XLI JORNADAS TRIBUTARIAS COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONMICAS

DE CAPITAL FEDERAL

Mar del Plata - 1 y 2 de diciembre de 2011

COMISIN N 2 TRIBUTACIN MUNICIPAL. LOS MUNICIPIOS ANTE LA NECESIDAD DE FINANCIAMIENTO.

Ponencia del Dr. Juan Francisco Dogliani

I- PRESENTACIN: A) CAUSA VS EFECTOS; B) OTRAS FACETAS NEFASTAS DEL SUBFINANCIAMIENTO.

II- INTRODUCCIN STATUS Y ROL DEL MUNICIPIO CONTEMPORNEO Y ESQUEMA DE LIMITANTES A SUS POTESTADES FISCALES.

III- NOCIN ACERCA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE FUNCIONES EN LA ARGENTINA.

IV- CAUSA DEL DESFINANCIAMIENTO ESTRUCTURAL: LA DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS PBLICOS EN ARGENTINA.

V- EL CASO DE ROSARIO: A) QU HACE ROSARIO?; B) EL COSTO CRECIENTE DE NUEVAS INCUMBENCIAS; C) CMO SE FINANCIAN.

VI- ALGUNAS CONCLUSIONES EVIDENTES Y PREMISAS: A) PREMISA DE MXIMA; B) DESDE EL ORDEN PROVINCIAL; C) EN EL PROPIO ORDEN MUNICIPAL.

VII- A MODO DE SNTESIS FINAL.-

I-

A) CAUSA VS EFECTOS:

PRESENTACIN

En primer trmino, debo celebrar el tema y los subtemas elegidos por las autoridades para el desarrollo de nuestra Comisin. Felicito, pues, a los organizadores por la previsin de la temtica, por cuanto induce a adentrarnos en las causas de la problemtica inherente a la tributacin municipal en lugar de limitarse a denunciar sus indeseados efectos.

Me explico: La mayora de los abordajes a la conflictiva tributacin local, desde el plano jurdico al menos, redundan en lo que denomino el paradigma de la denuncia. Los profesionales que defienden intereses de empresas o contribuyentes en general cuestionan la legitimidad de figuras y prcticas tributarias desnaturalizadas, o se renen a despotricar, airada y denodadamente contra una realidad cada da ms compleja y controversial. A veces me pregunto si podemos vlidamente seguir sorprendindonos de que, por ejemplo, tasas cuyas bases imponibles estn estructuras sobre el avalo fiscal o sobre los ingresos brutos de un contribuyente puedan no coincidir con el costo de los servicios que estn destinadas a financiar. Alguien inadvertido podra pensar que nos estamos refiriendo a tributos novedosos, o legislados y percibidos de manera aislada por algn que otro municipio... No! Son tasas previstas y exigidas como regla y no como excepcin por la generalidad de los ms de dos mil municipios de la Argentina. Y no slo han sido recurrente y sistemticamente bendecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin1, sino por la Comisin Federal de Impuestos2

De este modo, adentrarnos en el sistema de financiamiento obsoleto y perimido al cual estn ceidos los municipios argentinos, nos lleva a la

y, adems, en el caso del tributo a la actividad econmica/local, reconocidos y consagrados por un instrumento de derecho intrafederal que constituye legislacin provincial en todas nuestras provincias (el Convenio Multilateral), existiendo adems!- organismos interjurisdiccionales tcnicos (la Comisin Arbitral y Plenaria del Convenio Multilateral) que velan por su correcta, legtima aplicacin en lo que a la distribucin de ingresos/base imponible refiere.

1 Entre otros, BNA C/ SAN RAFAEL DE MENDOZA, Fallos 234:663, de 1956; SNIAFA C/ M BERAZATEGUI (Fallos 277:218, de 1970); COPLINCO SA C/ M. DE LANS (en ED 55:611, de 1973); el propio CA QUMICA C/ M. DE TUCUMN (Fallos 212:1575, de 1989), tan remanidamente citado, en el cual el fisco resulta perdidoso por la excesiva latitud de la norma, pero en definitiva- el fallo valida en s la estructura del tributo, perfilada sobre parmetros indiciarios de capacidad contributiva; entre otros. 2 La denomina doctrina MICROSULES (Resolucin CFI N 179/99), la cual podra resumirse en que la tasa no es precio ni tarifa, sino que est vinculada a un inters pblico; que exige prestacin de servicios: efectivos, aunque no necesariamente vinculados a inters del obligado; que el Registro, habilitacin y control son servicios susceptibles de ser vinculados con una tasa; que resulta equitativo y aceptable que se consideren los ingresos brutos como parmetro indiciario de capacidad contributiva a los fines de determinar la cuanta de tasa y que s- hay un lmite a ceirse al parmetro dado por la capacidad contributiva cual es el costo global (considerando costos directos e indirectos) del servicio.

causa del problema, en lugar de limitarnos, infructuosamente, a describir sus sntomas por todos conocidos.

Cules son tales sntomas? Podramos aludir a: a) tributos con cara de tasa y cuerpo de impuesto, con marcadas

asimetras entre los costos de los servicios (si es que se prestan) con lo recaudado; b) impresentables tercerizaciones para la determinacin y cobro

de tributos a las cuales han abierto la puerta los fiscos en su necesidad financiera, mutando lo que debe ser una poltica pblica por un negocio privado de consultoras;

c) distintas prcticas y modalidades de tributacin extorsiva: abusos teniendo en vista el solve et repete y apremios, haciendo que en el procedimiento est la condena, como suele decir Bulit Goni, especulando con la inclusin en la prxima moratoria inminente;

d) falta de publicacin u ocultamiento de plexos normativos; e) retorcimiento y abuso de los regmenes de retencin y

percepcin; f) desnaturalizacin de la interpretacin de existencia hechos

imponibles. Tales ingredientes conforman un panorama de aguda inseguridad

jurdica. Y vale aqu citar una mxima de Adam Smith: Ciertamente resulta ms perjudicial a la actividad econmica un pequeo grado de incertidumbre que un gran grado de injusticia.

De este modo, lejos de expresar que no sean ciertos los aspectos que suelen denunciarse de la tributacin local; o que dejen de ser sumamente graves y perniciosos, s sostengo que posicionarse en el rol del denunciador de abusos y desnaturalizaciones de los fiscos, aporta muy poco. Del mismo modo, reunirse solamente a hacer catarsis en foros de colegas, incluso evaluar cmo se puede sobresaltar una determinada situacin particular de un contribuyente desde un planteo judicial, puede ser til slo desde un punto de vista de tipo gremial profesional, pero no deja de constituir un abordaje superficial y nada contribuye a dilucidar y sealar las causas del problema para entonces s, denunciarlo en pos de solucionarlo.

Mi reconocimiento, pues, a que las autoridades del panel hayan acertado al incluir la temtica del financiamiento de las municipalidades a la par de intuir la acuciante asfixia y dependencia de las remesas de coparticipacin de los rdenes superiores de gobierno.

Sin dudas, en mi opinin, el mayor acierto de este prestigioso foro (el cual ya tuve oportunidad de integrar en anteriores oportunidades como panelista) es que ha sido francamente superador de la mirada meramente gremial de profesionales que lidian contra el Estado desde y slo- el inters y ptica de su cliente. Por el contrario, se ha propiciado, al menos en los paneles que me ha tocado integrar, un abordaje ms propio de estadista consustanciado con la problemtica y sus derivaciones sociales y no slo de mero defensor de intereses particulares, privados.

B) OTRAS FACETAS NEFASTAS DEL SUBFINANCIAMIENTO ESTRUCTURAL Y GENERAL DE LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS

Adems, ceirse meramente a la observacin y denuncia de falta de encuadre formal, ortodoxo de legitimidad de los tributos y prcticas de los fiscos municipales desva nuestra vista de otra realidad social, otro aspecto tanto o ms nefasto que el de los efectos distorsivos o perjudiciales sobre la actividad econmica o empresarial. Cul? Simple: Los municipios argentinos, por padecer de un acuciante dficit de financiamiento estructural, no le estn prestando servicios a la poblacin, la cual vive, va de suyo, en municipios. Excluyo de la expresin a la Capital Federal por cunto su status se parece mucho ms al de una provincia que al de un municipio de provincia.

Para decirlo con total claridad, lo que pretendo destacar es que los gobiernos municipales estn fundidos. Ello no es casual, como veremos. Dependen con desesperacin del oxgeno devenido de coparticipaciones y ayudas de rdenes superiores (lo cual fomenta nada republicanas arbitrariedades polticas) y su situacin los torna, con suerte, en, apenas, meros pagadores de sueldos. Una vez ms para que quede claro: no les estn prestando servicios a la gente. Tal vez sea una realidad que no percibamos en nuestra piel de manera tan notoria, dado que quienes estamos hoy aqu tenemos sobradamente cubiertas nuestras necesidades bsicas. De hecho, slo solemos percibir al Estado (gobierno, en rigor) como una entelequia que slo nos molesta u hostiga, a nosotros mismos o a nuestros clientes. Sucede que esa no es la realidad de todos. Ni siquiera de la mayora. En nuestras subdesarrolladas latitudes sudamericanas, para demasiada gente, lo pblico es poco menos que lo nico. Igualmente, nadie est a salvo de padecer los efectos nocivos de la desercin del Estado por causas financieras. No exagero si digo que la cuestin del subfinanciamiento estructural del orden municipal de gobierno es vital. No deberamos esperar advertirlo tras sufrir la muerte de alguien querido en un accidente de trnsito por no haber sido socorrido por no existir salud pblica eficiente, o directamente- por no existir prestaciones de salud pblica en un municipio determinado; o tener que ser atropellados por alguien que slo obtuvo el carnet de conducir sin que nadie haya evaluado sensata y seriamente sus aptitudes, como sucede en muchos, demasiados municipios de Argentina.

Es por ello que asumo que hay algo peor que los efectos perniciosos de la inseguridad jurdica inmanente en las desnaturalizaciones a que aludamos: La gente vive en municipios y necesita, reclama servicios. Cuando no hay salud pblica la cuestin se vuelve sin exagerar- de vida o muerte: te juega una mala pasada el corazn y te mors en la calle por falta de asistencia Puedo afirmar que lamentablemente no hay controles serios, sistemticos, generales y eficientes no slo de la debida, responsable extensin del carnet de conductor de nuestro anterior ejemplo, sino que suelen ser deficitarios todos los controles municipales en la generalidad de los municipios: los bromatlogicos, de la seguridad e higiene (realmente no me explico cmo no hay ms cromaones, conociendo la realidad municipios de provincia; y eso que no conozco los ms pobres); no hay controles eficientes del trnsito ni de la condicin de los vehculos que circulan, no hay el debido control de planos ni inspeccin de obras privadas ni se instauran ni hacen valer las pautas de urbanismo y cuidado del medioambiente Y todos los etcteras que quieran.

