Expediente N° 285-2013 Sentencia N° 412-2014
Voto N° 546-2014
Sentencia número 412-2014. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre de dos mil catorce.
Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por el señor XXXXX, en su condición de representante legal de la empresa importadora XXXXXS.A., contra la resolución número RES-FINAL-DF-DVO-08-2013 del 26 de febrero del 2013 de la Dirección General de Aduanas.
RESULTANDO
I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-19-2012 del 08 de mayo del 2012 y
con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de Libre Comercio República
Dominicana-Centroamérica- Estados Unidos de América (en adelante Tratado),
artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34752-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008
y artículo 3:24 del Tratado sobre Cooperación Aduanera, la Dirección General de
Aduanas, dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen a través
de solicitud de información al importador XXXXXS.A., para las importaciones de
ropa usada amparadas a los Documentos Únicos Aduaneros de Importación
Definitiva (DUAs) N° XXXXX, durante el período 2009-2010. Que además, se cita
como parte en el procedimiento a la Agencia XXXXX S.A. y al Agente Aduanero
señor XXXXX en razón del interés legítimo o derecho subjetivo que puede
resultar afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto final. (Ver
folios 06 a 15)
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II. Mediante Oficio DGA-266-2012 del 18 de junio de 2012 el Director General de
Aduanas, atiende la gestión presentada por el agente aduanero XXXXX y
procede a conceder prórroga por el plazo de 30 días para atender lo requerido, lo
anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 40 del Reglamento
del Tratado CAFTA. (Ver folios 16 a 18)
III. Con escrito de fecha de recibido 20 de junio del 2012, el importador presenta
alegatos contra el acto de inicio de verificación de origen de ropa usada,
señalando en esencia como petitoria lo siguiente: (Ver folios 19 a 41).
Que se proceda a declinar el cobro realizado, por cuanto no existe prueba alguna
por parte de la autoridad aduanera que demuestre que la mercadería no era
procedente de los Estados Unidos de Norteamérica, ya que por el contrario, de la
documentación aportada para cada una de las declaraciones únicas aduaneras se
adjuntó el respecto certificado de origen, el cual demuestra el verdadero origen de la
mercadería, más aunado a ello, se adjunta al presente documento, prueba que
acredita efectivamente que el proveedor -empresa exportadora- es una empresa
domiciliada en los Estados Unidos y que tiene más de veinte años de existir y
dedicarse a la exportación de este tipo de mercadería -ropa americana usada-.
Que en caso de que consideren que cuentan con prueba suficiente para determinar
que efectivamente la mercadería importada no resulta originaria de los Estados
Unidos, se proceda con el cobro a la Agencia XXXXXS.A., así como a su agente de
aduanas XXX, por ser ellos las personas que procedieron a incluir negligentemente
la mercadería importada en una partida arancelaria incorrecta.
IV. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-08-2013 del 26 de febrero del 2013, la
Dirección General de Aduanas dicta la resolución final del procedimiento de
verificación de origen, declarando como no originarias las mercancías importadas
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como “ropa usada”, clasificadas en la posición arancelaria del S.A. 6309.00 y
amparadas a las Declaraciones Aduaneras de Importación (DUAs) N° XXXXX
durante el período 2009-2010 y en consecuencia procede a denegar el trato
arancelario preferencial, por cuanto la importadora no presentó la documentación
y registros que demuestren el origen de las mercancías importadas. (Ver folios
55 a 83)
V. El día 22 de marzo del 2013 el representante legal del importador interpone los
recursos de reconsideración y apelación contra el dictado del acto final,
solicitando en esencia que se deje sin ningún valor ni efecto la resolución N°
RES-FINAL-DF-DVO-08-2013, en razón que en su criterio es improcedente y
porque adolece de vicios que causan su imposibilidad de producir efectos. (Ver
folios 84 a 94)
VI. Con resolución RES-REC-DF-DVO-13-2013 del 12 de agosto de 2013, la
Dirección General de Aduanas atiende el recurso de reconsideración
declarándolo sin lugar y brindando plazo al recurrente para que se apersone al
Tribunal Aduanero. La resolución fue notifica el 13 de agosto de 2013. (Ver folios
95 a 144)
VII. Mediante escrito de fecha de recibido 14 de noviembre de 2013 el representante
legal del importador XXX S.A., se apersona ante este Tribunal a manifestar
básicamente lo siguiente: (Ver folios 147 a 160)
Que la Dirección General de Aduanas tiene por probado que la mercancía importada no es originaria, basada en la omisión de información por parte de su Representada, sin que haya logrado, por cualquier otro medio probatorio establecer el origen de las mercancías, tal y como se indica en las normas de origen del Tratado.
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Que la Administración ha aplicado ilegítimamente, un procedimiento de Verificación de Origen de mercancías de acuerdo con lo normado por el Acuerdo Multilateral.
Que un acto administrativo que prescinda completamente del procedimiento legalmente establecido al efecto para la verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de la cooperación aduanera, es causal de la nulidad del mismo; es decir, en un sentido estricto se supone su inaplicabilidad, por lo que no puede existir falta o sanción alguna para las partes.
Que debido a la omisión grave por parte de la Administración Aduanera, en relación con un elemento esencial del acto como es el procedimiento previsto en el Acuerdo Multilateral, solicitan que se proceda a declarar la nulidad de las actuaciones administrativas.
VIII. En razón de la inhibitoria presentada por la Licda. Shirley Contreras Briceño y del
disfrute de vacaciones legales requeridas por el Lic. Desiderio Soto Sequeira, se
integra el Colegio con los Miembros Suplentes señores Licenciados Noel Carboni
Garro y Guillermo Badilla Martínez, nombrados respectivamente mediante
Acuerdos números 0070-2014-H y 068-2014-H.(Ver folios 161 a 238)
IX. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en
la tramitación del recurso de apelación.
Redacta la Licenciada Céspedes Zamora; y,
CONSIDERANDO
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I. Objeto de la litis. La presenta litis es un procedimiento de verificación de origen al
amparo del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 21 de noviembre de
2007, para las importaciones de ropa usada amparadas a las Declaraciones
Aduaneras de Importación (DUAs) N° XXXXX, durante el período 2009-2010, en
donde la Dirección General de Aduanas declara como no originarias dichas
mercancías, denegando en consecuencia el trato arancelario preferencial otorgado
al momento de la importación.
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II. Admisibilidad del recurso de apelación. Previo a cualquier otra consideración, se
avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación
conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el artículo 204 de
la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Dirección General
de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y apelación para ante el
Tribunal Aduanero Nacional, siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o
solo uno de ellos, los cuales deben interponerse dentro de los quince días
siguientes a la notificación del acto impugnado, condicionando la admisibilidad a
dos requisitos procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el interesado para
interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las partes que
intervienen en expediente. En el caso bajo estudio el recurso fue establecido por el
señor XXXXX, en su condición de representante legal de la empresa importadora
XXXXXS.A., según personería que corre a folio 51, por lo que se tiene por bien
cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En cuanto al requisito de
temporalidad, tenemos que en el caso concreto, queda documentado en expediente
que el acto resolutivo se notificó a las partes el día 01 de marzo de 2013 (folios 76 a
83), interponiendo el recurso de apelación el día 22 de marzo del 2013 (folio 84),
dentro del plazo de quince días hábiles, por lo que se tiene el recurso por
presentado en tiempo. En razón de ello debe tenerse por admitido para su estudio
el presente recurso de apelación.
