Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.° 72453-UY

DOCUMENTO DEL PROGRAMA

SOBRE UN

PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE US$260 MILLONES

EN FAVOR DE

LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

PARA EL

PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL, CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO

8 de octubre de 2012

Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión de Argentina, Paraguay y UruguayRegión de América Latina y el Caribe

REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAYAÑO FISCAL

1 de enero al 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tipo de cambio vigente al 1 de octubre de 2012)

Unidad monetaria = Peso uruguayo (UR$)US$1 US$20.80

PESOS Y MEDIDASSistema métrico

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AFAM Asignaciones familiaresAFAM PE Asignaciones Familiares Plan de EquidadAGESIC Agencia del Gobierno Electrónico y Sociedad de la InformaciónAIF Asociación Internacional de FomentoBCU Banco Central de UruguayBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoBPC Base de Prestaciones y ContribucionesBPS Banco de Previsión SocialBSE Banco de Seguros del EstadoCIF Costo, Seguro y Flete (cost, insurance, freight)DGI Dirección General ImpositivaEAP Estrategia de Alianza con el PaísECH Encuesta Continua de HogaresFindex Índice Global de Inclusión FinancieraFMI Fondo Monetario InternacionalFOB Franco a bordo (free on board)GEMLOC Fondo global de bonos en moneda local para los mercados emergentesIADM Iniciativa para el Alivio de la Deuda MultilateralIED Inversión Extranjera DirectaIFC Corporación Financiera InternacionalINB Ingreso Nacional BrutoINE Instituto Nacional de EstadísticaIPC Índice de Precios al ConsumidorIVA Impuesto al valor agregadoMEF Ministerio de Economía y FinanzasMIDES Ministerio de Desarrollo SocialMIGA Organismo Multilateral de Garantía de InversionesMVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio AmbienteOPP Oficina de Planificación y PresupuestoPANES Plan Nacional para la Emergencia SocialPATFI Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento InstitucionalPEFA Gasto público y rendición de cuentas financierasPIB Producto Interno Bruto

PPA Paridad del Poder AdquisitivoPPME Países Pobres Muy EndeudadosPSIA Análisis del impacto social y sobre la reducción de la pobrezaRUPE Registro Único de Proveedores del EstadoSEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el CaribeSIIAS Sistema Integrado de Información para el Área SocialSIIF Sistema Integrado de Información FinancieraSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaSNIS Sistema Nacional Integrado de SaludTUS Tarjeta Uruguay Social

Vicepresidente:Directora de país:

Directores sectoriales:Gerentes sectoriales:

Líderes sectoriales:Gerentes de proyecto:

Hasan A. TuluyPenelope BrookRodrigo A. Chaves y Keith HansenAuguste Kouame y Mansoora RashidZafer Mustafaoglu y Michele GragnolatiPeter Siegenthaler y Rafael Rofman

REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL

con opción de giro diferido

ÍNDICE

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA....................................................................................vI. INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................1II. CONTEXTO NACIONAL....................................................................................................................2

A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN URUGUAY.......................................2B. PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA..................6C. POBREZA, DESIGUALDAD Y MOVILIDAD ECONÓMICA....................................................9

III. EL PROGRAMA GUBERNAMENTAL.............................................................................................13IV. ASISTENCIA DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DEL GOBIERNO.....................................23

A. VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS.............................................23B. CONSULTAS...................................................................................................................................24C. COLABORACIÓN CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y OTROS DONANTES ......................................................................................................................................24D. RELACIÓN CON OPERACIONES DE OTROS BANCOS..........................................................25E. LECCIONES APRENDIDAS..........................................................................................................27F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS...................................................................................................27

V. PRÉSTAMO PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL......................................................................................30

A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN............................................................................................30B. ÁREAS DE POLÍTICA....................................................................................................................32

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN...................................................................................................37A. IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA.....................................................................................37B. ASPECTOS AMBIENTALES.........................................................................................................38C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN........................................................................38D. ASPECTOS FIDUCIARIOS............................................................................................................39E. DESEMBOLSO Y AUDITORÍA.....................................................................................................40F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DEL RIESGO....................................................................................40

ANEXO 1: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA...............................................................44ANEXO 2: ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL..................................................................49ANEXO 3: PROGRESO EN ACCIONES DE POLÍTICA RESPALDADAS POR SERIES

ANTERIORES DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO Y ACCIONES COMPLEMENTARIAS................................................................................................................56

ANEXO 4: CARTA SOBRE POLÍTICA DE DESARROLLO...................................................................58ANEXO 5: PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DE URUGUAY: MATRIZ DE

POLÍTICAS....................................................................................................................................66ANEXO 6: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO ..........................................................69ANEXO 7: DATOS BÁSICOS SOBRE URUGUAY....................................................................................71ANEXO 8: URUGUAY: OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO...........................................73ANEXO 9: INCLUSIÓN FINANCIERA EN URUGUAY...........................................................................74

Este préstamo para políticas de desarrollo fue preparado por un equipo multisectorial dirigido por Peter Siegenthaler y Rafael Rofman, y compuesto por Sylvia Albela Russo, Steen Byskov, Mariano Cortés, Mamadou Deme, Ivanna Echegoyen, Francisco Lazzaro, Florencia Liporaci, Margaret Miller, Hannah Nielsen, Luis Pérez, Marta Riveira, Carlos Rodríguez Castelán, Ana Carolina Saizar, María Pía Zanetti, Alejandro Solanot y Víctor Ordóñez.

iv

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

república ORIENTAL del UruguayPRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL

SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO

Prestatario República Oriental del UruguayOrganismo de ejecución Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)Datos financieros Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

(BIRF): US$260 millones.Condiciones: Préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido, diferencial variable, vinculado a compromiso, con un vencimiento final a 20.5 años, más un período de gracia de 15 años, reembolso en cuotas iguales, con todas las opciones de conversión (moneda, interés y topes [caps], bandas [collars]), y una comisión inicial estándar pagaderos por el prestatario con sus propios recursos.

Tipo de operación Préstamo independiente para políticas de desarrollo con opción de giro diferido.Principales esferas de políticas

El préstamo para políticas de desarrollo propuesto respalda las iniciativas de reforma del Gobierno cuyo objetivo es:a) Lograr una gestión más eficiente y estratégica de los recursos públicos.b) Tornar las políticas sociales más eficaces para promover la inclusión social,

garantizar que los programas lleguen a quienes necesitan asistencia y generen beneficios adecuados y sostenibles.

c) Incrementar la inclusión financiera al facilitar el acceso a los servicios financieros, en particular para los pobres y vulnerables, y reducir la informalidad.

Principales indicadores de resultados

En noviembre de 2015 (tres años después de la fecha prevista de aprobación por parte del Directorio)a) Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos : Resultados de ejecución presupuestaria presentados por lo menos para siete

áreas programáticas de todas las rendiciones de cuentas y en el nuevo presupuesto a cinco años (2015-19).

Por lo menos 10 evaluaciones internas finalizadas, con acuerdos de mejora del desempeño entre la Oficina de Planificación y Presupuesto (OPP) y las unidades evaluadas.

Aumento de la proporción de pagos gubernamentales realizados por medio de cuentas bancarias, del 82% en 2011 al 90% en 2015. Reducción de la cantidad de cuentas bancarias del Gobierno central de 1900 en 2011 a 1400 en 2015.

Realización del 25% de las transacciones comerciales con factura electrónica (a mediados de 2012, una sola empresa adoptó esa práctica).

b) Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión: La información sobre beneficiarios de todos los grandes programas sociales

se gestiona por medio de una base de datos centralizada (Sistema Integrado de Información para el Área Social, SIIAS) y accesible para todas las instituciones participantes.

Todos los programas de protección social del Ministerio de Desarrollo Social

v

(MIDES) se respaldan en registros de beneficiarios que se actualizan periódicamente.

El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) abarca por lo menos al 60% de la población en 2015, en lugar del 47% al finalizar 2011.

c) Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad: Mejoras sustanciales en los indicadores de acceso a servicios financieros en

2015, por ejemplo: (i) la proporción de receptores de asignaciones familiares (AFAM) por tarjeta de débito es del 50% (en lugar del 0% de mediados de 2012); (ii) la cantidad de puntos de venta en el país aumenta un 80% (13.000 a mediados de 2012), y (iii) la cantidad de transacciones realizadas con tarjeta de crédito aumenta de 2 millones al final de 2011 a 10 millones.

Objetivos de desarrollo del programa y aportes a la estrategia de alianza con el país (EAP)

Esta operación apoya al Gobierno de Uruguay en la formulación y ejecución de políticas orientadas a fortalecer la capacidad de recuperación y a mejorar las oportunidades de los grupos pobres y vulnerables.El préstamo propuesto se condice plenamente con la EAP del Grupo del Banco Mundial para 2010-15. Respalda las reformas en dos de los cuatro pilares de la EAP: (i) la gestión macroeconómica y del sector público, y (ii) la inclusión social y la equidad.

Riesgos y mitigación del riesgo

El programa al que contribuye la operación propuesta está sujeto a riesgos económicos, políticos y de ejecución:Riesgos económicos: la incertidumbre mundial redujo las perspectivas de crecimiento y existen situaciones hipotéticas en las que las crisis del mercado podrían incrementar la volatilidad y provocar perturbaciones externas perjudiciales. Estas crisis podrían afectar a Uruguay a partir de la reducción de la demanda externa y la caída de los precios de los productos básicos, la merma de la inversión extranjera directa (IED) y el ingreso de carteras privadas a corto plazo, y podrían generar dificultades para conseguir financiamiento externo y reducir el espacio fiscal como consecuencia de una caída en la actividad económica. En los últimos años, los niveles de deuda y su proporción denominada en moneda extranjera se redujeron considerablemente, así como la dolarización del sector bancario. De todos modos, permanece cierta exposición en esas áreas.Esos riesgos se ven mitigados por: (i) una trayectoria de política fiscal prudente durante los últimos años, (ii) una estrategia eficaz de gestión de la deuda que redujo la necesidad de tomar préstamos y la proporción de deuda dolarizada, y (iii) los esfuerzos sostenidos por mejorar la normativa y la supervisión del sistema financiero. La recuperación del grado de inversión, en abril de 2012, refleja ese progreso y constituye una ventaja para la estrategia actual de financiamiento. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido es parte de una estrategia financiera de precaución por medio de la cual el Gobierno acumula reservas en moneda extranjera y fiscales con miras a salvaguardar el gasto público esencial, sobre todo para los más vulnerables.Riesgos políticos y sociales: las tensiones entre la presión por ampliar los programas públicos y la necesidad de mantener una postura fiscal prudente lograron controlarse en gran medida. Los riesgos de una interrupción de las políticas macroeconómicas prudentes se ven mitigados por los esfuerzos del Gobierno de generar un amplio apoyo para las reformas de políticas, lo que se condice con la tradición de Uruguay de construir consensos. En los últimos años, hubo cierta expansión fiscal; sin embargo, fue moderada y se centró en prioridades clave. Además, se espera que los esfuerzos por incrementar la inclusión social y la asistencia a grupos vulnerables, como los beneficiarios del

vi

programa de préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido, neutralicen posibles tensiones sociales. El Gobierno está decidido a proteger el gasto público esencial y el impulso de la reforma, aunque deba atravesar una situación externa adversa.Riesgos de ejecución: existen desafíos potenciales para ejecutar las reformas de políticas que apoya este préstamo; por ejemplo, por parte de los grupos excluidos de los programas de protección social, por la revisión de los registros de beneficiarios. Ese riesgo se ve mitigado por la adopción gradual de estas medidas y los esfuerzos del Gobierno por generar apoyo para las reformas de políticas que respalde esta operación. Los riesgos relacionados con la capacidad humana e institucional limitada para la ejecución de las reformas se mitigan con los avances en la creación de capacidad de organismos clave de ejecución. Esos avances cuentan con el apoyo de un financiamiento adicional recientemente aprobado para el Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional (PATFI), financiado por el Banco.

Número de identificación de la operación

P131440

vii

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO PARA UN PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO

PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL, CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO, EN

FAVOR DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

I. INTRODUCCIÓN

1. Este préstamo para políticas de desarrollo de US$260 millones se propone para ser ejecutado como una única operación con opción de giro diferido. Eso responde a una solicitud del Gobierno de Uruguay de incrementar el desembolso rápido y el financiamiento contingente del Banco, para complementar una serie programática recientemente concluida de dos préstamos para políticas de desarrollo. El segundo préstamo para políticas de desarrollo de la serie fue aprobado por el Directorio en octubre de 20111, con opción de giro diferido, que el Gobierno no utilizó por el momento. El incremento del monto disponible en forma de una opción de giro diferido por medio de esta nueva operación es una parte importante de la estrategia de financiamiento de precaución de las autoridades, que incluye garantizar financiamiento contingente para asegurar el financiamiento a corto y mediano plazo, además de la acumulación de reservas fiscales considerables. La meta última de esta estrategia es salvaguardar el gasto público esencial y mantener el impulso de la reforma aun en caso de que la incertidumbre económica externa actual perjudique a la economía de Uruguay.

2. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido asiste al Gobierno en la formulación y ejecución de políticas orientadas a fortalecer la capacidad de adaptación y a mejorar las oportunidades, especialmente de los grupos pobres y vulnerables. Sin interrumpir sus esfuerzos de políticas por alcanzar su meta de reducir considerablemente la pobreza y erradicar la extrema pobreza, las autoridades están reorientando su atención a la proporción relativamente grande de uruguayos que salieron de la pobreza en los últimos años. Ese grupo mejoró su situación pero permanece en una situación vulnerable, a causa de su propensión a volver a caer en la pobreza en caso de una perturbación adversa. Dada la vulnerabilidad de la economía de Uruguay al clima económico regional y mundial actual, volátil e incierto, este préstamo se centra en medidas de reforma de políticas orientadas a mejorar las condiciones de los grupos vulnerables.

3. El préstamo propuesto asiste a tres áreas de políticas del programa de reformas del Gobierno. Estas áreas interrelacionadas de reforma son las más pertinentes para alcanzar el objetivo de limitar los riesgos de un cambio económico y social e incrementar sus oportunidades de verse beneficiados por la expansión económica en marcha. Son las siguientes:

Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión. Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad.

1 Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo sobre el Sector Público, Competitividad e Inclusión Social con Opción de Giro Diferido, informe n.º UY-61568.

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II. CONTEXTO NACIONAL

A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN URUGUAY

4. Uruguay tuvo un fuerte desempeño macroeconómico en los últimos nueve años. El crecimiento del producto interno bruto (PIB) real promedió más del 5% anual en el período que siguió a la crisis de la deuda de 2002. El año 2011 fue el noveno consecutivo de crecimiento del PIB, uno de los períodos más largos de crecimiento ininterrumpido en la historia del país. Las políticas macroeconómicas prudentes, las mejoras en áreas estructurales y las condiciones externas favorables, como la vital demanda de sus principales productos de exportación y la economía regional en auge, contribuyeron al sólido desempeño económico de Uruguay y ayudaron a proteger la economía durante la crisis de 2008-09.

5. El crecimiento económico se mantuvo elevado en 2011, aunque fue inferior respecto del año anterior. En el contexto de un clima internacional menos favorable, caracterizado por la desaceleración del crecimiento de importantes socios comerciales, como Brasil y China, y una mayor incertidumbre en la zona del euro, el crecimiento económico se redujo al 5.7% en 2011 frente al 8.9% de 2010. Si bien se preveía una desaceleración para 2011, puesto que el PIB gradualmente se acerca a los niveles de crecimiento a largo plazo, el resultado fue más bajo de lo previsto. El motivo principal fue una mayor desaceleración en el último trimestre de 2011, que en parte puede atribuirse a una sequía que redujo la generación de energía hidroeléctrica y a la interrupción transitoria de la actividad en una refinería de petróleo de propiedad del Estado y en la pastera más grande del país.

6. El consumo privado es el mayor impulso de la economía. Al igual que en años anteriores, a excepción de 2009, cuando el crecimiento del PIB se veía impulsado por el sector externo, el consumo privado fue el factor principal de crecimiento económico. el consumo privado creció el 7.6% en términos reales en 2011, lo que representa 6.1 puntos porcentuales del crecimiento total. La inversión interna bruta, respaldada en niveles todavía altos de IED (el 4.7% del PIB en 2011), creció un 7% y fue la explicación del crecimiento del PIB en 1.4 puntos porcentuales. Como en años anteriores, el aporte del sector externo fue negativo: redujo el crecimiento del PIB en 2.1 puntos porcentuales.

7. Las presiones inflacionarias son un problema recurrente para la economía. Si bien los precios lograron estabilizarse en la década de 1990, las fuertes presiones inflacionarias, entre ellas el aumento de los precios internacionales de los productos básicos, una fuerte demanda interna y las restricciones en la oferta de ciertos bienes, generaron un aumento de la inflación según el índice de precios al consumidor (IPC) (al final del período) del 6.9% en 2010 al 8.6% en 2011. Las presiones inflacionarias se redujeron ligeramente en 2012, y la inflación del IPC llegó al 7.5% en los 12 meses que culminaron en julio de 2012, pero permaneció considerablemente por sobre el rango meta fijado por la autoridad monetaria (del 4% al 6%). Desde principios de 2011, el Banco Central incrementó cuatro veces la tasa de la política monetaria (del 6.5% en marzo de 2011 al 9.0% en septiembre de 2012) para contener la inflación y alinear las expectativas al rango oficial de meta de inflación. Sin embargo, puesto que la inflación fue mayor que la meta en los últimos años, la tasa inflacionaria se mantuvo relativamente estable.

