XVI CONCURSO DE MONOGRAFIAS CIAT/AEAT/IEF

Análisis de los efectos y estructura de nuevas figuras tributarias como alternativa y/o complemento

para conseguir la suficiencia recaudatoria en América latina. La experiencia peruana.

por Jorge Luis Sánchez Vecorena

SUNAT Perú

INDICE

INTRODUCCIÓN................................................................................................3 I. ALGUNOS CONCEPTOS SOBRE SUFICIENCIA DEL SISTEMA

TRIBUTARIO.................................................................................................5 II. IMPLEMENTACION DE REFORMAS TRIBUTARIAS: CONSIDERACIONES

DEL EFECTO SOBRE LA ECONOMIA Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA TRIBUTACIÓN.........................................................................................7

II.1 IMPLEMENTACION DE UNA REFORMA TRIBUTARIA...................7 II.2 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA TRIBUTACIÓN.................................8 III. NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS EN LA ACTUALIDAD..........................10 III.1 DEFINICION Y ANTECEDENTES.....................................................10 III.2 NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS..................................................10 IV. SUFICIENCIA RECAUDATORIA EN AMERICA LATINA: USO DE NUEVAS

FIGURAS TRIBUTARIAS..............................................................................21

IV.1 ANTECEDENTES: REFORMAS TRIBUTARIAS IMPLEMENTADAS...21 IV.2 SITUACION ACTUAL: PROBLEMAS QUE AFECTAN LA SUFICIENCIA DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS LATINOAMERICANOS.......................23 IV.3 MEDIDAS APLICADAS EN BUSCA DE LA SUFICIENCIA RECAUDATORIA...........................................................................................29

V. LA EXPERIENCIA PERUANA EN LA BÚSQUEDA DE SUFICIENCIA

RECAUDATORIA...........................................................................................32

V.1 ANTECEDENTES: REFORMAS TRIBUTARIAS Y CAMBIOS IMPLEMENTADOS EN EL PERIODO 1991-2001....................................32

V.2 REFORMA TRIBUTARIA 2002: EN BUSCA DE LA SUFICIENCIA RECAUDATORIA......................................................................................37

V.3 NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS IMPLEMENTADAS EN EL PERU: 1995-2002..................................................................................................44

4

V.4 AGENDA PENDIENTE: AUMENTANDO LA PRESION TRIBUTARIA EN EL PERU.............................................................................................48

VI. CONCLUSIONES...........................................................................................51 VII. RECOMENDACIONES.................................................................................52 VIII. BIBLIOGRAFIA...........................................................................................54

5

Análisis de los efectos y estructura de nuevas figuras tributarias como alternativa y/o complemento para conseguir la suficiencia recaudatoria en América Latina: la experiencia peruana Jorge Luis Sánchez Vecorena Profesional de la Gerencia de Estudios Tributarios SUNAT, Perú Primer Premio XVI CONCURSO DE MONOGRAFIAS CIAT/AEAT/IEF

INTRODUCCION

Todo Sistema Tributario tiene como uno de sus objetivos principales el proporcionar los recursos necesarios para contribuir al financiamiento del gasto público. Este objetivo es conocido como el de suficiencia recaudatoria del sistema tributario. Si bien es cierto que los impuestos no son la única fuente de financiamiento, la teoría económica señala a ésta como la principal y con efectos neutrales sobre la economía. Definido el objetivo de lograr la suficiencia recaudatoria del sistema tributario, los caminos de acción difieren según las realidades que se enfrenten. En este sentido, la tarea de lograr la suficiencia recaudatoria experimenta -en los diferentes países- alternativas que van desde el diseño de herramientas que permitan potenciar la recaudación de los tributos ya existentes y el accionar de la Administración, hasta la creación de nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos que logren suplir el déficit recaudatorio existente con la estructura tributaria tradicional. También se ha considerado en el debate la necesidad de eliminar las renuncias tributarias que están conformadas por exoneraciones y beneficios sectoriales otorgados por el sistema y que también son conocidos como �gastos tributarios�. Se estima que esta última medida liberaría un importante nivel de recursos en diversos países de la región. El siglo XXI nos enfrenta a un contexto caracterizado por la gran movilidad de capitales, grandes avances tecnológicos y efectos cada vez más dañinos sobre el medio ambiente, los mismos que han generado la necesidad de crear nuevas figuras tributarias, que permitan consolidar un sistema tributario acorde con la coyuntura actual y con capacidad de reacción frente al entorno cambiante, dejando en un segundo plano el afán meramente recaudatorio. Es el caso de los

6

llamados impuestos verdes o ambientales, los impuestos a las transacciones financieras, los impuestos al comercio electrónico y algunos impuestos a consumos específicos, la mayoría de estos desarrollados de forma aún incipiente en América Latina. Cualquiera sea el camino de acción elegido para lograr la suficiencia recaudatoria, se requiere un diagnóstico previo ya que cada realidad es una historia diferente y los efectos sobre la economía pueden no ser los inicialmente deseados respecto a la consideración de los principios básicos de simplicidad, equidad, neutralidad, eficiencia, que coadyuvan al éxito de los sistemas tributarios. En las últimas dos décadas la experiencia de los países de América Latina da cuenta de la implementación de sendas reformas tributarias, las mismas que, mayormente, tuvieron su origen en la necesidad de lograr la suficiencia recaudatoria que permita afrontar las presiones de gasto, así como en un afán de simplificar el Sistema Tributario y avanzar en lograr la equidad del mismo. En estas reformas, más que la introducción de nuevas figuras tributarias, destacaron la simplificación de los Sistemas Tributarios, la implementación de medidas de política sobre los tributos existentes y la potenciación de la eficiencia en la labor de las administraciones tributarias. El análisis de la realidad latinoamericana actual muestra la persistencia de problemas comunes como son los altos niveles de informalidad, pobreza y la existencia de déficit públicos elevados. Los sistemas tributarios de la región se caracterizan por registrar altos niveles de evasión tributaria, bajo nivel de conciencia tributaria y la existencia de gran cantidad de beneficios tributarios y tratamientos especiales, los cuales significan una importante pérdida de recursos fiscales y afectan la suficiencia recaudatoria del Sistema Tributario frente a los mayores requerimientos de recursos, necesarios para cumplir las metas fiscales. A la luz de la experiencia Latinoamericana y poniendo como ejemplo el caso peruano, el objetivo del presente trabajo es plantear que, antes que la introducción de nuevas figuras tributarias, en algunos países existe margen de acción para elevar la recaudación y lograr la suficiencia recaudatoria trabajando principalmente sobre la estructura tributaria existente y evitando así el peligro de afectar el funcionamiento del sistema en cuanto a los principios de simplicidad, neutralidad, eficiencia y equidad. En esta dirección, para estos casos, se propone potenciar la recaudación de los actuales tributos y liberar recursos a través de la eliminación de beneficios tributarios y regímenes especiales que no hacen sino generar distorsiones en el sistema y tienen un impacto fiscal negativo. A fin de minimizar el impacto social y/o sobre la competitividad de tal eliminación, se propone el canje de estos beneficios por transferencias o gasto directo. No obstante lo anterior, y considerando las tendencias y demandas de la modernidad, sí justificamos la introducción de nuevas figuras tributarias pero con un afán de ordenamiento más que recaudatorio, permitiendo así contar en la región con sistemas tributarios actualizados y con la capacidad de reacción

7

necesaria para poder captar los recursos fiscales que generan las nuevas operaciones económicas del mundo globalizado. El período de análisis de la presente investigación abarca un repaso de las reformas implementadas desde los años 80 y 90´s hasta la "performance" que muestran los Sistemas de la región en los primeros años del siglo XXI.

8

I. ALGUNOS CONCEPTOS SOBRE SUFICIENCIA DEL SISTEMA

TRIBUTARIO La �suficiencia del sistema tributario” se vincula a su capacidad de recaudar una magnitud de recursos adecuada para financiar el gasto público. El problema de la suficiencia recaudatoria está plenamente vigente en diversas regiones y países puesto que es común la búsqueda de presupuestos fiscales balanceados en un contexto en el cual existe una tendencia creciente del gasto, variable bastante rígida, frente a unos ingresos tributarios que se vuelven cada vez más insuficientes en un contexto en el cual los ingresos no tributarios, los ingresos por privatizaciones o el endeudamiento público, son también recursos limitados. Michael Jorrat1 distingue dos conceptos muy importantes y que a veces son mal interpretados: la capacidad recaudatoria es la recaudación que es posible alcanzar con un sistema tributario determinado y un esfuerzo fiscalizador óptimo, mientras que la recaudación potencial es aquella recaudación que se obtiene si existiera ciento por ciento de cumplimiento lo cual lo hace un concepto mucho más teórico. Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la Administración Tributaria. Lo primero pertenece al ámbito de la política tributaria y tiene que ver con variables como el nivel de tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de sanciones, entre otros. La segunda herramienta se relaciona con la reducción de la evasión para lo cual se dispone de las facultades de fiscalización. Determinantes de la Capacidad Recaudatoria de un Sistema Tributario La capacidad recaudatoria de un sistema tributario está explicada por las tasas impositivas, la amplitud de la base imponible y las facilidades para evadir o eludir los impuestos. Estas son las herramientas de política tributaria de las cuales se dispone para impulsar los incrementos en la recaudación. A su vez, cada herramienta implica diferentes niveles de efectividad recaudatoria y distinto compromiso con los principios de política tributaria: la eficiencia, la equidad y la simplicidad. Cabe recordar que el éxito de un sistema tributario descansa en el respeto a estos principios -Las Tasas Impositivas: La teoría económica sugiere que el impacto de un aumento de la tasa legal sobre la recaudación es ambiguo dependiendo de la 1 JORRAT DE LUIS MICHAEL. Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la evasión tributaria. En: Conferencia Técnica del CIAT Viterbo, Italia, 1996

9

situación de partida. Si las tasas son bastante altas, un aumento adicional puede hacer que la recaudación caiga al mismo tiempo que la pérdida de bienestar se incremente. Si las tasas son muy bajas, un incremento puede hacer que la recaudación aumente. Al respecto una forma de evaluar estos resultados es definiendo la posición, de cada caso analizado, en la Curva de Laffer2 . Ante la tentación de aumentar la recaudación vía incremento de las tasas impositivas, es importante evaluar previamente qué situación enfrentamos ya que los aumentos indiscriminados de tasas no necesariamente tienen los efectos esperados. Ante esto, existen formas alternativas de aumentar la recaudación tales como el combate a la evasión tributaria que resultan ser más eficientes pues no necesariamente implican una pérdida de bienestar a la sociedad como sí puede suceder con el incremento de tasas impositivas. -La amplitud de la base imponible: En este caso, la existencia de beneficios tributarios como exenciones, franquicias, deducciones y tratamientos especiales no hacen sino mermar la base imponible y por tanto afectar los niveles de recaudación. Ante esta situación, la eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de aumento de recursos fiscales. Asimismo, existe consenso respecto de que la eficiencia y la simplicidad son favorecidas con medidas que eliminan los tratamientos especiales. Las razones más comúnmente señaladas para justificar las exenciones son el tratar de disminuir la regresividad de algunos impuestos, incentivar el desarrollo de algunas zonas geográficas, incentivar el consumo de determinados bienes y servicios; así como la dificultad que existe para gravar ciertos productos como por ejemplo es el caso de los productos perecibles que conforman la canasta de bienes de primera necesidad. -Facilidad para evadir y/o eludir los impuestos: Partiendo de un mismo nivel de eficiencia de la Administración Tributaria, algunos Sistemas Tributarios presentan mayor o menor grado de evasión, dependiendo de las características de la legislación tributaria de cada caso. El perfeccionamiento de la legislación permite reducir la posibilidad de evadir y/o eludir los tributos. En este punto destacan como aspectos importantes la consideración de sanciones en los Códigos Tributarios, así como la simplicidad que tenga la estructura tributaria. De otro lado, las mejoras de tipo administrativo pueden contribuir a reducir la brecha de cumplimiento en muchos países, con efectos saludables sobre la recaudación. Recordemos que reducir la evasión, además de los mayores ingresos, tiene beneficios desde el punto de vista de eficiencia y equidad ya que constituye un factor de competencia desleal de los que evaden en relación con los

2 La relación entre los ingresos fiscales y las tasas impositivas suele denominarse Curva de Laffer en honor al economista Arthur Laffer, quien a principios de los años 80 sostenía que una reducción de las tasas impositivas en los Estados Unidos elevaría los ingresos fiscales.

10

que cumplen. Si se la reduce la evasión se contribuye a una mejor asignación de recursos.

11

II. IMPLEMENTACION DE REFORMAS TRIBUTARIAS: CONSIDERACIONES DEL EFECTO SOBRE LA ECONOMIA Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA TRIBUTACIÓN

II.1 Implementación de una Reforma Tributaria El lograr la suficiencia recaudatoria depende de varios factores que ya se han mencionado en el primer capítulo. No obstante, este requerimiento ha llevado a muchos países implementen reformas fiscales, las mismas que han dado mayor énfasis al lado de los ingresos respecto a los gastos. Estas reformas tributarias presentan diferentes características e intensidades según la realidad y el momento que vive el país en el cual se implementa. No necesariamente toda Reforma Tributaria implica la creación de nuevos impuestos y/o persigue el objetivo de recaudar más impuestos. Existe una diversidad de casos en cuanto a los antecedentes de las Reformas, las causas inmediatas, los objetivos que las guían, los alcances que pretenden, así como las modalidades e intensidades de las medidas que proponen. Lerda3 define tres tipos de reformas según las principales características y cambios que involucran. Reformas tipo A: Son reformas que buscan facilitar el perfeccionamiento y funcionamiento del Sistema Tributario y por ello resuelven problemas de información derivados del carácter esencialmente incompleto, confuso y hasta contradictorio de algunos dispositivos legales; así como del entorno rápidamente cambiante de en que se da la relación fisco-contribuyente. Este tipo de reformas es generalmente liderado e implementado por la propia Administración Tributaria y su éxito en recaudación depende de la calidad de la misma. Reformas tipo B: Esta categoría considera cambios estructurales y casos de cirugía mayor que implican la adopción de un sistema tributario esencialmente nuevo. Las circunstancias que pueden dar origen a estas reformas son variadas e incluyen cambio de régimen político, reformas constitucionales con repercusión sobre el sistema tributario, reconstrucción institucional de países que sufrieron los efectos de una hiperinflación o de una crisis sistémica de grandes proporciones, o el deseo de implementar una radical simplificación del Sistema Tributario vigente debido a su excesiva complejidad.

3 LERDA JUAN CARLOS. Movilización de Recursos a través de Reformas Tributarias en América Latina: Posibilidades, limitaciones y desafíos. Trabajo invitado al III taller regional CIAT/ONU/SRF sobre tributación realizado en la ESAF, Ministerio de Hacienda, Brasilia DF, Brasil.

