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UNIVERSIDAD NACIONAL DE AVELLANEDA
TECNICATURA Y LICENCIATURA EN PERIODISMO
CATEDRA ESTADO Y SOCIEDAD
DOCUMENTO Nº 2
POLITICAS NEOLIBERALES, CRISIS DE 2001 Y EL RESURGIR DEL ESTADO EN ARGENTINA
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Las Políticas Neoliberales y sus consecuencias
En la década del noventa, en América Latina y en particular en la Argentina, se
produjo la reforma del Estado inspirada en el proyecto neoliberal, un proceso
según el cual éste se limitaba a garantizar la propiedad privada y el
funcionamiento del mercado, núcleo central del neoliberalismo. Sin embargo, en
palabras de Laurell (2000), esto no significó su “retirada”, sino que el Estado
cumplió un papel decisivo y activo para desmontar sus anteriores funciones e
instituciones, colocando al mercado como eje articulador.
Estas políticas de reformas planteadas desde los organismos internacionales se
manifiestan en programas de ayuda para países en vías de desarrollo. Las recetas
son únicas: flexibilización de la lista de leyes sociales, reducción de las tarifas
aduaneras, privatización de empresas públicas, supresión de programas sociales,
servicios públicos y subvenciones y el aumento de impuestos. En base a las
recetas mencionadas, plantean para cada país los objetivos a cumplir para el
reembolso de la deuda. Estas políticas impulsaron, a su vez, un profundo
cuestionamiento de las políticas y doctrinas del estado de bienestar, poniéndose el
énfasis del desarrollo social en la responsabilidad individual.
La influencia de estas políticas en nuestro país se expresan, en un primer
momento, en el Poder Legislativo Nacional mediante la sanción de la Ley 23.696
de Reforma del Estado, que constituyó el punto de partida de la redefinición de las
tareas del sector público y un ordenamiento de las finanzas públicas (Zeller, 1998).
La primera reforma del Estado priorizó el ajuste de las cuentas públicas y la
desregulación del sistema económico. Las Leyes de Emergencia Económica y de
Reforma del Estado fueron la base de las políticas de privatización de las
empresas públicas y venta o concesión de activos del Estado, desregulación de
distintos mercados (implicó la eliminación de numerosos organismos estatales:
Junta Nacional de Granos, de Carnes, etc.), descentralización de servicios y
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bienes del Estado Nacional hacia los estados provinciales (sistema educativo,
puertos, empresas e inmuebles).
El Plan de Convertibilidad, en 1991, que equiparó el peso al dólar, estableció un
nuevo régimen regulatorio del sistema monetario y llevó a cabo una profunda
reforma del sistema tributario y del gasto público ante la necesidad de mantener
constante el equilibrio fiscal. Tales medidas afectaron a los gobiernos provinciales
que debieron ajustar las cuentas fiscales e iniciar un proceso de privatización de
sus bancos, empresas y servicios públicos y de transferencia de las cajas
previsionales al Estado Nacional (ANSeS).
De modo simultáneo, el gobierno fue desarrollando políticas de modernización
organizacional de la Administración Pública Nacional. La Ley de Administración
Financiera estableció una nueva programación presupuestaria y nuevos sistemas
de control.
El gobierno llevó una profunda reforma del sistema previsional, por la crisis que
atravesaba el mismo. Tal reforma dio lugar al surgimiento de las AFJP y la
transferencia de las cajas provinciales al Estado Nacional.
El sistema judicial implementó el juicio oral en el fuero penal, se transformó el
modelo de la educación pública, el sistema de salud y las regulaciones laborales.
En el contexto de profundas transformaciones del aparato estatal, la reforma de la
Constitución Nacional dictada en el año 1994 estableció modificaciones centrales
en las relaciones entre los tres poderes, entre el Estado Nacional y los estados
provinciales y municipales y entre las organizaciones estatales y la participación
ciudadana.
Los estados provinciales y lo municipios dispusieron, a partir de la nueva
Constitución, de mayores atribuciones y competencias.
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En 1996 comienza a desarrollarse la segunda etapa de la reforma del Estado con
dos objetivos básicos: el mantenimiento del ajuste fiscal y el rediseño del aparato
estatal. Por un lado se redujo la estructura jerárquica y por otro lado, se
reorganizaron las competencias de la estructura ministerial resultante. La reforma
supone, entre otros aspectos, una profunda reorganización del sistema de defensa
y de seguridad interior.
También contempla la redefinición de los sistemas de carrera o escalafonarios de
los agentes públicos en todas las áreas. La administración descentralizada es
afectada con la fusión de organismos y la eliminación de otros, con la consiguiente
reducción de personal.
El proceso de ajuste y reorganización del Estado Nacional y de los estados
provinciales y municipales es una política de largo plazo que implica una
sistemática reorganización del Estado, de sus poderes y de sus distintos niveles y
el diseño de nuevas competencias y políticas.