II- INTRODUCCIN STATUS Y ROL DEL MUNICIPIO CONTEMPORNEO Y ESQUEMA DE LIMITANTES A SUS

POTESTADES FISCALES.

Durante largos aos, asistimos a un debate en torno de la naturaleza jurdica del municipio: si era autrquico o autnomo. Tal disyuntiva antagnica fue siendo superada por una evolucin jurisprudencial de nuestra Corte (con el emblemtico Rivademar en 1989); por un movimiento constitucional de diversas provincias y especialmente- por la Reforma Constitucional de 1.994; la cual consagr expresamente, en el art. 123 de la Carta Magna, la condicin autonmica del orden de gobierno municipal.

Considero que la disquisicin doctrinaria no resista anlisis. Autarqua y Autonoma son categoras que aluden ambas- a un cierto grado de descentralizacin de un ente inserto dentro de otro con potestades para condicionarlo; empero, mientras la autarqua es una categora administrativa, la autonoma es una condicin poltica. Y los municipios son un ente eminentemente poltico. De hecho, todos legislan; y legislar es el acto poltico (de ejercicio de poder) por excelencia.

Tal disyuntiva (autarqua vs autonoma) no es asptica. Detrs de la distincin estn los derechos de las personas que integran una comunidad. Qu, cmo y cunto se decide, no es lo mismo, por cierto, que lo sea (decidido) en el mbito de la propia comunidad que por la metrpoli, naturalmente alejada de las reales y concretas necesidades de la pequea comunidad. Negar la autonoma implica negar la libertad de determinados ncleos poblacionales a gobernar y decidir sobre sus propios y particulares intereses. Tal la relacin entre democracia, municipalismo y federalismo. De hecho, obviamente, el federalismo, que implica en s la desconcentracin del poder se realiza mediante el municipalismo. No es casual que los estados de grandes dimensiones territoriales opten por este sistema.

A partir de la reforma constitucional de 1.994, ha quedado plasmado que los municipios son autnomos. Tal el mandato del art. 123 de la Constitucin Nacional. El propio artculo enuncia los diversos aspectos que asume la condicin autonmica: en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Ahora bien, debemos asumir que todos los aspectos son meramente declamativos, vacos de contenido sin la consagracin en los hechos de la autonoma (autosuficiencia) en el plano financiero (autarca); esto es, la asignacin efectiva de recursos con los cuales afrontar sus necesidades y funciones.

Y tal es la gran falencia que procuro destacar: asistimos a un proceso de delegacin de funciones de los rdenes superiores de gobierno hacia los municipios sin la correspondiente asignacin de recursos. Tal estado de cosas ha llevado a un incremento geomtrico de la complejidad y conflictividad de la materia tributaria local, con las nefastas desnaturalizaciones referidas al inicio.

En este contexto es fcil advertir la existencia de sistemas financieros municipales colapsados, nacidos para solventar exigencias tradicionales, propias de la poca de la colonia, forzados a afrontar nuevos y cada vez ms complejos servicios, funciones y demandas sociales; con un altsimo grado de dependencia de los rdenes superiores de gobierno. Paradjicamente, sin que se aprecie an lo suficientemente instalado como meta el financiamiento de los gobiernos locales, del cual va de la mano el desarrollo del pas, sin dudas, dado que

los municipios estn llamados a ser actores centrales de una nueva realidad. Como refera el Dr. Fras, el hombre contemporneo est llamado a tener un pie en lo global y el otro en lo local. Con el fenmeno indito para la especie humana de aglutinarse en urbes, resulta esencial que el gobierno de la misma de respuestas concretas e inmediatas a las problemticas de las mismas, dado que como deca Daniel Bell, el Estado Nacin es demasiado pequeo para dar respuesta a los grandes problemas y demasiado grande para dar respuesta a los problemas cotidianos.

En los comienzos del siglo XXI, la construccin del Estado Nacin para el crecimiento y la equidad encuentra, en los gobiernos locales, un pilar fundamental de accin. Por lo dems, descentralizacin, regionalizacin y participacin se perfilan como tres procesos que condicionan y definen el actual modelo de ciudad. El escenario sobre el cual se plantea la construccin del modelo es uno en el cual el proceso de descentralizacin de funciones se encuentra consolidado, la regionalizacin se visualiza como estrategia insoslayable para el abordaje y resolucin de gran parte de los problemas locales y la participacin ciudadana se concibe como un mecanismo ineludible en la asignacin de los recursos pblicos. Ello sin dudas modifica las relaciones Estado Sociedad, pero tambin alterna las del propio Estado, en sus distintos niveles de gobierno.

Por su cercana a los vecinos, los gobiernos locales constituyen la instancia donde se canaliza la mayor parte de las demandas ciudadanas y donde la participacin se materializa en la adopcin de instrumentos de la democracia directa, cuya expresin ms acabada es el Presupuesto Participativo.

Por otro lado, el proceso de descentralizacin de funciones y responsabilidades se traduce en la prestacin de ms y mayores servicios por parte de los municipios y comunas, excediendo los tradicionalmente asignados a este nivel de gobierno. Aparecen, as, intervenciones vinculadas a la salud pblica, la promocin cultural y educativa y la asistencia social, entre otras.

El abordaje regional y/o a nivel de rea metropolitana de los problemas locales es otra de las tendencias que caracterizan el actual modelo y redefinen las pautas de actuacin e intervencin de los gobiernos locales. Transporte, vas de comunicacin y accesos a la ciudad, tratamiento de residuos y derivaciones de materia de salud, son algunos de los aspectos cuya resolucin excede el mbito estrictamente local, para involucrar a la regin en su conjunto. En muchos casos la inversiones de alcance metropolitano son asumidas por las grandes urbes (cabeceras o eje del rea respectiva), tornando aun ms complejo y diverso el mbito de actuacin de las mismas, como municipios.

En esta lnea de pensamiento, se impone la redefinicin de nuevo modelo de ciudad: con una nueva estructura y conformacin del gasto local. Las responsabilidades y facultades del nivel local de gobierno resultan claramente superiores a las reconocidas como sus funciones tradicionales, cuales eran la prestacin de servicios pblicos bsicos (alumbrado, barrido, limpieza), la regulacin del trnsito, el ordenamiento, conservacin y mejoramiento de las obras pblicas -el ensanche y apertura de calles, la formacin de plazas y paseos, etc-; y la regulacin urbanstica de la ciudad.

Hoy los municipios en general y los ejes de rea metropolitana en particular- intervienen en reas que incluyen la prestacin de servicios de salud, la promocin del empleo y el comercio exterior, la cultura y la educacin, la promocin

social. Y lo hacen, adems, invirtiendo en obra pblica de distinto alcance y naturaleza: ya no se trata solo de hacer obras de pavimentacin o ensanche de calles, sino que incluye la construccin de los accesos viales a la ciudad, hospitales de alta complejidad, obras hidrulicas tales como secundarios y emisarios, polideportivos, viviendas sociales/regularizacin de asentamientos, el planeamiento urbano (proyeccin de cmo ampliar/construir ciudad), incumbencias ambientales, etc.

Entre los condicionantes del proceso aparecen elementos de carcter poltico, normativo y jurdico; pero la cercana del municipio al vecino y su demanda social es, sin dudas, el factor que profundiza la adopcin de mecanismos de participacin en la toma de decisiones y, por su intermedio, le impone mayores responsabilidades y prestaciones a este nivel de gobierno3

Deberan, s, no renunciar jams a reivindicar sus polticas fiscales como eje de gestin, reconociendo y asumiendo en su real dimensin su poder de imposicin propio. En efecto y ms all de la cuestin relativa a la calificacin de las potestades originarias o derivadas-

. En el origen del nuevo modelo subyacen, entonces, elementos

propios del municipio como institucin y caractersticos de su nacimiento y desarrollo; los nuevos roles del gobierno local surgen, en gran medida, a partir del rasgo que define su propia existencia, cual es la proximidad con la comunidad y el conocimiento de sus problemas.

De esta manera, parece evidente que un nuevo modelo de municipio no puede funcionar con un mismo sistema de financiamiento. Resulta evidente que el cambio en la estructura y volumen del gasto pblico no ha sido acompaado con una revisin en su esquema de financiamiento, tornndose cada vez mayor la dependencia de los recursos coparticipados, subsidios discrecionales y recursos obtenidos a travs del endeudamiento externo. Estos artilugios han sido el mecanismo a los cuales han acudido los gobiernos locales para enfrentar un gasto creciente, en volumen y complejidad.

En tal contexto, resulta valioso, ineludible, para los gobiernos locales actuales, asumir el desafo de redefinir sus sistemas de financiamiento, ms all de sus acotadsimas perspectivas y posibilidades de hacerlo por s, esto es, desde sus recursos tributarios propios.

4, resulta insoslayable que no puede desconocerse que el Municipio, como organismo poltico necesario que es, impuesto adems como ente autnomo desde el mandato expreso constitucional, cuenta con poder de imposicin propio. Y la justificacin de su potestad radica en la finalidad de su existencia, cual es la de poder cumplir con las incumbencias que le son inherentes y se han visto incrementadas con aquellas que les han sido transferidas recientemente desde la Nacin y las provincias5

3 La definicin de una parte del presupuesto pblico, a travs del Presupuesto Participativo, constituye la ms clara materializacin de este proceso. 4 Consideramos un debate perimido el relativo a las potestades fiscales originarias o derivadas; dado que nada aporta la distincin: sin perjuicio de que -en un sentido histrico- en rigor- las originarias, , slo pertenecen a las provincias y de que si el criterio dependiera de la previsin constitucional, hoy debemos asumir que los tres rdenes de gobierno las tienen (el art. 75 inciso 30 menciona expresamente las municipales).

y de las cuales nos ocuparemos de describir

5 En tal sentido, puede verse ABALOS, Mara G., "Municipalizacin de actividades nacionales y provinciales", ED 155-714; BORJA, Jordi y otros, "Organizacin y descentralizacin municipal",

someramente en el presente. Adherimos, pues, a lo sostenido por Giuliani Fonrouge: no puede concebirse un ente de gobierno que no ostente poder tributario que le permita cumplir con sus obligaciones6

La proveniente de los arts. 4 y 75 inc. 1 de la Constitucin Nacional, y que se refiere a la competencia exclusiva de la Nacin para gravar con derechos de importacin y exportacin las mercaderas. Ello excluye de plano toda posibilidad de que tal tributo sea utilizado no slo por los municipios, sino tambin por las provincias, para gravar la entrada o salida de mercaderas;

. Empero, si bien ello resulta ineludible a los fines de realizar

valores de justicia y equidad, a que el ejercicio de la potestad resulta una funcin que debe coadyuvar a su financiamiento, cierto es tambin a que por ms esfuerzos de gestin asuman, en el contexto actual, el problema es fiscal, no tributario.