12

Reformas tipo C: Esta categoría incluye la vasta mayoría de las iniciativas de Reforma Tributaria que no necesariamente persiguen propósitos meramente recaudatorios sino que en algunos casos persiguen la neutralidad recaudatoria pero logrando reordenamientos que aportan a la simplicidad y/o equidad del sistema. En general, los sistemas tributarios proveen los recursos para financiar el presupuesto de gastos autorizados por el Congreso. Sin embargo, no se trata de un objetivo que deba ser alcanzado de cualquier manera, sino que debe tener en cuenta los efectos que genera sobre la economía a través de la influencia sobre las decisiones de los agentes económicos consumidores y productores. Dado que el aspecto distributivo es un argumento en cualquier función de bienestar social, la literatura de finanzas públicas establece que el propósito de la política fiscal debiera ser recaudar la cantidad que el gobierno requiere para financiar aquellas actividades que son socialmente rentables, minimizando los costos de recaudación y sobretodo preservando criterios de equidad. II.2 Principios básicos que de la Tributación4 Una reforma tributaria exitosa será aquella que en su diseño e implementación tenga en consideración los principios básicos de la tributación. Equidad: La equidad en la distribución de la carga tributaria significa observar la capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos. En este tema se definen dos conceptos: la equidad vertical, que consiste en que los individuos reciban un tratamiento diferencial en la medida que presenten un nivel desigual de capacidad contributiva; y la equidad horizontal que se configura cuando existe igual carga tributaria sobre los individuos con idéntica capacidad contributiva. La equidad vertical, significa otorgar una función redistributiva a la tributación. -Eficiencia: El Sistema tributario debe tender a obtener los recursos necesarios al más bajo costo tanto para los contribuyentes como para la administración tributaria. -Neutralidad: Promover la neutralidad de la tributación, significa atenuar el efecto de los tributos en la asignación de recursos a través de la introducción de tasas impositivas uniformes. Se trata de no introducir limitaciones a la competencia y por el contrario restar peso a las consideraciones de naturaleza tributaria en las decisiones de producción, ahorro, inversión y empleo de los agentes económicos, lo que evitaría que se generen distorsiones en la asignación de recursos.

4 JARACH DINO (1999) es un autor que desarrolla muy claramente este punto.

13

Simplicidad: La búsqueda de simplicidad del sistema tributario implica lograr un conjunto ordenado, racional y coherente de tributos, de modo tal que resulte comprensible para los deudores tributarios y para la administración tributaria; a la vez que permita la captación de un volumen de recursos que justifique su implantación. La simplicidad también está referida a la estructura técnica con la que se conforme cada uno de los tributos integrantes del sistema tributario, lo cual estará condicionado por el grado de desarrollo socioeconómico del país de que se trate y por la capacidad de gestión de la respectiva administración tributaria. Se trata de dotar a cada tributo de una estructura técnica que suponga transparencia, al permitir el cabal conocimiento de las obligaciones, además de economicidad, tanto para el cumplimiento por parte de los contribuyentes como para el control por parte de la administración tributaria. Una vez contemplada la magnitud y complejidad de los equilibrios que deben ser resguardados en la economía, queda claro que recaudar es sin duda una parte importante de la tarea de lograr la suficiencia recaudatoria. Sin embargo, en el camino de cumplir dicha tarea las autoridades se verán enfrentadas a delicados �trade off� entre múltiples objetivos, los cuales requieren una concienzuda evaluación antes de tomar decisiones. Toda Administración Tributaria debe tener una estrategia para cumplir con sus responsabilidades. Hay consenso en que una Administración Tributaria moderna debe promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias buscando una relación equilibrada y transparente con el contribuyente, facilitándole ese cumplimiento y prestándole un servicio con los más altos estándares de calidad. No obstante, al mismo tiempo debe disponer de los medios para controlar el fraude y la evasión fiscal, a través de sus facultades de control.

14

III.- NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS EN LA ACTUALIDAD III.1 Definición y Antecedentes Definición En el presente trabajo el concepto de nuevas figuras tributarias se relaciona a la creación de nuevos tributos más que a nuevos procedimientos y/o mejoras aplicadas para potenciar la recaudación sobre una estructura tributaria ya existente Antecedentes La necesidad de generar ingresos para financiar los presupuestos es un punto infaltable en la agenda de las diferentes Administraciones Tributarias a nivel mundial. La aplicación sólo de nuevos tributos, sin la aplicación de políticas fiscales restrictivas, no resuelve el problema fiscal de fondo. Actualmente la globalización, los procesos de integración y de apertura comercial, el acelerado progreso tecnológico, la mayor movilidad de factores, son, entre otros, características del siglo XXI con efectos cada vez más dañinos sobre el medio ambiente y que, según describe Tanzi5, generan la existencia de las llamadas �termitas fiscales�, las mismas que ante la inacción de las autoridades competentes pueden ir socavando los cimientos de los Sistemas Tributarios mundiales, a través de la reducción de los ingresos fiscales. Ante esta situación, las Administraciones Tributarias se ven obligadas a utilizar nuevas tecnologías y conocimientos a fin de mantener y/o, de ser posible, aumentar los ingresos fiscales para seguir financiando adecuadamente el nivel de gasto público deseado por cada país. En este camino aparece la implementación de nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos para extraer los ingresos que corresponden pagar por estas nuevas operaciones, a la vez que reducir los efectos negativos sobre el medio ambiente. Asimismo, se han implementado mecanismos que permiten potenciar el rendimiento de los tributos ya existentes. En todos los casos, la implementación de una u otra medida requiere un diagnóstico y evaluación previos, teniendo en consideración los principios básicos de la tributación. III.2 Nuevas Figuras Tributarias La incorporación de nuevas figuras tributarias constituye, principalmente, una necesidad del Sistema Tributario frente a las demandas del nuevo siglo, ya que de

5 Tanzi Vito. La adaptación de los Sistemas Tributarios. 34 Asamblea General del CIAT. Washington D.C. Julio 2000

15

otra forma se verían afectados los niveles de ingreso ante la falta de capacidad de reacción del Sistema frente a los nuevos hechos gravables y operaciones elusivas. La implementación de nuevas figuras tributarias tiene campo de acción tanto por el lado de las operaciones internas como en las operaciones externas. No obstante en este segundo caso, hay menor margen de acción dada la globalización y la clara tendencia a la reducción de aranceles. Cabe recordar que, además de los efectos sobre la economía, al diseñar cualquier tipo de impuesto es importante considerar los costos administrativos relacionados con su creación e instrumentación. Los costos están en función del número de impuestos existentes, el tamaño y la complejidad de la base del impuesto, el tamaño y la complejidad de las exenciones, el número de contribuyentes potenciales, el costo y las técnicas de monitoreo y la posibilidad de generar recursos fiscales. El término de �nueva figura� es relativo y dependerá de la estructura tributaria inicial del país que se evalúe. En este sentido, en algunos casos las nuevas figuras tributarias para un país no lo son para otros quienes ya las utilizan y/o utilizaron anteriormente. No obstante lo anterior, definimos algunas nuevas figuras tributarias que forman parte de la discusión actual: a) Impuestos a las Transacciones Financieras Bajo este nombre existen dos tributos con bases diferentes: uno es de carácter internacional y se llama impuesto a las transacciones especulativas o impuesto Tipo Tobin6; y el otro involucra más un impuesto nacional que grava las transacciones financieras realizadas dentro del sistema financiero, como son los débitos y créditos en cuenta corriente, la cobranza de cheques, giros y transferencias, etc., a la que llamaremos impuesto al uso del Sistema Financiero. De ambos casos, la aplicación del primero aún esta en debate, mientras que el segundo es aplicada ya en varios países a nivel mundial como una fuente adicional de ingresos tributarios. a1.) Impuesto Tipo Tobin Definición

6 En honor al economista norteamericano James Tobin quien en la década de los 70 introdujo el concepto de un impuesto global de suma módica que grave a las transacciones monetarias internacionales con el objetivo de evitar la especulación.

16

El concepto general del Impuesto a las Transacciones Financieras alude al llamado impuesto tipo Tobin que es un impuesto global que grava uniformemente a las transacciones financieras internacionales, y que de este modo permite combatir la especulación de corto plazo, la volatilidad de los tipos de cambio y aumentar la independencia de las políticas monetarias. Los ingresos de este impuesto se plantea sean destinados a la erradicación de la pobreza a nivel mundial. La discusión sobre este tributo Tobin tomó relevancia desde la década de los 90, a raíz de la sucesión de crisis financieras en numerosos mercados emergentes, lo cual dio cuenta de la existencia de un problema estructural en la arquitectura financiera internacional. Cabe indicar que, se estima que el 85% de las inversiones mundiales son de carácter especulativo, muy volátiles, cuya inestabilidad es un peligro para la economía mundial y puede provocar grave crisis financieras. Ventajas Este impuesto sobre las transacciones financieras aumentaría la estabilidad financiera, puesto que reduciría el volumen de especulación financiera. La creación de dicho impuesto traería beneficios directos en términos de crecimiento económico. El aumento de la eficacia de los mercados financieros, dada la reducción de los volúmenes de transacciones, podría disminuir los recursos dedicados a la administración de estos mercados y destinarlos a rubros como la producción. La aplicación del impuesto Tobin otorgaría al comercio de mayor confianza en los niveles de tasas de cambio, lo que permitiría una mayor planificación y pronóstico de las transacciones comerciales. Desventajas El éxito de este tributo depende de su aplicación uniforme a nivel mundial ya que bastaría la existencia de una sola plaza desgravada para que todos los capitales se deriven hacia ella evitando el impuesto. Un impuesto internacional sobre las transacciones financieras resultaría contraproducente para los países en desarrollo y desarrollados por igual pues siempre existiría la posibilidad de generar distorsiones en las corrientes financieras y del comercio. Destino de los Recursos

17

Los recursos que se reciban de este impuesto estarían destinados a erradicar la pobreza. Según estudios de la ONU y el Banco Mundial, el costo de erradicar la pobreza extrema y de proveer una básica protección medioambiental rondaría los 225 mil millones de dólares anuales, y se estima que el impuesto Tobin podría generar unos 300 mil millones de dólares. Incluso se plantea que la recaudación mundial de este tributo vaya a un fondo común administrado por la ONU y el cual se usaría para combatir la pobreza y proteger el medio ambiente. Impacto Redistributivo La reducción de la volatilidad de las tasas de intercambio tendría el efecto de reducir el dinero que los empresarios gastan en operaciones de cobertura, por lo que dispondrían de mayo capital para dedicar a la inversión en nuevos rubros, la expansión y la creación de nuevos empleos. De esta manera el impuesto Tobin permitiría estabilizar las tasas de intercambio al reducir el margen de ganancia de los especuladores. Asimismo, el impuesto Tobin asegura la capacidad de los bancos centrales de defender su moneda. Actualmente los especuladores tienen cantidades de dinero acumulado superior al de todos los bancos centrales juntos, lo cual significa que los gobiernos no tienen la capacidad de proteger su moneda de los ataques especulativos o en otros términos no tienen control de su política monetaria. El impuesto Tobin gravaría a las transacciones monetarias internacionales brutas. Ello significa que se gravaría tanto la compra como la venta de una determinada moneda. El impacto de este impuesto en las transacciones a largo plazo sería mínimo, pero reduciría drásticamente las operaciones de carácter especulativo. Su base tributaria son transacciones de muy corto plazo, de doble dirección especulativa y de arbitraje financiero en el mercado interbancario; lo que quiere decir que a mayor frecuencia de las transacciones, mayor carga supone el impuesto. Aceptación Social La propuesta del impuesto Tobin ya la hizo suya el gobierno finlandés; mientras que en Canadá, Suiza, Alemania y Francia y en el Parlamento Europeo se han debatido propuestas sobre dicho impuesto. En América Latina países como Brasil, Uruguay y Argentina han propuesto el establecimiento de este impuesto. Tasas Impositivas

18

Se plantea un impuesto internacional uniforme fijado en un nivel que resulte suficientemente bajo7 para no afectar adversamente el comercio internacional de bienes y servicios ni las inversiones a largo plazo. a2.) Impuesto a las operaciones en el Sistema Financiero Definición Este es un impuesto actualmente aplicado en varios países8 que grava los débitos o créditos efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depósitos en custodia, o en cualquier otra clase de depósitos a la vista, fondos de activos líquidos, fiduciarios y otros fondos del mercado financiero o en cualquier otro instrumento financiero, realizado en los bancos e instituciones financieras regidos por Ley. Ventajas Es un impuesto de fácil y bajo costo de recaudación, conformado por una fuente amplia y ágil. Este tributo presenta bajos niveles de evasión. Desventajas Esta clase de impuestos tiene algunos efectos negativos por lo que al final resulta en simplemente un ligero paliativo de la situación fiscal. Por una parte, se afecta directamente las transacciones financieras, lo que trae consigo un mayor uso del efectivo y por tanto una reducción en la intermediación financiera. Asimismo, la propensión al ahorro podría verse reducida. Por otra parte, aunque las opiniones oficiales mencionan que la implantación del impuesto no debe impulsar las cifras de la inflación, en algunos países se teme que el uso de este tipo de impuestos traiga consigo una caída en el consumo y un encarecimiento en los costos operativos de las empresas que operan en el país, que al trasladarse al precio de los bienes y servicios producirán un repunte inflacionario. Impacto Distributivo Este impuesto afecta en mayor medida a los grupos que usan con mayor intensidad los servicios de intermediarios financieros. No obstante, sectores de bajos ingresos que antes eran exonerados del impuesto a la Renta ahora son

7 Se han llegado a sugerir tasas que fluctúan entre 0.1% y 0.5%. 8 Por ejemplo en Latinoamérica este impuesto existe en Venezuela, Colombia, Ecuador, Argentina, Paraguay, Uruguay, entre otros.

