la base de latala ilegal, cabe esperar que muchas de ellas surtanefecto solamente a mediano y largo plazo.

Con respecto a la prevención de crimensituacional (plan de prevención del hurto demadera preparado por la unidad de gestión de losbosques) y algunos aspectos de la prevención delfraude en los sistemas comerciales de venta demadera (por ejemplo, sistemas de rastreo detroncos y cadena de custodia), se requiere unaimportante inversión pública de una cuantíaposiblemente considerable para poder alcanzar losobjetivos de aplicación de la legislación forestal enel mundo en desarrollo. Es probable que losacuerdos de asociación voluntaria que se estánnegociando actualmente entre algunos países endesarrollo que son importantes productores demadera y la Unión Europea aumenten la demandade apoyo para este tipo de inversiones.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Recuadro 5.9. El préstamo otorgado a Gabón para políticas de desarrollo se centraen la gestión de los recursos naturales

Fuente: Banco Mundial (2005d).

En Gabón, el sector forestal es el segundo empleador y generador de divisas en orden de importancia, y representa el 15% del total de ingresos en divisas. Lafalta de cumplimiento estricto de las leyes y contratos en el sector forestal ha causado pérdidas considerables de ingresos al gobierno. El gobierno tambiénreconoce que es fundamental mejorar la gestión en el sector para atraer inversores más responsables. El Préstamo para políticas de desarrollo por US$ 15millones otorgado por el Banco Mundial en 2005 apunta a aumentar la contribución de los recursos naturales renovables al ingreso nacional, para ayudar areducir la dependencia del país de un volumen cada vez menor de recursos petroleros y al mismo tiempo proteger la base de sus recursos naturales. El proyectose centra en el fortalecimiento del marco normativo e institucional para el manejo de los recursos naturales mediante un aumento de la transparencia y larendición de cuentas y un cumplimiento más estricto de las leyes y reglamentos. El proyecto abarca los bosques, las pesquerías, biodiversidad y la minería, ycuenta con el respaldo de una donación del Fondo Global para el Ambiente (GEF) por un valor de US$10 millones para la gestión de los parques nacionales yconservación la diversidad biológica.

El programa de reforma forestal es la iniciativa más amplia y detallada que recibe el apoyo del proyecto. El gobierno tiene la intención de reorganizar el sectorForestal comercial, reconfigurar el paisaje boscoso de Gabón; y crear las condiciones propicias para planificar el uso de la tierra de un modo más coherente desdeel punto de vista social, económico y ambiental, teniendo en cuenta los usos no industriales de los bosques. Se ha comprometido a revisar todos los permisos detala; rescindir los permisos otorgados a personas físicas o jurídicas que no cumplan sus obligaciones; exigir con mayor rigor el cumplimiento de las medidas fiscalesy de la obligación de preparar planes de gestión sostenible; intensificar los controles forestales en el terreno; sustituir la modalidad discrecional de concesión delos permisos por procedimientos de licitación transparentes y mantener la moratoria respecto del otorgamiento de nuevos permisos hasta que se hayanimplantado los nuevos procedimientos de asignación; eliminar las distorsiones de los precios y los obstáculos para el desarrollo industrial creados por la junta decomercialización monopolista, e introducir procedimientos relativos al uso de los bosques que protejan los derechos de las poblaciones indígenas y de otraspersonas pobres del medio rural que dependan de los bosques.

DetecciónLa detección se refiere a los diversos métodos

de recopilación y procesamiento de informaciónsobre delitos forestales y el comercio conexo conel objetivo de identificar actividades ilícitas yfacilitar el diseño de mejores políticas. Ladetección comprende la observación y lavigilancia para determinar si se está cometiendoun delito y en qué lugar. Esta clase de informaciónes fundamental para fijar las prioridades y evaluarotros elementos del programa de aplicación.Resulta sorprendente que pocos países tenganprogramas de vigilancia sistemática de los delitosforestales. Como consecuencia de ello, sólo enraras ocasiones se dispone de los datos máselementales sobre las actividades ilícitas que serequieren para orientar la fijación de prioridades yasignar recursos a las medidas de cumplimientoforzoso. La clase de información que se necesitaincluye la distribución geográfica de los diversosdelitos, el tipo de delitos que se cometen, la clasede autores y el nivel de delincuencia aparente.

Los sistemas de detección comprenden alpersonal encargado de la observación y vigilanciamediante satélites, por avión y por tierra, paradocumentar la ubicación, el tipo y el volumen delas actividades de tala ilegal y, en lo posible, laidentidad de los infractores (recuadro 5.10). Sinembargo, los procedimientos empleados parahacer deducciones que puedan ser utilizadas en elresto del programa de aplicación de la legislaciónson tan importantes como la complejidad de losprocesos de recopilación de datos.

Se pueden usar incluso métodos indirectospara evaluar el alcance real de las actividadesilícitas. Por ejemplo, la comparación de los datosrelativos a la producción, el consumo y elcomercio de productos forestales suele mostrargrandes disparidades entre las exportaciones y lasimportaciones registradas por los socioscomerciales. Estas diferencias pueden indicar laposible magnitud del hurto y el contrabando demadera así como el uso transferencia financierasilícitas vía precios. También puede ser útil haceruna comprobación similar de la congruencia entrelos ingresos del sector forestal y las cifras deextracción declaradas. La contabilidad del medio

ambiente puede asimismo indicar la existencia dedelitos forestales. La detección debería ademásincluir un proceso para determinar si existealguna falla institucional que pueda crearoportunidades para el hurto de madera. Esasoportunidades pueden surgir debido a lainexistencia de linderos que marquen claramentelos límites de los predios, o de marcas y medidasen los productos, o de un sistema de rastreo de losproductos, o como consecuencia de fallas en elprocedimiento de verificación de los pagos porconcepto de ingresos.

En el caso de incidentes concretos, la detecciónse fusiona con la investigación. En esta etapa sereúnen pruebas y documentación para justificarlas detenciones, las acciones judiciales, las multasu otras medidas. Se necesitan conocimientosespecializados para aplicar técnicas acordes con el

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Recuadro 5.10. Sistemas de detecciónde alta tecnología

En Brasil, el estado de Mato Grosso creó un sistema que registraba laubicación de las fincas de gran extensión y usaba sensores remotos paracomprobar si respetaban las normas sobre uso de la tierra. En Camerún,algunas ONG están utilizando sensores remotos para determinar larelación entre la construcción de nuevas carreteras para las actividades deexplotación forestal y los informes sobre extracción de maderapresentados por los concesionarios de permisos de tala. (Global ForestWatch 2005). Las discrepancias pueden ser un indicio de la existencia deactividades ilícitas. La ausencia de troncos en las carreteras puedesignificar que los productores están evadiendo impuestos. La existenciade troncos lejos de las carreteras sugieren el “blanqueo” de troncos (porejemplo, extraer madera de una área protegida pero declararla comoprocedente de una área de concesión legal). En ninguno de estosejemplos, las medidas oficiales de cumplimiento forzoso han tenido unéxito total. Sin embargo, la capacidad de los grupos externos para vigilarel comportamiento tanto de los particulares como del gobierno puedeservir para presionar tanto a unos como a otros para que respeten lasleyes. A medida que la información mejora y su costo baja, se abrennuevas posibilidades. Varios grupos están estudiando las formas posiblesde usar el Espectro radiómetro de Imagen de Resolución Moderada(instrumento conocido como MODIS por su nombre en inglés) en lossatélites para detectar, a un costo reducido, actividades de deforestaciónen gran escala, una vez al año o con mayor frecuencia, para países enteroso incluso para todo el mundo. A nivel mundial, esto representaría unamejora sustancial en la vigilancia de la deforestación en todo el planeta.