Cabe aqu preguntarse qu ms puede pedirse o exigirse al contribuyente del municipio, adems contribuyente de la provincia y de la nacin. Sobre todo cuando el problema antes que de escasez de fondos, es de falencias distributivas y antijurdicas, anti-federales.

Por otro lado, en los aspectos jurdicos formales, imponen a las potestades fiscales ajustados valladares, las cuales pueden ser sistematizadas del siguiente modo:

La que surge del art. 75, en su inc. 13, figura que la doctrina ha denominado clusula comercial, por la cual las leyes que dicte el Congreso en virtud de la misma, limitan el poder tributario, tanto provincial como municipal, cuando del ejercicio del mismo se deriven interferencias con el comercio interjurisdiccional de bienes y servicios7

La clusula del progreso contenida en el inc. 18 del art. 75, segn la cual ha entendido reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

.

8

Otro lmite proviene del ya comentado inc. 30 del art. 75, que instituye la potestad de que el Poder Legislativo Nacional regule los establecimientos de utilidad nacional, desplazando el poder de imposicin provincial o municipal cuando el ejercicio del mismo interfiera con el cumplimiento de ese fin

el Congreso Nacional puede dictar normas que prohban el ejercicio de facultades provinciales y municipales en pos de la mencionada prosperidad del pas y, entre lo que puede prohibirse, huelga referir, se encuentran las potestades tributarias;

9

Otra de las limitaciones al poder tributario de los municipios, como tambin a los de la Nacin y provincias, es la que proviene del conjunto de los principios constitucionales financieros

.

10

Eudeba, 1987; DROMI, Jos R., "Reforma del Estado y privatizaciones", t. I, Astrea, 1991; GAUNA, Juan O., "Poder central y poder local", La Ley, t. 1996-D,1497. 6 Nos viene a la memoria la sentencia de J. B. Alberdi, en el sentido de que no hay poder sin finanzaso que sin rentas no hay gobierno. 7 Ver en este sentido Fallos101:85; 149:37; 175:99; 269:92; 306:516; 307:374, entre otros. 8 Fallos 68:227; 104:73; 188:247; 189:272; 248:736; 250:666; 272:237; 295:338, entre otros. 9 Fallos 293:287; 300:328; 301:1122; 305:1381; 308:403; 308:647, entre otros. 10 CASAS, Jos O., "Implicancias fiscales del status jurdico de los municipios de provincia y la reforma constitucional en ciernes", en "El Federalismo Fiscal a partir de la Reforma Constitucional", op. cit.; CORTI, Horacio Guillermo, "Derecho Financiero", cap. IV, Abeledo-Perrot, 1997.

que dimanan de nuestra Carta Magna (reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad, capacidad contributiva, generalidad, etc.) y que constituyen una valla infranqueable para cualquiera de los tres niveles de

gobierno en el ejercicio de sus facultades de imposicin. Hasta aqu, las limitaciones son de directo origen constitucional

e irreprochables, en nuestro concepto. Otra limitacin es la proveniente de la temtica relativa a la

incidencia del derecho privado (y en especial del Cdigo Civil) que la jurisprudencia de la Corte Suprema ha legitimado en virtud de la interpretacin (desmesurada muchas veces) de la denominada clusula de los cdigos de fondo del Art. 75 inc. 12 de la Constitucin Nacional.

Las limitaciones que razonablemente pueda disponer en su ordenamiento de derecho pblico las provincias respecto de sus municipios, en ejercicio de la disposicin del art. 123 de la Const. Nacional.

Y la gran lnea de limitacin es la relativa a los regmenes de Derecho Intrafederal: Convenio Multilateral sobre distribucin de ingresos brutos y sobre todo- la proveniente del Rgimen de Coparticipacin Federal de impuestos, cuyo eje gira en torno de la Ley N 23.54811

De este modo, si bien la doctrina especializada (Villegas

12 y Baistrocchi13) considera que en lo concerniente a la materia financiera de las comunas, con la reforma del 94, de la teora de la prohibicin (en virtud de la cual los municipios slo podan establecer aquellos tributos que estaban expresamente permitidos) se pas a la denominada teora de la permisin, en virtud de la cual las municipalidades podran ejercer sus facultades con libertad; estableciendo todo tipo de tributos, de igual manera en la realidad- sus atribuciones estn cercenadas por las limitaciones precedentes. Y -por tanto- respecto a qu materias concretamente- podran ser objetos de impuestos municipales (en tanto no se modifique el actual esquema de coparticipativo); debemos asumir que la atribucin se ve en los hechos reducida al mnimo, dado que casi no quedan materias imponibles para gravar. De hecho, Nacin y provincias gravan de todas las maneras posibles renta, consumo y patrimonio, las cuales son las reas sobre las cuales puede percutir la tributacin. En tal contexto, Baistrocchi14

III- NOCIN ACERCA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE FUNCIONES EN LA ARGENTINA.

por ejemplo, sostiene que de acuerdo con las distintas limitaciones que recaen sobre los municipios, a stos solamente les quedaran la facultad de establecer impuestos ecolgicos y mineros.

11 IMPUESTOS, t. 1988-A, 195. Un estudio pormenorizado anlisis de la cuestin se encuentra en los trabajos del Dr. J. O. Cass: "Un importante hito en el proceso de refederalizacin de la Repblica Argentina -nueva ley de coparticipacin impositiva-", D.F., t. XLV, y "Federalismo Fiscal - El laberinto de la Coparticipacin", Criterios Tributarios. 12 "Principales cuestiones de la tributacin en las municipalidades de provincias", IMPUESTOS, t. 1997-C, 3301, pg. 3307. 13 Para el autor la "teora de la permisin" es la que rige a partir de la reforma constitucional, mientras que antes de la misma se aplicaba la "teora de la prohibicin. "La autonoma de los municipios de provincia: sus posibles consecuencias tributarias" (Primera y segunda parte), La Ley 1996-D-1173 y 1197, pg. 1996. 14 BAISTROCCHI, Eduardo, "La autonoma de los municipios de provincia: sus posibles consecuencias tributarias" (Primera y segunda parte), La Ley 1996-D-1173 y 1197, pg. 1996.

Para completar la comprensin del panorama, debemos introducirnos en la cuestin atinente al proceso de descentralizacin de funciones que experimentamos en Argentina, el cual es un actor fundamental del tema que nos convoca.

En mayo de este ao (2011) me convocaron para dar unas charlas en Chile sobre descentralizacin de funciones en un foro de alcaldes (algo as como nuestros Intendentes). Las inquietudes y reclamos eran sumamente parecidos: reclamaban descentralizar funciones y obviamente- recursos acordes. Claro, en esta temtica al menos ellos, ellos son menos hipcritas. Ms conservadores, pero menos hipcritas: Chile es unitario. Argentina es, o se supone que es, un estado federal. Despus de escuchar a varios alcaldes, inici la exposicin preguntando y preguntndome si poda haber algo peor que no descentralizar funciones estatales en un pas de territorio tan vasto como Argentina o Chile mismo. Pues s que lo hay. Justamente lo que hizo la Argentina: descentralizar funciones sin la consecuente provisin o asignacin de fondos.

Veamos en primer lugar: Es razonable o valioso descentralizar funciones? Cmo resulta razonable distribuir funciones entre los diversos rdenes de gobierno? Qu sugieren en este sentido los lineamientos bsicos de las ciencias de las finanzas pblicas? Se impone en este sentido, antes que nada, que ciertas, determinadas funciones inherentes a la supervivencia e integridad de la Nacin como tal queden a cargo, justamente, del gobierno nacional. Por ejemplo, lo atinente a la defensa, la emisin de moneda, relaciones exteriores Y el resto de las funciones? Se distribuyen simplemente sobre la base de criterios de eficiencia. Nuevamente entonces corresponder asignar a la Nacin funciones por conveniencia, por ejemplo, vinculadas a cuestiones de economa a escala (verbigracia, explotacin de recursos energticos). Una vez ms: Y el resto? Para el resto de funciones -y esto es fundamental destacar- no existen razones tcnicas o econmicas que legitimen la centralizacin; o en otras palabras- no descentralizarlas, ponindolas efectivamente a cargo de los rdenes subnacionales de gobierno.

De este modo, podr ser admisible que la recaudacin de los principales impuestos est centralizada en una administracin central fuerte, que maneje con criterios de uniformidad la percusin de los tributos fundamentales del financiamiento pblico, pero el gasto debe estar lo ms cerca posible de la necesidad, de la gente, del orden de gobierno ms prximo a la poblacin, esto es, del municipio. Nada ms democrtico pues que el gasto est cerca, lo ms cerca posible, de la gente, y la gente vive en los municipios. En definitiva, en que la gente elija se erige la democracia. A propsito, desde hace muchos aos Rosario ejercita el presupuesto participativo con gran suceso y adhesin de vecinos. En el ltimo votaron unas 55.000 personas los proyectos de su barrio. Tal constituye uno de los pocos y concretos ejercicio de democracia directa que la actualidad nos ofrece.

Por lo dems, la descentralizacin realiza un dogma de administracin (propiciado por Jordi Borja, ya citado, por ejemplo), en virtud del cual no hay que asignar a un orden de gobierno superior lo que puede hacer un orden inferior, porque la Administracin de mayor tamao lo hace de manera menos econmica y ms ineficientemente, representando con fidelidad menor las prioridades y preferencias de gasto e inversin de los diversos ncleos poblacionales.

Esto mismo constituye, adems, un precepto jurdico consagrado, por ejemplo, en la rbita de la comunidad europea por el Tratado de Lisboa: El denominado principio de subsidiariedad en virtud del cual slo hace el gobierno central lo que probadamente no puede afrontar la comunidad autnoma. sta, por su parte, slo se avoca lo que no puede abordar o resolver el ayuntamiento o municipio.

En el mismo sentido, no es casual que todos o casi todos- los pases de territorios vastos hayan optado por el sistema federal de organizacin gubernamental, dado que el federalismo, como ya dijimos, supone la desconcentracin del poder, acercar el poder a la gente, a la poblacin. De este modo, el municipalismo realiza el federalismo y su desconcentracin del poder inherente, acercndolo al poder- a la poblacin y democratizando consecuentemente el gasto. Tal es as que el propio aseguramiento de su rgimen municipal por parte de cada provincia fue previsto por el constituyente de 1853 como condicin indispensable para que la Nacin garantice a los estados provinciales su condicin de tal y no la intervenga.