Los principales ejes del proceso de reestructuración estatal fueron la transferencia
al sector privado de las actividades de producción de bienes y servicios cuya
distribución se realizó a través de mecanismos de mercado; la transferencia a las
provincias de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los
de naturaleza local; la especialización del Estado Nacional en el cumplimiento de
sus funciones indelegables: justicia, seguridad, defensa, relaciones exteriores,
salud, seguridad social, preservación del medio ambiente, promoción de la ciencia
y la tecnología, defensa de la competencia, regulación de los monopolios y la
inversión en infraestructura social y sectores no privatizados.
Los cambios en el rol del Estado conllevaron una reducción de su papel como
ejecutor y regulador, para pasar a ocuparse de descentralizar y transferir todo lo
que implicaba prestaciones de servicios, muchos de los cuales quedaron en
manos de gobiernos provinciales y locales que no contaban con el suficiente
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presupuesto, o bien de actores privados que llevaban adelante acciones en pos de
intereses correspondientes a un sector de la sociedad y no de ésta en su conjunto.
Estas decisiones provocaron exclusión, ya que los sectores pobres o
empobrecidos quedaron desatendidos, lo cual produjo una profundización de las
diferencias entre los distintos sectores sociales y de las necesidades de los más
afectados.
El proceso de descentralización de competencias hacia el nivel provincial que se
llevó a cabo exigió una redefinición fundamental del perfil del gobierno federal.
Dentro del "paquete" de medidas recomendadas por el Consenso de Washington
se incluyó el traspaso de funciones (principalmente de las políticas sociales como
educación y salud), que estaban en manos del gobierno nacional hacia las
administraciones subnacionales, pero sin el correspondiente aporte de recursos
imprescindibles para llevarlos a cabo. Las dificultades financieras y de asistencia
social resultantes obligaron a un importante reacomodamiento interno de sus
propias administraciones.
Estas coyunturas son siempre el producto inevitable de las contradicciones
inherentes a la relación del capital en la sociedad (Holloway, 1994); por este
motivo, es necesario desglosar de qué manera se imbricaron los diversos factores
que generaron la crisis y discriminar sus causas sobre la base de su dimensión
económica, social y política. Entre las causas económicas, y siguiendo a diversos
autores, pueden mencionarse tres en particular: por un lado, los desajustes
macroeconómicos y fiscales, ya que el gobierno debió afrontar una serie de
dificultades para conseguir recursos que le permitieran cumplir con sus
compromisos internos y externos; en segundo término, un exceso de mercado sin
una adecuada guía de parte del sector público (Fanelli y Heymann, 2002); y por
último, el fin de la norma fundamental del ordenamiento económico de la década
del noventa, la Ley de Convertibilidad.
Sobre el final de la década del noventa y como consecuencia de la caída de la
oferta de crédito y la reducción de la demanda externa, se observaban señales de
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desaceleración de la demanda y de la producción industrial que devinieron en
claros signos de recesión y se extendieron hasta 2001 (Heymann, 2000). Los
indicadores de crecimiento e inversión mostraban una manifiesta desaceleración
en 1998 y saltaron a números negativos en 1999.
La economía tenía repercusión por supuesto sobre la situación social afectando
indicadores tan sensibles como el desempleo, la pobreza y la indigencia según los
datos de los dos cuadros siguientes que van desde el año 1995 al 2000:
Cuadro I.1. Desempleo
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tasa de desempleo (% a octubre de cada
año)
16,6 17,3 13,7 12,4 13,8 14,7
Fuente: Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003
Cuadro I.2. Pobreza e indigencia.
Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Hogares Línea de
indigencia
3,0 4,4 5,5 5,0 4,5 8,3 5,6
Línea de
pobreza
14,2 18,2 20,1 19,0 18,2 18,9 21,1
Personas Línea de
indigencia
3,5 6,3 7,5 6,4 6,9 6,7 7,7
Línea de
pobreza
19 24,8 27,9 26 25,9 26,7 29,7
Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC
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En el 2001 mientras se gestaba la crisis
En ese verdadero “principio del fin” que tuvo lugar desde el final del gobierno de
Carlos Menem y durante el efímero gobierno de Fernando de la Rúa, se
avizoraban dos políticas económicas, reveladoras de sendos proyectos de nación.
Los grupos económicos de la oligarquía diversificada (representativos de la cúpula
empresarial histórica de Argentina), con una fuerte posición productiva y
exportadora; algunos de los conglomerados extranjeros con colocaciones
financieras importantes en el exterior y los grupos económicos locales que
vendieron sus activos manteniendo su capital en dólares eran quienes componían
uno de esos grupos. Sus objetivos eran: el fin de la convertibilidad mediante un
proceso devaluatorio; la instrumentación de subsidios estatales para la producción
local de bienes exportables; y la firma y consolidación del Mercosur como pieza
clave por la incidencia de Brasil como destino de la producción local. El fin de la
convertibilidad significaba mejorar su competitividad en los negocios de
exportación y conseguir una ganancia en sus activos líquidos dolarizados que
sería proporcional al nivel de la devaluación. Se presentaban como la “burguesía
nacional” en lucha contra los capitales extranjeros y los organismos
internacionales, aunque el proceso de transnacionalización de la economía
argentina afectó a estos grupos desde el primer tercio del siglo XX, a la par que
estas firmas mantenían fuertes asentamientos financieros en el exterior (Basualdo,
2000).