Fuente: Chomitz (2006).

presunto delito y con el régimen jurídico nacional. Los datos aportados por las actividades de

vigilancia de los delitos también son importantespara evaluar las repercusiones y la eficiencia delprograma de aplicación y para proporcionarinformación a los planificadores de los programas.Sin datos de base fundamentados y realistas, no esposible verificar los efectos anunciados delprograma. Consecuentemente, la credibilidad y elcompromiso de los programas pueden ponerse entela de juicio. En muchos casos, la inexistencia desistemas de vigilancia de datos y detección dedelitos parecen proporcionar una pantallaconveniente a gobiernos deshonestos yfuncionarios corruptos. Por estas razones, ydebido a que es relativamente fácil establecersistemas de vigilancia de la delincuencia, losprogramas de detección sistemática de los delitosdeberían ser una de las máximas prioridades delas actividades de gobernabilidad y aplicación dela legislación forestal.

Sin embargo, los programas de detección estánexpuestos a la manipulación, la autocensura y losriesgos físicos. Las autoridades que formulan laspolíticas deben prever y manejar esos riesgoscapacitando y apoyando al personal de losproyectos, garantizando la independenciainstitucional y la supervisión entre organismos,así como velando por que se divulgue lainformación al público. En Camboya, el uso deuna ONG internacional, Global Witness, para queverifique de manera independiente la veracidad delas estadísticas sobre delincuencia proporcionadaspor el gobierno es un mecanismo defortalecimiento único, y el mismo criterio se estáaplicando en Camerún a modo de prueba(recuadro 5.11). Otra ONG, Vigilancia Mundial delos Bosques, recurre a la disponibilidad mundialde imágenes satelitales y comunicaciones porInternet para recopilar información objetiva sobredelitos forestales y difundirla rápidamente entreun público numeroso con un riesgo mínimo.

La falta de la más elemental información sobrelos bosques o la mala calidad de la informacióndisponible es un obstáculo fundamental para lagobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal. Sin datos de base apropiados, es

prácticamente imposible determinar confundamento las pérdidas de volumen y superficieboscosa y, de modo similar, es imposible para losgobiernos asignar con buen criterio sus escasosrecursos a las actividades de aplicación de la ley.Bajo estas circunstancia es prácticamenteimposible presentar ante los órganos judicialespruebas convincentes de la invasión, el hurto o lacorrupción. La razón fundamental de la necesidadde mejorar la recolección y el análisis de datos noestá ligada específicamente a la aplicación de lalegislación, sino que se basa por sí sola en lasprioridades de inversión que deben considerar losorganismos de desarrollo.

Si bien no es un aspecto nuevo o exclusivo dela labor internacional en el ámbito del sectorforestal, podría ponerse mayor énfasis en lapromoción de un acceso más amplio a lainformación y en la divulgación al público de losplanes de manejo, evaluaciones ambientales,contratos, ingresos y otros datos. El apoyo aauditores independientes de los bosques puede serun medio eficaz para aumentar la transparencia enel sector forestal, sobre todo en países conproblemas de gobernabilidad a nivel general. Sepodrían diseñar políticas de divulgación para elsector forestal en los países pertinentes en elcontexto de las actividades relacionadas conpolíticas de desarrollo y las actividades de apoyo ala lucha contra la pobreza. Las actividadesinternacionales similares a la Iniciativa para laTransparencia de las Industrias Extractivas podríancentrarse en mejorar la divulgación al público delos aspectos relacionados con los ingresos públicosderivados del manejo forestal y la rendición decuentas a ese respecto.

Más allá de una amplia vigilancia de loscambios en la cobertura forestal y el seguimientode los ingresos en términos agregados, ladetección de delitos a nivel de gestión de losbosques depende fundamentalmente de que losprogramas de ordenamiento legales y aprobados,tengan parámetros de base establecidos para quese puedan descubrir discrepancias y desviaciones.Para ello es necesario respaldar sistemáticamentecon inversiones una planificación detallada,profesional y científicamente válida de la gestión

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forestal. La necesidad de contar conprocedimientos de planificación y resultadosapropiados (planes de manejo, mapas,presupuestos, calendarios) es común a todos losobjetivos de gestión (producción, protección,etc.), aunque la escala y el formato pueden variarsegún la modalidad de gestión (concesióncomercial, administración por la comunidad,forestación en fincas privadas, organismo público,etc.). De acuerdo con el riesgo y la frecuencia

conocidos de las actividades ilícitas, losorganismos de desarrollo pueden y deberíanesforzarse más por incorporar una mentalidad deprevención del delito en las iniciativas deplanificación de recursos a las que prestan apoyo.

Interdicción

La interdicción de las actividades ilícitasdebería ser el último recurso en un programa deaplicación de la legislación forestal porque es casi

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Recuadro 5.11. Monitoreo Forestal Independiente en Camerún: ¿Qué vendrá después?

Fuente: Banco Mundial (2006b).

El Monitoreo Forestal Independiente de la tala de bosques ha sido usado en Camerún desde 2001. Las responsabilidades de este tercer observador independienteconsisten en acompañar a los funcionarios forestales en misiones de fiscalización en el terreno y verificar la coincidencia y las discrepancias entre las actividadesde la misión y los procedimientos oficiales. Los informes del observador se dan a conocer al público. En ellos se informa al gobierno, los donantes y la sociedadcivil, y se les proporciona herramientas para que tomen medidas. El observador también presta asistencia en el uso de tecnologías de sensores remotos paraorganizar mejor el sistema de seguimiento de casos. El observador no sustituye al gobierno como entidad responsable de hacer cumplir las leyes, y el procesojudicial de los infractores sigue siendo una potestad del Estado. La experiencia de Camerún demuestra que la vigilancia de los bosques realizada por un terceropuede ser beneficiosa por los siguientes motivos:

• Protege a los funcionarios fiscalizadores de la intimidación o la corrupción por parte de las empresas o de otros funcionarios, y también protege a las empresascontra la delincuencia organizada.

• Nivela las condiciones en beneficio de las empresas y otros funcionarios responsables. Hoy en día, algunos compradores internacionales se niegan a comprarlea empresas de dudosa reputación.

• Aumenta el número de partidarios de las reformas entre los funcionarios del gobierno y los ayuda a detectar los aspectos del sistema que funcionan mal, y suimparcialidad favorece los procesos de cambios internos.

• Promueve la rendición de cuentas al suministrar pruebas de primera mano obtenidas en el terreno, permitiendo a la sociedad civil solicitar información a losfuncionarios sobre las investigaciones de las actividades ilícitas.

• Puede ayudar a la industria (exportadora) de madera a recuperar su credibilidad y contribuir a al acceso a mercados internacionales.• Aprovecha el cúmulo de información transmitida por las comunidades locales, las ONG, los participantes del sector y los funcionarios forestales, proporcionando

un canal fidedigno para difundir la información al público.

Persisten los siguientes obstáculos:

• Muy pocos casos, aunque bien documentados, han llegado al final del proceso judicial, con la imposición de multas o la rescisión de las concesiones.• La programación de las misiones depende de un trámite burocrático que impide reaccionar con rapidez, antes de que se oculten las pruebas de la tala ilegal.• El comité de supervisión está dominado por el Ministerio Forestal, sin participación alguna del Ministerio de Finanzas, la sociedad civil o el sector privado. Hasta

hace poco tiempo, su inercia había creado una situación en la que el gobierno podía afirmar que tenía un observador independiente, sin que ese observadorcumpliera verdaderamente su función.