Es que, simplemente, no puede (razonable y democrticamente al menos) en un pas de casi tres millones de km2 slo en su parte continental administrarse por control remoto desde la distante metrpoli los dos mil trescientos municipios que aproximadamente- existen en Argentina. De este modo, como anticipara, democracia, federalismo y municipalismo son conceptos conexos, que se entrelazan y tienden a realizarse recprocamente. Resulta paradigmtico como el propio Sarmiento, cuando retorna de los Estados Unidos, lo hace admirado de que las libertades, la democracia, reposen en los gobiernos municipales y no, obviamente, no en el gobierno central del Imperio, naturalmente divorciado, distanciado de la gente, de la comunidad chica.

Y entre nosotros, ms all de la irona, no sera desmesurado decir que parecera que Caseros, en los hechos, fue ganada por los unitarios. Notemos que tras un largo debate histrico en los planos doctrinario, poltico, jurisprudencial, tras tan intenso movimiento constitucional provincial, la reforma de 1994 incluy en el texto de la propia Constitucin Nacional la autonoma municipal, procurando consagrar de la manera ms explcita posible en que un pueblo puede jurdicamente hacerlo, el mandato en virtud del cual los municipios pueden y deben administrar, gobernar sus propios y particulares intereses. Pero claro, no por evidente deja de ser cierto que tal como postulaba Alberdi en sus Bases, sin rentas no hay gobierno, o sin finanzas no hay poder; y los diversos aspectos institucional, poltica, administrativa, etc- de la autonoma municipal, incluso enunciados por el propio texto constitucional (artculo 123 de la Constitucin Nacional) resultan subalternos y meramente declamativos si falta la autonoma en el plano econmico financiero. Al decir de Vctor Uckmar, el federalismo es fiscal o no es federalismo. Y he aqu la contracara ausente esto es, recursos suficientes, acordes- del proceso de descentralizacin de funciones en Argentina.

Repasemos someramente cmo se desenvolvi el proceso de proceso de descentralizacin en la Argentina: Mediante la sancin de las leyes nacionales N 23696 y 23697, conocidas como de Reforma del Estado y de Emergencia econmica, se desencaden en Argentina un proceso sin precedentes de privatizaciones masivas de servicios, reformulacin de organismos pblicos y traspasos de funciones entre jurisdicciones.

El proceso y agudiza poco despus con la sancin de las leyes nacionales N 24049 y 24061, cuando es dispuesto el traspaso de los servicios educativos a cargo el Ministerio de Educacin y Cultura y de la Comisin Nacional de Educacin Tcnica a las provincias.

Se dispone asimismo la delegacin de las funciones de contralor sobre los establecimientos educativos privados de estos organismos nacionales a los estados provinciales. Lo propio acontece con los hospitales e institutos administrados por el Ministerios de Salud y Accin Social de la Nacin, los cuales son transferidos a las provincias, las cuales adems- deban administrar el Programa de Polticas Sociales Comunitarias y el Programa Social Nutricional. Cabe acotar que el personal dependiente de organismos pblicos nacionales era trasladado a las diversas rbitas provinciales.

De este modo, aconteci un autntico desmantelamiento y descalabro de las reas vinculadas a la salud y educacin pblicas y a la accin social, sumergidas desde entonces en condicionantes de decadencia presupuestaria y adems- en una profunda asimetra, segn cual fuera la jurisdiccin provincial de la que se tratare. Pero asimetra, ASIMETRA, as, dos veces y con maysculas: DESIGUALDAD a la sudamericana. En mi opinin, antes que subdesarrollados, los pases de Sudamrica son profundamente injustos. Cmo graficar el nivel de asimetra y desigualdad en Argentina, si se lo tuviramos que explicar, por ejemplo, a un extranjero? Podramos mostrarle lo que aconteci con el coeficiente de Gini desde los noventas o, simplemente, mostrarle cmo uno puede deambular por lugares de la Capital Federal y encontrarse con locales comerciales propios de la Via Condotti romana, cmo puede caminar por Libertador y comprarse una Ferrari, y tambin, el mismo da, puede ir a algunas poblaciones (ni siquiera necesariamente lejos, en el norte del pas) y tropezarse con desnutricin, analfabetismo, espantarse con una pobreza extrema, alarmante. El viejo pecado en el que hay que evitar caer: confundir crecimiento econmico con desarrollo real.

En definitiva, el proceso de descentralizacin en la Argentina fue ms parecido a una desercin del Estado que a otra cosa, sumiendo en el desamparo y profunda asimetra a las polticas pblicas relativas a educacin, salud y accin social. Por lo dems, el traspaso de incumbencias de la rbita provincial a la de sus municipios fue menos formal. Menos formal en el sentido de que no hubo mandatos legislativos que lo dispusieran, sino que fue fctico, bsicamente motivado a partir de la demanda social creciente a las puertas de las municipalidades, naturalmente nico estamento del Estado presente en la mayora de los puntos del pas, porque all donde no hay nada, donde no estn Nacin ni provincia, s est el municipio, la trinchera nica del Estado en la generalidad de los puntos del pas.

IV- CAUSA DEL DESFINANCIAMIENTO ESTRUCTURAL: LA DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS PBLICOS EN ARGENTINA.

Como vimos, descentralizar funciones, sobre todo en un pas tan grande como la Argentina no slo es lo correcto sino que es necesario en pos de obtener desarrollo equitativo. Ahora bien, no podr descentralizarse nada sin recursos suficientes para prever y cumplir la funcin de gobierno en cuestin. El ttulo del tem

adelanta cul es en mi opinin la causa del desfinanciamiento general de los municipios argentinos.

Adentrarnos en un anlisis profundo de la distribucin de los recursos pblicos en la Argentina es una empresa que, como todos sabemos, desbordara el objeto y marco del presente evento. A veces pienso que habla a la claras de nuestra idiosincrasia cmo puede llegar a complicarse, cmo podemos llegar a complicar tanto algo. Probablemente sea que haya grandes beneficiados con la complejidad tan tcnica del tema. Como casi siempre que hay grandes beneficiados, hay grandes perdidosos, como veremos. Y son los ms, sin dudas.

En definitiva, nos ceiremos a delinear algunas pautas bsicas a los fines del presente, aunque no debemos perder de vista que es ste el gran tema de Estado en nuestra irnicamente federal Argentina: Cmo se utilizan los recursos pblicos?

Como sabemos, el complejo, laberntico entramado de distribucin y asignacin de recursos pblicos denominado rgimen de coparticipacin federal es aquel en virtud del cual, tras varias modificaciones en la relacin financiera entre Nacin y provincias, actualmente la Nacin recauda los impuestos ms importantes y los coparticipa a las provincias. stas, a su vez, los coparticipan a sus municipios. En virtud del rgimen (artculo 9 de la Ley 23.548), jurdicamente las provincias y sus municipios tienen vedado crear o cobrar impuestos anlogos a los que por su parte- les son coparticipados. Como Nacin grava de todas las formas imaginables renta, consumo y riqueza, los municipios tienen como fuente predominante de ingresos tributarios propios las tasas vinculadas a servicios, figura tributaria ms propia de la colonia que de la multiplicidad y complejidad de servicios que supone administrar contemporneamente un conglomerado urbano.

Como anticip, explayarnos debidamente respecto del rgimen de coparticipacin resultara impropio al espacio y objeto especfico del evento. Bstenos servirnos pues de una a) comparacin y b) de un ejemplo. La comparacin no es de las ms elegantes, pero s resulta ilustrativa: el rgimen de coparticipacin federal de impuestos se parece a un gallinero. O a la ley del gallinero: Cmo es esto? Imaginemos cajuelas, tipo jaulas, apiladas, con gallinas en los diversos compartimentos. Las gallinas de los estratos superiores, de las jaulas ms altas, comen, tras lo cual descomen sobre sus compaeras de las jaulas inferiores. As, de la misma manera, la Nacin coparticipa de manera insuficiente y discrecionalmente a las provincias y stas, por su parte, suelen hacer lo propio con sus municipios, disponiendo la cuanta de lo que deciden coparticipar a sus municipalidades. Este esquema, obviamente favorece la hegemona poltica del gobierno central y consagra a la par de la discrecionalidad en la distribucin real de fondos, la dependencia poltica de los rdenes subnacionales. Por su parte, el anunciado ejemplo es bastante remanido, pero al fin y al cabo contundente y sumamente grfico. Est tomado de la obra de un colega, Daro Paglietta, autor de un libro muy recomendable sobre el desquicio que es la distribucin de fondos pblicos en la Argentina:

Repasemos lo que el esquema nos cuenta: un contribuyente de una

localidad de dimensin media de Santa Fe (mi provincia, donde est Rosario) paga a la Nacin, digamos, unos $ 1000.- de Impuesto a las Ganancias, impuesto tpicamente coparticipable (dado que hay otros no coparticipables o slo parcial y controvertidamente coparticipable). El esquema de la coparticipacin reduce, de movida noms, la integridad del monto a distribuir, dado que antes de repartir entre Nacin y resto de las provincias, se cercena un 20% para la seguridad social, un 10% para provincia de Buenos Aires, aportes al tesoro de la Nacin, etc. Tras nuevas detracciones, la suma a repartir de $ 1000.- se redujo a $ 538.-. De estos $ 538.-, la Nacin se queda con casi un 48% y el 52% restante (de los $ 538.-; no de los $ 1000.-

$ 0,77.- 3 % para Rosario y Sta. Fe

$ 0,79.- 3% para comunas

$ 2,31.- 8% para municipios

$ 28.- Coeficiente para Santa Fe (9,28%)

$ 312.- 57,95% para Pcias.

$ 226.- 42,05% para la Nacin

$ 538.-

Masa a repartir Nacin / Pcias.

$ 538.- Masa a repartir e/ Nacin y Provincia $ 538.- $ 5,44.- Detraccin 1% A.T.N.

$ 544.- Masa Coparticipacin Bruta

$ 544 $ 96.- Detraccin 15% Seg. Social

$ 640.- Masa Coparticipacin Bruta

$ 640.- $ 20.- Detraccin 2% A.T.N.

$ 660.- $ 40.- Detraccin 4% Pcias sin Bs As

$ 700.- $ 100.- Detraccin 10% Pcia Bs As

$ 800.- $ 200.- Detraccin 20% Seg. Social

$ 1.000.-

Ingresos por impuesto a las ganancias

iniciales), se distribuye entre la totalidad de las provincias, de acuerdo a porcentajes que responden a criterios difciles de justificar. El hecho es que a Santa Fe le toca en suerte el 9,28% del 52% de los $538. De ese 9,28%, Santa Fe (actualmente, antes de la Administracin que asumi en el 2007 ni eso) asigna un 13,43% a distribuir entre la totalidad de sus municipios; con lo cual, de los $ 1000.- que aport el contribuyente, vuelven en dinero a su localidad unos pocos centavos, unos seis meses despus, lo cual en un contexto inflacionario, no es un detalle menor.