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III. Sobre las nulidades: De previo a resolver el asunto por el fondo debe este Tribunal,
como juzgador de legalidad de los actos emitidos por el Servicio Nacional de
Aduanas, avocarse en primer término al estudio de las nulidades a fin de determinar
si los actos administrativos que afectan al recurrente, han sido emitidos en forma
válida, por ser conformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo
dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (LGAP), o si por el
contrario presentan defectos graves que generen su nulidad.
A tales efectos debe indicarse que este Tribunal durante el ejercicio de sus
funciones ha desarrollado ampliamente el tema de las nulidades de actos dictados
por las autoridades aduaneras, tomando como base la Ley General de la
Administración Pública, puesto que en materia aduanera se omite la regulación
sobre este tema, teniendo que suplir la laguna con los postulados de aquella
normativa, que por estar contenida la regulación de los elementos del acto, sus
vicios y las nulidades en el Libro Primero, resulta aplicable a toda la
Administración Pública, dentro de la que se incluye la Administración Aduanera.
También en el desarrollo de la jurisprudencia de este Colegiado sobre el tema de
las nulidades, se ha tenido como referencia la doctrina nacional encabezada por el
Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, y el contenido de varios dictámenes de la Procuraduría
General de la República, como órgano asesor y consultor de la Administración y
fallos de los órganos jurisdiccionales.
En línea con lo anterior y del análisis de los hechos relevantes del caso sometido a
consideración, tenemos que resulta evidente la nulidad que se presenta en
relación con la normativa aplicada para llevar a cabo el procedimiento seguido por
las autoridades aduaneras, en este caso, por la Dirección General de Aduanas, al
pretender declarar en una verificación de origen, como no originarias al amparo
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del Tratado, las mercancías objeto de importación, declaradas como “ropa usada”,
sin seguir el procedimiento especial establecido al efecto, tanto en el Tratado de
Libre Comercio como en su Reglamento, por tratarse de mercancías textiles o del
vestido, de conformidad con las razones que a continuación se indican.
La Dirección General de Aduanas se fundamenta en los artículos 4:20 y 3.24 del
Tratado y el artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34753-H-COMEX del 16 de
setiembre del 2008, según corre a folio 06, para iniciar el procedimiento de
verificación de origen y posteriormente declarar como no originaria las
mercancías, procedimiento que en criterio del Tribunal no es el aplicable al caso
que nos ocupa, viciando el mismo de nulidad absoluta, por aplicar incorrectamente
la normativa del Tratado, de acuerdo con las consideraciones que se seguido se
exponen.
El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y
Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 22 de noviembre de 2008,
establece en su Capítulo Cuarto las “Reglas de Origen y Procedimiento de Origen”, que se deben aplicar según lo pactado, de allí que en tratándose del
procedimiento general de verificación de origen el artículo 4:20 establece los
mecanismos que puede utilizar la autoridad aduanera, para llevar a cabo una
verificación del origen de una determinada mercancía, de allí que resulte relevante
para nuestros efectos transcribir el numeral 1) del citado artículo, que literalmente
dispone:
“Artículo 4.20: Verificación. 1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte
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dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:
(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ; (d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o (e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.” (El resaltado no es del texto)
En términos generales, en el numeral transcrito, se constituyen los medios o
procedimiento que puede utilizar la autoridad aduanera para llevar a cabo una
verificación del origen de las mercancías cuando se ha solicitado la aplicación de
una preferencia arancelaria. De manera que en los incisos a), b) y c), se instituyen
los procedimientos generales y estándar que aplican a todo el universo de
mercancías y que además, se encuentran en esa misma línea en todos los
tratados de libre comercio suscritos por Costa Rica, donde no hay confrontación
en su aplicación o al menos en su contenido y desarrollo. Sin embargo, en el caso
concreto de este tratado de libre comercio, existe una particularidad y es que las
Partes a la hora de establecer los procedimientos para la verificación del origen de
las mercancías, establecieron una excepción, en la forma en que se debe realizar
dicha verificación para la materia textil y del vestido, que es precisamente la
indicada en el literal d) al indicar que para realizar una verificación ”… para una
mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24
(Cooperación Aduanera)”. Es decir, entendiendo la literalidad de la norma, para
que la autoridad aduanera u otra autoridad competente pueda conducir una
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verificación de origen, en caso de materia textil o del vestido, debe recurrir a los
procedimientos establecidos en el artículo 3:241, del Capítulo Tercero del Tratado
sobre el Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado, en su Sección G:
Textiles y Vestido a través de la Cooperación Aduanera entre Partes, que revela
un procedimiento especial en el tema, excluyendo de manera expresa a estas
mercancías, de los procedimientos ordinarios.
Esta regulación especial, es lógica y atendible, porque de lo contrario no tendría
sentido jurídico, hacer la distinción de procedimientos de verificación de origen
atendiendo la naturaleza de las mercancías, dado que tanto las solicitudes
escritas, como los cuestionarios o las visitas a las instalaciones de un exportador o
productor, son aplicables a cualquier tipo de mercancías, de ahí que la inclusión
de un inciso d) en los términos que lo dispone el artículo 4:20, se entiende solo en
razón de una exclusión del procedimiento general de verificación de origen para el
caso de las mercancías textiles o del vestido, lo cual quedará más claramente
establecido, cuando se analiza más adelante lo establecido en la parte
reglamentaria del Tratado.
1 “3. La Parte importadora, a través de su autoridad competente, podrá asistir en una verificación que se lleve a cabo bajo el párrafo 2(a), o, a solicitud de la Parte exportadora, encargarse de dicha verificación, incluso realizar, junto con la autoridad competente de la Parte exportadora, visitas en el territorio de la Parte exportadora a las instalaciones de un exportador, productor o cualquier otra empresa involucrada en el movimiento de mercancías textiles o del vestido desde el territorio de la Parte exportadora al territorio de la Parte importadora. 4. (a) La autoridad competente de la Parte importadora deberá proporcionar una solicitud por escrito a la autoridad competente de la Parte exportadora 20 días antes de la fecha propuesta para una visita bajo el párrafo 3. La solicitud deberá identificar la autoridad competente que realiza la solicitud, los nombres y cargos del personal autorizado que realizará la visita, la razón de la visita, incluyendo una descripción del tipo de mercancías sujetas a la verificación y las fechas propuestas para la visita. …”
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Por su parte, los artículos 3.242 a 3:29 del Tratado, sobre la Cooperación Aduanera, Reglas de Origen y Asuntos Conexos, Arancel de Nación Más Favorecida para Ciertas Mercancías, Tratamiento Arancelario Preferencial para Prendas de Vestir de Lana Ensambladas en Costa Rica y para Prendas de Vestir No Originarias de Nicaragua y las Definiciones, resultan ser normas
de procedimiento especiales y específicas para las Partes, en tanto garantizan de
acuerdo su propio contenido, el cumplimiento de las leyes, regulaciones y
procedimientos en materia de textiles y vestido, lo que se puede comprobar con la
sola lectura de dicho articulado. Así, en lo que respecta a los aspectos específicos
sobre la Cooperación Aduanera para la verificación de origen de materia textil y
del vestido, se da entre las autoridades de la Parte importadora y la Parte exportadora, estableciendo un procedimiento que va más allá de velar por el
cumplimiento de la regla de origen, teniendo el propósito claro de vigilar por el
control y cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes en el comercio de
textiles y vestido, incluso en los casos donde no se aplique o solicite una
preferencia arancelaria, permitiendo la toma de decisiones o acciones tendientes a
prohibir el comercio de textiles o vestidos, cuando se determinen situaciones
irregulares, precisamente por la naturaleza de la mercancía, considerada sensible
y que requiere del control y trato especial al resto de las mercancías contenidas en
la Nomenclatura Internacional del Sistema Armonizado.
