Download - Banco Mundial 2000-2001

INFORME SOBRE EL DESARROLLO 2000 MUNDIAL /2001LUCHA CONTRA LA POBREZA


Ilustracin de la portada

Viaje al Nuevo Mundo, 1999. Tcnica mixta sobre madera, de Manuel Cunjam, Mxico. Las imgenes utilizadas al comienzo de los captulos estn tomadas tambin de esta obra y de otras tres del mismo autor: Dilogo con el universo, Cometa mgica y En busca del equilibrio csmico. Manuel Cunjam naci en 1971 en Tuxtla Gutirrez (Chiapas, Mxico). Comenz a exponer su obra en Chiapas en 1992. Actualmente, la Galera Ana Quijano de la Ciudad de Mxico est presentando a Cunjam en exposiciones itinerantes en los Estados Unidos. Algunas obras de Cunjam forman parte de la coleccin del Programa de Arte del Banco Mundial. En mi obra, hago lo posible por incorporar los smbolos y elementos autctonos que me remontan a temas prehispnicos, y todo lo que considero vlido para conseguir ese efecto. Utilizo el sol, la luna, la noche y el universo como smbolos que representan la preocupacin y ansiedad del ser humano por el todo que le rodea: el infinito. Manuel Cunjam

El Programa de Arte del Banco Mundial pone especial empeo en encontrar artistas de naciones en desarrollo y presentar su obra a un pblico ms amplio. El Programa organiza exposiciones, asociaciones educativas y culturales, concursos, proyectos de artistas e instalaciones en lugares especficos.


Publicado para el BANCO MUNDIAL POR EDICIONES MUNDI-PRENSA Madrid Barcelona Mxico

Grupo Mundi-Prensa Mundi-Prensa Libros, s. a. Castell, 37 - 28001 Madrid Tel. 914 36 37 00 - Fax 915 75 39 98 E-mail: [email protected] Internet: www.mundiprensa.com Mundi-Prensa Barcelona Editorial Aedos, s. a. Consell de Cent, 391 - 08009 Barcelona Tel. 934 88 34 92 - Fax 934 87 76 59 E-mail: [email protected] Mundi-Prensa Mxico, s. a. de C. V. Ro Pnuco, 141 - Col. Cuauhtmoc 06500 Mxico, D. F. Tel. (+52)-5-533 56 58 - Fax (+52)-5-514 67 99 E-mail: [email protected]

2001 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/ BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU. Diseo de la portada y de los grficos iniciales de los captulos: Tomoko Hirata. Publicado por Ediciones Mundi-Prensa Castell, 37 - 28001 Madrid Ediciones Mundi-Prensa es una marca registrada de MundiPrensa Libros, S.A. Todos los derechos reservados. No se permite la reproduccin total o parcial de este libro ni el almacenamiento en un sistema informtico, ni la transmisin de cualquier forma o cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia, registro u otros medios sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright. El Informe es un estudio realizado por el personal del Banco Mundial, y los juicios que se formulan en l no reflejan, necesariamente, la opinin del Directorio de la institucin ni de los pases representados en ste. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicacin ni acepta responsabilidad alguna de las consecuencias que su uso pudiera tener. Las fronteras, colores, denominaciones y dems informacin que aparezca en cualquier mapa contenido en este volumen no suponen juicio alguno por parte del Grupo del Banco Mundial respecto de la situacin jurdica de ningn territorio, ni respaldo o aceptacin de tales fronteras. ISBN 0-8213-4689-X (Banco Mundial) ISBN 84-7114-952-4 (Mundi-Prensa) Depsito legal: M-49.398-2000 Imprime: A. G. Cuesta, S.A.

Texto impreso en papel ecolgico.

Prefacio

L

a pobreza en medio de la abundancia es el mayor desafo mundial. En el Banco, nos hemos propuesto como misin combatir la pobreza con pasin y profesionalidad, colocando esta lucha en el centro de todas nuestras actividades. Estamos convencidos de que un desarrollo eficaz debe ser una tarea ambiciosa, diversificada y debidamente integrada. En el presente Informe se intenta ampliar la comprensin de la pobreza y de sus causas y se proponen acciones para conseguir un mundo libre de la pobreza en todas sus dimensiones. Por un lado, est basado en nuestras reflexiones y estrategias del pasado y, por el otro, analiza con mayor amplitud y profundidad los requisitos para responder al desafo de reducir la pobreza. En l se mantiene que es posible conseguir reducciones sustanciales de la privacin humana, y que las fuerzas de la integracin mundial y el avance tecnolgico pueden y deben ponerse al servicio de los intereses de los pobres. El xito o el fracaso en este intento depender de cmo funcionan los mercados, las instituciones y las sociedades, y de las posibilidades de intervencin pblica en el plano mundial, nacional y local. El Informe acepta el concepto ya generalizado de la pobreza en cuanto realidad que significa un bajo nivel no slo de ingresos y de consumo sino tambin de instruccin, salud y nutricin, y de otras reas del desarrollo humano. Adems, tomando como base lo que los pobres

mismos dicen acerca de su situacin, propone una definicin ms amplia en la que se incluye la impotencia y la falta de representacin, la vulnerabilidad y el miedo. Estas dimensiones de la privacin humana aparecieron claramente en nuestro estudio La voz de los pobres, realizado como labor previa al Informe, y en el que se recab sistemticamente la opinin de ms de 60.000 hombres y mujeres que viven en la pobreza en 60 pases. Estas diferentes dimensiones de la pobreza estn fuertemente interrelacionadas. Lo mismo ocurre con las intervenciones para mejorar la situacin de los pobres. Si progresa la educacin, progresan tambin los resultados en el campo de la salud. Si mejora la salud, crece el potencial de generacin de ingresos. El establecimiento de sistemas de proteccin social permite a los pobres emprender actividades ms arriesgadas pero ms rentables. Y la eliminacin de la discriminacin contra la mujer, las minoras tnicas y otros grupos desfavorecidos contribuye directamente a su bienestar y aumenta su capacidad de obtener ms ingresos. En el siglo XX se han conseguido grandes progresos en la lucha contra la pobreza y en la mejora del bienestar. En los cuatro ltimos decenios, la esperanza media de vida en el mundo en desarrollo ha aumentado 20 aos, la tasa de mortalidad infantil se ha reducido a menos de la mitad y las tasas de fecundidad han descendido casi un 50%. En los dos ltimos decenios la tasaV

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informe sobre el desarrollo mundial 2000 2001

neta de matrcula primaria en los pases en desarrollo ha aumentado un 13%. Entre 1965 y 1998 el ingreso medio se duplic con creces en los pases en desarrollo, y slo en 199098 el nmero de personas en situacin de extrema pobreza se redujo en 78 millones. No obstante, al comienzo del nuevo siglo, la pobreza contina siendo un problema mundial de enormes proporciones. De una poblacin total de 6.000 millones de habitantes, 2.800 millones viven con menos de $2 al da, y 1.200 millones con menos de $1 al da. Seis de cada 100 nios no llegan a cumplir el primer ao, y ocho no llegan a su quinto cumpleaos. Entre los que alcanzan la edad escolar, nueve nios y 14 nias de cada 100 no van a la escuela primaria. Estas tendencias generales ocultan una extraordinaria diversidad de situaciones en las diferentes partes del mundo, y grandes divergencias entre las regiones: algunas han progresado y otras han retrocedido con respecto a algunos indicadores de la pobreza distintos del ingreso. La ampliacin de las divergencias mundiales ha agravado en muchos casos la sensacin de privacin e injusticia. La movilidad social y la igualdad de oportunidades continan siendo conceptos ajenos para demasiadas personas. Los futuros cambios demogrficos harn todava ms difcil el avance en la lucha contra la pobreza. En los prximos 25 aos, se sumarn a la poblacin mundial aproximadamente 2.000 millones de personas, casi todas ellas (un 97%, segn las estimaciones) en los pases en desarrollo, lo que sometera a esas sociedades a una enorme presin. Indudablemente, es mucho lo que debe hacerse todava para reducir la pobreza en sus mltiples dimensiones y para promover la libertad humana, hoy y en los aos prximos. Si bien los desafos actuales y futuros continan siendo sobrecogedores, entramos en el nuevo milenio con una comprensin ms adecuada del desarrollo. Hemos aprendido que los elementos tradicionales de las estrategias para fomentar el crecimiento estabilidad macroeconmica y reformas favorables al mercado son fundamentales para reducir la pobreza. Pero ahora comprendemos tambin la necesidad de hacer mayor hincapi en sentar las bases institucionales y sociales para el proceso de desarrollo y en corregir la vulnerabilidad y alentar la participacin para llegar a un crecimiento integrador. Si bien la actuacin nacional es imprescindible, hemos aprendido tambin que los acontecimientos mundiales ejercen una poderosa influencia en los procesos de cambio de alcance nacional y local, y que la intervencin mundial es fundamental para la reduccin de la pobreza. Hemos mirado desde una nueva perspectiva nuestra labor a travs del Marco Integral de Desarrollo, que coincide con las opiniones y resultados de este Informe. Tomando como base su anlisis de las ideas y experiencias, en este Informe se recomiendan acciones en tres esferas: Oportunidad: Ampliar la oportunidad econmica para los pobres estimulando el crecimiento general y multi-

plicando sus activos (por ejemplo, la tierra y la educacin) y elevando la rentabilidad de los mismos, mediante una combinacin de medidas encaminadas al mercado y de otro tipo. Empoderamiento: Conseguir unas instituciones estatales ms responsables y atentas a las necesidades de los pobres, fortalecer la participacin de los pobres en los procesos polticos y en las decisiones locales y eliminar los obstculos sociales derivados de las diferencias de sexo, etnia, raza, religin y rango social. Seguridad: Reducir la vulnerabilidad de las personas pobres frente a la mala salud, las crisis econmicas, las prdidas de cosechas, los trastornos provocados por las polticas, los desastres naturales y la violencia, adems de ayudarles a hacer frente a las adversidades cuando se presenten. Gran parte de esta tarea consiste en la introduccin de sistemas eficaces de proteccin social para mitigar los efectos de las calamidades personales y nacionales. Los avances en estas tres esferas son en buena parte complementarios: cada una de ellas es importante por derecho propio, pero adems redunda en beneficio de las otras. Partiendo de este concepto, los pases deben elaborar sus propias estrategias de reduccin de la pobreza, de manera coherente con la conservacin de la cultura. Las decisiones sobre las prioridades deben adoptarse en el plano nacional, de acuerdo con las prioridades del pas. En estas medidas es tambin importante la direccin e identificacin local, de acuerdo con las realidades de ese nivel. No hay una solucin sencilla y universal. No obstante, la actuacin en el plano local y nacional no es suficiente. Los testimonios del pasado decenio revelan claramente la importancia de una intervencin de alcance universal, no slo para que las oportunidades derivadas de la integracin mundial y el avance tecnolgico beneficien a los pobres sino tambin para gestionar los riesgos de inseguridad y exclusin que pueden derivarse de este cambio planetario. En este sentido pueden adoptarse cinco medidas: Promover la estabilidad financiera mundial y abrir los mercados de los pases ricos a los productos agrcolas, manufacturas y servicios de los pases pobres. Superar la brecha digital y de conocimientos, acercando as la tecnologa y la informacin a las personas de todo el mundo. Ofrecer recursos financieros y de otro tipo para los bienes pblicos internacionales, en especial la investigacin mdica y agrcola. Incrementar la ayuda y el alivio de la deuda para ayudar a los pases a adoptar medidas contra la pobreza, dentro de un marco general que coloque a los pases mismos no a los organismos de ayuda externa en el centro del diseo de la estrategia de desarrollo y garantice que los recursos externos se utilicen de manera eficaz en apoyo de la reduccin de la pobreza.