Y destaco que estamos hablando del impuesto a las Ganancias (el eternamente despojado a las provincias, de acuerdo al esquema constitucional de distribucin de potestades fiscales), el cual es el tpicamente coparticipable. Marco esto porque actualmente existen suculentas fuentes de ingresos de la Nacin no coparticipadas o coparticipadas de manera retaceada, como las clebres retenciones o el denominado impuesto al cheque.

Los cuadros, el primero en especial, extrado de la obra de Daro Paglietta es una muestra de lo que acontece con el reparto de los ingresos pblicos en nuestro pas. Tal como refiere el autor, hay verdades tan claras que basta abrir los ojos para verlas. El autor, por lo dems, no duda en calificar de delito de lesa humanidad lo que se hace con fondos pblicos en contexto de falencias hasta de carcter alimentario de la poblacin, cuando relata las vueltas y circuitos irrazonables que recorren los fondos para terminar volviendo, esquilmados, reducidos a un despojo destinado a procurar palear un problema que tal vez est a metros de donde se gener el recurso.

Cuando uno alude a esto, podran pensarse en que se est solapadamente propiciando desconocer o soslayar el componente de la solidaridad en la distribucin de los recursos pblicos. No es as. No propicio que los fondos de los contribuyentes de las ciudades mejores aportantes no contribuyan de manera solidaria (ya sea directa o indirectamente), con las reas menos desarrolladas o pobres. Simplemente denuncio este esquema donde la Nacin se come todo y lo que poco que resta se lo fagocita la provincia. Si a un Intendente (alcalde) en vez de un tercio o un quinto de peso, le volvieran no s, digamos, quince, veinte humildes pesos, sin dudas que le rendira mejor el dinero que administrado por una estructura elefantisica que adems de naturalmente menos eficiente- est obligadamente divorciada, por distancia, de las prioridades, necesidades o preferencias de gasto de una poblacin determinada. Es por ello que estoy absolutamente convencido de que las falencias de financiamiento del sector pblico son antes de distribucin (coparticipacin) deficiente que de escasez.

Uno viene insistiendo con esto desde hace aos, padeciendo y vindolo a diario en la realidad de un gobierno municipal que tiene a cargo la administracin de un gran, complejo, conglomerado urbano y pozos de pobreza. Hace muy poco me complaci leer en un artculo del diario Perfil un reportaje a Roberto Corts Conde, un conocido historiador econmico, autor de un ensayo intitulado Poder, poltica y Estado / Impuestos y sociedad en la Argentina y en los Estados Unidos, en el cual aseveraba que el tema fiscal es bsicamente un problema poltico. Deca que me complaci leer que coincida con mi conviccin en torno de la autntica ilegitimidad (antifederal para empezar) de que la mayor parte de la torta se la lleva la Nacin. Denunciaba que era necesario revertir la situacin actual y hacer que los recursos que tributan los ciudadanos sean empleados legtimamente.

Es por ello que consideramos que los criterios vigentes en materia de coparticipacin federal son manifiestamente inconstitucionales por contraponerse al art. 75 inc. 2 de la Constitucin. No slo por la imperdonable demora respecto de la manda constitucional de ser sustituidos, sino antes que ello- por no reunir los requisitos bsicos de lo que debera ser una distribucin federalista de los recursos.

El esquema actual vulnera las autonomas municipales y aniquila el principio de autosuficiencia financiera; claramente fomenta la hegemona poltica nacional y arrodilla gobiernos provinciales ante la billetera nacional. Tal esquema, en escala, suele ser adems replicado por provincias, en lo que grafiqu de manera tan poco elegante unas lneas ms arriba como ley del gallinero.

Por eso afirmamos que el problema de financiamiento de los municipios en Argentina es claramente fiscal y no tributario. Qu ms podemos pedirle o sacarle al contribuyente? Podemos seguir procurando aguzar el ingenio en procura de nuevos tributos, derechos de ocupacin, etc? S, puede ser. Sobre todo si es justo y equitativo, pero ciertamente no parece estar por ah la solucin.

V-

A) QU HACE ROSARIO?

EL CASO DE ROSARIO

Y bueno, en este contexto de desfinanciamiento horizontal de los gobiernos municipales qu hicieron los municipios ante la crisis y desercin del gobierno nacional y su poltica de descentralizacin sin recursos acordes? No existe una respuesta definida, atento a que para empezar- hay que considerar la profunda heterogeneidad habida entre las municipalidades y comunas argentinas. Pensemos en que son cerca de dos mil trescientos. Algunos pocos cuentan con ms poblacin que muchas provincias enteras, otros no pasan de cientos de habitantes. La mayora no cuentan con capacidad o conviccin de gestin de ingresos propios (esperan lo que la coparticipacin les depare) y muchos no se enfocan a pretender dar satisfaccin a las variadas demandas sociales. Muchos se limitan a exportar pobreza (y pobres).

En este contexto, Rosario es un ejemplo bastante atpico para la realidad de los municipios argentinos. Es una ciudad de bastante ms de un milln de habitantes, centro de un rea metropolitana de ms de un milln y medio, con algunas particularidades, tales como: ser la ciudad ms grande junto a Crdoba- de Argentina, dado que la Capital Federal tiene status ms parecido al de provincia que al de un municipio; no ser capital de provincia; haber sido gobernada desde el retorno de la democracia en 1983 por un signo poltico distinto al de la Nacin y hasta el 2007 tambin al de la provincia; pero por sobre todas las cosas- haber sido gobernada por una gestin (socialista) desde hace ms de veinte aos de manera ininterrumpida, lo cual le imprimi una marcada concatenacin y profesionalizacin de la gestin, junto a la preservacin de coherencia y objetivos, en definitiva, plasmados en la continuidad de sus polticas pblicas.

En ese contexto, con esas caractersticas, apostando a su capacidad de gestin, el gobierno del municipio opt por asumir un rol activo, protagonista en las incumbencias tradicionales de los municipios, funciones muchas de las cuales estn definidas en los viejos ordenamientos (la ley provincial orgnica de municipalidades) y debi asumir adems- el gran desafo de afrontar un cmulo

de nuevas incumbencias, desertadas, como dije, por el orden provincial y nacional. Tal actitud y conviccin, salir al ruedo y afrontar desafos fue ratificado y convalidado ininterrumpidamente por ms de veinte aos por la sociedad rosarina, lo cual no es un dato menor.

Entre las funciones tradicionales, aquellas que desde siempre han estado a cargo de las municipalidades, encontramos las vinculadas a la recoleccin de residuos y control de la higiene urbana en general, el tratamiento de residuos, el alumbrado pblico, control y reglamentacin del trnsito, de la seguridad, salubridad e higiene de los establecimientos comerciales, industriales y de servicio; la fiscalizacin del servicio de transporte pblico urbano. Existen, incluso previstas en los viejos ordenamientos (leyes orgnicas de municipalidades) otras incumbencias vinculadas a materias tales como obras pblicas: ensanche, apertura de calles, infraestructura de cloacas, redes de agua potables, redes de desages pluviales, redes de gas, conservacin y mejora, rediseo de espacios pblicos, etc. Como advert, dado el esquema asfixiante de financiamiento de los municipios, las obras de envergadura requieren financiamiento, cuanto menos parcial, de los rdenes superiores de gobierno (Nacin o provincia) o de otros organismos (incluso internacionales). Como nota distintiva, cabe referir a que el gasto en obra pblica opera como la variable, el comodn a ajustar de acuerdo al contexto de otras necesidades crticas o urgentes circunstanciales. Digo, con crisis agudas que demanden reforzar el gasto social, lo primero que se hace es reducir la inversin en obras pblicas.

Otra de las funciones tradicionales de los municipios, esto es, que Rosario ejerce histricamente, aunque contemporneamente con un nuevo vuelo, es lo atinente a la cuestin urbanstica y de planeamiento urbano. Vinculado a esto, o como especificidad, el control de planos y de inspeccin de obras particulares.

Hasta aqu una somera enunciacin de las funciones que histricamente estuvieron a cargo de los municipios, de las tradicionales por denominarlas de algn modo. Acontece que desde hace unos veinte aos, de manera ms o menos contempornea con la desercin de los rdenes superiores de gobierno, instadas por las demandas sociales, agudizada la necesidad por las crisis econmicas y sociales, el municipio debi asumir en los hechos nuevas incumbencias. Entre otras, las principales son las referidas a salud pblica; asistencia social, promocin del empleo y de la cultura, produccin y seguridad. Estas nuevas funciones vienen experimentando una creciente gravitacin presupuestaria, orillando actualmente entre todas- casi un 60% del gasto total, estimado este total- en unos dos mil millones de pesos (puede verse el Cuadro N 1). Recordemos que como dijimos, el financiamiento de las arcas municipales tiene como fuentes principales: a) las remesas de coparticipacin de impuestos de los rdenes provincial y nacional de gobierno; b) tributos que recauda directamente el municipio, principalmente las denominadas tasas retributivas de servicios (prcticamente los nicos tributos importantes que quedan a salvo de las vedas devenidas del rgimen de coparticipacin, en particular del artculo noveno de la Ley 23.548), tributos stos exprimidos, desnaturalizados por los municipios en general, dado que en lugar de financiar servicios directos (como se supone debe hacerlo una tasa), financian el funcionamiento mismo del estado municipal, tal como si fueran impuestos. Actualmente estos tipos de ingresos pierden cuerpos en relacin a los coparticipados, dado que en contextos inflacionarios los recursos propios (tasas) pierden entidad frente a los recursos coparticipados,

derivados de impuestos cuyas bases imponibles se ajustan solas (son cclicas: ingresos, ganancias, patrimonio), como veremos.

Veamos en particular algunas notas de estas nuevas incumbencias: Salud pblica

El sistema de salud pblica municipal en los hechos- atiende demandas que exceden la de los habitantes de la ciudad y coexiste territorialmente con el sistema de salud provincial, histricamente deficiente y obsoleto. Recin desde el ao 2007, con el cambio de signo del poder ejecutivo provincial se comenz a trabajar coordinadamente a los fines de armonizar ambos sistemas, integrndolos.

: La gestin en salud pblica ha sido sin dudas el icono distintivo tradicional de la gestin municipal en Rosario de las ltimas dos dcadas. Actualmente insume slo salud- ms de un 30% del presupuesto. Destaco nuevamente que tericamente es una incumbencia que no es propia del orden municipal, sino del provincial. Las reas de salud de la municipalidad de Rosario cuentan con unos 4000 dependientes en total. Es el nico municipio que cuenta con hospitales propios y cuenta adems- con los 3 niveles de atencin: a) 2 efectores de alta complejidad (en el Hospital de Nios de la Municipalidad se hacen trasplantes de mdula sea); b) 4 efectores de complejidad media y; c) 54 centros de atencin primaria diseminados en el territorio rosarino.