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Cuadro 1. Uruguay: Indicadores macroeconómicos seleccionados (en porcentaje, a menos que se indique lo contrario)

Proyectado

2007 2008 2009 2010 2011 2012p 2013p 2014p 2015p 2016p

Cuentas nacionalesCrecimiento del PIB real (%) 6,5 7,2 2,4 8,9 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0PIB (en US$ miles de millones) 23,4 30,4 30,5 39,4 46,7 49,0 51,7 54,7 57,9 61,3

Sector externoSaldo en cuenta corriente (% del PIB) -0.9 -5,7 -1,5 -2,2 -3,1 -4,7 -4,9 -2,8 -3,0 -2,6Exportación de bienes y servicios (volumen, variación %) 4,8 8,5 5,7 6,0 5,8 4,7 9,3 11,4 7,6 7,5Importación de bienes y servicios (volumen, variación %) 5,9 24,4 -6,8 14,4 11,2 8,8 8,4 1,6 5,9 5,9Balanza comercial (% del PIB, con servicios) 0.7 -3,2 1,4 1,3 0,0 -1,1 -1,0 0,9 0,8 1,2

PreciosIPC (variación %, promedio período) 8,1 7,9 7,1 6,7 8,1 7,9 7,2 6,6 6,5 5,8Tipo de cambio (promedio) 23,5 20,9 22,6 20,1 19,3 -- -- -- -- --Términos de intercambio de mercancías (2000=100) 88,7 94,1 96,9 100,0 100,9 -- -- -- -- --

Mercado laboral (%)Desempleo (INE) 1/ 9,2 7,7 7,3 6,8 6,0 -- -- -- -- --

Fiscal (% del PIB)Saldo primario (deficit (-)/superávit (+)) 3.6 1,4 1,2 1,9 2,0 0,9 1,4 1,5 1,7 1,6 Ingresos 2/ 26,2 26,0 27,3 27,5 27,8 28,2 28,8 29,2 29,6 29,6 Superávit primario corriente de empresas públicas 2,4 0,9 1,5 2,3 1,1 0,7 1,7 1,8 1,8 1,8 Gastos corrientes 2/ 22,4 22,4 24,4 24,5 24,3 25,2 26,0 26,7 26,8 26,9 Inversión pública 2,9 3,3 3,5 3,6 2,7 2,8 3,2 3,0 3,0 3,0 Superávit primario corriente del BCU, Banco de Seguros del Estado (BSE) y Gobiernos locales 0.3 0,3 0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Pagos de interés 3,6 2,9 2,9 3,0 2,9 2,6 2,9 2,6 2,6 2,5 Saldo fiscal global (déficit (-)/superávit (+)) 0.0 -1,6 -1,7 -1,1 -0,9 -1,7 -1,5 -1,1 -0,9 -0,9

Ahorro e inversión (% del PIB)Inversión interna bruta 19,5 23,2 19,5 18,6 19,4 20,8 21,0 21,4 21,7 22,0Ahorro nacional bruto 18,6 17,5 18,1 16,4 16,3 16,0 16,1 18,6 18,7 19,4Ahorro extranjero 0,9 5,7 1,5 2,2 3,1 4,7 4,9 2,8 3,0 2,6

Endeudamiento (% del PIB)Deuda bruta del sector público 69,7 54,4 71,8 58,2 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0

de la cual deuda externa (bruta) 47,3 35,4 41,9 32,5 30,1 33,5 34,0 33,4 32,7 32,0Fuente: Banco Central de Uruguay (BCU), Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de Estadística (INE), Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisión Económica para América Latina y estimaciones del personal del Banco Mundial.1/ Incluye a las ciudades pequeñas (menos de 5000 habitantes). Promedio del período.2/ Gobierno central y Banco de Previsión Social (BPS).La relación entre deuda pública y PIB se calcula utilizando el tipo de cambio del final del período.“--” se refiere a datos que no están disponibles.

8. El peso uruguayo se apreció en 2011, pero la tendencia se revirtió en la primera mitad de 2012. Durante los primeros ocho meses de 2011, el tipo de cambio nominal se apreció considerablemente (10% entre agosto de 2010 y agosto de 2011). Desde septiembre, el peso uruguayo mantuvo la tendencia alcista pero a un ritmo mucho más bajo (en diciembre

10

de 2011, la moneda se apreció apenas un 0.1%)2. Durante la primera mitad de 2012, la tendencia de apreciación se revirtió a causa del aumento de la volatilidad del mercado y la incertidumbre a nivel mundial, que dio como resultado una huida hacia la calidad, y el tipo de cambio nominal se depreció un 18.1% en los 12 meses que culminaron en julio de 2012.

Gráfico 1. Aporte de Uruguay al crecimiento por componentes de demanda e ingresos de IED

El consumo volvió a ser el motor principal de crecimiento del PIB

2007 2008 2009 2010 2011-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

Consumo del Gobierno Consumo privado Inversión Exportaciones Netas

Crecimiento del PIB

%

Los ingresos de IED siguen impulsando la inversión

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

% de

l PIB

Fuente: BCU y estimaciones del personal del Banco Mundial.

Gráfico 2. Uruguay: Tipo de cambio y precios nominales y reales

La competitividad externa por precios se redujo en 2011

3908

339

173

3926

439

356

3944

839

539

3963

039

722

3981

439

904

3999

540

087

4017

940

269

4036

040

452

4054

440

634

4072

540

817

4090

941

000

4109

1

0

20

40

60

80

100

120

0

5

10

15

20

25

30

Tipo de cambio nominal REER global REER Brasil

Índice

(200

7=10

0)

UR$ p

or U

S$

La inflación del IPC bajó ligeramente a principios de 2012, pero se mantiene por encima del rango meta

3908339173

3926439356

3944839539

3963039722

3981439904

3999540087

4017940269

4036040452

4054440634

4072540817

4090941000

41091

0

5

10

15

20

25

Inflación del IPC (contra año anterior)Inflación de los alimentos (contra año anterior)

Porcen

taje

Fuente: BCU e INE.

9. Los resultados fiscales de 2011 fueron mejores que lo previsto. El déficit fiscal bajó del 1.1% del PIB en 2010 al 0.9% del PIB en 2011, un desempeño que superó la meta

2 El último informe del Artículo IV del FMI, de diciembre de 2011, observó que el tipo de cambio real se adecua en líneas generales a las variables fundamentales de la economía y que la tendencia a la apreciación observada entonces se basaba en la productividad y los aumentos de precios del sector transable.

11

oficial fijada por la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2010, del 1.1% del PIB. El gasto público creció menos que el ingreso, y la inversión se redujo del 3.6% al 2.7% del PIB. El superávit primario de las empresas estatales, uno de los componentes del ingreso del sector público no financiero, fluctuó considerablemente, sobre todo a causa de condiciones climáticas adversas y de un aumento en los costos de financiamiento de la generación de energía.

Gráfico 3. Uruguay: Indicadores de desempeño fiscal (porcentaje del PIB)

2007 2008 2009 2010 2011-20

-10

0

10

20

30

40

-2

-1

0

1

2

3

4

Saldo primario del sector público (derecha)Saldo general del sector público (derecha)Recaudación del sector público no financiero

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y BCU.

10. El déficit en cuenta corriente se amplió en 2011. El déficit en cuenta corriente aumentó del 2.2% del PIB en 2010 al 3.1% del PIB en 2011. El aumento se debió fundamentalmente al incremento del déficit en el comercio de bienes, que no pudo compensarse con un aumento en el superávit del comercio de servicios. Ese incremento del déficit en el comercio de bienes puede atribuirse a una combinación de reducción de las exportaciones en ciertos sectores, como los de la carne, la soja y la madera, y aumento de las importaciones de bienes de capital por la construcción de la pastera de Montes del Plata. La importación de bienes de capital representó el 15% de la importación total (costo, seguro y flete, CIF) en 2011. Como consecuencia, la balanza comercial cayó de un superávit de US$497 millones a un déficit de US$2.8 millones. Importantes ingresos de capital, que alcanzaron el 7.3% del PIB, superaron el déficit en cuenta corriente y generaron un aumento de US$2564 millones en las reservas en moneda extranjera. Los ingresos en concepto de IED permanecieron relativamente estables, en US$2191 millones en 2011, frente a los US$2.483 de 2010. Uruguay figura en el tercer lugar en América del Sur en ingresos por IED, que en su caso ascendieron al 5.8% del PIB en 2010 frente al promedio del 2.4% del PIB de América Latina y el Caribe.3

11. La dinámica de la deuda siguió mejorando en 2011. La relación entre deuda pública y PIB mantuvo su tendencia a la baja y se redujo del 58.2% del PIB en diciembre 2010 al 55.9% del PIB en diciembre de 2011. Además, el perfil de la deuda mejoró notablemente, lo que hizo mermar los principales riesgos asociados a la deuda. La proporción de deuda 3 Los datos de la IED de 2011 aún no están disponibles sistemáticamente para toda la región.

12

denominada en moneda extranjera se redujo del 56.3% en diciembre de 2010 al 48.2% en diciembre de 2011, mientras que la proporción de deuda con un período restante de cinco años o más hasta su vencimiento se incrementó del 56.2% al 57.4% de la deuda total en el mismo período. El riesgo de la tasa de interés también se redujo en 2011, y la proporción de instrumentos a tasa fija creció del 81.9% del total en diciembre de 2010 al 84.1% del total en diciembre de 2011. Más aún, la relación entre la deuda pública neta y el PIB bajó del 31.2% en diciembre de 2010 al 28.2% en diciembre de 2011 y al 26.9% al final del primer trimestre de 2012. Esas mejoras significativas en la dinámica de la deuda fueron reconocidas con la recuperación del grado de inversión en abril de 2012.

Gráfico 4. Uruguay: Perfil de la deuda del sector público

2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

5000

10000

15000

20000

25000

30000

0102030405060708090

Deuda bruta Deuda netaDeuda bruta/PIB Deuda neta/PIB

Mill

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de

US$

% d

el P

IB

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Dólar de los Estados Unidos Euro Otra

2005 2006 2007 2008 2009 2010 201160

65

70

75

80

85

90

Deuda a tasa fija (% del total)

% de

la de

uda b

ruta

tota

l

Fuente: BCU, INE y estimaciones del personal del Banco Mundial.Nota: La deuda pública se define como la deuda total del sector público y del Banco Central, a menos que se indique lo contrario.

B. PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Perspectivas de crecimiento a mediano plazo

12. Se espera que el crecimiento se desacelere a un nivel moderado a mediano plazo. Se proyecta un crecimiento sostenido pero más lento a causa del difícil clima económico internacional y del retorno previsto a la tasa estimada de crecimiento potencial. Se espera que la demanda interna siga siendo el motor principal del crecimiento económico, sobre todo

13

2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

10

20

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80

1 año o menos 1 año a 5 años Más de 5 años

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tota

l

(*) Vencimiento restante

atribuible al consumo privado. Se prevé que la inversión se mantenga fuerte, con el respaldo de importantes ingresos por IED. Como en años anteriores, se proyecta que las exportaciones netas realicen un aporte negativo al crecimiento, sobre todo en 2012 y 2013. Se proyecta que la inflación según el IPC comience a bajar en 2013, fundamentalmente por la desaceleración que se prevé en la actividad económica, y para acercarse gradualmente al rango meta (de entre el 4% y el 6%) establecida por la autoridad monetaria para entonces.

13. Es probable que el déficit en cuenta corriente se incremente en 2012 y 2013, pero se espera que luego mejore gradualmente a mediano plazo. Se prevé que la importación crecerá más rápido que la exportación en 2012, gracias a una demanda interna sostenida, lo que perjudicaría la balanza comercial. Sin embargo, se espera que, a mediano plazo, la tasa de crecimiento de la importación, acelerada en parte por las importaciones de bienes de capital para el proyecto de pastera de Montes del Plata, comience a bajar a medida que el crecimiento económico se estabilice en tasas más bajas y la etapa de construcción llegue a su fin. Además, se prevé que la exportación se acelerará a partir de 2013, en gran medida gracias a un mejor desempeño de los asociados comerciales más importantes y a grandes exportaciones de productos de relevantes proyectos de inversión extranjera que se están poniendo en marcha, principalmente la pastera de Montes del Plata, cuyas exportaciones se espera que ascenderán a los US$700 millones anuales. En consecuencia, se estima que la balanza comercial se recupere lentamente a mediano plazo. Dados los grandes ingresos de capital, se espera que los pagos de servicios de factor externo sean un componente importante de la cuenta corriente.

14. Se prevé que el déficit fiscal se profundice en 2012, pero que se reduzca gradualmente a partir de 2013. El deterioro de 2012 se debe a una combinación de menor superávit primario de las empresas estatales a causa de condiciones climáticas adversas, y de aumento del gasto por pensiones y transferencias. A partir de 2013, se espera que el superávit primario comience a mejorar gradualmente. Combinado con pagos de interés relativamente estables, eso dará como resultado una reducción del déficit fiscal global del 1.5% del PIB en 2013 al 0.9% del PIB en 2016.

15. El sistema bancario es pequeño y estable, pero el crédito para el sector privado es modesto. El sistema financiero se centra en los bancos, que tienen más del 90% de los activos. En los últimos años, gracias a las condiciones macroeconómicas favorables del país y a los bajos retornos sobre los activos extranjeros, los bancos fueron expandiendo el crédito para el sector privado local. No obstante, el crédito se mantendrá en un modesto nivel de 24.5% del PIB al final de 2011, un porcentaje bastante menor al de otros países de la región con un nivel de ingreso similar. Alrededor de la mitad de ese crédito se denomina en dólares. Un banco estatal constituye el 41% del sistema bancario, y los tres bancos privados más grandes (todos ellos extranjeros), otro 33%.

16. Si bien la capitalización del sistema está mejorando, la rentabilidad de los bancos privados sigue siendo motivo de preocupación. El coeficiente de solvencia subió casi 2 puntos porcentuales en 2011 y llegó al 15.6% al final del año. Sin embargo, si bien los dos bancos públicos publicaron un rendimiento sobre el capital (ROE)4 de más del 16%, los bancos privados (en su conjunto) publicaron pérdidas de 1.5%. La causa son los elevados costos operativos y un retorno muy bajo sobre sus tenencias en activos extranjeros, aún

4 El rendimiento sobre el capital es el coeficiente de utilidad neta sobre el patrimonio del accionista, y mide la rentabilidad de una empresa indicando en qué medida los fondos de los accionistas generan ganancias.

14

considerables. La calidad de los préstamos se mantuvo sólida en 2011: el coeficiente de préstamos improductivos fue del 1.3% (si se excluye el Banco Hipotecario del Uruguay, estatal; si se lo incluye, el coeficiente asciende al 2.7%). Las reservas contracíclicas por préstamos incobrables adoptadas hace más de una década permiten absorber las pérdidas crediticias (las reservas triplican el monto de los préstamos improductivos).

17. La economía es vulnerable a perturbaciones relacionadas con la dependencia de Uruguay con Argentina y Brasil, sus principales socios comerciales, y con cambios en los precios de los productos básicos y en el ingreso de IED generados por una crisis en la zona del euro que podría prolongarse5. Una desaceleración brusca de la economía en Argentina y un crecimiento más lento en Brasil podrían afectar considerablemente a la economía uruguaya. Hasta ahora, el ingreso de IED es un motor importante de crecimiento económico y, si ese flujo se revirtiera por cambios en las condiciones externas provocados por la crisis de la zona del euro, el desempeño económico de Uruguay podría verse muy perjudicado.

Análisis de sostenibilidad de la deuda

18. El análisis de sostenibilidad indica que la trayectoria de la deuda pública está mejorando. Con supuestos conservadores, se proyecta que la relación entre deuda pública y PIB (en términos brutos) bajará al 41% de aquí a 2016. El impacto de perturbaciones negativas simuladas se condice con el perfil de la deuda de Uruguay: mientras que un aumento en la tasa de interés real tiene un efecto limitado en la deuda pública, una perturbación cambiaria provocaría un pico elevado en la deuda, pero la proporción de deuda caería en lo sucesivo. Por lo tanto, la sostenibilidad de la deuda pública no es motivo de preocupación a corto ni mediano plazo en una hipótesis de referencia.

19. La necesidad de financiamiento bruto parece manejable y se reduce a mediano plazo. Se espera que la necesidad de financiamiento bruto de Uruguay llegue a los US$5600 millones en 2012 y que luego se reduzca a US$2900 millones en 2015, sobre todo por una caída en el servicio de la deuda. En el marco de su estrategia financiera, se aseguraron niveles considerables de financiamiento contingente a bajo interés de instituciones financieras multilaterales, con fondos del Banco Mundial (préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido por US$260 millones en el año 2011), el Fondo Latinoamericano de Reservas (US$470 millones) y la Corporación Andina de Fomento (US$400 millones como línea de crédito contingente).

5 Los riesgos y las estrategias de mitigación se analizan con más detalle en la sección de riesgos.15

Cuadro 2. Uruguay: Necesidad total de financiamiento para el sector público, 2011-15*Proyecciones

2011 2012 2013 2014 2015Necesidad financiamiento bruto (porcentaje PIB) 1/ 10,2 11,5 7,0 5,1 5,0

Saldo primario (déficit [-]/superávit [+]) (porcentaje PIB) 2/ 2,0 0,9 1,4 1,5 1,7Interés 2,9 2,6 2,9 2,6 2,6Amortización 9,2 9,8 5,5 3,9 4,1

Necesidad de financiamiento bruto (US$ millones) 1/ 4742 5620 3609 2765 2901Saldo primario (déficit [-]/superávit [+]) (US$ millones) 2/ 922 460 722 806 956Servicio de la deuda (US$ millones) 5664 6080 4331 3571 3857

Interés 1356 1283 1502 1421 1479Amortización 4308 4798 2829 2150 2378

Partidas informativas:Supuesto de crecimiento del PIB real 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0PIB nominal (US$ millones) 46 710 48 990 51 724 54 726 57 903Fuente: BCU, Ministerio de Economía y Finanzas y estimaciones del personal del Banco Mundial.* Proyecciones del personal del Banco Mundial, excepto en el caso de las proyecciones de amortización del sector público, que son las publicadas por el MEF para el primer semestre de 2012 y las publicadas por el BCU en marzo de 2012 para el segundo semestre de 2012, que se ajustaron para el resto del período sobre la base de las necesidades de financiamiento de años anteriores. Suele realizarse un análisis de sostenibilidad de la deuda para la deuda bruta.1/ Se define como el saldo global más la amortización de todo el sector público. 2/ Saldo primario de todo el sector público (sector público no financiero y Banco Central).

20. En resumen, el marco de la política macroeconómica de Uruguay se considera adecuado para este préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. Existe una decisión férrea de mantener una política fiscal y macroeconómica prudente y de adherir a políticas monetarias y cambiarias que contribuyan a la estabilidad macroeconómica y financiera. Uruguay es vulnerable a las perturbaciones externas en un entorno económico incierto a nivel regional y mundial, pero cuenta con estrategias de mitigación concretas para proteger la economía en caso de que se materialicen situaciones hipotéticas negativas.