prefacio Ofrecer a los pases y personas pobres la oportunidad de hacerse escuchar en los foros mundiales, en particular mediante contactos internacionales con organizaciones establecidas por los mismos pobres. La accin pblica debe estar impulsada por el compromiso de reduccin de la pobreza. Los sectores pblico y privado deben colaborar entre s y con la sociedad civil tanto dentro de cada pas como en el plano internacional. Si bien es mucho todava lo que debemos aprender, y aunque el mundo contina cambiando con rapidez, las expe-

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riencias examinadas en este Informe revelan que se dispone ya de un entendimiento suficiente como para que las medidas de reduccin de la pobreza sean verdaderamente eficaces. Vivimos en un tiempo en que los esfuerzos y los problemas en torno a la reduccin de la pobreza son objeto de atento examen. Despus de una oleada de protestas y cuando estamos sumidos en plena controversia, este Informe llena de contenido el debate pblico y sita el dilogo en el primer plano, que es precisamente donde se debe colocar la meta de un mundo sin pobreza.

James D. Wolfensohn Presidente Banco Mundial Agosto de 2000

Este Informe es obra de un equipo dirigido por Ravi Kanbur (director del equipo hasta mayo de 2000) y Nora Lustig (directora adjunta hasta mayo de 2000 y directora a partir de esa fecha). Monica Das Gupta, Christiaan Grootaert, Victoria Kwakwa, Christina Malmberg Calvo y Kevin Morrison fueron miembros del equipo de plena dedicacin. Otros miembros del equipo bsico fueron Alice Sindzingre, Michael Woolcock y Zainal Yusof. Efectuaron importantes contribuciones a los captulos Homi Kharas, Aart Kraay, Peter Lanjouw y Giovanna Prennushi, as como Benu Bidani, William Easterly, Enrique Flores, Hlne Grandvoinnet, Richard Newfarmer, Gi-Taik Oh y Mattia Romani. Michael Walton, en calidad de director de Reduccin de la pobreza, colabor estrechamente con el equipo durante todo el proceso. Ayudaron tambin al equipo Shanka Chakraborty y Shahin Yaqub. Se cont con la valiosa ayuda de pasantes del Centro de Washington. La labor se llev a cabo bajo la direccin general de Jozef Ritzen y Joseph E. Stiglitz y, en las fases finales, de Nicholas Stern. El Grupo de gestin de datos sobre el desarrollo se encarg de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Bruce Ross-Larson y Meta de Coquereaumont fueron los redactores principales del Informe. El grupo cont con el asesoramiento de Anthony Atkinson, Anthony Bebbington, Nancy Birdsall, Franois Bourguignon, Angus Deaton, Alain de Janvry, Yujiro Hayami, Emmanuel Jimenez, Grzegorz Kolodko, Michael Lipton, Lant Pritchett, Martin Ravallion, Amartya Sen, Lyn Squire, T. N. Srinivasan y Mariano Tommasi. Deepa Narayan dirigi el estudio La voz de los pobres. Vinod Thomas organiz el estudio Quality of Growth, complementario de este Informe. Ariel Fiszbein se ocup de organizar el proceso de consulta. Fueron muy instructivos los documentos y debates del seminario de verano celebrado en la ciudad de Washington del 6 al 10 de julio de 1999, as como los documentos de antecedentes preparados para este Informe. Los autores, comentaristas y participantes, as como los documentos de antecedentes, aparecen recogidos en la Nota bibliogrfica. Otras muchas personas, tanto pertenecientes al Banco Mundial como ajenas a la institucin, han hecho valiosos comentarios y otras aportaciones; sus nombres se enumeran tambin en la Nota bibliogrfica. Como preparacin para este Informe, desde el esbozo inicial hasta la redaccin final, se realizaron numerosas consultas con acadmicos, lderes populares, organizaciones no gubernamentales (ONG), representantes del sector privado y autoridades pblicas. Merecen agradecimiento todas las instituciones pblicas y de la sociedad civil que ayudaron a hacer posibles estas consultas, as como los organizadores y participantes, cuyas aportaciones han enriquecido enormemente este Informe. Debemos expresar nuestro especial agradecimiento al Proyecto Bretton Woods y al New Policy Institute del Reino Unido, que moderaron el debate electrnico sobre el proyecto de documento aparecido en la Web, y a todos los que contribuyeron con sus observaciones: se recibieron 424 aportaciones de 44 pases (pases en desarrollo en el 44% de los casos). Se celebraron consultas en Alemania (Berln), Argentina (Buenos Aires), Bangladesh (Dhaka), Canad (Ottawa), Chile (Santiago), Dinamarca (Copenhague), Egipto (El Cairo), los Estados Unidos (Boston, Nueva York, Washington, D.C.), Etiopa (Addis Abeba), Francia (Pars), Guatemala (Antigua), Hungra (Budapest), India (Ahmedabad, Nueva Delhi), Japn (Tokio), Malasia (Kuala Lumpur), Marruecos (Marrakesh), el Reino Unido (Brighton, Londres), Rusia (Mosc), Senegal (Dakar), Sudfrica (Johannesburgo), Suecia (Estocolmo) y Viet Nam (Hanoi). Se organizaron tambin consultas conjun-

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tamente con el Fondo Monetario Internacional, los bancos regionales de desarrollo y varias organizaciones de las Naciones Unidas. La preparacin de los documentos de antecedentes y la convocacin de varios talleres contaron con el respaldo de los gobiernos de Alemania, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Japn, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza; la Fundacin MacArthur; la Cornell University, y el Foro de Poltica para el Desarrollo de la Fundacin Alemana para el Desarrollo Internacional. El estudio La voz de los pobres cont con la ayuda de la Fundacin MacArthur, la Cornell University, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y el Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, y varios de los estudios sobre los pases fueron financiados parcial o totalmente por las ONG que realizaron la investigacin. Rebecca Sugui desempe las funciones de ayudante ejecutiva del equipo, y Maribel Flewitt, Shannon Hendrickson, Khin-U Khine, Rudeewan Laohakittikul, Jimena Luna, Nelly Obias, Gracie Ochieng, Leila Search y Robert Simms las de auxiliares del equipo. Mara D. Ameal intervino como ayudante administrativa. Nacer Megherbi y Edith Thomas ofrecieron apoyo tcnico. La preparacin del manuscrito y la produccin estuvieron a cargo de Fiona Blackshaw, Garrett Cruce, Terry Fisher, Wendy Guyette, Daphne Levitas, Molly Lohman, Megan Klose, Jessica Saval y Alison Strong, todos ellos de Communications Development. Las tareas de diseo, edicin y produccin fueron coordinadas por Jamila Abdelghani, Catherine Hudson, Brett Kravitz, Nancy Lammers, Brenda Meja, Randi Park y Betty Sun, de la Oficina del Editor del Banco Mundial. Artemis Zenetou, directora y conservadora del Programa de Arte del Banco Mundial, y su personal colaboraron de manera decisiva en la utilizacin de la parte grfica de la obra. El diseo de la portada y de los comienzos de los captulos es obra de Tomoko Hirata. Ravi Kanbur es titular de la ctedra T.H. Lee de Asuntos Mundiales del Departamento de Economa de la Agricultura, los Recursos y la Gestin, en la Cornell University de Ithaca (Nueva York). Nora Lustig es asesora superior y jefa de la Unidad de Asesoramiento sobre la Pobreza y la Desigualdad del Banco Interamericano de Desarrollo. Kevin Morrison es becario del Consejo para el Desarrollo de Ultramar. Alice Sindzingre es investigadora del Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) de Pars e investigadora asociada del Centre dEtude dAfrique Noire (CEAN) de Burdeos. Zainal Yusof es subdirector general del Instituto de Estudios Estratgicos e Internacionales (ISIS) de Kuala Lumpur (Malasia). El Banco Mundial agradece a esas seis instituciones que hayan permitido su participacin en la preparacin del Informe. Los numerosos colaboradores del Informe quizs no respalden todas las opiniones o afirmaciones en l contenidas, y no son en absoluto responsables de los posibles errores.

ndicePanorama general: Lucha contra la pobreza: Oportunidad, empoderamiento y seguridad 1

La historia de Basrabai La pobreza en un mundo caracterizado por la desigualdad Una estrategia para el alivio de la pobreza De la estrategia a la accin Colaboracin en la lucha contra la pobreza

2 3 6 7 12

Parte I Marco generalCaptulo 1. Naturaleza y evolucin de la pobreza

Las numerosas dimensiones de la pobreza Cuantificar la pobreza en sus mltiples dimensiones Evolucin de la pobrezaCaptulo 2. Causas de la pobreza y marco general de accin

15 15 16 21 31

Causas de la pobreza Marco general de accin

34 37

Parte II OportunidadCaptulo 3. Crecimiento, desigualdad y pobreza

Crecimiento econmico y reduccin de la pobreza Qu es lo que impulsa el crecimiento econmico? Por qu tasas de crecimiento semejantes estn asociadas a tasas diferentes de reduccin de la pobreza? Crecimiento econmico y dimensiones de la pobreza distintas del ingresoCaptulo 4. Mercados ms eficientes para los pobres

45 46 49 52 57 61

Han contribuido realmente al crecimiento las reformas del mercado? Han sido las reformas del mercado realmente beneficiosas para los pobres? Conseguir que los mercados hagan ms por los pobresCaptulo 5. Aumentar los activos de los pobres y resolver las desigualdades