Del segundo proyecto participaron los propietarios de activos fijos, quienes tenían
obligaciones dolarizadas, el sector bancario y financiero, los diferentes inversores
extranjeros que adquirieron empresas y paquetes accionarios durante los años
previos y los organismos multilaterales. Para ellos, el objetivo principal era la
dolarización, entendida como una suerte de fase superior de la convertibilidad. La
adopción del dólar como moneda oficial garantizaba a los capitales extranjeros
radicados en el país las siguientes condiciones: 1) mantener el valor en dólares de
sus activos (calculados para 2001 en unos 120.000 millones de dólares); y 2) que
no se acrecentaran las deudas que habían tomado en dólares. Por fin, para estos
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grupos, la propuesta de dolarización se completaba con la inserción internacional
de la Argentina con el ingreso al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA),
lo cual subordinaría al Mercosur a un mero espacio de integración. Estos sectores,
desde el punto de vista económico, son notablemente más fuertes (Basualdo,
2001). Cuando Fernando de la Rúa asumió el poder, el contexto externo estaba
signado por la crisis de Rusia, la devaluación del real brasileño, el fortalecimiento
del dólar frente al resto de las monedas en la segunda mitad de los años noventa,
con la consecuente revaluación del peso argentino aunque sin aumento de la
productividad, el declive de los precios internacionales de los bienes que
Argentina exporta y la decisión de Carlos Menem de aumentar el endeudamiento
para cubrir el déficit público. La ecuación formada por el déficit fiscal creciente, la
acumulación de vencimientos de la deuda pública y privada y la rigidez del tipo de
cambio pronosticaba grandes conflictos para el nuevo gobierno. La situación
internacional, además, era diferente de lo que había sido el principio de la
convertibilidad (Novaro, 2002).
En marzo de 2001, el riesgo país oscilaba entre los 852 y los 905 puntos, la tasa
interbancaria iba del 11 al 19,9% y la calificación soberana de Argentina era BB-en
alerta negativa. John Chambers, subjefe de calificaciones soberanas de Soup,
requería superpoderes para el ministro de Economía, que el Congreso otorgó:
había piedra libre para reformar el Estado, desregular la economía y legislar sobre
materia impositiva, aunque no para modificar normas previsionales y laborales ni
para privatizar entes estatales o despedir empleados públicos (Rodríguez, 2001).
El 26 de abril de 2001 se anunciaron los pormenores de la Ley de Competitividad.
Las diferentes medidas que se tomaron durante el 2001 con el propósito de
revertir el cuadro de desconfianza creciente (entre ellas, la denominada política del
“déficit cero”) se esfumaron en los últimos meses de ese año. Lo que era
incertidumbre sobre la capacidad de cumplir con los compromisos externos se
volvía una certeza, y esto a la vez dañaba la posibilidad de recomponer las
finanzas del Estado de un modo sustentable y de revertir el persistente cuadro
recesivo que la economía argentina padecía.
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De acuerdo con el documento "La economía argentina durante 2001 y evolución
reciente" (2002), la estimación provisoria del PIB en el cuarto trimestre de 2001
mostraba una variación negativa del 10,7% en relación con el mismo período de
2000, un porcentaje superior al que venía registrándose en trimestres anteriores.
Es esto lo que explica que el año concluyera —en promedio— con una
contracción del 4,5%. De ese modo, desde el inicio de la fase recesiva que va
desde mediados de 1998 hasta fines de 2001, el PIB acumulaba una caída de
14% y la inversión había retrocedido 44%, ambos medidos en términos
desestacionalizados.
El marcado deterioro de los indicadores de empleo también era elocuente de la
situación crítica. La tasa de desempleo aumentó al 18,3% en octubre de 2001 en
comparación con el 16,3% de mayo de ese año y del 14,7% de octubre de 2000.
Por eso, cuando se aprecian los números absolutos, se estima un aumento de
alrededor de 505 mil desocupados en el transcurso de ese último año, cifra a la
que debía agregarse, para tener un dato más sólido y completo, cifra a la que
habría que sumar alrededor de 380 mil desocupados. Al mismo tiempo, y de
acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares (2000), el 25% de los hogares y
el 35% de las personas del Conglomerado Gran Buenos Aires se encontraban por
debajo de la línea de pobreza, mientras que el 8,3% de los hogares y el 12,2% de
las personas se encontraban en estado de indigencia. Estos datos impactan más
aún si los consideramos desde mediados de la década del noventa donde se
puede observar cómo se iba deteriorando la situación social.