C. POBREZA, DESIGUALDAD Y MOVILIDAD ECONÓMICA

21. La crisis económica de principios de la década de 2000 tuvo efectos perjudiciales y duraderos en el bienestar de la población. Uruguay siempre fue uno de los países de América Latina y el Caribe con menor incidencia de pobreza y desigualdad, pero los efectos de la crisis fueron sustanciales y afectaron a muchos de los indicadores sociales, entre ellos la pobreza, la desigualdad, el desempleo, la informalidad laboral y la movilidad económica. La mayoría de esos indicadores comenzaron a recuperarse recién después de 2004, con la recuperación económica en marcha y la ejecución de nuevas políticas sociales.

22. La incidencia de la pobreza y la extrema pobreza crecieron a un ritmo acelerado a principios de la década de 2000 y comenzaron a reducirse después de 2004. Los datos oficiales disponibles indican que en 2004 la tasa de pobreza moderada era de casi el 40%, mientras que la de la extrema pobreza era del 4.7% (véase gráfico 5). Esos porcentajes eran considerablemente más altos que los registrados durante la década de 1990. La tendencia

16

alcista de las tasas de pobreza observadas a principios de los años 2000 se revirtió entre 2004 y 2005, primero a un ritmo lento y, en los últimos años, con mayor velocidad. En 2011 apenas el 13.7% de la población vivía con un ingreso per cápita menor que el de la línea de pobreza, alrededor de un tercio de la tasa de los siete años previos. La reducción de la extrema pobreza fue aún más drástica en términos relativos, puesto que la tasa cayó aproximadamente el 0.5%, menos de un sexto del porcentaje del mismo período.

Gráfico 5. Evolución de la tasa de pobreza, 2002-11

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

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35

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2.7 3.22 1.6 1.1 0.5

2.3 3.14.7 3.9

2.7

34.4

30.5

22.420.9

18.6

13.7

35.2

39.4 39.9

36.634.4

Total

Only Urban

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Poverty

Extreme Poverty

Fuente: INE.Nota: Las cifras de 2002-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-11 (línea continua), puesto que la Encuesta Continua de Hogares (ECH) solo representaba las zonas urbanas en 2005, y cobró representatividad nacional recién a partir de 2006.

23. También la desigualdad creció como consecuencia de la crisis de 2002, pero se redujo considerablemente a partir de 2007. En Uruguay, la desigualdad del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, creció sistemáticamente desde principios de la década de 1990, cuando se acercó a los 41 puntos. La reducción de las ganancias laborales en los hogares más pobres y la falta de una red social eficaz para asistirlos resultó en una rápida profundización de la desigualdad del ingreso. En 2004, el coeficiente de Gini era de 44.0. A pesar de la veloz recuperación que comenzó a partir de 2004, la desigualdad del ingreso siguió creciendo y alcanzó el máximo histórico en 2007. Desde entonces, sin embargo, se registra una mejora constante y sensible (véase gráfico 6). Esa mejora coincidió con el lanzamiento de un nuevo programa de AFAM (véase la descripción de las políticas de transferencias sociales en el punto III), que, junto con un aumento general del ingreso, se considera uno de los factores principales del cambio de tendencia de la desigualdad del ingreso. La última observación disponible corresponde a 2011, cuando el coeficiente cayó a 40.1.

17

Gráfico 6. Evolución del coeficiente de Gini del ingreso, 2002-11

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201138

40

42

44

46

48

50

43.5 43.3

44

42.7

44.644.644.9

42.4

43.2

42.1

40.1

Gin

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Fuente: Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC), 2012.Nota: Las cifras de 2000-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-10 (línea continua), puesto que la ECH solo representaba las zonas urbanas en 2005, y cobró representatividad nacional recién a partir de 2006.

24. Las tendencias del mercado laboral son similares a las de la pobreza, dado que el ingreso laboral es el componente principal del ingreso de los hogares. El desempleo creció durante gran parte de la década de 1990 y alcanzó un nivel máximo del 16.9% en 2002. El problema era aún más grave porque, entre los que lograron seguir trabajando durante la crisis, también creció la informalidad laboral (definida como los puestos de trabajo sin protección de la seguridad social), de menos del 40% a principios de la década de 1990 a un máximo del 42.7% en 2004. La situación comenzó a mejorar considerablemente recién después de 2004. El desempleo cayó con rapidez y, a partir de 2011, se mantuvo en su nivel más bajo en 20 años (6%), y la informalidad también se redujo gracias a las mejoras en las condiciones macroeconómicas y a un mayor cumplimiento de los aportes para la seguridad social. En 2010, menos del 30% de quienes tenían trabajo carecía de cobertura de seguridad social. Esas dos tendencias combinadas generaron una mejora drástica y evidente en el desempeño del mercado laboral desde mediados de la década de 2000: mientras que en 2003 solo el 48% de quienes tenían trabajo o querían trabajar tenían un empleo con cobertura de seguridad social, el porcentaje subió al 66% siete años después.

25. En la última década, se observaron dos tendencias diferentes de la movilidad social: la movilidad descendente fue más persistente en la primera mitad de los años 2000; en la segunda mitad, se observó una fuerte movilidad ascendente intrageneracional. Las estimaciones de la movilidad económica en Uruguay muestran dos tendencias claramente diferenciadas en la última década, como se observa en el cuadro 3:

Entre 2000 y 2005 hubo una mayor movilidad descendente que ascendente: el 96% de las personas cuya situación económica se modificó en ese período (23.2%) empeoró su situación (cayó en la pobreza o dejó de pertenecer a la clase media).

Desde 2006, la tendencia se revirtió sustancialmente: casi todas las personas cuya situación económica se modificó experimentaron una mejora en su situación. El 60% de los pobres se tornaron “vulnerables” y el 40% de los “vulnerables” ingresaron en la “clase media”, sin que se observara una movilidad descendente significativa6.

6 Un informe reciente del Banco Mundial sobre movilidad económica en América Latina define tres grupos económicos: los pobres (cuyo ingreso es menor a US$4 en términos de paridad del poder adquisitivo [PPA] diarios), los “vulnerables” (entre US$4 y US$10 PPA diarios) y los que conforman la “clase media” (superior a

18

Gráfico 7. Evolución del desempleo y la informalidad laboral, 1989-2011

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

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2003

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2011

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10.86464400000029.1953165

7.671841100000017.283987899999986.7829267608 09 09 09 08 09 10

12 1110

1114

1517 17

13 1211

32.69 32.330.22 29.83 29.24

38.6939.85 39.79 39.98 40.46 40.79

42 41.56 41.55 41.33 40.38 40.242.18 42.65

36.76

32.69

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Informalidad laboral

Tasa de desempleo

19

89

19

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19

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19

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19

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96

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98

19

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20

01

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10

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50

10.86464400000029.1953165

7.671841100000017.283987899999986.7829267608 09 09 09 08 09 10

12 1110

1114

1517 17

13 1211

32.69 32.330.22 29.83 29.24

38.6939.85 39.79 39.98 40.46 40.79

42 41.56 41.55 41.33 40.38 40.242.18 42.65

36.76

32.69

% d

e e

mp

lead

os

Informalidad laboral

Tasa de desempleo

Fuente: SEDLAC, INE, y Rofman y Oliveri.Nota: Las cifras de 2000-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-11 (línea continua), puesto que la ECH solo representaba las zonas urbanas en 2005, y cobró representatividad a nivel nacional recién a partir de 2006.

Cuadro 3. Movilidad intrageneracional del ingreso en Uruguay, 2000-05 y 2005-09Circa 2005 Total Circa 2009 Total

Pobres Vulne-rables

Clase media

Pobres Vulne-rables

Clase media

Circa 2000

Pobres 13,00 0,23 0,07 13,30 Circa 2005

Pobres 8,74 12,37 0,03 21,14Vulnerables 8,62 26,36 0,55 35,53 Vulnerables 0,01 24,66 17,60 42,27Clase media 0,02 13,82 37,33 51,16 Clase media 0,00 0,01 36,58 36,59

Total 21,54 40,41 37,94 100 Total 8,75 37,04 54,21 100Fuente: Cálculos propios con datos de la ECH, Banco Mundial y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata, 2012.Nota: Para este análisis, se define a las personas como “pobres” cuando su ingreso per cápita es menor a US$4/día, “vulnerables” cuando su ingreso per cápita es de entre US$4 y US$10 por día y de “clase media” cuando su ingreso per cápita es superior a US$10 por día (todas las cifras están en precios internacionales en US$ PPA de 2005).

26. A pesar de los importantes avances en la reducción de la pobreza y la movilidad social ascendente en los últimos años, un segmento considerable de la población aún está en riesgo de caer en la pobreza o de no pertenecer a la clase media. Las estimaciones de la movilidad del ingreso en el período 2006-09 parecen indicar que la mayoría de quienes

US$10 PPA diarios). En este contexto, una medida de la movilidad intrageneracional es la proporción de la población total que cambió de clase (la suma de las celdas que no pertenecen a la diagonal principal de la matriz del cuadro 3).

19

salieron de la pobreza estaban cerca de la línea de pobreza en 2006 y en 2009 estaban justo por sobre esta, con un ingreso medio de alrededor de US$5 diarios a paridad de poder adquisitivo (PPA). Muy pocos de esos hogares cruzaron el umbral de la clase media. Del mismo modo, la mayoría de quienes lograron ingresar en la clase media en ese período ya estaban cerca de su umbral en 2006. Habiéndolo cruzado en 2011, tienen un ingreso medio cercano a los US$13 PPA diarios, apenas por encima de la línea de ingreso de la clase media. En suma, la mayoría de los hogares que salieron de la pobreza en los últimos años solo experimentaron una mejoría modesta en su bienestar, que no les permitió ingresar en la clase media, y, por lo tanto, están en riesgo de volver a caer en la pobreza. Esto significa que el Gobierno enfrenta también el desafío de identificar ese segmento de la población y protegerlo eficazmente de posibles impactos adversos.

III. EL PROGRAMA GUBERNAMENTAL

27. El objetivo global del Gobierno de coalición liderado por el presidente Mujica, que asumió en marzo de 2010, es reducir la pobreza y la vulnerabilidad económica y social. Se hace hincapié en el fortalecimiento y la ampliación de los programas de protección social, educativos y de salud, así como de seguridad pública. El Gobierno considera que continuar con la reducción de la vulnerabilidad macroeconómica y sostener el crecimiento económico es una parte esencial de su agenda y, por lo tanto, asumió el firme compromiso de mantener las sólidas políticas fiscales y económicas del Gobierno anterior.

28. Las prioridades estratégicas del Gobierno se formulan en torno del presupuesto nacional 2010-14, el período del mandato del Gobierno actual. Todos los años, esas prioridades se confirman o ajustan en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal. Una reforma importante del presupuesto quinquenal actual es su presentación en formato programático. La elección de siete áreas programáticas prioritarias, cuyo avance se revisará en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal en relación con los objetivos y metas específicos, revelan su importancia estratégica: educación, salud, vivienda, infraestructura, desarrollo productivo, seguridad pública y protección social.

29. Se realiza un mayor esfuerzo por reducir la vulnerabilidad social y generar oportunidades de crecimiento para los grupos vulnerables, así como en consolidar los avances en la reducción de la vulnerabilidad macroeconómica a las perturbaciones externas. En primer lugar, el Gobierno reforzó reformas estructurales que apuntan a adecuar la asignación de recursos públicos a las prioridades establecidas y a hacer de ellos un uso más eficiente. En segundo lugar, se hace mucho hincapié en seguir ampliando los programas sociales, como los de protección social y cobertura del seguro de salud, y en mejorar su eficacia y eficiencia, por ejemplo, por medio de una mejora en la focalización. En tercer lugar, se presta más atención a propiciar una participación más amplia en la expansión económica en curso, sobre todo en los grupos vulnerables. El aumento de la inclusión financiera y la formalización de la economía son elementos importantes de esta última estrategia. A continuación, se describen con más detalle estas tres áreas de reforma, que corresponden a los tres pilares del programa asistido por el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido.

Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos 20

30. Se está ejecutando un amplio programa de reformas para mejorar la gestión de los recursos públicos a fin de lograr un mayor impacto en objetivos clave de políticas. El objetivo principal es garantizar que los recursos públicos se asignen a áreas prioritarias y se utilicen con más eficiencia. Se trata de algo de particular importancia para los programas sociales, cuya asignación presupuestaria se incrementó considerablemente en los últimos años. El programa de reforma contiene tres elementos principales: (i) mejorar los procesos presupuestarios para adecuar el presupuesto a las prioridades del Gobierno y orientarlo más a los resultados; (ii) incrementar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas, y (iii) mejorar el acceso y la calidad de los servicios públicos por medio de reformas específicas centradas en el gobierno electrónico y la adquisición pública. Varias de las reformas en curso en esta área apuntan también a reducir la informalidad de la economía, sobre todo la relacionada con los sistemas de pago y la facturación electrónica.

Instauración de una metodología presupuestaria orientada a los resultados

31. La decisión de adoptar una metodología presupuestaria más orientada a los resultados es uno de los aspectos principales del programa del Gobierno de modernización del Estado. La estructuración del presupuesto en torno a 17 áreas programáticas, que toma en cuenta el carácter transversal de los programas gubernamentales, y la incorporación de objetivos e indicadores para medir los resultados presupuestarios representan un cambio fundamental en el abordaje de la elaboración de presupuestos en Uruguay. Un primer paso y condición necesaria para la presupuestación orientada a los resultados fue la adopción de una clasificación presupuestaria programática, cuando se formuló el presupuesto 2010-14. La ejecución de la reforma es gradual; los resultados de la ejecución presupuestaria de siete áreas prioritarias se presentaron por primera vez en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010, volumen II. La Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011, presentada al Congreso en julio de 2012, actualizó esos resultados y fortaleció su presentación al agregar estadísticas clave sobre los resultados en esas áreas. El Gobierno procura seguir fortaleciendo esos informes con el tiempo, para ampliar luego el instrumento más allá de los siete programas prioritarios.

32. Esta reforma se realiza con otras medidas orientadas a mejorar la presupuestación basada en el desempeño. Por ejemplo, junto con los recientes acuerdos de gestión presupuestaria interinstitucional, que ahora deben firmar con el Gobierno central todas las instituciones públicas y privadas descentralizadas7 que reciban subsidios del presupuesto que superen los UR$20 millones anuales (por medio de la OPP). Esos acuerdos ya existen entre la OPP y diversas unidades del Gobierno central.

33. Mejorar la evaluación es otra prioridad de los esfuerzos del Gobierno por incrementar la calidad de sus programas. Para complementar el seguimiento habitual de los resultados en el nuevo sistema presupuestario, el Gobierno, bajo la dirección de la OPP, también elaboró un programa para profundizar la evaluación de las intervenciones de gran importancia. Hasta el momento, se llevaron a cabo cuatro evaluaciones y hay otras seis en marcha8. Sobre la base de sus observaciones, se firmarán acuerdos específicos de mejora del desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.

7 Estas instituciones se definen específicamente en la Ley de Presupuesto Nacional para el período 2010-2014. 21

34. También se están tomando medidas para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los recursos públicos. Uruguay tiene una sólida trayectoria en lo que respecta a la transparencia presupuestaria. El presupuesto quinquenal y las leyes de rendición de cuentas anuales se publican por Internet, no solo las versiones finales aprobadas sino también las versiones preliminares que se presentan en el Congreso. Además, una nueva presentación en línea del presupuesto en el sitio web de la Presidencia (“¿A dónde van nuestros impuestos?”) ofrece un panorama de fácil acceso sobre la asignación de recursos públicos.9

35. Otra medida importante de reforma orientada a mejorar la asignación de recursos públicos está relacionada con la adopción del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). El SNIP tiene por objetivo armonizar y centralizar la evaluación de los costos y beneficios socioeconómicos de todas las propuestas de inversión pública presentadas por los ministerios sectoriales. Las evaluaciones se llevarán a cabo de acuerdo con criterios técnicos transparentes y darán fundamento a las decisiones del Gobierno acerca de las propuestas. Además, el SNIP fortalecerá la gestión de la inversión pública con la creación de una amplia base de datos y la instauración de programas de creación de capacidad. El SNIP también será responsable de vigilar la inversión pública y de evaluar su impacto. Su creación se estableció formalmente por Ley en la Rendición de Cuentas 2012.

Reformas de la gestión de las finanzas públicas

36. La modernización de la gestión de las finanzas públicas es una prioridad importante de las reformas. El Gobierno está tomando una serie de medidas para mejorar la eficiencia y la eficacia de la ejecución presupuestaria, ex ante controles, auditorías y rendición de cuentas10. Las conclusiones preliminares del informe de gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA) de 2012 sobre Uruguay permitió a las autoridades analizar las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas y reforzar las iniciativas de reforma centrándose en los siguientes puntos:

Fortalecimiento de la capacidad de gestión presupuestaria. La creación de una nueva Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía y Finanzas en 2007 fue un paso importante en pos de profundizar la coordinación de la elaboración presupuestaria en todo el Gobierno, función que esa unidad comparte con la OPP. Actualmente está en marcha una revisión de los mecanismos de enmienda presupuestaria (que rigen, por ejemplo, los incrementos de los topes presupuestarios y los cambios de fuentes de financiamiento o de clasificación económica) durante la ejecución, orientada a darles una mayor flexibilidad a las enmiendas.

Modernización del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Hace poco se lanzó una gran puesta a punto del SIIF, sobre la base de un estudio diagnóstico exhaustivo, que incluyó una nota de políticas elaborada por el Banco. El MEF adoptará un anteproyecto y cronograma del nuevo sistema a fines de 2012. El elemento principal de la reforma consiste en incorporar un módulo contable en el SIIF.

8 Tres de las evaluaciones realizadas se ocuparon de programas relacionados con la vivienda, y la cuarta, con la seguridad. 9 http://agev.opp.gub.uy/advni/ 10 Véase un panorama general en el informe PEFA preliminar sobre Uruguay (2012). La versión definitiva del informe PEFA se entregará al Gobierno en noviembre de 2012.