62 64 7277 000 77 78 80 88 93

Los activos y sus sinergias Intervencin pblica para facilitar la acumulacin de activos Redistribucin del gasto pblico Reformas institucionales para un desempeo eficaz: sistema de gobierno, mercados y competencia Participacin: posibilidad de eleccin, supervisin y rendicin de cuentas Relaciones de complementariedad en la intervencin estatal

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Parte III EmpoderamientoCaptulo 6. Instituciones estatales ms atentas a las necesidades de los pobres 99

La administracin pblica y la reduccin de la pobreza Los pobres y el estado de derecho Una descentralizacin que redunde en beneficio de los pobres Poltica y reduccin de la pobreza: las coaliciones en favor de los pobres Regmenes polticos y pobrezaCaptulo 7. Eliminar obstculos y establecer instituciones en la esfera social

99 102 106 108 112117

Discriminacin por razn de sexo y pobreza Estratificacin social y pobreza Fragmentacin y conflicto social Desarrollo de las instituciones sociales y del patrimonio social

117 123 126 128

Parte IV SeguridadCaptulo 8. Ayudar a los pobres a afrontar los riesgos 135

Tipologa de los riesgos Naturaleza y magnitud de la vulnerabilidad Medidas adoptadas por los hogares y las comunidades para hacer frente a los riesgos Polticas para mejorar la gestin del riesgoCaptulo 9. Gestin de las crisis econmicas y de los desastres naturales

136 138 140 146161

Evitar y hacer frente a las crisis econmicas Reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales

161 170

Parte V Intervenciones internacionalesCaptulo 10. Encauzar las fuerzas mundiales en favor de los pobres 179

Ampliacin del acceso a los mercados de los pases de ingreso alto Reduccin del riesgo de crisis econmicas Creacin de bienes pblicos internacionales que favorezcan a los pobres Representacin de los pobres en los foros mundialesCaptulo 11. Reforma de la cooperacin para el desarrollo con el fin de combatir la pobreza

179 181 181 186189

Una ayuda ms eficaz para reducir la pobreza Alivio de la carga de la deuda de los pases pobresNota bibliogrfica Indicadores seleccionados del desarrollo mundial Recuadros

192 201205 267

1 2 1.1 1.2

La voz de los pobres Un mundo mejor para todos: metas internacionales de desarrollo La pobreza, segn los pobres Cuantificacin de la pobreza de ingresos: 1899 y 1998

3 5 16 17

ndice

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Recuadros (continuacin)

1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13

Cuantificacin de la vulnerabilidad Cuantificar la representacin y el poder con mtodos basados en la participacin Cuantificacin del sistema de gobierno: mtodos basados en la participacin y encuestas supranacionales Multidimensionalidad: distintas formas de agregacin Metas de reduccin de la pobreza de Uganda Seguimiento de la pobreza en la India durante los aos noventa Acerca de la interaccin con las instituciones estatales: la voz de los pobres Prevencin de hambrunas: importancia de la prensa local Lucha contra la pobreza en Viet Nam Poblacin, crecimiento y pobreza La guerra y sus efectos devastadores en los pobres Divergencia y desigualdad mundial de los ingresos Tendencias de la desigualdad y reduccin de la pobreza Qu hace que en la India el crecimiento redunde en beneficio de los pobres? Pautas complejas del cambio en la distribucin del ingreso en tres economas Diversificacin y migracin en la China rural La redistribucin puede favorecer la eficiencia El consenso de Washington Por qu fracasan a veces las reformas? En Chile y China, la reforma agraria ayuda a los pequeos agricultores Los mercados inmobiliarios y los campesinos pobres de Mxico Qu opinan los agricultores de Zambia Combatir la pobreza con la informacin Interacciones entre capital humano y capital fsico Conexiones entre medio ambiente y salud Polticas doblemente beneficiosas en el sector de la salud Las tasas de educacin y salud, posible factor de exclusin Progresa (Mxico): pagar a los padres para que enven a los nios a la escuela Algunos principios generales sobre las subvenciones Asociacin eficaz entre el sector pblico y el privado para la inmunizacin Los empresarios locales promueven el acceso a los servicios de telecomunicaciones Participacin local en el sistema descentralizado de educacin de Nicaragua Mecanismos unisectoriales y multisectoriales para mejorar los caminos rurales en Zambia Rejuvenecimiento de los bosques de la India mediante una accin conjunta Nuevo concepto de reforma agraria en Brasil Empresas de frica occidental experimentan nuevos servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para la poblacin urbana pobre 5.14 Servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento en los barrios urbanos pobres de Brasil 6.1 Los pobres sufren con frecuencia los malos tratos de los funcionarios 6.2 La ilegalidad contribuye a la pobreza 6.3 Las organizaciones de servicios jurdicos ayudan a los pobres a gozar de la proteccin que les ofrece el sistema jurdico 6.4 La supervisin de la comunidad puede reducir la contaminacin ambiental 6.5 Coaliciones nacionales contra las enfermedades transmisibles en Occidente 6.6 Las ONG pueden ayudar a movilizar y a potenciar la capacidad de accin de las comunidades 6.7 Poltica y pobreza en los pases de la OCDE 6.8 La evolucin de la sociedad civil y la reforma del Estado en Mxico

20 21 21 22 22 26 36 40 41 49 50 51 53 54 55 56 57 63 65 68 68 69 73 78 78 79 83 84 85 87 87 89 91 92 94 95 96 100 103 105 107 109 110 114 115

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Recuadros (continuacin)

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 8.11 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 10.1 10.2 10.3 10.4 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8

Reduccin de los prejuicios por razn de sexo en la concesin de ttulos de propiedad sobre la tierra en Amrica Latina Utilizacin de subvenciones para salvar las diferencias por razn de sexo en la instruccin Mayor representacin de la mujer en la formulacin de polticas: iniciativas presupuestarias de la mujer en frica meridional Utilizacin de programas de desarrollo para poner fin al poder de las elites agrarias: estudio monogrfico de la zona oriental de Uttar Pradesh (India) La discriminacin tiene efectos psicolgicos devastadores Accin afirmativa contra la discriminacin de las castas en la India Divisiones tnicas y conflicto civil Cmo influye el patrimonio social en el desarrollo? La federacin de comedores en el Per: creacin de patrimonio social basado en los enlaces Movilizacin y creacin de patrimonio social en los proyectos de desarrollo Exposicin de los pobres al riesgo SIDA y pobreza Algunos trminos fundamentales: riesgo, exposicin al riesgo y vulnerabilidad Control de riesgos: concepcin modular de las redes de proteccin social Es conveniente que la comunidad determine los beneficiarios? Opciones de seguro para el sector informal Dos sistemas de seguro mdico universal: Costa Rica y Singapur Pensiones sociales en Chile y Namibia Principios de un programa acertado de asistencia social vinculada al trabajo El Fondo de Desarrollo Comunitario de Eritrea La Asociacin de Trabajadoras por Cuenta Propia de la India Proteccin social en respuesta a la crisis en la Repblica de Corea Exmenes del gasto pblico para determinar cmo repercuten en los pobres los recortes del gasto pblico Proteccin de los pobres en situaciones de ajuste fiscal: ley del Per de prudencia y transparencia fiscal La mitigacin de los efectos, pieza clave de la gestin de emergencias en los Estados Unidos Mitigacin de los riesgos de catstrofes naturales: enseanzas de los terremotos de 1999 en Turqua De la reconstruccin a la mitigacin de riesgos, con ayuda de una ONG local Mitigar los riesgos con bonos para situaciones catastrficas Compartir los costos de las catstrofes: el Fondo Mexicano para Desastres Naturales Intervencin de las comunidades en la reconstruccin despus de los desastres: enseanzas del Programa de rehabilitacin de urgencia despus del terremoto de Maharashtra El xito de la lucha contra la oncocercosis en frica Investigaciones, maz y cerdos en las zonas rurales de Guizhou Casi todas las patentes en el campo de la biotecnologa estn en manos privadas El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, un modelo para la participacin de los pases en desarrollo Aprendizaje sobre el proceso de consulta a travs del Marco Integral de Desarrollo Nueva estrategia para la reduccin de la pobreza Cooperacin para el desarrollo sectorial Fondo comn de cooperacin para el desarrollo Evaluacin de las polticas e instituciones de los pases Qu utilidad puede tener la ayuda en los pases sin el debido entorno de polticas? Iniciativa reforzada para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados Cmo encaja el alivio de la deuda en una estrategia de reduccin de la pobreza: Fondo de accin contra la pobreza de Uganda

121 122 122 123 125 126 127 129 130 131 137 139 139 147 150 151 153 154 156 157 157 167 168 169 173 173 174 174 175 176 182 184 185 187 195 195 197 197 198 199 201 204

ndice

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Grficos

1 2 3 1.1 2.1 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4.1 4.2 4.3 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 7.1 7.2 7.3 7.4 8.1 8.2 9.1 10.1 10.2 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7

Dnde viven los pobres del mundo en desarrollo Dnde ha disminuido la pobreza y dnde no Las tasas de mortalidad infantil varan enormemente en las distintas regiones del mundo La pobreza en el mundo en desarrollo se est desplazando hacia Asia meridional y frica al sur del Sahara La pobreza presenta una fuerte relacin con las contracciones y expansiones econmicas En general, cuanto ms rico es un pas menor es la incidencia de la pobreza Los indicadores de salud mejoran a medida que aumenta el ingreso Las tendencias de la pobreza siguieron la pauta de las tendencias del crecimiento en los decenios de 1980 y de 1990 El crecimiento econmico contribuy a la reduccin de la pobreza en los decenios de 1980 y de 1990... La desigualdad acus grandes diferencias en los decenios de 1980 y de 1990 pero no present ninguna asociacin sistemtica con el crecimiento Las desigualdades iniciales influyen en el ritmo de reduccin de la pobreza En los distintos pases, el coeficiente de alfabetizacin femenina-masculina aumenta en paralelo con el ingreso per cpita Indicadores del xito de las reformas normativas en el mundo en desarrollo Las reformas impulsaron el desarrollo en Amrica Latina, aunque los progresos no siempre fueron iguales La diferencia entre los salarios de los trabajadores calificados y no calificados se ampli en Mxico Existe una correlacin entre la contratacin basada en el mrito personal en la administracin pblica y la reduccin de la corrupcin y de las demoras burocrticas La corrupcin es un impuesto regresivo Existe una correlacin entre el grado de solidez del estado de derecho y el aumento del ingreso per cpita La descentralizacin reduce el costo necesario para aumentar los ingresos de la poblacin pobre en Sudfrica Las coaliciones entre el Estado y las comunidades pueden fomentar un rpido desarrollo y mejorar la prestacin de servicios Existe una correspondencia entre la calidad de las instituciones polticas y administrativas y el crecimiento econmico La reduccin acelerada de la diferencia entre sexos en las tasas de matrcula impulsara el crecimiento econmico Las tendencias de la educacin femenina y la esperanza de vida evidencian una igualdad creciente entre el hombre y la mujer Los grupos minoritarios de Viet Nam tienen menos acceso a los servicios que los otros grupos La diversidad tnica est asociada con la violencia cuando la calidad institucional es baja Las transferencias privadas representan una gran proporcin de los ingresos de los pobres Los gastos en seguridad social de los gobiernos centrales acusaron grandes diferencias en 1995 Los pases en desarrollo fueron los ms perjudicados por los desastres naturales en 1990-98 Los pases de ingreso alto protegen sus productos manufactureros y agrcolas La carga del VIH/SIDA est muy concentrada en frica al sur del Sahara Las economas de los pases donantes crecieron despus de 1992, pero su asistencia para el desarrollo disminuy Con excepcin de Europa y Asia central, la distribucin regional de la asistencia oficial para el desarrollo se mantuvo prcticamente constante... ... pero los ingresos bajaron despus de 199293 en todas las regiones menos Amrica Latina y el Caribe La ayuda no llega nicamente a los pases pobres Las ONG encauzaron en 1998 hacia los pases en desarrollo unos $10.000 millones, aproximadamente la mitad de los cuales procedan del sector oficial A medida que ha disminuido el ingreso per cpita de los pases pobres muy endeudados, la deuda ha aumentado y viceversa Las transferencias en condiciones concesionarias compensan en gran parte las transferencias netas negativas de recursos no concesionarios

