XX Reunión especializada de agRicultuRa FamiliaR (ReaF) – pptV

Seminario sobre Producción, Comercialización y Políticas Públicas para la Seguridad Alimentaria

Documento elaborado por un equipo integrado por:

Sr. Eduardo Viera Productor lechero. Presidente de la Asociación Nacional de Productores de Leche.

Integrante del Consejo Directivo del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Dr. Federico Bengoa Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP

Ing. Agr. Gabriel Bagnato Gerente del Área de Información y Estudios Económicos

del Instituto Nacional de la Leche (INALE)

Ing. Agr. Ignacio Arboleya Consultor contratado por el Programa FIDA-MERCOSUR.

Vicepresidente del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU). Asesor técnico de la Intergremial de Productores de Leche (IPL)

El sEctor lEchEro uruguayo. contribucionEs dE las políticas públicas y

la institucionalidad sEctorial a su dEsarrollo

Introducción

Hacia el año 1935 la situación del abastecimiento de leche fluida y pasteurizada era compleja en el Uruguay. En primer lugar, preocu-paba a las autoridades y a la sociedad el problema de salud pública generado por la mala calidad de la leche y las consecuencias que ello traía consigo. El segundo motivo de preocupación era lo que en su momento se llamó el problema lechero. En efecto. el traslado de la cuenca lechera que abastecía a Montevideo (capital del Uruguay y principal ciudad) a otros departamentos, las dificultades de trans-porte, un sistema industrial débil que pagaba un bajo precio por la materia prima y un fuerte atraso productivo y tecnológico a nivel de la producción primaria configuraban una situación crítica para el sector.

En contrapartida, hacia el año 2012 el consumo de leche y productos lácteos por habitante en Uruguay se ubica en torno de los 250 litros por año (equiparable al de los países desarrollados), el 70 % de la producción se exporta a múltiples mercados y la tecnología y orga-nización de la producción primaria la transforma en una de las más eficientes del mundo. La principal empresa del sector es una coope-rativa (elemento distintivo en relación con la región), que opera como un elemento de referencia en términos de transparencia y prácticas comerciales para el conjunto del sector. Se cuenta con una vasta institucionalidad en continuo desarrollo y con un instituto público de carácter no estatal (el Instituto Nacional de la Leche, INALE, integra-do en su directorio por el Estado y los otros actores de la cadena) que busca articular las acciones de los diferentes componentes de la cadena láctea en forma sinérgica.

El presente documento busca sintetizar el proceso de cambios y de desarrollo del sector lechero uruguayo. Este proceso tuvo sus puntos fuertes en las políticas públicas generadas en diferentes momentos de su evolución, en la capacidad de organización e innovación de sus productores y técnicos así como en un adecuado paquete tecnológico, tanto desde el punto de vista agroecológico como económico. Pero también presenta sombras en la disminución del número de produc-tores lecheros (especialmente familiares), aunque en menor cantidad que en otros rubros donde también se han procesado fenómenos de modernización tecnológica y concentración.

El documento presenta en forma sintética las principales carac-terísticas actuales del sector lechero uruguayo, cuáles fueron las principales políticas y estrategias que posibilitaron su desarrollo y qué desafíos debe enfrentar. Se busca asimismo hacer una síntesis interpretativa que pretende rescatar los principales factores que ex-plican su desarrollo y que pueden ser tomados en cuenta fuera de los contextos particulares del país.

Por último, parece clave reseñar que el presente trabajo es en sí mismo la conjugación de un esfuerzo interinstitucional y cooperativo entre diferentes organizaciones públicas y privadas. Este elemento ha caracterizado el proceso de desarrollo sectorial.

1.1. Breve presentación del sector agropecuario uruguayo

Para el Uruguay, el sector agropecuario siempre ha tenido una im-portancia económica y social estratégica. A la par de asegurar la soberanía alimentaria de su población, es un importante generador de trabajo y divisas para el país. En efecto, el 70 % de las exporta-ciones son de base agropecuaria o agroindustrial. Las agroindustrias tienen fuertes encadenamientos hacia atrás y generan un estímulo disperso en varios sectores de la economía; asimismo, los sectores agropecuarios de producción de cereales, frutales, ganado y leche tienen fuertes encadenamientos hacia delante.

Como resultado del impulso de la demanda internacional de alimen-tos, la aplicación sostenida de un conjunto de políticas nacionales y sectoriales, y un fuerte proceso de modernización de la produc-ción, el crecimiento del sector agropecuario en los últimos años ha sido muy relevante. Las exportaciones agropecuarias de Uruguay se multiplicaron, en términos corrientes, por más de cuatro en una dé-cada (USD 1.300 millones a USD 5.700 millones). Sin embargo, este proceso de modernización y cambio sectorial presenta también de-safíos en términos de la concentración de la producción, la disminu-ción del número de productores y su sostenibilidad medioambiental.

A continuación se presentan algunos datos básicos que caracterizan al sector agropecuario uruguayo.

1.2. Descripción actual del sector lechero

En el año 2012 se produjeron 2.200 millones de litros de leche, de los cuales el 93 % fueron remitidos a plantas industriales. Esta pro-ducción fue realizada por 4.500 productores (3.400 remitentes a in-dustrias y 1.100 artesanales) que contaban con un rodeo de 665.000 cabezas (55 % de ellas son vacas en producción) distribuidas en unas 850.000 hectáreas.

Otro elemento característico de la producción lechera es la alta pre-sencia de productores familiares. La encuesta lechera del año 2007 de DIEA estima que el 61 % de los productores lecheros son fami-liares, de acuerdo con la definición oficial. Estos controlaban el 24 % del área destinada a la lechería y el 26 % de la producción.

Los datos de DICOSE del ejercicio 2010-2011 ratifican la cantidad de establecimientos pequeños presentes en el sector lechero:

• Desde el punto de vista del tamaño económico (medido indirec-tamente por el volumen de leche remitido), se encuentra que el 82 % de las explotaciones lecheras producen menos de 1.500 litros por día (32 % de la producción total)

• Desde el punto de vista del tamaño medido en superficie, el 68 % de las explotaciones tienen hasta 150 hectáreas (un 21 % del total de área sectorial).

Los predios lecheros se ubican mayoritariamente en los departa-mentos cercanos a Montevideo (cuenca histórica cuyo rol era abas-tecer la capital) y sobre el litoral sur del río Uruguay.

Figura 1Distribución de los predios lecheros en el territorio nacional

Fuente: DIEA-MAGP, Anuario estadístico agropecuario 2012, con base en DICOSE.

Capítulo 1. Principales características del sector lechero

CuaDrO 1Algunas características del sector agropecuario uruguayo

Superficie agropecuaria total: 16,3 millones de hectáreas Población rural: Aproximadamente 170.000 personas (5 % del total)

Nº de establecimientos: 44.890 (Más del 70 % son productores familiares)

Distribución:• 56 % de las explotaciones tienen menos de 100 ha de

tamaño y acumulan el 5 % de la superficie.• 9 % de las explotaciones tienen más de 1.000 hectáreas

y acumulan más del 60 % de la superficie.

Porcentajes de establecimientos por rubro: (medido como principal ingreso de la explotación)• Ganadería vacuna de carne y ovina: 55 %• Lechería vacuna: 9,8 %• Horticultura, fruticultura, vitivinicultura: 9,6 %• Cereales y oleaginosas: 5,5%

Trabajadores agropecuarios: 157.000

Producto bruto de las producciones agroindustriales: USD 5.746 millones (año 2011)

Fuente: MGAP, Censo agropecuario 2011; DIEA-MGAP, Anuario estadístico agropecuario 2012.