Cuando en la dcada de los noventas, desde los gobiernos nacional y provincial la bajada de lnea era que todo deba ser privatizado, la municipalidad de Rosario apost a fundar el Laboratorio de Especialidades Medicinales, que hoy abastece la demanda de medicamentos, sueros y dems de la salud pblica no slo municipal.

Economa solidaria: sta es una tpica nueva incumbencia, canalizada desde la creacin de una nueva subsecretara que desde las terribles crisis de 2001 y 2002 promueve y asesora en torno de proyectos y explotaciones de tipo domstico, social, como huertas comunitarias, reciclaje de materiales, procurando integrarlos adems a la economa formal. Estimula de este modo la economa creativa, la actividad de feriantes, recuperacin por trabajadores de establecimientos fallidos, el cooperativismo, etc. Y todo ello con gran suceso.

Accin social:

Un primer eje, relativo a Infancia: administra los centros Crecer que son hogares diseminados en la ciudad, hogares de contencin y asistencia a nios de la calle, en situacin de riesgo; y el reconocido internacionalmente Trptico de la Infancia, compuesto por 3 espacios didcticos magnficos: la Granja de la Infancia, la Isla de los Inventos y el Jardn de los Nios.

la Secretara de Promocin social viene realizando una encomiable y diversa labor que tom un nuevo vuelo y entidad con las crisis del 2001 y 2002. Trabaja sobre la base de ejes temticos:

Un segundo eje, la asistencia social, mediante el cual se administran subsidios menores, asistencias coyunturales. Es una temtica que en Argentina en general tiene una cierta mala prensa, dado que suele asocirsela con prcticas de clientelismo poltico, pero en la ciudad fue necesario, sobre todo en determinadas circunstancias crticas, por ejemplo casos de inundaciones, tormentas, etc. en que debi directamente asistirse a determinados sectores con colchones, cobijas, etc.

Un tercer eje de accin social es deporte: el municipio utiliza este eje como una valiossima herramienta de integracin social, de poltica de salud,

prevencin de adicciones, alejamiento de chicos de la calle, etc. Se sirve para ello de convenios de intercambio de instalaciones con clubes de la ciudad, administra una multiplicidad de espacios propios, balnearios, playones polideportivos (unos 50).

El cuarto eje de promocin social es juventud, a partir del cual se administra el Centro de Expresiones Contemporneas, la Escuela de Artes Urbanas, existe una escuela municipal de capacitacin y oficios. Es destacable que muchos de las temticas desarrolladas en este eje temtico han sido votadas por los propios jvenes, a travs del Presupuesto Joven, el cual es una modalidad subespecie del Presupuesto Participativo, una formidable herramienta transversal a todas la reas de gobierno, dado que los propios vecinos de la ciudad son los que deciden, directa y democrticamente, el destino de parte de los fondos pblicos.

El ltimo de los ejes temticos de promocin social es tercera edad, mediante el cual se propician y desarrollan una intensa multiplicidad de tareas para ancianos, un sector poblacional sumamente castigado por las histricamente penosas polticas nacionales en materia de previsin y seguridad social. Entre las labores se destacan diversidad de talleres y actividades culturales y recreativas. La Municipalidad cuenta adems con su propia Escuela de Gerontologa.

Cultura

Diseminadas en a lo largo y ancho de la ciudad hay numerosas bibliotecas pblicas, se est gestando la biblioteca del Bicentenario, existen infinidad de talleres barriales educacionales y culturales, multiplicidad de eventos, festivales, carnavales, fiestas (la de Colectividades cuenta con una ya larga tradicin y ha arraigado en la poblacin), ferias artesanales en espacios pblicos, etc. Existen planes municipales de alfabetizacin. Si alguna vez quieren emocionarse, ensenle a un viejo a leer y despus me cuentan Cabe aclarar que la Municipalidad no tiene en su rbita establecimientos de enseanza formal, curricular, pero s de mltiples especialidades. Ya he mencionado algunas, adems de la prestigiosa Escuela Municipal de Danzas, la Escuela de Arte Contemporneo. Las actividad culturales, diversas, intensas, sostienen y promueven la integracin social que es signo distintivo de la ciudad.

: la municipalidad de Rosario cuenta con una inusitada, diversa e intensa accin en materia cultural. Cuenta con nada menos que cinco museos propios: El de Bellas Artes; el Museo Histrico Castagnino; el de Arte Contemporneo (Macro); el de decoracin (Firma y Odilo Estevez) y el recientemente inugurado Museo de la Memoria, el cual conmemora con extraordinario vuelo artstico los horrores de la ltima dictadura militar.

Servicio Pblico de la Vivienda el derecho a la vivienda digna cuenta con rango constitucional. Bajo esta consigna, la Municipalidad cre un ente el cual inici su labor con pequeas intervenciones en proyectos de complejos de viviendas sociales, para luego pasar a concretar proyectos ms integrales y ambiciosos, financiados mayormente por crditos internacionales (BID por ejemplo). Actualmente, el Plan Hbitat constituye la muestra acabada de la experiencia y ambicin en este tipo de problemticas, dado que es integral y procura la integracin de los asentamientos irregulares en la trama urbana. Esto es, no slo procura paliar el dficit habitacional, sino que procura hacerlo dotando al complejo de vivienda social en un marco de infraestructura completo, con escuela, centro de salud, etc.

Produccin y Empleo: desde esta nueva incumbencia se procura potenciar la sinergia con el sector privado, abrir puertas a emprendedores de la

ciudad, se ha logrado crear espacios valiosos, prestigiosos, como la FIAR (feria internacional de la alimentacin). En este mbito se desempea con notable xito estimulando la produccin y el empleo la Agencia de Desarrollo.

Entes y empresas municipales: ante diversas situaciones crticas, la Municipalidad de Rosario ha debido salir al cruce de los conflictos, de muy diversa ndole. Algunas de las veces, ha tomado la toro por las astas creando empresas municipales. As, como ejemplo paradigmtico, ha tenido que asumir por s gran parte del transporte urbano de pasajeros. Ante el desinters del sector privado por continuar o emprender explotando las lneas de colectivos -situacin producto en gran parte de la discrecionalidad con que la Nacin distribuye subsidios, benficiendo al transporte de la Capital Federal- la Municipalidad funda una empresa y participa predominantemente en otra, a cargo de cumplir este rol vital en la movilidad urbana. Hoy, la SEMTUR (as se denomina la empresa) cuenta con la flota de colectivos (micros) ms moderna del pas. De modo similar, asumi la administracin del viejo hipdromo de la ciudad (del cual viven muchas familias, concurren a equinoterapia nios con capacidades disminudas), lo propio aconteci con el autdromo de la ciudad, etc. Del mismo modo, con el auge de la ciudad de estos ltimos en diversos planos (urbansticos, actividad cultural, espectculos, museos, multiplicidad de espacios y paseos junto al ro, inversiones, centros comerciales, cines, casino, etc), Rosario ha adquirido un perfil turstico impensado, con lo cual ha tenido mucho que ver la labor del Ente municipal de Turismo.

Ya que hablamos justamente de descentralizacin, la reforma del propio gobierno de la ciudad ha experimentado un profundo proceso de Descentralizacin, teniendo a la fecha seis Distritos de atencin integral al vecino, dispuestos estratgicamente en el territorio rosarino y en los cuales no slo se realizan trmites vinculados con la propia Municipalidad (cada vez trmites se hacen on line), sino con el Registro Civil, organismos prestatarios de servicios, etc.

Con ello, creo que podemos dar por cerrado un panorama ajustado de las incumbencias y funciones que cumple el gobierno de mi ciudad, muchas de las cuales son recientemente asumidas, heredadas de los rdenes superiores de gobierno, ante las falencias de stos, por ser el municipio el Estado presente, cercano, inmediato a la poblacin.

Finalmente, cabe referir a determinadas incumbencias que si bien son de las tradicionales, han asumido una entidad, una reformulacin o redefinicin de alcances y vuelo tan diverso que ameritan la enunciacin. Entre otros, existen programas inter-reas, como Rosario ms limpia, que involucran una fuerte apuesta a la concientizacin y modificacin de hbitos de los ciudadanos, la creacin de conciencia ambiental, trabajo con escuelas en temticas ecolgicas, campaas contra el tabaquismo, etc.

B) EL COSTO CRECIENTE DE LAS NUEVAS INCUMBENCIAS (vase

cuadro anexo N 1) Si observamos el gasto de las secretaras con finalidad social

(Servicios Pblicos, Salud Pblica, Promocin Social y Cultura) vemos un incremento prcticamente lineal de su significacin porcentual en el total de gasto. De un 51% en el presupuesto ejecutado 2001, ha venido incrementndose en un 55% para

el 2002, 57% para el 2003, 53 y 52% para 2004, 2005 y 2006, creciendo al 57% para el 2007 y 2008 y permaneciendo en el orden del 58% desde entonces.

El incremento de la significacin de este tipo de gasto social, producto de las nuevas incumbencias de los municipios, sumado al costo de las clsicas funciones tradicionales de los municipios, deja reducido el gasto comodn (se reduce cuando el gasto vinculado a urgencia social se incrementa) en obra pblica (de entre un 10 y 15 por ciento).

Las participaciones relativas exhibidas demuestran, en rigor, que estamos ante un nuevo modelo de municipio, donde las nuevas responsabilidades igualan y superan el peso e importancia a las tradicionales.

C) CMO SE FINANCIA?

La respuesta es como se puede, realmente hay una tan fuerte

distorsin entre las fuentes coloniales de financiamiento de origen tributario propio y los compromisos sociales, que la labor es propia de mandrakes, prestidigitadores y alquimistas.

Veamos el caso de mi ciudad: Procur someramente esbozar las funciones y diversidad de las funciones actuales que asume o debe asumir un gobierno. Toca ahora ver cmo se financian en los hechos tales funciones:

La estructura financiera de la Municipalidad de Rosario es la siguiente:

Prioritariamente, el municipio se financia con recursos tributarios (83%), los cuales se componen actualmente de un 40% de recursos propios y un 43% de recursos coparticipados, los cuales se subdividen en un 26% de recursos de origen provincial y un 17% de fondos nacionales.

Cuenta adems con otras fuentes menores de financiamiento, pero mucho menos significativas: Otros Recursos, por un 17% total, integrado a su vez por Recursos no tributarios, por un 2% (multas, etc); Subsidios, por un 7% y Ventas de bienes y servicios por otro 7%.

Para mayores detalles puede verse el Cuadro anexo N 5.