4 4 4 24 35 46 47 47 48 53 54 58 63 64 71 101 102 103 106 112 112 119 120 124 128 144 148 171 180 182 190 190 191 196 200 201 202

xiv


Cuadros

1.1 1.2 1.3 4.1 5.1 5.2 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 9.1 9.2

Pobreza de ingreso por regiones, en algunos aos del perodo de 1987-98 Pobreza de ingreso relativa por regiones, en algunos aos del perodo de 1987-98 Pobreza de ingreso en siete pases africanos, varios aos Efecto de las reformas en los precios, la produccin y la productividad del sector agrcola en siete pases Gasto pblico en educacin desglosado por quintil de ingreso en algunos pases en desarrollo, varios aos Gasto pblico en salud desglosado por quintil de ingreso en algunos pases en desarrollo, varios aos Principales fuentes de riesgos Crisis a que estn expuestos los hogares rurales de Etiopa Mecanismos de gestin de riesgos Diversificacin del ingreso entre los agricultores africanos Transferencias privadas en efectivo y en especie para los hogares pobres Efecto de las crisis econmicas en la incidencia de la pobreza de algunos pases Efectos sociales de las crisis econmicas en algunos pases

23 24 25 67 80 81 136 140 141 142 144 163 164

Definiciones y notas sobre los datosLos pases incluidos en las agrupaciones nacionales que se utilizan en este Informe figuran en el cuadro sobre clasificacin de los pases que aparece al final de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Las clasificaciones por niveles de ingreso mencionadas en el texto del Informe se basan en estimaciones del PNB per cpita de 1998, mientras que las de los Indicadores seleccionados estn basadas en estimaciones del PNB per cpita de 1999 (vase el cuadro de Clasificacin de las economas). Los umbrales de las clasificaciones por niveles de ingreso y las diferencias entre las clasificaciones de pases de 1998 y 1999 pueden verse en la Introduccin a los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Salvo indicacin en contrario, los promedios de los grupos que figuran en los grficos y cuadros del texto son los promedios sin ponderar de los pases incluidos en el grupo. Adems de los cambios registrados en las clasificaciones por niveles de ingreso, las revisiones recientes en los datos de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial pueden dar lugar a diferencias con los datos del texto principal (vase la Introduccin a los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial). El uso del trmino pases para hacer referencia a las economas no supone juicio alguno por parte del Banco Mundial en cuanto a la situacin jurdica o de otra ndole de un territorio. El trmino pases en desarrollo engloba economas de ingreso bajo y mediano y, por lo tanto, es posible que por razones de conveniencia en esa categora se incluyan economas en transicin de un sistema de planificacin centralizada. El trmino pases avanzados, industrializados o ricos puede utilizarse por motivos de comodidad para designar a las economas de ingreso alto. Los ndices agregados sobre la pobreza que aparecen en el Informe estn basados con frecuencia en el umbral de pobreza de $1 al da. Este umbral equivale a $1,08 al da en cifras de paridad del poder adquisitivo de 1993 (puede verse una explicacin ms detallada en el recuadro 1.2 del Captulo 1). Las cifras en dlares se expresan en dlares estadounidenses corrientes, salvo indicacin en contrario. Se emplean las siguientes siglas: GATT OCDE OMC ONG PIB PNB PPA PPME SEWA SIDA VIH Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. Organizacin Mundial del Comercio. Organizacin no gubernamental. Producto interno bruto. Producto nacional bruto. Paridad del poder adquisitivo. Pas pobre muy endeudado. Asociacin de trabajadoras por cuenta propia. Sndrome de inmunodeficiencia adquirida. Virus de la inmunodeficiencia humana.

PANORAMA GENERAL

Lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad

L

os pobres no tienen acceso a libertades fundamentales de accin y decisin que los ms acomodados dan por descontadas1. Con frecuencia carecen de viviendas y alimentos y de servicios de educacin y salud adecuados, y estas privaciones les impiden adoptar el tipo de vida que todos deseamos para nosotros mismos. Tambin son sumamente vulnerables a las enfermedades, los reveses econmicos y los desastres naturales. Por si todo eso fuera poco, son tratados en forma vejatoria por las instituciones del Estado y la sociedad, y carecen de poder para influir en las decisiones clave que les afectan. Todos estos factores representan algunas de las dimensiones de la pobreza. La experiencia de sufrir mltiples privaciones es intensa y dolorosa. La forma en que los propios pobres describen lo que significa vivir en la pobreza es un elocuente testimonio de su sufrimiento (Recuadro 1). Quienes viven sumidos en la pobreza pueden llegar a pensar que es imposible salir de esa situacin. Pero no lo es. La historia de Basrabai presidenta del consejo local de un poblado de la India revela las muchas facetas que tiene la pobreza y las posibilidades de actuar para combatirla (vase la pgina 2). La historia de Basrabai sirve de marco para analizar la

naturaleza y las causas de la pobreza y las medidas que pueden adoptarse para abordar este problema. La pobreza es consecuencia de procesos econmicos, polticos y sociales que estn relacionados entre s y con frecuencia se refuerzan mutuamente, lo que agrava todava ms las privaciones que sufren los pobres. Los exiguos activos con que cuentan, la falta de acceso a los mercados y la escasez de oportunidades de empleo les impiden salir de su situacin de pobreza material. Por esta razn, la creacin de oportunidades mediante la adopcin de medidas que estimulen el crecimiento econmico, consigan unos mercados ms atentos a las necesidades de la poblacin pobre e incrementen sus activos es un factor clave para el alivio de la pobreza. Pero esto es slo un aspecto del problema. En un mundo en que la distribucin del poder poltico es desigual y con frecuencia se asemeja a la distribucin del poder econmico, la forma en que funcionan las instituciones estatales puede ser particularmente desfavorable para la poblacin pobre. Por ejemplo, los pobres a menudo no perciben beneficios de las inversiones pblicas en educacin y salud y, con frecuencia, son vctimas de la corrupcin y la arbitrariedad del sector estatal. Tambin ejercen gran influencia en la pobreza1