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Eso permitirá integrar y vincular transacciones contables y de ejecución presupuestaria, como el registro de activos y pasivos financieros y fijos. El objetivo es obtener informes financieros abarcadores y más confiables sobre las transacciones del Gobierno central, por ejemplo, con activos fijos y pasivos contingentes. Otros módulos nuevos que se incorporarán en el SIIF son el de gestión de la deuda pública y gestión del Tesoro, que incluye el desembolso de préstamos de organizaciones internacionales. Estos cambios se pondrán en marcha de manera gradual y se prevé completarlos en alrededor de cuatro años. Cuando se haya adoptado por completo el nuevo sistema, será posible avanzar hacia la ejecución de las Normas Contables Internacionales para el Sector Público (IPSAS).

Incremento de la capacidad de gestión. Como se indica en la sección de contexto nacional, una eficaz estrategia de gestión de la deuda pública redujo considerablemente la exposición de las finanzas públicas de Uruguay a los riesgos externos relacionados con las fluctuaciones cambiarias y las necesidades de refinanciamiento. La Oficina de Deuda Pública del MEF está realizando esfuerzos en pos de fortalecer esa estrategia, sobre todo en cuanto al desarrollo de un mercado local de bonos, que otorgaría una flexibilidad sustancial a la política de deuda pública. Con la asistencia del fondo global de bonos en moneda local para los mercados emergentes (GEMLOC)11, se está elaborando una agenda de reformas orientada a ese fin. Un paso importante en ese sentido es la instauración de un calendario de emisión de bonos para los seis meses siguientes, que proporciona previsibilidad y transparencia para los mercados. El programa de reformas contempla reducir la frecuencia de las subastas, de diaria a dos veces al mes, con miras a incrementar la actividad del mercado secundario. También se subraya la necesidad de seguir acumulando series de referencia.12

Reforma de la función interna de auditoría. El Gobierno se embarcó en una reorganización del sistema de auditoría interna para clarificar las funciones, las responsabilidades y la coordinación de los diversos organismos de auditoría interna. Esto incluye la contradicción inherente del Tribunal de Cuentas, responsable de la revisión tanto ex ante como ex post de los procesos de adquisición. Se prevé que, una vez aprobado, el nuevo marco jurídico ayudará a dejar en claro las relaciones, en algunos casos, en superposición, entre los distintos organismos involucrados en la auditoría interna y asignará a la Auditoría Interna de la Nación la función principal de coordinación de las tareas de auditoría del sector público. Además, la reforma permitirá adoptar y aplicar los procedimientos y directrices basados en el riesgo13 recientemente formulados con asistencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Sistemas de pago. Desde fines de 2010, se encuentra en marcha una amplia reforma de gestión del Tesoro orientada a simplificar y hacer más eficientes los pagos y, al mismo tiempo, a mejorar la gestión de fondos. Los dos elementos principales de esta reforma son: (i) habilitar los pagos del Tesoro a cuentas en bancos privados (antes solo

11 El GEMLOC, que cuenta con asistencia del Banco y con la coordinación de bancos privados, tiene como objetivo desarrollar los mercados de bonos en moneda local en economías emergentes. 12 En julio de 2012, el MEF anunció por primera vez sus objetivos relativos a la emisión de series de bonos y fijó metas en términos de duraciones de referencia para notas del Tesoro a 3, 5 y 10 años, para los próximos 24 meses. 13 Las Normas de Auditoría Interna Gubernamental del Uruguay, adoptadas en agosto de 2011.

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era posible a través del Banco República Oriental del Uruguay) y por Internet (por medio del Banco República Oriental del Uruguay), para reducir la cantidad de cheques utilizados para pagos, y (ii) disminuir la cantidad de cuentas bancarias del Gobierno. Se espera que esas mejoras en el sistema de pagos también realicen un aporte importante al desarrollo del sector financiero, como se describe a continuación.

Mayor alcance y calidad de los servicios públicos

37. La presupuestación orientada a los resultados y el programa de reformas de la gestión de las finanzas públicas son parte de una iniciativa más general del Gobierno con el fin de modernizar el sector público. La reforma del Estado es una iniciativa transversal que se anunció como una de las reformas principales al comienzo del mandato de las autoridades actuales (aunque nunca se plasmó en un documento de estrategia explícito y exhaustivo). Afecta a muchos sectores, y su fin último es mejorar el alcance y la calidad de los servicios públicos. Luego de un comienzo lento, la reforma cobró cierto impulso en los últimos meses, sobre todo en las áreas de gobierno electrónico y las adquisiciones públicas, y luego también con la decisión del Gobierno de adoptar sistemas de remuneración y ascenso basados en el desempeño y el mérito, primero en las empresas del Estado y posteriormente en el Gobierno central.

38. A través de la Agencia del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC), se hicieron avances importantes en la agenda de gobierno electrónico. El objetivo de esa reforma es simplificar los procesos administrativos y mejorar el acceso por medio de herramientas en línea, para limitar la necesidad de concurrir en persona a las oficinas públicas. En la actualidad, más de 25 transacciones de administración pública pueden realizarse en línea. Para ampliar el alcance de la reforma, la AGESIC está identificando otros servicios y procesos que los ciudadanos querrían tener la posibilidad de realizar por Internet. Se están elaborando indicadores para medir los resultados y el impacto de estas simplificaciones.

39. La reforma de gobierno electrónico también incluye varias reformas significativas con importante contenido de tecnología de información y comunicación. Una medida de vanguardia, necesaria para las reformas de gobierno electrónico, fue la adopción de la firma electrónica por ley en 2009. Particularmente notables son las siguientes iniciativas de reforma lanzadas desde entonces:

Se encargó a la AGESIC la instauración de un Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), un componente importante de la reforma de las adquisiciones, que marcó un hito cuando se adoptó un nuevo marco jurídico para la adquisición pública en junio de 2012.

La reforma orientada a facilitar las condiciones, reduciendo el tiempo necesario y los costos, para abrir una empresa (Empresa en el Día) avanzó considerablemente desde su instauración, en 2010. La cantidad de nuevas empresas registradas por medio del portal Empresa en el Día fue aumentando constantemente y llegó a un total de 1009 al final de mayo de 2012.

Las reformas basadas en tecnología de la información también avanzan en materia de ingresos. La Dirección General Impositiva (DGI) está ejecutando un plan piloto para

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instaurar la factura electrónica14. Los objetivos principales de esta medida, que se adoptó por medio de una resolución de la DGI de mayo de 2012, son reducir los tiempos de procesamiento y los costos que enfrentan las empresas, e incrementar el cumplimiento tributario. La etapa piloto comenzó en agosto de 2012 e involucra a 20 grandes empresas que, juntas, representan alrededor del 8% del total de los pagos por transacciones comerciales del país. En una segunda etapa, se generalizará el uso de la factura electrónica. A partir de 2013, el recibo electrónico de pago será obligatorio para las grandes empresas.

Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión

40. En los últimos años, Uruguay puso en marcha una amplia estrategia de inclusión social para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, eliminar la extrema pobreza y mejorar la distribución del ingreso. La iniciativa se apoya en dos pilares: (i) crecimiento económico sostenido que genere oportunidades para las familias pobres y vulnerables, y (ii) una ampliación de los programas de protección social para brindar un ingreso básico a los más pobres. La estrategia tiene como objetivo eliminar la extrema pobreza y reducir la vulnerabilidad de quienes están oficialmente por sobre la línea de pobreza pero muy cerca de ella y, por lo tanto, son susceptibles de volver a caer en la pobreza en caso de una perturbación adversa.

41. El sistema tradicional de seguro social en Uruguay brinda una sólida protección para quienes integran el mercado laboral formal, pero excluye a los trabajadores informales y a las familias vulnerables. Al igual que en otros países de la región, el sistema tradicional de protección social se organizó en torno al mercado laboral formal, de modo tal que proporciona cobertura por medio de pensiones, AFAM, seguro de salud y seguro de desempleo para quienes tienen trabajo formal asalariado. Si bien este era un sistema sólido y eficaz, excluye a los trabajadores y sus familias si estaban desempleados o trabajaban en el sector informal. En el caso del seguro de salud, la cobertura se limitaba a los trabajadores con trabajo formal, y se excluía a sus familiares. Como consecuencia, la cobertura de la protección social cayó lenta pero constantemente desde principios de la década de 1990, con el aumento del desempleo y la informalidad. La reversión de estas tendencias, comentadas previamente, facilitó la inclusión de muchos trabajadores y sus familias en los programas tradicionales de protección social, pero sigue dejando a una gran cantidad (entre ellos, los más vulnerables) sin acceso.

42. Luego de la crisis económica de principios de la década de 2000, las autoridades encargadas de la protección social en Uruguay comenzaron a pensar reformas que se centraban cada vez más en la inclusión. A principios de los años 2000 se instauró un programa de pequeñas AFAM no contributivas, para proteger a grupos familiares cuyo ingreso fuera bajo o nulo. En 2005, se aplicó una estrategia más coordinada: Plan Nacional para la Emergencia Social (PANES). El PANES tenía como objetivo implementar el “ingreso ciudadano”, una transferencia en efectivo para los pobres extremos. Existían también otros componentes, como un programa de asistencia alimentaria, un programa de obra pública y capacitación, y varias intervenciones sanitarias básicas ad hoc. Dos años después, el PANES se reemplazó por una estrategia permanente, llamada Plan de Equidad Social, y el sistema de transferencias en efectivo se cambió por un sistema casi universal de AFAM no contributivas.

14 Para más detalles, véase: www.efactura.dgi.gub.uy.25

Además, el sistema jubilatorio se hizo más accesible para personas mayores que tuvieran períodos de informalidad en su historial de empleo.

43. En el marco del Plan de Equidad Social, se adoptó un nuevo programa de asistencia alimentaria. Las políticas sociales de Uruguay incluyen muchos programas de empleo (como Uruguay Trabaja), desarrollo infantil (Uruguay crece contigo), vivienda y demás, que se consideran eficaces e inclusivos. Entre ellos, había un programa alimentario que distribuía canastas de alimento entre los hogares necesitados de todo el país. Pero sus criterios de asignación eran insatisfactorios, no había reglas claras en cuanto a la composición de las canastas que se distribuían, y existían graves problemas en cuanto a los costos y los procedimientos de adquisición. En consecuencia, las autoridades lanzaron un nuevo programa, llamado Tarjeta Uruguay Social (TUS), que proporciona a los hogares vulnerables una tarjeta para comprar alimentos en comercios barriales. La distribución de la tarjeta tuvo éxito, pues los participantes se sintieron emancipados por su nueva capacidad de elegir qué comprar (con algunas restricciones, como tabaco y alcohol). Los comercios barriales incrementaron su actividad, y las autoridades registraron un aumento de la formalización y pudieron recopilar información valiosa acerca de los hábitos alimentarios y las necesidades de los beneficiarios.

44. Si bien el PANES y el Plan de Equidad Social tuvieron un gran impacto, el Gobierno reconoce que las políticas de transferencias de ingresos deben calibrarse para maximizar su efecto. Una de las metas principales en esta etapa es garantizar una correcta selección de beneficiarios y que las autoridades puedan identificar a los hogares más vulnerables y responder a sus necesidades oportunamente. En ese sentido, se adoptaron dos iniciativas importantes:

En primer lugar, hace poco comenzó a funcionar plenamente un sistema de información que integra los registros de diversos organismos sociales. Se trata del SIIAS, que recopila datos sobre beneficiarios de varios ministerios, como el acceso a servicios sociales y su uso, las transferencias recibidas en efectivo o en especie, y datos socioeconómicos básicos para aplicar criterios de focalización. Recientemente, el sistema recibió la aprobación formal de todos los organismos participantes y está financiado íntegramente por el presupuesto nacional desde el año pasado.

La segunda iniciativa es un esfuerzo del MIDES por mejorar su estrategia de focalización de beneficiarios. Si bien la calidad general de la selección parece razonable15, el Gobierno desea reducir los errores de inclusión y exclusión. Los objetivos principales de esa iniciativa son mejorar la calidad de los datos, incluir información actualizada sobre los hogares elegibles y revisar el algoritmo utilizado para definir la elegibilidad para los distintos programas. Esto reviste particular importancia para la TUS, puesto que muchos de sus beneficiarios actuales no se incluyeron por medio de una evaluación rigurosa sino que se “heredaron” de un programa anterior.

45. Un proceso similar derivó en la adopción de un nuevo sistema de seguro de salud con cobertura universal y financiamiento sostenible. El sistema de salud tradicional de Uruguay estaba organizado en torno a un grupo de proveedores sin fines de lucro (que cubrían

15 El 80% de los beneficiarios de asignaciones familiares del Plan de Equidad (AFAM PE) y el 92% de los beneficiarios de la TUS pertenecían al 30% más pobre de la población en 2011, según el MIDES.

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principalmente a los trabajadores formales), un gran sector público que brindaba servicios a la mayoría de quienes carecían de la cobertura de esos proveedores, y un pequeño sistema de seguro privado. En el marco del nuevo modelo de prestación de servicios de salud, Uruguay lanzó en 2005 el SNIS, que tiene como objetivo ampliar la cobertura bajo una estructura común para la mayoría de los uruguayos. El programa se ejecuta en forma gradual, dado que deben financiarse los nuevos participantes y adoptarse reformas en el modelo de prestación (tanto en el sector público como en el privado). La legislación estableció un cronograma progresivo para incluir por etapas a los nuevos participantes, como las familias de los trabajadores (cónyuges e hijos) y los jubilados.

46. A pesar de la ambiciosa ampliación de la cobertura del seguro de salud, se espera que las consecuencias fiscales sean relativamente limitadas. Se prevé que la incorporación de participantes termine antes del final de 2016, cuando la cobertura alcanzará a alrededor de 2.3 millones de personas, y el resto (cerca de 1 millón) seguirá cubierto directamente por el Plan Integrado de Asistencia de Salud (PIAS). Según un recientemente completado análisis del gasto público, el gasto en salud en Uruguay fue del 4.7% del PIB en 2010. Las proyecciones disponibles indican que, en 2050, el gasto en salud debería incrementarse otro 2% del PIB a causa del aumento de las necesidades y demanda de servicios de salud (por cambios demográficos y preferencias) y del alza relativa en la proporción de fuentes de financiamiento público, debido al paso a la cobertura nacional universal. Se trata de un incremento moderado en comparación con el aumento proyectado del 4.3% del PIB del país de la región de América Latina y el Caribe situado en la mediana. El gasto relativamente contenido en Uruguay se debe a los esfuerzos de reforma en marcha en pos de hacer mayor hincapié en la prevención y en el control de enfermedades crónicas no transmisibles, y de definir mejor el plan de beneficios que cubre el seguro nacional. Por lo tanto, la ejecución eficaz de esas reformas es fundamental para salvaguardar la sostenibilidad financiera del sector.

Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad

47. El acceso a los servicios financieros es muy limitado en Uruguay, sobre todo en el caso de los pobres y vulnerables. Eso no solo reduce el bienestar y las oportunidades de los trabajadores y las familias más pobres, sino que además afecta la formalidad, puesto que muchas transacciones no quedan registradas. Los indicadores de inclusión financiera están bastante por debajo de los niveles de países comparables, como revelan los datos recientemente recopilados por el Banco16:

Solo el 24% de los uruguayos adultos tienen una cuenta en una institución financiera formal, porcentaje que asciende al 39% en toda la región. La proporción es particularmente baja entre los pobres y vulnerables.

Las tasas de ahorro son sumamente bajas: apenas el 6% de los uruguayos adultos tuvieron ahorros en una institución financiera formal el año pasado, lo que ubica a Uruguay en el puesto 148 de entre 165 países por tasa de ahorro.

El acceso a los productos de crédito está en expansión y Uruguay está segundo en la región gracias a que el 27% de su población tiene acceso a tarjetas de crédito. Sin

16 Véase una presentación detallada de estadísticas de inclusión social en el anexo 9. La fuente principal de estos datos es el Índice Global de Inclusión Financiera (Findex) del Banco Mundial (http://go.worldbank.org/1F2V9ZK8C0).

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embargo, existe una gran brecha entre quienes perciben los ingresos más altos y más bajos.

El uso de medios de pago electrónicos está muy subdesarrollado. Las tarjetas de débito tienen un uso muy extendido para retirar efectivo en cajeros automáticos, pero rara vez se utilizan para hacer pagos electrónicos en comercios, lo cual es ineficiente17.

48. Se determina que el ingreso insuficiente y los costos bancarios elevados son las barreras principales para tener cuentas en instituciones financieras formales. Según los datos de una reciente encuesta mundial18, el 40% de los uruguayos adultos que dijeron no tener una cuenta mencionaron el ingreso insuficiente como la única causa (frente al 16% de América Latina y el Caribe). Ese segmento de la población tiene una probabilidad muy baja de ingresar en el sistema financiero formal sin asistencia. Otros encuestados mencionaron el costo elevado de tener una cuenta y la falta de confianza en los intermediarios financieros como motivos importantes para no tener una cuenta. Por lo tanto, si se adoptaran medidas en materia de los costos de los servicios financieros y se apuntalara la confianza en los intermediarios (por ejemplo, una supervisión constante y sólida), podría esperarse que se incrementará el acceso al sistema financiero.

49. El Gobierno considera que la inclusión financiera y la reducción de la informalidad son áreas importantes de política para fomentar el desarrollo social y económico. Se espera que, al ampliar y profundizar la inclusión financiera, se logre una mayor productividad económica y se genere acceso al empleo y a las oportunidades de crecimiento para los hogares de ingreso bajo y las pequeñas y medianas empresas. En ese contexto, la expansión del uso de transacciones y tecnologías de pago eficientes en función de los costos se considera un sostén clave para incrementar la inclusión financiera y reducir la informalidad.