Desde el punto de vista de la generación de puestos de trabajo a nivel de la producción primaria, se estima que la lechería ocupa una persona cada 45 hectáreas aproximadamente, y genera unos 20.000 empleos directos en la fase primaria.

El subsector industrial de la lechería uruguaya está compuesto por unas 40 empresas que cuenta con una capacidad de procesamiento de 9,5 millones de litros diarios y ocupa a unos 5.000 trabajadores en forma directa. Sin embargo, cinco empresas concentran el 85 % del recibo lechero. Un elemento característico del sector lechero uruguayo es que el sistema cooperativo capta el 71 % de la producción, lo cual establece un diferencial con respecto a la región. De hecho, la Coope-rativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) es la principal industria lechera del país (con un 65 % de captación de la producción remitida) y una de las empresas privadas más grandes del Uruguay.

El 70 % de la producción de leche se destina a la exportación. Si bien las exportaciones en el año 2012 se encontraban relativamente concentradas en Brasil, Venezuela, Rusia, México y Cuba, el número de países destino ha venido aumentando paulatinamente. Los pro-ductos lácteos uruguayos llegan a más de 65 países. En el año 2012 se exportaron poco más de 245.000 toneladas de productos lácteos (principalmente leche en polvo y quesos) por un valor superior a los 785 millones de dólares.

Un estudio financiado por la FAO para OPYPA en el año 2009 esti-maba que la producción de leche a nivel primario era la segunda actividad agropecuaria de mayor efecto multiplicador de producción (cada dólar producido de leche se multiplica por 3,37 en la econo-mía, cuando en el sector agropecuario es de 3,11 y en el promedio del país es de 3,09). Otro elemento diferenciador es que esa multipli-cación tiene un efecto de distribución local importante por la propia lógica de funcionamiento del sector.

La lechería actual requiere la combinación de diversos factores de producción que involucran no solo una dotación de recursos natu-rales adecuada sino de la existencia de infraestructura (caminos apropiados, electrificación, servicios) y fundamentalmente de capital humano e institucional especializado.

Figura 2Composición de las exportaciones lácteas según producto

Queso34%

Otros11%

Manteca13%

Leche en polvodescremada

14%

Leche en polvoentera28%

Fuente: INALE.

Si se puede considerar a la institucionalidad como un conjunto hete-rogéneo de normas y convenciones formales e informales, prácticas individuales y colectivas, así como organizaciones y arreglos que constituyen un marco para las interacciones humanas, los intercam-bios y las relaciones sociales, la lechería uruguaya es uno de los sectores donde existe mayor institucionalidad.

Una síntesis resumida de la cadena agroindustrial lechera se pre-senta en la figura 3.

Finalmente, es necesario señalar que una característica distintiva del sector es su gran tradición en cuanto a cooperación y a organización en sistemas asociativos. Un rol destacado lo cumplen las asociacio-nes de productores que, a la par de representar gremialmente los intereses de los lecheros, se han constituido en prestadoras de ser-vicios fundamentales para el sector (campos de recría, distribución de insumos, servicios de maquinaria, operativos de reserva de forra-je o granos, servicios sociales, de asesoramiento jurídico y contable, ventanilla de créditos, asesoramiento técnico, etc.).

Figura 3Esquema resumido de la cadena láctea, año 2012

PRODUCCIÓNPRIMARIA

A INDUSTRIA- Sistema pastorilescon uso de concentrado- Distintas escalas de pro-ducción y especialización

ARTESANAL

2.000millones de litros

RECOLECCIÓNTRANSPORTE

Flota de transporte Plantas de enfriado (tanque refrigerado en tambo)

Integrados a las usinasAgentes especializados

PRODUCCIÓNINDUSTRIAL

Leche para consumo (fluida)Leche p/proc.- Leche en polvo- Quesos- Postres, yogures, otros.- Cooperativas- Otras empresas nacionales- Empresas extranjeras

DISTRIBUCIÓN,LOGÍSTICA Y TRANSPORTE

- Integrados- Agentes especializados

1.400millones de litros

730millones de litros

MERCADO

EXTERNO

Productos: leches en polvo, quesos, manteca, sueros, caseinatos (commodities)

INTERNO

Productos más diferenciados

CONSUMOINSUMOS Y BIENESDE CAPITAL

- Insumos (biológicos, ingredientes saborizantes, otros)- Maquinaria y equipos- Servicios técnicos, etc.

INSTITUCIONES DESOPORTE

- I & D (UDELAR, INIA)- Tecnologías (LATU)- Servicios de extensión- INALE- MIEM- MGAP- MRREE- Industria- Gremiales lecheras y otros actores

INSUMOS Y BIENESDE CAPITAL

- Genética animal- Ganado- Tierra- Equipos de ordeñe/frío- Sanidad- Alimentación- Tecnología de proceso

130 millones de litros

Fuente: Gabinete Productivo, actualizado con base en esquema del capítulo “Cadena láctea”, en “Cadenas de valor (I)”, año 2008.

de materia seca) por los animales y el aumento de la disponibilidad de alimento (heno, silo, grano húmedo). Se ha logrado una mejora de la eficiencia individual de los animales (más litros por animal) y ha permitido simultáneamente un incremento de la dotación (de animales por hectárea). Por otra parte, el sistema de producción en la fase primaria logra bajar los costos de producción de leche y se constituye en uno de los principales factores de competitividad del complejo lechero uruguayo.

Este modelo tecnológico admite diferentes variantes, que implican un proceso de creciente intensificación del uso de los recursos, ba-sado en la generación de un incremento en la cantidad y calidad del alimento disponible.

Figura 4Algunos valores representativos de los modelosde intensificación lecheros

Pastoril mejorado

50 % pasturas mejoradasUso alto de heno420 kg de ración/vaca0.5 VM/ha2000 litros/haPrimer entore: 18 a 24 mesesIntervalo interparto: 16 meses

Modelo “organizado”

60 % pasturas mejoradasUso de silo y heno650 kg ración por vaca0.7 VM/ha3200 litros/haPimer entore: 18 a 24 mesesIntervalo interparto: 14 meses

Modelo “controlado”

60 % pasturas mejoradasUso alto de silo1200 kg ración por vaca1 VM/ha4800 litros/haPrimer entore: 18 mesesIintervalo interparto:13 meses

Fuente: Henry Durán, Alejandro La Manna. INIA La Estanzuela, Colonia, Uruguay.

Finalmente se puede identificar un modelo avanzado, que implica una mayor utilización de concentrados y ensilaje de calidad, que tiende a aprovechar el máximo potencial genético del ganado leche-ro nacional y alcanza una producción de 6.500 litros/hectárea.

La lechería especializada acumula la mayor cantidad de mejora-mientos en las pasturas, que son la base alimentaria lechera y ex-presan el cambio técnico en uno de los rubros más importantes de la producción. También se destacan: las salas de ordeñe, las ordeñado-ras, el tanque de frío para almacenamiento y el camión cisterna para la recolección de la leche. Con estas transformaciones se ordeñan más animales a la vez y, por tanto, se reduce el tiempo de ordeñe; se mejoran las condiciones de higiene y también la calidad del produc-to. Además, la posibilidad de almacenar en el predio otorga mayor autonomía de los procesos del establecimiento en relación con los que le siguen en la cadena.

La remisión a plantas creció por el doble mecanismo del aumento de la producción y de una mayor reorientación de esta hacia las plantas industriales. El dinamismo exportador se sustentó en la competiti-vidad de la fase primaria, que producía leche a bajo precio a nivel internacional.