2


La historia de BasrabaiBasrabai vive en Mohadi, un poblado del estado de Gujarat en la India, situado en la costa del mar Arbigo a 500 kilmetros de Ahmedabad2. Es la primera mujer que ha ocupado el cargo de presidenta (sarpanch) del consejo local (panchayat) gracias a las enmiendas de la Constitucin en virtud de las cuales un tercio del total de escaos y un tercio de las presidencias de los consejos locales se reservan a las mujeres. Para llegar al poblado de Basrabai tuvimos que recorrer un largo trayecto por carretera y atravesar una pequea ensenada utilizando un camino que es intransitable cuando la marea est alta. La primera edificacin que divisamos fue una estructura de hormign de reciente construccin, la escuela primaria. El ao pasado, cuando el poblado fue azotado por el cicln ms intenso que se recuerde y las chozas de paja fueron destruidas por el vendaval, la gente se refugi en la nica construccin slida que haba en el pueblo: la escuela. Cuando se iniciaron las actividades para reparar los estragos causados por el cicln, los residentes solicitaron que se construyeran ms edificaciones de hormign, y ahora el poblado tiene alrededor de una docena. Fuimos a la casa de hormign de Basrabai, con una sola habitacin, situada junto a una choza de paja. Tras los saludos de rigor, hablamos de la escuela. Como era un da de semana, preguntamos si podramos asistir a una clase. Basrabai nos dijo que el maestro no estaba, y que haca tiempo que no daba seales de vida. En realidad, slo vena una vez al mes, o menos. Como gozaba de la proteccin del oficial de educacin del distrito, en general haca lo que quera. El maestro vino al pueblo al da siguiente, en cuanto se enter de que haba visitantes. Fue a la casa de Basrabai, y nos pusimos a hablar de la escuela y de los nios. Convencido de que los recin llegados, por ser personas instruidas, compartiran sus opiniones, empez a recitar una letana de sus problemas y de las dificultades con que tropezaba para ensear a sus alumnos. Se refiri a ellos despectivamente, llamndolos criaturas de la jungla. Meeraiben, miembro de SEWA, la organizacin de trabajadoras por cuenta propia que haba hecho los arreglos para nuestra visita, no pudo contenerse. Seal que el maestro ganaba 6.000 rupias al mes (cifra seis veces superior a lo que se considera como umbral de pobreza en la India) y gozaba de seguridad en su empleo, y que como mnimo tena la obligacin de presentarse a trabajar. Los padres desean que sus hijos aprendan a leer y a escribir, aun cuando el hecho de que stos vayan a la escuela supone que no van a ir a pescar con sus padres y que las nias no pueden ayudar a sus madres en el acarreo de agua y lea ni en las faenas agrcolas. Esa noche Basrabai dirigi una reunin del consejo en la que se trataron dos temas principales. El primero era el de la indemnizacin por los estragos causados por el cicln; a pesar de que los planes de rehabilitacin se haban anunciado con bombo y platillo en la capital del estado, su aplicacin a nivel local dejaba mucho que desear y los funcionarios de la localidad no tomaban cartas en el asunto. Las organizadoras de SEWA anotaron los nombres de las personas que todava no haban recibido la indemnizacin a que tenan derecho, y se acord que, junto con Basrabai, se reuniran con funcionarios locales la semana siguiente. El segundo tema tratado se relacionaba con una prohibicin de pescar en las aguas costeras dictada por el gobierno para proteger las poblaciones de peces. Aunque las responsables de la sobrepesca eran las grandes embarcaciones de arrastre, quienes pagaban las consecuencias eran los pequeos pescadores. Las embarcaciones grandes podran proseguir sus actividades pesqueras siempre y cuando hicieran llegar dinero a manos de las autoridades competentes. Durante la reunin se produjo un imprevisto. El hermano de Basrabai haba recibido una cornada en la cara cuando trataba de separar dos vacas que se estaban peleando. Si la herida no se trataba inmediatamente, se infectara. Pero eran altas horas de la noche, y el mdico ms cercano estaba en un poblado situado a 10 kilmetros de distancia. En otras circunstancias, habra sido imposible que recibiera atencin inmediata. Pero, como tenamos nuestro Jeep, pudimos llevar al hermano de Basrabai al mdico. Durante nuestra estada tambin pudimos admirar las artesanas que las mujeres del poblado vienen haciendo desde hace varias generaciones. Gracias a la inmensa popularidad internacional de que gozan los productos de la India y al inters en volver a sus races que tiene la creciente clase media del pas, hay una gran demanda de los tradicionales objetos bordados y teidos utilizando el mtodo de atar las prendas antes de teirlas. Pero, debido al aislamiento de las mujeres, los intermediarios que compran esos objetos los pueden pagar a precios bajsimos. El gobierno nacional y los gobiernos estatales tienen numerosos planes para respaldar las artesanas tradicionales, pero ninguno funciona muy eficazmente. Por esta razn, SEWA est procediendo a organizar a las artesanas que trabajan en sus hogares y a proporcionarles acceso directo a los mercados internacionales. Vimos una prenda bordada que podra venderse por 150 rupias en el mercado internacional y por 60 rupias en las tiendas gubernamentales, pero que los intermediarios adquiran por 20 rupias. El ltimo da de nuestra visita fuimos al campo que cultiva Basrabai, situado a una hora de camino de su casa. All pudimos observar claramente los riesgos que entraa la agricultura. Debido a la falta de lluvia, el terreno estaba duro y seco. Si no llova en los prximos das, se malograra la cosecha de mijo y Basrabai perdera la inversin que haba hecho contratando un tractorista con el dinero obtenido de la venta de sus artesanas. Cuando vimos a Basrabai unos das despus en Ahmedabad, todava no haba llovido. Nuestros contactos con Basrabai y los muchos miles de personas pobres a quienes consultamos para la preparacin de este Informe ponen de relieve una serie de cuestiones recurrentes y bien conocidas. La gente pobre habla de la ausencia de oportunidades de obtener ingresos, de los deficientes enlaces con los mercados y de la indiferencia de las instituciones estatales ante sus necesidades. Mencionan los problemas de inseguridad, por ejemplo, los riesgos en terrenos como la salud, el empleo y las actividades agrcolas, que hacen que cualquier ganancia que puedan obtener siempre sea frgil. Las historias que relatan los pobres en todos los lugares del mundo desde los poblados de la India hasta las favelas de Rio de Janeiro, los barrios de tugurios aledaos a Johannesburgo y las explotaciones agrcolas de Uzbekistn plantean siempre los mismos temas. Pero las conversaciones con Basrabai y otras personas pobres tambin revelan las posibilidades existentes. Aunque los funcionarios locales y las instancias estatales todava no estn obligados a rendir cuentas a Basrabai y la gente de su poblado, la poltica explcita de accin afirmativa que permiti la eleccin de Basrabai como presidenta del consejo local de su poblado pone de manifiesto lo que puede lograrse mediante la accin estatal. Y SEWA demuestra que los pobres pueden tener influencia cuando se organizan para defender sus derechos, aprovechar las oportunidades que brinda el mercado y protegerse contra los riesgos.

las normas, valores y costumbres sociales que, en el seno de la familia, la comunidad o los mercados, provocan la exclusin de las mujeres, de determinados grupos tnicos o raciales o de

quienes sufren discriminacin social. Por todo ello, las medidas para propiciar el empoderamiento de los pobres haciendo que las instituciones estatales y sociales respondan mejor a sus

lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad

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Recuadro 1 La voz de los pobresEl estudio La voz de los pobres, basado en casos reales de ms de 60.000 hombres y mujeres pobres de 60 pases, se realiz como base para el Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001. Consta de dos partes: un examen de los recientes estudios sobre la pobreza con participacin de los interesados, llevados a cabo en 50 pases con intervencin de unas 40,000 personas pobres, y un nuevo estudio comparativo realizado en 1999 en 23 pases con intervencin de unas 20.000 personas pobres. En el estudio se observa que los pobres demuestran capacidad de iniciativa en su vida personal, pero muchas veces son impotentes para influir en los factores econmicos y sociales que determinan su bienestar. Las siguientes citas son una ilustracin de lo que significa vivir en la pobreza.

ganamos poco dinero, compramos poco, hay pocos productos, no hay dinero y tenemos la impresin de ser pobres. Si hubiera dinero... De un grupo de debate de hombres y mujeres pobres, Ecuador Cuando mi marido se pone enfermo, la situacin es catastrfica. Nuestra vida se paraliza hasta que se recupera y vuelve a trabajar. Mujer pobre, Zawyet Sultan (Egipto) La pobreza es humillacin, es tener la sensacin de depender de ellos, y de verse obligada a aceptar las malas maneras, los insultos y la indiferencia cuando buscamos ayuda. Mujer pobre, Letonia Al principio, tena miedo de todos y de todo: de mi esposo, del jefe de la aldea, de la polica. Hoy, no temo a nadie. Tengo mi propia cuenta bancaria. Dirijo el grupo de ahorro de mi aldea... Hablo a mis hermanas acerca de nuestro movimiento. Y contamos con una asociacin de 40.000 miembros en el distrito. De un grupo de debate de hombres y mujeres pobres, India

No me pregunten qu es la pobreza porque la han encontrado fuera de casa. Miren la casa y cuenten los agujeros. Miren mis utensilios y la ropa que llevo. Miren todo y escriban lo que ven. Eso que ven, eso es la pobreza. Hombre pobre, Kenya Nuestra actividad agrcola es reducida; todo lo que compramos en las tiendas es caro; la vida es dura: trabajamos pero

Fuente: Narayan, Chambers, Shah y Petesch, 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher y Koch-Schulte, 2000.

necesidades tambin revisten importancia clave para reducir la pobreza. La vulnerabilidad de los pobres frente a acontecimientos externos que en gran medida estn fuera de su control enfermedades, violencia, conmociones econmicas, inclemencias atmosfricas, desastres naturales intensifica su sensacin de malestar, agrava su pobreza material y debilita su capacidad de negociacin. Por eso mismo, la seguridad mediante la reduccin del riesgo de guerras, enfermedades, crisis econmicas y desastres naturales es fundamental para el alivio de la pobreza. Otro requisito es reducir la vulnerabilidad de la poblacin pobre a los riesgos y establecer mecanismos que la ayuden a superar los traumas que puedan surgir.

La pobreza en un mundo caracterizado por la desigualdadNuestro mundo se caracteriza por una gran pobreza en medio de la abundancia. De un total de 6.000 millones de habitantes, 2.800 millones casi la mitad viven con menos de $2 diarios, y 1.200 millones una quinta parte con menos de $1 al da; el 44% de este grupo se encuentra en Asia meridional (Grfico 1). En los pases ricos, los nios que no llegan a cumplir cinco aos son menos de uno de cada 100, mientras que en los pases ms pobres una quinta parte de los nios no alcanza esa edad. Asimismo, mientras que en los pases ricos menos del 5% de todos los nios menores de cinco aos sufre de malnutricin, en las naciones pobres la proporcin es de hasta el 50%. Esta situacin de miseria persiste a pesar de que las condiciones humanas han mejorado ms en el ltimo siglo que en todo el resto de la historia de la humanidad: la riqueza mundial, los

contactos internacionales y la capacidad tecnolgica son ahora mayores que nunca. Pero la distribucin de esas mejoras ha sido extraordinariamente desigual. El ingreso promedio en los 20 pases ms ricos es 37 veces mayor que el de las 20 naciones ms pobres; esta brecha se ha duplicado en los ltimos 40 aos. Adems, la experiencia de las distintas partes del mundo ha sido muy diversa (Grfico 2; vase tambin el Cuadro 1.1 en el Captulo 1). En Asia oriental el nmero de personas que vivan con menos de $1 al da baj de unos 420 millones a alrededor de 280 millones entre 1987 y 1998, a pesar de los reveses sufridos a causa de la crisis financiera3. En cambio, en Amrica Latina, Asia meridional y frica al sur del Sahara el nmero de personas pobres no ha dejado de aumentar. Y en las naciones de Europa y Asia central que estn en la etapa de transicin hacia economas de mercado, el nmero de personas que viven con menos de $1 diario se ha multiplicado por ms de 204. Tambin se han registrado importantes avances y graves retrocesos en indicadores cruciales de la pobreza distintos del nivel de ingreso. En la India ha ascendido sustancialmente el nmero de nias que asisten a la escuela; en el estado ms adelantado del pas, Kerala, la esperanza de vida es mayor que en otros lugares del mundo con niveles de ingreso varias veces superiores (como la ciudad de Washington). Pero en los pases de frica ms castigados por la epidemia de VIH/SIDA, como Botswana y Zimbabwe, uno de cada cuatro adultos est infectado, los que quedan hurfanos a causa del SIDA se estn convirtiendo en una abrumadora carga para los mecanismos tanto tradicionales como formales de proteccin, y pronto se esfumarn todos los progresos de la esperanza de vida conseguidos desde mediados del siglo XX. Las diferencias existentes a nivel mundial en las tasas de mortalidad infantil en frica al sur del Sahara son

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Grfico 1 Dnde viven los pobres del mundo en desarrolloDistribucin de la poblacin que vive con menos de $1 diario, 1998 (1.200 millones) Europa y Asia central 2,0% Amrica Latina y el Caribe 6,5% Asia oriental y el Pacfico 23,2% Oriente Medio y Norte de frica 0,5%

Grfico 2 Dnde ha disminuido la pobreza y dnde noVariacin en el nmero de personas que viven con menos de $1 diario, 198798 Millones 100 75 50 25

Asia meridional 43,5%

0 25 50 75 100

frica al sur del Sahara 24,3%

125 150 Asia oriental Europa y el y Pacfico Asia central Amrica Oriente Asia frica Latina Medio y meridional al sur y el Norte de del Caribe frica Sahara

Fuente: Banco Mundial, 2000s.