50. Como consecuencia, el Gobierno lanzó un conjunto de reformas orientadas a promover el uso de los servicios financieros entre los beneficiarios del programa de AFAM. Los objetivos principales de esas reformas son: (i) brindar a esos grupos acceso a los medios electrónicos de pago y a los servicios bancarios; (ii) reducir el precio final de los productos que consumen, y así incrementar el poder adquisitivo de las transferencias), y (iii) promover la formalización del comercio minorista y otras actividades en los barrios de ingreso bajo y medio. Las características centrales de esas reformas son las siguientes:

Los beneficiarios de AFAM tienen la opción de recibir la transferencia del Gobierno en una caja de ahorro abierta en un banco con una tarjeta de débito asociada que puede utilizarse en cualquier comercio que acepte pagos electrónicos19. Algo importante es

17 Por ejemplo, los clientes de estaciones de servicio con cajeros automáticos retiran dinero en efectivo para pagar la gasolina y, al final del día, los empleados de la estación de servicio depositan el efectivo cobrado de nuevo en el cajero automático. El propietario del cajero automático debe reabastecerlo para satisfacer la demanda de los clientes del día siguiente y, al mismo tiempo, retirar los depósitos de los minoristas. Son transacciones poco económicas en comparación con la alternativa de usar tarjetas de pago o débito en POS si la estación de servicio lo tiene.18 Demirguc-Kunt, A., y L. Klapper, 2012 “Measuring Financial Inclusion: The Global Findex Data Base”, documento de trabajo sobre investigación de políticas 6025, Banco Mundial. 19 Los datos recopilados por la Encuesta Nacional de Capacidad Financiera de Uruguay (véase el capítulo IV) indican que es fundamental explicar con claridad el proceso y los beneficios esperados de esas iniciativas, por ejemplo, por medio de la campaña informativa lanzada recientemente en conjunto con el MEF y el BPS.

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que el Gobierno negoció con los bancos para que renunciaran a las tarifas de apertura de esas cajas de ahorro y de emisión de tarjetas de débito.

Los pagos que se realizan por medio de esas tarjetas y con las tarjetas del programa alimentario están totalmente exentos de impuesto al valor agregado (22%)20.

Se lanzó un programa para fomentar la adopción de sistemas de pago electrónico en los puntos de venta en comercios barriales pequeños y medianos, con subsidios temporarios de los costos de alquiler de equipos y límites sobre las tarifas y comisiones.

51. El Gobierno adoptó un curso gradual de reforma y actualmente se concentra en aplicar beneficios tributarios para los beneficiarios de transferencias sociales en efectivo y en ampliar la cantidad de tiendas participantes. Si bien las cajas de ahorro abiertas por los beneficiarios son cuentas ordinarias a todos los fines prácticos (las tarjetas de débito pueden utilizarse para hacer compras, retirar efectivo en cajeros automáticos y en sucursales bancarias, o hacer transferencias), por el momento no pueden recibir otros depósitos que los originados en los programas de transferencia. La restricción se impuso para garantizar que la exención del impuesto al valor agregado (IVA) se limitara a la suma transferida por el programa, pero podría eliminarse a mediano plazo, a fin de facilitar el uso de las cuentas para ahorros a corto o a largo plazo y para acceder a otros servicios financieros.

52. Se estima que el impacto de esas reformas en el poder adquisitivo de los beneficiarios de transferencias será positivo en general, pero su alcance dependerá de varios factores. Se llevó a cabo un análisis del impacto social y sobre la reducción de la pobreza (PSIA) durante la preparación de este préstamo para estimar esos impactos ex ante (véanse el capítulo VI y el anexo 2). Dada la distribución actual del ingreso de los beneficiarios y sus patrones observados de consumo, la evaluación estima que el impacto directo de la medida será equivalente a un aumento de alrededor de 4 puntos porcentuales de la participación de las transferencias en el ingreso total de los hogares que pertenecen al decil de ingreso más bajo: del 19% al 23%. En cuanto a la pobreza, se estima que el efecto de la medida equivaldrá a una reducción de alrededor de 0.2 puntos porcentuales en la incidencia, y que el costo fiscal será de alrededor del 0.1% del PIB.

53. La reforma propuesta probablemente ayudaría a desarrollar los sistemas de pago minorista y, de ese modo, contribuiría a formalizar la economía21. Cabría esperar una mayor formalización entre los minoristas y un incremento en el cumplimiento de las obligaciones tributarias a medida que se expanda la red de puntos de venta. Los organismos de recaudación impositiva dispondrán de la información sobre las transacciones recopilada en las terminales de los puntos de venta, y el aumento de la transparencia en los ingresos declarados por los comercios les permitirá además estimar mejor los impuestos sobre la renta.

54. El impacto de la medida en la ampliación del acceso de los grupos de ingreso bajo a los servicios financieros es más difícil de cuantificar. La medida implicará que los beneficiarios de transferencias de efectivo ingresen en el sistema bancario, puesto que actualmente no operan con bancos. A corto plazo, quizá esos clientes no puedan ser elegibles para obtener muchos otros productos financieros, pero acumularán un historial de pago en los 20 La reducción es del 22% en todas las categorías, independientemente de la tasa de IVA que le corresponda a cada producto comprado (algunos productos tienen una tasa de IVA reducida). 21 El Gobierno de México logró ampliar la red de POS aplicando incentivos tributarios.

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bancos y se facilitará su operación con ellos, sobre todo en el caso de aquellos cuyo ingreso se incremente con el tiempo. Sin embargo, es probable que esos beneficios de inclusión financiera se perciban con retraso, por lo que el impacto total de estas intervenciones no se conocerá por un tiempo.

55. En síntesis, esas medidas podrían constituir un significativo primer paso hacia una mayor inclusión financiera, pero se necesita una estrategia integral de reforma para incrementar el acceso a los servicios financieros. Esa estrategia debería atender factores más fundamentales que limitan la inclusión financiera en la actualidad, tanto en cuanto a la oferta como a la demanda, como la falta de competencia entre los proveedores de servicios financieros, o el ingreso disponible insuficiente para el ahorro o la falta de garantías para acceder al crédito. También debería ocuparse de aspectos conductuales, tales como los detectados por la reciente Encuesta Nacional de Capacidad Financiera (véase el capítulo IV). Hay indicios de las iniciativas de otros países de América Latina de que el impacto en la inclusión financiera de aplicar incentivos al uso de tarjetas de débito depende en gran parte de la existencia de programas amplios de reforma que incluyan medidas de educación financiera e incentivos para abrir cajas de ahorro.

IV. ASISTENCIA DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

A. VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS

56. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se condice plenamente con la agenda de reformas establecida en la EAP actual del Banco para Uruguay (2010-15)22. La operación, centrada en la gestión de los recursos públicos, el fortalecimiento de las políticas de protección social y la inclusión financiera, realiza un aporte importante a la ejecución de la EAP de Uruguay, principalmente en lo que respecta a los objetivos relativos a sus pilares de gestión macroeconómica y del sector público, y a la inclusión social y la equidad.

57. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido haría ascender el crédito total para políticas de desarrollo otorgado en el marco de la EAP actual del Grupo del Banco Mundial a US$620 millones, en comparación con los US$200 millones previstos inicialmente. Se trata de una respuesta a la solicitud de parte del Gobierno de niveles considerables de financiamiento contingente del Banco para sustentar su estrategia de financiamiento cautelar en el contexto de las crecientes incertidumbres que sufre actualmente la economía mundial. El aumento del monto del préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se hizo posible elevando el nivel de crédito total, a fin de permitir que continuara el préstamo de inversión tal como se describe en la EAP. La estrategia del Gobierno procura mitigar los riesgos causados por el deterioro de las condiciones en los mercados internacionales de deuda, que, para una economía pequeña como la de Uruguay, puede tener consecuencias graves. Según el Gobierno, Uruguay perdió el acceso a los mercados internacionales de capital durante alrededor de un año luego del inicio de la crisis financiara mundial de 2008. Las autoridades declararon que solo solicitarían el

22 Informe n.º 55863-UY, analizado por el Directorio el 14 de octubre de 2010.30

desembolso del préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro si las condiciones financieras internacionales se deterioraran considerablemente.

58. El carácter flexible de la EAP permite al Banco satisfacer esa solicitud. La EAP establece explícitamente que el programa puede ajustarse en caso de acontecimientos imprevistos internos o externos. En noviembre de 2012, se habrán llevado a cabo todos los planes concretos para nuevos préstamos para inversión indicados en la EAP. Los recursos que queden disponibles para préstamos durante el período de la EAP se asignarán a nuevos préstamos para inversión, lo cual, en principio, permitiría generar más crédito para inversión por un total cercano a lo indicado en la EAP (US$500 millones). Los planes concretos para la asignación de esos recursos remanentes de crédito para nuevos proyectos de inversión se determinarán sobre la base del informe de avances de la EAP, de próxima publicación.

B. CONSULTAS

59. Las prioridades de reforma que asiste este préstamo para políticas de desarrollo se basan en amplias y profundas consultas políticas con los poderes ejecutivo y legislativo, todos los partidos políticos y otros interesados clave del sector privado y la sociedad civil. Los resultados de esas consultas se reflejan en el presupuesto quinquenal del Gobierno (2010-14) y en las dos rendiciones de cuentas de los ejercicios 2010 y 2011.

60. La preparación del préstamo se benefició también por consultas específicas sobre los programas de reforma que asiste este préstamo. Las reformas del sector social se basan en un diálogo particularmente activo con los interesados, que incluyó a las organizaciones del Diálogo Nacional de Seguridad Social, por medio del cual diferentes sectores sociales, partidos políticos, sindicatos, instituciones académicas, organismos internacionales y los ciudadanos en general pudieron intercambiar opiniones y debatir propuestas de reforma de la protección social. La universidad nacional coordinó el diálogo, y se celebraron reuniones periódicas desde 2007. La segunda ronda de este proceso de consultas comenzó en 2011 y abarcó 10 temas a lo largo de numerosas reuniones, con la difusión de documentación complementaria por medio de un sitio web específico y la recopilación de ideas y propuestas para el proceso de formulación de políticas.

C. COLABORACIÓN CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y OTROS DONANTES

61. La evaluación macroeconómica que subyace al préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se condice con las consultas del artículo IV de diciembre de 2011, que establecen que el incierto panorama externo justifica que se sigan aplicando políticas macroeconómicas prudentes. En las consultas se observó que el principal desafío inmediato era respaldar una moderación ordenada en el ritmo de crecimiento y mantener la política monetaria sin cambios hasta que el panorama mundial estuviera más claro. De no haber nuevas revisiones a la baja en el panorama, puede ser necesario reanudar el endurecimiento de una forma cuidadosamente adaptada para limitar la inflación al rango meta. El personal del Fondo Monetario Internacional (FMI) concuerda con las autoridades en que es fundamental mantener el tipo de cambio flexible para absorber posibles perturbaciones. Si bien sería importante permitir la depreciación del tipo de cambio real, podría utilizarse una parte de las cuantiosas reservas para contener una posible reacción excesiva. Sostener un alto

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crecimiento con menos volatilidad que en el pasado se considera un reto a largo plazo. Para ello, se deben zanjar brechas de infraestructura, incrementar las calificaciones de la mano de obra y seguir acrecentando la capacidad de adaptación de la economía ante perturbaciones.

62. El Banco colabora muy estrechamente con los principales asociados para el desarrollo de Uruguay, en particular el BID y el FMI. A nivel analítico, el Banco colabora formalmente con el BID y la Unión Europea en la preparación del PEFA. La evaluación central contribuyó a la ejecución de las reformas en diversas áreas alcanzadas por el préstamo para políticas de desarrollo. Próximamente se llevará a cabo un programa de asesoría para el sector financiero junto con el FMI, que entre otras cosas, profundizará la evaluación de las políticas de inclusión financiera y ayudará a formular la agenda de reforma en esa área.

63. El BID adoptó una nueva estrategia de país para Uruguay en julio de 2011. Esa estrategia tiene como fin contribuir al crecimiento económico y, al mismo tiempo, crear las condiciones necesarias para generar mejoras duraderas en el nivel de vida. Los equipos del BID y el Banco se consultaron asiduamente sobre el préstamo para políticas de desarrollo y sobre un posible financiamiento programático del BID. También hay vínculos entre el préstamo para políticas de desarrollo y algunas iniciativas del BID en ciertos aspectos de reforma, con los que a su vez colaboran las actividades de asistencia técnica del BID. En junio de 2012, la cartera actual de crédito del BID asciende a US$1102.2 millones, US$527 millones de los cuales ya se desembolsaron. El Gobierno de Uruguay identificó dos grandes áreas de intervención para promover la eficiencia de su gestión de las finanzas públicas, que actualmente cuentan con la asistencia de proyectos financiados por el BID: (i) el fortalecimiento del gasto público, ejecutado por la OPP, con la instauración del SNIP como objetivo principal, y (ii) el fortalecimiento de los organismos de control. El Gobierno está evaluando la posibilidad de elaborar una operación programática de asistencia presupuestaria con el BID para incrementar los recursos contingentes en el contexto de la estrategia de financiamiento cautelar.

D. RELACIÓN CON OPERACIONES DE OTROS BANCOS

64. Existen varios proyectos y operaciones de asistencia no crediticia del BID, tanto activos como proyectados, que complementan la agenda de reformas que fomenta el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. Los siguientes proyectos están creando capacidad en la gestión de recursos públicos y la inclusión social:

El Proyecto de Apoyo a la Escuela Pública Uruguaya (P126408) financia actividades que apuntan a incrementar la equidad, la calidad y la eficiencia en la provisión de educación preescolar y primaria (i) difundiendo el modelo de escolaridad de tiempo completo y (ii) incrementando la capacidad de las instituciones de educación primaria para mejorar la calidad de la educación.

El Proyecto de Prevención de Enfermedades No Transmisibles (P050716) apoya los esfuerzos gubernamentales por: (i) aumentar la accesibilidad y la calidad de los servicios de salud primaria relacionados con las enfermedades no transmisibles y (ii) evitar y reducir la exposición a determinados factores de riesgo de enfermedades no transmisibles, así como sus efectos sobre la salud.

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65. Esta operación complementa el préstamo programático previo para políticas de desarrollo del sector público, la competitividad y la inclusión social (primer préstamo para políticas de desarrollo23 y segundo préstamo para políticas de desarrollo24). La serie anterior de préstamos para políticas de desarrollo respaldó las reformas efectuadas en tres áreas: (i) la administración pública, (ii) la competitividad y (iii) la inclusión social, y se apoyó en los avances realizados en el marco del Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo y de Implementación de Reformas que lo antecedió. El préstamo para políticas de desarrollo desempeñó una función importante en el progreso de la agenda de reforma de gobierno electrónico, la presupuestación orientada a los resultados, los programas sociales para erradicar la extrema pobreza y la ampliación de la cobertura del seguro de salud. El primer préstamo para políticas de desarrollo de la serie aprobada por el Directorio en octubre de 2010 ascendía a US$100 millones y se desembolsó en febrero de 2011. El segundo préstamo para políticas de desarrollo, aprobado en octubre de 2011, se proporcionó como opción de giro diferido para aplacar los temores del Gobierno por un posible deterioro de los mercados financieros internacionales. Hasta la fecha, el Gobierno no ejerció su opción de desembolso.

Cuadro 4. Reformas y asistencia institucional del PATFIReforma Asistencia institucional provista por el PATFIMayor eficiencia en la gestión de recursos públicos

Formulación de indicadores de resultados presupuestarios por parte de la OPP.

Fortalecimiento de la función de evaluación de la OPP. Creación del RUPE por parte de la AGESIC. Fortalecimiento y modernización de la unidad de adquisición pública

del MEF. Asistencia para gobierno electrónico por medio del fortalecimiento

institucional de la AGESIC. Asistencia al diseño de un programa informático de factura electrónica,

su divulgación y la asistencia al cliente, para incrementar la declaración electrónica (AFAM).

Políticas sociales más eficaces para promover la inclusión

Fortalecimiento institucional del Banco de Previsión Social (BPS). Asistencia a la ejecución del SIIAS que reúne datos sobre los

beneficiarios de programas sociales de diversas entidades. Fortalecimiento de la capacidad del INE para medición de la pobreza y

producción de datos de encuestas de hogares, con el objeto de mejorar la selección de beneficiarios de programas de protección social, entre otros fines.

66. El PATFI es un importante complemento para el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. El PATFI (P097604) respalda elementos centrales del plan del Gobierno para modernizar la administración pública, la mayoría de las cuales contaron también con la asistencia de este préstamo y la serie anterior de préstamos programáticos para políticas de desarrollo. El PATFI contribuye al diseño y la ejecución de reformas en el área fiscal, financiera y social. En diciembre de 2011, el Directorio aprobó un financiamiento adicional para el PATFI que amplía componentes preexistentes de buen desempeño e incluye dos nuevos componentes para asistir el fortalecimiento institucional de la DGI y el Instituto Nacional de Estadística. En el cuadro 4 se muestran los vínculos entre las reformas que asiste este préstamo y la asistencia institucional provista por el PATFI.

23 P116215, préstamo n.º BIRF-79530.24 P123242, préstamo n.º BIRF-80940.

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E. LECCIONES APRENDIDAS

67. La experiencia de asistencia a procesos de reforma en Uruguay destaca la importancia de tomar en cuenta el carácter consensual de la formulación de política . Por lo general, lleva tiempo preparar y adoptar formalmente las reformas, que suelen exigir amplias y extensas consultas técnicas y políticas. Sin embargo, una vez acordadas, muchas veces se las ejecuta y se las sostiene en el tiempo. Eso significa que negarle la atención y el tiempo suficientes a la construcción del consenso político en la etapa de preparación de las reformas incrementa la probabilidad de que las políticas se reviertan.

68. Es fundamental la identificación del país con el programa de reforma. El Banco pudo contribuir eficazmente a los procesos de reforma cuando llevó a cabo consultas tempranas con el Gobierno acerca de su alcance y objetivos. Del mismo modo, es importante otorgar tiempo suficiente para que el Gobierno realice consultas internas y externas en las primeras etapas del proceso.

69. El diseño de este préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido refleja estas lecciones. En primer lugar, las medidas contenidas en la matriz de políticas se seleccionaron sobre la base de una evaluación realista del tiempo necesario para que las reformas lleguen a buen término. En segundo lugar, el préstamo se centra en áreas de reforma prioritarias para el Gobierno, que se basan en los resultados del trabajo analítico del Banco y en un diálogo de políticas constante con el Gobierno. Como se comenta en la próxima sección, surgieron muchas conclusiones analíticas nuevas desde que concluyó la última serie de préstamos para políticas de desarrollo. En tercer lugar, los objetivos y el contenido del programa de reforma asistido y todas las medidas propuestas se determinaron en pleno acuerdo con el Gobierno.

