eycolombia.files.wordpress.com · Web viewDe otra parte, la Sala advierte que los cargos de la...
36
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación: 470012331000200900260 01 (21444) Actor: DRUMMOND LTD (NIT 800021308-5) Demandado: MUNICIPIO DE ZONA BANANERA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 13 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró probada la falta de jurisdicción y se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda 1 . 1 Folios 367 a 372
Transcript of eycolombia.files.wordpress.com · Web viewDe otra parte, la Sala advierte que los cargos de la...
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación: 470012331000200900260 01 (21444)Actor: DRUMMOND LTD (NIT 800021308-5)
Demandado: MUNICIPIO DE ZONA BANANERA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la
sentencia de 13 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del
Magdalena, que declaró probada la falta de jurisdicción y se inhibió para
pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda1.
ANTECEDENTES
1 Folios 367 a 372
El municipio de Zona Bananera liquidó a DRUMMOND LTD el impuesto de
alumbrado púbico por los meses de noviembre y diciembre de 2007 y enero a junio
de 2008, así2:
Liquidación Oficial
Fecha Periodo Valor
0444 01-11-2007 Nov-07 $30.359.000
0457 01-12-2007 Dic-07 $30.359.000
0470 08-01-2008 Ene-08 $32.305.000
0483 01-02-2008 Feb-08 $32.305.000
0496 01-03-2008 Mar-08 $32.305.000
0509 01-04-2008 Abr-08 $32.305.000
0522 02-05-2008 May-08 $32.305.000
0535 03-06-2008 Jun-08 $32.305.000
TOTAL $254.548.000
Por Resolución 10 de 25 de julio de 2008, el Municipio confirmó en reconsideración
los actos de liquidación del impuesto.
El 19 de agosto de 2008, DRUMMOND LTD demandó, ante el Tribunal
Administrativo del Magdalena, los actos de liquidación del impuesto de alumbrado
público3.
2 Folios 10 y 113 Folios 86 a 88
El proceso fue decidido mediante sentencia de 14 de julio de 2010, que anuló los
actos demandados4. La sentencia quedó ejecutoriada porque no fue apelada.
Por Resolución 11 de 25 de julio de 2008, el Municipio libró mandamiento de pago
contra DRUMMOND LTD, por las sumas determinadas en los actos de liquidación
del tributo, más los intereses causados desde cuando se hizo exigible la obligación
hasta el mandamiento de pago5.
Contra el citado acto, la actora propuso las excepciones de falta de ejecutoria del
título ejecutivo, interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción contencioso administrativa y falta de título ejecutivo6.
Por Resolución 1 de 28 de agosto de 2008, el Municipio rechazó las excepciones
propuestas, ordenó seguir adelante la ejecución, dispuso el embargo y secuestro de
bienes de la actora y negó la caución prestada por la actora7. El anterior acto fue
confirmado en reposición por Resolución 2 de 17 de septiembre de 2008.
Por oficio 56 de 31 de agosto de 2008, el Municipio ordenó el embargo de los
dineros de la cuentas de la actora en los Bancos Colmena- BCSC y Bancolombia.
En cumplimiento de la orden de embargo, el 9 y el 12 de septiembre de 2008 el
Banco Colmena- BCSC informó al Municipio que había embargado $350.000.000 de
4 Exp. 2008-00195 5 Folios 9 a 116 Folios 18 a 247 Folios 27 a 30
la actora8. El 22 de septiembre de 2008, la suma fue transferida a la cuenta bancaria
del municipio de Zona Bananera9.
En cumplimiento de la misma orden, mediante consignación de depósitos judiciales
en el Banco Agrario, el 22 de septiembre de 2008 Bancolombia transfirió al
municipio de Zona Bananera $350.000.000, por concepto del embargo decretado en
el proceso administrativo de cobro10.
El 1 de diciembre de 2008, DRUMMOND LTD demandó, ante el Tribunal
Administrativo del Magdalena, las Resoluciones 1 de 28 de agosto y 2 de 17 de
septiembre de 2008, que resolvieron las excepciones contra el mandamiento de
pago (Resolución 11 de 25 de julio de 2008)11.
Por oficio de 10 de diciembre de 2008, el Municipio devolvió a la actora la suma de
$58.548.00012.