15 veces mayores que en los pases de ingreso alto dan una idea de las enormes divergencias existentes (Grfico 3). Hay asimismo grandes discrepancias en los distintos niveles subnacionales y en el caso de las minoras tnicas y de las mujeres. El crecimiento beneficia en grado muy distinto a las diferentes regiones de un pas. En Mxico, por ejemplo, el nivel global de pobreza experiment un descenso, aunque modesto, a principios de los aos noventa, pero la pobreza aument en la regin sudoriental del pas, que es ms pobre. Tambin hay desigualdad entre diferentes grupos tnicos de muchos pases. En algunas naciones africanas las tasas de mortalidad infantil son ms bajas en los grupos tnicos que detentan el poder poltico, y en los pases latinoamericanos la tasa media de escolarizacin de los grupos indgenas no llega en muchos casos a las tres cuartas partes de la que se observa en los grupos no indgenas. Por otra parte, la situacin de las mujeres sigue siendo ms desfavorable que la de los hombres. En Asia meridional, el nmero de aos que las mujeres asisten a la escuela es aproximadamente la mitad del correspondiente a los hombres, y en el nivel secundario las tasas de matrcula femeninas slo equivalen a dos tercios de las masculinas. Ante este panorama global de pobreza y desigualdad, la comunidad internacional se ha fijado varias metas para los primeros aos del actual siglo, basadas en las deliberaciones de varias conferencias de las Naciones Unidas celebradas en el decenio de 1990 (Recuadro 2). Estas metas internacionales de desarrollo, en su mayora fijadas para el ao 2015, comprenden la reduccin de la pobreza de ingreso y de las privaciones humanas en sus mltiples facetas (las cifras de referencia corresponden a 1990). Son las siguientes: Reducir a la mitad la proporcin de personas que viven en situacin de pobreza extrema (con menos de $1 diario).

Fuente: Banco Mundial, 2000.

Asegurar la educacin primaria universal. Eliminar las diferencias de gnero en la educacin primaria y secundaria (para el ao 2005).Grfico 3 Las tasas de mortalidad infantil varan enormemente en las distintas regiones del mundoTasa de mortalidad infantil, 1998 Por 1.000 nacidos vivos 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 frica Pases Asia Europa Amrica Oriente Asia de oriental y Latina Medio meridional al sur del ingreso y el Asia y el y Norte Sahara alto Pacfico central Caribe de frica

Fuente: Banco Mundial 2000.


5

Recuadro 2 Un mundo mejor para todos: metas internacionales de desarrolloReducir a la mitad la proporcin de personas que viven en extrema pobreza entre 1990 y 2015Personas que viven con menos de 1$ al da (%)Progreso 199098 20

1

30

Recorrido medio hacia la meta

10

1990

2015

2

Matricular a todos los nios en centros de enseanza primaria no ms tarde de 2015

Tasa neta de personas matriculadas en enseanza primaria (%) 100Recorrido medio hacia la meta Progreso 199098

75

501990

2015

3

Progresar hacia la igualdad de sexos y el empoderamiento de la mujer eliminando las diferencias por razn de gnero en la educacin primaria y secundaria para 2005

Coeficiente nias-nios en centros de enseanza primaria y secundaria (%)100 Recorrido medio hacia la meta Progreso 199098 75

50 1990 2005

4

Reducir en dos tercios la mortalidad infantil y en la niez entre 1990 y 2015

Tasa de mortalidad de nios menores de cinco aos (por 1.000 nacidos vivos)100 Progreso 199098 50 Recorrido medio hacia la meta 1990 2015

0

5

Reducir en tres cuartas partes los coeficientes de mortalidad materna entre 1990 y 2015

Nacimientos con ayuda de personal sanitario especializado (%)100 Recorrido medio hacia la meta 50 Progreso 198898 0 1988 2015

6

Ofrecer acceso a todos los que necesitan servicios de salud reproductiva para 2015

Tasa de prevalencia de anticonceptivos (%)80 Progreso 19939870 60 50

1993

1998

7

Aplicar estrategias nacionales de desarrollo sostenible para 2005 con el fin de invertir la prdida de recursos ambientales para 2015

Pases con estrategias ambientales (%)50 Progreso 198497 25

0 1984 1997

Las metas internacionales de desarrollo tratan de satisfacer el deseo ms hondo de la humanidad: un mundo libre de la pobreza y de la miseria que la acompaa. Cada una de las siete metas est relacionada con un aspecto de la pobreza. Deberan considerarse en su conjunto, ya que se refuerzan mutuamente. Una mayor tasa de matrcula escolar, especialmente en el caso de las nias, reduce la pobreza y la mortalidad. Los progresos en la atencin de la salud bsica incrementan la tasa de matrcula y reducen la pobreza. Muchos pobres encuentran su medio de vida en el medio ambiente. Por ello, es necesario avanzar en el camino hacia cada una de esas siete metas. En el pasado decenio, el mundo, considerado en su conjunto, no ha progresado en ese sentido. No obstante, los avances conseguidos en algunos pases y regiones demuestran qu es lo que se puede hacer. China redujo el nmero de pobres de 360 millones en 1990 a unos 210 millones en 1998. Mauricio recort su presupuesto militar e invirti fuertemente en salud y educacin. Hoy, todos los habitantes de Mauricio tienen acceso a servicios de saneamiento, el 98% dispone de abastecimiento de agua potable y el 97% de los nacimientos tienen lugar en presencia de personal sanitario especializado. Muchos pases de Amrica Latina han avanzado notablemente hacia la igualdad entre el hombre y la mujer en el terreno de la educacin. La conclusin es la siguiente: Si algunos pases pueden realizar importantes progresos en la reduccin de la pobreza, en sus numerosas formas, los otros pueden hacerlo tambin. Pero los conflictos estn echando por tierra los progresos sociales conseguidos en muchos pases de frica al sur del Sahara. La propagacin del VIH/SIDA est empobreciendo a las personas, a las familias y a las comunidades en todos los continentes. Por otra parte, la mitad de los pases del mundo no han podido alcanzar todava el objetivo del crecimiento econmico sostenido, requisito fundamental para reducir la pobreza a largo plazo. En ms de 30 de esos pases, el ingreso real per cpita ha disminuido en los ltimos 35 aos. Y, en los casos en que ha habido crecimiento, ste debera distribuirse de forma ms equitativa. Las metas propuestas se pueden alcanzar con una combinacin de iniciativas eficaces de alcance tanto nacional como internacional.

Nota: Los datos corresponden a pases de ingreso bajo y mediano, excepto en el caso de las estrategias ambientales, en el que se hace referencia a todos los pases. Fuente: Banco Mundial, FMI, Naciones Unidas, OCDE, 2000 (www.paris21.org/betterworld/).

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Rebajar en dos tercios las tasas de mortalidad en la infancia y en la niez. Reducir las tasas de mortalidad materna en tres cuartas partes. Asegurar el acceso universal a servicios de salud reproductiva. Aplicar estrategias nacionales orientadas a lograr un desarrollo sostenible en todos los pases para el ao 2005, con el fin de invertir la prdida de recursos ecolgicos para el ao 2015. Estas metas tendrn que alcanzarse en un mundo en el que el total de la poblacin crecer aproximadamente 2.000 millones de personas en los prximos 25 aos, y el 97% de ese aumento se concentrar en lo que hoy es el mundo en desarrollo. Los estudios realizados acerca de lo que ser preciso hacer para alcanzarlas revelan la magnitud del desafo que tenemos ante nosotros. Por ejemplo, para reducir a la mitad la pobreza de ingreso entre 1990 y 2015 ser preciso alcanzar una tasa compuesta de descenso del 2,7% anual durante esos 25 aos. Las estimaciones ms recientes del Banco Mundial apuntan a una reduccin de aproximadamente el 1,7% anual entre 1990 y 1998. Gran parte de la lentitud observada en algunas regiones se debe a una tasa de crecimiento baja o negativa. En algunos casos, sobre todo en ciertos pases de la antigua Unin Sovitica, este proceso se ha intensificado debido a la creciente desigualdad. Es poco probable que el actual ritmo de aumento de la matrcula escolar permita alcanzar la educacin primaria universal, particularmente en frica al sur del Sahara. Para reducir las tasas de mortalidad infantil en dos tercios entre 1990 y 2015 habra sido necesario que estas tasas bajasen entre 1990 y 1998 un 30%, porcentaje muy superior al del 10% alcanzado en los pases en desarrollo. En algunas partes de frica al sur del Sahara la mortalidad infantil de hecho est aumentando, en parte como consecuencia de la epidemia de SIDA. Adems, el descenso de los coeficientes de mortalidad materna es demasiado lento para hacer realidad esas aspiraciones. Para alcanzar las metas internacionales de desarrollo establecidas se precisar la adopcin de medidas encaminadas a estimular el crecimiento econmico y a reducir la diferencia de ingresos, pero ni siquiera este crecimiento equitativo ser suficiente para lograr la consecucin de las metas en las esferas de la salud y la educacin. Para reducir en dos tercios las tasas de mortalidad en la infancia y en la niez habr que detener la propagacin de VIH/SIDA, ampliar la capacidad de los sistemas de salud de las naciones en desarrollo para ofrecer ms servicios y asegurar que los progresos tecnolgicos alcanzados en el campo de la medicina lleguen al mundo en desarrollo5. Por otra parte, a fin de lograr las metas de igualdad entre el hombre y la mujer en la educacin ser necesario adoptar polticas orientadas especficamente a eliminar las barreras culturales, sociales y econmicas que impiden la asistencia de las nias a la escuela6. Adems, las medidas para conseguir una mayor sostenibilidad ambiental sern decisivas para aumentar los activos a disposicin de los pobres y para reducir la incidencia de la pobreza a largo plazo7. Todas estas medidas debern compaginarse para impulsar la consecucin de las metas mencionadas. En otras palabras, se requiere una estrategia ms amplia e integral de lucha contra la pobreza.