Capítulo 2. La evolución del sector lechero uruguayo: una construcción colectiva

2.1. Una breve retrospectiva

El sector lechero ha sido históricamente objeto de atención del Esta-do. En algunos aspectos la actuación gubernamental en la lechería uruguaya ha sido utilizada como ejemplo del mantenimiento de cier-tas políticas a lo largo de sucesivas administraciones (políticas de Estado) que facilitaron la conformación de un complejo fuertemente integrado que abastece el consumo interno con productos diversos y de calidad y que tiene una clara vocación exportadora.

Pero junto con el despliegue de las políticas públicas y sus instru-mentos de apoyo, han jugado un rol fundamental las estrategias asociativas y de cooperación que se han dado a nivel de todos los actores de la cadena. La fuerte presencia asociativa y gremial, junto con la acción gubernamental, permitió crear una institucionalidad fa-cilitadora del crecimiento. En este sentido, el último logro institucio-nal del sector ha sido la creación del Instituto Nacional de la Leche.

El tercer elemento clave de este proceso de desarrollo ha sido la conformación de un modelo de producción apropiado y apropiable por el sector lechero. Gracias a la innovación, cambios técnicos y or-ganizativos, la lechería uruguaya ha logrado aumentar su producción total y por hectárea durante casi cuarenta años, sin aumentar la su-perficie ocupada. En efecto, si se considera el año 1975 como punto de partida del proceso de cambio técnico (aunque la conformación del paquete tecnológico tiene orígenes anteriores), la producción de leche se multiplicó por tres en el año 2011.

A continuación se presenta una breve retrospectiva del sector leche-ro uruguayo mirado desde estos tres aspectos: la evolución de su desempeño productivo y sus causas, el rol que jugaron las políticas públicas y las estrategias asociativas y de cooperación sectoriales.

2.2. La evolución del desempeño sectorial

La primera expansión de la producción de leche en Uruguay ocurrió entre los años 1935 y 1955 (primer modelo: pastoril extensivo), y tuvo como destino el mercado interno, en el marco de un importante aumento del consumo de alimentos. Esta expansión se debió tanto al aumento del número de productores como del área dedicada a los tambos (Montevideo y cuenca sur: Canelones, Florida y San José). En el año 1936 se estableció CONAPROLE, cooperativa abierta a todos los productores de leche que desearan integrarla, para lo cual sim-plemente debían enviar leche regularmente para su pasteurización e industrialización. La remisión a la planta representaba en ese pe-ríodo aproximadamente un 30 % de la producción y el consumo se concentraba en Montevideo.

La tecnología aplicada era escasa y se apoyaba en las buenas condi-ciones ambientales y de recursos naturales que contaba el Uruguay para una ganadería de base pastoril. A esta oferta del campo natural se le agregaba el suministro de concentrados, y resultaba una pro-ducción muy estacional y a un costo por litro elevado.

La segunda expansión de la producción ocurrió a partir de 1975 aproximadamente y continúa hasta nuestros días. Se ha fundamen-tado en la transformación tecnológica de los tambos. El cambio fun-damental se apoyó en la utilización de un sistema productivo donde la fuente principal de alimento se genera mediante el consumo di-recto de las pasturas mejoradas (aportando mayor cantidad y calidad

Figura 5Evolución de la remisión a planta

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250000

500000

750000

1000000

1250000

1500000

1750000

2000000

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Tasa decrecimiento anual

Histórica (70) 5%Últimos 20 años 5%Últimos 10 años 7%Últimos 5 años 8%

Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y FFDSAL.

Figura 6Evolución de volumen y monto exportado

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100

200

300

400

500

600

700

800

1980 1990 2000 2010 2012

Cantidad (Ton) Facturación (Miles USD FOB)

Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y URUNET.

El proceso de crecimiento en la remisión de leche supuso que las industrias receptoras efectuaran ajustes en su capacidad de proce-samiento, para asegurar la utilización plena de la materia prima. Los datos muestran un aumento sostenido de la capacidad industrial de procesamiento de leche, que entre 1977 y 2012 aumentó 5,6 veces para alcanzar los 9,5 millones de litros diarios. La mayor capacidad se ha sumado a mejoras en la calidad de los productos, la incorpo-ración de nuevas líneas y la automatización de las tareas, buscando alcanzar mayores grados de competitividad.

Sin embargo, estos procesos de modernización han tenido su costo en términos del número de establecimientos dedicados a la leche-ría. En el Censo General Agropecuario de 1960 se relevaron más de 9.500 establecimientos lecheros, mientras que en los años más recientes, disponiéndose ahora de las declaraciones anuales juradas de DICOSE, habría poco más de 4.500 establecimientos que se de-dican comercialmente a la producción lechera.

Este fuerte ajuste en el número total de establecimientos se explica en gran medida por la desaparición de las unidades de menor tama-ño y por el crecimiento de las que sobreviven, ya que durante todo este proceso se observa un casi continuo crecimiento del tamaño de los tambos. En el año 1980 —primer año para el cual se dispone

de información confiable sobre áreas dedicadas a la lechería—, la superficie promedio de los tambos era de 59 hectáreas, mientras que para los años más recientes esa superficie es casi cuatro veces mayor (180 a 190 hectáreas).

Figura 7Evolución de la producción total y número de productores lecheros

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1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Producción total Número de productores

Núm

ero

de

pro

duc

tore

s

Pro

duc

ción

de

lech

e (m

illon

es lt

/año

)

Granelización de la leche

Cambio técnicoInversiones

Endeudamiento Relevo

generacionalCompetencia x tierra

Fuente: DIEA, 2010.

2.3. Las políticas públicas y su vinculación con el desarrollo sectorial

El sector lácteo ha sido siempre considerado por el Estado como una actividad estratégica para el país (apreciación que data desde principios del siglo XX). La forma de canalizar y expresar esta prio-ridad estratégica del Estado ha ido variando con el tiempo. Así, en las primeras fases de su desarrollo, el sector fue altamente regulado y controlado por el Estado. Actualmente el rol de este es más de promotor y articulador, si bien conserva potestades de control. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) es la institución que define la política en materia lechera y realiza los controles sani-tarios y de calidad.

Respecto al marco normativo-institucional

La empresa líder de la rama, la Cooperativa Nacional de Produc-tores de Leche (CONAPROLE), fue creada por la ley 9526, del 14 de diciembre de 1935. La creación se hacía a través de la expro-piación y fusión de varias plantas procesadoras de leche. Los acti-vos fueron adquiridos por el Estado uruguayo y luego traspasados a CONAPROLE, la cual asumió esa deuda. La cooperativa obtenía también el monopolio del abastecimiento de leche fluida en la capital y está legalmente comprometida a comprar una cuota mínima de leche a cada productor primario.

La intervención del Estado en la creación de la cooperativa era muy amplia. Entre otras cosas, la ley establecía que CONAPROLE fuera dirigida por un directorio compuesto de cinco titulares y diez su-plentes, elegidos por los productores que tuvieran al menos un año de antigüedad. La elección del directorio sería instrumentada por la Corte Electoral. También estaba prevista la participación de un síndico del Banco República que operaba como fiscal de la gestión de la cooperativa.

El artículo 8 de la ley 9526 creó la Junta Nacional de Leche, com-puesta por cinco miembros donde ya participaban instituciones pú-blicas y privadas. La Junta tenía los siguientes cometidos: revisar y fijar(dentro de ciertos límites) los precios de la leche que debían regir para el consumo; conceder estímulos a los productores que se hubieran distinguido por la especial calidad de la leche remitida durante el año anterior; otorgar primas (subsidios) a la exportación de productos lácteos realizada por cualquier industrial.