El 19 de enero de 2009, DRUMMOND LTD solicitó al Municipio la devolución de los
dineros embargados ($700.000.000). Lo anterior, porque el proceso administrativo
de cobro se adelantó con base en títulos ejecutivos no ejecutoriados y los
$58.548.000 ya devueltos correspondían a intereses, pues el Municipio no podía
hacer devoluciones parciales de las sumas consignadas13.
8 Folios 33 y 349 Hecho c) de la demanda10 Folios 32 y 14411 Folios 36 a 3812 Folio 4113 Folios 43 y 44
Por Resolución 2 de 23 de enero de 2009, el Municipio negó la solicitud de
devolución porque los dineros fueron legalmente embargados y tomados como pago
de la obligación tributaria a cargo de la actora. También precisó que la suma
devuelta ($58.548.000), correspondía a dineros que excedían el valor de la deuda14.
Por Resolución 1 de 4 de febrero de 2009, el Municipio confirmó en reposición el
acto anterior15.
En sentencia de 13 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena
anuló los actos que rechazaron las excepciones y dispuso que “el evento hipotético
de haberse cancelado [la obligación] se proceda a la devolución [de los dineros] por
parte del Municipio de Zona Bananera a favor de la sociedad accionante, previa
actualización de sus valores de conformidad con la consabida fórmula del índice de
precios al consumidor”16. La sentencia quedó ejecutoriada porque no fue apelada.
DEMANDA
DRUMMOND LTD, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, demandó los actos que negaron la devolución de las
sumas embargadas por el Municipio y formuló las siguientes pretensiones17:
“A. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
14 Folios 46 y 4715 Folios 55 a 5716 Exp. 2008-303, M.P. Adonay Ferrari Padilla. Sentencia ejecutoriada por cuanto no fue apelada17 Folios 141 a 155
1. La Resolución No. 002 del 23 de enero de 2009, por medio de la cual el Municipio de Zona Bananera se negó a efectuar la devolución de la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL PESOS ($641.452.000) de propiedad de DRUMMOND.
2. La Resolución No. 001 del 4 de febrero de 2009, por medio de la cual el Municipio de Zona Bananera resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del acto mencionado en el numeral anterior.
B. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de DRUMMOND, ordenándole al Municipio la devolución de la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL PESOS ($641.452.000), más los intereses moratorios liquidados desde el día en que se perfeccionó el embargo y secuestro y hasta el momento en el que se efectúe la devolución.
C. Que se declare que no son de cargo de DRUMMOND las costas en que haya incurrido el Municipio de Zona Bananera con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.
Citó como normas violadas las siguientes:
Artículos 29 y 58 de la Constitución Política.
Artículos 829, 837 y 837-1 del Estatuto Tributario.
Artículo 68 del Código Contencioso Administrativo
El concepto de la violación se sintetiza así:
1. Falsa motivación de los actos demandados, violación del debido proceso y vulneración de normas superiores
El Municipio consideró que las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado
público, correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2007 y enero a
junio de 2008, que sirvieron de fundamento al proceso administrativo de cobro,
gozaban de presunción de legalidad y fuerza ejecutoria porque los recursos contra
estos actos fueron resueltos.
Por ello desconoció que de conformidad con los artículos 1 del C.C.A. y 59 de la Ley
788 de 2002, a este asunto se aplican las normas especiales del Estatuto Tributario
y no las del Código Contencioso Administrativo.
Conforme con el artículo 829 numeral 4 del Estatuto Tributario, los actos
administrativos se entienden ejecutoriados cuando las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho se hayan decidido en forma definitiva.
Sin embargo, el Municipio adelantó el proceso administrativo de cobro sin tener en
cuenta que los actos de liquidación del impuesto de alumbrado público habían sido
demandados ante esta jurisdicción, por lo que no existía título ejecutivo para
adelantar el cobro, en los términos de los artículos 68 del C.C.A. y 488 del Código
de Procedimiento Civil.
De otro lado, el Municipio se abstuvo de levantar las medidas cautelares, a pesar de
que la actora demostró que se había admitido la demanda contra el título ejecutivo,
como lo ordena el artículo 837 parágrafo del Estatuto Tributario y que había
prestado caución por el 100% del tributo, de conformidad con el artículo 837-1 del
mismo estatuto.
Por lo anterior, los actos demandados están falsamente motivados y se violó el
debido proceso a la actora.