Concretamente el artículo 3:24 sobre Cooperación Aduanera del Tratado,
desarrolla el procedimiento de verificación de origen para materia textil y del
vestido, que lo podemos resumir en tres posibilidades: 1) que la autoridad del país exportador realice directamente la verificación, a solicitud de la autoridad del
2 Este artículo se aplica solo entre Estados Unidos de Norteamérica y una de las otras Partes ya que indica en un pie de página del título del artículo: “Los párrafos 2, 3, 4, 6, y 7 de este Artículo no se aplicarán entre las Partes centroamericanas o entre las Partes centroamericanas y la República Dominicana.”
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país importador (Artículo 3.24.2 (a)), 2) que la autoridad del país importador participe en la verificación que realiza la autoridad del país exportador (Artículo
3.24.3) , o bien 3) que la autoridad del país importador se encargue de la
verificación, a solicitud de la autoridad del país exportador (Artículo 3.24.3)
En el caso en el estudio, la autoridad aduanera, no llevó a cabo ninguna de las
posibilidades previstas en el artículo 3:24, sino que aplicó los procedimientos
generales para cualquier mercancía, basada en una interpretación que en criterio
de este Órgano de Alzada, no se ajusta a la letra de la normas del Tratado,
justificando su accionar en el acto final, emitido con resolución Nº RES-FINAL-DF-
DVO-08-2013 del procedimiento de verificación de origen, de la siguiente forma:
“…Siendo que la verificación de origen a través de cooperación aduanera
(artículo 3.24 del Tratado), solo se aplica tratándose de mercancías textiles y del vestido, es decir, es exclusivo para dicha mercancía, pudiendo aplicar para mercancía textil o del vestido cualquiera de los cuatro medios supra citados. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Aduanas inicia el procedimiento de verificación de origen a través de solicitud escrita dirigida al importador…” (Folio 60). Esta manifestación, no encuentra sustento legal en
el Tratado como se ha venido señalando, ni se ajusta a las actividades de control
aduanero, previstas para la autoridad aduanera, pues no se optó por ninguno de
los procedimientos previstos en el citado artículo 3:24 del Tratado. Asimismo,
como se analizará a continuación, tampoco adquiere sustento a nivel
reglamentario.
La Administración Aduanera respalda su accionar, tanto en el acto administrativo
inicial y final, en el “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre
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Comercio República Dominicana Centroamérica Estados Unidos”, publicado
mediante el Decreto Ejecutivo Nº 34753-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008,
que se ubica en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que establece los requisitos para solicitar información y
cuestionarios en una verificación de origen, señalando el artículo 38:
“Artículo 38.—Requisitos de las solicitudes de información y cuestionarios. Las solicitudes de información y cuestionarios dirigidos al importador, exportador o productor deberán contener la siguiente información:
a) Identificación de la autoridad que solicita la información o llenado del cuestionario.
b) Nombre o razón social, domicilio y número telefónico del importador, exportador o productor, si se conoce.
c) Indicación de que se trata de un procedimiento de verificación de origen en el marco del Tratado.
d) Descripción de las mercancías sujetas al procedimiento de verificación, incluyendo su clasificación arancelaria.
e) Período de estudio.
f) Plazo de respuesta con que cuenta el importador, exportador o productor.
g) Dirección de la oficina a la cual deberá dirigirse la respuesta.
h) Fundamento legal.
i) Cualquier otra información que estime necesaria.”
Así, el artículo 38, establece los requisitos y contenido de las solicitudes de
información y cuestionarios dirigidas al importador, exportador o productor, lo que
es aplicable en el caso de las verificaciones de origen en general, para cualquier
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otra mercancía que no sea de materia textil o del vestido, conforme lo indicado
líneas atrás. Dicho artículo, además se debe sustentar en el artículo 353, que
permite a la autoridad aduanera realizar investigaciones tendentes a verificar si se
cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como
originarias de una de las Partes del Tratado, de conformidad con lo que establece
el artículo 4.20 de ese cuerpo normativo, encontrándose facultada para acudir a
las solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor,
cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y visitas a las
instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte.
Pero, en este punto es importante destacar, que la autoridad aduanera no tomó en
consideración lo establecido en el artículo 34 del mismo Reglamento, también
ubicado en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que constituye una omisión grave de la autoridad aduanera al citar el fundamento legal y el procedimiento aplicado en el asunto examinado y
que de haber sido observado hubiera evitado la nulidad que el Tribunal está
declarando. Señala el artículo 34:
3 Artículo 35.—Procedimiento de verificación de origen. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a cualquiera de los siguientes medios: a) Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor. b) Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor. c) Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el artículo 4.19 del Tratado u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el artículo 4.21.2 del Tratado. d) Otros procedimientos que Costa Rica y la Parte exportadora puedan acordar.
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“Artículo 34.—Ámbito de aplicación. El presente procedimiento aplicará para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las mercancías textiles y del vestido . ” (El resaltado no es del texto)
Como se aprecia de la literalidad de la norma, la misma es clara, precisa, de la
simple lectura se extrae su sentido y orientación. El significado o alcance está
delimitado por la misma norma y atiende a criterio de este Tribunal, a la correcta
aplicación del artículo 4:20 del Tratado, que excluyó de los procedimientos
ordinarios (solicitudes escritas de información al importador, exportador o
productor, cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y
visitas a las instalaciones de un exportador o productor) la verificación del origen a
la materia textil y del vestido, es decir la normativa discriminó el procedimiento
que se debía aplicar atendiendo la naturaleza de la mercancía. De la lectura
gramatical o literal del artículo 34, se establece el sentido y alcance que las Partes
negociaron en el Tratado quedando plasmado a través de la vía reglamentaria su
alcance, de allí que el Poder Ejecutivo, se limita a instrumentar el contenido de las
normas establecidas en el propio Tratado, para lograr una aplicación correcta y
uniforme de los procedimientos.
Aunado a lo antes indicado y en una concepción armónica de las normas que se
estudian, tenemos que analizar lo señalado en el Capítulo V del Reglamento de
cita, que expresamente regula el procedimiento de “Verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de cooperación aduanera”, en
los artículos 56 y 57, disponen:
“Artículo 56.—Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente Capítulo aplican para la verificación de origen de mercancías textiles y del vestido de conformidad con las disposiciones del artículo 3.24 del Tratado.
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Artículo 57.—Procedimiento de verificación de origen para mercancías textiles y del vestido. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías textiles y del vestido, de conformidad con lo que establece el artículo 3.24 del Tratado, el Anexo 4.1 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a solicitudes de información a las autoridades competentes del país exportador, a visitas realizadas en el marco del artículo 3.24 del Tratado o ambas.”
