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Revista Apuntes del CENES

ISSN: 0120-3053

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Universidad Pedagógica y Tecnológica

de Colombia

Colombia

TALAVERA, PEDRO; ARMIJO, MARIANELA

Instituciones y desarrollo: reformas de segunda generación en América Latina

Revista Apuntes del CENES, vol. 27, núm. 44, julio-diciembre, 2007, pp. 89-112

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia

Boyacá, Colombia

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APUNTES DEL CENESII SEMESTRE DE 2007

Instituciones y desarrollo:

reformas de segunda generación

en América Latina

PEDRO TPEDRO TPEDRO TPEDRO TPEDRO TALALALALALAAAAAVERAVERAVERAVERAVERA*****

Universidad de Barcelona

MARIANELA ARMIJOMARIANELA ARMIJOMARIANELA ARMIJOMARIANELA ARMIJOMARIANELA ARMIJO**********

FLACSO, Chile

__________

* Profesor titular de la Facultad Ciencias Económicas Universidad de Barcelona. doctor en Ciencias Económicas.Adscrito al Departamento de Estructura Económica Mundial.

** Doctora en Economía Universidad de Barcelona.

Fecha de recepción: 23 de octubre de 2007Fecha de Aceptación: 14 de diciembre de 2007

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RESUMENRESUMENRESUMENRESUMENRESUMEN

En este artículo se trata de valorar la importancia de las instituciones enlas reformas de “segunda generación” en América Latina en los últimosdiez años. Después de plantear las limitaciones del modelo deindustrialización de la región y la puesta en práctica de las reformas de“primera generación” a partir de mediados de los años ochenta, seconstatan las insuficiencias de estas primeras reformas económicas y lanecesidad de ir más allá. Es entonces cuando empiezan a valorizarse lasinstituciones como elemento clave del desarrollo económico. Los cambiospolíticos recientes en varios países latinoamericanos van a ejercer unaenorme influencia en las reformas institucionales que creemos podránmejorar los resultados económicos.

Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvve: e: e: e: e: reforma de primera generación, reforma de segundageneración, modelos de industrialización, políticas de estabilización, nuevaagenda de reformas

ABSTRACTABSTRACTABSTRACTABSTRACTABSTRACT

In this article one is to in the last value the importance of the institutions inthe reforms of “second generation” in Latin America ten years. After raisingthe limitations of the model of industrialization of the region and theputting in practice of the reforms of “first generation” from half-full ofthe Eighties, the insufficiencies of these first economic reforms and thenecessity are stated to go further on. It is then when the institutions likekey element of the economic development begin to valorize themselves.The recent political changes in several Latin American countries are goingto exert an enormous influence in the institutional reforms that we createwill be able to improve the economic results

Key wordsKey wordsKey wordsKey wordsKey words: The Reformation of first generation, reform of secondgeneration, models of industrialization, policies of stabilization, newagenda of reforms.

INSTITUCIONES Y DESARROLLO:REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

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1. INTRODUCCIÓN

En los años noventa surgió una serie depropuestas orientadas a reformular loslineamientos ortodoxos que inspiraronlas reformas de fines de la década ante-rior. Gran parte de los actores proConsenso de Washington le asignaronun renovado papel a las instituciones,después de reconocer los graves déficitsociales, económicos y políticos que im-plicó la minimización de las mismas enel marco de las reformas estructuralesen América Latina.

2. Limitaciones del modelo deindustrialización en AméricaLatina

A mediados de los años cuarenta, lamayoría de los países de América Lati-na comenzaron a adoptar un modelo dedesarrollo industrial basado en un cre-ciente proteccionismo y en una elevadaintervención del Estado en la regulaciónde la actividad productiva.

La depresión económica de los añostreinta en los países desarrollados, pusoen jaque el modelo primario exportador,

que caracterizó a la economía de la re-gión en la primera mitad del siglo XX.La contracción de los ingresos prove-nientes de las exportacionestradicionales rompió con la dinámica delintercambio comercial predominante yobligó a impulsar una política de indus-trialización sustitutiva de importaciones.

A comienzos de los años cincuenta, laCEPAL y Raúl Prebisch conceptualizanel modelo de industrialización por susti-tución de importaciones (ISI). Planteanla industrialización como la principal víade transformación de la estructura pro-ductiva -mediante la “difusión delprogreso técnico”- y la sustitución deimportaciones como su instrumento pri-mordial. Esa visión correspondía a lascaracterísticas del momento histórico enque ella emergió: la ausencia de un mer-cado dinámico de manufacturas en elámbito internacional y la forma “empíri-ca” en que surgió la estrategia desustitución de importaciones como res-puesta al colapso de la economíainternacional en los años treinta(Ocampo, 1998).

Dadas las características asimétricas deconocimiento y de capital1, el tipo de in-

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1 Estas asimetrías se reflejan, sobre todo, en las estructuras productivas. De acuerdo con una formulación muy cercanaal pensamiento de Prebisch, existe un contraste entre la estructura productiva de la periferia, especializada y

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dustria fue más bien sustitutivo de im-portación de bienes de consumo no debienes de capital. El tipo de proteccio-nismo desplegado (reintegro a lasexportaciones, subsidios a sectores es-pecíficos, aranceles diferenciados)propició las actividades de búsqueda derentas y creó una estructura económicarígida, incapaz de reaccionar con rapi-dez a los cambios producidos por lascondiciones económicas mundiales. Ade-más, la estructura de financiación parasostener el proteccionismo priorizó laasignación de recursos por el lado de losactores con mayor poder político, endesmedro de sectores sociales con me-nores ingresos, lo que creó las bases dela desigualdad del ingreso.

Si bien entre los años cincuenta y ochen-ta, los países de la región lograron crecerun 5,5% como promedio anual, la des-igualdad del ingreso era la más alta delmundo y contaba con exiguos niveles deahorro interno. En este contexto, y comoconsecuencia de la debilidad de las es-tructuras de financiación, un númerocreciente de países se vieron obligadosa realizar una financiación inflacionariacomo manera de acortar la diferenciaentre ahorros y gastos (Edwards, S.,1997).

En este sentido, recientemente F.H.Cardoso (2004) planteaba que las razo-nes de la crisis del modeloindustrializador no fueron la dependen-

cia y los términos de intercambio desfa-vorables sino no atender al desafíoplanteado que era hacer llegar los bene-ficios del crecimiento al mayor númerode personas.

El deterioro de los términos de intercam-bio que implicaba el patrón de desarrolloadoptado (sustitución de manufacturasde escaso valor agregado, que siguiódependiendo en gran medida de las im-portaciones de capital) y el desincentivoa las exportaciones (por la estructuraarancelaria y el tipo de cambio), supo-nía una debilidad del sector exportador.

En definitiva, los elevados aranceles yla protección a la industria nacional,mediante subsidios a la producción na-cional (“proteccionismo perverso”),generaron una serie de desincentivos ala exportación que sumados al impulsomás dinámico de la demanda internacondujeron al estrangulamiento externoy a una alta dependencia de recursosexternos para financiar los déficit de laBalanza de cuenta corriente.

Pero, tras la primera crisis del petróleoen 1973, el patrón de desarrollo seguidopor América Latina, definitivamente hizocrisis y obligó a los países a recurrir cadavez más a préstamos internacionales.Así, la proporción de deuda externa yPIB aumentó un 19% en 1975 a un 46%en 1982, lo que permitió mantener uncrecimiento económico estable entreestos años.


heterogénea, y la de los centros, diversificada y homogénea” (Rodríguez, 2001). “Dado que el cambio técnico seorigina en los países del centro y ellos ostentan, además, una mayor capacidad de consumo, tienden a concentraren cada momento las ramas de producción más dinámicas a escala mundial. Esto genera, en la visión de Prebisch,una tendencia a la especialización de los países industrializados en productos de alta elasticidad-ingreso y de losperiféricos en aquellos de baja elasticidad-ingreso (materias primas y, crecientemente, manufacturas en sus etapasmaduras), que se refleja, a su vez, en una tendencia a la divergencia en los ritmos de crecimiento y/o a la apariciónde problemas de Balanza de Pagos en los segundos; es decir, a una ‘brecha’ o ‘estrangulamiento’ externo. Estosproblemas son particularmente severos durante los períodos de crisis, lo que indica la alta vulnerabilidad cíclica delos países en desarrollo frente a las perturbaciones provenientes del centro de la economía mundial” (Ocampo,2001:26).