Además, el Municipio violó el artículo 58 de la Constitución Política, pues le vulneró
a la actora el derecho a la propiedad privada. En efecto, por la inexistencia de título
ejecutivo, la apropiación que hizo el Municipio de los $700.000.000 embargados
constituye una expropiación que no cumple los requisitos de utilidad pública e
interés social establecidos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El demandado no contestó la demanda.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y se inhibió para
emitir pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda, por las
siguientes razones18:
18 Folios 367 a 372
El Consejo de Estado ha dicho que únicamente son demandables ante esta
jurisdicción, las decisiones de la Administración que concluyen un procedimiento
administrativo o los actos de trámite que hacen imposible su continuación, de
manera que los actos de trámite se exceptúan de control jurisdiccional19.
Dicha Corporación también ha precisado que dentro de los procesos administrativos
de cobro solo son demandables las resoluciones que fallan las excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto
Tributario, y que dicho control jurisdiccional se amplía a otras actuaciones
constitutivas de decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación, porque
crean una obligación distinta, como la liquidación del crédito o de las costas20.
Asimismo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la demanda
contra actos de trámite genera la falta de jurisdicción para examinar su legalidad, de
conformidad con el artículo 138 inciso 2 del C.C.A. en concordancia con el artículo
135 del mismo código21.
La actora demandó los actos que negaron la devolución de $641.452.000, que no
son definitivos. Lo anterior, porque no constituyen una decisión que ponga fin a la
actuación administrativa, sino que se refieren al embargo de sumas y constituyen
actos de trámite no susceptibles de control de legalidad.
19 Sección Primera, sentencia de 1 de febrero de 2007, exp. 2006-00286-00, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta20 Sección Cuarta, Sentencia de 6 de octubre de 2009, exp. 16714, C.P. Héctor J. Romero Díaz21Sentencia de 14 de junio de 2012, exp. 17592, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
Dentro del proceso administrativo de cobro, los actos definitivos son la Resoluciones
1 de 28 de agosto y 2 de 17 de septiembre de 2008, que resolvieron las excepciones
contra el mandamiento de pago y que fueron demandados ante el Tribunal
Administrativo del Magdalena.
En sentencia de 13 de marzo de 2013, el Tribunal anuló las citadas resoluciones y
ordenó la devolución de las sumas apropiadas por el Municipio, por concepto del
impuesto de alumbrado público.
RECURSO DE APELACIÓN
La actora apeló la sentencia por las siguientes razones22:
Los actos demandados son actos definitivos, pues resuelven de fondo una
actuación administrativa. En efecto, conforme con la jurisprudencia del Consejo de
Estado23, las resoluciones acusadas son decisiones unilaterales del Municipio (una
de ellas decide un recurso) que generan efectos jurídicos para la actora porque que
le niegan la devolución de un dinero, con el consecuente enriquecimiento sin causa
para el demandado.
Además, son abundantes las sentencias del Consejo de Estado, dictadas dentro de
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos que niegan
devoluciones.
22 Folios 375 a 37723 Sentencias de 9 de diciembre de 2011, Sección Tercera, exp. 20410; de 20 de febrero de 2009, Sección Cuarta, exp. 15607 y de 11 junio de 2014, Sección Cuarta, exp. 18846
No es cierto que los actos demandados sean de trámite por haberse proferido
dentro de un proceso administrativo de cobro, pues los actos susceptibles de control
judicial, proferidos en dicho proceso, son los que deciden de fondo una actuación
administrativa que es jurídica y sustancialmente diferente a la que deciden los actos
acusados, pues con estos se está negando la devolución de un dinero que no debió
sustraérsele a la actora.
Por lo anterior, se debe revocar la sentencia, estudiar de fondo las pretensiones y
acceder a ellas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante reiteró lo expuesto en la apelación24.
El demandado no presentó alegatos de conclusión.
El Ministerio Público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
24 Folio 386
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala
decide si son demandables los actos que negaron a la actora la devolución de
$641.452.000, suma que fue embargada por el demandado y luego consignada en
sus cuentas bancarias. Estos actos se profirieron dentro del proceso administrativo
de cobro que el municipio de Zona Bananera inició contra la actora por concepto del
impuesto de alumbrado público por los meses de noviembre y diciembre de 2007 y
enero a junio de 2008.
En caso de que los actos sean demandables, la Sala analiza los cargos de la
demanda, pues el Tribunal se inhibió para fallar de fondo en el presente asunto.
El artículo 85 del Código Contencioso Administrativo establece que toda persona que
se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que
se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su derecho.
También puede pedir que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la
devolución de lo que pagó indebidamente.