F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

70. La elección de las áreas de política y las medidas de reforma para el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se basó en el trabajo analítico del Banco y otras instituciones. Un corpus relativamente nuevo de trabajo analítico constituyó la base del diálogo de políticas con el Gobierno y contribuyó al diseño del préstamo. Ese corpus incluye un estudio del gasto público25 y otro sobre el fortalecimiento del SNIS, recientemente compartidos con las autoridades. Las conclusiones preliminares de una evaluación de la gestión de las finanzas públicas que utilizó la metodología del PEFA26 también enriquecieron el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. Además, se tomó en cuenta para formular el préstamo un primer conjunto de notas de políticas elaboradas en el marco de la evaluación de políticas sociales27 en marcha. Por último, la Encuesta Nacional de Capacidad Financiera28 de Uruguay generó conclusiones preliminares sobre inclusión financiera. En el cuadro 5 se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de 25 Informe n.º 68770-UY.26 Informe n.º P125366.27 Social Policies Assessment: towards an integral Social Protection System Programmatic AAA (P124259).28 Este estudio (P123472) se financia por medio del Fondo de Rusia para el Alfabetismo y la Educación Financiera, un programa mundial analítico y de encuestas sobre capacidad financiera de los países en desarrollo. Los resultados preliminares seguirán analizándose en combinación con las observaciones de otras encuestas nacionales realizadas en el marco del proyecto mundial del Fondo de Rusia para el Alfabetismo y la Educación Financiera. Los resultados generales se publicarán en el tercer trimestre de 2012.

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políticas de estos estudios, y su aporte a las acciones de políticas y acciones previas al préstamo para políticas de desarrollo.

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Cuadro 5: Principales conclusiones del trabajo analítico y sus vínculos con las áreas de política y acciones previas al préstamo para políticas de desarrollo

Informe Conclusiones y recomendaciones principales Área de política correspondiente al préstamo para políticas de desarrollo y acciones previas

Evaluación del PEFA(publicación prevista para noviembre de 2012)

Determina las áreas prioritarias para fortalecer la capacidad de gestión de las finanzas públicas: (i) consolidación de presupuestación orientada a los resultados y fortalecimiento del proceso de presupuestación anual; (ii) presentación de informes y contabilidad de las transacciones del Gobierno; (iii) registro de activos y pasivos, y (iv) auditoría interna y externa.

Área de política correspondiente 1: gestión de recursos públicos.Fortalecimiento de capacidad de gestión de las finanzas públicas: acciones previas 1 (presupuestación orientada a los resultados) y 2 (reducción de cantidad de cuentas del Gobierno central).

Evaluación del gasto público(versión final compartida con el Gobierno a fines de junio de 2012)

Principales conclusiones preliminares: Tendencias fiscales: el gasto se adecua a las prioridades gubernamentales. Se incrementó el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero la recaudación podría mejorar. El gasto tributario es elevado. Incidencia fiscal: la redistribución fiscal eficaz contribuye a la igualdad de oportunidades para todos. Se logra una reducción sensible de la desigualdad y la pobreza cuando se combinan todos los impuestos y transferencias. Salud: la cobertura del Seguro Nacional de Salud se amplió considerablemente, con costos fiscales moderados hasta ahora. Se necesitan nuevos instrumentos de política para la regulación económica del sector de la salud. Protección social (sistema de pensiones): cobertura muy avanzada. Retos principales para el futuro: (i) formular indicadores para el seguimiento de la seguridad social; (ii) evaluar la adecuación de los beneficios, y (iii) realizar ajustes paramétricos en caso de que se registre un incremento sostenido de la mortalidad.

Áreas de política correspondientes 1, 2 y 3 (gestión de recursos públicos, inclusión social, y acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad).Mejor recaudación impositiva: acciones previas 4 (factura electrónica), 7 y 8 (incentivos fiscales para el pago electrónico).Nuevas mejoras en la incidencia fiscal: acción previa 5 (mejora de la focalización de beneficiarios de programas sociales).Incremento gradual sostenido de la cobertura del seguro de salud con costos fiscales moderados: acción previa 6 (ampliación de la cobertura del seguro de salud).

Encuesta Nacional de Capacidad Financiera de Uruguay(véase estado de situación en la nota al pie 28)

Principales conclusiones preliminares: (i) uso limitado de los instrumentos financieros para mitigar la vulnerabilidad económica de los hogares; (ii) importancia de brindar servicios de extensión adecuados de educación financiera.

Área de política correspondiente 3: acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad.Ampliación del acceso a los servicios financieros: acciones previas 7 y 8 (incentivos fiscales para pagos electrónicos).

Evaluación de políticas sociales: hacia un sistema integrado de protección social(en marcha; finalización prevista para 2013)

Conclusiones preliminares: fortalecimiento del diseño y ejecución de políticas de protección social por medio de lo siguiente: (i) ampliación de la cobertura de la protección social para grupos desprotegidos; (ii) eliminación de la extrema pobreza entre los inscriptos en los programas; (iii) resguardo de la sostenibilidad fiscal de estos programas, y (iv) garantía de que se preservará la equidad en cada generación y entre ellas.

Área de política correspondiente: inclusión social.Ampliación de la cobertura: acciones previas 4 (SIIAS) y 5 (selección de beneficiarios de programas del MIDES).Mantenimiento de la sostenibilidad fiscal: acciones previas 4, 5 y 6 (ampliación de la cobertura del seguro de salud).

Evaluación del SNIS(versión final compartida con el Gobierno a fines de junio de 2012)

Las conclusiones preliminares principales se relacionan con cómo mejorar: (i) la buena gestión y gobernabilidad del Plan Integrado de Asistencia de Salud del Seguro Nacional de Salud; (ii) metodología para determinar la prima que reciben las aseguradores, y (iii) capacidad de los sistemas actuales de información sobre la gestión de seguimiento y evaluación del plan de beneficios.

Área de política correspondiente 2 (inclusión social).Incremento gradual sostenido de la cobertura de los seguros de salud, acompañado de nuevos pasos en las reformas estructurales de salud: acción previa 6 (ampliación de la cobertura del seguro de salud).

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V. PRÉSTAMO PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL

A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

71. El préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se propone como una operación independiente, que se respalda de diversas maneras en la serie previa de préstamos para políticas de desarrollo. En primer lugar, complementa el financiamiento contingente proporcionado por el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido29 aprobado en octubre de 2011 como asistencia para la estrategia de financiamiento cautelar del Gobierno, orientada a garantizar el financiamiento a mediano plazo en el contexto de un clima económico externo que permanece incierto. En segundo lugar, brinda continuidad a las reformas asistidas por el préstamo, como se muestra en el anexo 330. El nuevo préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido, surgido de un conjunto de reformas más amplias asistidas por la serie anterior de préstamos para políticas de desarrollo, se concentra más en los grupos vulnerables de la sociedad y en contribuir a un programa de reformas de alcance más limitado. Las reformas contenidas en el pilar de la competitividad de la serie anterior de préstamos para políticas de desarrollo no se mantuvieron en el nuevo préstamo, dado su situación avanzada. En cambio, se agregó un componente que refleja el recientemente instaurado programa de reformas para incrementar el acceso a los servicios financieros y reducir la informalidad, actualmente una prioridad fundamental para el Gobierno.

72. El objetivo principal de la operación es ayudar a formular y ejecutar políticas orientadas a fortalecer la capacidad de recuperación ante perturbaciones externas y a incrementar las oportunidades de crecimiento, sobre todo entre los grupos pobres y vulnerables. Ese objetivo responde a una preocupación creciente entre las autoridades en cuanto a la proporción relativamente grande de uruguayos que salieron de la pobreza en los últimos años. Por lo tanto, el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido centra su programa de reforma en medidas que reducen la vulnerabilidad de los miembros de ese grupo a perturbaciones externas y que incrementan sus oportunidades de participar en la expansión que actualmente experimenta la economía de Uruguay.

73. Si bien no se prevé un nuevo préstamo para políticas de desarrollo en el marco de la EAP actual, el Banco se compromete a seguir participando en las tres áreas de reforma de política y cuenta con los instrumentos necesarios para hacerlo con eficacia. En primer lugar, el PATFI (P097604), con su financiamiento adicional (P123461), respalda varias reformas clave contenidas en el préstamo para políticas de desarrollo (véase la sección anterior). Por medio de su componente de desarrollo estratégico, también brinda la oportunidad de asistir con flexibilidad a las necesidades emergentes de asistencia técnica. En segundo lugar, el programa de actividades de análisis y asesoría ofrece la oportunidad de abordar problemas técnicos críticos e idear soluciones. El estudio del gasto público, el informe PEFA y los estudios económicos y sectoriales del sector de la salud, recientemente

29 Informe n.º 61568-UY.30 En el anexo 3 se presenta un cuadro en el que se muestran los avances en las reformas que asistía el anterior préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido y los vínculos con el programa de reformas que asiste este préstamo.

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concluidos, y la evaluación de políticas sociales y la encuesta de capacidad de educación financiera, actualmente en marcha, son especialmente pertinentes en ese sentido. En tercer lugar, los proyectos en curso, como el proyecto de prevención de enfermedades no transmisibles, y las posibles operaciones de inversiones nuevas, generan oportunidades de respaldar medidas específicas de política.

Recuadro 1. Acciones previas al préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido

El Gobierno completó las siguientes acciones previas:I. AUMENTO DE LA EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS1. Como asistencia para su reforma de presupuesto orientado a los resultados, el prestatario puso en práctica una

presentación de informes presupuestarios detallados en las siguientes siete áreas prioritarias: (i) vivienda; (ii) infraestructura; (iii) seguridad pública; (iv) educación; (v) desarrollo productivo; (vi) protección social, y (vii) salud, como se evidencia en: (a) el volumen 2 de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010, y (b) la presentación del volumen 2 del proyecto de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011 ante el Poder Legislativo.

2. El prestatario, por medio de su Banco Central, (i) acordó con cinco bancos privados procedimientos específicos que permiten al Tesoro del prestatario hacer pagos en nombre de sus ministerios a proveedores de bienes y servicios por medio de cuentas bancarias en dichos bancos privados, y (ii) redujo la cantidad de cuentas bancarias de los ministerios del prestatario en el Banco de la República Oriental del Uruguay de 1900 el 31 de diciembre de 2011 a 1695 el 31 de agosto de 2012.

3. El prestatario publicó la resolución n.º 798/2012 de la DGI, del 8 de mayo de 2012, que establece el marco regulatorio del uso de factura electrónica en el territorio del prestatario.

II. MAYOR EFICACIA DE LAS POLÍTICAS SOCIALES PARA PROMOVER LA INCLUSIÓN4. El prestatario, por medio del MIDES, (i) completó la primera fase del SIIAS, y (ii) firmó un acuerdo

interinstitucional, con fecha 13 de marzo de 2012, con las nueve instituciones públicas que participan en el SIIAS para definir sus funciones y responsabilidades.

5. El prestatario, (i) por medio del MIDES, el MEF, el BPS y la OPP, actualizó los criterios de elegibilidad de beneficiarios de sus programas sociales, como asignaciones familiares Plan de Equidad (AFAM PE) y TUS, y (ii) por medio del MIDES, evaluó por lo menos 40 000 hogares, entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, para determinar si cumplían con los criterios de elegibilidad actualizados.

6. El prestatario amplió la cobertura del seguro de salud para alcanzar a: (i) personas que (a) son cónyuges y concubinos/as de trabajadores del sector público y privado con cobertura de seguro de salud, y (b) tienen dos hijos; (ii) jubilados que, en diciembre de 2010, tenían cobertura de una aseguradora privada, y (iii) jubilados que, en diciembre de 2010, no tenían cobertura de una aseguradora privada pero tenían más de 74 años y cuyo ingreso total era menor a tres bases de prestaciones y contribuciones (BPC).

III. MEJOR ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS Y REDUCCIÓN DE LA INFORMALIDAD7. El prestatario: (i) promulgó la Ley 18.910, con fecha del 25 de mayo de 2012 (debidamente publicada en el Boletín

Oficial el 15 de junio de 2012), que, inter alia, permita al prestatario reducir el valor del IVA en transacciones pagadas con tarjeta de crédito, tarjeta de débito y otros medios electrónicos de pago, y (ii) otorgó una reducción total del IVA a las transacciones pagadas con: (a) tarjetas de débito emitidas por el programa TUS y (b) Tarjetas BPS Prestaciones, por medio del Decreto n.º 288/012, del 29 de agosto de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 5 de septiembre de 2012).

8. El prestatario instauró incentivos fiscales para la instalación de puntos de venta en pequeños comercios a fin de permitir a los clientes realizar pagos por medios electrónicos, a través del decreto n.º 459/011, del 23 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2012), que se modificó por medio del decreto n.º 293/012, del 3 de septiembre de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 6 de septiembre de 2012).

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B. ÁREAS DE POLÍTICA

74. El préstamo propuesto respalda tres áreas de política prioritarias del programa de reformas del Gobierno: (i) aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos, (ii) mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión y (iii) mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad. En esta sección se mencionan las medidas específicas que apoyará el préstamo poniendo de relieve los problemas clave por resolver, las acciones previas y los objetivos a largo plazo en las áreas respectivas.

Área de política I: Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos

75. Esta área de política respalda un amplio programa de reformas de la gestión de los recursos públicos. Abarca tres objetivos específicos de reforma: (i) una asignación de recursos públicos más estratégica y eficaz; (ii) una mejora de la eficiencia y la transparencia de la gestión de las finanzas públicas, y (iii) un aumento del alcance y la calidad de los servicios públicos.

Objetivo de reforma: una asignación de recursos públicos más estratégica y orientada a los resultados

76. Cuestiones clave: La adopción gradual de la presupuestación orientada a los resultados es unos de los objetivos principales de reforma del programa del Gobierno sobre la modernización del Estado. Con la presupuestación orientada a los resultados, el Gobierno tiene como objetivo hacer más eficiente el uso de los recursos públicos, por ejemplo, para la ejecución de políticas sociales. Ya se han hecho avances sustanciales en ese ámbito, con la organización del presupuesto en torno a áreas programáticas y la formulación de objetivos e indicadores para esas áreas en el presupuesto quinquenal 2010-14. Luego se realizó la presentación de informes detallados de resultados en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010 y en la versión preliminar de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011, recientemente presentada al Congreso. Para seguir fortaleciendo la presupuestación orientada a los resultados, será necesario mantener la presentación periódica de informes de resultados, mejorar la definición de los indicadores, incrementar la producción y el análisis de datos, y presentar los resultados de un modo más accesible. Esto último es importante sobre todo para hacer un uso más intensivo de los informes de resultados en los debates sobre el presupuesto anual en el Congreso. Además, para mejorar los resultados presupuestarios, se deberá complementar el enfoque orientado a los resultados con avances en otras medidas adoptadas recientemente, como la instauración de evaluaciones internas de intervenciones clave, a las que siguen acuerdos interinstitucionales de desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.

77. Acción previa: Para contribuir con su reforma presupuestaria orientada a los resultados, el prestatario adoptó la práctica de presentar informes detallados sobre los resultados presupuestarios en las siete áreas prioritarias siguientes: (i) vivienda; (ii) infraestructura; (iii) seguridad pública; (iv) educación; (v) desarrollo productivo; (vi) protección social, y (vii) salud, como se constata en (a) el volumen 2 de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010, y (b) la presentación del volumen 2 del proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011 ante el poder legislativo.

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78. Objetivos a mediano plazo: Con cada Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal y durante el próximo presupuesto quinquenal (2015-19), se presentarán sistemáticamente los resultados de ejecución presupuestaria, con mejoras graduales en la calidad y disponibilidad de los datos y la información sobre resultados, por lo menos en las siete áreas prioritarias. Además, a fin de instaurar un sistema de evaluación para enriquecer la elaboración presupuestaria y establecer medidas concretas para mejorar el rendimiento de los programas clave, se completarán por lo menos 10 evaluaciones internas que originarán acuerdos de mejora de desempeño antes de finalizar 2015.

Objetivo de reforma: una mejora de la eficiencia y la transparencia de la gestión de las finanzas públicas

79. Cuestiones clave: El programa de modernización continua de la gestión de las finanzas públicas apunta a incrementar la eficiencia y la transparencia en la preparación y ejecución presupuestaria, los controles ex ante, las auditorías y la contabilidad. En ese sentido, algunas de las prioridades del Gobierno son crear una Unidad Nacional de Presupuesto en el MEF, mejorar sustancialmente el SIIF, seguir fortaleciendo la capacidad de gestión de la deuda y reformar la gestión del Tesoro. Las medidas para simplificar el sistema de pagos del Gobierno revisten especial importancia en el contexto de un préstamo, puesto que no solo ayudan a mejorar la gestión de caja y del Tesoro, sino que además realizan un gran aporte para ampliar el alcance de los servicios financieros.

80. Acciones previas: El prestatario, por medio de su Banco Central, (i) acordó con cinco bancos privados los procedimientos específicos para permitir al Tesoro del prestatario hacer pagos en nombre de sus ministerios a proveedores de bienes y servicios a través de cuentas en dichos bancos privados, y (ii) redujo la cantidad de cuentas de sus ministerios en el Banco de la República Oriental del Uruguay de 1900 el 31 de diciembre de 2011 a 1695 el 31 de agosto de 2012.

81. Objetivos a mediano plazo: Se optimizarán los sistemas de pago del Gobierno; la gran mayoría se efectuará por medio de cuentas bancarias y la cantidad de cuentas del Gobierno central no superará la meta máxima.

Objetivo de reforma: un aumento del alcance y la calidad de los servicios públicos

82. Cuestiones clave: Simplificar y mejorar el acceso a procesos administrativos y así continuar con las reformas de gobierno electrónico y generar una mayor flexibilidad y transparencia en los procesos de adquisición pública son algunos de los desafíos principales que deberán superarse para mejorar la provisión de servicios públicos en Uruguay. Este préstamo se centra en las reformas de gobierno electrónico, en particular las que además ayudarán a reducir la informalidad. Varias iniciativas de reforma ya están en marcha, como las orientadas a consolidar los cimientos jurídicos y técnicos de las reformas de gobierno electrónico, la instauración de un RUPE y la formalización y optimización comercial por medio de la factura electrónica. Esta última constituye un elemento importante de los esfuerzos del Gobierno para reducir la informalidad.