La ley 10707, del 9 de enero de 1946, regula la ampliación y funcio-namiento de CONAPROLE y aumenta el número de directores con un representante del gobierno nacional y otro del gobierno municipal. La ley amplió la actuación de la cooperativa e incentivó el ingreso de productores de todo el país. También amplió la protección estatal fa-cilitando el crédito para inversiones en maquinaria y nuevas plantas de pasteurización en el interior del país.

Una de las regulaciones más importantes del Poder Ejecutivo fue la fijación de precios diferenciados para la materia prima desti-nada a la elaboración de leche (precio de la leche cuota) y aque-lla orientada a la producción de derivados (quesos, yogures, etc.), llamada leche industria. El primero, determinado sobre la base de los costos de producción en los tambos y siempre superior al se-gundo, aseguraba al productor un ingreso estable y a la población el abastecimiento de leche fresca. El Poder Ejecutivo también fijaba el precio de la leche fluida al consumidor, buscando garantizar su disponibilidad y accesibilidad. A mediados de los años setenta, el precio de la leche industria fue liberalizado y, en los primeros me-ses de 2008, se hizo lo propio con el precio de la leche cuota. Por lo tanto, actualmente, el único precio regulado de este sector atañe a la leche fluida para el consumo.

El decreto ley 15640, del 4 de octubre de 1984, modifica la composi-ción y competencias de la Junta Nacional de la Leche quitándole al-gunas funciones de ejecución y dándole un mayor carácter de asesor al Poder Ejecutivo. De esta forma, la Junta pasa a tener competencia consultiva en los asuntos relacionados con la producción y negocia-ción de la leche y derivados, y se le comete mantener relaciones con autoridades públicas nacionales y extranjeras, entidades privadas y particulares, pudiendo a tal efecto otorgar mandatos generales y especiales. Esta Junta, que funcionaría en el ámbito de la Oficina de

Planeamiento y Presupuesto, estaba integrada por tres delegados del Poder Ejecutivo, dos por los Municipios, dos por CONAPROLE, dos por las empresas pasteurizadoras y dos más por los productores. Este decreto también desactiva el monopolio de CONAPROLE para el abas-

tecimiento de leche fluida en Montevideo, pero establece la exigencia de que las in-

dustrias que participen de este mercado cuenten con una capacidad de pas-teurización y abastecimiento superior a los 100.000 litros diarios de leche.

La ley 17243, del 29 junio de 2000, ti-tulada de “Servicios públicos y priva-dos, seguridad pública y condiciones en las que se desarrollan las activi-dades productivas”, incluyó una sec-ción sobre CONAPROLE. Allí se elimi-nan los representantes del Estado en el directorio y el cargo del síndico del

BROU que cumplía funciones de fiscalización de la empresa. Tam-bién se elimina la obligación de rendir cuentas al Estado, debiendo hacerlo solamente a la Asamblea de Productores.

La ley 18242, Ley de Lechería, aprobada a fines de 2007, creó el Ins-tituto Nacional de la Leche (INALE), que sustituye a la Junta Nacional de la Leche como organismo consultivo y de negociación. El INALE tiene cometidos de asesoramiento al Gobierno en política lechera, coordinación, articulación y promoción del desarrollo de la produc-ción del sector. Su Consejo Ejecutivo está integrado por delegados del Poder Ejecutivo (Ministerio de Ganadería, de Industria, de Eco-nomía y Finanzas y de Relaciones Exteriores), de las gremiales de productores remitentes de leche, delegados de la industria láctea y de los productores artesanales.

Respecto al desarrollo sectorial

El primer objetivo de la política de apoyo al sector lechero estaba referido a asegurar el abastecimiento del mercado interno de pro-ductos lácteos de calidad. Pero a partir de mediados de la década de los setenta se produce la segunda expansión del sector lechero. A impulsos de la política económica del momento se incentivaron las exportaciones a través de diferentes instrumentos que fueron variando en el período considerado.

Como ya se ha mencionado, se producen cambios importantes en la base agropecuaria, en el desarrollo industrial y en la composición de los mercados. Satisfecho el objetivo de abastecimiento de leche pasteurizada a la población, se comienzan a destinar volúmenes crecientes de leche a la producción de derivados y a la exportación.

Los cambios en la base agropecuaria están sustentados por la dis-ponibilidad de un paquete tecnológico basado en la utilización de pasturas mejoradas que el Estado había desarrollado inicialmente para la producción ganadera de carne pero que obtenía sus mejores resultados productivos y económicos en las zonas lecheras.

Los modelos de producción que pautan en cierta medida el “carnet de ruta de innovación tecnológica” sectorial fueron elaborados en sus orígenes sobre la base de la investigación realizada en la órbi-ta del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y la Facultad de Agronomía. Posteriormente en 1989 se creó el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), que retoma y profundiza la investi-gación en el sector y otras actividades afines. Finalmente una de las decisiones más importantes del Gobierno en el quinquenio anterior ha sido promover el desarrollo tecnológico, mediante la creación del Gabinete Interministerial de la Innovación. Como resultado del análisis y diagnóstico realizado, el Gabinete recomendó la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), la cual tiene como cometido central la promoción y fomento de la ciencia, tecnología e innovación, mediante la coordinación interinstitucional en forma transversal, articulando las necesidades sociales y produc-tivas con las capacidades científicas y tecnológicas.

Diversas instituciones públicas contribuyeron a la difusión del cam-bio técnico en los tambos: comienzan los programas de apoyo a la producción familiar (o de política focalizada), asistencia crediticia pública, el apoyo a los servicios de asistencia agronómico-veteri-naria de la industria y las organizaciones de productores, etc. Para-lelamente se empiezan a apoyar instancias de formación laboral y técnica para productores, trabajadores y profesionales vinculados a la lechería en aspectos productivos, de organización y gestión.

El papel del Estado también incide sobre la competitividad del sector, con roles tales como:

• La función de contralor sanitario de animales lecheros y certifi-caciones de tambos.

• El desarrollo de caminería apropiada para el transporte de in-sumos para la producción y leche para las plantas y la electrifi-cación rural. En la actualidad la mayoría de los tambos cuentan con electrificación rural. El cambio tuvo la doble cualidad de contribuir al desarrollo de la actividad, pero también mejorar las condiciones de vida de los residentes en el área rural.

• La implementación en 1995 del Sistema Nacional de Calidad (SNCL) y a partir de 1997 la leche se calificó de tal manera que si la industria paga por calidad, debe hacerlo ajustándose a las pautas establecidas por el SNC. La forma de premiar la mejor calidad depende de cada industria y está en función directa del tipo de producto elaborado. A partir de este año (2013) el SNCL estará en la órbita del INALE. La leche recibida por las empre-sas lácteas para su posterior procesamiento industrial deberá cumplir con un mínimo de grasa de 2,9 gramos cada 100 cc y proteínas de 2,7 gramos cada 100 cc. El último decreto indica que el recuento bacteriano máximo permitido por mililitro será de 500.000 y de 800.000 para las células somáticas. Al año de entrada en vigencia del decreto, el recuento límite de bacteriano bajará a 300.000 y el de células somáticas a 600.000. Finalmen-te, a los tres años de la nueva normativa el máximo permitido en el primer caso será de 100.000 y de 400.000 para las células somáticas.

• La realización acuerdos bilaterales, tratados comerciales y el apoyo a misiones de promoción y ventas para facilitar las expor-taciones. Acuerdos con Argentina y con Brasil desde la década de 1970, acuerdos con ALADI en la década de 1980, Irán, Rusia, participación en el MERCOSUR a partir de 1991, acuerdos con México en 2003, acceso al mercado cubano en 2005, acuerdos con Venezuela, Corea del Sur y recientemente participación en el mercado chino.

• La aplicación de reducciones arancelarias para la importación de maquinaria y equipos vinculados al sector lechero.