Por su parte, el artículo 135 del mismo código prevé que la demanda para que se
declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
Según el artículo 50 (inciso final) del citado código, son actos definitivos, esto es, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. También son actos definitivos los actos de
trámite cuando hagan imposible continuar la actuación de la Administración.
A su turno, el 138 C.C.A. dispone que cuando se demande la nulidad del acto se
debe individualizar con toda precisión y si el acto definitivo fue objeto de recursos
en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen
o confirmen.
De acuerdo con las normas anteriores, son demandables los actos que exteriorizan
la manifestación de voluntad unilateral de la Administración para crear, modificar o
extinguir una situación jurídica, decidiendo directa o indirectamente el fondo del
asunto, junto con las decisiones que los modifican o confirman en vía gubernativa y
aquellos actos de trámite que impiden que la actuación continúe, pues, en tal caso,
estarían poniéndole término a esta.
El artículo 835 del Estatuto Tributario establece que dentro del proceso
administrativo de cobro solo son demandables ante la jurisdicción contencioso
administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante
la ejecución.
Por su parte, el artículo 833-1 del mismo estatuto prevé que las actuaciones
administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro son de trámite
y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se
señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.
No obstante, la Sala ha precisado que el control jurisdiccional se amplía a
actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario,
pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación
tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del
crédito o de las costas25, o el auto que aprueba la diligencia de remate de los bienes
del deudor26, entre otros eventos.
De acuerdo con lo expuesto por la Sala, al ampliar las actuaciones susceptibles de
control jurisdiccional, se ha querido dar protección jurídica a controversias
independientes surgidas entre los contribuyentes y la Administración o las originadas
en la aplicación de normas tributarias especiales o posteriores a la expedición y
notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.
Así pues, aquellos actos proferidos dentro del proceso administrativo de cobro no
previstos como demandables en el Estatuto Tributario no pueden ser excluidos, per
se, del control de legalidad. En cada caso debe analizarse si el acto crea una
obligación distinta a la simple ejecución de la obligación tributaria, si se origina en la
aplicación de normas especiales o si corresponde a una actuación independiente del
proceso, pues en tales eventos sería susceptible de control jurisdiccional en la
medida que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta.
En el caso en estudio, están probados y no se discuten los siguientes hechos:
El Municipio de Zona Bananera liquidó a la actora el impuesto de alumbrado púbico
por los meses de noviembre y diciembre de 2007 y enero a junio de 2008, así27:
25 Entre otras, ver sentencias de 10 de abril de 2010, exp. 17105, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 10 de julio de 2014, exp. 19963, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia26 Entre otros, ver auto de 19 de julio de 2002, exp. 12733, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 18567, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas27 Folio 10
Acto de liquidación oficial
No.
Fecha Periodo Valor
0444 1-11-2007 Nov-07 $30.359.000
0457 1-12-2007 Dic-07 $30.359.000
0470 8-01-2008 Ene-08 $32.305.000
0483 1-02-2008 Feb-08 $32.305.000
0496 1-03-2008 Mar-08 $32.305.000
0509 1-04-2008 Abr-08 $32.305.000
0522 2-05-2008 May-08 $32.305.000
0535 3-06-2008 Jun-08 $32.305.000
TOTAL $254.548.000
Por Resolución 10 de 25 de julio de 2008, el Municipio confirmó en reconsideración
los actos de liquidación del impuesto.
Mediante Resolución 11 de 25 de julio de 2008, el Municipio libró a la actora
mandamiento de pago para el cobro de las sumas determinadas en los anteriores
actos, más los intereses28.
El 19 de agosto de 2008, DRUMMOND LTD demandó los actos de liquidación del
impuesto de alumbrado público29 y en sentencia de 14 de julio de 2010, que está
28 Folios 9 a 1129 Folios 86 a 88
ejecutoriada, el Tribunal Administrativo del Magdalena anuló los actos
demandados30.
Por Resolución 1 de 28 de agosto de 2008, el Municipio rechazó las excepciones
que la actora propuso contra el mandamiento de pago y entre otras decisiones,
ordenó el embargo y secuestro de los bienes de la demandante31. Mediante
Resolución 2 de 17 de septiembre de 2008, confirmó la decisión.
Por oficio 56 de 31 de agosto de 2008, el Municipio ordenó el embargo de los
dineros de la cuentas de la actora en los Bancos Colmena- BCSC y Bancolombia.