Fernando de la Rúa realizó un último intento y buscó un gobierno de unidad
nacional con los peronistas, que se negaron y señalaron cuáles eran las únicas
iniciativas que habrían de acompañar: la instrumentación de un seguro de
desempleo, un plan alimentario nacional, la creación de una tercera moneda (un
nuevo bono) para darle liquidez a la plaza y la libre flotación del dólar.
De la Rúa ratificaba que el país cumpliría con todos sus compromisos de la deuda
para lo cual contaría con el respaldo firme de los organismos multilaterales de
crédito y de un importante conjunto de bancos (La Nación, 11/11/2000). El FMI era
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enfático en cuanto a la necesidad de firmar un pacto entre el gobierno federal y las
provincias para congelar el gasto público primario por cinco años. Este acuerdo
finalmente se alcanzó el 15 de noviembre, y el 20 se llegó al acuerdo final entre el
gobierno federal y los gobernadores peronistas, con excepción de Néstor Kirchner,
que incluyó una cláusula por medio de la cual, frente a la existencia de una
situación grave que afectara los servicios de salud, educación o seguridad, las
provincias podían solicitar la modificación de sus gastos (La Nación, 21/11/2000).
Otro de los elementos que exigía el FMI se cumplió el 30 de noviembre, cuando el
gobierno firmó el decreto de desregulación de las obras sociales, por lo que a
partir del 1° de enero de 2001 los trabajadores estarían en condiciones de elegir
entre una prestadora sindical o una de origen privado.
Desarrollo y características de la crisis de 2001 en
Argentina
Las crisis presentan situaciones problemáticas que requieren soluciones
inminentes, como consecuencia de lo cual se reconfiguran tanto los actores como
el contexto; y para proponer soluciones es imprescindible reconocer los factores
que las generan. Si bien se las podría considerar posibilidades de cambio, mejora
y reforma, por otro lado, dejan al descubierto falencias de la gestión de políticas,
que emergen y se manifiestan en variadas formas.
La crisis de 2001 supuso una profundización de las demandas, que se pusieron de
manifiesto mientras se incrementaba el deterioro de la situación social. La relación
entre Estado y sociedad también se resquebrajaba, así como la representatividad
política, como consecuencia del proceso atravesado por el neoliberalismo
característico de la década del noventa, que el nuevo gobierno de la Alianza, en
2000, no supo corregir.
Estos factores, unidos a la crisis macroeconómica y, a partir de diciembre 2001, la
crisis financiera y de gobernabilidad, conllevan al cuestionamiento generalizado
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por parte de la sociedad respecto de las instituciones del régimen neoliberal
imperante.
La crisis de 2001 fue la derivación de todo este proceso de déficit de las cuentas
públicas, sumado al elevado endeudamiento externo. “El equilibrio fiscal es la
mejor garantía de que el Estado podrá cumplir con sus compromisos” (Abal
Medina [h.], 2006). Así, el gobierno se plantea una estrategia económico-
financiera distinta de la que había dado lugar al modelo de los noventa y que hizo
eclosión en 2001.
En el orden político, la causa fundamental fue la falta de consenso, ya que el
gobierno de la Alianza no logró llegar a un acuerdo con la oposición ni con sus
propios partidarios en el Congreso para llevar a cabo las reformas estructurales
consideradas necesarias para contener el gasto público. Ello se encarnó en una
crisis de representación e incongruencias entre el Estado y las demandas de los
ciudadanos, quienes vieron limitada su condición de tales, dada la situación de
desgobierno y caos social.
Para los que defienden una lectura "liberal" de la crisis, ésta habría sido producto
de la irracionalidad de la clase política que no se animó a llevar adelante los
ajustes necesarios. La autorreferencialidad de la política, las sospechas
generalizadas de corrupción y la falta de decisión política para tomar medidas que
contrariaran al aparentemente todopoderoso "mercado" generaron un clima de
apatía o directa hostilidad hacia los principales partidos políticos, los cuales, con la
excepción parcial del Justicialismo, fueron duramente castigados en los comicios
de 2001 (Abal Medina [h.], 2006).
Esta etapa crítica puede ser entendida, entonces, como el desenlace de un largo
proceso de descomposición de algunos de los pilares que habían sostenido el
orden político y social de la década anterior.
En el plano social, las altas tasas de pobreza y desempleo (ver cuadros I.5 y I.6), y
su consecuencia directa, la progresiva degradación de las condiciones de vida,
generaron una tensión que fue en paulatino ascenso. Ya desde principios de 2001
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hubo en todo el país movilizaciones y cortes de ruta por parte de grupos que
reclamaban trabajo y ayuda social, así como de productores rurales que
demandaban apoyo financiero para enfrentar las altas tasas de interés (Zeballos,
2003). Lo ocurrido en el ámbito del mercado de trabajo, unido a la crisis
macroeconómica, financiera y de gobernabilidad, conllevó a que la sociedad
cuestionara generalizadamente a las instituciones del régimen neoliberal existente.