VI- ALGUNAS CONCLUSIONES EVIDENTES Y PREMISAS Tales datos probablemente no digan mucho y deban ser

complementados, de cara a exponer la dependencia de financiamiento de los rdenes superiores de gobierno en su real dimensin.

Hago notar en primer lugar la falta de relevancia real de otros recursos que no sean los dos principales tributarios propios (TGI y DREI) y los tributarios derivados de coparticipacin.

En segundo lugar, cabe referir a que, salvo el Impuesto provincial Inmobiliario y algunos otros de menor significacin, la generalidad de los tributos provinciales y nacionales coparticipados, al menos los ms importantes, incrementan solos su recaudacin en contextos econmicos favorables (por liquidarse mediante la modalidad de alcuotas sobre bases imponibles dinmicas) y, adems, se resguardan en su integridad en contextos inflacionarios. Normalmente no acontece ello con los tributos municipales, en especial con el predial, el cual experimenta una permanente,

constante degradacin de su significacin recaudatoria, principalmente, por causa de la inflacin.

Tngase presente que un aumento o cambio de distribucin de carga fiscal de la tasa predial (TGI) implica interactuar con el rgano poltico, genera rispideces, cierta resistencia social y de sectores diversos, abre lugar a postulaciones demaggicas opositoras, etc. Nunca el debate y aumento del tributo se reduce de la anualidad en el mejor de los casos. De esta manera, an asumiendo los costos polticos que implica propiciar aumentos y adecuaciones de los valores de una de las principales fuentes de financiamiento municipal, los resultados e incrementos se desvanecen en poco tiempo, y son devorados por la inflacin a poco de ser sancionadas las reestructuraciones o aumentos.

Veamos la participacin porcentual de la tasa predial (TGI) y del tributo a la actividad econmica/local (DREI) a lo largo de los ltimos aos: Vase el cuadro anexo N 2.

Respecto de la TGI, ntese la paulatina degradacin de su significancia porcentual en la recaudacin, insisto, an cuando fueron responsable y antidemaggicamente asumidas reestructuraciones y aumentos del tributo en el ao 2005 y 2008.

Respecto del DREI, el comportamiento relativo a su significacin confrontada con el total de ingresos es estable, en particular desde la recuperacin econmica del 2003. No obstante, es ms frgil por ser cclico, cuando la actividad econmica decae o se resiente, tambin se retrae de manera inmediata la recaudacin de DREI, y debe considerarse que justamente- durante los retraimientos de la economa y sus crisis es cuando ms vital se torna contar con recursos suficientes. All es cuando no queda como recurso propio significativo mucho ms que la TGI, que como vimos, se degrada notoriamente, en especial en contextos inflacionarios.

En el cuadro que sigue, sealo la evolucin de los tributos propios, la cual es sustancialmente a la de la inflacin real que percute en los costos de las prestaciones y servicios a cargo del Municipio que no piden permiso para aumentar.

Concepto Recaudacin 2005 Recaudacin 2010 Crecimiento

TGI $82.328.098 $191.732.115 % 133

DReI $116.262.515 $333.016.463 % 186

Resto Gravmenes $37.211.183 $86.910.672 % 133

Remitidos 2005 Remitidos 2010 Crecimiento

Ing. otras jurisds.

208.211.675

649.835.534

% 312

Copart. Federal 85.602.184

261.374.017

% 305

Copart. Pat. Autom 42.210.009 141.092.881 % 334 Copart. Imp Inmob 36.398.447 86.308.051 % 237 Copart. Ings. Bruts 42.287.329 151.824.109 % 359 Copart. Jgos. Azar 1.713.706 9.236.476 % 539

Destaco la bestial diferencia de evolucin porcentual de los ingresos tributarios coparticipados respecto de los propios. Supongo que los cuadros anteriores son lo suficientemente elocuentes a los fines de graficar la dependencia de stos en el financiamiento de las arcas municipales.

Y hago especialmente notar que estamos hablando de un municipio sui generis, que ostenta un modelo de gestin reconocido como tal incluso especialmente- en el plano internacional, un municipio que desarrolla una fuerte prdica de sus pautas solidarias de poltica fiscal y una aceitada gestin de recursos. Digo, con todo respeto, no es la realidad de la generalidad o la media de los municipios argentinos en lo que a gestin de recursos refiere. Incluso, cuenta desde hace aos con muy buenos indicadores de cumplimiento espontneo por parte de los contribuyentes.

Adems, Rosario lleva a cabo desde hace aos una peridica revisin y recomposicin de sus tasas y derechos menores, adecundolos a los costos reales de las prestaciones a las cuales estn vinculadas, an con el terrible costo poltico que implica aumentar tasas que poco despus- son fagositadas por el cruento aumento de los costos con que carga el municipio en contextos inflacionario. No consideremos ya que las tasas deberan slo contribuir con el costo de servicios que la doctrina denomina divisibles y que los municipios estn desbordados de exigencias de prestar servicios indivibles; sino que limitmonos a pensar en la degradacin de la tributacin sobre la base de tasas mientras que los principales tributos (coparticipados en migajas) crecen solos (IVA, Bienes Personales, Ganancias, Impuestos a las Transferencias Bancarias, Retenciones, etc). An soslayando que las tasas slo deberan financiar servicios divisibles, en trminos econmico-financieros, siempre su recaudacin corre de atrs, cada vez de ms atrs, la necesidad de financiamiento municipal.

Los costos asociados a la TGI han tenido una evolucin del 83,35% entre el 2008 y el 2011 y del 125,65% del 2007 al 2011.

La TGI ha venido financiando los siguientes porcentajes de los costos asociados, mientras que la proyeccin para el 2011 es apenas del 23%, an con el reciente, flamante aumento que esperamos se sancione:

2001 2002 2003 2004 2005* 2006 2007 2008* 2009 2010 47% 54% 48% 37% 31% 40% 28% 30% 39% 32% *Fueron sancionados aumentos.

A propsito de los aumentos y el costo poltico de instarlos, el

actualmente propiciado por el Departamento Ejecutivo est siendo discutido y alcanza slo- a algo as como un 60% desde el ltimo incremento que data del ao 2008. El aumento en ciernes est en boca de todo el mundo, los medios inflan la noticia, hablan del incremento, opositores estn en su momento de gloria Cotejemos el insuficiente aumento propiciado con el de otros rubros en el mismo lapso:

Variacin porcentual de precios Perodo 2008- 2011

Concepto

Locutor commercial % 174,73

Sanidad % 161,85

Empleado Comercio % 213,75

TV por cable % 71,89

Emergencia % 132,67

Cargo resumen tarjeta crdito * % 90,00

Vehculos contratados MR % 160,22

Por lo dems, con qu financiar los costos de los servicios

indivisibles si no con recursos coparticipables? La respuesta es bastante obvia: en el contexto actual (rgimen de coparticipacin en especial) hay una dependencia total, absoluta de los retaceados ingresos devenidos del rgimen coparticipatorio.

En el cuadro adjunto N 3 hago notar como la evolucin de los presupuestos ejecutados de la ciudad crecieron desde el ao 1999 al 2011 en razn de aproximadamente un 453%, mientras que los de la Nacin lo hicieron al borde de un 570%. Tal vez la mera diferencia (notoria igualmente) porcentual no represente la significacin real de los millones nacionales confrontadas contra las monedas de las arcas locales. Vase en el cuadro anexo N 4 la cada porcentual en la relacin de los presupuestos rosarinos a lo largo de estos ltimos aos respecto de los nacionales.

Unas semanas atrs compartamos un foro de tributacin con funcionarios de la Capital Federal. Manejaban la misma informacin que en mi Municipalidad: la presin tributaria en el pas ha llegado a un nivel cenital. Se increment un diez por ciento desde el ao 2003. De ese 10%, slo un 1% no se corresponde al orden nacional. Ahora bien, ese 1% es mayoritariamente provincial (SIRCREB y dems yerbas). Conclusin: La insoportable presin tributaria es ejercida harto mayoritariamente por la Nacin y en mucho menor medida por el orden provincial. La incidencia de la presin municipal resulta despreciable en trminos econmicos en el contexto del incremento habido desde el 2003 hacia aqu.

Una digresin final antes de pasar a algunas postulaciones alternativas de financiamiento. Dado lo hasta ac expuesto, tengo la conviccin de que la principal pauta del subdesarrollo argentino es la falta de distribucin del gasto pblico de acuerdo a un esquema federal. Me remito a las citas anteriores relativas a: las pautas de las finanzas pblicas; la expresin de Jordi Borja; al principio de subsidiariedad del Tratado de Lisboa y a nuestro viejo y sabio federalismo constitucional: En Argentina, al ao 2004 slo ejecutaban los municipios (los ms de 2300 todos juntos) el 8.4% del gasto pblico consolidado correspondiente al nivel nacional. Desde entonces ha decado, acercndose al valle del 5% del ao 2000. Segn un estudio del Dr. Cao, en 1916 estbamos en un 11%, cercano al actual de Espaa (donde los niveles de desarrollo no requieren tan urticantemente gasto estatal y adems- estamos hablando de un territorio del tamao de la provincia de Buenos Aires). Y otros pases? En el 2010, Canad estaba en el orden del 16%, EEUU en el 26%, Espaa en el 13% y Suiza en el 22%.

Creo haber expuesto en su real dimensin la dependencia actual de los ingresos por coparticipaciones. No digo, sino ms bien todo lo contrario, que

los municipios deban resignar sus potestades fiscales o sus prcticas de administracin tributaria. S que en el esquema actual ello es insuficiente para avanzar hacia el autofinanciamiento municipal. Aun Rosario, con su dinmica y responsable gestin no puede pensar, seriamente, en el contexto actual en un financiamiento prescindente, independiente, autnomo de las remesas coparticipadas, mal, ilegtimamente coparticipadas.

No obstante, en mi opinin, hay algunas pautas de poltica fiscal y administracin tributaria que en las medidas de las posibilidades concretas de cada municipalidad no deberan resignarse: Veamos:

A) Premisa de mxima, la modificacin en el Sistema de

Coparticipacin Federal. No hace falta demasiada perspicacia para advertir que la solucin

real es la reformulacin de las pautas del rgimen de coparticipacin, poniendo en manos de los gobiernos chicos recursos acordes a sus funciones y evitando los manejos arbitrarios de los rdenes superiores hacia los inferiores. El esquema Nacin poderosa provincias mendicantes es replicado, adems, en cada provincia respecto de sus municipios.

Sin perjuicio de ello, en este eterno mientras tanto (la sancin de una nueva ley de coparticipacin lleva quince aos de demora, conforme disposicin transitoria sexta de la Constitucin Nacional), se torna indispensable (aunque insuficiente) avanzar en la reforma de los sistemas tributarios en particular y de financiamiento en general, del orden municipal.