19

incluidos ya que se les grava por depositar y retirar su sueldo, lo cual afecta la equidad del Sistema. Destino de los Recursos La recaudación de este tributo suele ser parte de los ingresos del Tesoro Público, sin embargo, en algunos casos estos ingresos han tenido carácter temporal y destino específico como por ejemplo la solución de la crisis en los sistemas financieros o ayudar en labores de reconstrucción luego de algún desastre natural. Aceptación Social Este tributo es bastante impopular entre los agentes económicos. Tasas Impositivas Existe una gran dispersión de tasas impositivas según el país que lo implemente. Sin embargo, se debe buscar que estas sean moderadas para no afectar en gran medida los niveles de intermediación.

b) Impuestos Ambientales Definición El camino al desarrollo sustentable requiere de una integración efectiva entre políticas económicas y ambientales. En este sentido, una de las nuevas figuras tributarias que se discuten actualmente son los impuestos ambientales, que surgen como un instrumento fiscal que da respuesta a la necesidad de proteger el medio ambiente de las externalidades negativas como las actividades contaminantes, depredadoras de recursos. Este tipo de impuestos son también llamados impuestos Pigouvianos9 y su implementación responde más a una cuestión de orden que a una urgente necesidad de lograr mayor suficiencia recaudatoria. A nivel internacional, la opción de política adoptada por algunos países de la OCDE ha sido el crear nuevos impuestos, cargos o derechos en productos tales como residuos, baterías, envases, pesticidas, fertilizantes, detergentes y aceites. El objetivo principal ha sido inhibir el consumo de estos productos y en consecuencia la producción, a fin de generar menores residuos y que el impacto sobre el medio ambiente sea menor.

9 En relación al economista inglés Arthur Cecil Pigou quien trata estos temas en su obra “Economics of Welfare” (Economía del Bienestar) publicada en 1933.

20

Cabe indicar que, una alternativa adicional para lograr ha sido la reestructuración de impuestos existentes, indexándolos a los niveles de emisión de gases o sustancias contaminantes. Es el caso de los impuestos a los combustibles y la respuesta ha sido crear combustibles más limpios como la gasolina sin plomo. La recaudación por concepto de impuestos ambientales es variable (para 21 países de la OCDE en 1995 osciló entre el 1 y el 4.5% del PBI) y su mayor proporción se encuentra en los impuestos a combustibles para transporte e impuestos sobre vehículos. En el caso latinoamericano, la discusión sobre estos impuestos es aún incipiente, siendo Brasil el país que presenta mayor avance. Ventajas Los niveles de emisión se ajustan automáticamente al impuesto. Es decir, aquellos que contaminan disminuyen sus emisiones hasta el punto en que el impuesto se vuelve oneroso. La aplicación de estos impuestos genera ingresos que pueden tener un destino específico para la conservación o mantenimiento de los recursos naturales. Al mismo tiempo inciden en el comportamiento y crean incentivos para disminuir el impacto negativo sobre el entorno ambiental. Mediante el cobro de impuestos ambientales se incorpora automáticamente a todos los sectores los costos que generen aquellos que contaminan. Desventajas Cabe considerar que puede afectarse la competitividad de algunas empresas, todo un sector industrial, e inclusive a todo un país. Los impuestos verdes son más visibles que otros por que implican un pago directo, por lo que la queja de algunas empresas y sectores ante estos instrumentos puede ser un factor político de cuidado. Sin embargo, a nivel país, los impuestos son una transferencia de recursos entre diferentes sectores por lo que al gravar más a los que más contaminan puede disminuirse la carga sobre sectores limpios. La sugerencia es que al aumentar los impuestos ambientales se bajen otros para que en suma se minimicen los costos totales y aumente el nivel de competitividad del país. Impacto distributivo Al evaluar el impacto distributivo de los impuestos ambientales es necesario considerar el impacto que podrían tener medidas compensatorias y de mitigación,

21

los efectos inducidos sobre el empleo, así como la distribución de los beneficios ambientales que resulten del impuesto. El impacto en la distribución del impuesto puede ser directo o indirecto. El impacto directo se observa mediante el efecto de los impuestos sobre los precios de los insumos de la producción. Actualmente existe poca evidencia del impacto distributivo. Las opciones para disminuir el impacto regresivo en algunos sectores puede ser optar por políticas de mitigación (disminución de impuestos para sectores específicos), de compensación (relacionada con impuestos neutrales como pueden ser subsidios de ahorro de energía para los hogares que funcionan como una especie de reembolso para los impuestos) y de modificación de otros impuestos (consiste en la reducción de otros impuestos). Destino de los recursos Los recursos derivados de los impuestos ambientales pueden utilizarse para reducir otros impuestos, tales como el impuesto a la renta sobre el trabajo o sobre otros bienes. Por otro lado, pueden emplearse para reducir el déficit de la cuenta pública. También pueden utilizarse para inversión en conservación o restauración de los recursos naturales. Las reformas fiscales ambientales en los países de la OCDE se han caracterizado por ser neutrales en recaudación. En general se introdujeron nuevos cargos o impuestos ambientales y se redujeron impuestos a la renta o sobre el trabajo. En otros países estos recursos se canalizan a la inversión en ahorro energético o a la disminución de impuestos que afectan a la industria. Aceptación social Es fundamental contar con el respaldo de la sociedad al generar políticas ambientales. La implementación de estos impuestos debe ser gradual e ir acompañada de una advertencia previa y la difusión del objetivo del impuesto. Normalmente se tiene una mayor aceptación cuando se sabe previamente que habrá un aumento en los impuestos sobre todo si el aumento será progresivo. Las reformas de impuestos ambientales se debe dar preferentemente en un contexto amplio de reformas, tanto fiscales como de política. Tasas Impositivas Las tasas son variables. No se dispone de información sobre el tema. c) Impuestos a las Transacciones por Internet:

22

Definición El incremento de las transacciones económicas y servicios prestados por Internet ha revolucionado la visión del mundo económico. Según documentos de la OCDE, el volumen global de comercio electrónico ha crecido significativamente de cero en 1995 a estimaciones que superan el billón de dólares hacia el período 2003-2005. Esta variedad y significante cantidad de transacciones, comercialización de bienes y servicios, distribución "on line" de productos digitales, transferencia por vía electrónica de fondos, etc., influye directamente en el aspecto tributario. En los Estados Unidos y en la Comunidad Europea se han alzado voces preocupadas por la pérdida de ingresos fiscales que implican estas operaciones, siendo éste el eje principal en el que se basan las discusiones del tema en los últimos años. Frente a esta preocupación, la solución está en los Impuestos a las Transacciones por Internet, los mismos que buscan gravar estas nuevas operaciones para que no queden al margen del Sistema Tributario. Ventajas Permite captar los recursos tributarios que corresponden aportar a estas nuevas operaciones producto del desarrollo tecnológico a nivel mundial y que de otra forma no serían recuperados. Desventajas Una mala definición de los tributos sobre el comercio electrónico o una falta de consenso internacional pueden aumentar los costes de transacción, creando distorsiones en el mercado. Los costos de imposición son elevados debido a la dificultad de controlar, identificar, gravar y percibir los tributos que correspondan a las operaciones de Internet. Estos problemas se asocian al actual estado de la tecnología y a la propia "naturaleza de Internet". La eliminación de la cadena intermediarios plantea problemas para la administración fiscal, a pesar de que desde cierto punto de vista se considera una gran ventaja del comercio electrónico. Existe riesgo de aumentar la evasión fiscal ya que los registros electrónicos se pueden alterar sin dejar ninguna huella, de manera que su confiabilidad puede ser más cuestionable. Impacto Distributivo

23

La mayor parte de los consumidores electrónicos son desproporcionadamente ricos a nivel mundial. Por lo tanto, las diferencias tributarias favorables al comercio electrónico pueden tener un fuerte efecto regresivo. Existen informes que señalan que el usuario de Internet promedio tiene dos años más de educación y U$S22.000 anuales más de ingreso que el consumidor promedio norteamericano. Destino de los Recursos Los ingresos recaudados formar parte de los recursos utilizados para financiar el presupuesto. Aceptación Social Diversas encuestas10 confirman que el atractivo de las compras en Internet es la ausencia del pago del Impuestos. Un importante número de compradores señaló que compraría menos en caso se cobren impuestos.

10 Por ejemplo la realizada por Bizrate.com en setiembre de 1999

24

Tasas Impositivas No se cuenta con información disponible respecto a las tasas impositivas cobradas. d) Impuestos a Consumos Específicos Definición A lo largo de la última década han surgido tributos que buscan gravar el consumo de servicios denominados suntuarios y que son implementados como instrumentos de corto plazo con fines recaudatorios, pero que sin embargo en algunos casos se vuelven permanentes. Algunos servicios cuya afectación es de reciente aplicación y/o está en discusión es la extensión de la aplicación del Impuesto Selectivo al Consumo a la televisión por Cable y la telefonía móvil. Ventajas Fácil recaudación y fiscalización, difícil evasión. Teóricamente se piensa que la introducción de estos tributos otorga mayor equidad al Sistema ya que esos bienes y servicios de consumo final denotan una mayor capacidad contributiva al considerarse bienes suntuarios. Desventajas Es un tributo con niveles de recaudación poco significativos y cuya aplicación encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final. Esto es mucho más grave en países donde el uso de algunos de estos productos es masificado, como es el caso de los celulares. Otra desventaja de la aplicación de estos tributos es la de desincentivar la inversión extranjera en los sectores gravados. Impacto Distributivo Teóricamente estos impuestos están diseñados para contribuir a lograr un sistema tributario más equitativo donde la mayor carga impositiva recaiga sobre las personas de mayor capacidad contributiva. Sin embargo, en la práctica, la situación en algunos países se ha tornado diferente. Destino de los Recursos:

25

Los ingresos recaudados forman parte de los recursos utilizados para financiar el presupuesto. Aceptación Social: Estos impuestos son de baja aceptación social Tasas Impositivas: Existe diversidad de tasas. Sin embargo, en Latinoamérica las tasas en discusión fluctúan entre 5% y 10%.

26

IV. SUFICIENCIA RECAUDATORIA EN AMERICA LATINA: USO DE NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS

IV.1 Antecedentes: Reformas tributarias implementadas Las reformas implementadas en la región latinoamericana en los años 80 y 90 estuvieron lejos de crear nuevos tributos y más bien apuntaron fundamentalmente a simplificar y racionalizar los sistemas existentes, a la vez que potenciar el accionar de las administraciones tributarias, en busca de un mayor nivel de ingresos. Existe amplia literatura11 que ilustra sobre las reformas tributarias implementadas por los países de la región en las últimas dos décadas. Estos estudios son de gran riqueza empírica, permitiendo identificar importantes tendencias generales, así como aspectos específicos de la variada experiencia Latinoamericana en materia tributaria. Desde mediados de los ochenta, la mayoría de los gobiernos de la región, con diferencias de grado y de alcance, introdujeron importantes reformas a sus respectivos regímenes tributarios y arancelarios, las cuales fueron complementadas por medidas de modernización de las administraciones tributarias. Estas reformas fueron el antecedente de los actuales Sistemas Tributarios de la región. Mediante tales reformas se trató de alcanzar los clásicos objetivos de suficiencia recaudatoria, simplificación de normas y procedimientos, neutralidad en la asignación de recursos y equidad- especialmente horizontal- en la distribución de la carga. Al mismo tiempo se intentó promover una adaptación funcional de las bases y tasas impositivas a los requerimientos de los programas de estabilización y reformas estructurales iniciados en la Región, los mismos que buscaban combatir las presiones inflacionarias y desequilibrios externos producto de los elevados déficit fiscales. Durante los años ochenta, el ajuste descansó básicamente en la contracción en los niveles de gasto. Por el contrario, en los años noventa el avance se basó en la mayor generación de ingresos, lo cual permitió una recuperación de los niveles de gasto. Las importantes reformas tributarias de finales de los años ochenta y principios de los noventa en países como Argentina, Bolivia, Colombia y Perú se basaron sobretodo en el objetivo principal de simplificación de los Sistemas Tributarios.

11 CEPAL (1998), Tanzi (2000), Pita (1994), entre otros.

27

Luego de un notable incremento inicial en la recaudación como consecuencia del generalizado control de los procesos inflacionarios, a mediados de los años 90 este indicador comenzó a decaer producto de la política tributaria implementada, así como de algunas crisis económicas internacionales que afectaron la "performance" económica de la región. Esta situación se presenta en el gráfico N° 1. Si bien se presenta una marcada heterogeneidad de situaciones, se puede afirmar que el enorme esfuerzo realizado en materia de reformas impositivas contribuyó a un aumento, aunque todavía modesto, en la presión tributaria de América Latina, la misma que mostró una disminución en los finales de los años 90 y primeros años del nuevo siglo.

Gráfico N° 1

América Latina: Ingresos Tributarios del Gobierno Central (*)Porcentaje del PBI

12.112.512.712.912.411.811.8

11.311.211.110.7

9.8

0

1.5

3

4.5

6

7.5

9

10.5

12

13.5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

*Excluye Contribuciones Sociales Fuente: Administraciones Tributarias

La fuerte prioridad que el objetivo de estabilización macroeconómica otorgó al componente fiscal, se tradujo en una relativa postergación de otros objetivos, sobretodo el referido a la función distributiva del sector gobierno. Prueba de ello es que la recaudación se basó fundamentalmente en los impuestos al consumo, principalmente el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Como ya se indicó, además de las reformas introducidas en los sistemas tributarios se verificó una preocupación creciente de los países de la región en mejorar el desempeño de sus administraciones tributarias. Se llegó a la convicción de que las alteraciones que puedan incorporarse en las legislaciones tributarias,

28

solamente son efectivas en la medida de la eficacia con que actúen los órganos a cargo de la aplicación y control de los tributos. La necesidad de elevar los ingresos tributarios pasó a relacionarse en mayor grado con el combate a la evasión, la cual estuvo potenciada por el crecimiento de la economía informal y por los estímulos emergentes de los procesos inflacionarios. En este campo, casi la totalidad de los países de la región instauraron registros únicos y cuentas corrientes tributarias a los contribuyentes, para facilitar el control del cumplimiento. Asimismo, con el fin de racionalizar los escasos recursos de las administraciones tributarias, se instauraron sistemas diferenciados de administración tomando en cuenta la importancia de los contribuyentes. El proceso de reformas de las administraciones tributarias estuvo apoyado por la asistencia técnica y financiera de diversos organismos regionales e internacionales y significó la modernización de la estructura y procedimientos, así como la absorción de nuevas tecnologías para el desarrollo de las funciones de recaudación y fiscalización. IV.2 Situación Actual: Principales problemas que afectan la suficiencia de los Sistemas Tributarios Latino Americanos Diagnóstico Lerda12 señala que la situación fiscal de América Latina ha sufrido un considerable empeoramiento desde finales de los años 90 hasta el año 2002. La crisis de México 1994-95, seguida por la crisis asiática (1997), Rusa (1998), Brasileña (1999) y Argentina (2001-2002) fueron factores exógenos que contribuyeron al desarrollo de un ambiente internacional adverso, con el consiguiente deterioro de las condiciones macroeconómicas. La situación económica negativa que se observó desde la segunda mitad de los años noventa impactó sobre los ingresos y el consumo doméstico, provocando un progresivo rezago entre los gastos e ingresos, lo cual ha acentuado en la actualidad el problema del financiamiento de los elevados déficit fiscales, así como el tema del endeudamiento público. El gráfico N° 2 muestra la evolución promedio del resultado económico del Sector Público latinoamericano.