Los sectores sociales más desfavorecidos generaron entonces una gran presión
en demanda de atención inmediata.
El debilitamiento que en la década del noventa sufrió el paradigma de la sociedad
argentina como una estructura de movilidad ascendente, con acotados márgenes
de pobreza y reducción de la marginalidad y de la exclusión, sumado a la escasa
respuesta del Estado hacia problemas sociales, contribuyó, indudablemente, con
el estallido social ocurrido los días 19 y 20 de diciembre de 2001. Finalmente, se
incubó un proceso de desafección social hacia la política, que también influyó en
estos acontecimientos (Zeballos, 2003). El Estado, a través del cambio de sus
incumbencias y la reconfiguración de su accionar, tuvo un rol relevante en el
origen de este estallido, y poco pudo hacer para evitar su desenlace y las
consecuencias, que lo obligaron a declarar la emergencia económica, financiera,
laboral y sanitaria, y a dedicarse a la atención de lo urgente.
Según el informe publicado por el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo
de los Programas Sociales (SIEMPRO: 2002), “La crisis […] más prolongada e
intensa desde 1900, produjo […] un fuerte aumento de la pobreza, de la
desigualdad del ingreso y del desempleo. En mayo de 2002, la tasa de empleo
alcanzó el umbral más bajo conocido y la pobreza el punto más alto”.
Este organismo refería al enorme impacto social de la crisis, que se vio reflejado
en diversos factores, entre los cuales podemos mencionar (Zeballos, 2003):
La existencia de casi 21 millones de pobres en el país y, entre ellos, de casi
10 millones de indigentes.
La situación de pobreza en que vivían 9 millones de niños y adolescentes.
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El 16% de los jóvenes de 15 a 24 años no estudiaba ni trabajaba.
La destrucción de 750.000 puestos de trabajo.
La prevalencia de una tasa de 21,5% de desempleo abierto y de 30,3% de
desempleo equivalente.
El desempleo afectaba a todos los ámbitos del país, pero era más alto en
los centros urbanos y las zonas más desarrolladas.
Un fuerte aumento de la desigualdad del ingreso entre la población.
Tres de cuatro hogares pobres no tenían ningún trabajador con cobertura
social.
Sólo el 33% de los jefes y jefas de familia de hogares pobres habían
cursado algún tramo de la educación secundaria.
Las situaciones de extrema pobreza derivaron en un fenómeno social “nuevo” —
por visualizarse en zonas donde antes no ocurría, y porque hubo un notable
aumento de ciudadanos implicados—: los cartoneros. Al atardecer, miles de
familias enteras recorrían las calles en busca de restos de alimentos entre las
sobras de las bolsas encontradas en la puerta de negocios y particulares (allí
ubicadas para su recolección por parte de los camiones de residuos). Además de
los desperdicios de alimentos, buscaban, en forma específica, papeles y cartones,
para su posterior venta.
Otra consecuencia fue el desmembramiento sufrido por numerosas familias. A
causa del desempleo y el trabajo marginal, un número importante de la población,
sobre todo jóvenes, decidieron dejar el país en busca de un futuro mejor. “Se
estima que más de 250.000 ciudadanos dejaron la Argentina durante la crisis en
pos de nuevos horizontes, aunque no solo han emigrado ciudadanos argentinos,
sino también varios millares de ciudadanos de países fronterizos como Bolivia y el
Paraguay, así como de otros países iberoamericanos, que habían venido a la
Argentina en busca de oportunidades, pero se vieron obligados por la crisis a
regresar a sus países de origen” (Zeballos, 2003).
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Entre otros efectos sociales deben incluirse también el aumento del delito, los
robos, la aparición de los llamados secuestros express, los hurtos y asesinatos, el
tráfico de drogas y la explotación de redes de prostitución, entre otros, que
recrudecieron y generaron una sensación colectiva de inseguridad.
En medio de esta situación, sin embargo, surgieron alternativas de supervivencia,
se profundizaron las formas de protesta, resurgieron actividades de intercambio y
se profundizaron los lazos de solidaridad social. También comenzaron a
constituirse nuevos actores sociales que nucleaban a grupos de desocupados,
cuyo objetivo primordial era movilizar a la sociedad civil a través de reclamos
sociales: los piqueteros, cuya modalidad de protesta, por lo general, incluía
movilizaciones y cortes de calles y rutas.