• La capacidad de la comunidad de donantes para proporcionar apoyo ha fluctuado, dando lugar a un ciclo de intensa actividad seguido por períodos deinactividad debido a la falta de instrucciones originadas del ministerio del país receptor.

La experiencia de Camerún demuestra que la vigilancia realizada por un tercero sólo puede ser eficaz si se cumplen las condiciones siguientes:

• Voluntad política de ejercer los controles, imponer sanciones y superar la inercia tanto del Ministerio Forestal como de la administración de justicia• Un marco jurídico apropiado, con procedimientos sencillos y una distribución clara de las responsabilidades entre las diversas instituciones

inevitable que represente el uso de la fuerzadespués de realizadas las actividades destructivaso durante su ejecución. Desde la perspectiva delBanco, es también un ámbito en el que el Bancotiene directrices estrictas basadas en su mandato,que definen los límites de su participación(recuadro 5.12). Las medidas de interdicciónrepresentan riesgos para el personal de losorganismos, el público y el infractor. En todoprograma responsable de interdicción, esnecesario tener en cuenta estos riesgos de manerasistemática, en vista de las probabilidades deéxito, la responsabilidad y la transparencia de lasmedidas de interdicción, y los conocimientos y lacapacitación de que disponen los funcionariosencargados de hacer cumplir las leyes.

Dependiendo de la índole de los delitosforestales y del presunto infractor, el riesgo deviolencia es una preocupación auténtica y legítimade las autoridades encargadas de la aplicación dela legislación forestal. En muchos países, losfuncionarios de la administración forestal estánexpuestos habitualmente a amenazas,intimidación e incluso violencia, y no son raroslos casos de lesiones físicas y pérdida de la vida.El uso indiscriminado de la fuerza también creariesgos para el público en general. En tanto quelas personas involucradas en las actividadesdelictivas a nivel del terreno suelen ser simplestrabajadores (a menudo gente pobre con pocasalternativas) que actúan bajo las órdenes de otros,existen verdaderas razones éticas para cuestionarel uso de la fuerza.

En respuesta a estos tipos de amenazas, losencargados de hacer cumplir las leyes pueden aveces basarse en la experiencia y la informaciónacerca de los infractores para elaborar matrices deriesgo-éxito. Estas matrices se usan para hacer lospreparativos adecuados con miras a ejecutar lasoperaciones de interdicción en condiciones deseguridad, o determinar los casos en que esimposible llevar a cabo operaciones seguras en lapráctica. Las disposiciones institucionales querigen las principales actividades de interdicción olas campañas ofensivas deben adaptarse a lascircunstancias locales. Sin embargo, también seadvierte claramente la necesidad de incorporar

normas adecuadas sobre rendición de cuentas ytransparencia que sean acordes con el usoprobable de la fuerza y la necesidad de seguridady confidencialidad. Los acuerdos entre organismosen los que la policía, las fuerzas armadas, laaduana y otros organismos encargados de hacercumplir las leyes trabajan junto con organismosde recursos naturales son comunes y pueden sereficaces. La experiencia con grupos especiales detrabajo sugiere que hay diversos mecanismosinstitucionales que pueden ser eficaces siempre ycuando se disponga de recursos, presupuestos ydisposiciones sobre planificación y presentaciónde informes. No obstante, si no se toman medidasde este tipo, cualquier mecanismo institucionalpuede resultar ineficaz.

En los casos en que se requieren esfuerzos deinterdicción extraordinarios, los planificadoresdeben tomar medidas especiales para capacitar alpersonal en todos los niveles. Los conocimientostécnicos de los que carecen normalmente losorganismos de administración forestal son, entreotros, los conocimientos especializados en lainvestigación de actividades delictivas, ladocumentación de delitos, el manejo de pruebasy la preparación de acciones judiciales. Eninvestigaciones altamente peligrosas oespecializadas, puede ser necesario proporcionarun entrenamiento apropiado en operacionessecretas, seguridad de las armas de fuego y otrosconocimientos especializados.

Como puede verse, la complejidad y el riesgode las actividades de interdicción explican el valorde las medidas adoptadas para evitar, medianteesfuerzos racionales de prevención y detección, elsurgimiento de un grave problema decumplimiento de la ley. Cuando esos esfuerzosfracasan, o no se realizan, los problemas debidosa la interdicción pueden convertirse rápidamenteen un desafío prácticamente insuperable.

Desde el punto de vista empírico, lainterdicción de los delitos forestales en los paísesen desarrollo es muy limitada y básicamenteinútil. Tienen muy poco poder de disuasión frentea nuevos delitos. Akella y Canon (2004) dividen elefecto disuasivo en baja probabilidad de detecciónde los delitos, enjuiciamiento y sentencia de

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Recuadro 5.12. La Interdicción y el apoyo del Banco Mundial a las actividades de justicia penal

Fuente: Banco Mundial (2006a, 2006c).

Gran parte de lo que se considera interdicción está relacionada con la justicia penal. Hasta el momento, el Banco Mundial sólo se ha involucrado en la justicia penalde manera limitada, principalmente apoyando las actividades de desarrollo de capacidades. Por ejemplo, en el sector forestal, el proyecto de manejo de losrecursos naturales de Rondonia, en Brasil (1992), proporcionó financiamiento para la construcción de puestos de avanzada de la Policía Forestal del Estado, y parasufragar el aumento de los gastos de equipo, materiales, sueldos y otros gastos de funcionamiento. Entre las actividades no forestales con componentes de justiciapenal, el Banco ha prestado apoyo para realizar, por ejemplo, evaluaciones de las instituciones encargadas de hacer cumplir las leyes (la policía, los fiscales, etc.)que se ocupan de combatir el lavado de activos.

En una opinión reciente del Departamento Legal del Banco se llega a la conclusión de que, si bien el mandato del Banco permite intervenir en el sector de la justiciapenal, cualquier intervención que se proponga debe “fundamentarse en argumentos económicos razonables y evitar toda interferencia, real o aparente, en losasuntos políticos de un país miembro”. En una nota de debate adjunta a la opinión en derecho se aduce que “la participación en el sector de la justicia penalcomplementaría y reforzaría la estrategia actual del Banco en otras áreas”. La estrategia del Banco de lucha contra la corrupción, por ejemplo, mejoraría si el Bancopudiera ayudar a los miembros en relación con los aspectos de derecho penal del fraude y la corrupción. Además, la acción del Banco en ese sector sería unaextensión lógica de la labor actual del Banco en el ámbito de la reforma legislativa y judicial para reforzar la aplicación de la ley”. Asimismo, “el Banco debería evitarprestar apoyo a las investigaciones, acciones judiciales y sentencias de derecho penal en casos específicos. En lugar de ello, el Banco debería centrar su apoyo enla creación de capacidad institucional, la asistencia técnica y otras actividades que abordan cuestiones sectoriales o subsectoriales”.

Cuadro 5.1. Ejemplo de posibles factores determinantes de los delitos forestales y las posibles respuestas del programa de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal

Nota: P, prevención; D, detección; R, Interdicción.

Contextos típicos

Irregularidades en las ventas demadera, el otorgamiento deconcesiones y la contratación deservicios

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Bajo riesgo de sanciones

• Escasa motivación del personal empleadoen la administración pública forestal o enlas empresas públicas forestales

• Sistema de auditoria financiera malorganizado y corrupto

• Procedimientos judiciales ineficientes

Posibles respuestas

• Mejorar los procedimientos de venta de maderay otorgamiento de concesiones para aumentarla transparencia y la rendición de cuentas

• Aumentar la proporción de madera vendida enrelación con las concesiones otorgadasmediante procedimientos de licitación

• Reorganizar la administración pública forestalpara aumentar la motivación del personal

• Aumentar la eficacia de las auditoriasfinancieras de la administración públicaforestal o las empresas públicas forestales

• Mejorar la gestión y la transparencia de losdatos en la administración pública forestal olas empresas públicas forestales

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial

• Modificar el Código Penal

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condena y, de manera similar, baja expectativa desanciones y penas. En resumen, pocos delitosforestales son objeto de una acción penal, y pocosinfractores son sancionados.