De manera que el artículo 56, establece el ámbito de ampliación del procedimiento
para verificar el origen de mercancías de materias textiles y del vestido, al
amparo de las disposiciones del artículo 3:24 del Tratado, mientras que el artículo
57 remite expresamente al procedimiento para verificar el cumplimiento de las
reglas de origen aplicable para este tipo de mercancías (textiles y vestidos),
haciendo una remisión expresa al artículo 3:24 y al Anexo 4.1 del Tratado.
Consecuentemente, el procedimiento establecido en el Capítulo V del
Reglamento, para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y
de las reglas de origen, es excluyente del general, al dejar sentado con suma
precisión que el procedimiento de verificación de origen del Capítulo IV, aplicará
para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las
mercancías de materia textil y del vestido, mientras que el Capítulo V establece el
procedimiento para verificación de origen sólo para textiles y vestido. De allí
que, de acuerdo con El Diccionario de la Real Lengua Española que define la
palabra “excepto”: Del lat. exceptus, retirado, sacado” y en una segunda
acepción que lo define como: “A excepción de, fuera de, menos”, sin
pretender ser extensivos, porque la norma no deja lugar a dudas, lo que se
dispuso fue excluir, dejar por fuera, o hacer una excepción en el procedimiento de verificación de origen, para la materia textil o del vestido, en apego a lo dispuso en el artículo 4:20, inciso d) del Tratado, de manera
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que cuando se trata de mercancías en general se aplicará el procedimiento del
artículo 4:20 y cuando se trate de materia textil y del vestido, se deberá aplicar el
procedimiento previsto en el artículo 3:24 sobre la Cooperación Aduanera, con las
tres posibilidades procedimentales allí indicadas.
Con tal claridad normativa, no resulta admisible la posición de la Administración
Aduanera, que teniendo a la vista las normas del Tratado y de su Reglamento
(Decreto Ejecutivo 34753-COMEX-H), respecto del procedimiento de verificación
de origen de las mercancías que debe aplicar, por tratarse de importaciones provenientes de Estados Unidos, consistentes en pacas de ropa usada, que es una materia textil o del vestido, desconocer la existencia de los artículos 34,
56, 57 supra citados, para hacer una interpretación que no tiene sustento legal, al
no analizar de manera armónica e integral todas las normas del Tratado y su
Reglamento que expresamente instauran un procedimiento especial para la
verificación de origen de mercancías textiles y del vestido, generando con lo
actuado la nulidad absoluta de todo el procedimiento administrativo, ante la
existencia de un vicio en motivo del acto por aplicar un fundamento legal o base
normativa errónea y como lógica consecuencia un vicio en el procedimiento
aplicado.
Recordemos que el acto administrativo como declaración de voluntad unilateral
realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa,
refleja una voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico
deseado para el fin querido por el ordenamiento jurídico.4 Sin embargo, su 4 LGAP. “Artículo 130.-1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. 2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley. 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder.”
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existencia y validez depende de que en él concurran algunos elementos
esenciales dispuestos por la ley, que se clasifican en formales y materiales.
Tenemos así que los elementos materiales son el motivo, el contenido y el fin; y
los formales refieren al sujeto y al procedimiento (forma) del acto administrativo.
En el caso en estudio, la errónea aplicación de las normas sobre las que se
fundamenta la administración para iniciar el procedimiento, constituyen un vicio de
fondo, que afecta el motivo del acto administrativo, por lo que nos encontramos
frente de una nulidad de carácter sustancial, dada la existencia de un vicio grave
presente en el elemento motivo del acto administrativo. Establece la Ley General
de la Administración Pública en el artículo 133:
“1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta
para dictar el acto. 2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al
contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser
razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el
ordenamiento”.
En ese sentido tenemos que, el motivo es el presupuesto de hecho necesario
para el dictado del acto y siendo que el motivo es el que ha llevado a la
administración a iniciar el procedimiento que se está revisando, las normas
aplicadas constituyen“... los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas
(derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto
administrativo y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la
legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste”. 5 Es decir, para que un acto
administrativo sea válido, es indiscutible que ese motivo debe apegarse
plenamente al ordenamiento jurídico vigente, de forma tal que existan suficientes
5; “Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370
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razones de hecho y de derecho que den paso a la adopción de un acto concreto.
El Doctor Ortiz Ortiz que sobre el tema nos indica: “... El motivo deberá ser
legítimo, es la primera condición. Esto es obvio. No puede ser un motivo ilegal en
relación con el acto que se está realizando. Esto alude al campo de que el motivo
esté regulado, en esos casos, el motivo tiene que ajustarse a la regulación de
ley”.6 Por su parte, Eduardo García Enterría nos dice que “ Si la administración
ejecuta la ley, en el sentido que hemos visto ( esto es, en cuanto la ley otorga a la
administración potestades de obrar, resulta que la ley como imperativo abstracto
conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico,
precisamente, y no a cualquiera, indeterminadamente…El acto administrativo no
es más que el ejercicio de una potestad, por lo que el mismo solo puede dictarse
en función del presupuesto de hecho dictado por la norma de cuya aplicación se
trata”.7
Si el motivo constituye el presupuesto de hecho necesario para el dictado del acto
y el acto debe estar fundado a lo preceptuado en la Ley, tenemos que tomar en
consideración que “... habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos
invocados como antecedentes justifican su emisión son falsos, o bien cuando el
derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe ... El acto
administrativo, sea reglado o discrecional, debe fundamentarse en hechos ciertos,
verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente , de lo contrario
faltará el motivo.” 8 Para el caso concreto, al tener por probado que la
administración basa la apertura de un procedimiento para la verificación de origen
de las mercancías, en una normativa que no se le puede aplicar, ya que por la
naturaleza de la misma (materia textil o del vestido) existe otra norma especial,
6 Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, Ortiz Ortiz Eduardo, página 1877 Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, García de Enterría, Eduardo, página 2548 Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370
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se genera un vicio en el motivo del acto, lo que conlleva la invalidez del mismo y
así debe declararse, por vicios insubsanables en el elemento motivo de
conformidad con los artículos 128, 131, 133 y siguientes concordantes y 158, 165,
169 y siguientes concordantes de la Ley General de Administración Pública.
Teniendo que la existencia de un vicio en el motivo del acto, genera a su vez un
vicio en el procedimiento aplicado, analicemos el vicio en el procedimiento
seguido.
Respecto del elemento “Procedimiento”, indica la doctrina y lo señala la
Procuraduría, en su jurisprudencia administrativa, que es el acto final o definitivo,
con miras a generar efectos jurídicos, como lo es el acto impugnado en la especie, “…, no surge espontáneamente, sino después de haberse observado un “iter
procedimental” -iniciado de oficio o a instancia de parte-. Recuérdese que: “El acto
administrativo es el ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales consisten
en facultades o atribuciones normativas y abstractas que no pueden transformarse, por sí
mismas, en actos administrativos -manifestaciones concretas de aquellas- sin pasar por
una serie de etapas o fases de elaboración y construcción de los elementos previstos en
la norma que atribuye la potestad o la competencia. Son necesarias una serie de
conductas intermedias entre la potestad o competencia y el acto que autorizan las dos
primeras para que llegue a perfeccionarse”. Así las cosas, el procedimiento administrativo
constitutivo es la secuencia o concatenación de actos, actuaciones, formalidades u
operaciones de trámite necesarias para la preparación, elaboración, formación,
exteriorización y manifestación de la actividad formal de la Administración Pública.