Una estrategia para el alivio de la pobrezaEl enfoque utilizado para la reduccin de la pobreza ha venido evolucionando durante los ltimos 50 aos a medida que se ha llegado a una mayor comprensin de la complejidad del proceso de desarrollo. En los aos cincuenta y sesenta muchos consideraban que la realizacin de inversiones de gran envergadura en capital fsico e infraestructura era el medio ms eficaz para impulsar el desarrollo. En el decenio de 1970 comenz a haber una conciencia ms clara de que no era suficiente crear capital fsico, y de que las mejoras en la salud y la educacin revestan por lo menos igual importancia. Estas nuevas ideas se plasmaron en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1980, en el que se alegaba que era importante mejorar los niveles de salud y de educacin no slo por su significado intrnseco, sino tambin en cuanto instrumento para aumentar los ingresos de la poblacin pobre. Durante los aos ochenta se produjo un nuevo cambio de rumbo a causa de la crisis de la deuda y la recesin mundial y de las diferentes experiencias de los pases de Asia oriental, por una parte, y de Amrica Latina, Asia meridional y frica al sur del Sahara, por la otra. El resultado fue que se hizo ms hincapi en mejorar la gestin econmica y dar ms rienda suelta a las fuerzas del mercado. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990: La pobreza se propuso una doble estrategia: por un lado, promocin de un crecimiento basado en el uso intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las economas y la inversin en infraestructura; por el otro, suministro de servicios sociales bsicos de salud y educacin a la poblacin pobre. En el decenio de 1990 pasaron a ocupar el primer plano el buen gobierno y el sector institucional, y tambin las cuestiones relativas a la vulnerabilidad a nivel local y nacional. En el presente informe se analizan las estrategias anteriores desde la perspectiva de los datos y experiencias acumulados durante el pasado decenio, y en el contexto de los cambios ocurridos en la situacin mundial. En l se propone una estrategia de lucha contra la pobreza basada en la adopcin de medidas en tres esferas: oportunidad, empoderamiento y seguridad. Oportunidad. Los pobres destacan sistemticamente la importancia fundamental de las oportunidades materiales, es decir, el empleo, el crdito, las carreteras, la electricidad, los mercados para sus productos, y las escuelas y los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y salud que se requieren para tener el nivel de salud y de conocimientos imprescindible para poder trabajar. El crecimiento econmico global es un factor crucial para la generacin de oportunidades, como tambin lo son la pauta o la calidad de ese crecimiento. La introduccin de reformas en los mercados puede ser un factor clave de expansin de las oportunidades para los pobres, pero es preciso que esas reformas se enmarquen en las condiciones institucionales y estructurales locales. Tambin se necesitan mecanismos para crear nuevas oportunidades e indemnizar a los que experimenten prdidas durante la transicin. En las sociedades


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con grandes desigualdades, es particularmente importante incrementar la equidad a fin de poder lograr progresos rpidos en la reduccin de la pobreza. Y para aumentar la equidad es preciso que el Estado respalde la acumulacin de los activos recursos humanos, tierras e infraestructura que poseen los pobres o a los que tienen acceso. Empoderamiento. La seleccin y la aplicacin de medidas pblicas que respondan a las necesidades de los pobres dependen de la interaccin de procesos polticos, sociales e institucionales. El acceso a las oportunidades del mercado y a los servicios del sector pblico con frecuencia depende en buena medida de las instituciones estatales y sociales, que deben considerar las necesidades de la poblacin pobre y darle cuentas. El logro del acceso a esas oportunidades, de la responsabilidad y la rendicin de cuentas es un proceso de carcter intrnsecamente poltico y exige una activa colaboracin entre los pobres, la clase media y otros grupos de la sociedad. La colaboracin activa puede facilitarse considerablemente con un sistema de gobierno que contribuya a una mayor eficiencia y responsabilidad ante la ciudadana por parte de la administracin pblica, las instituciones jurdicas y los servicios pblicos, y con una mayor participacin de los pobres en la vida poltica y en las decisiones de alcance local. Tambin es importante eliminar las barreras sociales e institucionales derivadas de las diferencias de gnero, origen tnico y clase social. La existencia de instituciones que sean slidas y respondan a las necesidades de la poblacin no slo redundar en beneficio de los grupos pobres sino que es tambin esencial para todo el proceso de crecimiento. Seguridad. La reduccin de la vulnerabilidad a las crisis econmicas, los desastres naturales, las enfermedades, la discapacidad y la violencia personal es esencial para mejorar los niveles de bienestar y fomentar las inversiones en capital humano y en actividades de mayor riesgo y ms rentables. En este sentido es preciso tomar medidas nacionales eficaces para la gestin de los riesgos de graves crisis econmicas generales y establecer mecanismos eficientes para reducir los riesgos a que se ven expuestos los pobres, incluidos los relacionados con la salud y las condiciones climatolgicas. Tambin es necesario acrecentar los activos de los pobres, diversificar las actividades de los hogares y ofrecer, para las situaciones adversas, toda una gama de mecanismos de proteccin, desde las obras pblicas hasta los programas contra la evasin escolar y el seguro de salud. No se puede hablar de un orden jerrquico entre estas esferas. Las tres son mutuamente complementarias. Cada una de ellas influye en las causas bsicas de la pobreza, que las otras dos intentan tambin corregir. Por ejemplo, la promocin de las oportunidades mediante el suministro de activos y acceso a los mercados incrementa la independencia de los pobres y por ende contribuye a su empoderamiento, ya que fortalece su capacidad de negociacin frente al Estado y la sociedad. Tambin intensifica la seguridad, ya que una reserva adecuada de activos representa una proteccin frente a las crisis. Asimismo, el fortalecimiento de las instituciones democrticas y el em-

poderamiento de las mujeres y los grupos tnicos y raciales desfavorecidos por ejemplo, eliminando las medidas jurdicas discriminatorias contribuyen a ampliar las oportunidades econmicas para los pobres y las vctimas de la exclusin social. El robustecimiento de las organizaciones de la poblacin pobre puede ayudar a que se ofrezcan servicios y se adopten polticas que respondan a sus necesidades y contribuir a reducir la corrupcin y la arbitrariedad en el sector estatal. Adems, si los pobres participan ms activamente en el seguimiento y control del suministro de los servicios sociales a nivel local, es ms probable que se destinen fondos pblicos a ayudarlos en momentos de crisis. Por ltimo, cuando se les proporciona ayuda para superar los traumas y abordar los riesgos, los pobres estn en mejores condiciones de aprovechar las oportunidades existentes en los mercados emergentes. Por eso, en el presente informe se propone un enfoque integral para luchar contra la pobreza.

De la estrategia a la accinNo hay ninguna gua sencilla y universal para la aplicacin de esta estrategia. Los pases en desarrollo deben preparar su propio repertorio de polticas para reducir la pobreza, en las que debern reflejarse las prioridades nacionales y las realidades locales. Las decisiones dependern del contexto econmico, sociopoltico, estructural y cultural de cada pas o, mejor, de cada comunidad. Si bien en el presente informe se propone un planteamiento ms global, las prioridades debern formularse en los casos concretos teniendo en cuenta cules son los recursos disponibles y qu es posible desde el punto de vista institucional. Se puede progresar en la reduccin de algunos de los componentes de la indigencia sin necesidad de cambio en otras esferas. Por ejemplo, las campaas de rehidratacin oral, de bajo costo, pueden reducir significativamente la mortalidad infantil, aun cuando no cambien los ingresos de los pobres8. Por otro lado, en general habr que adoptar intervenciones en los tres frentes oportunidad, empoderamiento y seguridad debido a la relacin de complementariedad existente entre ellos. Las medidas adoptadas por los pases desarrollados y las organizaciones multilaterales sern de importancia trascendental. Muchas de las fuerzas que condicionan la vida de los pobres escapan a su influencia o control. Los pases en desarrollo no pueden conseguir por s solos objetivos como la estabilidad financiera internacional, o importantes progresos en la investigacin agrcola y sanitaria o grandes oportunidades en el comercio internacional. La intervencin de la comunidad internacional y la cooperacin para el desarrollo continuarn siendo imprescindibles. A continuacin se proponen algunas esferas de accin de alcance nacional e internacional, por ese orden.

OportunidadLas polticas e instituciones bsicas que pretenden crear nuevas oportunidades suponen acciones complementarias para es-

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timular el crecimiento global, hacer que los mercados funcionen en beneficio de los pobres y multiplicar sus activos, en particular, acabando con las arraigadas desigualdades en la distribucin de recursos como la educacin. Aliento eficaz de la inversin privada. La inversin y la innovacin tecnolgica son los principales motores del crecimiento del empleo y de los ingresos derivados del trabajo. Para fomentar la inversin privada hay que reducir el riesgo para los inversionistas privados, con una poltica fiscal y monetaria firme, regmenes estables de inversin, sistemas financieros slidos y un entorno econmico claro y transparente. Pero supone tambin garantizar el imperio de la ley y adoptar medidas para acabar con la corrupcin: combatir aquellas situaciones en que la vida de las empresas est basada en comisiones clandestinas, subvenciones para los grandes inversionistas, acuerdos especiales y monopolios favorecidos. En muchos casos es preciso adoptar medidas especiales para garantizar que las microempresas y las pequeas empresas, que son con frecuencia particularmente vulnerables a los abusos burocrticos y a la compra de privilegios por los crculos que gozan de los debidos contactos, puedan participar de manera eficaz en los mercados. Entre esas medidas se incluyen la garanta del acceso al crdito, promoviendo el desarrollo de las actividades financieras y reduciendo las causas de inoperancia del mercado; la reduccin de los costos de transaccin que supone el acceso a los mercados de exportacin, ampliando el acceso a la tecnologa de Internet, organizando ferias de exportacin e impartiendo actividades de capacitacin en prcticas comerciales modernas, y la construccin de caminos secundarios para reducir los obstculos fsicos. La creacin de un entorno econmico slido para los hogares pobres y las pequeas empresas puede suponer tambin la liberalizacin y una reforma institucional complementaria, por ejemplo, la reduccin de las restricciones al sector informal, en particular las que afectan a la mujer, y la correccin de los problemas de tenencia de la tierra o de registro de propiedad de la misma, que desalientan las pequeas inversiones. La inversin privada deber complementarse con la inversin pblica para aumentar la competitividad y crear nuevas oportunidades de mercado. Especialmente importante es la inversin pblica complementaria para la expansin de la infraestructura y las comunicaciones y para conseguir una mayor especializacin de la mano de obra. Expansin en los mercados internacionales. Los mercados internacionales ofrecen una enorme oportunidad de empleo y de crecimiento de los ingresos (en la agricultura, la industria y los servicios). Todos los pases que han conseguido reducir de forma notable la pobreza de ingreso han recurrido al comercio internacional. Pero la apertura al comercio puede crear vctimas adems de vencedores, y slo dar beneficios considerables cuando los pases tengan infraestructura e instituciones que respalden una decidida respuesta por parte de la oferta. Eso significa que la apertura debe estar bien concebida, con especial atencin a las caractersticas especficas del pas y a las trabas institucionales y de otra ndole. El orden de introduccin de las polticas deber alentar la creacin de empleo y con-