En cumplimiento de la orden de embargo, por oficios de 9 y 12 de septiembre de
2008 el Banco Colmena- BCSC informó que embargó $350.000.000 de la actora32.
El 22 de septiembre de 2008, la suma fue transferida a la cuenta bancaria del
municipio de Zona Bananera33.
En cumplimiento de la misma orden, mediante consignación de depósitos judiciales
en el Banco Agrario, el 22 de septiembre de 2008 Bancolombia transfirió al
municipio de Zona Bananera $350.000.000, por concepto del embargo decretado en
el proceso administrativo de cobro34.
Por oficio de 10 de diciembre de 2008, el municipio de Zona Bananera devolvió a la
demandante $58.548.000, en los siguientes términos35:
30 Exp. 2008-00195 31 Folios 27 a 3032 Folios 33 y 3433 Hecho c) de la demanda34 Folios 32 y 14435 Folio 41
«Señores
DRUMMOND
NIT. 800.021.308-5
Barranquilla
REF: Devolución Remanente Título de Depósito Judicial
Cordial Saludo:
PATRICIA MARÍA AVENDAÑO MIRANDA, actuando en mi calidad de Alcaldesa electa del Municipio Zona Bananera, departamento del Magdalena por medio de la presente, hago llegar a Usted(es) el Cheque de Gerencia No. 0001989 del Banco Agrario de Colombia Sucursal Ciénaga, Magdalena, por valor de CINCUENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL PESOS M/L (58.548.000.oo).
Suma correspondiente al remanente de lo embargado dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por concepto de Alumbrado Público». (Subraya la Sala)
En respuesta a la anterior comunicación, el 19 de enero de 2009, DRUMMOND LTD
solicitó al Municipio lo siguiente36:
“[…]
36 Folios 43 y 44
D. Insto de nuevo al Municipio de Zona Bananera a que proceda a devolver el dinero de propiedad de DRUMMOND, que, en este momento, asciende a la suma de SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($700.000.000) más intereses de mora, calculados a una vez y media el interés bancario corriente.
E. DRUMMOND no conoce, en absoluto, cuál es el origen de que el Municipio haya optado por haber devuelto únicamente la suma de $58.548.000. ¿Debería entenderse que es esta la suma correspondiente al valor de los intereses que el Municipio tiene que reconocer a la Compañía sobre el total de $700.000.000 que se encuentran ilegalmente retenidos? ¿Luego se procederá a pagar el dinero restante? ¿Acaso, el Municipio, tiene pensado devolver el dinero a la Compañía en instalamentos?
F. De acuerdo con lo anterior, confío en que el Municipio actuará conforme a derecho, devolviendo el dinero de la Compañía con los recargos a que legalmente hay lugar y que responderá, en relación con el punto “E”, las dudas formuladas” (Subraya la Sala)
Por Resolución 2 de 23 de enero de 2009, el Municipio de Zona Bananera negó a
actora la devolución de los dineros solicitados, en los siguientes términos37:
«RESOLUCIÓN Nº 002 del 23 de Enero de 2009
POR MEDIO DE LA CUAL SE RESPONDE UNA PETICIÓN
[…]
37 Folios 46 y 47
CONSIDERACIONES DEL MUNICIPIO Y LOS FUNDAMENTOS LEGALES
Las facultades del Municipio de Zona Bananera para solicitarle a una corporación financiera que transfiera los dineros de un contribuyente que se hallen en sus cuentas se desprenden de los artículos 837 y 839-1 del Estatuto Tributario.
Los actos administrativos que sirvieron de títulos ejecutivos dentro del proceso de cobro administrativo coactivo iniciado contra el peticionario, están conformados por las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público expedidas de conformidad con los Acuerdos Nº 005 de Agosto 19 de 2004 y Nº 012 de Septiembre 7 de 2006 (sic), de los cuales se desprende que el peticionario es sujeto pasivo de dicho tributo, y la resolución que resolvió los recurso de reconsideración contra ellas interpuesto, de conformidad con los artículos 720 y siguientes del Estatuto Tributario.
Que el peticionario está legalmente obligado al pago del mencionado tributo por así desprenderse de los Acuerdos citados, los cuales están cobijados por la presunción de legalidad consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Ciertamente el peticionario no ha cancelado voluntariamente el tributo al que está sujeto, pero sí lo hizo mediante los trámites del proceso de cobro administrativo coactivo que tenía obligación de iniciar este ente territorial contra los contribuyentes morosos, todo de conformidad con la Ley 136 de 1994 y los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario.