Evaluación de los factores determinantesde los delitos forestales y de las medidasde respuesta

Es necesario formular los programas deaplicación de la legislación forestal a nivelnacional y local sobre la base de las leyes ymecanismos institucionales establecidos, a losintereses y las capacidades de los diversosinteresados, y a los problemas penales específicosque se planteen. Muchas de las medidas yherramientas concretas examinadas anteriormentey que se describen a lo largo del presente informepueden contribuir simultáneamente con más deuna de las funciones de aplicación relativas a laprevención, detección o interdicción.

En el anexo 1 se incorporan los factoresdeterminantes de los delitos forestales (motivo,medios y oportunidad) al marco de prevención,detección e interdicción en varias tipologías típicasde los delitos forestales. En el cuadro 5.1 se da unejemplo de tipología única (ventas irregulares demadera, otorgamiento de concesiones ycontratación de servicios) extraído de la evaluaciónmucho más amplia que se muestra en el anexo.

Es preciso abordar las cuestiones relativas alcosto, los riesgos, la capacidad y el compromisoen el diseño de los programas de aplicación yfortalecimiento de la legislación forestal y, comose expone en el presente informe, la formulaciónde políticas y programas puede beneficiarse deprocesos consultivos abiertos y bienestructurados. En ese nivel de planificación,puede ser útil elaborar listas específicas y másdetalladas de opciones, como se describe en elanexo 1.

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6. Conclusión

e acuerdo con los argumentos y el análisisque aparecen en los capítulos anteriores,se propone hacer frente a los delitos

forestales con un criterio multidisciplinario. Segúnese criterio, es necesario:

Abordar los principales factores determinantesdesde adentro y desde afuera del sector forestal:Algunos problemas de gobernabilidadrelacionados con los delitos forestales seencuentran en su totalidad dentro del sectorforestal, mientras que hay otras cuestiones degobernabilidad que afectan a los bosques y a lagente que depende de ellos que se extiendenmás allá del sector forestal. De la mismamanera, dentro del ámbito de la aplicación dela ley en relación con los delitos forestales,algunos se limitan al sector forestal, mientrasque hay otras iniciativas de índole menossectorial. Pueden lograrse importante sinergiasentre estas cuestiones. Combinar las medidas que tenganconsecuencias a corto y a largo plazo en unplan gradual y realista: Con frecuencia serequieren efectos visibles a corto plazo paragenerar y mantener impulso, mientras que a suvez es necesario realizar un trabajo a largoplazo con los factores estructurales paragarantizar que esos esfuerzos puedan perduraren el tiempo. Los “triunfos” tempranos (porejemplo, aumentos considerables en losingresos forestales) son factores importantespara motivar la continuidad de los esfuerzos.

Abordar tanto las deficiencias jurídicas comolas deficiencias en la aplicación: Por una parte,velar por que las leyes y políticas en vigor seanlas correctas. Por la otra, trabajar para que secumplan las leyes. Este doble enfoque delcumplimiento de la ley es la única manera degarantizar que se aborde toda la gama demotivos, oportunidades y medios que originanlas conductas ilícitas.Reforzar las medidas del lado de la oferta conmedidas para fiscalizar las importaciones demadera y productos madereros de origenilícito. Esto reviste una especial importancia enlos países en que la demanda de exportacioneses un poderoso factor determinante de lasactividades ilícitas en el sector forestal. Cabeseñalar que—por lo menos en principio—no esnecesario que estas medidas se limiten a lamadera y los productos de la madera, sino quepueden extenderse también a otros productos(por ejemplo, plantas o animales silvestres oproductos derivados de la conversión ilegal detierras forestales).Integrar la lucha contra el lavado de activos ylas leyes sobre confiscación de bienes en lalucha contra los delitos forestales y lacorrupción conexa. Estos instrumentos, juntocon las convenciones de las Naciones Unidascontra la corrupción y la delincuenciaorganizada transnacional, constituyenregímenes sólidos y eficaces que pueden usarlos gobiernos para combatir los delitosforestales y la corrupción conexa.

Ya se ha reconocido que traducir la incipientecomprensión de las consecuencias de lacorrupción y de una mala gestión de gobiernopara el desarrollo constituye un enorme desafíoque requerirá innovación, aprendizaje yaceptación de riesgos. Para enfrentar con eficacialas cuestiones relativas a la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal será necesarioresponder a algunos desafíos éticos y prácticosimportantes que aún no han sido resueltostotalmente. Esos desafíos son:

Cómo diseñar medidas creíbles cuando se estáfrente a instituciones y gobiernos conprofundas imperfecciones y en situacionescomprometidas Distinguir, de un modo realista y responsable,entre los problemas que se derivan de la faltade capacidad y los que reflejan una falta decompromisoPresionar de manera gradual y escalonada paraque se introduzcan reformas en relación con elsurgimiento incierto de líderes y consenso anivel local Mantener las alianzas a pesar de los retrasos, ladesilusión, y la necesidad inevitable de llegar aun acuerdoSaber si es preciso retirarse y cuándo retirarse

La labor relativa a la gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal puede estar aveces en el límite de la capacidad de la comunidadinternacional para lidiar con problemas de gruposarmados, intereses políticos y organizacionesdelictivas. Los profesionales del desarrollonecesitarán nuevos conocimientos y habilidades,algunos de los cuales deberán adquirirse a travésde la experiencia, para afrontar problemas comoel de combinar la promoción de reformassistémicas y a largo plazo de la gestión degobierno con programas específicos de combate alos delitos forestales.

Un enfoque más directo de la tala ilegal y otrosdelitos forestales no siempre será una funciónnatural o cómoda de los organismos de desarrollo,incluido el Banco. Es una función que llevaráinevitablemente a los organismos de desarrollo a

verse involucrados en cuestiones complejas ypolémicas relacionadas con la calidad de las leyes,y que algunas veces enfrentará a estasinstituciones con poderosos grupos de interés —entre ellos, en algunos casos, altos funcionariosdel gobierno— que defenderán el status quo parasu provecho personal. En consecuencia, hay dostipos posibles de riesgos que la comunidadinternacional debe tener presente:

Así como en cualquier cuestión compleja ypolémica en la que intervienen intereses yactores diferentes, existen riesgos dereputación relacionados con la labor en el áreade la gobernabilidad y aplicación de lalegislación forestal. El Banco y sus asociadosdeben tener especial cuidado con lascuestiones relativas a los derechos humanos yla equidad en sus actividades. Latransparencia, la promoción y el apoyo aenfoques participativos son mediosimportantes de evitar este tipo de riesgos. Una mayor intervención en el ámbito de lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal también planteará, inevitablemente,cuestiones difíciles relacionadas con lasoberanía nacional en el manejo de losrecursos naturales. Es preciso manejar esteriesgo político con cuidado.

La actuación en el área de la gobernabilidad yla aplicación de la legislación forestal no es sinembargo algo totalmente nuevo ni novedoso, y elBanco y otros organismos pueden desempeñar unpapel constructivo al vincular las actividadesactuales en el ámbito del manejo forestal coniniciativas más amplias para mejorar la gestión enlos países clientes.