La problemática de acceso a diversos artículos y productos durante este período,
y también posteriormente, provocó el florecimiento “espontáneo” de mercados de
trueque, espacios en los que la población intercambiaba diversos objetos, tales
como ropa, alimentos, muebles, adornos; y también servicios: peluquería,
manicuría, clases, arreglo de ropa, entre otros. Zeballos (2003) afirma que “en
esta modalidad de intercambio llegaron a participar más de seis millones de
personas en unos 8000 nodos o ‘clubes de trueque’ en los momentos más agudos
de la crisis”.
Otro fenómeno que cobró marcada relevancia fue el de las “empresas o fábricas
recuperadas”. Como alternativa al desempleo, los obreros ocupaban las
instalaciones y se hacían cargo de la producción de la fábrica, generalmente
clausurada por quiebra, para recuperar su fuente de trabajo. Luego, el Congreso
aprobó la expropiación de las empresas cerradas cumpliendo ciertos requisitos y,
una vez materializada la expropiación, se ponía en práctica una de dos
alternativas: formar cooperativas de gestión o buscar la estatización de la planta
industrial (Zeballos, 2003).
Cabe destacar que las organizaciones de barrio, amas de casa, clubes deportivos,
las iglesias y otras organizaciones de la sociedad civil han brindado ayuda en
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forma continua a través de donaciones de alimentos y la organización de
comedores populares para la gente sin techo.
Los acontecimientos vinculados a la crisis desatada en 2001 no se
desencadenaron instantáneamente, sino que fueron el resultado de procesos
arrastrados de etapas anteriores, que hicieron eclosión y que se sumaron a los
estallidos que simultáneamente se dieron en todos los ámbitos.
En el cuadro siguiente se refleja el alto desempleo, como así también la pobreza y
la indigencia alcanzados en el 2001 y cuyo impacto se incrementó en años
posteriores.
Cuadro I.5. Indicadores de pobreza e indigencia.
2001 2002 2003
Mayo Octubre Mayo Octubre 1er. semestre 2do. semestre
Hogares Línea de indigencia 7,00 8,30 18,60 19,90 19,90 15,80
Línea de pobreza
24,70 25,40 44 45,50 43 37,30
Personas Línea de indigencia 10,20 12 26,90 28,20 26,70 21,60
Línea de pobreza 34 36,20 55,70 58,50 54,40 48,40
Valores expresados en porcentajes. Fuente: INDEC
Cuadro I.6. Desempleo en porcentajes período 2001-2003
Fuente: Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE), Coyuntura y desarrollo, 2003
Año 2001 2002 2003
Tasa de desempleo
(% a octubre de cada año)
18,3 17,8 16,1
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El cambio de gobierno hacia fines del año 2001 supuso formas de intervención del
Estado dirigidas a paliar la situación de emergencia que atravesaba la sociedad.
Quedaba en claro así que seguía siendo el Estado, sobre todo, el que podía llegar
a la población en forma masiva, incluso en un momento político y económico
caracterizado por la escasez de recursos y la debilidad generalizada de las
instituciones.
La transición del 2001 al 2003
Luego del estallido social de los días 19 y 20 de diciembre, Fernando de la Rúa
renunció a la presidencia de la nación. Las jornadas posteriores, cuyo carácter
histórico puede explicarse, entre otras cosas, por la sucesión de cinco presidentes
en una semana, llevaron a que Eduardo Duhalde asumiera la presidencia el 1° de
enero de 2002, elegido por la Asamblea Constituyente.
En medio de la descomposición social e institucional en que se inició este nuevo
gobierno era urgente crear instancias y mecanismos que recompusieran las
relaciones y vínculos entre actores sociales y políticos. En este sentido cobraron
significativa importancia las acciones llevadas a cabo con apoyo del gobierno,
para la formación de la Mesa de Diálogo Argentino, con la finalidad de generar
consensos necesarios para la toma de decisiones e implementación de medidas.
Promovida por el Episcopado Argentino y apoyada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2002) contó con la participación de 75
entidades y organizaciones y más de 500 personalidades. De allí surgieron las
“Propuestas del Diálogo Argentino” para cada área (política, social, salud,
económica, institucional, sindical), que realizaron también contribuciones a la
transparencia. En un escenario de fuertes rupturas institucionales, la creación de
este espacio vino a ofrecer verdaderos espacios de “sutura”, que permitían no sólo
la discusión y el intercambio, sino la definición de prácticas comunes para
encontrar soluciones allí donde resultaban acuciantes.
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Luego se constituyeron mesas sectoriales en las áreas socio-laborales-
productivas: Mesa de Salud, Mesa de Educación, Mesa de Reforma Judicial y
Mesa de Reforma Política. En ellas se consensuaron acuerdos para ser
instrumentados en los ámbitos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
tanto de índole nacional como provincial.
Las mesas de trabajo fueron convocadas por los ministros de Trabajo, Producción,
Desarrollo Social, Interior y Justicia, y por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La Mesa de Diálogo Argentino fue un foro de intercambios que extendió sus
deliberaciones a las organizaciones de base y a toda la sociedad civil. Más
adelante se mencionará el papel que jugó en el ámbito específico de la salud,
impulsando y acompañando las medidas y programas desarrollados.