trolar la destruccin del mismo. Una liberalizacin ms favorable a los pobres no tiene que ser necesariamente ms lenta; un avance acelerado puede crear ms oportunidades para los necesitados. Por otro lado, algunas polticas deben orientarse expresamente a compensar los costos transitorios que pueden recaer sobre los pobres, como en el caso de las donaciones para pequeos productores de maz de Mxico a raz del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). La apertura de la cuenta de capital debe efectuarse con prudencia en armona con el desarrollo del sector financiero nacional para reducir el riesgo de una fuerte inestabilidad de los flujos de capital. La inversin directa a largo plazo puede conseguir externalidades positivas, como la transferencia de conocimientos, pero los flujos a plazo ms corto pueden provocar externalidades negativas, en particular la inestabilidad. Las polticas deben ocuparse de unas y otras por separado. Multiplicacin de los activos de los pobres. Para crear activos humanos, fsicos, naturales y financieros que los pobres puedan poseer o utilizar se requiere una actuacin en tres frentes. En primer lugar, hay que destinar una parte mayor del gasto pblico a los pobres, y en particular, ampliar la oferta de servicios sociales y econmicos bsicos y acabar con los obstculos existentes por parte de la demanda (por ejemplo, con becas para los nios pobres). En segundo lugar, hay que garantizar la prestacin de servicios de buena calidad mediante una intervencin institucional basada en el buen gobierno y en el recurso a los mercados y a numerosos agentes. Ello puede significar la reforma de la prestacin de servicios pblicos por ejemplo, en el sector de la educacin o una privatizacin que garantice la expansin de los servicios a los pobres, como suele ser aconsejable en los servicios urbanos de abastecimiento de agua y saneamiento. En tercer lugar, hay que garantizar la participacin de las comunidades y hogares pobres en la seleccin y prestacin de los servicios y en la supervisin de los mismos, para pedir cuentas a quienes los suministran, como se ha intentado en algunos proyectos en El Salvador, Tnez y Uganda. Entre las medidas para incrementar los activos de los pobres cabe sealar la expansin general de la matrcula escolar con participacin de los padres y de la comunidad, los programas para evitar el abandono escolar como los adoptados en Bangladesh, Brasil, Mxico y Polonia, los de nutricin y los de salud maternoinfantil, las vacunaciones y otras intervenciones sanitarias y los planes comunitarios para proteger los recursos hdricos y otros recursos ambientales. Hay fuertes relaciones de complementariedad entre las intervenciones en las diferentes esferas. Por ejemplo, debido a los estrechos vnculos entre los activos humanos y fsicos, si mejora el acceso de los pobres a la energa o el transporte puede aumentar tambin su acceso a la educacin y los beneficios derivados de ella. Por otro lado, las mejoras en el medio ambiente pueden tener efectos significativos en la pobreza. Esta realidad est perfectamente documentada en lo que respecta a los notables progresos de la salud cuando se reduce la contaminacin del aire y del agua, estrechamente asociada a algunas de las enfermedades ms importantes de la poblacin pobre, en particular los problemas diarreicos de los nios y las infecciones respiratorias.


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Corregir las desigualdades en la distribucin de los activos por razn de sexo, etnia, raza y extraccin social. En muchas sociedades se requiere una intervencin especial para hacer frente a esas desigualdades cuando estn basadas en motivos sociales. Aunque las dificultades polticas y sociales obstaculizan con frecuencia el cambio, hay muchos ejemplos de mecanismos eficaces, basados en una combinacin de gasto pblico, reforma institucional y participacin. Uno de ellos podra ser una reforma agraria negociada, respaldada por intervenciones pblicas en favor de los pequeos agricultores, como ha ocurrido en el Brasil nororiental y en Filipinas. Otro consiste en aumentar la tasa de matrcula femenina, por ejemplo, ofreciendo recursos en efectivo y alimentos a las nias que van a la escuela, como se ha hecho en Bangladesh, Brasil y Mxico, y contratando ms personal docente femenino, como en Pakistn. Un tercer mecanismo es el apoyo a los planes de microcrdito para las mujeres pobres. Llevar la infraestructura y los conocimientos a las zonas pobres, tanto rurales como urbanas. Se requiere tambin una intervencin especial en las zonas pobres, en las que la combinacin de falta de activos en el plano comunitario o regional puede deteriorar las perspectivas materiales de los pobres. Para abordar este problema se requiere una vez ms apoyo pblico y una serie de planteamientos institucionales y basados en la participacin. Hay que llevar a las zonas pobres y remotas la infraestructura social y econmica, en particular los servicios de transporte, telecomunicaciones, enseanza, salud y electricidad, como en los programas de China para las reas pobres. Se precisa tambin una amplia iniciativa de servicios urbanos bsicos en los barrios de tugurios, en el contexto de una estrategia urbana general. Es tambin importante ampliar el acceso de las aldeas pobres a la informacin, para que puedan participar en los mercados y supervisar el gobierno local.

EmpoderamientoEl potencial de crecimiento econmico y de reduccin de la pobreza depende en buena medida del Estado y de las instituciones sociales. Las intervenciones para mejorar su funcionamiento contribuyen tanto al crecimiento como a la equidad, ya que reducen las trabas burocrticas y sociales a la actividad econmica y a la ascensin social. No obstante, para formular y aplicar estos cambios se requiere una decidida voluntad poltica, sobre todo cuando los cambios representan un fuerte desafo para los valores sociales o los intereses slidamente arraigados. El Estado puede hacer mucho para influir en el debate pblico con el fin de lograr un mayor reconocimiento de los beneficios sociales de una accin pblica en favor de los pobres y recabar apoyo poltico para esas medidas. Establecimiento de las bases polticas y jurdicas para un desarrollo basado en la integracin. Las instituciones estatales deben dar muestras de apertura y de responsabilidad hacia todos. Ello significa que deben contar con instituciones transparentes, con mecanismos democrticos y participativos para la toma de decisiones y la supervisin de su cumplimiento, respaldados por un ordenamiento jurdico que fomente el crecimiento econmico y promueva la igualdad ante la ley. Como

los pobres carecen de los recursos y de la informacin necesarios para tener acceso al sistema jurdico, medidas como la asistencia letrada y la difusin de informacin sobre los procedimientos judiciales por ejemplo, la ofrecida por la organizacin Ain-O-Salish Kendra (ASK) en Bangladesh son instrumentos especialmente eficaces para crear mecanismos legales ms integradores y responsables. Creacin de administraciones pblicas que fomenten el crecimiento y la equidad. Las administraciones pblicas que son capaces de adoptar polticas con eficiencia y sin necesidad de recurrir a la corrupcin o el hostigamiento mejoran la prestacin de servicios del sector pblico y facilitan el crecimiento del sector privado. Para conseguir unas administraciones pblicas responsables y atentas a las necesidades de los usuarios hay que incentivar adecuadamente el desempeo. Por ejemplo, el acceso a la informacin sobre los presupuestos, los mecanismos de presupuestacin basados en la participacin y la calificacin del desempeo de los servicios pblicos son otros tantos medios que ayudan a los ciudadanos a modificar y supervisar el comportamiento del sector pblico, al mismo tiempo que reducen las oportunidades y el alcance de la corrupcin. La reforma de las administraciones pblicas y otros organismos, como la polica, para hacerlas ms responsables y atentas a las necesidades de los pobres pueden tener importantes efectos en su vida diaria. Promocin de una descentralizacin integradora y del desarrollo comunitario. La descentralizacin puede conseguir un mayor acercamiento entre los organismos que ofrecen servicios y las comunidades y personas pobres, lo que podra permitir a stas un mayor control de los servicios a los que tienen derecho. Para ello, habr que fortalecer la capacidad local y la descentralizacin de los recursos financieros. Es tambin preciso adoptar medidas para evitar que el Estado quede en manos de las minoras privilegiadas. La descentralizacin debe compaginarse con mecanismos eficaces de participacin popular y de supervisin ciudadana de los organismos gubernamentales. Como ejemplo cabra sealar una descentralizacin que favorezca las decisiones comunitarias acerca de la utilizacin de los recursos y la ejecucin de los proyectos. Son tambin muchas las iniciativas que se pueden adoptar para implicar a las comunidades y hogares en las actividades sectoriales, como la intervencin de los padres en la escuela y de las asociaciones de usuarios en los planes de abastecimiento de agua y riego. Fomento de la equidad entre el hombre y la mujer. La desigualdad en las relaciones entre sexos forma parte del problema ms amplio de la desigualdad social derivada de las normas y valores aceptados por la sociedad. No obstante, la igualdad entre el hombre y la mujer reviste una importancia tan grande que merece tratarse por separado. Si bien la desigualdad entre uno y otro sexo presenta enormes variantes en las distintas sociedades, en casi todos los pases la mayora de las mujeres y nias se encuentran desfavorecidas en lo que respecta a la distribucin del poder y del control sobre los recursos materiales (en la mayor parte de los casos, los ttulos de propiedad de la tierra se confieren a los varones), y muchas veces se ven expuestas a situaciones de inseguridad ms graves (por ejemplo, despus del fallecimiento de su esposo). Por ello, las

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mujeres pobres sufren una doble desventaja. Adems, la falta de autonoma de la mujer tiene importantes consecuencias negativas para la educacin y la salud de los hijos. La mayor equidad entre los sexos es deseable en s misma y por sus importantes beneficios sociales y econmicos para la reduccin de la pobreza. Se han conseguido progresos, por ejemplo, en la educacin y la salud, pero es mucho lo que queda todava por hacer. La experiencia revela que se necesita una combinacin de medidas polticas y jurdicas y de accin pblica directa. Treinta y dos pases, desde Argentina hasta la India, han adoptado medidas para promover la representacin de la mujer en las asambleas locales y nacionales, y ello est transformando ya la capacidad de la mujer de participar en la vida pblica y en la toma de decisiones. Algunos pases estn corrigiendo las desigualdades entre sexos con medidas legislativas, como ha ocurrido, por ejemplo, en la Ley Agraria de Colombia de 1994. El uso de recursos pblicos para subvencionar la educacin de las nias ha demostrado su rentabilidad en Bangladesh y Pakistn. Una serie de medidas relacionadas con las actividades productivas, en particular el microfinanciamiento y los insumos agrcolas, han permitido documentar los beneficios conseguidos en forma de mayores rendimientos (en Kenya, por ejemplo) y de mayor autonoma para la mujer y mejor estado de nutricin de los nios (en Bangladesh y prcticamente en todos los lugares donde se ha examinado este tema). Superacin de las barreras sociales. Las estructuras e instituciones sociales forman el marco de las relaciones econmicas y polticas y determinan gran parte de la dinmica que crea y sostiene la pobreza o la mitiga. Las estructuras sociales que son excluyentes e injustas, como la estratificacin por clases o la divisin entre sexos, son importantes obstculos a la ascensin socia