Los problemas de gobernabilidad y laaplicación de la legislación forestal no son nuevosy nunca podrán eliminarse por completo o parasiempre. Sin embargo, en los últimos años lospaíses en desarrollo y la comunidad mundial hantomado una nueva conciencia de la naturaleza y laimportancia de los delitos forestales. Nunca antesha habido un consenso tan amplio y tan firmesobre la necesidad de actuar y colaborar para

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

evitar la tala ilegal, la deforestación ilegal, losincendios intencionales, los delitos contra la faunay la flora silvestre, la corrupción en relación conlos bosques y otros delitos mencionados en elpresente informe. A medida que se da paso a laacción, el análisis y las experiencias queconstituyen la base del presente informe, estosseñalan la necesidad de renovar y profundizar losesfuerzos nacionales e internacionales por aplicarla legislación forestal.

Los modelos teóricos que se sugieren en esteinforme para comprender las fuentes y los factoresdeterminantes de los delitos y la estructura de lossistemas de aplicación de la legislación forestal,ofrecen un marco para la evaluación de losprogramas nacionales y la acción internacional.Éste se basa en un cúmulo de conocimientosespecializados y prácticas profesionales deaplicación de las leyes que sólo ahora estáncomenzando a tenerse en cuenta para solucionarlos problemas del sector forestal. Si bien existenotros marcos y modelos que pueden ser igualmenteútiles, el mensaje principal de este informe esdestacar la necesidad urgente de ampliar elcontenido, en términos de conocimientos, deldebate sobre los delitos forestales y de mejorar elcontenido técnico de los programas nacionales y laasistencia para el desarrollo.

Muchos países tienen capacidad y conocimientosespecializados en materia de aplicación de las leyesen otros sectores, que deberían encauzarse ennuevas direcciones para apoyar el desarrolloforestal. En otros países es necesario generarcapacidad especializada dentro de los organismosForestal. Para poder aprovechar las nuevasoportunidades e innovaciones en materia deaplicación de la legislación que han surgido, porejemplo, a raíz de la promulgación de leyes contrael lavado de activos, la aprobación de lasconvenciones de las Naciones Unidas contra ladelincuencia organizada transnacional y lacorrupción y otras innovaciones legales y judiciales,se requerirán nuevos conocimientos y capacidad.

Además de ampliar y mejorar losconocimientos, es evidente que se deberánrealizar enormes inversiones para lograr el controlnecesario de los delitos forestales. Nadie sabe

cuánto será preciso invertir. En gran medida, todolo que se invierta en mejorar la gestión de losrecursos, el desarrollo social y la reestructuraciónindustrial se traducirá en un mayor cumplimientode las leyes y reglamentos. Pero, en particular,será necesario invertir grandes cantidades derecursos en la creación y el constanteperfeccionamiento de una capacidad especializadaen materia de aplicación de la legislación forestal.

El modelo teórico de los medios, el motivo y laoportunidad es particularmente valioso parasugerir los aspectos en que los posibles asociadosen el ámbito de la gobernabilidad y la aplicaciónde la legislación forestal ofrecen ventajascomparativas. Como puede verse por ejemplo enel gráfico 5.1, los países consumidores y el sectorindustrial tienen la posibilidad particular deayudar a disminuir la motivación para la tala ilegalreformando las políticas de mercado y la políticade adquisiciones del sector público a fin de queexcluyan la producción forestal ilegal. Losgobiernos y las instituciones financieras puedenayudar a limitar el desarrollo de las instalaciones ydel equipo de procesamiento de excedentes demadera exigiendo y ejerciendo la diligencia debidaal evaluar la oferta de madera y la disponibilidadde tierras cuando se consideran inversionesbasadas en la madera y agroindustriales. Lospaíses productores tienen una clara prioridad enlo que respecta al mejoramiento del manejo de losbosques como forma de reducir las oportunidadesdisponibles para realizar actividades ilícitas.

Como prioridades más concretas, la comunidadinternacional debería:

Profundizar el contenido técnico de losprocesos de gobernabilidad y la aplicación dela legislación forestal a nivel internacional ynacional, movilizar las oportunidades demedidas multilaterales de cumplimiento, eintegrar los procesos regionales FLEG en lasestructuras de cooperación regional existentes.Promover la colaboración entre los elementosprogresistas del sector industrial, lasinstituciones financieras internacionales y lasONG internacionales que participan en elproceso FLEG para desarrollar, mejorar y

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� � � � � CONCLUSIÓN

FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

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armonizar las salvaguardas y la investigaciónapropiada en las inversiones forestales. Elobjetivo debería ser asegurar la legalidad de lamadera utilizada y mitigar el riesgo de que secometan otros delitos forestales, como la cazafurtiva, los incendios intencionales y lainvasión de tierras forestales, que se derivan delas inversiones de la industria forestal. Estosefectos pueden ser directos (por ejemplo, unaumento de la capacidad industrial por encimade la disponibilidad de la oferta legal demadera en rollo como consecuencia de un soloproyecto de inversión o de la influenciacombinada de varias inversiones) o indirectos(por ejemplo, la apertura de áreas previamenteinaccesibles debido a la construcción decaminos forestales). Garantizar una efectiva coordinación entre laaplicación del Reglamento y Plan de Acción dela Unión Europea sobre comercio,gobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal (FLEGT) y otras iniciativas. Esto senecesita en particular respecto de los acuerdosde asociación voluntaria previstos en elreferido Plan de Acción y de las operacionesde préstamo y asesoramiento de lasinstituciones financieras internacionales,especialmente el Banco Mundial. Es probableque para aplicar los acuerdos de asociaciónvoluntaria se requiera una inversiónimportante en la elaboración de políticas,leyes y marcos regulatorios racionales, lasreformas institucionales y la creación decapacidad. Estos son aspectos en los que elBanco y otras instituciones financierasinternacionales ya están trabajando en algunospaíses prioritarios, y se requiere unacoordinación estrecha para crear sinergias yevitar la superposición de medidas. En elmarco del Plan de Acción sobre comercio,gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal de la Unión Europea,distintas organizaciones están llevando acabo un número creciente de proyectos anivel internacional o en determinadasregiones. Estas actividades también debencoordinarse eficazmente.

Explorar las posibilidades que ofrece laIniciativa para la Transparencia de lasIndustrias Extractivas como medio deaumentar la transparencia de los flujosfinancieros del sector forestal en algunospaíses de importancia clave desde el punto devista forestal. Si bien la Iniciativa no estádirectamente relacionada con la tala ilegal eneste momento, puede ser parte de su mandatoaportar información para la gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal, oincorporar, en alguna etapa futura, los flujosfinancieros del sector forestal en el análisis delos flujos financieros de las empresas privadashacia el gobierno. Esta última opción podríaser viable en los países en que un númerorelativamente pequeño de empresas manejangrandes concesiones forestales.

Los problemas que aquejan al mundo en loque respecta a la aplicación de la legislaciónforestal no se resolverán únicamente concárceles, tribunales y detenciones. En definitivaserá más importante mejorar sensiblemente elmanejo de los recursos, prestar servicioseficaces de desarrollo rural, reducir la pobrezaen las comunidades que dependen de losbosques, reestructurar el sector industrial,administrar las áreas protegidas de manera querespondan a las necesidades y aspiraciones delas comunidades locales e incorporar los demáselementos del desarrollo sostenible del sectorforestal y de un desarrollo económico y socialjusto y equitativo.

No obstante, las sanciones creíbles, laaplicación efectiva de las normas y un sistemajurídico justo son ingredientes esenciales de lalucha contra los delitos forestales. Lagobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal no deben desplazar el énfasis puesto enlas estrategias o la asistencia para el desarrollodel sector forestal. Una labor de gobernabilidady la aplicación de la legislación forestal frontalmas especializada, técnica y analítica, deberíancomplementar el amplio conjunto de actividadesy medidas que reciben el apoyo de la comunidadinternacional.