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Es a partir del segundo choque petrole-ro de 1979 y la posterior aplicación delas políticas de ajuste en E.U. para su-perar sus problemas de inflación y dedéficit fiscal cuando se va a producir lacrisis económica más importante deAmérica Latina en el siglo XX.

3. Políticas de estabilización yreformas estructurales: “refor-mas de primera generación”

La aplicación de las políticas de estabili-zación y las reformas estructuralesposteriores, adoptadas en la mayoría delos países latinoamericanos a partir demediados de los años ochenta, respon-den tanto a la crisis del modelo deindustrialización imperante como a lacrisis de la deuda externa de inicios detal década. Por lo tanto, la crisis latinoa-mericana no fue solo una crisis financierasino del propio modelo de acumulación.

Por un lado, las políticas de estabiliza-ción -política monetaria, de tipo decambio, política fiscal y liberación de lacuenta de capitales- estaban orientadasa controlar la inflación y a reducir eldéficit fiscal. Por otro, las reformas es-tructurales apuntaban a mejorar laeficiencia y el funcionamiento de losmercados y se materializaron en políti-cas de liberalización en diversos ámbitos:comercio exterior (aranceles bajos yuniformes); financiero (tasas de interésdeterminadas por el mercado, requisitos

de reservas bajos, regulación y supervi-sión efectiva); tributario (tasa deimpuesto a la renta e IVA bajas, basesde impuestos amplias y efectivas);privatizaciones de empresas públicas, ylegislación laboral (flexibilidad en loscontratos; impuestos a las remuneracio-nes bajos y ligados a beneficiosindividuales).

Cabe señalar que con excepción de Chile–que comenzó estas reformas a media-dos de los setenta– los demás países deAmérica Latina iniciaron su aplicaciónen sistemas democráticos. Varios fac-tores explican la existencia de tantadisciplina en los países por adoptar esasmedidas en forma casi simultánea. En-tre los principales están la situación decrisis financiera externa creada a partirde 1982 a raíz de la crisis de la econo-mía mundial2 y la necesidad de generarrecursos para financiar compromisosexternos mediante superávit en sus ba-lanzas comerciales, además de lascondicionantes de políticas económicasestablecidas por los organismos interna-cionales prestatarios para acceder anuevos recursos.3

Cabe recordar que los países de la re-gión exhibieron elevadas tasas deendeudamiento externo pasando de42.500 millones de dólares a 176.400,entre 1975 y 1982. Es obvio que esteimportante incremento tuvo que ver conla creciente oferta monetaria y con la

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2 El análisis de la situación de la economía mundial a principios de los ochenta daba cuenta de una disminución delcrecimiento, el aumento de los tipos de interés reales y la disminución de los precios de las exportaciones. Para undetallado análisis de cómo los países de la región enfrentaron las crisis derivadas de las alzas de las tasas de interés,revisar, entre otros, a S. Edwards (1997).

3 En los años ochenta, 17 países de América Latina mantenían programas con el Fondo Monetario Internacional (deellos, cinco exhibían programas con una data de más de cinco años). La fuerza de la condicionalidad del FondoMonetario Internacional y del Banco Mundial fue apuntalada por los donantes bilaterales y por las realidadesfinancieras del sector privado: las reestructuraciones de la deuda en el Club de París dependían de la aprobación delFMI y del Banco Mundial.

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política crediticia expansiva, sobre todode los grandes bancos norteamericanos,que proporcionaron préstamos a los “nue-vos” clientes tras la primera crisis delpetróleo en 1973.4

El ritmo de acumulación de la deuda enlos países latinoamericanos, entre finesde los setenta y comienzo de los ochen-ta, registró un incremento de más del20% anual, lo que hizo insostenible sumantenimiento a mediano y largo plazo.En este contexto, el ajuste era inevita-ble. Con todo, la crisis fue mayor de laesperada porque en lugar de una reduc-ción pausada y con cierta programacióndel monto de préstamos, los flujos netosde capital se detuvieron casi por com-pleto en 1982.

Con la interrupción repentina del capitalextranjero, los países latinoamericanostuvieron pocas opciones, excepto em-plear todos los instrumentos a su alcancepara lograr el giro necesario a sus ba-lanzas de pagos. Ello produjo un ajustecostoso y desordenado, con drásticosdescensos en los ingresos reales, pro-fundos aumentos del desempleo y unarápida aceleración de la inflación(Edwards, S., 1997).

No sólo había que enfrentar la crisisexterna de escasez de recursos, sinotambién el desafío de hacer gobernableslos países. Tal como señala LucianoTomassini: “El Consenso de Washing-ton resumió y puso al día las ideas yprescripciones centrales de la teoría or-todoxa del desarrollo económico. Con él,América Latina pareció dejar atrás, enforma definitiva, una larga era de desa-

rrollo liderado por el Estado que fue es-timulada y racionalizada por los análisisde Prebisch y la CEPAL. En muchoscírculos políticos, profesionales o de opi-nión pública se creó la impresión de queel Estado había llegado a convertirse enel principal responsable de la inestabili-dad de las economías, su falta decompetitividad, la falta de dinamismo desu desarrollo y la lentitud del proceso desuperación de la pobreza. La solución,por lo tanto, pasaba por reducir el tama-ño del Estado” (2002:19).

En este contexto, las políticas de reduc-ción del gasto público se centraron, enparticular, en las inversiones públicas yen los salarios de los funcionarios. Estapolítica de recortes varió entre los di-versos países de la región: en unos casosse cancelaban proyectos gubernamen-tales que eran grandes e ineficaces,mientras que en otros se recortaban lasinversiones públicas en infraestructuras,lo que produjo graves deficiencias, so-bre todo en los servicios de transporte yenergía (Edwards, S., 1997).

4. Resultados económicos de lasreformas de primera genera-ción

Las reformas de primera generación5

alcanzaron buenos resultados, sobretodo, en el control de la inflación y en lareducción del déficit fiscal. Además, severificó un retorno selectivo de capitalextranjero en forma, principalmente, deinversiones directas (política deprivatizaciones en diversos países) y unmayor nivel de exportaciones. Sin em-


4 El destino del rápido aumento de la financiación externa varían de país en país. En Brasil, por ejemplo, la deuda fuedestinada a financiar la política de sustitución de importaciones. En Chile, cuyo endeudamiento fue más temprano, ladeuda se destinó a financiar bienes de consumo no perecederos. En México, por el contrario, el principal destino dela deuda externa fue financiar el incremento del gasto público.

5 Se considera el período que va desde mediados de los ochenta a mediados de los noventa.

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bargo, el crecimiento económico fuemenor de lo esperado mientras que lamejora de las condiciones de vida delconjunto de la población fue inexistente,registrándose, por el contrario, un au-mento del nivel de pobreza y una mayordesigualdad en la distribución del ingreso.

Dado que, como sabemos, el crecimientoeconómico depende de un conjunto devariables, entre otras, de la estabilidadmacroeconómica, la fortaleza del sec-tor financiero, la infraestructura de losservicios públicos, los niveles educativos,la distribución del ingreso, y, en general,de la “calidad” de las instituciones pú-blicas, el hecho de que estas variablestuvieran un comportamiento deficitariocontribuyó a la mediocridad de dichocrecimiento.