Gráfico N° 2

12 LE

29

Ju

América Latina y el Caribe: Resultado Económico del Secto PúblicoPorcentaje del PBI

-2.7

-2.4

-1.4-1.6-1.6-1.6

-1.8

-1.5-1.4

-2.8

-2.3

-1.8

3

-0.8

-0.3

RDA an Carlos. Op.Cit -1.

Se ha observado un mayor crecimiento por el lado de los gastos �componente de mayor rigidez- frente a un nivel de ingresos tributarios y no tributarios limitados. Esta situación, a lo cual se suman las optimistas metas de superávit primario que numerosos países se han comprometido a alcanzar, configuran la necesidad de introducir nuevas reformas tributarias destinadas a ampliar la recaudación. El objetivo de la política tributaria en los primeros años del nuevo siglo ha sido continuar confiando la recaudación más en los impuestos indirectos o llamados a la producción y al consumo (principalmente el IVA), que en los impuestos directos (principalmente el impuesto a la Renta). En este sentido, se ha mantenido relegado el objetivo de buscar la equidad vertical y más bien continuamos basados en impuestos que son regresivos pero de fácil recaudación. Casi todos los países de América Latina recaudan entre el 70% y 80% de los ingresos tributarios gracias a los impuestos indirectos. Solo Colombia, México y Panamá tienen una distribución mejor balanceada entre las recaudaciones por concepto de impuestos directos e indirectos; en estos países los ingresos por impuestos indirectos representan entre 50% y 60% del total. El Anexo N° 1 muestra la estructura actual de los ingresos tributarios para un importante grupo de países de la región latinoamericana. Asimismo, el gráfico N° 3 presenta niveles de recaudación promedio en Latinoamérica, expresada como porcentaje del PBI, permitiendo apreciar como a lo largo del tiempo se ha registrado el estancamiento en el impuesto a los ingresos frente al incremento en la participación de los impuestos al consumo. Por su parte se aprecia también una reducción de los impuestos al comercio exterior producto de la tendencia a la apertura comercial y reducción de barreras arancelarias.

Gráfico N° 313.5

30

Estructura Promedio de la Recaudación en Latino AméricaPorcentaje del PBI

5.06.0

7.8

3.53.53.34.5

6

7.5

9

10.5

12

Actualmente, a pesar de haber aumentado su participación en la recaudación promedio, la productividad del IVA no es la mejor debido a la erosión de su base imponible producto de las exenciones y beneficios tributarios (también llamados renuncia fiscal o gastos tributarios), los altos niveles de evasión y las deficiencias de administración. Es evidente que el IVA da muestras de envejecimiento en muchos países y que hacen falta reformas para reducir los beneficios y exenciones, a la vez que introducir los ajustes necesarios para mejorar reducir la evasión e incumplimiento a través de la administración del tributo. En cuanto al aporte del comercio exterior, los procesos de liberalización y de integración han llevado a disminuir drásticamente el nivel medio y la varianza de los ingresos arancelarios, reduciéndose la importancia de estos ingresos en el financiamiento estatal, especialmente en los países medianos y grandes de América Latina. En el gráfico anterior se puede observar como entre el período 1986-1991 y el período 1996-2000 la participación de los impuestos al comercio se redujo en 33%. Problemas que afectan la suficiencia recaudatoria en Latinoamérica: Situación Actual Con un nivel promedio de presión tributaria que no supera el 15%, los problemas en el ámbito de suficiencia tributaria son una realidad en Latinoamérica y varios países enfrentan actualmente serias dificultades en su desempeño fiscal, situación que podría verse empeorada de no tomar acciones correctivas. No es el caso de los países desarrollados, donde el nivel de presión tributaria duplica la correspondiente a los países latinoamericanos y, por tanto, los problemas de suficiencia tributaria son menos importantes. Aunque algunos países han progresado bastante en el ámbito de la simplificación de la legislación, normas y procedimientos tributarios, aún es mucho lo que falta

31

por hacer. La complejidad eleva los costos de cumplimiento y crea incentivos para la evasión y elusión tributarias. Entre los factores que explican esta limitación de ingresos hemos identificado dos grupos de problemas, el primero conformado por aquellos que son recurrentes a la realidad Latinoamericana, y el segundo asociado más a los retos que nos presenta la modernidad. a) Problemas Recurrentes En el nivel de ingresos tributarios influyen algunos problemas comunes que aún se mantienen vigentes en los países de la región. Estos problemas son: -El alto grado de informalidad: La informalidad se refleja en los elevados niveles de evasión fiscal y contrabando. -los bajos niveles de conciencia tributaria y aceptación social de los tributos El gráfico N° 4 muestra la participación de la informalidad en el PBI de diferentes países de Latinoamérica. Se observa como la media se ubica en 41% nivel extremadamente elevado y que representa un gran potencial de recursos para la Administración Tributaria.

Gráfico N° 4

32

Tamaño del Sector Informal en América LatinaPorcentaje del PBI

6662

58

5047

3835

3127

2218

0

10

20

30

40

50

60

70

CHI ARG MEX ECUA COL BRA HON GUA PER PAN BOL

Promedio Simple= 41%

Fuente: World Bank Policy Research Working paper (1997)

Como consecuencia directa del alto grado de informalidad existente en las economías de la región, la evasión tributaria es una práctica común y representa una importante pérdida de recursos para el fisco. Si bien no existen muchas estadísticas respecto a los niveles de evasión en la región, la información disponible para el caso del IGV13 da cuenta de un porcentaje promedio de 37% a nivel de Latinoamérica, lo cual se muestra en el gráfico N° 5 y significa que se está dejando de recaudar algo más de la tercera parte de lo que corresponde. Dada la significativa importancia relativa del IGV respecto al resto de tributos, consideramos que la reducción de estos indicadores de evasión representa una importante fuente para el incremento de ingresos.

Gráfico N° 5Evasión en el IVA en América Latina

Porcentaje Respecto a recaudación Potencial

44

55

363837

32

20

0

10

20

30

40

50

60

70

CHI ARG MEX ECUA COL PER BOL

Promedio Simple= 37%

Fuente: Información de las Administraciones Tributarias para los años 1997-2000

Además de los problemas anteriormente mencionados, las economías latinoamericanas conviven con tres problemas que de diversas maneras se retro-alimentan y terminan por minar cualquier importante iniciativa de los gobiernos para un manejo ordenado de la economía. Lerda14 ha denominado a estos problemas las tres �R�:

13 Cabe señalar que la mayoría de estimaciones de evasión consideran dentro de dicho concepto la elusión tributaria y la brecha de pago, los que sin embargo tienen menor participación en relación a la evasión propiamente dicha. 14 OP.Cit

33

-Rigidez presupuestaria: cuando se presenta este problema aumentan las presiones por impulsar reformas tributarias destinadas a incrementar la recaudación con urgencia para poder atender la demanda de gastos. -Rentas vinculadas: en numerosas economías de la región se observa un excesivo grado de vinculación de ciertas fuentes de ingresos tributarios a destinos específicos, lo cual termina potenciando los problemas de rigidez presupuestaria. -Elevado nivel de Renuncia Tributaria: Es otra característica de la fiscalidad latinoamericana, asociada al uso de incentivos y beneficios tributarios otorgados a quienes cumplen determinados requisitos. Esto es una manera indirecta de hacer gasto público en apoyo del cumplimiento de las metas de políticas del gobierno tales como atraer inversión extranjera directa, promover el desarrollo industrial o regional, apuntalar algunas industrias estratégicas, entre otros. El nombre �renuncia tributaria� se origina en que el otorgamiento de beneficios tributarios da lugar a una �renuncia� por parte de la Administración de los impuestos que en una situación normal hubiera recaudado. A esta figura también se le suele llamar gasto tributario y forma parte de la política cuasi-fiscal. Numerosos analistas e investigadores15 coinciden en señalar que la renuncia tributaria constituye una importante fuente de fragilidad fiscal en América Latina. Algunos resultados empíricos16 sugieren que allí existe un interesante espacio para reformas tributarias capaces de movilizar recursos adicionales sin introducir prácticamente ninguna alteración en la estructura tributaria. El cuadro N° 1 muestra algunos resultados para Latinoamérica. Cuadro N° 1

Gastos Tributarios en Latinoamérica* % Producto Bruto Interno (PBI) PAIS 1998 2001 2003 Brasil n.d 1.51 n.dArgentina n.d 3.02 n.dChile 3.8 n.d n.dPerú n.d n.d 1.91

*Estimaciones Fuente: Silvia Simonit. Op. Cit. 2001

Perú: Ley General de Presupuesto para el año 2003 Si a los problemas descritos en los párrafos previos se adicionara el potencial recaudatorio al que las administraciones tributarias renuncian voluntaria e

15 Por ejemplo, un trabajo interesante es el de Silvia Simonit: Principales tendencias sobre gastos tributarios desde una perspectiva internacional”. IX encuentro de economía pública Argentina, octubre 2001 16 Se ha evaluado la cuantía de las renuncias tributarias en Brasil, México, Chile, Argentina, Perú, entre otros países de la Región.

34

implícitamente cada vez que descuidan la función de fiscalización de impuestos, no hay duda que efectivamente hay un gran potencial de recursos para el fisco sin que ello implique la necesidad de reformas que pudieran comprometer el formato básico ni la eficiencia del Sistema Tributario, situación que sí es factible de suceder ante la creación de nuevos tributos con afán únicamente recaudatorio. b) Problemas asociados a la modernidad En la actualidad, la globalización económica agudizó la interdependencia de los sistemas tributarios hasta el punto de resultar imprescindible que las reformas tributarias que ahora se promuevan, tomen en cuenta no apenas consideraciones de orden doméstico, sino también que se atienda a lo que sucede en el escenario internacional en materia de tributación. Dependiendo del tipo de tributos y del grado de incidencia sobre los factores de mayor movilidad, corresponderá en alguna medida adecuarse a ciertos estándares predominantes en el plano internacional. Dentro de este nuevo panorama destacan dos temas principales a tener en consideración. Ellos son los precios de transferencia y el comercio electrónico. Precios de Transferencia: la globalización ha significado un notable incremento de las transacciones económicas internacionales, tanto en su magnitud como en cuanto a la variedad y complejidad de las formas en que ellas se realizan. Esto ha generado nuevos desafíos para el efectivo control de la tributación de los beneficios de las empresas, particularmente cuando se trata de transacciones entre empresas vinculadas. La sobrefacturación, la subfacturación, la facturación de transacciones ficticias, la utilización de figuras o formas de transacción inadecuadas (sub-capitalización, por ejemplo), son algunos de los mecanismos aplicados para asignar indebidamente ingresos y gastos entre empresas vinculadas, con la finalidad de minimizar el pago de tributos y constituyen formas de evasión tributaria de naturaleza fraudulenta. La forma más usual de la que se vale la evasión tributaria internacional, es la utilización de los denominados "paraísos tributarios", entendiendo por éstos a los países sin impuestos o con tasas impositivas muy reducidas. Dichos países suelen disponer además de un extenso y sofisticado aparato bancario y de estrictas reglas de confidencialidad, lo cual permite acumular beneficios en ellos o movilizarlos desde allí sin ser gravados o sin efectos tributarios de importancia. Competencia Tributaria Nociva: La búsqueda de mayor competitividad en el mundo actual lleva a perder ingresos fiscales a través del otorgamiento de diferentes beneficios tributarios. En un extremo, se podría generar una guerra de incentivos tributarios entre los países, con la consiguiente pérdida de un nivel importante de ingresos.

35

Comercio Electrónico: Otro tema preocupante con relación al control de los tributos, se relaciona a los medios desarrollados por la moderna tecnología, utilizables para la conclusión de transacciones comerciales y financieras. Desde el punto de vista de la tributación, las preocupaciones se derivan de que Internet no ha eliminado apenas las fronteras nacionales para la realización de los negocios, sino también la identidad de las empresas e individuos que los realizan. Sin duda el comercio electrónico, en rápida expansión, introduce una nueva problemática de fuerte impacto en el campo tributario, tanto en lo que se refiere a la redefinición de la estructura de los tributos como a la identificación de los medios de control del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Pese a que el monto de transacciones realizadas electrónicamente ya es significativo, poco es lo que los países de nuestra región han avanzado en sobre esta materia. IV.3 Medidas aplicadas en busca de la suficiencia recaudatoria El incremento de los ingresos tributarios se mantiene como un objetivo prioritario de las políticas fiscales aplicadas en la actualidad por diversos países de Latinoamérica. En este sentido, se observa como constante la implementación de reformas tributarias como parte integrante de paquetes económicos aplicados por los nuevos gobernantes o por los gobernantes ya existentes, en todos los casos con el objetivo de lograr el tan ansiado equilibrio fiscal, a la vez que buscar adaptar el Sistema Tributario frente a las nuevas tendencias de la modernidad. Implementación de medidas administrativas para combatir la evasión y el incumplimiento Las recientes reformas se han caracterizado por hacer hincapié en la suficiencia de ingresos, la equidad horizontal, la sencillez, la neutralidad y finalmente la compatibilidad entre el sistema impositivo y la capacidad administrativa. Ello, partiendo de estructuras tributarias bastante similares con un IVA como impuesto principal, seguido del impuesto a la Renta, los impuestos selectivos al consumo y en menor medida los tributos al comercio internacional. En estos primeros años, la creación de nuevos tributos no ha sido un rasgo principal de los sistemas tributarios de la región, sino que, por el contrario, la tendencia ha sido a un combate firme contra la evasión, a la mejora en la administración tributaria y la reducción de las llamadas renuncias tributarias. El anexo N° 2 presenta una matriz con el detalle de los diferentes impuestos vigentes en un grupo importante de países de la región. Asimismo, el anexo N° 3 hace un breve resumen de las principales características de las recientes reformas tributarias implementadas en la región.