Entonces, los dineros que le fueron legalmente embargados y tomados como pago de la obligación tributaria que se le cobraba al peticionario no pueden ser devueltos, ya que los mismos se obtuvieron mediante los trámites legales pertinentes para el cobro coactivo de las obligaciones tributarias consagrado en la Ley 136 de 1994 y el Estatuto Tributario.
El Municipio de Zona Bananera procedió a la devolución de aquellos dineros que excedían el monto de la liquidación del crédito realizada una vez se concluyeron todas las etapas del proceso cobro administrativo coactivo iniciado en contra del peticionario, la cual él tuvo oportunidad de protestar.
[…]”
Por lo tanto no es procedente acceder a la petición formulada, lo que así se declarará.
[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO.- No acceder a la petición formulada por DRUMMOND LTD NIT No. 800.021.308-5, fechada 19 de enero de 2009.
[…]
ARTÍCULO TERCERO.- Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 50 del C.C.A.». (Subraya la Sala)
Como el Municipio dispuso que contra el anterior acto procedía el recurso de
reposición, la actora lo interpuso. No obstante, en el escrito la demandante
consideró que dicha resolución no era un verdadero acto administrativo. Al respecto,
expuso lo siguiente38:
“INEXISTENCIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN
[…]
Presupuesto del recurso de reposición, como bien lo contempla el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.) es la existencia de un acto administrativo. Es decir que, si no existe acto administrativo, resulta improcedente el recurso de reposición. De manera que, en el presente caso, es obvio que el recurso de reposición no es el medio para controvertir la Resolución 002 del 23 de enero de 2009, que no es más que la resolución de un derecho de petición en interés particular en donde no se ve involucrado el ejercicio de la función administrativa por parte del Municipio de Zona Bananera.
[…]
En el presente asunto el Municipio de Zona Bananera expresa una opinión frente a una petición elevada por DRUMMOND LTDA, en relación con la necesaria devolución de un dinero a que la entidad territorial mantiene en sus arcas, pero sin tomar decisión por medio de la cual se encuentre directamente en el ejercicio de las potestades propias del poder público.
Así entonces, al no existir acto administrativo, no hay nada que recurrir. Pero, sin embargo, si el Municipio aun así considera que sí está en presencia de un acto administrativo – como resultado de sus evidentes
38 Folios 51 a 53
errores en lo procesal, tributario y administrativo – solicito que al presente pronunciamiento, se le dé el trámite del recurso de reposición”.
El recurso fue resuelto por el Municipio mediante Resolución 1 de 4 de febrero de
2009, en el sentido de confirmar el acto impugnado39.
En memorial de 12 de noviembre de 2012, presentado en primera instancia, la
actora informó que el Banco Colmena – BCSC le había devuelto $350.000.000, por
orden del Municipio, motivo por el cual el restablecimiento del derecho supone ahora
la devolución de $291.452.000, más los intereses a que haya lugar.
Así la actora reconoció que “de los $700.000.000 inicialmente debitados de sus
cuentas para atender los embargos ordenados por el municipio de Zona Bananera,
el Municipio reintegró la suma de $58.548.000 el 10 de diciembre de 2008 y los
restantes $350.000.000 fueron igualmente reintegrados por el Banco
correspondiente, al atender la devolución y la ausencia de cobro de los cheques
girados a la entidad territorial”40.
En sentencia de 13 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Magdalena
anuló los actos que rechazaron las excepciones contra el mandamiento de pago y
dispuso que la actora no está obligada al pago de las obligaciones determinadas en
el mandamiento y que “en el evento hipotético de haberse cancelado [la obligación]
se proceda a la devolución [de los dineros] por parte del Municipio de Zona
Bananera a favor de la sociedad accionante, previa actualización de sus valores de
39 Folios 55 a 5740 Folios 305 y 306
conformidad con la consabida fórmula del índice de precios al consumidor”41. La
sentencia quedó ejecutoriada porque no fue apelada.
Es de anotar que el embargo de sumas de dinero en el proceso administrativo de
cobro es una medida cautelar ordenada por la Administración que busca garantizar
el cumplimiento de las obligaciones a cargo del deudor.
Al respecto, el artículo 837 del Estatuto Tributario establece lo siguiente:
«ARTÍCULO 837. MEDIDAS PREVENTIVAS. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a).