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83. Acción previa: El prestatario firmó la resolución n.º 798/2012 de la DGI, el 8 de mayo de 2012, que establece las condiciones que regulan el uso de la factura electrónica en el territorio del prestatario.84. Objetivos a mediano plazo: Al concluir 2015, la factura electrónica se utilizará por lo menos para el 25% de todas las transacciones comerciales, incluso en comercios pequeños y medianos. En cuanto a las reformas de gobierno electrónico, los ciudadanos podrán efectuar diversos procesos y servicios administrativos en línea.

Área de política II: Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión

85. Esta área de política contribuye a los esfuerzos del Gobierno por llegar a la población pobre y vulnerable, y brindarle servicios y beneficios sociales básicos. Las medidas seleccionadas en esta área de política reflejan su pertinencia en la estrategia general de inclusión social adoptada en Uruguay. Esa estrategia procura ampliar los programas de protección social para las familias más pobres, pero también facilitar su integración en la economía formal y reducir la vulnerabilidad futura.

Objetivo de reforma: Fortalecer los programas sociales y mejorar la selección de beneficiarios

86. Cuestiones clave: En los últimos años, las autoridades formularon un programa integral para ampliar la cobertura de los programas de protección social no contributiva para los pobres y vulnerables y crear un Seguro Nacional de Salud que brinde protección adecuada a toda la población. En líneas generales, la ampliación de los programas de protección social no contributiva se llevó a cabo con éxito. Para el futuro, el Gobierno prevé incrementar su eficacia, en particular mejorando la selección de beneficiarios y la coordinación entre los ministerios y organismos encargados de los programas.

87. Revisar los registros de beneficiarios para garantizar la inclusión de los más vulnerables y reducir las pérdidas en los pagos de beneficios es una prioridad fundamental para el Gobierno. En el caso de los dos programas principales de protección social (AFAM y TUS), los criterios originales de elegibilidad se aplicaron hace más de cinco años, y los registros de beneficiarios casi no se actualizan desde entonces. Por ello, a fines de 2011, el MIDES lanzó una gran iniciativa para revisar los algoritmos de elegibilidad y llevar a cabo un amplio censo de los hogares que actualmente reciben beneficios del programa TUS y otros que, aunque no participan en el programa, podrían ser beneficiarios de acuerdo con otras fuentes de datos31. En agosto de 2012, se habían recopilado nuevos datos sobre más de 44 000 hogares. Los resultados preliminares indican que el 31% de los hogares que actualmente reciben beneficios del programa TUS no cumplen con los criterios para ser beneficiarios, mientras que se excluye a un 25% que sí debería recibirlos. El MIDES comenzó el proceso de actualización del registro sobre la base de esa información, para reducir los errores tanto de inclusión como de exclusión.

88. En respuesta a la necesidad de coordinar mejor el trabajo de los ministerios y organismos encargados de los programas sociales, el Gobierno comenzó a formular un proyecto de intercambio de información en 2005. Ese proyecto, llamado SIIAS, se creó

31 Las fuentes principales son la información sobre el ingreso del BPS y la zona de residencia (por medio de referencias geográficas).

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para dar respuesta a la falta de una plataforma tecnológica común para todos esos ministerios y organismos, lo que se consideraba un obstáculo crítico para una mejor coordinación.

89. La ejecución del SIIAS está planificada en tres etapas. La primera conlleva la publicación de información sobre beneficiarios niños y jóvenes en los cinco organismos que constituían los participantes originales del proyecto (el MIDES, el Ministerio de Salud Pública, el Banco de Previsión Social (BPS), el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay y la Administración de Servicios de Salud del Estado). La segunda etapa permitirá que esos cinco organismos intercambien información sobre todos los usuarios y beneficiarios, y en la tercera se incorporarán en el sistema otros cuatro organismos (el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente [MVOTMA], el Ministerio de Educación y Cultura y el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública). La primera etapa se encuentra en pleno funcionamiento desde junio de 2012; la segunda se completó en septiembre de 2012, y se prevé que la tercera concluirá en 2013. Todos los organismos participantes firmaron un acuerdo interinstitucional en marzo de 2012, en el que se establecen las funciones y responsabilidades de cada uno para garantizar la ejecución exitosa del SIIAS.

90. Finalmente, entre 2005 y 2008 se aprobó legislación básica sobre el Seguro Nacional de Salud, que ordena una incorporación gradual de distintas categorías de la población, y a principios de 2012 se la enmendó. El objetivo de la ejecución progresiva es garantizar la sostenibilidad fiscal y operativa. Hasta ahora, la incorporación gradual viene ejecutándose de acuerdo con el cronograma. En 2012, se incorporarán un gran conjunto de jubilados (que pagaban un seguro de salud privado hasta fines de 2010) y de cónyuges (con dos hijos o más) de trabajadores ya incluidos en el Seguro Nacional de Salud.

91. Acciones previas: Se incluyen tres acciones previas para esta área de política:

A. El prestatario, por medio del MIDES, (i) completó la primera fase del SIIAS, y (ii) firmó un acuerdo interinstitucional, con fecha del 13 de marzo de 2012, con las nueve instituciones públicas que participan en el SIIAS para definir sus funciones y responsabilidades.

B. El prestatario, (i) por medio del MIDES, el MEF, el BPS y la OPP, actualizó los criterios de elegibilidad de quienes pueden recibir los beneficios de sus programas sociales, entre ellos el de asignaciones familiares Plan de Equidad (AFAM PE) y la TUS, y (ii) por medio del MIDES, evaluó por lo menos 40 000 hogares, entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, a fin de determinar si cumplían con dichos criterios actualizados de elegibilidad.

C. El prestatario amplió la cobertura del seguro de salud de la siguiente manera: (i) personas que (a) son cónyuges y concubinos/as de trabajadores del sector público y privado con cobertura de seguro de salud, y (b) tienen dos hijos; (ii) jubilados que, en diciembre de 2010, tenían cobertura de una aseguradora privada, y (iii) jubilados que en diciembre de 2010 no tenían cobertura de una aseguradora privada, pero que tienen más de 74 años y cuyo ingreso total es menor a tres BPC.

92. Objetivos a mediano plazo: Se espera que, al final de 2015, el SIIAS esté en pleno funcionamiento y cuente con información completa y accesible para todas las instituciones participantes sobre los beneficiarios, se haya completado la nueva estrategia de selección de

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beneficiarios, y todos los beneficiarios de programas del MIDES utilicen el SIIAS. El programa del Seguro Nacional de Salud debe seguir ampliándose para llegar por lo menos al 60% de la población.

Área de política III: Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad

93. Esta área de política respalda los esfuerzos del Gobierno para ampliar el acceso a servicios financieros entre los hogares de menores ingresos y reducir la informalidad. La mejora de la inclusión financiera se considera un elemento fundamental para generar mayores oportunidades económicas, principalmente entre los grupos pobres y vulnerables.

94. Cuestiones clave: La mayoría de los beneficiarios de transferencias de ingresos mensuales las cobran en efectivo y no tienen acceso a servicios financieros básicos. Eso afecta su capacidad de consumo, puesto que muchas ofertas especiales y promociones que ofrecen las cadenas de comercios exigen realizar el pago por medios electrónicos. También se ve afectado su acceso a otros servicios, como las cajas de ahorro, la posibilidad de pagar servicios públicos y otros servicios por medios electrónicos y, en última instancia, carecen de acceso al crédito formal. Al mismo tiempo, existe un nivel elevado de informalidad entre los comercios barriales pequeños y medianos, y es difícil realizar un seguimiento. La formalización exige que se registren sistemáticamente todas las transacciones, algo difícil de hacer cumplir en una economía que funciona con efectivo.

95. Acciones previas: Se incluyen dos acciones previas en esta área de política:

A. El prestatario: (i) promulgó la ley n.º 18.910, con fecha del 25 de mayo de 2012 (debidamente publicada en el Boletín Oficial el 15 de junio de 2012), que, entre otras cosas, permite al prestatario reducir el IVA en transacciones pagadas con tarjeta de crédito, tarjeta de débito y medios electrónicos, y (ii) otorgó una reducción total del IVA a las transacciones pagadas con los siguientes medios: (a) tarjetas de débito del programa TUS y (b) la Tarjeta BPS Prestaciones, por medio del decreto n.º 288/012, de fecha del 29 de agosto de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 5 de septiembre de 2012).

B. El prestatario introdujo incentivos fiscales para la instalación de puntos de venta electrónicos en pequeños comercios, a fin de permitir a los clientes realizar pagos electrónicos, por medio del decreto n.º 459/011, del 23 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2012), que se modificó por medio del decreto n.º 293/012, del 3 de septiembre de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 6 de septiembre de 2012).

96. Objetivos a mediano plazo: Para 2015, se espera haber logrado una mejora mensurable y sustancial de los indicadores clave de inclusión financiera y desarrollo de los pagos al por menor, entre ellos: (i) la proporción de beneficiarios de AFAM y tarjetas de alimentos que utiliza la tarjeta de débito asociada para realizar pagos electrónicos; (ii) la cantidad de terminales de puntos de venta en el país; (iii) el número de transacciones realizadas con tarjeta de crédito, y (iv) la proporción de la población con cuenta bancaria.

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VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

A. IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA

97. Se prevé que las reformas que respalda este préstamo tengan un impacto positivo o neutral en la pobreza y las condiciones sociales. Las reformas del sector público procuran incrementar la eficiencia en la prestación de servicios clave, en particular de programas sociales, mediante la mejora de la focalización y la reducción de los costos de los servicios del Gobierno. Las reformas de inclusión social respaldadas por medio de este préstamo se centran explícitamente en incrementar la equidad y reducir la pobreza. El fortalecimiento de los sistemas de protección social y salud tiene como objetivo mejorar el bienestar de los grupos de ingreso bajo. Se espera que las medidas que apoya la serie de préstamos para políticas de desarrollo mejoren la selección de los programas actuales y reduzcan la cantidad de pagos duplicados de distintas fuentes a los mismos beneficiarios.

98. A priori, se espera que la recientemente lanzada iniciativa gubernamental para promover la inclusión financiera incremente la inclusión social. El objetivo amplio del Gobierno es facilitar el acceso a los servicios financieros de un gran sector de la población que, hasta ahora, estuvo excluido. Algunas de las razones de esa exclusión eran la falta de información, los costos y los requisitos formales que no podían cumplirse, como se confirmaron a través de información recopilada por la Encuesta Nacional de Capacidad Financiera. Se prevé que el programa incremente el ingreso disponible de las familias pobres y vulnerables, y promueva su acceso a los servicios financieros. Este mejorará con el paso gradual de las transferencias de ingresos a un modelo bancario con cuentas y tarjetas de débito personalizadas. Esa medida se aplicaría como primer paso en los programas TUS y AFAM. Para promover la inclusión financiera, se aprobó la legislación orientada a reducir o eliminar el IVA en las compras realizadas con esos nuevos instrumentos.

99. El PSIA indica que la exención total del IVA en las compras realizadas con tarjetas de débito de programas de transferencias sociales tendrá un impacto positivo en la distribución y la reducción de la pobreza. El PSIA evalúa el potencial de esa medida para incrementar la inclusión financiera especificando los perfiles de ingreso de esa población y su capacidad de ahorro32. Los resultados indican lo siguiente:

La medida tendría un impacto equivalente a una reducción del 26% (del 0.89% al 0.66%) de la extrema pobreza entre los hogares beneficiarios de AFAM, y a una reducción del 0.33% al 0.27% de la extrema pobreza en la totalidad de los hogares.

El impacto en la proporción de los hogares que están por debajo de la línea de pobreza equivaldría a una reducción del 9.2% (del 9.5%) y a una disminución del 26.1% al 25.0% en la misma proporción de hogares debajo de la línea de pobreza beneficiarios de AFAM.

Dada la baja incidencia de la extrema pobreza, el impacto de la reforma en el coeficiente de Gini equivaldría a una ligera reducción del 0.435 al 0.433.

32 En el PSIA se emplearon microsimulaciones en las que se combinaron datos de la última ECH del INE y la última Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares, de 2006.

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100. Además, el PSIA evalúa el impacto distributivo, de reducción de la pobreza y por género de la mejora en la focalización de los programas sociales. Los resultados indican que la mejora en la focalización de las AFAM y las TUS tendría efectos muy positivos, aunque su impacto distributivo sería bajo. De eliminarse distintos tipos de errores en el mecanismo de selección, el coeficiente de Gini podría reducirse entre 0.14 y 0.18 puntos. Así mismo, el PSIA estima un efecto bajo en la pobreza y la extrema pobreza: un impacto equivalente a una reducción de la incidencia de la pobreza moderada hasta 0.3 puntos porcentuales y a una reducción de la extrema pobreza de hasta 0.1 puntos porcentuales. El impacto relativamente bajo en la pobreza se relaciona con el hecho de que el valor medio de las transferencias (en valores per cápita) está muy por debajo de las canastas de alimentos (y de consumo) de referencia. La mejora en la selección de beneficiarios es particularmente importante para las mujeres, puesto que la incidencia de la pobreza es mayor entre las mujeres de las poblaciones no destinatarias de ambos programas.

B. ASPECTOS AMBIENTALES

101. Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos considerables en el medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales. Sin embargo, en la medida en que las acciones por el préstamo logren, con el tiempo, atraer nuevas inversiones privadas, será necesario seguir fortaleciendo la capacidad institucional de Uruguay de detectar y resolver cuestiones de política y normativa ambiental.

102. Existen políticas y normativa ambientales, y su ejecución está mejorando. El MVOTMA, por medio de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, es responsable de ejecutar un plan nacional de protección ambiental que permita concertar las necesidades de protección ambiental con las de un desarrollo sostenible. La cuantiosa y reciente inversión extranjera en la industria pastera de Uruguay exacerbó la importancia de realizar seguimientos y cumplir con la normativa ambiental. El Gobierno, que ya enfrenta un incremento considerable de la variabilidad climática, adoptó un Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático para coordinar la acción institucional en estrategias de mitigación y adaptación y de incrementar su eficacia. El Banco respalda la ejecución de esos planes con un programa de gestión de recursos naturales y cambio climático que consiste en un préstamo de inversión, asistencia analítica y técnica, y subsidios del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y del Fondo de Adaptación.

C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

103. El Gobierno realizará un seguimiento de la ejecución del programa del préstamo para políticas de desarrollo, y el Banco evaluará los avances en ese sentido, mediante la utilización de distintas fuentes, entre ellas:

seguimiento del presupuesto del sector público central y no financiero del MEF; informes y análisis del Banco Central de Uruguay (BCU); sistemas de información de la DGI y el BPS; informes de organismos de clasificación crediticia (varias fuentes); informes y análisis de leyes y normativas de ejecución del Banco Mundial y otras

partes interesadas;

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auditorías financieras y seguimiento de las recomendaciones del PEFA; misiones de supervisión e informes del Banco Mundial; informes del FMI y el BID.

104. El Gobierno y el Banco acordaron realizar un seguimiento periódico de los avances del programa del préstamo para políticas de desarrollo. Se llevó a cabo una evaluación exhaustiva de los avances de las reformas en el contexto de la preparación de este préstamo. El MEF, el organismo principal de contraparte del préstamo, tomó de fuentes pertinentes los datos necesarios para evaluar el progreso de la ejecución, como los ministerios sectoriales relevantes, el BCU (para cuestiones de inclusión financiera), la DGI y el BPS. De aquí en adelante, el Banco programará misiones de supervisión por lo menos cada 12 meses para evaluar que se mantenga la adhesión al programa en general. Como se indica en el acuerdo del préstamo, a pedido de cualquiera de las partes, el prestatario y el Banco intercambiarán información sobre el marco de política macroeconómica del prestatario y opiniones sobre los avances realizados en la ejecución del programa.

D. ASPECTOS FIDUCIARIOS

105. En la última evaluación de la capacidad de gestión financiera de Uruguay33 se llegó a la conclusión de que el riesgo fiduciario es bajo. En líneas generales, la gestión de las finanzas públicas es sólida y confiable en Uruguay, y el nivel de transparencia es aceptable. No obstante, hay margen para mejorar, sobre todo en lo que respecta a la flexibilidad y la eficiencia. El Banco, junto con la Comisión Europea y el BID, está llevando a cabo un análisis del sistema de Uruguay de gestión de las finanzas públicas con la metodología del PEFA. Las observaciones preliminares de ese análisis se condicen con los últimos resultados de la evaluación de la capacidad de gestión financiera. El informe final del PEFA se presentará al Gobierno en noviembre de 201234.

106. La situación actual de control del tipo de cambio del Banco Central es satisfactoria. Los resultados de la última evaluación de salvaguardas del FMI, completada en septiembre de 2005, fueron satisfactorias en líneas generales. Un análisis del FMI realizado en 2011 en el marco de las consultas del Artículo IV confirmó que ya se aplicaba la mayoría de las recomendaciones de la última evaluación de salvaguardas. Una opinión no calificada de auditoría sobre los estados financieros de 2011 del Banco Central se publicó en su sitio web 35. Los estados financieros auditados indican que el clima de control del BCU en el que se desembolsarán los fondos del préstamo de acuerdo con las disposiciones propuestas no es el más propicio.

107. Transparencia presupuestaria. El presupuesto quinquenal de Uruguay coincide con el mandato del Gobierno y se ve complementado con informes anuales sobre el uso de los fondos presupuestarios, Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal. El presupuesto quinquenal actual abarca el período 2010-14 e incluye información detallada sobre el gasto público. El Congreso lo aprobó en diciembre de 2010 (ley n.º 18.719). La Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010 fue adoptada por el

33 Informe n.º 32 851-UY del 29 de junio de 2005.34 Véase información adicional sobre el programa y las reformas de gestión de las finanzas públicas en la sección III. 35 http://www.bcu.gub.uy/Acerca-de-BCU/Paginas/Estados-Contables-del-BCU.aspx

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Congreso en noviembre de 2011 (ley n.º 28.351)36. La versión preliminar de 2011 se elevó al Congreso el 30 de junio de 2012, y puede consultarse en el sitio web del Gobierno.