Consecuentemente, la omisión o disconformidad sustancial con el ordenamiento en
cualquiera de las etapas o fases del procedimiento administrativo, normalmente produce
la invalidez derivada del acto final.
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“El procedimiento administrativo es el cauce que debe seguir la Administración para
formar su voluntad, voluntad que se expresara luego en un acto administrativo, una norma
reglamentaria o bien en un contrato.
Dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los derechos e
intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que la actuación
administrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se
somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la eficacia en la actuación administrativa.
El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio del
debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado en
el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela efectiva y, por ende,
el derecho a la justicia. Respecto de este tema ver votos número 04125-94, N° 4643-1999
de 16:00 hrs. del 16 de junio de 1999, de la Sala Constitucional.”9
De igual forma es fundamental respecto de la forma del acto, que el mismo se
encuentre debidamente motivado, como parte de la garantía del debido proceso,
toda vez que el recurrente debe conocer la fundamentación que ha tenido la
Administración para actuar de determinada manera, ya que lo contrario impediría
al administrado el efectivo ejercicio de su derecho de defensa.
Partiendo de lo expuesto respecto a los elementos del acto, habrá nulidad cuando
falten o se encuentren defectuosos algunos de los elementos señalados.
Efectivamente el artículo 166 de la LGAP establece la consecuencia en tales
casos: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de
sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”
9 Véanse al respecto los dictámenes C-123-2005 del 4-4-2005, C-011-2005 del 14-1-2005, C-123-2005 del 4-4-2005, de la Procuraduría General de la República
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En consecuencia, no puede este Tribunal, según sus competencias y limitaciones
como órgano contralor de legalidad, más que estimar que existe nulidad en las
presentes actuaciones y anular todo lo actuado a partir de la resolución número
RES-INICIO-DF-DVO-19-2012 del 08 de mayo del 2012, inclusive, por vicios
graves en el motivo y consecuentemente en el procedimiento seguido conforme
con los artículos 11, 128, 133 y siguientes, y artículos 165 a 172, 223 de la LGAP.
Por innecesario no se entran a conocer los demás alegatos y pretensiones del
recurrente.
POR TANTO
Con fundamento en los artículos 102 y 104 del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano, 204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás
consideraciones de hecho y de derecho, por unanimidad este Tribunal resuelve
declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del acto inicial, inclusive. Remítanse
los autos a la oficina de origen. Notifíquese al recurrente a lugar señalado en autos: XXX y a la Dirección General de Aduanas por el medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
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Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora
Noel Carboni Garro Guillermo Badilla Martínez
Dick Rafael Reyes Vargas Luis Alberto Gómez Sánchez
Nota del licenciado Gómez Sánchez: Comparto la sentencia suscrita por el
Colegiado de manera unánime, en vista de la nulidad absoluta evidente y
manifiesta del procedimiento de verificación de origen generado por el A Quo, sin
embargo estima el suscrito que en la tramitación del expediente se presentan
otras nulidades que es importante señalar, específicamente el convocar al
procedimiento de origen al agente de aduanas, cuando el Tratado no lo establece.
la obligación de ser considerados parte en el procedimiento de verificación de
origen.
I.- Jurisprudencia en Materia de Verificación de Origen La materia de origen
ha sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema
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de Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no por la Administración
Activa, pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser acatadas por expresa
disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales Jurisdiccionales de la
mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la legalidad y las razones de
seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen las relaciones de las
personas en un Estado de Derecho. Por ello considero de imperio legal respetar
tales resoluciones judiciales, cuando se ejerzan competencias fiscalizadoras o
supervisoras de la actividad aduanera, por encontrarnos ante procedimientos de
verificación de origen, donde se señala claramente en cada Tratado, negociado y
puesto en vigencia en Costa Rica, las normas de procedimiento de verificación de
origen a efectos de convocar a las partes involucradas, así como el derecho
aludido para sustentar tal procedimiento especial y específico de verificación de
origen cuando la autoridad pública seleccione despachos aduaneros para
comprobar el origen declarado, todo ello respetando las formalidades exigidas por
las normas, así como los derechos que le asisten a las partes llamadas a aclarar
el origen de la mercancía, puesto que se deben aplicar las reglas del debido
proceso y el derecho de defensa favorables al interesado dentro del expediente
administrativo y levantado a esos efectos- verificar el origen de la mercancía-.
(Sobre la naturaleza y vinculación de las resoluciones que se citarán ver entre
otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, artículo 7,
9, 11 de la Ley General de Administración Pública, y el 9 del Código Civil, este
último señala “La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con
la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte
Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986,
artículo 1º)
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En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de
Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e
integrar el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente:
"Artículo 9.
La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina
que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema
de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho."
La Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 de las 15:30 horas del 19 de junio de
1990 al referirse al citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no
establece el principio de derecho anglosajón de la obligatoriedad de los
precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los Tribunales inferiores
con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en asuntos
concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más
que el desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el
artículo 153 de la Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha
indicado: "En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los
pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte
Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº
7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo
de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder
Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia,
necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación
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(Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el
mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la
Ley Orgánica del Poder Judicial). (...)" (Voto Nº 62 de las 14:15 horas del 11 de
agosto de 1994; énfasis añadido). (…) (Cita tomada de la Sentencia No. 78-2010-
SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA,
SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las quince horas
veinticinco minutos del treinta y uno de agosto de dos mil diez.)
II.- Nulidad por falta de legitimación pasiva. El Tratado (CAFTA-DR) no
establece norma alguna imponiendo la obligación del agente aduanero a ser
considerado parte en el procedimiento de verificación de origen. En este punto
sobre quienes deben ser considerados parte en el procedimiento de verificación
de origen la Sala Constitucional ha emitido tres resoluciones argumentando en
esencia lo siguiente:
“I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada no se le tuvo como parte en el
Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías que fue instaurado por
resolución RES-TLC-DNP-DV-004-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de
2004, del Departamento de Verificación Técnica del Servicio Nacional de Aduanas
(véase los folios 24 y siguientes), cabe señalar que esas diligencias se incoaron
con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y
concordantes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República
Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como
partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de
verificación es únicamente corroborar el origen de la mercancía que fue declarado
en el Certificado de Origen entregado al importador, para comprobar si califica
para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si cumple
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las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la eventual
responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para
esos fines, se instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102,
196 y siguientes de la Ley General de Aduanas, siendo que, en este caso, contra
PROCASA, S.A. y solidariamente contra la Agencia Aduanal Servicios Neptuno,
S.A. se siguió un procedimiento administrativo por el presunto adeudo tributario en
las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva Nos. 118586 del 24 de
junio, 118662 del 25 de junio y 119367 del 2 de julio, todas, del año 2004, en el
cual se les brindó la oportunidad de proveer para su defensa. Así, mediante
resolución AL-DT-SS-RES-1899-2004 de las 13:30 horas del 8 de diciembre de
2004, la Aduana de Limón dictó formal acto de apertura con la correspondiente
formulación de cargos (véase folios 43 y siguientes); por resolución RES-AL-AL-
957-2005 de las 09:00 horas del 16 de mayo de 2005, emanada por esa misma
aduana, se dictó el correspondiente acto final del procedimiento (folios 48 y
siguientes); y por último, por resolución RES-AL-AL-1161-2005 se conoció la
reconsideración y la apelación planteadas por la parte recurrente contra el referido
acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le fue comunicado a la amparada el
20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a 1034 del expediente administrativo
adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las diecisiete horas y treinta y tres
minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis; y en igual sentido de la misma
Sala la Resolución Nº 2006-000410, de las diecisiete horas y treinta y dos minutos
del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la Resolución Nº 2006-004109 SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
diecisiete horas y uno minutos del veintiocho de marzo del dos mil seis.)