36

Se ha buscado implementar herramientas destinadas a potenciar la recaudación de los tributos existentes, en particular del IVA. Es el caso de los regímenes de retenciones y percepciones del IVA, los cuales buscan asegurar un porcentaje de la recaudación y ya vienen siendo aplicados con éxito, sobretodo retenciones, en algunos países como Argentina, Uruguay, Colombia, Ecuador, México, Chile y recientemente en el Perú. De otro lado, se ha potenciado las acciones de fiscalización, sacando provecho de los avances tecnológicos que permiten efectuar importantes cruces de información. Implementación de Nuevas Figuras Tributarias En los países de la región, la aplicación de nuevas figuras tributarias es aún incipiente ya que existe una mayor tendencia a efectuar ajustes sobre la estructura tributaria ya existente. No obstante, podemos mencionar hemos identificado algunas experiencias en cuanto a la aplicación de nuevos tributos, término que en algunos casos puede ser relativo al considerarse como nuevo a un tributo que ya existe en otro país o que ha sido reintroducido al sistema Impuesto a las Transacciones financieras Actualmente existen varios países que aplican un impuesto a las transacciones financieras pero no con las características de tipo Tobin, sino el que grava las operaciones domésticas. Es el caso de Argentina, Paraguay, Brasil, Colombia, Venezuela, entre otros países en los que el tributo se introdujo inicialmente de manera temporal para luego convertirse en permanente. Cabe indicar que en todos los países este tributo grava las principales operaciones en el sistema financiero y su aporte a los ingresos es variable. Por ejemplo en Argentina este tributo se constituye en una importante fuente de ingresos al aportar 11% de la recaudación. Impuestos Ambientales La aplicación de impuestos ambientales es un tema aún poco desarrollado en la región, sin embargo la aplicación de instrumentos económicos en esa dirección se ha observado en Brasil, Colombia17, México y Venezuela. En México se introdujo un impuesto que representa un porcentaje muy pequeño del precio de la gasolina, cuyo destino fue financiar la instalación de medidas de seguridad en los puestos de venta. Los bajos costos de transacción de este ingreso fiscal, fácil de recaudar, permitieron una exitosa aplicación del programa. En Brasil se ha avanzado al proponer la implementación de una contribución ambiental que si bien no prioriza

17 Para mayor detalle se puede revisar el trabajo de Ronaldo Seroa da Motta: “Tributación ambiental, macroeconomía y medio ambiente en américa Latina: aspectos conceptuales y el caso de Brasil”. Diciembre 2001.

37

los ingresos fiscales, sin embargo genera un doble beneficio en cuanto a la mejora en la calidad del medio ambiente y la disminución en la carga fiscal de otros sectores -sustituida con la recaudación de la contribución ambiental- lo cual es conocido como �doble dividendo�. Impuestos Específicos Algunas reformas tributarias recientes han presentado como constante la creación de tributos excepcionales sobre algunos productos de lujo, aún no gravados con impuesto selectivo al consumo. En esta línea de tributos específicos, Ecuador es el país que presenta mayor innovación al aplicar tributo sobre los servicios de telecomunicaciones y radioeléctricos. También se ha discutido la aplicación de este tipo de tributos en Colombia, Venezuela y México. Cabe mencionar que estos tributos han resultado ser muy impopulares y su implementación no ha llegado a concretarse debido a la fuerte corriente opositora. En el siguiente capítulo presentamos la experiencia peruana, destacando los buenos resultados obtenidos en el objetivo de mejorar los ingresos tributarios, no a través de nuevos impuestos, sino mediante un firme combate a la evasión tributaria principalmente del IVA. Asimismo, se presentará el potencial de ingresos que significa ir eliminando gradualmente los beneficios tributarios existentes.

V. LA EXPERIENCIA PERUANA EN LA BÚSQUEDA DE SUFICIENCIA RECAUDATORIA

La experiencia peruana, al igual que la de otros países latinoamericanos es rica en cuanto a la implantación de reformas tributarias cuyo objetivo principal ha sido la ampliación de la base tributaria y el incremento de la recaudación preferentemente mediante el establecimiento de un sistema tributario simple y con pocos tributos de aplicación general, que no creen distorsiones en la asignación de recursos.

V.I. Antecedentes: Reformas Tributarias y Cambios en el período 1991-2001 A partir del año 1990 se produjo un cambio estructural en el manejo de la economía del país, pasando de un modelo heterodoxo populista con un Estado

38

intervensionista, a un modelo neoliberal en el que la participación del Estado disminuyó y se privilegió el papel de las fuerzas del mercado. En 1989 y durante la primera mitad de 1990 el país atravesaba por una severa crisis económica. La economía peruana presentó una elevada tasa de inflación, distorsión en los precios relativos y una severa caída en el nivel de producción. Ante esta situación, en agosto del año 1990 se implementó un programa de estabilización económica que se apoyó en un manejo estricto de las finanzas públicas, orientando la política fiscal a reducir el déficit mediante el aumento de los ingresos tributarios. En este sentido, se tomó conciencia del rol fundamental que le correspondía desempeñar a la Administración Tributaria, iniciándose en marzo de 1991 un proceso de reforma tributaria orientado al surgimiento de una institución moderna y eficiente, y al establecimiento de un sistema tributario más equitativo, simple y con suficiencia recaudatoria.

La Reforma Tributaria de 1991 y 1992 A principios de 1991, existía consenso respecto a la necesidad de aplicar una política de estabilización económica para consolidar el equilibrio fiscal. Un punto importante fue la profunda reforma del sistema tributario, la cual debía iniciarse con la Reforma de la Administración Tributaria para luego aplicar medidas de política tributaria destinadas a reducir el número de impuestos y eliminar exoneraciones y privilegios. En cuanto a la Reforma de la Administración tributaria, Su exitosa implementación estuvo asociada al apoyo político del más alto nivel, el que provino del mismo Presidente de la República y del Congreso, así como a la autonomía en el manejo de los recursos financieros. En junio de 1988, mediante Ley No. 24829, se creó la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) como una Institución Pública descentralizada del sector Economía y Finanzas, con autonomía funcional, económica, técnica, financiera y administrativa. Se implementó un riguroso programa de selección de personal que se encargó de evaluar y seleccionar al personal existente, implementar un programa de retiros voluntarios, para luego completar el personal con nuevos cuadros conformados por profesionales jóvenes, egresados de las mejores universidades del país y a los cuales se pagó remuneraciones muy competitivas. Asimismo, se optó por la instalación de los sistemas básicos de registro de contribuyentes, de comprobantes de pago y de recaudación. Este último fue

39

establecido en función a la importancia fiscal de los contribuyentes: Sistema de Recaudación de Principales Contribuyentes (PRICOS) y Sistema de Recaudación para Medianos y Pequeños contribuyentes (MEPECOS). El primer grupo contó con una atención personalizada y monitoreo de su información en tiempo real ("on line"). En cuanto a la Reforma de Política Tributaria, esta acompañó los avances de la Administración Tributaria y buscó racionalizar y simplificar el Sistema Tributario. La reforma se refiere a los cambios implementados entre 1990 y 1992, con el propósito de modificar o eliminar los tributos que generaban distorsiones en la economía; así, se llegaron a suspender 41 beneficios y exoneraciones del IGV y del ISC, así como a derogarse 64 tributos, muchos de ellos de baja recaudación. Asimismo, se amplió la base del Impuesto General a las Ventas, incorporando a los combustibles y a los servicios públicos y se redujo la base y tasas del Impuesto Selectivo al Consumo, desgravando al sector financiero. El conjunto de estas medidas estuvieron destinadas a fortalecer el Impuesto General a las Ventas. Además, se incorporaron modificaciones importantes en el Código tributario, orientadas a dar mayores facultades a al Administración Tributaria, a la vez que se eliminaron tratamientos preferenciales y sobre-costos existentes. El anexo N° 4 presenta la relación de tributos derogados en busca de una simplificación del Sistema Tributario peruano. El gráfico N° 6 muestra el resultado positivo en la recaudación producto de la reforma implementada, que se tradujo en un incremento de la presión tributaria de 5.8% en 1989 a 12.5% en 1992.

Gráfico N° 6

40

Perú: Ingresos Tributarios del Gobierno Central 1989-2002 Porcentaje del PBI

5.8

11.111.6

12.5

0

2

4

6

8

10

12

14

1989 1990 1991 1992

Fuente: Nota Tributaria SUNAT

La Reforma Tributaria de 1993 - 1994 A pesar del éxito que significó la reforma tributaria de 1991-1992, y ante la necesidad de continuar incrementando los ingresos fiscales y llegar a mayores niveles de presión tributaria, se planteó la necesidad de una segunda reforma tributaria que permita seguir avanzando en lograr un sistema tributario más simple, eficiente y permanente. Aunque después de la reforma de los años 1991-1992 las categorías de tributos eran pocas, sin embargo existía una gran complejidad en las normas, caracterizadas por la existencia de regímenes especiales. Adicionalmente existía una alta inestabilidad en cuanto a la vigencia o derogación de las normas tributarias y todo esto conllevaba a un elevado nivel de incumplimiento o evasión tributaria por parte de los contribuyentes. Ante este contexto, la reforma tributaria de los años 1993-1994 tuvo como objetivo mejorar la eficiencia y aplicabilidad de los tributos. En este sentido buscó consolidar un sistema con pocos tributos de alto rendimiento, facilidad para el contribuyente y bajo costo administrativo para el Estado, estabilidad en el tiempo, neutralidad en la asignación de recursos, así como equidad horizontal y vertical. En este período se redujo la progresividad del impuesto a la Renta, se eliminó el impuesto al Patrimonio empresarial y los regímenes especiales del IGV y del Impuesto a la Renta. Estos últimos fueron reemplazados por un régimen para pequeños contribuyentes que venden a consumidores finales (monotributo que fue llamado Régimen Único Simplificado-RUS) y un régimen simplificado de determinación de renta para la pequeña empresa (Régimen Especial de Renta-RER). De esta forma, el Sistema Tributario del Gobierno Central, quedó así constituido por seis principales impuestos, (después de los 68 que tuvo antes de la reforma), a saber: 1. El Impuesto a la Renta (Régimen General y Régimen Especial para pequeñas empresas) 2. El Impuesto General a las Ventas � IGV 3. El Impuesto Selectivo al Consumo � ISC 4. Los Derechos Arancelarios. 5. El Régimen Único Simplificado� RUS 6. La Contribución al Fondo nacional de Vivienda (FONAVI)

41

La Reforma Tributaria de 1997-1998

Las reformas tributarias implementadas entre 1991 y 1994 significaron importantes avances en la simplificación de la estructura tributaria del país. El número de impuestos, exoneraciones y regímenes especiales se redujo drásticamente facilitando la labor de la Administración Tributaria. Sin embargo, a fines de 1996 se observó un estancamiento en los niveles de recaudación de los principales tributos: el IGV y el Impuesto a la Renta. En ese contexto se optó por una reforma tributaria que priorice el aumento de la recaudación de los principales impuestos (sin recurrir a la elevación de sus tasas) y al mismo tiempo la reducción y/o eliminación de impuestos que afectaran a la productividad de las empresas, pero salvaguardando el equilibrio fiscal, es decir manteniendo el nivel de ingresos. Esta reforma se realizó en forma progresiva, contemplando la mejora de los sistemas de fiscalización y recaudación en las diferentes categorías de impuestos, con especial énfasis en el IGV, tributo en el cual se continuaron eliminando algunas exoneraciones y regímenes especiales. Asimismo, se efectuaron modificaciones al Código Tributario, a fin de simplificar los procedimientos tributarios y flexibilizar la normatividad aplicable a los contribuyentes. En busca de los objetivos planteados, se dictaron una serie de medidas destinadas a fin de disminuir la carga impositiva sobre las empresas. Se disminuyeron sucesivamente las tasas arancelarias, la tasa del Impuesto Mínimo a la Renta, la Contribución al FONAVI y la tasa del impuesto selectivo a los combustibles. Asimismo, el Impuesto Mínimo a la Renta fue sustituido con un impuesto de características similares llamado Impuesto Extraordinario a los Activos Netos (IEAN) pero con una menor tasa impositiva. Ninguna de las dos reformas tributarias analizadas en la experiencia peruana estuvo orientada a aumentar la recaudación mediante la creación de nuevos impuestos. Por el contrario, el objetivo de las reformas fue la ampliación de la base tributaria, mediante el establecimiento de pocos impuestos de aplicación general, que no creen distorsiones importantes en la asignación de recursos económicos. Como resultado de estas reformas, la presión tributaria pasó de 9.0% en 1990 a 14.1% en el año 1997, tal como muestra el gráfico N° 7.

42

Gráfico N° 7

Perú: Ingresos Tributarios del Gobierno Central Porcentaje del PBI

14.113.913.413.1

12.212.011.1

9.0

8

10

12

14

16

Cambios Tributarios en el período 1998-2001 Durante el período 1999 al 2002 se registraron efectos negativos en la marcha de la economía producto de sucesivas crisis internacionales18, las cuales se tradujeron en un magro crecimiento del PBI promedio anual que alcanzó sólo 0.9%. En este período se observó como constante la implementación de diversas medidas de política tributaria las cuales se caracterizaron por eliminar tributos, reducir algunas tasas impositivas e incluso crear nuevos beneficios y regímenes especiales. Estas medidas de política tributaria tuvieron efectos negativos en los niveles de recaudación. Cabe indicar que, paralelamente se hicieron esfuerzos por mejorar la eficiencia de la Administración Tributaria en el ámbito de la fiscalización y recaudación, ello en un contexto de lucha contra la evasión y el incumplimiento. En cuanto a los nuevos regímenes especiales se debe destacar la implementación de nuevos fraccionamientos. En setiembre del año 2000 se creó el Régimen Especial de Fraccionamiento Tributario (REFT) y en abril del 2001 se implementó el llamado Sistema Especial de Actualización. En ambos casos se ofrecieron condiciones muy ventajosas caracterizadas por la extinción de intereses y multas, tasas de interés bajas y largos plazos de fraccionamiento sin exigir garantías a cambio. Por el lado de la rebaja de tasas impositivas, en agosto de 1998 se derogó la contribución al FONAVI (tenía una tasa de 7%) y esta fue reemplazada por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) con una tasa de 5% que posteriormente bajó a 2% a partir de octubre del año 2000. Se mantuvo la base imponible que era las remuneraciones de los trabajadores, aunque desde octubre 2000 las gratificaciones fueron excluidas de la misma. 18 Crisis Asiática en 1997-1998, Crisis Rusa 1998, Crisis Brasilera en 1999, Crisis Argentina 2001

43

Desde enero de 1999 se redujo de 0.5% a 0.2% la tasa del Impuesto Extraordinario a los Activos Netos y a partir del año 2000 se derogó este tributo. Asimismo, en agosto de 1998 se publicó la Ley de Promoción de la inversión en la amazonía, la cual entró en vigencia desde 1999 y agrupó una serie de beneficios regionales ya existentes, añadiendo a la vez nuevos beneficios. En diciembre del 2000 se rebajaron las tasas del Impuesto a la Renta de Personas Naturales y Personas Jurídicas de 30% a 20%, con vigencia para el ejercicio 2001. En este período también se otorgaron beneficios a través de normas tributarias que generaron prácticas elusivas. Es el caso de los regímenes de revaluación de activos y depreciación acelerada. En resumen, durante todo este período el balance fue negativo en términos de impacto de las medidas de política sobre la recaudación tributaria. Se estima que el efecto conjunto de las medidas, unido a la menor actividad económica significó casi 2% del PBI, al observarse una disminución de la presión tributaria de niveles de 14% a niveles de 12 % en el año 2001.