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� � � � � REFERENCIAS

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Si bien el marco de prevención, detección yrestricción proporciona los elementos de unaestrategia para hacer frente a la tala ilegal y otrosdelitos forestales, no es suficiente por sí solo paradeterminar las respuestas apropiadas en términosde políticas en un contexto determinado. A losefectos prácticos, es necesario complementar estemarco con una evaluación que tenga en cuentamás específicamente el contexto. Si bien esevidente que las respuestas apropiadas en materiade gobernabilidad y la aplicación de la legislaciónforestal sólo pueden definirse en forma detallada anivel nacional, con la participación de losprincipales interesados directos, el presente anexotiene por objeto hacer un análisis genérico basadoen los factores determinantes típicos (motivo,medios y oportunidad) en los contextos forestalesmás comunes.

En el cuadro A.1 se exponen varios contextostípicos en lo que respecta a la tala ilegal y otrosdelitos forestales, y se indican algunos de losfactores determinantes más comunes (motivo,medios y oportunidad) en cada contexto.Dependiendo del tipo de delito forestal y losfactores subyacentes a ese tipo de delito en unpaís en particular, hay diversas respuestas posibles

en materia de gobernabilidad y la aplicación de lalegislación forestal qué apuntan a prevenir, detectary restringir las actividades ilícitas.

Como surge del cuadro, cuando el factordeterminante de los delitos forestales es lapobreza (la necesidad en oposición a la codicia),conviene que los esfuerzos destinados a reducirlas actividades ilícitas se centren en primer lugaren la prevención del delito, mediante la adopciónde medidas de mitigación de la pobreza, reformadel régimen de tenencia de la tierra y otrasiniciativas análogas. Gran parte de esa labor quedafuera del alcance del sector forestal, aunque estáíntimamente relacionada con las actividades másamplias de desarrollo. Las iniciativas que apuntana la prevención son igualmente importantes paracombatir los delitos forestales cometidos con unamotivación comercial. En esos casos, lasactividades de prevención están relacionadasgeneralmente con una reforma más amplia de lagestión del sector público y el fortalecimiento dela gestión del sector forestal. En ambos casos, esnecesario tomar medidas para reducir eldesequilibrio entre la oferta y la demanda deproductos forestales a fin de eliminar lasmotivaciones subyacentes.

ANEXO 1. Un marco de evaluaciónde las posibles respuestas ante los delitos forestales

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Cuadro A.1. Posibles factores determinantes de los delitos forestales y posibles respuestas en materia de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal

Contextos típicos

Tala ilegal Tala ilegal para asegurarse lasubsistencia

Tala ilegal en pequeña escala afin de ampliar los medios de vidapara:• Personas que no tienen

acceso legal a las tierrasforestales

• Administradores/ propietariosde bosques de la comunidad

• Propietarios de bosquesprivados

Tala comercial ilegal en granescala

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Personas con necesidades básicasinsatisfechas

• Energía alternativa inexistente o de altocosto

• Pobreza• Procedimientos legales complejos

relacionados con la extracción derecursos forestales y el acceso a éstos

• Controversias en cuanto a los derechosde tenencia de la tierra

• Problemas de organización,insuficiencia de recursos y corrupciónen la aplicación de la legislaciónforestal

• Líderes comunitarios corruptos

• Grupos de delincuentes organizanactividades de tala ilegal contratandopersonas pobres de las zonas rurales

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Escasa motivación del personalempleado en la administración públicaforestal o en las empresas públicasforestales

• Alto costo de la madera de origen lícito

• La capacidad de la industria procesadorade madera supera la oferta legal

• Demanda de exportación indiferente alorigen lícito o ilícito de la madera

Respuestas posibles

• Legalizar el uso ilícito y/o simplificar lasnormas que rigen el acceso a los recursospúblicos forestales y de fauna y flora silvestres

• Crear oportunidades de generación deingresos

• Ofrecer otras fuentes de energía en sustituciónde la leña

• Crear oportunidades de generación de ingresos• Reducir la burocracia y los pagos relacionados

con la extracción legal de madera

• Aclarar la tenencia de la tierra, considerar laposibilidad de asignar la tenencia de tierrasforestales a la comunidad local

• Fortalecer la aplicación de la legislaciónforestal

• Mejorar los controles internos del personalencargado de hacer cumplir las leyes

• Mejorar los controles internos en lascomunidades

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial y apuntar a los organizadores yfinancistas responsables de esas actividades

• Modificar la legislación relacionada con losbosques y el Código Penal

• Usar las leyes sobre el lavado de activos y laconfiscación de bienes

• Reorganizar la administración pública forestalpara aumentar la motivación del personal

• Reducir la burocracia y los pagos relacionadoscon la extracción legal de madera

• Emprender un programa gradual de reducciónde la capacidad de las industrias procesadorasde madera

• Aumentar la oferta haciendo plantaciones omodificando la reglamentación sobre elmanejo de los bosques

• Colaborar con los gobiernos y el sector privadoen los países importadores para aumentar lademanda de madera de origen lícito y prohibirlas importaciones de madera de origen ilícito

Tipo

P

P

P

PP

P

D+R

D+R

D+R

D+R

P

R

P

P

P

P

P

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� � � � � ANEXO1. UN MARCO DE EVALUACIÓN DE LAS POSIBLES RESPUESTAS ANTE LOS DELITOS FORESTALES

Cuadro A.1. Posibles factores determinantes de los delitos forestales y posibles respuestas en materia de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal – (cont.)

Contextos típicos

Tala ilegal Tala comercial ilegal en granescala (cont.)

Madera objeto de conflictos

Otros delitos forestales

Irregularidades en las ventas demadera, el otorgamiento deconcesiones y la contratación deservicios

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Sistema mal organizado y corrupto deaplicación de la legislación forestal yauditoría

• Datos insuficientes sobre la vigilanciade los flujos de madera y el origen dela madera

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Alto costo de los conflictos armados

• Fallas en la fiscalización de lasimportaciones de madera en los paísesreceptores

• Sanciones internacionales ineficaces

• Bajo riesgo de sanciones

• Escasa motivación del personalempleado en la administración públicaforestal o en las empresas públicasforestales

Respuestas posibles

• Aumentar los recursos y la independencia de laaplicación de la legislación forestal

• Aumentar la eficacia de las auditoríasfinancieras de la administración públicaforestal o las empresas públicas forestales

• Prestar apoyo a las redes de patrullaje de lospropietarios de bosques privados

• Usar las leyes contra el lavado de activos• Promover la vigilancia independiente de los

bosques • Mejorar la gestión y la transparencia de los

datos en la administración pública forestal olas empresas públicas forestales

• Promover prácticas empresariales responsables(sistemas de cadena de custodia, certificación)en las industrias privadas

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial

• Prestar servicios jurídicos a los propietarios yadministradores de los bosques comunitarios yprivados

• Modificar la legislación relacionada con losbosques y el Código Penal

• Énfasis en la solución y el manejo de losconflictos

• Mejorar la fiscalización del origen de la madera

• Promover la colaboración internacional parasancionar la extracción de madera objeto deconflictos

• Mejorar los procedimientos de venta demadera y otorgamiento de concesiones paraaumentar la transparencia y la rendición decuentas

• Aumentar la proporción de madera vendida enrelación con las concesiones otorgadasmediante procedimientos de licitación

• Reorganizar la administración pública forestalpara aumentar la motivación del personal

Tipo

D+R

D

D

RD

D

P

R

R

P

P

D

R

P

P

P

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

Cuadro A.1. Posibles factores determinantes de los delitos forestales y posibles respuestas en materia de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal – (cont.)