Respecto a los resultados fiscales, en losaños noventa el déficit promedio respec-to del producto interno bruto de losgobiernos centrales de 19 países de laregión nunca excedió el 2%, lo que re-presentó una fuerte disciplina fiscal,cuando en la década anterior dicho dé-ficit representaba cerca del 8% del PIB.Dicho ajuste fiscal descansó principal-mente en la contracción de los nivelesde gasto público (salarios públicos yracionalización de empleo en la admi-nistración pública, corte de programas,y menor inversión) lo que redundó en eldebilitamiento de las capacidades admi-nistrativas de la mayor parte de lospaíses de la región. La exigencia de otor-gar una fuerte prioridad al componentefiscal en el objetivo de la estabilizaciónmacroeconómica, se tradujo en una re-lativa postergación de otros objetivos delas finanzas públicas. El más perjudica-do, entre otros, fue el referido a la

función distributiva del sector gobierno,manifestado en los niveles de distribu-ción del ingreso (CEPAL, 1998).

Todos los indicadores tradicionales –ne-cesidades de financiamiento, déficitprimario y ahorro corriente– muestranuna mejoría adicional en los años noventa,especialmente en aquellos países cuyasituación era más frágil a comienzos dela década. Sin embargo, tal como lo se-ñalan otros informes, estos niveles sonbastantes inestables, con la excepciónde Chile, lo que confirmaría que los efec-tos económicos de las reformasestructurales y de las políticas de esta-bilización han sido transitorios y pordebajo de las expectativas de losreformadores.

Pero los resultados más desfavorablesse dan en la escasa contribución de lasreformas a la disminución de la pobrezay a la incapacidad de mejorar el proble-ma endémico de la región: la distribucióndel ingreso. Al respecto, la población encondiciones de pobreza aumentó en for-ma marcada en los años ochentamientras que en los noventa la situaciónmejoró en la mayoría de los países de laregión, aunque el porcentaje de hogarespobres es superior al que había antes dela crisis de la deuda. Mientras que en1980, el 35% de los hogares de Améri-ca Latina se encontraba en situación depobreza, y en 1990 dicha proporción sehabía elevado al 41%, en 1994 se man-tenía en el 39%. Desde el punto de vistade la distribución del ingreso, la décadade los ochenta también fue de claro de-terioro, como muestra el comportamientodel índice de Gini de los diferentes paí-ses.

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5. Insuficiencias de las reformasde primera generación e impor-tancia de las instituciones

Los efectos de las políticas económicasque predominaron en la orientación delas reformas de la década de los ochen-ta, cuestionaron seriamente el abandonoirrestricto del rol del Estado en la eco-nomía, posicionándose con fuerza laimportancia de las instituciones para unfuncionamiento eficaz y eficiente delmercado y para mejorar los niveles dedesarrollo.

En la última década, las instituciones hancobrado una especial relevancia, no sólodesde el punto de vista teórico, sinocomo eje de preocupación y paradigmadominante de las agendas gubernamen-tales de los países de la región y de lasorientaciones de políticas de los orga-nismos multilaterales de crédito. Losfactores determinantes que posibilitaronun mayor protagonismo de las institucio-nes en la región fueron:

a) Los deficitarios resultados económi-cos y sociales en la mayor parte de lospaíses de América Latina, a partir de laaplicación de las reformas estructuralessegún las orientaciones del Consenso de

Washington, que minimizó el rol del Es-tado y de las instituciones en eldesarrollo. Y, junto con esto, la consta-tación de que la efectividad de lasreformas depende principalmente de lacalidad de las instituciones públicas.

b) El surgimiento de investigaciones yaportes teóricos que establecen la rela-ción entre las instituciones y el desarrolloeconómico. Se destacan, en particular,los aportes del Nuevo InstitucionalismoEconómico6 que señala que las reglasde juego que guían el comportamientode los agentes en una sociedad son fun-damentales para explicar su desempeñoeconómico. Junto con lo anterior, sobre-salen las contribuciones del PNUD, delBanco Mundial y de diversos organis-mos que construyeron diferentes tiposde indicadores, vinculando la calidadinstitucional con el crecimiento, el desa-rrollo humano y la gobernabilidad.7

c) La mayor exigencia de la ciudadanía–a partir de la recuperación de la demo-cracia– por servicios públicos de mejorcalidad, oportunidad y accesibilidad, portransparencia en el uso de los recursosy por el establecimiento de mecanismoságiles para expresar sus demandas ha-cia el Estado.8


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6 El neoinstitucionalismo abarca un conjunto de teorías que combina vertientes de una nueva microeconomía basadaen los costos de transacción, una sección de derecho y economía, otra de teoría de la información y otra de teoría dela elección pública, junto con una interpretación histórica basada en el trabajo de Douglass North. Cada una de ellasse acerca o se aleja en mayor o menor medida de los postulados básicos de la teoría neoclásica: maximización dela utilidad, racionalidad en la elección, escala de valores establecida, información y competencia perfecta y, por tanto,clarificación de los mercados. El aporte más importante del neoinstitucionalismo a la historia económica ha consistidoen demostrar que las organizaciones sociales y los cambios históricos construyen una senda de desarrollo económicoque depende en gran medida del pasado.

7 La definición de gobernabilidad de Daniel Kaufmann (Banco Mundial, 2003) señala que es un proceso e institucionesmediante los cuales la autoridad se ejerce en un país, en tres dimensiones: a) el proceso de selección, fiscalización,y remplazo de gobiernos/ líderes; b) la efectividad del gobierno en el manejo de recursos públicos y en la formulación,implementación y aplicación de políticas y regulaciones económicas, y c) el respeto hacia las instituciones (delEstado/ país).

8 La lucha contra la corrupción y los movimientos pro-transparencia están dirigidos por ciudadanos organizados, en sumayoría, en diversas ONG o agrupaciones. Los fenómenos de corrupción y arbitrariedad de los gobiernos, así comoel deterioro económico provocado por las crisis de gobernabilidad, tienen un importante rechazo ciudadano. Hay querecordar que en los últimos años más de cinco Presidentes de la República fueron obligados a dimitir por presiónciudadana. Asimismo, en los países donde se verifican altos niveles de corrupción, el apoyo al gobierno es muyprecario.

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La desconfianza en las instituciones(económicas, gobierno, sistema político)se vincula muy estrechamente con ladeficiente evaluación que los ciudada-nos hacen de las reformas estructuralesde la década de los ochenta y comien-zos de los noventa9. Lo anterior fortaleceel concepto de gobernabilidad y lo in-corpora como un elemento central paralas políticas públicas.

En este contexto, aparece de nuevo JohnWilliamson, el impulsor principal del Con-senso de Washington (CW), planteandoen 199810 los supuestos de lo que se co-nocería después como el Post Consensode Washington (PCW). Dicho autor de-fiende cada uno de los puntos que estánen el CW de 1989 y entrega, en estemarco, un nuevo listado de prioridades,algunas muy similares a las del propioCW: incremento del ahorro mediante lainstauración de la disciplina fiscal;reinversión del gasto público en progra-ma de bienes sociales bien elaborados;reforma del sistema tributario que intro-duzca, entre otras cosas, un impuestosobre el uso de la tierra que tenga encuenta consideraciones ecológicas; con-solidación de la banca; mantenimientode un tipo de cambio competitivo quedestierre los tipos de cambio flotante osu uso como ancla nominal; continua-ción de la liberalización del comerciointerregional; creación de una economíade mercado competitiva mediante laprivatización y la liberalización (incluidoel mercado laboral); redefinir y haceraccesible al conjunto de la sociedad los

derechos de propiedad; y creación deinstituciones estratégicas como: bancoscentrales autónomos, comisiones presu-puestarias fuertes, un Poder Judicialindependiente e incorruptible y entida-des que respalden misiones promotorasde la productividad, e incremento de losgastos educativos, sobre todo en la edu-cación primaria y secundaria.