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Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una clara y detallada separación de los procedimientos, apegada a las normas vigentes que rigen la
materia de origen, distingue entre el procedimiento de origen y el procedimiento de cobro y las partes que pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración Activa porque tienen objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la
autoridad aduanera al pretender integrar al procedimiento de origen personas que
están señaladas en el Tratado, generando una violación al derecho invocado y al
procedimiento instaurado en autos que conlleva la nulidad absoluta.
En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy bien desarrollado por
parte del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala:
“VI. A la luz de lo señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que
no figuró como parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en
ello no se constata ningún quebranto al bloque de legalidad, ya que según se
expuso, esa instancia sólo debía involucrar al exportador y al productor de la
mercancía. Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró choques con los
criterios –exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las
17 horas 32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la
finalidad de ese procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus
condiciones de producción, deviene indispensable que intervenga la empresa
productora y de la exportadora, mas no así la importadora, en tanto no procura,
per se, el examen de las obligaciones fiscales de la importadora. De ello se deriva
también que, contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos
seguido en su contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación
de origen, toda vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero
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surge para verificar el origen de la mercancía a partir de lo corroborado con el
exportador y productor y está regulado en el Tratado de Libre Comercio. El
segundo tiene por finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador con
base en el procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea
consecuencia del primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento.
Además, el Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de
determinarse el carácter no originario de mercadería importada, por la evidente
razón de que para resolver ese asunto debe estarse a la normativa interna de
cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba luego de lo
señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de
verificación de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el
pago del adeudo aduanero pendiente es independiente del anterior.” (Ver
resolución Nº 000033-F-TC-2012 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las
nueve horas treinta minutos del cuatro de julio de dos mil doce.)
Como podemos apreciar las sentencias transcritas, en esencia refieren a las
normas del Tratado, en cuyo texto no contempla al Agente Aduanero como parte
en la tramitación del procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es
corroborar el origen de la mercancía, que fue declarado en un DUA de importación
basado en el Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se
trate, para comprobar si califica como originaria para reconocer el trato
preferencial al amparo del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe
que cumple las reglas de origen. Esa misma situación acontece con el Tratado
conocido con las siglas CAFTA-DR, que se trae a cuentas en este procedimiento
administrativo, ya que en la especie el A Quo instaura en sede administrativa el
procedimiento de verificación de origen, cuyo objeto lo aclara desde el dictado de
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la resolución inicial donde señala a las partes notificadas su pretensión de
determinar el origen de las mercancías objeto de estudio, las cuales gozaron al
momento de su importación del trato arancelario preferencial al amparo del
Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados
Unidos, con sustento en los certificados emitidos por el importador. Así las cosas
no logramos entender porque luego, violando las normas del Tratado y la
jurisprudencia citada líneas atrás, misma normativa y jurisprudencia que es
conocida por la Administración Activa, se empeña en llamar al procedimiento de
verificación instaurando como parte al agente aduanero, con fundamento en el
artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP),
que no viene al caso citar como base legal del acto, ya que esa norma forma parte
del procedimiento ordinario general regulado en la LGAP, que no resulta aplicable
al procedimiento especial y específico de verificación de origen, porque el Tratado
establece las normas que permiten abrir el procedimiento de verificación de origen
y los sujetos que pueden ser llamados por la Administración Activa. En este orden de ideas debemos manifestar que la aplicación del artículo 275 es contra legem y contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Contencioso, y aún para ser más específicos en materia de textiles y del vestido los numerales 3:24, 3:25, 3:29 del Tratado establecen las normas que permiten abrir este procedimiento de comprobación del origen. Por lo tanto al
establecer el Tratado una regulación especial en la Ley Nº Ley No. 8622 del 21 de
noviembre de 2007, publicada en el Alcance No. 40 a la Gaceta No. 246 del 21 de
diciembre de 2007, Tratado conocido con las siglas CAFTA-DR, que entró en
vigencia el 1 de enero de 2009, deben ser acatadas por el A Quo en respeto del
principio de legalidad que rige las actividades de los órganos públicos.
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III.- No existe laguna jurídica. Por ello, al fundamentar el A Quo los actos
administrativos en los artículos 275 para tratar de justificar porque llama al agente
de aduana al procedimiento, según las disposiciones del procedimiento ordinario
de la LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo, genera en su
actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto en el
procedimiento de verificación específico y especial para comprobar el origen de
materia textil importada, porque las reglas citadas de manera expresa en el
Tratado son muy claras en estos dos aspectos, con lo cual considero que al no
estar en presencia de laguna jurídica que sea indispensable llenar, porque
claramente el Tratado y Decreto Ejecutivo señalan únicamente como partes a la
autoridad aduanera, recayendo en la Dirección General de Aduanas en su
condición de sujeto activo y en los procedimientos de verificación de origen en
general (cualquier mercancía que no sea materia textil y vestido) la Parte
Importadora, Exportadora y Productor en los términos aclarados por el mismo
Tratado, mientras que en el numeral 3:24 haciendo referencia solo a las partes
que integran la verificación de origen tratándose de materia textil y vestido por ser
el asunto que nos fue remitido en este caso será una verificación basado en la
Cooperación Aduanera entre las Partes, con participación del exportador y el
productor, cuando se requiera en los términos del artículo 3:24. Por ello, la
actividad administrativa en la especie se opone al derecho regulado en el Tratado
y el Decreto Ejecutivo, lesionado las reglas que inspiran los principios de legalidad
y seguridad jurídica en el Estado de Derecho, determinando los suscritos que no
podía válidamente el A Quo echar mano a otros textos legales que, amén de no
respetar el orden dispuesto en la legislación para llenar tales lagunas, no podía
jurídicamente invocarlas por cuanto el tema está debidamente regulado en el
Tratado y el Decreto de reiterada cita.
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Como lo señalo líneas atrás son partes en estos procedimientos de verificación de
origen de mercancías textiles, según el texto expreso de los artículos 3:24 y 3:29
del Tratado y 34, 56, 57 del Decreto Ejecutivo la Parte Importadora y la Parte
exportadora, resultando un vicio de nulidad evidente y manifiesto por ser contrario
al derecho, citar el numeral 275 de la LGAP, para llamar al procedimiento otras
personas- partes- que no están consideradas como tales dentro del texto
normativo varias veces citado. Igualmente resulta incorrecto citar el numeral 273
por cuanto, ya el numeral 5-06-3 del Tratado resuelve en estos procedimientos el
tratamiento que se le da a la materia confidencial.