Contextos típicos

Otros delitos forestales (cont.)

Irregularidades en las ventas demadera, el otorgamiento deconcesiones y la contratación deservicios

Evasión de impuestos, regalías yotros derechos por las empresas

Evasión de impuestos, regalías yotros derechos por lascomunidades

o los propietarios de bosquesprivados

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Sistema de auditoría financiera malorganizado y corrupto

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Carga tributaria excesivamente alta enrelación con el precio de la madera y elnivel general de los impuestos

• Sistema de auditoría financiera malorganizado y corrupto

• Sistemas contables inadecuados en lasempresas privadas

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Bajo riesgo de sanciones

• Sistemas contables inadecuados en lasempresas privadas o las comunidades

• Procedimientos judiciales ineficientes

Respuestas posibles

• Aumentar la eficacia de las auditoríasfinancieras de la administración públicaforestal o las empresas públicas forestales

• Mejorar la gestión y la transparencia de losdatos en la administración pública forestal olas empresas públicas forestales

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial

• Modificar el Código Penal

• Ajustar los impuestos según corresponda• Imponer sanciones a las empresas declaradas

culpables de evadir impuestos

• Aumentar la eficacia de las auditoríasfinancieras de las empresas

• Obligar a las empresas a proporcionar lainformación exigida de un modo fácilmenteaccesible

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial para lograr un nivel mínimoaceptable de cumplimiento

• Modificar el Código Penal

• Bajar los impuestos, las regalías y demásderechos hasta un nivel en que la mayoría delas comunidades y los propietarios de bosquesprivados paguen voluntariamente

• Promover prácticas contables racionadas con elmanejo forestal comunitaria

• Aumentar la eficacia de las auditoríasfinancieras externas de los bosques de lacomunidad y de los predios forestales privadosdentro de los límites de los recursosdisponibles

• Fortalecer la cooperación con la policía y elpoder judicial para lograr el nivel mínimoaceptable de cumplimiento

• Modificar el Código Penal

Tipo

D

D

R

R

PR

D

D

R

P

P

D

D+R

R

P

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� � � � � ANEXO1. UN MARCO DE EVALUACIÓN DE LAS POSIBLES RESPUESTAS ANTE LOS DELITOS FORESTALES

Cuadro A.1. Posibles factores determinantes de los delitos forestales y posibles respuestas en materia de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal – (cont.)

Contextos típicos

Otros delitos forestales (cont.)

Prácticas que eluden la aplicaciónde la legislación laboral

Procesamiento no autorizado de madera

Caza furtiva de animales silvestrespara satisfacer necesidades desubsistencia

Caza furtiva de fauna silvestrepara comercializar los animales opartes de éstos

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Actitud indiferente de las empresasfrente a la legislación laboral

• Sistema de supervisión mal organizadoy corrupto

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Fuerte demanda interna y deexportación que estimula elprocesamiento no autorizado demadera y la tala ilícita

• Burocracia excesiva en relación con elotorgamiento de licencias

• Sistema de supervisión mal organizadoy corrupto

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Personas con necesidades básicasinsatisfechas

• Inexistencia de otras fuentes dealimentos o alto costo de éstas

• Pobreza• Procedimientos legales complejos para

la caza de animales silvestres• Controversias con respecto a los

derechos de caza

• Problemas de organización,insuficiencia de recursos y corrupciónen la aplicación de la legislaciónrelativa a la fauna silvestre

Respuestas posibles

• Imponer sanciones a las empresas declaradasculpables de eludir la legislación laboral

• Imponer sanciones o medidas disciplinarias alas empresas que se demuestre que haneludido la reglamentación

• Fortalecer la cooperación con la policía y elpoder judicial para lograr el nivel mínimoaceptable de cumplimiento

• Modificar el Código Penal

• Permitir un aumento de la capacidadautorizada de procesamiento, incrementandola oferta de madera de origen lícito

• Simplificar los procedimientos de otorgamientode licencias

• Imponer sanciones o medidas disciplinarias alas empresas que se demuestre que haneludido la reglamentación

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial

• Modificar el Código Penal

• Legalizar el uso ilícito y/o simplificar lasnormas que rigen el acceso a los recursos defauna silvestre

• Crear oportunidades de generación de ingresos• Ofrecer otras fuentes de alimentos

• Crear oportunidades de generación de ingresosy reducir la burocracia y el pago de derechosvinculados a la extracción legal de madera

• Aclarar los derechos de caza poniendo elénfasis en los pobres del medio rural

• Fortalecer la aplicación de la legislaciónrelativa a la fauna silvestre

• Mejorar los controles internos del personalencargado de hacer cumplir las leyes

Tipo

P

D

R

P

P

P

D

R

P

P

PP

P

P

D+R

D+R

Caza furtiva de animales silvestres

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Cuadro A.1. Posibles factores determinantes de los delitos forestales y posibles respuestas en materia de gobernabilidad y la aplicación de la legislación forestal – (cont.)

Contextos típicos

Caza furtiva de fauna silvestrepara comercializar los animales opartes de éstos (cont.)

Incendios intencionales

Incendios provocados vinculadosa la agricultura de subsistenciapor el método de corta y quema

Incendios provocados vinculadosal desmonte de tierras en granescala para destinarlas a laagricultura comercial

Invasión de tierras

Conversión de tierras forestalesvinculada a la agricultura desubsistencia por el método decorta y quema

Conversión de tierras forestalesvinculada al desmonte de tierrasen gran escala para destinarlas ala agricultura comercial

Posibles factores determinantes(motivo, medios, oportunidad)

• Líderes comunitarios corruptos

• Grupos de delincuentes organizanactividades de caza ilegal contratandopersonas pobres de las zonas rurales

• Procedimientos judiciales ineficientes

• Pobreza• Inexistencia de otros sistemas viables

de agricultura• Marginación y pérdida de derechos de

los pueblos indígenas

• Políticas e incentivos sesgados• Fallas en las normas relativas a la

fiscalización de la tala de tierras

• Pobreza• Desempleo cíclico

• Políticas distorsionadas• Corrupción en los mecanismos de

acceso a la tierra

Respuestas posibles

• Mejorar los controles internos en lascomunidades

• Estrechar la cooperación con la policía y elpoder judicial y apuntar a los organizadores yfinancistas responsables de esas actividades

• Modificar la legislación relacionada con losbosques y el código penal

• Usar las leyes sobre el lavado de activos y laconfiscación de bienes

• Reforma del régimen de tenencia de la tierra• Intensificación de la agricultura• Reforma legislativa para despenalizar la

agricultura de corta y quema

• Reforma de las políticas basada en unaevaluación estratégica del medio ambiente

• Modificaciones de la reglamentación parasupervisar y fiscalizar la tala de tierras

• Reforma del régimen de tenencia de la tierra• Desarrollo de la agricultura• Políticas de estabilización

• Reforma de las políticas• Leyes contra el lavado de activos y sobre

confiscación de bienes

Tipo

D+R

D+R

P

R

PPP

P

P+D

PPP

PR

Caza furtiva de animales silvestres (cont.)