V.2. Reforma Tributaria 2002: En Busca de la Suficiencia Recaudatoria en el Perú Diagnóstico Producto de las reformas tributarias implementadas entre 1991 y 1997, se lograron resultados importantes que se tradujeron en un incremento de cinco puntos porcentuales en la Presión tributaria, la misma que pasó de 9% en 1990 a 14.1% en 1997. Lamentablemente, el progreso registrado perdió ímpetu en los últimos años de la década de los 90, lo cual se tradujo en un descenso de la presión tributaria hasta niveles de 12.5% en el año 2001 y de 12% según estimaciones efectuadas durante el primer semestre del 2002. Con estos indicadores, el Perú se ubicó entre los países con baja presión tributaria en América Latina, tal como lo muestra el gráfico N° 8.

44

Gráfico N° 8

América Latina: Ingresos Tributarios del Gobierno Central* 2001 Porcentaje del PBI

12 5

9.9

15.6

13.0

16.6

Perú

Paraguay

Uruguay

Costa Rica

Honduras

. Si bien el diseño básico del sistema tributario peruano se caracterizaba por su simplicidad, en la práctica éste se hacia engorroso debido a la gran varianza de tasas en virtud de los beneficios tributarios existentes. La rebaja de tasas impositivas, las exenciones y otros beneficios según sector económico o ámbito geográfico introdujeron una grave falta de neutralidad y afectaron el nivel de ingresos. Un gran número de convenios de estabilidad tributaria, que en algún momento fueron útiles para atraer inversión extranjera, se convirtieron en un obstáculo para la Administración Tributaria. Por otro lado, se observó mucha presión política y lobbies para el logro de beneficios por parte de algunos contribuyentes, lo cual se intensificó más durante la campaña electoral del año 2000. Durante todo este período los niveles de evasión e incumplimiento se mantuvieron elevados, principalmente en el caso del IGV y el Impuesto a la Renta de personas naturales donde las tasas superaron el 50%. Era necesario implementar medidas que tiendan a restaurar la eficacia, sencillez y transparencia de la estructura impositiva, apuntando hacia un aumento del rendimiento tributario y a mejoras en la administración. En todo momento, estas acciones debían ser acompañadas por mejoras en la labor de cobranza y fiscalización, además de contar con respaldo del gobierno. La Reforma Tributaria 2002

A mediados del año 2002, el Sistema Tributario se caracterizó por contar con bajos niveles de recaudación, asociados de un lado al menor dinamismo de la actividad económica nacional y también al otorgamiento de nuevos beneficios y la rebaja de algunas tasas impositivas registrada en los años precedentes. A dicha

45

fecha, los estimados al cierre de año esperaban alcanzar una presión tributaria anual de 11.9% (inferior al 12.5% registrado en el 2001), mientras que el déficit fiscal alcanzaba niveles superiores a la meta anual de 2.3% del PBI pactada con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta situación constituía una amenaza a la marcha económica del país. En este contexto, en la segunda mitad del año 2002 se implementó una reforma tributaria destinada a mejorar los ingresos tributarios a través de la ampliación de la base tributaria y el combate a la evasión. Para ello, el Ministerio de Economía y la SUNAT aprobaron una serie de modificaciones normativas y medidas administrativas de ampliación de base tributaria que permitirían aliviar la mayor demanda de recursos por parte del Estado

La reforma estuvo compuesta por una serie de medidas destinadas a ampliar la base tributaria combatiendo la evasión y las brechas de cumplimiento. Estas medidas, de carácter administrativo, estuvieron acompañadas con una serie de propuestas normativas modificando impuestos e incluso, proponiendo algunas nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos, dirigidos básicamente a consumos específicos. Cabe indicar que también se trabajó en la cuantificación de las principales renuncias o gastos tributarios para identificar el potencial de recursos que se pueden liberar a través de su eliminación.

a) Medidas Administrativas de ampliación de la base tributaria

Las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria, se dirigieron principalmente a potenciar la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV), el tributo más importante del sistema tributario peruano y donde existen altos niveles de evasión. El Régimen de Retenciones del Impuesto General a las Ventas (IGV) A partir de junio del 2002, la SUNAT nombró 1245 agentes de retención del IGV a empresas consideradas Principales Contribuyentes, las cuales deben efectuar la retención del 6% del precio de venta correspondiente a sus compras, suma que será posteriormente entregada al Fisco. De esta manera, y por la cantidad de operaciones que los agentes de retención realizan, se asegura el pago del IGV que corresponde a sus proveedores. Cabe indicar que, el Estado también se incluyó como agente retenedor del IGV por las compras que realice, asegurando de esta manera el cumplimiento tributario de sus proveedores. El régimen de retenciones es muy efectivo para obtener la recaudación asociada a las operaciones afectas al impuesto en sectores que tienen un alto riesgo tributario, dado que un agente confiable asume de retener el impuesto recargado en la operación. Este régimen es pues una herramienta muy importante para lograr la ampliación de la base tributaria, porque nos permite lograr 2 objetivos, el primero es que los contribuyentes que antes no tributaban o la hacían

46

parcialmente hoy lo hagan de manera puntual. En segundo lugar, este sistema provee a la SUNAT información valiosa, a la que antes no tenía acceso de manera rápida y certera, sobre los agentes económicos, importes y fechas de las operaciones comerciales. El Sistema de Retención del IGV se aplica ya con éxito en diferentes países de América Latina como Argentina (con más de 32 regímenes de retenciones y percepciones diferentes), México, Colombia, Uruguay y Chile. En cada país cuenta con características particulares. Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias (llamado sistema de Detracciones) Mediante este sistema, que entró en vigencia en julio del 2002 y consiste en establecer en la comercialización de arroz, azúcar y alcohol, el pago de una parte del impuesto con un abono a una cuenta bancaria especial del contribuyente vendedor, cuya finalidad es servir para el pago de obligaciones tributarias. En cada operación el comprador cancelará al vendedor 8 puntos del IGV y los 10 puntos restantes los depositará en la cuenta bancaria a nombre del vendedor. El objetivo de este sistema fue asegurar que las obligaciones tributarias sean pagadas. Además, se orienta a sectores de alta evasión tributaria induciendo a un mayor cumplimiento y obteniendo recursos que de otra manera no llegarán a destino final. Régimen de Percepciones del Impuesto General a las Ventas (IGV) El Régimen de Percepciones del IGV, inicialmente de aplicación en la comercialización de combustibles, empezó a operar en octubre del 2002, nombrándose como agentes de percepción a 19 principales empresas productoras y comercializadoras de combustibles, las que se encargan de cobrar el IGV, por adelantado, a los clientes que adquieran su producto (principalmente, grifos y empresas). Con este régimen se buscó garantizar la recaudación de aquellos sujetos que realizan actividades con alto porcentaje de evasión. Sistema de Cobranza Coactiva a proveedores del Estado A través de este sistema, las áreas de cobranza coactiva de la Administración Tributaria pueden hacer efectivo el cobro de las deudas de los proveedores del Estado mediante el uso informático del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), el cual permite identificar, detener y embargar el proceso de pago a los proveedores del Estado que tengan deuda tributaria en proceso de cobranza. De este modo, el sistema permite la recuperación �de manera segura y efectiva� de la deuda en cobranza coactiva y, a la vez, crea riesgo entre los

47

proveedores del Estado, estimulándolos a que cumplan con sus obligaciones tributarias. El Sistema de Cobranza Coactiva vía SIAF empezó a operar desde julio del 2002 en la Intendencia de Principales Contribuyentes de la capital de la República y, progresivamente, se fue ampliando al resto de dependencias de Principales Contribuyentes a nivel nacional. Implementación de Centros de Control y Fiscalización Estos centros fueron implementados en todo el territorio nacional, permitiendo descentralizar la labor de la Administración Tributaria en lo concerniente al control de deuda, cobranza y fiscalización de tributos, con el consiguiente efecto de incrementar la recaudación y combatir la evasión fiscal a través de acciones concretas y la generación de riesgo. b) Medidas de Política: Propuestas presentadas Además de las medidas administrativas, y siempre en la búsqueda de incrementar la recaudación, se implementaron y se evaluó la introducción de algunas nuevas figuras tributarias, principalmente por el lado de los impuestos a los consumos específicos y el impuesto a la Renta. En este sentido se propuso lo siguiente: -Incremento del ISC Combustibles -Aplicación de un ISC al servicio de televisión por cable -Aplicación del ISC al uso de teléfonos celulares -Aplicación del ISC al consumo de electricidad -Establecimiento de una especie de Impuesto Mínimo a la Renta, afectando a los activos netos con una tasa que va de 0 a 1%. De todas estas figuras, se incrementó el ISC combustibles y se aprobó la implementación de un impuesto mínimo a la Renta que fue introducido bajo la figura de un anticipo adicional del Impuesto a la Renta, cuyos pagos pueden ser utilizados como crédito contra el régimen general. Este tributo está vigente desde el 1 de enero del 2003. El propósito de este anticipo del impuesto a la renta en función a los activos, es capturar ingresos que, amparándose en regímenes especiales, hubieran eludido este impuesto. c) Identificación y cuantificación de las Renuncias Tributarias (Gastos Tributarios) en el Perú

48

Al igual que otros países, el Sistema Tributario peruano también se ha caracterizado por tener un importante grupo de exoneraciones y beneficios tributarios, de carácter regional y sectorial, tasas reducidas, fraccionamientos y créditos fiscales cuyo efecto es reducir la base imponible gravada y por tanto los ingresos tributarios. Estos conforman los llamados gastos tributarios o renuncias tributarias en el Perú. Conscientes de la importancia del tema en el año 2000 se elaboró el documento �PERU: Gastos Tributarios 200019�, en el cual se identificaron un total de 235 gastos tributarios20 de los cuales más de la mitad correspondían al IGV. Del total de 235 gastos identificados se procedió a estimar un grupo de 68 que son los más importantes, obteniéndose un costo anual estimado21 de S/. 4,047 millones de nuevos soles, es decir 1.9% del PBI. La cuantificación de los principales gastos tributarios fue hecha pública en el Marco Macroeconómico Multianual elaborado para el período 2002-2004, permitiendo así destacar la magnitud de este mecanismo de gasto fiscal alternativo al gasto directo. Asimismo, cabe mencionar que el Presupuesto 2003 ha sido elaborado incorporando el concepto de gastos tributarios a fin de hacer más transparentes la información referida al uso de los recursos del Estado, permitiendo que la opinión pública conozca el costo real de estos beneficios y cuánto dinero se podría liberar en caso de eliminarlos. En las renuncias tributarias se ha identificado una fuente importante de recursos potenciales. Es por ello que un tema prioritario en el año 2003 es la �racionalización de las exoneraciones y beneficios tributarios a fin de liberar recursos que permitan asegurar el equilibrio fiscal del país. El anexo N° 5 presenta la relación y cuantificación de los principales gastos tributarios existentes en el Perú. Resultados de la Reforma 2002 Resultados de las medidas administrativas

19 Documento de trabajo de la SUNAT, elaborado por el consultor Sr. Juan Ruíz en el año 2001 20 Sobre el particular hay que considerar que un mismo gasto puede implicar uno o varios tributos. Asimismo se incluyen,

entre otros a las exoneraciones, inafectaciones, reducciones de tasa, deducciones, créditos, diferimientos, regímenes simplificados, devoluciones.

21 El costo fiscal es el máximo potencial de recaudación por estos conceptos. Este dato corresponde se ha extraído del Marco Macroeconómico Multianual 2003-2005 publicado el 1 de junio del 2002.

49

Las medidas administrativas implementadas en el marco de esta nueva reforma tributaria, empezaron a rendir sus frutos al mes siguiente de su implementación. En sólo seis meses de operatividad, estas medidas permitieron obtener ingresos equivalentes a 0.25% del PBI. El Régimen de Retenciones ha contribuido a la ampliación de la base tributaria del IGV al permitir identificar a proveedores que eran omisos a la declaración y al pago de tributos. De esta forma, el régimen ha permitido asegurar el pago de estos proveedores omisos, así como incrementar el nivel de recaudación de otros contribuyentes debido a la generación de riesgo en la detección de sub-declaraciones mediante el cruce de información. Desde su implementación, en junio del año 2002, el Régimen de Retenciones del IGV permitió incrementar el IGV pagado en más de 15% en promedio, así como reducir la tasa de morosidad en el pago de 17.0% en el año 2001 a 11.1% en diciembre del 2002. Resultados de las medidas de Política Tributaria En cuanto a las medidas de política, debemos mencionar que las comisiones técnicas competentes del Congreso de la República no aprobaron los impuestos propuestos para los consumos específicos de televisión por cable, consumo de energía eléctrica y telefonía celular. En todos los casos se consideró que estas medidas afectaban a la población, fomentaban el mercado clandestino y además desincentivaba la inversión extranjera en dichos sectores. Cabe indicar que, el rendimiento conjunto en términos de recaudación por las medidas no aprobadas era de alrededor de US$150 millones al año. Por el lado de las medidas aprobadas, se estimó un nivel de ingresos anual de US$240 millones. Presión Tributaria al cierre del año 2002 Las medidas de política tributaria con impacto negativo en la recaudación que hemos mencionado anteriormente, tales como el otorgamiento de un nuevo fraccionamiento, la rebaja de las tasas arancelarias, las menores tasas del Impuesto a la Renta, y la menor tasa del Impuesto extraordinario de Solidaridad, entre otros, representaron en conjunto, una menor recaudación de casi 0.6% del PBI. En este contexto, de acuerdo con los resultados del primer semestre, se calculaba que la presión tributaria del 2002 llegaría a 11.9%. Sin embargo, la implementación de las medidas de política y ampliación de la base tributaria, a partir del segundo semestre del año, sumado a la recuperación del ritmo de crecimiento de la actividad económica, significaron un impacto positivo en la recaudación, del año 2002 equivalente a 0.5% del PBI que, si bien fue atenuado por un mayor nivel de devoluciones de impuestos y un menor pago del Impuesto a las Acciones Estatales, sin embargo permitió superar el estimado de 11.9% y cerrar el año con un nivel de presión tributaria de 12.2% del PBI, el mismo que permitió cumplir la meta de déficit fiscal anual.

50

V1

Cnpu N a DrV De Ra S

5

.3 Nuevas Figuras Tributarias implementadas y/o propuestas en el Perú: 995-2002

13

13%

12%

8%

6%

4%

1%

0%

-2%

12.5%12.2%

(0.1%) (0.2%) (0.1%) (0.15%)

0.5%

11.9%

Fuente: SUNATElaboración: SUNAT

Esfuerzo tributario en el Perú(En porcentaje del PBI)

(0.2%)

2001Regulari-zación

de Renta

M enor tasa IES

M enor Aranceles

Nuevo Fracciona-

m iento

Proyecc.