Este último punto supone la principalaportación de este nuevo CPW dondese valora el papel determinante de lacreación y el fortalecimiento de las ins-tituciones y su posible impacto positivoen el crecimiento económico.

6. La CEPAL ante los efectos delas reformas estructurales

Desde la aplicación de las reformas es-tructurales la CEPAL ha venidocuestionando las limitaciones de las mis-mas y sus resultados. En concreto,establece una panorámica de los resul-tados de las reformas estructurales enla región, destacando los logros en ma-teria de estabilización, crecimiento (auncuando también es visto como insuficien-te), aumento de las exportaciones,control del déficit y alza de la inversióndirecta, pero a la vez, planteando las gra-ves consecuencias sociales de dichasreformas, a raíz del aumento de la po-breza y la mala distribución del ingreso(Ocampo, 1998).

Las propuestas planteadas por laCEPAL para superar los efectos del CW

9 Un estudio realizado por Eduardo Lora (2003) señala una serie de indicadores que muestran “la fatiga de las reformas”y que obedecerían a la pérdida de confianza en los beneficios de las reformas pro-mercado y/o menos activismoreformador. Lo anterior se expresaría básicamente en los bajos niveles de apoyo ciudadano a las privatizaciones, ala percepción de los latinoamericanos sobre las reformas y a la desconfianza del modelo neoliberal como mecanismopara sacar a las personas de la pobreza. Es interesante notar que en aquellos países con mayor grado de corrupción,el rechazo a las privatizaciones es mayor.

10 Louis Emmerij y José Núñez del Arco (comp.): El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, BID,Washington, 1998.

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se articulan en torno a tres grandes pun-tos:

a) Los retos macroeconómicos.

Se centralizan en dos puntos: el prime-ro, referido al manejo de la vulnerabilidadexterna, y el segundo, referido a la in-versión, el ahorro y la financiación. Enrelación al primero de ellos, se señala laimportancia de contar con institucionesapropiadas para el manejo de las bonan-zas económicas o, lo que es equivalente,para la preparación de la crisis. Ello sedebe a la elevada sensibilidad al creci-miento de los flujos externos de capitaly a la recuperación insuficiente de losniveles de inversión.

Respecto de la inversión, el ahorro y lafinanciación, se plantea la importanciade impulsar una fuerte sustitución entreahorro interno y externo. Está compro-bado que mantener altas tasas de ahorrointerno afecta positivamente las tasas deinversión y además, como el ahorro esesencial para enfrentar episodios de al-tas entradas de capital, la acumulaciónde reservas internacionales minimiza elefecto expansivo de dichos capitales ypreserva un entorno económico estable.Dadas estas razones, se recomienda unaserie de acciones.11

b) Los espacios privilegiados de lamesoeconomía.

Los temas esenciales de lamesoeconomía son aquellos relaciona-dos con los mercados inexistentes eincompletos y las imperfecciones de losmercados establecidos, así como la es-trecha relación entre el funcionamientode los mercados y las instituciones for-males e informales (las primeras,organizaciones formales de regulaciónpública, y las segundas, las costumbres,normas o patrones de comportamientode los agentes). Los temas centralesestán invariablemente asociados a fallasde mercado, tanto a las resaltadas en lavieja literatura sobre competencia imper-fecta (economías de escala,externalidades y bienes públicos) comoa los problemas de información en losque ha hecho hincapié la literatura eco-nómica en las últimas décadas.

Obviamente, la posibilidad de corregirtales fallas con acciones públicas depen-de también de que se subsanen las nomenos importantes fallas del gobierno,que incluyen la introducción deracionalidades no económicas ni socia-les (burocráticas o clientelistas) en elfuncionamiento de las instituciones, losproblemas de representación (principal-agente), el reflejo en su operación de losintereses económicos dominantes (esdecir, los problemas de economía políti-ca), las oportunidades que genera laintervención del Estado para la capta-

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11 Algunas han sido ampliamente destacadas, en especial aquellas relacionadas con el establecimiento de regulacionesprudenciales fuertes de los sistemas financieros internos, que incluyan tanto la capitalización adecuada de lasinstituciones como esquemas de supervisión orientados a evitar que los intermediarios asuman riesgos inmanejablesdurante los períodos de bonanza. Los requisitos de capital de los intermediarios financieros deben ser más severosque los propuestos por el Comité de Basilea del Banco de Pagos Internacionales. Por supuesto, como lo indicantambién las controversias recientes sobre la crisis asiática, las autoridades deben dar señales claras de que nosaldrán, en ningún caso, a salvar el patrimonio de los dueños de las entidades financieras (y actuar en consecuenciasi se desencadena una crisis), lo que evita generar problemas de “riesgo moral” y exige transparencia en lasfinanzas corporativas para prevenir riesgos adicionales de las carteras bancarias. El manejo de la vulnerabilidadexterna también demanda diseñar instrumentos fiscales apropiados para tal fin. Ellos deben incluir, en primer término,mecanismos institucionales que obliguen a esterilizar ingresos fiscales transitorios. Las experiencias parciales que sehan venido acumulando con fondos de estabilización de ingresos fiscales provenientes del manejo de productosbásicos deben extenderse al manejo de ingresos tributarios transitorios (Ocampo, 1998).


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ción de rentas y los problemas de infor-mación que también afectan a lasacciones gubernamentales.

c) Los retos de la equidad y políticasocial.

i) El reto de la equidad. Los proble-mas de equidad característicos de laregión están arraigados en estructurasdistributivas altamente desiguales, engran medida heredadas de etapas ante-riores de desarrollo. Como lo señala unreciente informe de la CEPAL (1998),ellas reflejan la conjunción de factoreseducativos, ocupacionales, patrimonialesy demográficos. La fuerte desigualdaden la educación (años de estudio que hancursado las personas ocupadas) ha sidoel factor más destacado en los debatesrecientes. La falta de equidad tambiénse relaciona con la desigualdad en la dis-tribución del patrimonio, aún másconcentrada que la desigualdad en laeducación. El número de personas ocu-padas por hogar es menor en los hogaresde ingresos bajos y los puestos de tra-bajo a los que acceden son de menorcalidad. Por último, las familias pobrestienen más hijos dependientes.

ii) Los espacios de la política social.Estas reflexiones indican que sobre unaestructura distributiva ya muy desigual,la crisis de la deuda, la liberalización y laglobalización (a las que las distintas ex-plicaciones atribuyen pesos diferentes)han acrecentado enormemente el retoen materia de equidad. Por lo tanto, unode los grandes desafíos que enfrenta laregión es demostrar que el nuevo mo-delo de desarrollo es compatible con lacorrección gradual de las grandes des-igualdades sociales. De no lograrse esteobjetivo, se podrían deteriorar las basespolíticas de las reformas, que han sido

sólidas hasta ahora porque el retorno ala estabilidad macroeconómica en granmedida ha sido visto como positivo porel conjunto de la población. Tambiénpodrían surgir tensiones sociales que di-ficulten la gobernabilidad y erosionen lasbases de los consensos políticos que hanpermitido fortalecer la democracia en laregión, otro de los grandes logros de losúltimos años. A más largo plazo, las se-cuelas de las desigualdades y la pobrezapodrían minar las bases de lacompetitividad sistémica, sobre las cua-les descansan las posibilidades dedesarrollo en un contexto internacionalcada vez más abierto.

iii) La política social y las reformasde segunda generación. Los esfuer-zos por aumentar y focalizar el gastosocial en la región deben complemen-tarse con una importante reorganizacióndel sector, que haga más eficiente y efec-tiva la oferta de servicios sociales. Estees uno de los temas centrales de las lla-madas reformas de segunda generación,cuyo propósito esencial es elevar la efi-ciencia de los mercados e incorporarcriterios de racionalidad micro-económi-ca en la provisión de servicios que hancarecido de ellos.