En lo económico, Duhalde a poco de asumir, definió un nuevo plan, que marcó
una ruptura respecto de lo que venían haciendo Menem y De la Rúa. Del modelo
tripartito integrado por ajuste económico, reformas estructurales y convertibilidad,
una de las piezas era totalmente borrada y de las otras dos se cambiaban algunos
puntos, tales como la no intervención estatal y el ajuste como medida frente a la
crisis, en cambio se buscaba la reactivación económica mediante algunas
estrategias keynesianas y anticíclicas. Asimismo, se modificaron la estrategia y los
recursos utilizados para enfrentar a la globalización financiera, pasando de un tipo
de cambio fijo, la libre entrada y salida de capitales y la política monetaria exógena
(que, junto con el modelo tripartito, suponía un marco amigable a la inversión para
generar el crecimiento económico) a un tipo de cambio flexible con flotación
administrada, y la recuperación de márgenes de maniobra para la política
monetaria. Con esto también se disminuyó la dependencia del ciclo económico
local, que se desvinculó del flujo de capital.
Para mediados de 2002, el duro cuadro comenzaba a estabilizarse bajo las
nuevas reglas. Luego de la devaluación no hubo un traslado del tipo de cambio a
los precios (fenómeno típico de Argentina, que había provocado la hiperinflación
en 1989), por lo que los precios relativos habían quedado en un nivel muy distinto
del que había regido durante la convertibilidad; y juntos, el tipo de cambio y los
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precios relativos, resultaban muy favorables a la producción interna. Con este
marco, más una economía casi sin crédito, el freno a la fuga de capitales y las
conductas más precautorias de los agentes, la economía comenzó a reactivarse
con una inicial sustitución de importaciones. Si bien la demanda interna durante
todo 2002 siguió cayendo, la composición de la oferta varió a favor de la
producción local (Abeles, 2006); (Katz, 2006). A partir de ese año entonces, se
combinó la apertura económica, un dólar alto, relativamente baja inflación y una
fuerte disminución salarial, difícil combinación a la que se llegó, en parte por la
tremenda devaluación y en parte por la recesión que la acompañó e hizo que se
duplicaran los niveles de pobreza. A estas nuevas condiciones económicas se
suman: una sustancial mejoría en los precios internacionales de dos de los
principales productos de exportación argentinos (soja y petróleo), un default de
poco más de tres años que dio más recursos al Estado, el mantenimiento del
superávit fiscal y una renegociación de la deuda con una importante quita
(Bisang, 2006); (Giustiniani, 2006).
Uno de los conflictos heredados de la presidencia de Eduardo Duhalde fue la
negociación del incremento de las tarifas de las empresas privatizadas. El 16 de
junio de 2003, el presidente Néstor Kirchner anunció que se revisarían todas las
privatizaciones (teléfonos, aguas, gas, electricidad y peajes entre otras) y prometió
que no habría aumento de tarifas por 90 días (Niebieskikwiat, 2003).
Las políticas en un contexto de post-crisis
Los aspectos centrales de la presidencia que Néstor Kirchner iniciara en 2003
podrían sintetizarse, grosso modo, en la negociación con el FMI y los acreedores
externos, la revisión de las privatizaciones, la política antiinflacionaria, salarial y
laboral, en una línea decidida de ruptura con las políticas de los años noventa y
comienzos de 2000 , de abandono del neoliberalismo y de enfrentamiento con los
grupos económicos del capital concentrado. Aun cuando se observa el
mantenimiento de varios aspectos del modelo heredado, tales como la
desregulación, la apertura económica, las finanzas públicas sanas y el grueso de
19
las privatizaciones, y una clara expresión estructural del poder del mercado para
limitar la agenda, los lineamientos centrales de la política económica, del rol del
Estado y del carácter distintivo de su gobierno empiezan a ser elocuentes. El
rumbo económico cambia de manera radical: se le otorga un mayor papel al
Estado, que pasa a intervenir en la economía y comienza a tener una presencia
decisiva al momento de establecer prioridades en las grandes decisiones de
política macroeconómica, hasta ese momento en manos de organismos
multilaterales de crédito o en las corporaciones financieras de mayor poder, que
dominaban las reglas de mercado impuesta de acuerdo con su lógica.
Todo ello se relaciona íntimamente con una política completamente disruptiva
respecto de los derechos humanos y las heridas abiertas por la dictadura cívico-
militar 1976-1983.
Es decir, se pone en marcha un importante cambio en el modelo económico que
significa, con el fin de la convertibilidad, el agotamiento de un patrón de
acumulación específico que beneficiaba a un sector del capital: el financiero y las
privatizadas. El cambio relativo de precios posterior a la convertibilidad, junto con
las bajas tasas de interés generaron no sólo una fuerte y sostenida expansión
económica entre 2003 y 2008, sino también una expansión superior de los
productores de bienes con respecto al crecimiento económico, y muy por encima
del sector servicios. Una diferencia sustantiva respecto del período menemista
(Basualdo, s/f).