2002

M edidas SU NAT +

M ayor actividad

Económ ica

M ayores Devolucio

nes y m enor

pago IAE

2002

omo se ha informado a lo largo del análisis del caso peruano, pocos son los uevos tributos creados o que fueron propuestos y evaluados como alternativas ara aumentar la recaudación en los últimos años. A continuación presentamos na relación de todos ellos, así como una breve descripción de cada uno:

uevos Impuestos

) Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)

efinición: Este es un impuesto a las planillas que se creó en agosto de 1998 en eemplazó al derogado FONAVI, manteniendo las mismas características. entajas: Es de fácil recaudación y base amplia.

esventajas: es una sobrecarga al empleo de mano de obra y por tanto afecta la ficiencia del mercado laboral.

ecaudación anual: actualmente (con una tasa de 2%) su recaudación promedio nual es de US$130 millones.

ituación Actual: Vigente

1

b) Impuesto Extraordinario a los Activos Netos Definición: Este es un impuesto que grava el valor de los activos netos consignados en el balance del cierre del ejercicio anual precedente. Ventajas: Es una vía rápida y fácil de obtener ingresos. Permite asegurar recaudación que en algunos casos sería dejada de pagar a través de mecanismos de elusión y evasión. Desventajas: se convierte en un sobrecosto para las empresas, sobre todo para aquellas que se encuentran realmente en mala situación. Recaudación anual: con tasa de 0.5% (vigente hasta diciembre 1998) se recaudaban US$160 millones, con tasa de 0.2% (vigente hasta diciembre de 1999) se recaudaron US$65 millones. Situación Actual: Derogado en diciembre de 1999, aunque el recientemente creado “anticipo adicional del impuesto a la renta” tiene similares características. c) Impuesto a la expedición y/o revalidación de pasaporte (llamado Imp. de Solidaridad a la Niñez Desamparada (Tesoro lo recibe y lo usa para los fines señalados) Definición: Este impuesto fue introducido al Sistema Tributario en mayo de 1999 y grava con un monto de cuarenta dólares americanos (US$40) la expedición y/o revalidación de pasaportes, siendo este pago requisito indispensable para efectuar el trámite. Ventajas: Fácil recaudación, difícil de evadir Desventajas: Al encarecer el costo del pasaporte se constituye en un sobrecosto para todos aquellos compatriotas que desean migrar del país. Recaudación anual: El Impuesto está actualmente vigente y su recaudación promedio anual es de US$14 millones. Situación Actual: Vigente d) Impuesto Extraordinario para la Promoción y Desarrollo Turístico Definición: Este impuesto fue creado en diciembre del año 2002 para financiar las actividades y proyectos destinados a la promoción y desarrollo del turístico nacional. Se grava a la entrada al territorio nacional de personas naturales que empleen medios de transporte aéreo de tráfico internacional. El monto del impuesto asciende a quince dólares americanos (US$15), el mismo que es consignado en el boleto aéreo.

52

Ventajas: Fácil recaudación y fiscalización, difícil evasión. Las empresas de transporte aéreo de tráfico internacional se constituyen en agentes de percepción, cobrando el impuesto junto con el valor del pasaje internacional al momento de emitirlo., y siendo los obligados a declararlo y abonarlo a la Administración Tributaria. Desventajas: Al encarecer el costo de los pasajes aéreos, puede generar una disminución del flujo turístico. Recaudación anual: US$17,0 millones Situación Actual: Vigente e) Impuesto a las Acciones del Estado: Definición: Este impuesto fue creado en octubre del año 2000 y grava la propiedad de acciones del Estado con una tasa de 5% aplicable a las empresas cuyo capital de manera directa o indirecta pertenece íntegramente al Estado. La base imponible está constituida por el valor en libros de la totalidad de acciones, participaciones y derechos. Ventajas: Es de fácil recaudación Desventajas: Es una sobrecarga a las empresas estatales respecto al resto de empresas, lo cual les resta competitividad. Recaudación anual: US$170 millones Situación Actual: En proceso de derogación f) Anticipo Adicional del Impuesto a la Renta: Definición: Más que un nuevo tributo, constituye un sistema adicional de pagos a cuenta del Impuesto a la Renta de Tercera Categoría y fue creado en octubre del año 2002, con vigencia a partir de enero del 2003. Se grava los activos de la empresa según el balance ajustado al 31 de diciembre del año precedente. La tasas van de 0 a 1.5% Ventajas: Proporciona ingresos al fisco, fácil recaudación y fiscalización. Desventajas: Es una sobrecarga a las empresas. Ya que en la práctica constituye un símil del impuesto a los activos. Les resta liquidez pues tienen que pagarlo así tengan pérdidas y recién con motivo de la regularización anual pueden solicitar su devolución.

53

Recaudación anual: US$150 millones Situación Actual: Vigente g) Incremento del Impuesto a la Renta de Personas Naturales: Definición: en diciembre del año 2002 se aprobó incrementar la tasa del impuesto a la renta al tramo superior de las remuneraciones de los trabajadores. Ventajas: Tiene un efecto redistributivo pues pagan más aquellos agentes que reciben mayores ingresos, lo cual mantiene la equidad vertical. Desventajas: Puede fomentar prácticas elusivas para reducir el pago del impuesto, alterando el funcionamiento del mercado laboral. Es una sobrecarga a la mano de obra. Recaudación anual: US$11,5 millones Situación Actual: Vigente Nuevos Impuestos Propuestos a) Impuesto Selectivo a la Televisión por Cable: Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% o 10% al servicio de televisión por Cable. Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión. Otorga mayor equidad al Sistema ya que esos bienes y servicios de consumo final denotan una mayor capacidad contributiva al considerarse bienes suntuarios Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final. Baja recaudación Recaudación Potencial anual: US$4,3 millones � US$8,6 millones Situación Actual: No fue aprobado En Panamá la reforma tributaria del 2001 propuso sustituir el impuesto específico a la prestación de servicios de televisión por cable y más bien incluirlo dentro de la base del impuesto selectivo al consumo, incluyendo también la telefonía celular con una tasa de 10% (afecta al servicio y al consumo)

54

En Bolivia también se esta proponiendo dentro de la Reforma Tributaria 2003 b) Impuesto Selectivo al consumo de Telefonía Móvil: Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% 0 10% al servicio de telefonía móvil. Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final. Ahuyenta la inversión extranjera. Puede tornarse regresivo más que progresivo ya que su uso no está restringido a personas de elevados ingresos Recaudación Potencial anual: US$55 millones � US$110 millones Situación Actual: No fue aprobado En Panamá se propuso su implementación En Bolivia la reforma 2003 planteada por el presidente Lozada incluye está medida que ha recibido el enérgico rechazo de parte de los operadores telefónicos y de la población ya que el uso es masificado y para muchos es una herramienta de trabajo En Venezuela existe un impuesto especial para la telefonía móvil. c) Impuesto Selectivo al consumo de energía eléctrica: Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% o 10% al consumo de energía eléctrica a nivel residencial, industrial y comercial por el exceso sobre un nivel mínimo de consumo de Kilowatts en el caso de consumo residencial. Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión. Es un impuesto progresivo por el que pagarían más los hogares de mayores ingresos y por ello estaría acorde con el principio de equidad vertical. Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final. Ahuyenta la inversión extranjera Recaudación Potencial anual: US$40,0 millones � US$80 millones Países como Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Italia, Holanda, España y Suecia aplican ese impuesto.

55

Situación Actual: No fue aprobado d) Impuesto Selectivo al consumo a la distribución de energía eléctrica Definición: En el Perú se encuentra exonerada la venta de petróleo Diesel a empresas generadoras y concesionarias de la distribución de energía eléctrica. El objetivo es eliminar esta exoneración y aplicar el impuesto. Ventajas: Al quitar la exoneración existente se está eliminando un subsidio implícito por parte del gobierno que no tiene justificación. Esto eliminaría distorsiones en la economía y se acercaría más al principio de equidad horizontal y de neutralidad. Desventajas: Encarece el costo de la electricidad que sería trasladado al consumidor final Recaudación Potencial anual: US$6,5 millones Situación Actual: No fue aprobado por tanto se mantiene la exoneración V.4. Agenda Pendiente: aumento de la Presión Tributaria La búsqueda de mayores ingresos tributarios en el Perú estará asociada, en los próximos años, de un lado a la continuación e intensificación de las medidas implementadas a mediados del año 2002, que han rendido buenos resultados, y de otro lado a la liberación de recursos mediante la eliminación gradual de las renuncias tributarias. También es necesario que la actividad económica nacional mantenga su dinamismo y registre tasas de crecimiento superiores a 5%. Medidas Administrativas Respecto a las medidas administrativas, es deseable potenciar los regímenes de retenciones, detracciones y percepciones del IGV, incluyendo nuevos agentes retenedores y productos pero evaluando permanente el rendimiento de los agentes ya existentes. Asimismo, se debe sacar mayor provecho, en cuanto a la fiscalización, de la información estadística recibida mediante estos sistemas Paralelamente se deben reforzar las labores de fiscalización y control de los contribuyentes, potenciando los cruces informáticos que detecten incumplimiento o contribuyentes sospechosos que ameritan contar con una revisión.

56

En cuanto a la implementación de nuevos tributos sugiero mantener sólo los actualmente vigentes, efectuando una revisión exhaustiva que nos permita minimizar los canales de elusión. Racionalización de las Renuncias Tributarias Al respecto, la reciente y progresiva implementación en el Perú de la Ley de descentralización y Regionalización abre la oportunidad de negociar con cada autoridad regional, recientemente investida de mando, la eliminación de los beneficios regionales y sectoriales existentes, los mismos que pueden ser canjeados por transferencias directas pero siempre generando un ahorro al Estado y por ende un mayor nivel de ingresos. En este tema el potencial de recursos es significativo y vital para contribuir a asegurar el equilibrio fiscal ya que, como antes se indicó, representan casi 2 puntos del PBI. Creación de Nuevos Tributos Más que crear nuevos tributos, esperamos obtener una mayor recaudación a través de las mayores acciones de control y fiscalización, el buen funcionamiento de las medidas de ampliación de la base, además de ajustes a la normatividad de los impuestos ya existentes para poner freno a las malas prácticas. En todo caso, considero más eficiente trabajar sobre la estructura tributaria actual que implementar nuevos tributos que pueden ir en contra del principio de simplicidad. No obstante, nuestro Sistema Tributario debe ir preparándose para reaccionar frente a las nuevas operaciones que ha surgido de los avances tecnológicos del siglo y que ameritan una adaptación para poder captar los recursos que le corresponden. Este es el caso principalmente de las transacciones de Internet. Cabe indicar que, por el lado de la tributación ambiental, todavía no se ha desarrollado muy directamente este tema, aunque se puede decir que está implícito cuando se incrementa el Impuesto a algunos los combustibles. Cabe mencionar que, se estima que la operación todo el año de las medidas de ampliación de la base y las medidas de política tributaria generará en el año 2003 ingresos adicionales, respecto a los registrados en el segundo semestre 2002, por un total de US$350 millones (0,5% del PBI), a esto se suma el efecto positivo de la actividad económica y el efecto negativo de la casi aprobada derogación del Impuesto a las Acciones del Estado y las mayores devoluciones de impuesto, los que en neto representan 0.2% del PBI y de esta forma ubican la presión tributaria del 2003 en 12.5%.

Cuadro N° 2 Estimado de Presión tributaria 2003 Concepto (%) del PBI

57

Presión Tributaria 2002 12.2%(+) efecto marginal de medidas administrativas y de Política Tributaria

0.5%

(-) efecto neto de mayor actividad, derogación Impuesto a las Acciones del Estado y mayores devoluciones.

0.2%

(+) liberación de Recursos por eliminación gradual de exoneraciones y canje por transferencias directas

0.5%

Total Presión Tributaria (E) 2003 13.0%

Cabe mencionar que dicha cifra no considera la eliminación de las renuncias tributarias. En este sentido, es deseable avanzar gradualmente en dicha dirección y en ese sentido se espera liberar en el 2003 al menos la cuarta parte del monto estimado de pérdida. De concretarse esta figura, se estarían liberando recursos por US$280 millones, lo cual significaría casi 0.5% del PBI que se añadiría a los ingresos tributarios estimados y permitirían alcanzar una presión tributaria piso de 13.0%, tal como se muestra en el cuadro N° 2. A partir de este resultado, se esperaría empezar a subir gradualmente a lo largo de los años.

58

VI. CONCLUSIONES

-El logro de la suficiencia recaudatoria es un problema vigente en la mayoría de los sistemas tributarios, y se refiere a la posibilidad que tienen los sistemas tributarios de proporcionar recursos necesarios para contribuir al financiamiento del gasto público. -Las reformas tributarias llevadas a cabo en Latinoamérica, aunque muestran importantes logros en los diversos ámbitos, todavía distan de cumplir a cabalidad los objetivos de suficiencia recaudatoria, simplificación de normas y procedimientos, neutralidad en la asignación de recursos y equidad en la distribución de la carga. -El desempeño tributario en la región latinoamericana muestra como rasgos saltantes una mejora marginal en cuanto a suficiencia recaudatoria, la persistencia de elevados índices de informalidad, evasión, elusión y renuncia fiscal, así como una pérdida de presencia de la equidad vertical, al disminuir el peso de la tributación directa o del impuesto a la Renta. -El rasgo principal de las reformas tributarias implementadas en la región Latinoamericana no ha sido la creación de nuevos tributos, sino por el contrario, estas han buscado simplificar los sistemas existentes (reduciendo los tributos y procedimientos administrativos) y potenciar la labor de recaudación y fiscalización de la Administración Tributaria. Un ejemplo muy didáctico es lo ocurrido en el Perú desde al año 1991. -Cualquier ajuste que se efectúe a los Sistemas Tributarios deben tener en cuenta el respeto a los principios generales de la tributación y las potenciales consecuencias sobre el funcionamiento de la actividad económica nacional a través de la influencia sobre los agentes económicos (ofertantes y demandantes). -Las recientes experiencias en países como Venezuela, Ecuador y Bolivia muestran, en la población, una actitud contraria a la creación de nuevos tributos debido a los elevados índices de pobreza, en un contexto en el cual las economías latinoamericanas muestran tasas de crecimiento bastante reducidas luego de un período de recesión. -La globalización y otros rasgos de la modernidad han traído consigo una mayor movilidad de recursos y transacciones complejas que configuran la necesidad de implementar ajustes a los sistemas tributarios para incrementar su capacidad de reacción frente a estas nuevas operaciones que deben estar sujetas al pago de tributos. En muchos casos los ajustes no son únicamente con fines recaudatorios sino más de ordenamiento del sistema tributario.