Uno de los grandes hitos de las refor-mas en los servicios sociales debe ser,por tanto, el diseño de sistemas apropia-dos de regulación, información y controlde calidad de los servicios prestados.Esto es particularmente importantecuando las características especializa-das de los servicios no garantizan latransparencia de la información en la quese basan los consumidores para elegir asus proveedores. Es un tema todavía in-cipiente al que deberán dedicarseesfuerzos considerables en los próximosaños.

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12 Los autores usan el término “segunda generación” para referirse a las reformas ocurridas con posterioridad a laprimera ola de reformas, o “reformas de primera generación”, cuyas principales características, como hemos visto,fueron las reformas estructurales como la liberalización del sistema financiero, los procesos de privatización de lasempresas públicas, la apertura comercial y la desregulación de controles.

Cuadro n.º 1Reformas de primera y segunda generación

Primera Generación Segunda Generación

Objetivos

Administración de la crisis parareducir la inflación, eldesequilibrio interno y externo, yrestaurar el crecimiento.

Mejoramiento de las condicionessociales, manteniendo la estabilidadmacroeconómica.Fortalecimiento de las capacidadesinstitucionales.

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Actores

DesafíosAdministración macroeconómica,dirigida por una elitetecnocrática.

Desarrollo institucional para enfrentarlos déficit en varios de los ámbitos deactuación del Estado y de su relacióncon la sociedad civil.

Presidencia, gabinete, ministerios deEconomía y Finanzas, PoderLegislativo, sindicatos, gobiernoslocales, sociedad civil.

Presidencia, ministerios deEconomía y Finanzas, BancoCentral, instituciones financierasmultilaterales, gruposfinancieros privados, inversoresen valores extranjeros.

Reforma de la función pública, reformadel servicio judicial, modernizaciónlegislativa, regulación efectiva,mejoramiento de la recaudación fiscal,privatización de empresas estratégicasde servicios y empresas estatales,reestructuración de la relación entre elgobierno central y el local(descentralización).Reformas administrativas orientadas alograr mayor eficiencia, eficacia ycalidad de los servicios públicos, conintroducción de mecanismos degestión por resultados.

Reformas presupuestarias orientadasa la fortalecer la gobernabilidad fiscal.

Corte drástico del presupuesto,reformas impositivas,liberalización de precios, delcomercio, de las inversiones,desregulación.

Mejoramiento de lascapacidades administrativas delas instituciones financieras(aduanas, impuestos internos,tesorerías, etc.).

Agencias autónomas paracontratos y privatización confines fiscales.

Fuente: Elaboración propia, con adaptaciones de Santiso (2001).


7. Los desafíos de las reformasde segunda generación en Amé-rica Latina.

Las reformas de segunda generación,iniciadas en América Latina a principiosde los noventa, se caracterizan princi-palmente por la preeminencia de lasreformas de tipo institucional.12 Tal como

se presenta en el Cuadro n.°1, sus obje-tivos, contenidos y desafíos difierenconsiderablemente de las reformas deprimera generación. Se amplía el focode los objetivos desde los finesnetamente económicos y de estabiliza-ción, a la búsqueda de mejorescondiciones sociales y al fortalecimien-to de las instituciones.

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El desafío principal de las reformas ocu-rridas en esta fase es reinventar el rolde las instituciones minimizadas en ladécada de los ochenta y primera mitadde los noventa. Las premisas relativas alas instituciones estatales que imperaronen esos años planteaban que éstas, másque contribuir a los objetivos del creci-miento económico, los dificultaban. Deesta manera, las reformas de segundageneración intentan poner en escena ins-tituciones que durante años estuvieronprácticamente en desuso o minimizadas,como las instituciones reguladoras, elParlamento, los tribunales de justicia, lasinstituciones orientadas a la lucha con-tra la corrupción, etc. (Santiso, 2001).

En el marco de las reformas de segun-da generación también persiste comoobjetivo mantener la estabilidad de lasvariables macroeconómicas: tasas decrecimiento económico sostenidas, infla-ción controlada, bajo desempleo y nivelesde equilibrio fiscal sustentables a largoplazo. Se espera que estos resultados selogren a partir del fortalecimiento de lasinstituciones de política económica y pre-supuestarias, junto con garantizar laparticipación de los actores involucradoscomo los sindicatos y la sociedad civil.Por último, se espera que lasprivatizaciones y las desregulaciones delmercado se implementen con reglas deljuego que garanticen la transparencia,el acceso igualitario a la información yque la participación de los beneficiosrecaiga en el conjunto de la sociedad.

Los contenidos e instrumentos que seaplican en las reformas de segunda ge-neración involucran un conjunto másamplio de actores y abordan ámbitos detransformaciones institucionales queimplican largos períodos de maduración.

7.1 Dificultades de su implantación.

Las reformas de la función pública, lareforma judicial y la reforma a los par-lamentos enfrentan costumbresarraigadas en el comportamiento de lasorganizaciones, como el clientelismo, lacorrupción y la cultura organizacionaladversa a los resultados; consideradasen el lenguaje de las instituciones como“reglas informales”. Asimismo, las po-sibles pérdidas de poder que implican lasreformas para los actores que dominanel juego, obliga a reforzar los consensospolíticos y los procesos de negociación.Finalmente, estas reformas requierenmecanismos para comunicar y legitimarlos cambios que se emprenden, en pri-mer lugar para hacer visibles losresultados que no se observan con tantaclaridad, como sucede con las reformaseconómicas y, en segundo lugar, paraenfrentar los escasos niveles de confian-za de los ciudadanos sobre la capacidadde los gobiernos para mejorar las condi-ciones y alcanzar mayores niveles debienestar. Cabe recordar que las encues-tas de percepción ciudadana tienen a lasinstituciones gubernamentales en el lu-gar más desfavorable del ranking deconfianza institucional.

Las reformas de segunda generación,enmarcadas dentro del grupo de refor-mas institucionales, enfrentan una mayorcomplejidad tanto en su diseño como ensu implantación en comparación con lasreformas estructurales de tipo económi-co. Entre las principales dificultadesencontramos:

- Las reformas institucionales no ten-drían la misma fuerza de propuestareformadora como la que prevalecióen los ochenta, con una clara vertien-te ideológica, apoyada por el cuerpo

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teórico proveniente de la economíaneoclásica y con un fuerte sesgoeconomicista (C.Santiso, 2001).

- La implementación exitosa de las re-formas de segunda generación seenfrenta a un conjunto de dificultadesque la diferencian sustancialmente delas reformas económicas. Los cam-bios generales necesitan muchos añosde implementación para rendir frutoscon la dificultad de mantener claridady consistencia por mucho tiempo. Encambio, las reformas económicas tie-nen claridad respecto de los objetivosfinales y, tal como se ha evidenciadoen el marco de las reformas estructu-rales, se pueden dar sólo con elconsenso del Ejecutivo y en un mar-co de escasa interdependencia entrelos actores. Las reformas ins-titucionales necesitan una importantecoordinación de los agentes sociales.Para que se produzcan cambios lega-les significativos y mejoras sostenibles,éstas se deben basar en un consensopolítico firme, resultante de un proce-so de toma de decisiones abierto einclusivo.

Los avances en la concreción de las re-formas son diversos entre los países yno hay un camino sugerido, a diferenciade las reformas económicas. Algunosautores señalan una estrategiasecuencial para aplicar las reformasgerenciales, garantizando previamente elfortalecimiento de la función pública yde los mecanismos de control.

7.2 Los primeros resultados.

A una década de aplicación de innume-rables reformas institucionales en el

ámbito de la función publica, del presu-puesto y de las finanzas públicas, delcontrol y la regulación efectiva, de lagestión por resultados, etc., aún es pocolo que se puede demostrar en torno alos resultados conseguidos. Dentro deestas áreas de reforma hay unas queavanzan más que otras, y algunas defi-nitivamente exhiben claros signos derezago.