Fuente: Adaptado de Puustjarvi (2006b).Nota: P, prevención; D, detección; R, interdicción.

i. Para estimar el valor anual mundial de laextracción ilegal de madera en tierraspúblicas (US$ 10 mil millones) se obtuvo elpromedio ponderado de las estimacionesnacionales (disponibles) de la tala ilegal yluego se lo incrementó proporcionalmenteen función de la superficie estimada concubierta forestal. Para estimar el valor anualmundial de la evasión de impuestos yregalías sobre la explotación autorizada porla ley (US$ 5 mil millones) se obtuvo elpromedio ponderado de las estimacionesnacionales disponibles de la evasión deimpuestos y luego se lo incrementóproporcionalmente en función del valortotal (mundial) de la tala. Estasestimaciones ofrecen una idea aproximadade la magnitud del problema pero noreflejan cabalmente las variacionesespecíficas de cada país, que se analizan enotras secciones de este informe.

ii. El grupo forestal forma parte de laVicepresidencia de Desarrollo Sostenible.

iii. Si bien el término FLEG se utiliza enmuchos casos en forma genérica paradescribir las cuestiones relativas a lagobernabilidad y aplicación de la legislaciónforestal, en un esfuerzo por marcar ladiferencia entre estas cuestiones y lasactividades específicas relacionadas conellas, por una parte, y los procesos en queintervienen múltiples partes interesadas, porla otra, en este informe se utiliza la sigla

FLEG para referirse únicamente a estosúltimos procesos.

iv. En Lindsay, Mekouar y Christy (2002)también se establece que las actividadesilegales en el sector forestal sonconsecuencia de imperfecciones en lalegislación y de errores en su aplicación.

v. No obstante, si bien no existe una definiciónaceptada internacionalmente de conceptosclave en materia de gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal, talescomo la tala ilegal, existe una ciertaambigüedad en lo que respecta a la mayoríade ellos y cada grupo de partes interesadasusa definiciones diferentes para promoversus planes. En la práctica, es posible quesólo puedan formularse definiciones exactasa nivel nacional y siempre sobre la base deconsultas, debate y consenso.

vi. Las dificultades para obtener estimacionesconfiables surgen de la naturaleza de lasoperaciones (ilegales), así como de loserrores y la incompatibilidad de los datosestadísticos cuando se utilizan métodosindirectos de evaluación (comparación delos datos sobre producción, consumo,exportación e importación). Para un análisisde las cuestiones metodológicas, véase, porejemplo, Blaser y otros (2005) y Ottitsch yotros (2005).

vii. El ciclo de investigación (dirección,recolección, evaluación, análisis y difusión)es un instrumento que utilizan muchos

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organismos de aplicación de la ley con elpropósito de racionalizar el uso de losescasos recursos para entender la naturalezade las amenazas delictivas y así respaldaruna amplia gama de respuestas en materiade aplicación; incluyendo la recolección demás datos de información, evidencia real yotras respuestas. Véase, por ejemplo, BancoMundial/FMI (2005).

viii. El Grupo de los Ocho se ocupó de la talailegal en el marco de su propio Programade acción en materia forestal, aprobado enla cumbre de Birmingham en 1998. Noobstante, las medidas concretas fueronadoptadas por iniciativa individual de lasnaciones que lo integran. La tala ilegaltambién se incluyó como uno de los puntosdel temario en la cumbre de 2005 enGleneagles, y el comunicado final contieneun párrafo sobre el tema, con referenciasespecíficas a las cuencas del Congo y delAmazonas, en el que se señala la necesidadde que tanto los países consumidores comolos productores deben tomar acción.

ix. Departamento de Asuntos Económicos ySociales de las Naciones Unidas. Plan deaplicación de Johannesburgo, Sección IV,párrafo 45c:http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIChapter4.htm.

x. El primero de esos talleres se organizarápara la región del Amazonas en agosto de2006, en colaboración con el Banco Mundialy el Organismo alemán de cooperacióntécnica (GTZ), y estará presididoconjuntamente por la Amazon TreatyCooperation Organization y el gobierno deBrasil. De acuerdo con lo previsto,posteriormente se realizarán seminariospara la cuenca del Congo y para AméricaCentral.

xi. Camerún, República Democrática delCongo, República del Congo, Ghana,Madagascar, Mozambique, Camboya, China,Indonesia, Papua Nueva Guinea, Rusia,Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, México,Perú e India.

xii. Esta evaluación se basa en un examenteórico de documentos de evaluación deproyectos correspondientes a todos losproyectos forestales autónomos (es decir,los proyectos clasificados como 100%forestales), todos los proyectos de cualquiersector clasificados con un mínimo de 10%de manejo forestal (proyectos con un“componente forestal”), y todos losproyectos regulares del Fondo Mundial parael Ambiente (GEF) clasificados ya sea comopertenecientes al ecosistema forestal o alecosistema de montaña. Se cree que estoabarca la gran mayoría de los proyectos conactividades relacionadas con el manejoforestal. Todos los proyectos estaban activosal 15 de noviembre de 2005.

xiii. Las cifras financieras indicadas aquí debeninterpretarse con cautela, ya que sonestimaciones basadas en los datosdisponibles. Con frecuencia, losdocumentos de los proyectos noproporcionan detalles suficientes como paradesglosar el costo de cada una de lasactividades de gestión forestal. A pesar deello, se han podido determinar lastendencias generales en cuanto al apoyo quebrinda el Banco a la gestión forestal en sucartera de proyectos forestales. Siempre quefue posible, la información fue confirmadapor los gerentes de los proyectos.

xiv. Los estudios económicos y sectoriales serefieren a actividades que suponen unesfuerzo analítico con la intención de influiren las políticas y programas de los paísesclientes y comprenden estudios oficiales yno oficiales de cuestiones de importanciacrítica, ya sea a nivel nacional o paradeterminados sectores. Las operaciones depréstamo e inversión se han basadotradicionalmente en estos estudios. Laasistencia técnica no crediticia es latransferencia de habilidades y conocimientoscon fines de desarrollo y un instrumentofundamental para mejorar el diseño de laspolíticas y proyectos, mejorar las habilidadesy fortalecer la capacidad de ejecución.

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FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD Y LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN FORESTAL � � � � �

xv. Los países de alto riesgo se caracterizan portener un Estado cautivo, índices elevados decorrupción, y son los que plantean másdificultades en lo que respecta a lasreformas. Estos países también entrañangrandes riesgos fiduciarios y de reputaciónpara el Banco (Banco Mundial 2006d).

xvi. El Departamento de Integridad Institucionalse creó en 2001 y su función primordialconsiste en evaluar la vulnerabilidad de lacartera del Banco a la corrupción y lasprácticas ilegales.

xvii. Benin, Haití, Bolivia, Colombia, Ecuador,Ghana, Guatemala, Guinea, Honduras,Mozambique, Madagascar, Paraguay, Perú,São Paulo (Brasil), Sierra Leona y Zambia.Se puede encontrar información másdetallada en http://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html#reports.

xviii. Se está estudiando una propuesta pararebajar este nivel de umbral a US$10 millones.

xix. http://www.ifc.org/ifcext/economics.nsf/Content/CSR-AdvisoryWork.

xx. LEGEN ha estado apoyando activamente losprocesos regionales de gobernabilidad yaplicación de la legislación forestal delBanco, entre ellos la preparación delExamen de la legislación forestal de África,que comprende a Benin, Camerún,República Centroafricana, RepúblicaDemocrática del Congo, República delCongo, Gabón, Ghana, Madagascar,Mozambique y Tanzanía.

xxi. Véase, por ejemplo, FAO (2005) y el OxfordHandbook of Criminology.

xxii. En Akella y Cannon (2004) se da unejemplo y se hace referencia al análisiseconómico corriente de los delitos y laspenas.

xxiii. Se realizó una evaluación de la tala ilegalen 10 países sobre la base de losdocumentos disponibles, que se referían aCamboya, Myanmar e Indonesia, de Asia;Camerún y Liberia, de África; Brasil yHonduras, de América Latina; y Armenia,Rusia y Serbia, de Europa oriental y el nortede Asia.

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� � � � � NOTAS DE PIE DE PAGINA

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