Resulta interesante, en este sentido, volver sobre los argumentos que esgrimían
las, por entonces, famosas calificadoras de riesgo, para quitar del default a
Argentina pero mantener congelada su calificación.1 Para S&P y Fitch (2006),
aunque con importantes matices, el gobierno argentino debía hacer casi
exactamente lo contrario de cuanto estaba poniendo en marcha para merecer
1 El gobierno argentino contrató a Fitch y a S&P para que calificaran el bono planeaba emitir a
mediados de 2006.
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mejores calificaciones. Dicho de otro modo, aquellos elementos centrales que
distinguían el modelo económico de Kirchner del ortodoxo seguido por Menem y
De la Rúa eran los que motivaban el veto para mejorar la calificación de Argentina.
Durante el mandato de Néstor Kirchner, se modificó la relación entre la variable
social vinculada a empleo, pobreza, y el capital, dado que se empezaron a generar
cambios en el régimen de acumulación. Esto originó modificaciones positivas en
las principales necesidades y demandas conformadas durante la segunda mitad
de la década del noventa. Una de ellas fue el desempleo. Al respecto, el gobierno
kirchnerista logró bajar la tasa de desocupación a un dígito, y en el cuarto
trimestre de 2007 llegó a 7.8.
Cuadro I.7: Desocupación y subocupación, 2006-2007 (Total de aglomerados de
500.000 y más habitantes)
Desocupación Subocupación demandante
Primer trimestre 2006 12,1 8,3
Tercer trimestre 2006 11 7.8
Primes trimestre 2007 10,4 6,7
Cuarto trimestre 2007 7,8 6,2
Fuente: INDEC, valores en %.
La segunda demanda significativa durante los años noventa había sido por el bajo
salario, lo cual también se constituyó en una preocupación central del gobierno
kirchnerista, que comenzó a generar tensiones con la oligarquía del campo (tanto
mediante el aumento del salario como a través del control de la inflación y la
formalización del empleo). El salario real comenzó un proceso lento, pero
progresivo, de mejoramiento con respecto al último trimestre de 2001. La
mencionada evolución de los salarios reales se produce de manera diferenciada
según las tres modalidades de relación salarial que se consolidaron durante la
convertibilidad: empleo privado registrado (EPR), privado no registrado (EPnR) y
empleo en el sector público (ESP) (Neffa, 2012). Utilizando los índices del INDEC
21
para el GBA, se observa que hubo mejoras del salario real luego del abandono de
la convertibilidad, en el período que va del último trimestre 2001 al 2009. En
valores nominales, el nivel general de salario alcanzó el 229,94 %, mientras que
en valores reales fue del 37,93%.
Cuadro I.8: Variación entre último trimestre 2001 y último trimestre 2009 de la
remuneración de diversos sectores asalariados en términos nominales reales
Nivel general
de salario
Sector privado
registrado
Sector privado
no registrado
Sector público Salario
mínimo vital y
móvil
Valor nominal 229.94% 277.22% 227.56% 152.23% 620.00%
Valor Real 37.93% 57.69% 36.93% 5.44% 200.98%
Elaboración propia con base en Neffa (2012) e INDEC.
Para precisar este dato referido al aumento del salario real para el período 2002-
2007 se considera la información que da Tombolini (2012), quien afirma que “en lo
relativo al nivel salarial general, tomando el IPC del Indec, el salario real aumentó
un promedio anual del 10% entre el 2003 y 2011. Si segmentamos este período en
dos para observar la primera y la segunda etapa kirchnerista, vos que ha
aumentado a un promedio anual del 9% entre 2003 y 2007 acumulando un 45%
de la recuperación, y entre 2008 y 2011, el promedio anual ha sido del 13%
sumando un total de 52% de recuperación”.
El tercer indicador de la relación entre lo social y la acumulación del capital, los
niveles de pobreza e indigencia, también mostró importantes transformaciones.
Del total de aglomerados argentinos, la suma de personas pobres e indigentes
pasó de 42,6% en el primer semestre de 2006 a 26,5% en el segundo semestre de
2007.
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Cuadro I.9: Pobreza e indigencia, 2006-2007 (Total de aglomerados de 500.000 y
más habitantes)
Indigencia Pobreza TOTAL
Personas Hogares Personas Hogares Personas
Primer semestre 2006 8.0 11.2 23.1 31.4 42.6
Segundo semestre 2006 6.3 8.7 19.2 26.9 35.6
Primer semestre 2007 5.7 8.2 16.3 23.4 31.6
Segundo semestre 2007 4.4 5.9 14.0 20.6 26.5
Fuente: INDEC
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