59

-En los países de la región latinoamericana se observa aún la existencia de un margen considerable para incrementar los ingresos y lograr la ansiada suficiencia recaudatoria, a través de ajustes a la estructura tributaria vigente, más que con la creación de nuevos tributos que pueden traer consecuencias negativas y alterar el funcionamiento de la economía. -Las acciones para incrementar la suficiencia recaudatoria requieren la ampliación de la base tributaria de los tributos existentes, así como el combate firme a la evasión, elusión y el contrabando. Se requieren la implementación de herramientas y mecanismos ingeniosos que contribuyan a potenciar la recaudación. -Una fuente potencial de importantes recursos adicionales para lograr la suficiencia recaudatoria la constituyen la racionalización de las �renuncias tributarias� existentes en los países de la región. Para esto se requiere una firme decisión política y una estrategia de negociación con los beneficiarios que fomente el canje del beneficio por algún tipo de transferencia directa. Esta eliminación contribuirá a hacer más eficiente el Sistema Tributario. -La reciente experiencia peruana del año 2002 da cuenta de resultados exitosos en cuanto al incremento de los ingresos tributarios a través de la implementación de medidas de ampliación de la base tributaria y combate a la evasión. Esta experiencia puede ser tomada como modelo a seguir en otros países de la región, lo cual será potenciado �al igual que en Perú- conforme se avance en la racionalización de las renuncias tributarias.

VII. RECOMENDACIONES

-Tomando en cuenta lo anterior, las reformas tributarias venideras deberán orientarse fundamentalmente en dos sentidos: a) Lograr un nivel de ingresos tributarios compatible con las necesidades de financiación del gasto público a través del fortalecimiento de los sistemas y administraciones tributarios, en un contexto en el cual exista un manejo más eficiente del gasto y una reducción del aparato estatal. b) Adecuar la estructura y niveles de imposición a las condiciones requeridas por un contexto de globalización, dando solución a los problemas generados o intensificados por las modalidades de desarrollo de las transacciones internacionales predominantes (comercio electrónico, mayor movilidad de capitales) y, particularmente, a la preservación de la competitividad y del medio ambiente en un cuadro de alta interdependencia de los sistemas tributarios. -Las recientes experiencias demuestran que no es el mejor momento para buscar mayores ingresos a través de la introducción de nuevas figuras tributarias. En este sentido, consideramos que el camino adecuado para alcanzar dicho objetivo debe

60

partir de la estructura tributaria vigente, llenando los vacíos existentes, ampliando las bases imponibles y potenciando la recaudación de los diferentes tributos a través del combate firme contra la evasión tributaria y el incumplimiento. Al respecto existen diversas herramientas que contribuyen a este fin y que han tenido resultados exitosos en varios países. Es el caso de los sistemas de retenciones, percepciones, entre otros mecanismos que aseguran la recaudación. -Se debe dar prioridad al tema de la racionalización de las renuncias tributarias como fuente alternativa de recursos para aumentar la suficiencia recaudatoria. En ese sentido, las experiencias de países como Brasil, Argentina, Chile y recientemente Perú, dan cuenta de la importancia que represente hacer una relación de las mismas, proceder a su cuantificación y luego considerarlas en el Presupuesto de la República como un gasto tributario, que es el paso previo a su racionalización y/o eliminación gradual. -A fin de minimizar el impacto social y/o sobre la competitividad producto de la eliminación de las exoneraciones, se propone su sustitución parcial por transferencias o gasto directo. -Es un hecho que en un futuro cercano será necesario implementar nuevos impuestos que graven las transacciones que surgen de la modernidad y del mundo globalizado, en el cual es importante la interdependencia entre los sistemas tributarios. En este sentido es recomendable ir avanzando en estudiar los mecanismos de estos nuevos tributos, trabajar en el tema de los convenios para evitar la doble imposición y establecer convenios de colaboración con otras administraciones tributarias. Esto permitirá minimizar los efectos sobre el funcionamiento del sistema tributario y de la economía. -Si los mecanismos sugeridos para lograr la suficiencia recaudatoria no fueran suficientes y se requiere imperiosamente la implementación de nuevos tributos, consideramos más eficiente y efectivo el modificar las alícuotas sobre los tributos existentes y en particular sobre el Impuesto a la Renta, ya que es la mejor herramienta redistributiva, más equitativa y menos distorsionante, que actualmente ha perdido importancia en la región latinoamericana, con relación a la tributación indirecta que finalmente tiende a ser regresiva.

61

VIII. BIBLIOGRAFÍA AITKENHEAD CASTILLO, Richard.�Paraguay. Política Fiscal�.Informe Final para el Programa de Visión Estratégica. Proyecto PLANDES. Secretaría Técnica de Planificación. Presidencia de La Republica. Paraguay. Junio de 1998. ALFA-REDI.�Venezuela: La Tributación en Telecomunicaciones en Venezuela�. En: www.alfa-redi.org. Revista de Derecho Informático. Febrero 2003. ARIAS, Luis Alberto. �El Fortalecimiento Institucional de la Administración Tributaria Peruana�.Documento de Trabajo Nº 02/94. SUNAT. Perú. Noviembre de 1994. ASOCIACIÓN DE BANCOS DE ARGENTINA. La Percepción del Impuesto a las Transacciones Financieras. Argentina. Abril 2001 ATTAC SEVILLA. �¿Qué es el impuesto Tobin (o tributo, tributación o tasa Tobin)?�.En: www.local.attac.org. Año 2002. AVI �YONAH, Reuven S. Globalización y Competencia Tributaria: Implicancias para los países en desarrollo. Facultad de Derecho. Universidad de Michigan. Revista de la CEPAL. N º 74. Agosto 2001. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.�Evaluación de tres operaciones de Reforma de la Administración Tributaria Financiadas por el Banco�. Oficina de Evaluación, EVO. En: www.iadb.org. BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERU (BCRP). Boletín Semanal. Varios números. BERROCAL, Rafael. �Cuánto abarcará la Reforma Tributaria�. En: www.mensual.prensa.com. Panamá. Octubre 2002. BLANCHARD, Olivier. �Macroeconomía�. Massachussets Institute of Technology. Segunda Edición. 2000. BYRNE, Peter D. �El futuro del impuesto a la renta en las economías abiertas�. En CEPAL. SERIE Seminarios y conferencias. Chile. CANO, Ana. �Convergencia europea de la Hacienda Pública�. COEV. Economistas 119. Número 128-1era. Quincena Noviembre 1997. En: www.coev.com. CENTRO INTERAMERCICANO DE ADMINISTRCIONES TRIBUTARIIAS (CIAT). www.ciat.org. Sistema de información SITRIBA.

62

COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE- CEPAL. El Pacto Fiscal. Fortalezas, debilidades y desafíos. 1998. ________.�Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2001-2002.Santiago, Chile. Diciembre de 2001-2002. ________.�Estudio Económico de América Latina y el Caribe�.Chile.2001-2002. DE BLAS LOPEZ, Alberto.�Tasas en materia de telecomunicaciones�. En: www.injef.com Información Jurídica, Económica y Fiscal. DIARIO GESTION: “Chávez busca que operaciones en mercados financieros paguen impuestos�. Lunes, 27 de enero del 2003.P.26. DIARIO GESTION: “Más Impuestos al sector Privado por incumplimiento tributario de empresas públicas�. 16 de Diciembre del 2002. P.18. DIARIO GESTION: “Propuesta de alza tributaria desata polémica en Chile”. Martes ,28 de Enero del 2003.P.25. DIARIO SÍNTESIS: �Gobierno Ecuatoriano anuncia medidas para enfrentar crisis fiscal�. Lunes 20 de enero del 2003.P.19. DIARIO SÍNTESIS: “Gobierno Venezolano lanza medidas económicas para combatir crisis fiscal�. Jueves 23 de enero del 2003. P.19. DIAZ CASSOU, Javier. �El debate sobre la tasa Tobin: Una Guía�. En: www. Iberglobal.com. EDO HERNÁNDEZ, Valentín. �Importancia Recaudatoria y Flexibilidad del sistema impositivo Español según las principales fuentes estadísticas�. Madrid, Octubre 2001. ETCHEBERRY CELIA, Javier. �La reducción de la evasión tributaria como vía para el financiamiento fiscal�. Ponencia presentada en la 35 Asamblea General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias: �La Función de fiscalización del Administración Tributaria y el control de la evasión�. Santiago de Chile, abril 2001. ENGEL, Eduardo, A. Galetovic y C. Raddatz. �Reforma Tributaria y Distribución del Ingreso en Chile�. Serie Economía N º 40.Centro de Economía Aplicada. Departamento de Ingeniería Industrial. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas. Universidad de Chile. Agosto, 1998. FAGET, Alberto. Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal en los procesos de integración en América Latina. Centro de Formación para la Integración Regional. Uruguay.

63

FERNÁNDEZ ORIGGI, Italo.�Comercio Electrónico, consideraciones en torno a una nueva área de trabajo en materia fiscal�. Ponencia Presentada en el VII Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática. Perú. Abril, 2000. FRESHIELDS BURCKHAUS DERINGER. �IVA en comercio electrónico�. En: www.freshfields.com . Febrero 2002. “La imposición indirecta en las operaciones de comercio electrónico”. Ponencia presentada en Conferencia: Las Administraciones Fiscales en un Mundo Electrónico. Montreal, Canadá, 3-6 de junio del 2001.En: www.mecon.gov.ar. FONTAINE, Bernardo y Rodrigo Vergara.�Una propuesta de Reforma Tributaria�.En: Puntos de Referencia. N º 237. Centro de Estudios Públicos. Chile. Enero 2001. GONZALEZ RAMÍREZ, Carlos Ernesto. �Reforma Tributaria: Inconvenientes y demagógica�. En: www.fundacionlibertad.org.pa. Panamá. �Impacto del impuesto al Débito Bancario�. En: www.Prestigio.com.ve. Venezuela, 2001. JARACH, Dino. �Finanzas Públicas y Derecho Tributario�. Edit. Cangallo. 1999 JORRAT DE, Luis Michael. �Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la evasión tributaria�. En: Conferencia Técnica del CIAT, Viterbo, Italia, 1996: Evaluación del Sistema Tributario y de la Administración Tributaria). JUNQUERA VARELA, Raúl. �Sistemas tributarios y Administración Tributaria en Iberoamérica�. Grupo de Trabajo de Relaciones Internacionales. Agencia Estatal de Administración Tributaria. Enero 2001. LATINEZ CARPIO, Luis Alberto. �En cuestión reformas tributarias parciales�.En: Síntesis. Jueves, 23 de enero del 2003. P.9. LAVANDERO, Jorge. �Chile: Ponencia sobre un impuesto Tobin a las Transacciones Financieras�.Ponencia presentada al Parlamento Chileno. En: www. analítica.com. Agosto de 2000. LERDA, Juan Carlos. �Movilización de Recursos a través de Reformas Tributarias en América Latina: Posibilidades, limitaciones y desafíos�. Trabajo invitado al III taller regional CIAT/ONU/SRF sobre tributación realizado en la ESAF, Ministerio de Hacienda, Brasilia DF, Brasil.

64

MARQUES, Fanny y GOMEZ Fanny: �Impuesto a las Transacciones Financieras: El caso colombiano.�En: www.repem.org.uy. MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS DE PANAMA. �Propuesta de Reordenamiento y Simplificación del Sistema Tributario de Panamá�. En: www.mef.gob.pa Febrero 2001. MORENO GRANDEZ. Carlos Alberto. �Informalidad, Tributación y Democracia�. Trabajo presentado en el XIV Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF. SUNAT, Perú. Febrero, 2001. MORES PALLEJA, Pere.�Fiscalidad del comercio electrónico. El Punto de Vista de la OCDE�. En: www.planificacion-juridica.com. Barcelona, España. Página Web de los diferentes Administraciones Tributarias de los Países de América Latina. PITA, Claudino. �Los sistemas tributarios latinoamericanos y la adecuación de la imposición de la renta a un contexto de globalización�. En: CEPAL. SERIE Seminarios y Conferencias. ________.�La Reforma Tributaria en América Latina en la década de los 80�. Serie documentos de trabajo264. Banco Interamericano de Desarrollo BID. Washington. 1993 PHILIPPE BARDE, Jean. �Reformas Fiscales Ambientales: Una Revisión de la experiencia en países� OCDE .OCDE. París, Francia. RAPOPORT, Mario y Julio Gambina. �Propuesta de un Impuesto a las Transacciones financieras Internacionales�. En: La Gaceta de Económicas. Argentina. Julio del 2001. RODRÍGUEZ PERDOMO, Matías. �Aplicación de impuestos al comercio electrónico en Uruguay�. En: AADAT Web. Asociación Argentina de Derecho de Alta Tecnología. Argentina. RUIZ RAMÍREZ, Rocío Angélica. �La Gestión Tributaria�. En: www.congreso.gob.pe. SEROA DA MOTTA, Ronaldo. �Tributación Ambiental, macroeconomía y medio ambiente en América Latina: aspectos conceptuales y el caso de Brasil�.División de Desarrollo Económico. En CEPAL. SERIE Macroeconomía del desarrollo. Santiago de Chile, diciembre de 2001.

65

66

SERRA, Pablo. �El Sistema Impositivo y su Efecto en el Funcionamiento de la Economía: Una Revisión de la Literatura�. Documento de Trabajo 39. Banco Central de Chile. Diciembre de 1998. SHOME, Parthasarathi. �La tributación en América Latina: Tendencias estructurales e impacto de la Administración�. Serie Seminarios y conferencias CEPAL, 1999. __________________.�Manual de Política Tributaria�. División de Política Tributaria .Departamento de Finanzas Públicas. Fondo Monetario Internacional. Washington, 1995. SIMONIT, Silvia. �Principales tendencias sobre Gastos Tributarios desde una perspectiva Internacional�. IX Encuentro de Economía Pública. Argentina, Octubre 2001. STOTSKY G., Janet y W. Asegedech. �Central American Tax Reform: Trends and Possibilities�. En IMF Working Papers WP/02/227. Diciembre 2002. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA-SUNAT. Nota Tributarias. Varios números TANZI, Vito. �La adaptación de los Sistemas Tributarios�. Ponencia presentada en la 34 Asamblea General del CIAT: Una Administración Tributaria para el Nuevo Milenio �Escenarios y Estrategias. Washington, D. C., USA. Julio 2000. __________________.�El impacto de la globalización económica en la tributación�. Documento de la 32ª Asamblea General del CIAT. Salvador, Bahía. 1998. TANZI, Vito y Howell Zee. �La Política Tributaria en los países en desarrollo�. Fondo Monetario Internacional. Washington, 2001. VARIAN, Hal R.�Impuestos al comercio electrónico�. En: Gaceta de Economía. Año 5, Núm.10.