Finalmente se deben mencionar dos elementos claves en esta breve reseña de la trayectoria de políticas y medidas:

• La alta exposición del sector lechero uruguayo al mercado in-ternacional de lácteos (uno de los más complejos) junto con las situaciones de crisis económica y climática por las que ha atravesado el país motivó que en diferentes circunstancias el Gobierno instrumentara apoyos financieros directos a la lechería. Quizás los más relevantes sean los fondos de financiamiento de la actividad lechera. En noviembre de 2002 se creó por Ley el Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera, que tuvo como destino financiar la producción de leche y atender deudas de los productores con el Banco de la República (luego de la crisis y devaluación de junio de 2002). En el año 2007 se conformó un nuevo fondo, llamado Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL), a través de la ley 18100. Esta ley creó un Fideicomiso Financiero Fondo Lechero (FFAL II), con el producido de una prestación pecuniaria que se paga en la primera enajenación de la leche (remisión a plantas industriales, importación, etc.). En esta oportunidad, el objetivo no fue abatir deuda de los productores sino más bien inyectar liquidez al sector y financiar su crecimiento.

• Desde la década de 1980 hasta la actualidad se han desarrollado varios mecanismos para que los productores familiares saquen de sus predios la recría de reemplazos de animales lecheros, y liberen así tierra a los efectos de incrementar las cantidades de animales en ordeñe, lo cual redunda en una mayor producción de leche y mejora en su economía. Los reemplazos se remiten a los llamados campos de recría, que son unidades de producción que se especializan en la recría asociativa de terneras y vaqui-llonas de una cantidad de productores lecheros. Esta estrategia asociativa ideada por las organizaciones de productores y de apoyo planteaba la utilización de tierras del Estado mediante la forma de arrendamiento. La política, que se ha mantenido y en forma paulatina va creciendo, es la modalidad donde la tierra del Estado está asignada al Instituto Nacional de Colonización (INC) y este organismo estatal le arrienda los campos a las organi-zaciones de productores lecheros. Actualmente está compuesta por trece campos que funcionan en tierras del Estado, ocupan una superficie de 17.000 hectáreas y son usados por unos 620 pequeños y medianos productores. En esos campos hay aproxi-madamente 15.000 vaquillonas lecheras.

Figura 8 Breve esquema de las políticas públicas vinculadas al sector lechero

1935-1975

• 1935: Creación de CONAPROLE

• Promoción de la lechería para abastecer mercado interno

• Sistema tarifado de precios para dar estabilidad al sistema

• Primera Junta Nacional de la Leche

1975-2000

• Apoyo a exportación

• Caminería y electrificación

• Primeros campos de recría

• Sistema Nacional de Calidad de la Leche

• Nuevo régimen de venta de leche fluida en el país.

• Creación del INIA

2000-2013

• Creación de fondos de financiamiento

• Programas de apoyo focalizados

• Nueva Ley de Lechería

• Fin de los precios tarifados al productor.

• Creación del INALE

• Programas de fortaleci-miento institucional

• Atención a nueva agenda: seguros, cambio climático, inocuidad, conservación recursos naturales, etc.

Fuente: Elaboración propia con base en diferentes fuentes.

2.4. Un elemento distintivo: Las estrategias asociativas en el sector lechero

La competitividad de la cadena láctea depende de las características de cada eslabón y de la articulación que se ha logrado entre cada uno de ellos. La característica de alta perecibilidad del producto pri-mario (leche), impone un rol clave a la relación entre la fase primaria y el complejo agroindustrial. Esto ha determinado la conformación de una característica muy particular a este sector, que refiere a una fuerte tradición de cooperación y organización en sistemas asocia-tivos, que ha permitido el desarrollo del sector y su consolidación como uno de los más integrados, y referente obligado como modelo a seguir por otros sectores de la producción agropecuaria uruguaya. Este modelo de integración —que no es patrimonio del Uruguay y se puede observar en todos los países lecheros— permite asegurar la disponibilidad de una materia prima altamente perecedera con una relativa estabilidad en el mediano plazo.

Con este modelo se desarrolló la Cooperativa Nacional de Producto-res de Leche, que se trasformó en la mayor empresa del sector, con más del 60 % de la remisión de leche y asimismo constituyéndose en la principal empresa privada del Uruguay. Sin embargo, la propia creación de CONAPROLE como instrumento de una política pública para solucionar diversos aspectos (abastecimiento de leche pasteu-rizada, desarrollo del sector, etc.), fue posible porque previamente en 1933 se había creado la Asociación Nacional de Productores de Leche (ANPL). Esta fue la impulsora de la creación de una coopera-tiva, a la que dio sustento societario y movilizador. Resulta claro que, desde el año 1935, la lechería contó con un ámbito de discusión y de incidencia para la contribución a la generación de políticas hacia su sector. Es obvio que durante ese largo período de tiempo su grado de incidencia fue variable, dependiendo de la voluntad de los diferentes gobiernos. Sin embargo, ha ido generando una práctica de coope-ración institucional que se vuelve un factor clave de explicación de su desarrollo.

La empresa más grande, en tanto cooperativa, brindó apoyo para la reconversión y cambio técnico de sus productores socios a través de la formación de grupos de productores, que recibían asesoramiento técnico y bonificaciones en su producción, como estímulo a su par-ticipación en los grupos. También creó una empresa, PROLESA, para la compra de insumos como raciones balanceadas, granos, semillas, productos veterinarios, que luego financia a sus socios.

Esta modalidad de relación entre industria y productores implanta-da por CONAPROLE estableció prácticas institucionales que fueron adoptadas en el conjunto de las plantas procesadoras, ya que se han constituido en importantes estrategias de fidelización. El nivel de integración y articulación alcanzado entre las empresas del sector (las cooperativas y las no cooperativas) con los productores, es sin duda una fortaleza importante que le da competitividad al rubro. Las empresas lecheras han desarrollado un sistema de servicios al pro-ductor, tales como asistencia técnica agronómica y veterinaria, in-sumos, créditos, pago de impuestos, otros servicios, etc., con lo que además de contribuir a la consecuencia de los productores, facilitan la gestión y el desarrollo de estos. Esta relación empresa-productor, articulando con otros servicios de apoyo, ha sido históricamente un patrimonio de la lechería, y sin dudas ha contribuido a la competiti-vidad del rubro.

Por otra parte, frente a los grandes desafíos de los productores (pro-blemática de la tierra y crecimiento en producción por una mayor tecnificación), las gremiales lecheras han instrumentado estrategias

asociativas que fueron relevantes para atenuar los posibles efectos sociales negativos de la modernización sectorial y los cambios en el sector agropecuario. Estas iniciativas, que surgen como respuestas de las necesidades de sus asociados por las organizaciones de pro-ductores, en muchos casos fueron respaldadas y amplificadas por la institucionalidad pública agropecuaria (un caso emblemático es el de los campos de recría).

Las organizaciones gremiales lecheras como tales actúan en repre-sentación de los intereses y el desarrollo de sus productores socios, brindan información y capacidad de análisis en temas comunes tan-to sectoriales como nacionales y generan capacidad de propuesta conjunta. Pero también cumplen diferentes funciones asociadas a su objetivo gremial. Así, tempranamente desarrollaron una multi-plicidad de servicios vinculados fundamentalmente a experiencias asociativas que permitan superar limitantes de escala, facilitar la gestión o la transferencia de tecnología y brindar asistencia finan-ciera de sus asociados. A continuación se presenta la significación de tres estrategias aso-ciativas impulsadas por las gremiales lecheras en las últimas tres décadas:

Estrategia Finalidad Impacto

Sistemas de recría de reemplazos lecheros cooperativos.