La revisión de los indicadores que mi-den la calidad de las instituciones, comoefectividad del gobierno, calidad de laburocracia, transparencia presupuesta-ria, rendición de cuentas, calidad de laregulación, etc., y que son áreas hacialas cuales se orientan las reformas desegunda generación, muestran avancesdiscretos. A la vez, las percepciones ciu-dadanas señalan que las personasconfían más en los medios de comuni-cación y en las iglesias, que en losgobiernos y sus instituciones.

Los escasos resultados de las reformasdan cuenta de la necesidad de priorizarlas reformas políticas13 para que tenganun lugar preferente en las agendas delos gobiernos. Indudablemente, los paí-ses con un mayor desprestigio de la clasepolítica y con sistemas electorales queno garantizan la transparencia de laselecciones, tienen menores capacidadespara lograr consensos estables entre losactores y sostener los compromisos re-queridos para impulsar las reformasinstitucionales.

Un importante costo de las reformasestá constituido por el papel de las insti-tuciones políticas y el ambiente complejode debilidad institucional en que se mue-ven. La incapacidad institucional de

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13 Las reformas políticas comprenden las transformaciones que van desde los sistemas electorales, los mecanismosde representación institucional, las relaciones entre las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales y sus respectivosaparatos institucionales, y entre las autoridades civiles y las fuerzas de defensa y seguridad.


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hacer creíbles los compromisos entre elprincipal y el agente (votante y legisla-dor, legislador y ejecutor de las políticas),el alto costo de la información y el pagode los electores individuales para adqui-rirla, conspira para que el mercadopolítico sea muy imperfecto (Mueller,2002).

En este mismo orden de ideas, la mayorparte de las reformas institucionales,como los mecanismos de selección dejueces, el fortalecimiento de comitésdentro de la legislatura, el establecimien-to de agencias auditoras, o la definiciónde reglas de competencias del merca-do, implican formular y aprobar lalegislación correspondiente a través delCongreso. En este contexto, es funda-mental tener en cuenta que, tal comoseñala M. Payne, “para mejorar la ca-pacidad de las instituciones públicas, espreciso que las instituciones represen-tativas interpreten la demanda de lasociedad por un mejor gobierno y la tra-duzcan en el diseño e implementaciónde paquetes de reformas razonables ycoherentes en base al consenso de lamayoría. Para que la demanda por unmejor gobierno se convierta en algunarealidad práctica y positiva, los partidospolíticos deben ser capaces de articulary agregar las preferencias de los ciuda-danos y ser lo suficientementecohesionados como para mantenerseunidos apoyando el enfoque de reformaescogido” (1998:19).

Otras reformas de segunda generaciónque han tenido la atención de los gobier-

nos y han apoyado los organismos inter-nacionales de crédito y la cooperacióninternacional, han sido aquellas relacio-nadas con la lucha contra la corrupcióny el fortalecimiento de la transparencia.Entre éstas se cuentan la modernizaciónde los sistemas de compras guberna-mentales –con apoyo de legislacionesque fomentan la rendición de cuentas–,la participación de organismoscontroladores, las leyes de probidad y lacreación de organismos que fortalecenlos derechos de los ciudadanos como elDefensor del Pueblo.

Respecto de la función pública, se ob-serva un importante rezago en laejecución de los programas de reformas.En ellas se incluyen el fortalecimientode las políticas de recursos humanos, losmecanismos de selección, promoción,capacitación, remuneraciones, incenti-vos, etc., orientados a construir unafunción pública14 meritocrática. El re-traso en implantar reformas en esta árease convierte en una importante limita-ción, en la medida que es un aspectoprioritario para sentar las bases de unagestión orientada a resultados.

7.3 Los desafíos de las reformas desegunda generación.

Los desafíos que enfrentan los países através de este conjunto de reformas sonde gran envergadura. Por un lado, de-ben apoyar el sostenimiento deadecuados niveles de crecimiento eco-nómico y mantener los resultadoslogrados en materia de estabilización,

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14 La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se articula y gestionael empleo público y las personas que lo integran, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprendennormas (escritas o informales), estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas yactividades diversas, cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de unaAdministración Pública profesional y eficaz, al servicio del interés general. En el ámbito público, las finalidades de unsistema de gestión del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia conlos requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextosdemocráticos (CLAD, 2004).

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obtenidos después de un doloroso pro-ceso de reformas estructurales. Por elotro, generar las condiciones para legiti-mar la democracia como sistemapolítico. Y todo esto, en un contexto deserio déficit institucional y de crecientecrisis de gobernabilidad.

En este sentido y tal como lo señalaJ.M.Ghío acertadamente, “si el lanza-miento de los programas de liberalizacióneconómica pudo lograrse aun en presen-cia de un Estado ineficaz, las reformasde mercado necesitarán, para consoli-darse, de un mejoramiento sustantivo delas instituciones públicas. El hecho deque estos cambios son inherentementelentos, tendrá importantes consecuen-cias sobre la marcha de las reformaspendientes. La experiencia reciente deAmérica Latina muestra que los impe-rativos macroeconómicos son crucialesa la hora de definir la secuencia de al-gunas reformas específicas. Enoposición a la fase inicial, la agenda dereformas pendientes tiene como comúndenominador la necesidad de unmanagement público sofisticado, en elcontexto de una creciente politización.La tarea por delante requerirá de unacohesiva acción estatal que comiencepor fortalecer las capacidades adminis-trativas del sector público. Sin unaintensa utilización de las agencias públi-cas, la estabilidad de las reformas demercado estará en riesgo. Desafortuna-damente, las agencias que deberían jugarun papel central en la regulación, con-trol y gestión de las políticas, o noexisten, o están seriamente amenazadaspor la corrupción y la incompetencia”(2000:3).

En el ámbito de las instituciones econó-micas y presupuestarias, las reformas desegunda generación habrían jugado, conmayor o menor grado de éxito, un papelcentral en apoyar el conjunto de políti-cas enmarcadas en el pacto fiscal,entendido como “el acuerdo sociopolíticobásico que legitima el papel del Estadoy el ámbito y el alcance de las respon-sabilidades gubernamentales en la esferaeconómica y social” (CEPAL, 1998:1).

Del conjunto de objetivos que persiguenlas políticas fiscales sustentables a lar-go plazo, los establecidos para buscarmayor eficiencia, eficacia y calidad delgasto público, y la mayor transparenciay accountability15, se facilitarían me-diante el fortalecimiento institucional delas capacidades técnicas en materia degestión pública, y de las diferentes for-mas de evaluación de los programaspúblicos. Al respecto, mencionamos quelas capacidades institucionales requeri-das para apoyar este “pacto fiscal” sonlas siguientes:

- Capacidades de gestionar el presu-puesto de manera integrada y alservicio del logro de un equilibrio fis-cal, lo que implica generarpresupuestos ágiles, transparentes eintegrados.

- Capacidades de gestionar por resul-tados, lo que implica fortalecer losmecanismos de planificación y de pre-supuestos por resultados.

- Capacidades para construir consen-sos en la negociación presupuestaria,involucrando en grado adecuado alconjunto de los actores (Ejecutivo,Congreso).

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15 Se refiere al proceso de hacerse responsable por los resultados. También está asociado al concepto de rendición decuentas.


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Estas reformas han sido efectivas engenerar condiciones fiscales adecuadasy en profundizar temas que estabilizanlas políticas macroeconómicas y que, ala larga, tienen un efecto importante enel crecimiento.16 Sin embargo, persisteun potencial de mejora importante en laasignación y priorización de los recur-sos y en la mayor eficiencia del gastopúblico; aspectos que inciden sobre laequidad. Los datos sobre eficiencia delgasto social y la provisión de calidad delos servicios muestran que las reformasa este nivel tienen que complementarsecon reformas sustantivas que asegurensu continuidad y sostenibilidad.