B) Desde el orden provincial

En tal sentido, cabe referir que ya con anterioridad a la reforma constitucional (y an antes de Rivademar) fue asumido que los municipios argentinos tienen potestad para establecer no solamente tasas y contribuciones, como en algn momento se sostuvo, sino que estn habilitados para el cobro de impuestos

: 1- La transferencia de ciertos impuestos de la rbita provincial a la

de los municipios que puedan asumir su gestin

15

Por el contrario, las mismas deben visualizar las particularidades y, fundamentalmente, las capacidades y potencialidades de cada gobierno local. Proponer o imponer la descentralizacin fiscal como medida genrica podra redundar en dificultades insoslayables tanto en la implementacin como en la administracin de los tributos, en el caso de localidades pequeas. Por el contrario, desestimar la

; si bien claro- con las limitaciones esbozadas ms arriba. Es propicio, decamos, que les sean transferidos a los municipios que quieran y puedan asumir su gestin, los tributos de fcil recaudacin comunal.

La heterogeneidad municipal supone la imposibilidad de recetas o propuestas nicas.

15 GARCIA BELSUNCE, Horacio A., "Impuestos y tasas municipales", en "Temas de Derecho Tributario", Abeledo-Perrot, 1984.

alternativa conllevara perder la oportunidad de mejorar la gestin tributaria, en los casos de administraciones locales con capacidad y voluntad de adoptar el desafio.

Como lege ferenda, Garca Belsunce consideraba que deben corresponder a los municipios las siguientes fuentes de imposicin: a) impuestos sobre los inmuebles urbanos; b) impuestos sobre las actividades en general, en cuanto las graven por s mismas (patentes) y no por su rentabilidad; c) Impuestos a los espectculos pblicos. Resultan en este orden de ideas interesantes las manifestaciones del Constituyente del 94 Prieto, cuando aluda a que la autonoma municipal, evidentemente, implicaba un retraimiento de las potestades provinciales en beneficio de las municipales, reforzando as el federalismo. Y este es el sentido de la consagracin expresa de la autonoma municipal de 199416

el impuesto inmobiliario;

. De manera consecuente con el mandato constitucional, bien

pueden transferirse a los municipios aquellos impuestos que se relacionan con hechos imponibles realizados en su ejido; lo cual podra ser complementado con un sistema de participacin por el cual los municipios transfieran parte de lo recaudado a la provincia y no exactamente al revs como acontece por ejemplo- en Santa Fe, donde el gobierno provincial impone unilateralmente y a su arbitrio las pautas y parmetros de distribucin de la coparticipacin interna, sometiendo as a sus municipios, en absoluta contravencin al carcter autonmico debido a stos. El mecanismo, adems, favorece toda suerte de especulaciones y obsta a la inmediata disposicin de los fondos que le corresponden a cada comuna.

Entre otros- podran ser transferidos a la rbita de los municipios:

los que graven a los automotores17

los referidos a los espectculos pblicos; ;

Impuestos especficos al consumo, como por ejemplo: juegos de

16 En palabras del miembro informante, constituyente por la provincia de Neuqun, Sr. Hugo Prieto: Es decir que cada Constitucin provincial adoptar los recaudos para que los municipios de esa provincia puedan acceder al dictado de sus propias instituciones. Esto tiene vinculacin, justamente, con esa descentralizacin del poder, que lo acerca al ciudadano y al vecino de cada una de las ciudades de la Argentina Seguramente no se escapar a los seores convencionales que al instituirse en la Constitucin Nacional un rgimen de autonoma municipal de alguna forma se est inmiscuyendo en el marco de las autonomas provinciales....la transferencia del poder tambin se opera en sentido vertical, y la autonoma municipal es el ejemplo ms claro a ese respecto, porque el poder queda desconcentrado y no solamente a nivel Nacin y provincias... sino que incluso alcanza el mbito municipal... los planos econmico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder generar sus rentas y recaudar para invertir y controlar sus propios recursos que, a su vez, podrn ser manejados independientemente de otro poder, completando as las facultades de administracin que le son propios la autonoma municipal enmarcada en este nuevo esquema de poder en la Argentina a partir de la reforma constitucional va a contribuir a lograr una democracia ms eficiente que propenda al bien comn..." 17 La Municipalidad de Rosario, actualmente y slo respecto de ese tributo provincial, emite los recibos de pago y percibe las patentes de los automotores radicados en su jurisdiccin, delegacin que ha sido insatisfactoria por haber sido parcial

azar, clubes de lujo, turismo, etc.18; los impuestos sobre construcciones, instalaciones y obras19

En lo sustancial, destacamos la insoslayable vinculacin del gobierno local y el tributo predial. Naturalmente, los municipios deberan asumir la gestin del impuesto inmobiliario. Insisto en tal sentido que no pretende imponerse, a modo de receta universal, una modalidad nica de delegacin, sino que en las medidas de sus posibilidades e intereses, los estados puedan asumir aspectos. Puede especularse con las siguientes variantes troncales:

a) Delegacin total: legislacin, administracin y fiscalizacin y el producido del tributo (obviamente, limitado al producido en el ejido local). En este caso los municipios fijaran valor catastral y estructura de alcuotas. Tiene como desventaja que puede profundizar iniquidades y generar una heterogeneidad territorial en el tratamiento del tributo que seria indeseable

b) Delegacin slo en la determinacin de las valuaciones, administracin y fiscalizacin. No incluye la descentralizacin normativa. Esto es, el Municipio como regla, no asume potestades legislativas propias, sino que se limita a emitir y gestionar el tributo, slo que lo hacer a partir de sus propias valuaciones (tomando la estructura de alcuotas provincial). En este caso, el punto a consensuar con el poder provincial son los porcentajes de la distribucin recaudacin generada en su mbito con la provincia, pudiendo incluso- no haberla (se lo queda todo la ciudad, pero perdiendo su participacin en el producido del tributo en el mbito rural).

2- Modificacin en las pautas provinciales de coparticipacin a los municipios para incentivar actualizacin y adecuacin de los catastros locales, garantizando a los municipios que lo hicieran una mayor participacin relativa en la distribucin del producido del tributo.

.

18 Sobre estos dos ltimos, LUKSZAN, Alberto J., "Financiamiento municipal", en "Tercer Congreso Tributario", p. 287, Consejo Profesional de Ciencias Econmicas, 1995. 19 Este es un tributo que en Espaa ha sido cedido a los municipios por medio de la Ley de Haciendas Locales (art. 101); en este sentido, QUERALT, J. M. - LOZANO SERRANO, C. - CASADO OLLERO, G. - TEJERIZO LOPEZ, J.M., "Curso de Derecho Financiero y Tributario", Tecnos, 1997; SAINZ DE BUJANDA, Fernando, "Lecciones de Derecho Financiero", Servicio de Publicaciones Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1993.

C) En el propio orden municipal Sin perjuicio de las medidas anteriores cuya decisin e

implementacin excede a la rbita municipal-, el orden municipal de gobierno puede operar en los siguientes sentidos:

1- Un anlisis concreto y preciso de los costos de prestacin de los servicios que cada una de las tasas existentes debera financiar. Este ejercicio ha de preceder todo intento de reforma, para dimensionar la eventual brecha entre los valores de emisin y los respectivos costos de prestacin y utilizarla como argumento para avalar la reforma. Se trata de una estrategia en la cual el carcter de tasa contributiva, de los tributos locales podra constituirse en una oportunidad para los fiscos municipales.

2- Respecto de la Tasa predial, resulta imperativo en orden a la equidad fiscal hacerla percutir sobre parmetros de capacidad contributiva (legitimados por doctrina, por Comisin Federal y por jurisprudencia de Corte), y adems- asumir una permanente tarea de control y actualizacin20

5- Otro instrumento tan vinculado al fisco municipal como resignado en su potencial es la contribucin de mejoras

de las bases, a efectos de que sean los ms fieles a la realidad posible. La revisin de la estructura de alcuotas y valores mnimos es otro aspecto que no debera soslayarse: en muchos casos gran parte de las iniquidades devienen de esquemas de alcuotas discontinuos (que se traducen en grandes cambios en los valores de emisin por incorporacin de mejoras poco significativas, que conviven con emisiones estticas ante cambios importantes en las bases) y de una gran cantidad de propiedades que se encuadra en la categora de mnimos. Las reformas en estas estructuras no es menos traumtica que la asociada al ajuste en las bases del tributo, y en ambos casos es fundamental contar con estimaciones detalladas del impacto tanto en trminos generales como individuales y con una estrategia comunicacional concreta y ejemplificadota.

3- A la tasa sobre la actividad econmica no parece poder pedrsele mucho ms en el plano del derecho tributario sustancial (sujetos, base imponible, alcuota); sino que su efectividad debe buscrsela en herramientas de administracin fiscal, como ser la estratificacin y control selectivo de los contribuyentes de mayor inters fiscal (herramienta imprescindible, en rigor, para todos los tributos). Tal vez podran disponerse algunas medidas legislativas respecto de determinados sectores de contribuyentes, para simplificar no slo la tributacin, sino fundamentalmente- el control (cuotas fijas).

4- Respecto a los elementos publicitarios, resulta una innegable atribucin municipal de orden urbanstico arbitrar medidas (entre otras, fiscales); tendientes a disuadir una actividad lcita pero disvaliosa como lo es la polucin visual que supone la actividad de la publicidad grfica en el ejido municipal. Empero, las desnaturalizaciones provenientes de las lamentables tercerizaciones de servicios de fiscalizacin y cobro de municipios bonaerenses culminaron en que la Comisin Federal de Impuestos conminara (incorrectamente a m entender) la potestad de crear impuestos a su respecto. No obstante, si es establecido legislativamente el tributo como una tasa tendiente a financiar los costos del registro y/o control de los elementos publicitarios de la ciudad, entiendo que resulta perfectamente lcito y acorde a las previsiones del art. 9 de la Ley de Coparticipacin dotar al servicio de control de la publicidad en la ciudad de una fuente de financiamiento especfica.

21

20 Ntese que no solo hacemos referencia a la peridica actualizacin de los valores catastrales, sino a la necesaria existencia de controles para identificar mejoras no declaradas. Si bien ello forma parte de la administracin tributaria ms que de la poltica fiscal, su concrecin es condicin indispensable para que las bases imponibles reflejen con fidelidad la capacidad contributiva de los propietarios

. La subutilizacin del

21 Incluso, ms all de su dogmtica tradicional (vinculada al recupero total o parcial- del costo de una obra pblica); existe una vertiente que considera que debera reformularse el concepto y jerarquizarlo, enfocndolo a la captacin del mayor valor del inmueble privilegiado por la obra y por el proceso de urbanizac