Innovación que comienza en la década de 1980.

•Mejorarlarecríadeterneras y vaquillonas de un nº de predios lecheros familiares.

•AumentarnºdeVO.

•Incorporarmejora-miento genético.

13 campos de recría arrendados al INC.

17.000 hectáreas

600 usuarios (40 %de los usuarios potenciales)

15.000 vaquillonas (50 % de la demanda potencial)

Servicios de maqui-naria colectivos.

Innovación de impacto en la década de 1990.

•Prestacióndeservicios para labores que insumen un equipamiento que los productores familiares no pueden tener por razones de escala pero que hace a su desempeño productivo y económico.

•Referenciadetarifas para servicios de terceros.

Actualmente los ser-vicios de maquinaria trabajan en unas 25.000 hectáreas de 1.300 productores.

Esto es un 40 % de las hectáreas sembra-das y un 50 % de los usuarios potenciales.

Suministro de raciones y granos.

Innovación de la primera década del 2000.

•Produccióncolectivade granos forrajeros para hacer reservas como grano húmedo, con operativa de transporte y acon-dicionamiento en el establecimiento del productor.

•Compraconjuntade granos.

•Atiendetendenciademayor peso en la dieta de los concentrados.

No son significativas respecto al total producido (10 %) pero alcanzaron el 25 % del total comercia-lizado por el sector lechero y atienden a 21 % de los usuarios potenciales (la mayo-ría de los productores de menor escala).

Fuente: Elaboración propia con base en el estudio de Gabriel Giudice y Adrián Tambler, “La com-petencia por la tierra de los productores lecheros familiares lecheros del Uruguay y sus estrategias para enfrentarla”, CCU, 2011.

La agenda del sector lechero uruguayo está compuesta de temas actuales y futuros que pautarán su desarrollo en los próximos años.

Algunos de estos están vinculados a temáticas estructurales que el país aún debe superar, otros son la consecuencia del claro sesgo exportador y los desafíos que ello implica en un mercado altamente competitivo como el lácteo, y otros son consecuencia de cuestiones globales (como la variación y cambio del clima). La necesidad de po-líticas es algo tan dinámico como el concepto de desarrollo. Nuevas restricciones y oportunidades requieren de una nueva generación de políticas.

A continuación se presenta una breve enumeración de algunos de los principales temas de la agenda:

Mecanismos de acceso al recurso tierra: La lechería en términos generales ha optado por controlar el recurso tierra bajo la combina-ción de dos modalidades en forma paritaria: propiedad y arrenda-miento del recurso. De las 850.000 hectáreas que actualmente se destinan a la lechería, un 46 % se explotan bajo el régimen de pro-piedad, otro 46 % bajo la forma de arrendamiento, y el 8 % restante bajo otras formas (pastoreo, medianería, aparcería, etc.). La tierra está en la base de competitividad del sector lechero; este recurso se vuelve más o menos restrictivo según la tecnología disponible. Por ello, la necesidad por la tierra adquiere relevancia en la medida que la brecha tecnológica se va reduciendo. Una vez que los productores agotan la adopción de nuevas técnicas para mejorar la productividad y la competitividad, comienzan a pujar por la tierra disponible como última alternativa a seguir creciendo y reduciendo de esta forma los costos unitarios de producción. Un tercio de los productores más eficientes de la lechería nacional son familiares y tienen fuertes res-tricciones de tierra. Este sector de productores familiares es uno de los grupos objetivo prioritarios de la política pública. A tales efectos el Estado está instrumentando dos fideicomisos financieros: uno en la órbita del Instituto Nacional de Colonización para la compra de tie-rras con destino a la creación de colonias y de campos de uso aso-ciativo para productores familiares y asalariados rurales de diversos rubros pero con una opción preferencial para la actividad lechera; el otro es instrumentado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y tiene como destino específico facilitar el acceso a tierra a productores lecheros.

Mejorar y ampliar los sistemas de transferencia tecnológica y ex-tensión:• A nivel del sector primario si bien el cambio técnico ha sido

uno de los pilares de la evolución de la lechería uruguaya, es posible aún observar que independientemente del tamaño y tipo de empresa (familiar o no) la base productiva está inte-grada por predios con diferentes niveles tecnológicos, y hay grupos que presentan un importante grado de rezago relati-vo. Por otra parte, si bien el Gobierno ha venido desplegando un conjunto creciente de programas de apoyo a la producción familiar (y por ende a la lechería familiar), es posible obser-var que los establecimientos de menor escala en superficie (menos de 200 hectáreas) reciben proporcionalmente menos asistencia técnica que los de más escala (64 % para produc-tores de menos de 50 hectáreas, 78 % para productores que tienen entre 51 y 199 hectáreas, contra más del 95 % del resto).

• A nivel del sector industrial también se plantea la necesidad de contar con sistemas de transferencia tecnológica que permitan

mejorar la capacidad y eficiencia de producción de las indus-trias lecheras, especialmente a las de menor porte (mipymes lecheras) que cumplen un rol importante fundamentalmente en el mercado interno.

Promover la renovación generacional de productores y trabaja-dores: El sector agropecuario uruguayo en general y el lechero en particular no escapan al fenómeno de migración del campo a la ciu-dad o (en años más recientes y fruto de la mejora en el empleo y las remuneraciones a nivel urbano o el desarrollo de otros rubros) del pasaje de los trabajadores familiares y asalariados a otras acti-vidades. Revertir o mitigar este proceso supone la implementación de una serie de políticas y acciones que tanto el Gobierno como las organizaciones de productores vienen trabajando en conjunto.

Investigación y desarrollo: • Análisis de estrategias de intensificación sustentables: Se plan-

tea el desafío de brindar nuevas respuestas tecnológicas que in-tegren las diferentes dimensiones (incremento de la producción sustentable económicamente y ambientalmente) involucradas. Trabajo conjunto entre INIA, INALE, Universidad de la República, servicios y redes de asistencia técnica de industrias, organiza-ciones de productores y organizaciones de apoyo.

• Profundizar en los aspectos de gestión y organización predial. Tra-bajo conjunto entre MGAP, INALE, organizaciones de productores.

• Apoyos a la innovación asociativa, esto es, a la identificación y validación de nuevas estrategias de cooperación sectorial. Tra-bajo conjunto entre MGAP, INALE, INC, organizaciones de produc-tores, organizaciones de apoyo.

• Investigación e innovación en productos y tecnología industrial: Temática siempre presente en uno de los sectores productivos agroindustriales donde más se innova a nivel mundial. Involucra acciones de diferentes ministerios (Industria, Agricultura), el La-boratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), la Universidad de la República y la reciente creada Universidad Tecnológica (UTEC).

Capacitación de recursos humanos: Delinear programas de capa-citación que alcancen a todos los actores del proceso de producción de leche. En este punto se destaca el acuerdo de trabajo entre el INALE y el Instituto Nacional de Empleo y Formación Ocupacional (INEFOP) para la formación de trabajadores de la lechería, los apoyos en formación organizacional instrumentados en el marco del Progra-ma de Fortalecimiento Institucional del MGAP-INALE, etc. También cobra especial importancia la acción de la Escuela de Lechería de la Universidad de Trabajo (formando técnicos lecheros industriales) y el potencial que ofrece la reciente creada UTEC que ha definido que una de sus primeras carreras será la de tecnólogo lácteo.

Manejo sustentable de los recursos naturales: Uruguay necesita disponer de indicadores que certifiquen que los sistemas de pro-ducción de leche son ambientalmente balanceados. En este sentido se viene trabajando en estandarizar y promover el tratamiento sis-temático de efluentes y acumulaciones de estiércol así como en el monitoreo del balance de nutrientes en suelo y agua a nivel de los sistemas lecheros, micro y macrocuencas.