8. Procesos democráticos y de-safíos para la nueva agenda dereformas

La ampliación de los procesos democrá-ticos a fines de los años ochenta ycomienzos de los noventa ha configura-do un escenario de mayores exigenciasde transparencia, y de crítica ycuestionamiento al conjunto de las insti-tuciones. Además, la recuperación de lademocracia al término de la década delos ochenta ha permitido construir ca-nales de expresión y fortalecer losderechos ciudadanos. Pero, también hapuesto en evidencia que el descuido delos aspectos político-institucionales en lasreformas implantadas, ha generado se-rias consecuencias en la equidad y eldesarrollo social17. Junto con esto, seconstata un efecto de la valoración dela propia democracia como sistema po-lítico capaz de garantizar los derechoseconómicos y sociales.

Al respecto el PNUD en un informereciente señala que el problema consis-te en que si bien la democracia se haextendido ampliamente en América La-tina, sus raíces no son profundas yadvierte que la proporción de latinoame-ricanos dispuestos a sacrificar ungobierno democrático en aras de un pro-greso real socioeconómico supera el50%. Existen varias razones para estatendencia: la más importante es que lademocracia, por primera vez en la his-toria de América Latina, es la forma degobierno en el poder. Y, así, los gober-nantes son culpados cuando las cosasvan mal en materia de empleo, ingresoy muchos servicios básicos que no al-canzan a satisfacer las crecientesexpectativas de la ciudadanía (PNUD,2004).

En estudios de percepción ciudadanarealizados por diversos organismos paraAmérica Latina, se constata que enmomentos de crisis económicas, los ciu-dadanos se han sentido claramentedesasistidos por las instituciones demo-cráticas. Los cambios entre losciudadanos y el sistema político se hanproducido como consecuencia de lasreformas estructurales y el nuevo papeldel Estado en relación con la economíay la sociedad (L.Paramio, 2004).

Lo anterior, de acuerdo con gran partede los análisis realizados, implicaría cues-tionar el tipo y la calidad de lasinstituciones y su actual funcionamientopara acercar la confianza ciudadanas.Como señala F.H. Cardoso, “las tesis deun vínculo obligado entre autoritarismo

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16 Los principales indicadores, al respecto, son la disminución del déficit fiscal y el mejor funcionamiento de losservicios de recaudación, lo que ha aumentado los niveles de ingresos por esta vía.

17 A partir de estudios empíricos se asegura que más de la mitad de las diferencias de los niveles de ingreso entre lospaíses desarrollados y los de América Latina se asocia a la diferencia en la calidad de las instituciones (BID, 2000).

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y progreso han sido desacreditadas porla historia. Hoy, democracia y desarro-llo son valores destacados, pero noindisociables en la agenda de las nacio-nes (…) El vínculo entre ambos no esautomático, sino que se construye al re-conocer que la democracia se justificaper se como un valor universal que pue-de ser aceptado por todos. Lademocracia legitima las políticas públi-cas al basarse en la deliberación y elequilibrio negociado de intereses conreglas transparentes. Los procedimien-tos democráticos ayudan a superardificultades coyunturales y afianzar con-fianzas externas. Ante los efectosasimétricos de la globalización cabe bus-car la inserción internacional másventajosa, y afirmar la capacidad de plas-mar por el método democrático undesarrollo no excluyente, distinto del quemarcó nuestra experiencia histórica. Elcamino es arduo y si no hay retribuciónadecuada en calidad de vida, no sólopeligra la democracia, sino que la eco-nomía no despega” (Cardoso, 2004:7).

El informe elaborado por elLatinobarómetro18 de 2004 muestra quede un total de 18 países, la mitad no apo-ya la idea de que “la democracia espreferible a cualquier otra forma de go-bierno”. En dicho informe también seseñala que desde 1996, esta preferen-cia por la democracia ha venidodisminuyendo, para mantenerse estableen los dos últimos años.

Tal como se han concebido las refor-mas estos últimos años, cuesta distinguiren su concepción la relación con lo que

debiera ser su principal objetivo: el for-talecimiento de los niveles de desarrollo,para lo cual la democracia es un requi-sito. Es difícil encontrar en las propuestasde reformas, los elementos que permi-tan robustecer la democracia.

Al respecto, es interesante mostrar lavisión de Joseph Stiglitz (2000) sobre loque sería la base de un paradigma inte-gral de desarrollo, que incorpora comoelemento central la participación ciuda-dana. Este autor parte de la base de quela transformación de la economía mun-dial ha evolucionado hacia una economíaindustrial del conocimiento. Desde esaperspectiva, propone algunas estrategiaspara fortalecer los procesos de partici-pación desde los “arreglos institucionalesque les pueden dar cabida”. Plantea quela “participación” en su sentido másamplio, debe ser concebida para incluiraquellos procesos de transparencia,apertura y de “dar voz”, tanto en esce-narios públicos como corporativos. Porsu parte, el término “procesosparticipativos” se refiere no sólo a aque-llos procesos mediante los cuales seadoptan las decisiones en los gobiernosnacionales, sino también a los procesosutilizados en los niveles provinciales ylocales, en el puesto de trabajo y en losmercados de capitales.

Desde la perspectiva integral de desa-rrollo, se podría sostener que laparticipación no se refiere únicamenteal hecho de votar. Los procesosparticipativos deben comprender el diá-logo abierto, así como el amplio y activocompromiso ciudadano, y requieren que

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18 Latinobarómetro es una corporación de derecho privado sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile. Su objetivoes generar información para los actores sociales y políticos de la región. Realiza anualmente una encuesta en 18países de América Latina y el Caribe acerca de temas como democracia política e instituciones, políticas sociales ydistribución de la riqueza, economía y comercio internacional, integración y pactos comerciales, etc.


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los individuos tengan “una voz” en lasdecisiones que les afectan.

Fortalecer los controles sobre los abu-sos de este poder e influencia comprendeal menos tres elementos: el primero esel fortalecimiento de la sociedad civilcomo fuente de poder contrarrestante,tanto desde los partidos políticos comode los sindicatos, las asociaciones deconsumidores y think tanks o ciertasONG. En la jerga de la economía mo-derna, asegurar procesos participativosy promover el bien público de forma másamplia es, por sí mismo, un bien público.Como otros bienes públicos, habría muypoca provisión de esos procesosparticipativos en ausencia de apoyo pú-

blico. Una sociedad civil fuerte, es unelemento importante en la imple-mentación de una profunda estrategia dereformas democráticas.

El segundo es que los gobiernos debe-rían no sólo incrementar latransparencia, sino también reconocer laexistencia “del derecho a saber” (rightto know). Los ciudadanos tienen el de-recho a saber lo que el gobierno estáhaciendo y por qué. Y el tercero que lassociedades deberían extender los dere-chos de los ciudadanos hasta el recursolegal y la demanda. Estos son los pasosmínimos para asegurar la responsabili-dad política del gobierno y un verdaderoEstado de Derecho.

A manera de conclusiones

En las reformas de segunda generaciónestarían contempladas las correspondien-tes al Poder Judicial y al PoderLegislativo, creándose un área centralde reformas y modernizaciones relacio-nadas con la Administración Pública,donde se ha privilegiado fuertemente elmodelo de la “nueva gestión pública” oreforma gerencial. En este contexto, laaplicación de la nueva gestión públicabusca apoyar el sostenimiento de lasreformas económicas y la sustentabilidadde los niveles de desarrollo.

En la discusión actual sobre las refor-mas pendientes en América Latina hayconsenso sobre la necesidad derevitalizar el rol de las instituciones den-tro de las prioridades y de establecer unaespecial preocupación por la viabilidad

política de las reformas. Pero las refor-mas institucionales no pueden ser vistassólo como reformas del aparato del Es-tado o transformaciones burocráticas,sino también como un proceso eminen-temente político, lo que requiere uncambio fundamental de los sistemas deincentivos que determinan los rasgos delproceso político (Stiglitz, 1998).