Así las cosas, en criterio del suscrito la práctica promovida por el A Quo de acudir
a otros textos legales regulados bajo otros conceptos y realidades en otros
procedimientos administrativos, lo hace de manera incorrecta y contra el derecho,
por cuanto no existe laguna jurídica que llenar sobre los temas por ella aludidos, -
parte en un procedimiento de verificación de origen en materia de textiles y del
vestido- y el tratamiento confidencialidad a la información en los procedimientos de
verificación de origen según lo regulado en el propio Tratado CAFTA-DR. En
consecuencia por haber actuado en contra del derecho, su actividad genera un
vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los
artículos 169, 170, 172, 175, 223 de la LGAP.
Para apoyar la posición legal en jurisprudencia vertida por las instancias
superiores del Poder Judicial, cito la siguiente resolución: “Dentro de los diversos
supuestos ante los que el juez puede encontrarse al resolver un litigio están
aquellos donde existe una norma clara, la cual, simplemente, aplica, pues su
lectura no genera duda alguna, antes bien, desprende su verdadero espíritu y
propósito, de modo preciso y diáfano. En otras ocasiones se enfrenta a normas
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que pueden crear alguna duda en atención a su contenido y alcance. Es aquí
donde debe acudir a los distintos métodos interpretativos, procurando
congeniarlos para lograr desentrañar el sentido de la norma y hasta quizá, si fuere
posible, adaptarla a una determinada situación o realidad social. A tal efecto, el
artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, es una importante guía, como
también, en materia de interpretación de la normativa procesal, el artículo 3 del
Código Procesal Civil. Claro está, no es dable, por vía de una interpretación
extensiva, modificar la voluntad del legislador, cuando la disposición es clara y
contundente en cuanto a su significado y finalidad, pues no es permisible invadir el
ámbito de la potestad legislativa que, constitucionalmente, está reservada a la
Asamblea Legislativa. Tampoco es posible extralimitar el sentido normativo,
modificando su literalidad, espíritu o los lineamientos teleológicos que incorpora,
ampliándolo indebidamente, al punto de llegar a cobijar situaciones no
contempladas dentro de su radio de acción.” No. 644 de 16 horas 35 minutos del
21 de agosto de 2002. Además, ha expresado: “La interpretación de las normas
legales es un procedimiento racional utilizado por el juez para buscar el espíritu de
la norma, en aras de amparar una determinada situación jurídica a la normativa y
sus distintas fuentes de derecho. Las interpretaciones pueden ser de distinto
carácter. Existe la interpretación extensiva, cuando se encuentra en la norma un
contenido más amplio que su letra y, por consiguiente, se utiliza para cobijar
situaciones que inicialmente parecen no cubiertas por la misma. Está la
interpretación restrictiva, correspondiente a aquellos casos en los que, más bien,
el juez estima la necesidad de delimitar lo dicho en el texto de la norma, con el fin
de ajustarlo a la regulación de determinadas situaciones jurídicas. También se
halla la interpretación correctora y consiste en determinar que el espíritu de la
norma implica considerar sus alcances de manera distinta a lo expresado en ella.
Por último, se encuentra la interpretación integradora, cuya finalidad es suplir las
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lagunas normativas. Pero, esa potestad de interpretar debe ser entendida para
aquellos casos en los cuáles, a partir de la redacción de la norma positiva en
contrapeso con la situación jurídica concreta, surja duda respecto a cómo debe ser
regulada esta última.” No. 156 de 11 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2004.
(Ver entre otras las resoluciones Nº 000326-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del
treinta y uno de marzo de dos mil once, y en igual sentido ver resolución
0001556-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-
San José, a las nueve horas diez minutos del veintitrés de diciembre de dos mil
diez.)
IV.- Nulidad por Incumplir Reglas del Debido Proceso y Legítima Defensa La
jurisprudencia constitucional ha integrado e interpretado el instituto del debido
proceso, con efectos para los órganos administrativos que impulsan los
procedimientos que imponen cargas y obligaciones a los interesados, donde se
tiende a proteger a las partes que intervienen, protegiendo su ejercicio de defensa,
cuya omisión constituye una grave afectación a los derechos instituidos en las
disposiciones positivas o integradas e interpretadas por la vía jurisprudencial.
En este extremo que debaten las partes, ha considerado la Sala constitucional
que: “El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo
progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal
o instrumental, como conjuntos de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute
satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser humano-, es decir, de
los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia. El principio del debido
proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele
llamársele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido
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proceso legal" o "principio de contradicción" y que para una mayor comprensión
se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del
procedimiento; ,b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar
los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para
el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a
la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de
que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por
abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la
decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e)
derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta los
recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo
rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier
procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que
necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser
asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (Ver sentencias 15-90,
1734-92, 1739-92 entre muchas otras en igual sentido)
Teniendo como base las normas y sentencias citadas, se analiza a continuación
las violaciones del debido proceso y legítima defensa que se producen en este
caso. En el quinto de los puntos de la parte dispositiva de la resolución inicial,
según corre a folio 10, manifiesta el A Quo: “Se Apercibe a todas las partes en
este procedimiento de verificación de origen, que en caso de que Inversiones y
Desarrollos Colonato S.A.., en su calidad de importador y siendo el principal
llamado a aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si la mercancía
es originaria, no aporte la información solicitada en el plazo otorgado para ello,
esta Dirección General emitirá la resolución escrita que corresponda, la cual
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incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación en
los términos del Tratado y el Reglamento.”
Más adelante al dictar el acto final RES-FINAL-DF-DVO-008-2013 en el
considerando VI, según corre a folio 73 manifiesta la administración: “En
consecuencia, no habiendo el importador presentado la documentación y registros
que demuestren el origen para las mercancías en cuestión, importadas mediante
los DUAS citados en el Cuadro No.1 del Resultando 1 de esta Resolución,
declarada como “una mercancía obtenida en su totalidad o producida enteramente
en el territorio de una o más Partes”, criterio de origen a, conforme el artículo 4.1
del Tratado, procede declarar las mismas como no originarias al amparo del
Tratado y por consiguiente procede denegar el trato preferencial otorgado en el
momento de las importaciones,…”
Estas manifestaciones del A Quo irrespetan las reglas del debido proceso y del
ejercicio de defensa del agente aduanero, amén de convocadas indebidamente
por la misma administración como partes dentro del presente procedimiento de
verificación de origen, les agrava su situación legal en autos porque les conculca
el derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y
producir las pruebas que entienda pertinentes, oportunidad para el administrado de
preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a
los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate;
derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, todos esos derechos están
preestablecidos en el ordenamiento jurídico, que con la actividad administrativa de
la Dirección General de Aduanas provocan indefensión al agente aduanero en los
términos regulados en el 223 de la LGAP y la jurisprudencia citada sobre el
instituto del debido proceso y legítima defensa. Por todo ello concurro con el
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Colegiado de manera unánime para declarar la nulidad absoluta de todo lo
actuado en este procedimiento de verificación de origen de mercancía textil y del
vestido, agregando por nota estas otras razones respecto otras pretensiones de
nulidad que estimamos deben ser atendidas por esta instancia superior no
jerárquica, así como el vicio de nulidad señalado por los suscritos cuando invoca
el A Quo otras normas del procedimiento general de la LGAP, sin estar ante el
presupuesto legal de laguna jurídica en los términos desarrollados.