Adaptación a la variabilidad y cambio climático: establecer los instrumentos y programas de apoyo a las medidas de adaptación.

Capítulo 3. Los desafíos futuros de la lechería uruguaya: Implicancias para la institucionalidad sectorial

El MGAP junto con el INALE viene trabajando la factibilidad de la incorporación del riego en la lechería, la implementación de seguros de riesgo climático sobre la base de índices, etc.

Nuevos mecanismos de financiamiento acordes para los nuevos desafíos: La volatilidad de precios y los riesgos climáticos determina la necesidad de trabajar en nuevos instrumentos (innovadores en su concepción y diseño) que operen como un apalancamiento positivo del desarrollo sectorial.

Diversificación de mercados de exportación: Como ya se ha seña-lado, la cooperación público-privada para la apertura y consolidación de los mercados de exportación del sector lácteo es fundamental. La política del Gobierno uruguayo ha sido sostenida en términos de la promoción sectorial a nivel internacional. La mayoría de los merca-dos a los cuales exporta el sector lechero uruguayo han sido fruto de acuerdos comerciales gubernamentales con países que implican in-tercambio de bienes y por lo tanto fijación de prioridades en término de políticas. Supone un trabajo conjunto del MGAP, la Cancillería, el INALE, el Instituto Uruguay XXI (de promoción del país en el exterior) y las industrias lecheras.

Como se puede apreciar, la mayoría de los temas no solo suponen un desafío para la institucionalidad pública vinculada, sino que también implican la profundización y mejora de las estrategias asociativas y de cooperación sectorial. Tres ejemplos para ilustrar lo anterior:

• El Consorcio Regional de Innovación (CRI) consiste en la integra-ción de actores públicos y privados, bajo el formato de consor-cio, en torno a la problemática productiva de un ámbito regional previamente definido y con el foco puesto en la Innovación de los

sectores involucrados. El consorcio constituye un desarrollo ar-ticulado de actividades entre empresas e instituciones públicas, mediante una alianza público-privada, cuya finalidad es fortale-cer el conocimiento científico tecnológico para que se traduzca en valor económico y social. La fuerte interacción entre la inves-tigación y los usuarios de la tecnología es la clave en el proceso de cambio e innovación. Una de las primeras alianzas de este tipo es el CRI Lechero del Litoral, que involucra a la Facultad de Agronomía, el INIA, el LATU, las industrias lecheras de la región y las organizaciones gremiales de productores. El CRI realizó su primer plan estratégico en el año 2011.

• Frente a las nuevas temáticas productivas emergentes se plan-tean nuevos desafíos para las estrategias asociativas. La preser-vación de bienes públicos como la calidad del agua en cuencas lecheras puede suponer la prestación de servicios de recolec-ción de residuos líquidos y sólidos de las piletas de tratamiento de efluentes de los tambos. Este servicio puede ser instrumenta-do por las organizaciones de productores con apoyos estatales. Esta temática viene siendo trabajada entre la Dirección Nacional de Medioambiente, el INALE, el MGAP y las organizaciones de productores.

• La utilización del riego como medida de adaptación a la variabi-lidad y cambio climático supone un proceso de validación que se está iniciando en la aplicación de esta técnica en campos de uso asociativo para la producción de reservas, granos y forrajes. La experiencia de implementación de los sistemas de riego es apo-yado por el MGAP y muchos de estos campos son del Instituto de Colonización que los arrienda a organizaciones de productores.

Capítulo 4. Síntesis interpretativa

El objetivo de este capítulo es realizar una breve síntesis interpreta-tiva del proceso de desarrollo del sector lechero uruguayo, tratando de identificar algunos de los elementos que pueden ser útiles más allá del contexto nacional.

Como se ha buscado demostrar, en los orígenes del proceso urugua-yo los fundamentos que sustentaron la aplicación de ciertas políticas públicas son muy similares a la realidad aún presente en numerosos países de la región: necesidad de abastecimiento de un alimento básico en forma saludable y a un costo razonable para la población, necesidad de contar con un eslabón productivo sustentable (según las posibilidades agroecológicas y de recursos naturales) que opere como factor de desarrollo territorial, que esté articulado y que ase-gure mínimamente la soberanía alimentaria.

Más allá de que la lechería uruguaya se realiza en una región de clima templado y dotada de muy buenos recursos naturales para ello (lo cual es una clara fortaleza), las características de su de-sarrollo se explican mejor por la aplicación sostenida en el tiempo de un conjunto de políticas públicas, la temprana incorporación de estrategias societarias cooperativas a nivel industrial (que signaron el tipo de desarrollo sectorial) y la especialización productiva de un conjunto relativamente importante de productores medianos y pe-queños (la mayoría familiares) que tuvieron la capacidad y el apoyo para implementar diferentes estrategias asociativas tendientes a atenuar los posibles impactos negativos del proceso de moderni-zación tecnológica.

4.1. El rol de las políticas públicas

Una definición sintética de política pública es la que la considera como un programa de acción de una autoridad dotada de poder po-lítico y de legitimidad gubernamental que afecta (abarca) a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado.

El mantenimiento de ciertas políticas a lo largo del tiempo junto con una integración del sector de carácter positivo (presencia coopera-tiva) generó una institucionalidad adecuada a los requerimientos de crecimiento de un sector como el lechero.

En efecto, las características del producto y el ciclo productivo de la lechería requieren de un conjunto de políticas activas y estables que habiliten su desarrollo. La experiencia de Uruguay indica que una de las estrategias clave, desde la órbita de la política pública, fue la creación de un marco normativo institucional que facilitara el or-denamiento sectorial y diera un escenario estable para el desarrollo lechero. Esto supuso:

• La creación de CONAPROLE (una experiencia temprana de fusión de industrias bajo la forma de cooperativa que actualmente es practicada en diferentes países) que, a la par de fortalecer el área industrial, estableció un tipo de relacionamiento industria-productor más articulado y transparente.

• El aseguramiento de ciertas porciones del mercado interno has-ta que el sector y la empresa se consolidaran (monopolio de la venta de leche pasteurizada en Montevideo por casi 50 años).

• La implementación de un sistema tarifado de precios de la ven-ta de leche pasteurizada que aseguraba un equilibrio entre los diferentes componentes de la cadena (productor-industria-con-sumidor). Este sistema fue variando de acuerdo con la realidad

y evolución del sector (actualmente ya no rige para el pago de leche al productor y solo se mantiene para asegurar el precio al consumidor de leche pasteurizada).

• La participación activa del Estado, que fue variando su carácter en función de la evolución sectorial, desde un claro rol interven-tor en sus etapas iniciales a un rol más promotor y articulador de las capacidades público-privadas en el presente.

• El fomento de la cooperación al interior del sector público y de las alianzas estratégicas que se puedan formar con el sector privado y las organizaciones sociales involucradas. La institucio-nalidad pública generada tuvo desde sus inicios un componente de articulación interinstitucional tanto en la órbita estatal como con el conjunto de los sectores involucrados.

• La provisión de bienes públicos necesarios para la producción lechera, tales como la tecnología y la sanidad agropecuaria, la transferencia tecnológica, etc. En este sentido es clave contar con alternativas tecnológicas adecuadas a las características ambientales, económicas, sociales y culturales de cada país. Pero la tecnología disponible es condición necesaria pero no su-ficiente si no existen sistemas de transferencia que potencien las capacidades públicas con las privadas (trabajo en red y fomento de la cooperación técnica).