[…]»
De acuerdo con el artículo 839-1 numeral 2 del Estatuto Tributario, el embargo de
saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio y de los demás
valores de que sea titular o beneficiario el contribuyente, depositados en
establecimientos bancarios, crediticios, financieros o similares, en cualquiera de sus
41 Exp. 2008-303, M.P. Adonay Ferrari Padilla.
oficinas o agencias en todo el país se comunicará a la entidad y quedará
consumado con la recepción del oficio. Al recibirse la comunicación, la suma
retenida deberá ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta de depósitos que
se señale, o deberá informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas
en dicha entidad.
Conforme con el artículo 837-1 inciso 5 del mismo estatuto, los recursos que sean
embargados permanecerán congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta
tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor
en discusión, mediante caución bancaria o de compañías de seguros. En ambos
casos, la entidad ejecutora debe proceder inmediatamente, de oficio o a petición de
parte, a ordenar el desembargo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 837 parágrafo del E.T. prevé que las
medidas cautelares se podrán levantar cuando: i) el deudor demuestre que se ha
admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de
fallo ante la jurisdicción contencioso administrativa y, ii) cuando admitida la
demanda contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar
adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el
valor adeudado.
Por último, el artículo 839-2 del E.T. señala que en los aspectos compatibles y no
contemplados en el Estatuto Tributario frente al embargo, secuestro y remate de
bienes, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
Conforme con lo anterior, lo procedente era que la demandante pidiera el
desembargo de los dineros por cualquiera de los dos eventos previstos en el artículo
837 [parágrafo] del Estatuto Tributario.
De acuerdo con la actuación surtida en este caso, los actos que negaron la
devolución de los dineros embargados eran de trámite, pues se refieren al embargo
de los dineros de la actora y posterior consignación en las cuentas del Municipio.
Por lo mismo, no corresponden a una actuación independiente del proceso
administrativo de cobro sino a actos de trámite dentro de este.
En consecuencia, los actos acusados no son susceptibles de control jurisdiccional.
El hecho de que el acto que negó la devolución de las sumas embargadas hubiera
sido confirmado en reposición no significa que se convierta en acto definitivo, pues,
se insiste, el embargo es una medida cautelar o preventiva, no definitiva, que puede
ordenarse dentro del trámite del proceso administrativo de cobro y que, además,
puede levantarse si se cumplen los requisitos del artículo 837[parágrafo] del
Estatuto Tributario.
Cabe precisar que los actos demandables en materia de solicitudes de devolución
de dinero cuya legalidad se cuestiona ante esta jurisdicción son los referentes a las
solicitudes de devolución de saldos a favor en las declaraciones, pagos en exceso o
pagos de lo no debido, de conformidad con los artículos 850 y concordantes del
Estatuto Tributario, aplicables a los municipios con fundamento en el artículo 59 de
la Ley 788 de 2002. Sin embargo, lo que se demanda en esta oportunidad son los
actos de trámite dictados en un proceso administrativo de cobro, que negaron la
devolución de los dineros embargados.
De otra parte, la Sala advierte que los cargos de la demanda están relacionados con
el mérito ejecutivo de los actos de determinación del impuesto y con la supuesta
actuación irregular del Municipio en el embargo de sumas de dinero, hechos que
deben ser discutidos dentro del proceso administrativo de cobro y no, de forma
paralela, como lo pretende la actora en este caso.
Por lo demás, como ya se precisó, en sentencia de 13 de marzo de 2013 el Tribunal
Administrativo del Magdalena declaró la nulidad de las resoluciones que declararon
no probadas las excepciones contra el mandamiento de pago con el que inició el
proceso administrativo de cobro por concepto del impuesto de alumbrado público de
noviembre y diciembre de 2007 y enero a junio de 2008.
En dicha sentencia, que está en firme, el Tribunal ordenó al Municipio devolver a la
actora, los dineros, debidamente actualizados, en caso de que hubiera pagado la
obligación.
Y como en este caso el Municipio había devuelto parte de los dineros embargados,
con fundamento en dicha sentencia, debe devolver el saldo, si aún no lo hecho,
pues el Tribunal declaró que la actora no está obligada a pagar suma alguna por
concepto del impuesto de alumbrado público por los periodos en mención, motivo
por el cual el Municipio no puede apropiarse de los dineros embargados42.
Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.
42 Exp. 47001-23-31-002-2008-00303-00
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Presidente
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