V.- Confirma esta posición legal disidente los criterios técnicos de la Dirección de Fiscalización y Dirección Normativa de la DGA.
Mediante oficio DF-87-2014 del 07-04-2014, la Dirección de Fiscalización de la
DGA, emite su posición sobre quienes son parte dentro del procedimiento de
verificación de origen, manifestando en lo conducente:
“En nuestra opinión lo procedente técnica y legalmente es que el procedimiento de
verificación de origen incluya en condición de parte a los diversos sujetos que exige cada
tratado de libre comercio, respetando las particularidades propias de cada uno, de manera
que además ajustaríamos nuestro actuar a la línea actual que sobre el tema ha
desarrollado la vía judicial. Sin embargo, se advierte que es posible que el tribunal
Aduanero Nacional mantenga su posición, sobre todo tomando en cuenta que como ha
quedado suficientemente explicado los fallos emitidos en sede contencioso administrativo
no son vinculantes ni califican como jurisprudencia, en tanto los dictados por la Sala
Constitucional están relacionados exclusivamente con un caso donde se efectuó el
procedimiento de verificación de origen al amparo del tratado de libre comercio suscrito
con república dominicana.
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Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, lo más conveniente por
transparencia institucional, es que el señor Director General de Aduanas decida en forma
definitiva sobre este tema.”
En el mismo sentido se pronunció la Dirección Normativa de la DGA, mediante el
oficio DN-324-2014 del 09-04-2014, manifestando lo siguiente:
“VII. Criterio Técnico de la Dirección Normativa
En criterio de la Dirección normativa, lo procedente técnica y legalmente es que el
procedimiento de verificación de origen únicamente incluya en la condición de parte a los
sujetos que cada Tratado de libre Comercio establece expresamente; respetando con ello
las particularidades negociadas y propias de que cada uno de los Tratados; lo cual
permitiría ajustar las conductas administrativas a la línea que sobre el tema ha
desarrollado la vía judicial.
Sin embargo, advirtiendo acerca de la posibilidad de que el Tribunal Aduanero Nacional
mantenga su posición de anular los procedimientos que no contemplen la participación del
importador y agente aduanero como partes, esta Dirección Normativa optaría por
recomendar la declaratoria de lesividad de las resoluciones que en este sentido emita el
Tribunal Aduanero Nacional.
Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, es que a criterio de esta Dirección
corresponderá al señor Director General de Aduanas decidir en forma definitiva sobre el
tema, tomando en consideración la posición esgrimida y las posibles implicaciones que de
ello derivan.”
Con todo lo señalado y en virtud de las normas del Tratado 5.08 y del Decreto
Ejecutivo 34960-Comex-H en especial el artículo 24, siendo que la Dirección
General de Aduanas no respetó el procedimiento de verificación de origen en
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autos, considero que tales vicios generan la nulidad absoluta de los actos
administrativos dictados en el presente procedimiento.
Luis A. Gómez Sánchez
Nota del Máster, Licenciado, Dick Rafael Reyes Vargas. Si bien comparte el
suscrito lo resuelto, lo es con sustento en las siguientes consideraciones:
A los efectos de la resolución del presente asunto, dispone el Tratado de Libre
Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos Ley número
8622 del 21 de noviembre de 2007, reformada por ley número 8664 del 03 de
setiembre de 2008 en adelante Cafta, en su Capitulo Cuatro, Sección B) las
normas que se consideran esenciales en materia de procedimiento de origen. Así,
en lo de interés los artículos 3.15 y 4.20, rezan:
“Artículo 4.15: Obligaciones Respecto a las Importaciones.
…7. Nada de lo establecido en este Artículo impedirá que una Parte tome acciones bajo el Artículo 3.24.6 (Cooperación Aduanera).
…Artículo 4.20: Verificación.
1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:
(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor;
(b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor;
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(c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ;
(d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o
(e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.
…
3. Salvo lo dispuesto en el Artículo 3.24.6 (d) (Cooperación Aduanera), una Parte que lleve a cabo una verificación, proporcionará al importador una resolución escrita acerca de si la mercancía es originaria. La resolución de la Parte incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico.”
De las normas de cita supra, especialmente el numeral 4.20 inciso 1 tiene el
suscrito que es sumamente clara la norma en establecer el carácter facultativo que
tiene una Parte de elegir cualquiera de los medios o procedimiento citados en los
sub-incisos del a) al c), para conducir una verificación de origen de cualquiera de
las mercancías amparadas al trato arancelario que otorga el Cafta, como que,
tales no son excluyentes entre sí, pudiendo usar uno de ellos o una combinación
de los mismos. Que además en virtud del sub-inciso e) pueden las partes
importadora y exportadora acordar otro medio o procedimiento distinto de los
señalados. Que la disposición del sub-inciso d) tiene el mismo carácter facultativo
de las demás, pero con la aclaración de que la misma viene a constituirse en una
quinta opción, pero solamente para las mercancías de la industria textil y del
vestido. Es en este preciso aspecto donde el suscrito disiente de la mayoría, que
entiende la norma como excluyente, sin que en criterio del suscrito lo sea. Estimo
que la posición del suscrito viene a ser confirmada por la gramática y redacción de
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todo el inciso 1; por el inciso tres, cuando señala que, en los casos en que una
Parte opte por aplicar, a mercancías textiles o del vestido las normas de
Cooperación del artículo 3.24, en esos casos, no está obligada a dictar una
resolución indicativa de si la mercancía es originaria o no, y podrá negar el trato
arancelario, mediante resolución razonada, fundada en duda, dado que,
corresponde al importar probar el origen y finalmente por el artículo 4.15 inciso 7
de cita supra que no tendría sentido si como la mayoría pensamos que en
mercancías de la industria textil y del vestido solo rige el artículo 3.24.
No obstante lo señalado, y conforme lo considerado, respecto de la naturaleza
facultativa del derecho de las partes a utilizar, en presencia de mercancías de la
industria textil o del vestido, cualquiera de los medios o procedimiento señalados,
incluso el de “Cooperación Aduanera”, para conducir una verificación de origen, es
lo cierto que, el Estado Costarricense como Parte Importadora, ha ejercido esa
facultad, y decidió no dejar el asunto al libre arbitrio de la Administración
Aduanera, sino que, el Poder Ejecutivo, en los ramos de Hacienda y Comercio
Exterior, al dictar el “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos” expresamente dispusieron en su artículo 34 excluir del procedimiento general de
verificación de origen a las mercancías de la industria textil o del vestido, respecto
de las cuales expresamente en los artículos 56 y 57 ibídem exigen seguir para
ellas como único medio o procedimiento de verificación el contemplado en el
artículo 3.24 del Cafta.
Conteste con lo anterior, es claro que, en tanto se encuentren vigentes las normas
de los artículos 34, 56, 57 del citado Reglamento, la Administración Aduanera
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Costarricense, para conducir una verificación de origen, de mercancías de la
industria textil o del vestido, deberá hacerlo mediante el procedimiento de
cooperación, en virtud de la autolimitación que se estableció el Estado
Costarricense en el decreto ejecutivo de cita supra.
DICK RAFAEL REYES VARGAS
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