• La implementación de políticas públicas específicas dirigidas a facilitar la producción tales como el crédito, el diseño de siste-mas de apoyo financiero en los momentos críticos (fruto de crisis de precios, económicas del país o por inclemencias climáticas), el acceso al recurso tierra o la inversión en la infraestructura necesaria (caminos, electrificación, servicios), etc.

• La implementación de políticas comerciales adecuadas a cada momento sectorial y la utilización de diferentes instrumentos de acuerdo con estas.

• Políticas públicas dirigidas a proteger y apoyar a la producción lechera familiar. La experiencia uruguaya ratifica la creciente opinión regional de que los productores lecheros familiares son una fortaleza y no un problema sectorial. Por un lado, una ade-cuada articulación de la cadena les permite a los productores familiares generar condiciones de ingresos y calidad de vida que otros rubros no posibilitan. Por otra parte, aseguran un volumen de leche clave para las industrias que no se modifica por even-tuales coyunturas de mercado.

4.2. El rol de una institucionalidad de carácter cooperativo-asociativo

El sector lechero uruguayo estuvo signado en las últimas décadas por un crecimiento en producción y productividad, manteniendo un pool de pequeños productores familiares y siendo liderado por una coo-perativa que insertó al complejo agroindustrial a nivel internacional.

La característica de liderazgo de la producción cooperativa en el sector no es patrimonio exclusivo del Uruguay, sino que está presen-te en la mayoría de los países mayores productores de leche. A pesar de que estos países difieren mucho en términos de tamaño, políti-ca agrícola, estructura del sector primario, sistemas de producción, productividad y costos de producción, tienen una característica co-mún: el primer manejo de la leche (la recogida de leche y su primer procesamiento) está dominado por cooperativas de productores.

Uno de los aspectos claves que se identifican en el caso uruguayo es que la presencia de liderazgo cooperativo, contribuyó a generar un nivel de integración y articulación entre las empresas del sector (las cooperativas y las no cooperativas) con los productores que la transformó en una fortaleza importante sectorial. En este sentido la prestación de diversos servicios refuerza la estrategia de fidelización de los productores:

• Provisión de insumos que mejora capacidad de compra y/o faci-lita su acceso a productores de menor escala.

• Muchas veces son fuente de financiamiento (generalmente de insumos pero también de inversiones como tanques de frío) de los productores.

• Brindan asistencia técnica y/o bonifican el precio de la leche para facilitar que los productores incorporen la asistencia técnica.

• Quizás uno de los elementos más importantes es que operan como agentes de retención para el pago de créditos, de ser-vicios prestados por sus organizaciones gremiales, de pago de arrendamientos, etc. Este elemento facilita los dispositivos ad-ministrativos y financieros de los productores y sus proveedores.

En otro orden, las estrategias asociativas a nivel de la producción primaria son herramientas útiles para atemperar las tendencias ex-cluyentes del cambio técnico. El proceso de modernización y creci-

miento de la producción muchas veces impone exigencias crecien-tes de recursos, escala y gestión.

Una buena parte de los productores familiares no pueden incorporar por sí solos estas tecnologías pero sí es viable cuando lo hacen en forma asociativa. Los campos de recría de reemplazos lecheros, la maquinaria en común, los campos de producción de granos y forra-jes con riego y otras opciones son respuestas a necesidades objeti-vadas de la producción familiar.

Estas necesidades varían de acuerdo con el momento, modelo pro-ductivo y características de cada emprendimiento. La clave está en lograr una institucionalidad facilitadora para la concreción e innova-ción de estos procesos.

También se ha comprobado que los efectos de las estrategias aso-ciativas son más viables y sustentables si se dan en complejos in-tegrados, con una trama institucional diversa y con un marco de políticas estables.

Finalmente es conveniente aclarar que las estrategias de coope-ración-articulación no significan inexistencia de intereses diversos entre los diferentes actores de la cadena. Vale decir que un com-plejo articulado no elimina el conflicto de intereses (tampoco es su finalidad), sino que le da un marco institucional adecuado para su resolución, en el cual el Estado cobra un rol fundamental.

ANEXO: Información complementaria

Información sobre el abastecimiento de leche y productos lácteos a la población.

• El objetivo de incrementar el consumo de leche pasteurizada en Montevideo se logró rápidamente. Se pasó de 53 millones de litros en 1936 a 166 millones en 1960 para luego crecer y man-tenerse estable en los 200 millones de litros.

• Hacia la década de 1970 se fue capaz de abastecer al mercado de productos de buena calidad adecuados al consumo de masa impidiendo que, como sucedió en otros países latinoamericanos, este mercado fuera captado por las trasnacionales.

• El Uruguay es el país de Latinoamérica que registra el mayor consumo anual per cápita de leche equivalente (fluida y como productos): 250 litros

• Uruguay es uno de los países donde el costo de la leche pasteu-rizada a la población es más bajo.

Figura 9Consumo de litros de equivalente leche por persona y por año

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Fuente: FAO-FEPALE, Situación de América Latina y el Caribe 2011.

Figura 10Precio del litro de leche pasteurizada al consumidor (USD por litro)

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Fuente: FAO-FEPALE, Situación de América Latina y el Caribe 2011.

Rol de la transferencia tecnológica y las estrategias asociativasen la lechería familiar

• Como se ha señalado, el sector lechero no ha escapado a la tendencia general de la disminución del número de estableci-mientos agropecuarios que opera en el país y la región. Si bien las acciones de transferencia tecnológica y/o la implementación de estrategias asociativas para superar problemas de escala no frenan este proceso, es claro que han sido efectivas para miti-garlo. Para un sector de productores familiares estas estrategias fueron relevantes para seguir en el circuito productivo y mejorar sus ingresos.

Figura 11Tasa anual de reducción de explotaciones lecheras (%)

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Fuente: M. Taverna 2009 con base en (GEB/IE 2006, ADP 2007, USDA 2007)

• Los productores familiares más productivos se ubican entre los 300.000 y los 400.000 litros de producción anual y representan en la actualidad en torno al 20 % de la población de remitentes.

• La tecnología disponible permite que estos logren una mayor producción y remuneración del trabajo familiar. En contrapartida supone una fuerte capacidad de gestión y producción y cierta vulnerabilidad a los cambios de precios (de la leche y de los insumos), así como a las inclemencias climáticas.

CuaDrO 2Comparación de dos modelos de producción lechera familiar (promedio y avanzado)

IndicadoresModelo familiar

promedioModelo familiar

avanzadoProducción leche

litros/año 318.884 359.844

Producción carne

kilos/año 9.370 8.775

Producción leche equiv.

litros/año 384.474 421.269

Superficie lechera

Hectáreas 114 76

Superficie total Hectáreas 114 79

Vacas ordeñe Cabezas 54 50Vacas masa Cabezas 69 60Relación VO/VM 0,78 0,84

Carga VM/ha lechera 0,61 0,79Productividad animal

litros/VO/día 16,2 19,7

Productividad animal

litros /VM 4.622 6.025

Productividad tierra

litros /ha lechera 2.809 4.752

Productividad tierra

litros equiv./ha total

3.373 5.366

Ingreso por mes disponible para remunerar trabajo familiar*

Salarios mínimos nacionales**

5 8

* Descontados costos de producción, renta, intereses, y gastos por inversión.

** (1 SMN = USD 360/mes).

Fuente: Elaborado con información de DIEA e INALE.

Bibliografía

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La publicación de este informe es posible gracias al apoyo del Programa Regional Fida Mercosur Claeh.

Maquetación: Eliana GonnetCorrección: Alejandro Coto

Agradecemos al Ing. Agr. Gabriel Bagnato las imágenes fotográficas cedidas gentilmente para esta publicación.

noviEmbrE dE 2013.