En este mismo orden de ideas, DouglassC. North (1998) al referirse a las clavespara entender el funcionamiento de laseconomías, señala que la economía noes lo importante, sino que la política esla clave, porque son las polities, o lasorganizaciones políticas, las que haceny definen las reglas del juego. North afir-ma que tenemos buenas teorías acercade lo que hace funcionar bien a una eco-nomía: hemos hecho nuestros deberesen relación con las fuentes de producti-

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19 Filguiera, Fernando et ál (1999): Political environments, sector specific configurations, and strategic devices:understanding institutional reform in Uruguay. BID.

vidad, cómo obtenerlas y qué tipo de ins-tituciones funcionan; pero no tenemosun cuerpo de teorías tan bueno acercade cómo hacer operar las polities u or-ganizaciones políticas.

El desarrollo depende en buena parte delas instituciones públicas, pero éstas, asu vez, se crean y se transforman en elcontexto generado por el sistema políti-co. Por consiguiente, no es aventuradoafirmar que el desarrollo económico,humano y social depende de la existen-cia de instituciones políticas que facilitenuna representación efectiva y permitanel control público de políticos y gober-nantes (Acemoglu et ál., 2004).

Gran parte de las propuestas de los or-ganismos internacionales multilateralesde crédito que financian las reformaseconómicas, como el BID y el BancoMundial, han hecho contribuciones teó-ricas importantes sobre las variablesclaves que deben ser tomadas en cuen-ta, dando especial énfasis al análisis delos beneficios y pérdidas que implicapara los grupos de interés los efectos dela reforma, junto con el rol de los parti-dos políticos y las alianzas producidasen los procesos de negociación.

A la vez, las variables de los procesosde reforma relacionadas con la formu-lación de los contenidos, laimplementación y sus impactos finalesson aspectos centrales de los nuevosenfoques. Al respecto, se señala que losprincipales retos políticos a la reformainstitucional radican en la debilidad delas instituciones representativas, del Po-der Legislativo y de los sistemas de

partido, amén de la fragmentación de lospropios partidos políticos.

Los estudios emprendidos sobre los pro-cesos de reforma institucional en paísescomo Uruguay, Paraguay y Brasil, en elmarco de diferentes investigaciones,establecen factores críticos sobre lasvariables que han incidido, en forma po-sitiva o negativa, en la viabilidad dereformas de seguridad social, salud yeducación. Se señala que, junto con elcontexto político en que se desarrolla lareforma, son aspectos centrales de suéxito o fracaso el rol de las coalicionespolíticas, los liderazgos ejercidos por losimpulsores de la reforma, la percepciónsobre las ganancias y pérdidas que tie-nen los afectados y la forma decomunicar las reformas.19

En esta misma línea de ideas, en un es-tudio sobre la inseguridad económica delos países de América Latina, DaniRodrik (2001) señala que la variabilidadde las condiciones para el crecimientono sólo puede ser imputada a la esferagubernamental, otorgando una impor-tante responsabilidad tanto al sistemapolítico como a los sindicatos. La defi-ciencia clave en América Latina, segúnel autor, es que hasta ahora las institu-ciones sociales y políticas no se hansensibilizado adecuadamente ante el cla-mor por una mayor seguridadeconómica.

Al respecto, el mismo autor plantea quelos Estados han eludido, más que asu-mido, las nuevas responsabilidades queexige la gestión del riesgo en socieda-des orientadas al mercado. Los sistemas


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políticos en su conjunto no han creadomecanismos viables de participación: losparlamentos nacionales se han fragmen-tado y no son representativos, y lospartidos políticos son débiles. Los sindi-catos no han sido capaces de diseñaruna estrategia adecuada y global paraencarar la inseguridad en el empleo yhan perdido afiliados. Y la monopoliza-ción de los debates en torno a una visiónestrecha de las políticas de desarrollo-Consenso de Washington y “requisi-tos” para la integración económicamundial- ha impedido que aparezca unavisión alternativa (o al menos comple-mentaria) de una reforma económicaimpulsada desde los intereses locales ylas aspiraciones nacionales

Estas reformas institucionales tienen ungran componente en el fortalecimientode las capacidades de la AdministraciónPública. Sin embargo, los diseños depolíticas de modernización que sólo secentralizan en reformas en este sector,no tienen mucha capacidad desostenibilidad a largo plazo. Haggard(1995) plantea que habitualmente se su-pone que la reforma del Estado significala reforma de la burocracia gubernamen-tal. No obstante, un concepto esencialde la teoría de la democracia contem-poránea es que la burocracia se inscribeen una cadena más larga de relacionesprincipal-agente o de relaciones delega-das, desde los intereses de grupos yvotantes hasta los intereses de los políti-cos, de los políticos hacia los directivosde las agencias burocráticas, y de losdirectivos de las agencias hacia abajo através de la cadena organizacional demando.

Dado el retraso de la democratizaciónen América Latina, la reforma

institucional no puede ser vista simple-mente como una cuestión para corregirlos incentivos burocráticos internos; másbien se trata de un procesoinherentemente político. Esto, sin duda,es el principal desafío de las reformas.Cabe señalar que las principales dificul-tades para las reformas institucionalesen los campos concretos de la educa-ción y de la salud, están en la “calidad”de las instituciones, los sistemas de ges-tión y la viabilidad de los acuerdospolíticos.

Así, respecto del ámbito de la educa-ción, la CEPAL señala que “la reformaeducativa es vista como positiva y ne-cesaria por las autoridades, los técnicosy la opinión pública. Por ello es la másgeneralizada, suele contar con recursospúblicos adicionales y préstamos inter-nacionales, e interesa a la ciudadanía, laque está dispuesta a participar en susprogramas, e incluso a invertir parte desus ingresos con tal objeto. Pese a ellono está exenta de conflictos: las pugnasentre el gobierno y el magisterio limitanel posible éxito, al igual que los avancespolémicos en la descentralización admi-nistrativa y financiera y la resistencia delos intereses de la educación superior auna redistribución de los recursos fisca-les en favor de otros niveles. Lapersistencia de dificultades en estosámbitos ha llevado a prestar atención ala viabilidad de los procesos de refor-ma” (1996:116).

En el plano de la salud, el mismo docu-mento señala que el avance de lareforma es desigual ya que “cada as-pecto de ella implica no sólo problemastécnicos o exigencias de financiamiento,sino también exige consolidar acuerdos

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políticos entre una amplia gama de ac-tores que se verían favorecidos oafectados por los cambios propuestos.La organización institucional de la saludpública y de la combinación pública–pri-vada propia de cada situación nacionaly, por consiguiente, los diversos puntosde partida, determinan en alto grado losénfasis puestos en las medidas y la tra-yectoria de las dificultades y avances delproceso” (1996:131).

Por último, en el caso de los parlamen-tos latinoamericanos, si bien ha habidoesfuerzos de modernización y se han in-vertido recursos importantes enpréstamos y cooperación, aún no lograasentarse un proceso de fortalecimien-to. En estos parlamentos se constataescasa capacidad de propuesta y de ren-

dición de cuentas en las discusiones delos procesos presupuestarios, y las co-misiones técnicas de discusión depresupuesto no están formalizadas. Ade-más, los indicadores de percepciónciudadana si bien muestran el descrédi-to que pesa sobre las instituciones degobierno, los más perjudicados en la eva-luación son precisamente el Congreso yel Poder Judicial.

En definitiva, el camino a recorrer paraque las incipientes reformasinstitucionales se consoliden y sean unsoporte permanente para mejorar la efi-ciencia de las reformas económicas esmuy largo. Pero hay que recorrerlo, nohay alternativa si queremos mejorar elnivel de bienestar de los pueblos.


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