108. En el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país de 200537 se llegó a la conclusión de que, si bien la función de adquisiciones de Uruguay se considera libre de corrupción en líneas generales, el sistema precisa mejoras considerables con respecto a la puntualidad y la eficiencia. Esto se mantiene en la actualidad. Los organismos suelen buscar modos alternativos, sobre todo por medio de excepciones y exenciones de competencia, de adquirir bienes y servicios. Se están poniendo en marcha importantes esfuerzos de reforma para volver más eficientes y transparentes los procesos de adquisición, como la adopción de un nuevo marco jurídico para la adquisición pública, en junio de 2012, por medio de la modificación del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), la instauración, próximamente, de la Agencia de Compras y Contrataciones Estatales (establecida por ley sancionada en 2008 y que funcionará como regulador estatal de las adquisiciones públicas), y el nuevo portal de adquisiciones del Gobierno (www.comprasestatales.com.uy), cuyo uso será obligatorio para las licitaciones realizadas por unidades del Gobierno central.

E. DESEMBOLSO Y AUDITORÍA

109. Desembolsos y depósitos de fondos del préstamo. Los fondos del préstamo se desembolsarán en una cuenta de depósito denominada en dólares de los Estados Unidos que forma parte de las reservas oficiales de divisas del BCU. Los fondos del préstamo estarán disponibles para su desembolso luego de que el Directorio lo apruebe y lo declare en vigor. El prestatario deberá garantizar que, una vez desembolsados los fondos, se acredite un monto equivalente en el sistema de gestión presupuestaria del prestatario, de manera aceptable para el Banco. El MEF proporcionará al Banco una confirmación por escrito de la transacción descrita luego de que este desembolse los fondos. Al firmar el documento legal, el prestatario accede a no utilizar los fondos del préstamo ni de ninguna de sus partes para financiar partidas no elegibles, como se establece en el Acuerdo del Préstamo.

110. Auditorías del Banco. No será necesario realizar una auditoría de la cuenta de depósito donde se depositen los fondos del préstamo. Sin embargo, el Banco se reserva el derecho a solicitar una auditoría de la cuenta de depósito en la que se reciban los fondos. A pedido del Banco, la cuenta de depósito de los fondos del préstamo del prestatario será auditada por auditores independientes, de acuerdo con normas de auditoría aceptables para el Banco y aplicadas sistemáticamente.

F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DEL RIESGO

Riesgos económicos y del sector financiero

111. Los principales riesgos económicos de Uruguay se relacionan con la vulnerabilidad de la economía a perturbaciones externas. En esta economía pequeña y abierta, las consecuencias potenciales de las perturbaciones externas para las perspectivas 36 Todas las leyes adoptadas relacionadas con el presupuesto están publicadas en el Boletín Oficial y en el sitio web externo de la Contaduría General de la Nación.37 Informe n.º 38 965-UY del 1 de diciembre de 2005.

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fiscales y de crecimiento siguen siendo significativas, a pesar de las sustanciales mejoras logradas en el ámbito de la reducción de la vulnerabilidad a distintos niveles. El panorama económico regional y global actual para Uruguay contiene situaciones hipotéticas que contemplan dichas perturbaciones.

112. Un deterioro de la crisis en la zona del euro y una desaceleración económica en los países desarrollados probablemente perjudicaría a Uruguay. Una desaceleración económica mundial afectaría a Uruguay por canales similares a los de la crisis de 2008-09: menor demanda externa y caída de los precios de los productos básicos; reducción de los ingresos de IED y mayor aversión al riesgo entre los inversores, que disminuyen los ingresos en carteras privadas a corto plazo; pérdida de acceso a los mercados financieros, que provoca dificultades para conseguir financiamiento y un aumento de los riesgos de liquidez, y reducción del ingreso fiscal por contracción de la actividad económica y mayor gasto a causa del estímulo contracíclico.

113. La economía uruguaya sigue dependiendo en gran medida de los acontecimientos en Argentina y Brasil y, por lo tanto, está expuesta a perturbaciones comerciales y a otros efectos indirectos por esas circunstancias. Si bien Uruguay diversificó sus mercados de exportación y redujo la concentración de sus exportaciones a Brasil y Argentina, la exportación de mercadería sigue centrándose en productos primarios (sobre todo, carne vacuna, soja y arroz), y Brasil es el socio comercial más importante del país, con un 20.3% de las exportaciones totales de mercadería en 2011. Argentina es el segundo socio comercial más grande de Uruguay, como destino del 7.3% de las exportaciones totales. Por lo tanto, el desempeño económico aún depende mucho de los acontecimientos de esos dos grandes países vecinos.

114. En los últimos años, el Gobierno adoptó una postura proactiva en cuanto a la gestión del riesgo económico y tomó diversas medidas de mitigación. La reducción de las vulnerabilidades económicas constituye una política prioritaria clave, y el entorno externo favorable colaboró con la reducción del riesgo. Los siguientes son algunos de los factores de mitigación del riesgo, generados tanto por políticas como por condiciones externas:

Se espera un crecimiento económico sostenido para los próximos años, aunque a una tasa algo más baja que en los precedentes. Esa expectativa se apoya en las condiciones externas, actualmente favorables, y en el sólido entorno de política.

La trayectoria de formulación de políticas fiscales prudentes es muy robusta, como demuestran el fuerte desempeño fiscal y los superávits primarios, mayores que los esperados, de 2004-11. Eso liberó espacio fiscal para aplicar políticas contracíclicas de ser necesario.

El perfil de la deuda mejoró mucho, gracias a una eficaz estrategia de gestión de la deuda pública (véase el anexo 1) ejecutada en los últimos años. La gestión proactiva de la deuda permitió una mayor desvinculación de la deuda pública de moneda extranjera y una mejora en los vencimientos. Eso contribuyó a que Uruguay alcanzara el grado de inversión a principios de 2012.

El Gobierno obtuvo montos considerables de financiamiento contingente de instituciones multilaterales, entre ellas el Banco (véase el capítulo II), y aprovechó las oportunidades de financiamiento que ofrecían los mercados internacionales. Como

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resultado, existen niveles de reservas fiscales adecuados para mitigar una situación prolongada de acceso limitado o muy costoso a los mercados financieros.

115. La integración financiera y los bancos en manos extranjeras pueden ser vías de contagio en caso de que las condiciones financieras mundiales sigan deteriorándose, pero se tomaron medidas preventivas. Los activos y pasivos extranjeros de Uruguay ascienden al 70% y al 87% del PIB respectivamente, y una gran parte, aunque en disminución, de la deuda pública pendiente se emitió en el exterior en moneda extranjera. Las subsidiarias locales de bancos europeos podrían verse perjudicadas por la incertidumbre económica en Europa. El deterioro de las condiciones de esos bancos en sus países de origen podría presentar algunos riesgos. Sin embargo, ese riesgo se ve mitigado por la capitalización necesaria de las entidades en cuestión y por las salvaguardas regulatorias y de contención que protegen contra egresos de liquidez y capital.

116. En los últimos años, se tomaron importantes medidas normativas y de otros tipos para reducir la exposición externa del sistema bancario uruguayo. La exposición a no residentes se redujo entre fines de 2008 y fines de 2011, cuando fue del 17% de los activos y el 12% de los depósitos. Los depósitos externos, particularmente de Argentina, resultaron ser una gran fuente de riesgo durante la crisis de 2002-03. Una posición saludable de reservas internacionales (22% del PIB) mitiga considerablemente los riesgos asociados a las perturbaciones mundiales de liquidez. El riesgo del crédito vinculado al tipo de cambio se incrementó con el aumento de los préstamos bancarios en dólares a residentes del sector privado, principalmente empresas, que modificaron las asignaciones de sus carteras en busca de mayores rendimientos38. Sin embargo, las pruebas de tensión realizadas por las autoridades parecen indicar que el sistema podría soportar perturbaciones macroeconómicas severas.

117. Un fortalecido marco normativo y de supervisión prudencial ayuda a contener los riesgos desde la crisis de 2002 y el programa de asesoría para el sector financiero de 2006. Las autoridades avanzan hacia un marco consolidado de supervisión y una mayor transparencia. El próximo programa de asesoría para el sector financiero brindará una actualización completa de los últimos avances.

Riesgos sociopolíticos y de ejecución

118. Los riesgos de que se revierta la prudente política macroeconómica y fiscal están mitigados por los esfuerzos del Gobierno de conseguir un apoyo generalizado para sus reformas de política, de acuerdo con la tradición de Uruguay de construcción de consensos. Esto moderó las tensiones entre la presión para ampliar los programas gubernamentales y la necesidad de conservar una orientación fiscal prudente con miras a mantener bajo control las presiones inflacionarias y de apreciación, y a preservar la sostenibilidad de la deuda. En los últimos años hubo cierta expansión fiscal, pero los incrementos fueron moderados y se orientaron a prioridades clave. Además, se espera que los esfuerzos por incrementar la inclusión social y la asistencia a los grupos vulnerables, como los que asiste el programa del préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido, neutralicen en parte posibles tensiones sociales. El Gobierno está decidido a resguardar los

38 El Informe de Estabilidad Financiera 2011 del BCU, publicado en junio de 2012, afirma que el coeficiente de préstamos denominados en dólar sobre los préstamos totales a sectores que ganan en moneda local aumentó 3 puntos porcentuales en 2011, al 29%.

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fondos asignados a sectores prioritarios y a aplicar políticas contracíclicas para proteger a la población vulnerable de las consecuencias de perturbaciones externas severas.

119. Las dificultades potenciales para ejecutar las reformas de políticas que asiste este préstamo se ven mitigadas por la ejecución gradual de las reformas y los esfuerzos del Gobierno por generar un apoyo generalizado. Podrían surgir dificultades para ejecutar las reformas de parte de grupos que quedaran excluidos de los programas de protección social como resultado de la revisión de los registros de beneficiarios. Los riesgos relacionados con la capacidad humana e institucional limitada para la ejecución de las reformas se ven mitigados por los avances en la creación de capacidad de organismos clave de ejecución. Esos avances cuentan con el apoyo de un financiamiento adicional aprobado recientemente para el PATFI, financiado por el Banco (P123461).

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ANEXO 1: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Estrategia de gestión de la deuda

A1.1 La estrategia proactiva de gestión de la deuda del Gobierno generó mejoras importantes en el perfil de la deuda. La estrategia 2010-15 de la Unidad de Gestión de la Deuda apunta a mejorar aún más el perfil de la deuda fijando las siguientes prioridades: (i) reducir el riesgo de refinanciamiento, (ii) reducir el riesgo de tipo de cambio, (iii) reducir el riesgo de tasa de interés, (iv) lograr una combinación adecuada entre deuda contraída en los mercados de capitales y deuda contraída con organizaciones internacionales de crédito, (v) promover el mercado de capitales interno y (vi) diversificar las fuentes de financiamiento del Gobierno (atraer nuevos inversionistas). En línea con esa estrategia, el Gobierno central ejecutó dos transacciones de gestión de pasivos en diciembre de 2011 y en marzo de 2012, respectivamente, que llevaron a la reducción del riesgo cambiario, la reducción del riesgo de financiamiento y la creación de un nuevo bono de referencia en unidades indexadas. Además, en julio de 2012, el Gobierno anunció un programa de emisión para los próximos seis meses, que ofrece transparencia y previsibilidad al mercado y también un suministro sostenido de bonos de referencia. Según este informe, se proyecta que las emisiones totales de bonos del Tesoro en el período entre agosto de 2012 y enero de 2013 equivalgan a US$600 millones.

Tendencias y estructura de la deuda pública

A1.2 Los niveles de deuda pública se ubican en una marcada tendencia descendiente desde 2003. La expansión económica registrada desde 2003, combinada con la apreciación del peso uruguayo y la mejora de la posición fiscal, generó una reducción notable de la relación entre deuda y PIB, que pasó del 101.0% en 2003 al 55.9% en 2011.

A1.3 La exitosa estrategia de gestión de la deuda mejoró la composición de la deuda, que ahora está menos expuesta a riesgos cambiarios y de tasas de interés. La proporción de la deuda denominada en moneda extranjera se redujo del 56.3% en diciembre de 2010 al 48.2% en diciembre de 2011, mientras que la proporción de la deuda con un vencimiento restante de cinco años o más aumentó del 56.2% al 57.4% de la deuda total en el mismo período. El riesgo de tasas de interés también se redujo en 2011: la proporción de instrumentos con tasa fija aumentó del 81.9% de la deuda total en diciembre de 2010, al 84.1% de la deuda total en diciembre de 2011.

Análisis de sostenibilidad de la deuda

A1.4 El análisis de sostenibilidad de la deuda se realiza de acuerdo con dos enfoques metodológicos. El enfoque determinista presenta la evolución de los principales determinantes de la deuda pública en el tiempo. El enfoque estocástico muestra cómo se ven afectados los principales determinantes de la deuda pública ante perturbaciones estocásticas.

A1.5 Según supuestos conservadores, se proyecta una evolución estable para la deuda pública de Uruguay en el mediano plazo. En la hipótesis de referencia se supone un ritmo de crecimiento económico más lento (un 4.2%) en 2012, que convergería a la tasa de crecimiento económico de largo plazo, de aproximadamente 4%, en 2014. Se espera un deterioro moderado de las cuentas fiscales en 2012, a raíz de un menor saldo primario en las empresas propiedad estatal y un mayor gasto en pensiones y transferencias, así como un

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regreso a la tendencia de mejora de los años anteriores en 2013. Sobre la base de estos supuestos, se proyecta que la deuda pública bruta disminuirá del 55.9% del PIB en 2010 al 41.0% del PIB en 2016.

Gráfico A1.1. Deuda pública anual como proporción del PIB

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

0

20

40

60

80

100

120

Deuda total del sector público

Deuda externa del sector público

Deuda interna del sector público

Porc

enta

je de

l PIB

Fuente: BCU, INE y cálculos del personal técnico del Banco Mundial.

A1.6 Se utiliza un enfoque determinista para el análisis de sostenibilidad de la deuda, con el que se pone a prueba el efecto de perturbaciones adversas sobre las tendencias de la deuda pública. La prueba de tensión más extrema corresponde a una perturbación combinada (relación entre superávit primario y PIB, tasa de crecimiento real y tasas de interés reales) en 2012-13. Con esa perturbación, la deuda pública bruta aumentaría al 58.7% y al 62.2% del PIB, respectivamente, con una tendencia descendente en años posteriores. De manera coherente con el perfil de la deuda pública de Uruguay, que se caracteriza por una proporción, todavía elevada, de deuda denominada en moneda extranjera, el segundo mayor impacto se registra si se supone una depreciación única del 30% del tipo de cambio en 2012. Con esa perturbación, la relación entre deuda y PIB se incrementaría al 63.6% en 2012, momento a partir del cual se reduciría gradualmente. Una desaceleración del crecimiento en 2012 y 2013 constituye la tercera situación hipotética más seria. De hecho, las tendencias de la deuda muestran que la sensibilidad al crecimiento del PIB es considerablemente mayor que la sensibilidad a la tasa de interés, como puede verse comparando el impacto de perturbaciones similares aplicadas a ambas variables (B2 y B1, respectivamente).

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Cuadro A1.1 Deuda pública bruta: situaciones hipotéticas alternativas y pruebas de límites, 2011-16(Porcentajes del PIB)

Real Proyectados

2011 2012 20132014 2015 2016

Hipótesis de referencia 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0A1. Variables fundamentales permanecen en sus promedios históricos en 2012-16 55,9 51,9 49,0 46,4 43.9 42,5A2. Sin cambio de políticas (saldo primario constante) en 2012-16 55,9 51,1 48,2 45,2 42,2 40,4B1. Tasa de interés real permanece en su promedio histórico más dos desviaciones estándar en 2012 y 2013 55,9 55,0 54,9 51,6 48,5 46,4B2. Crecimiento del PIB real permanece en su promedio histórico menos dos desviaciones estándar en 2012 y 2013 55,9 57,6 60,3 57,1 53,8 51,7B3. Saldo primario permanece en su promedio histórico menos dos desviaciones estándar en 2012 y 2013 55,9 53,2 50,2 47,1 44,1 42,2B4. Combinación de 1-3, utilizando perturbaciones de una desviación estándar 55,9 58,7 62,2 58,8 55,4 53,1B5. Depreciación real única del 30% en 2012 55,9 63,6 60,6 57,5 54,4 52,3C1. Hipótesis de crecimiento bajo 1/ 55,9 52,3 49,5 46,7 43,7 41,7C2. La nueva tasa de interés de la deuda en 2012-13 es igual al rendimiento promedio del índice de bonos de mercados emergentes (EMBI) en el cuarto trimestre de 2008 55,9 52,0 49,2 46,5 43,5 41,6C3. Combinación de tasas de interés altas y crecimiento bajo (C1+C2) 55,9 52,3 49,8 47,3 44,4 42,4

Resumen 2011 2012 20132014 2015 2016

Referencia 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0Prueba de tensión más extrema (B4) 55,9 58,7 62,2 58,8 55,4 53,1Segunda prueba de tensión más extrema (B5) 55,9 63,6 60,6 57,5 54,4 52,3Tercera prueba de tensión más extrema (B2) 55,9 57,6 60,3 57,1 53,8 51,7Fuente: Proyecciones del Banco Mundial. Nota: Deuda bruta del sector público general (sector público no financiero y Banco Central). 1/ Se supone una tasa de crecimiento del 3% para 2012, del 2.4% (tasa de 2009) para 2013-14, del 3.2% en 2015 (tasa promedio entre 2014 y 2016) y una tasa de crecimiento de largo plazo en 2016 (el 4%).

A1.7 También se pone a prueba el impacto sobre la deuda pública de un crecimiento bajo sostenido y un aumento repentino de las tasas de interés mundiales producto de una posible crisis internacional. En primer lugar, se supone que el PIB crecerá al 2.4% en 2013-14 y que luego se recuperará lentamente hasta llegar a la tasa de crecimiento potencial. En esta situación hipotética, la deuda pública no deja de mostrar una tendencia descendente, aunque a un ritmo menor. Luego, se supone que las tasas de interés suben a los niveles registrados en el segundo trimestre de 2008 durante la crisis financiera mundial. Puede observarse que el impacto sobre la deuda pública es muy similar al de la hipótesis de crecimiento bajo. Por último, la combinación de ambas perturbaciones produce un efecto negativo ligeramente mayor sobre la deuda pública, pero la tendencia descendiente no se revierte.

A1.8 Se utiliza un enfoque similar para evaluar la evolución de la deuda externa. De acuerdo con supuestos conservadores, se proyecta una evolución estable en el mediano plazo. Según esta hipótesis de referencia, se proyecta que la deuda externa se mantendrá relativamente estable y llegará al 31.7% del PIB en 2016. Además, se evalúa el efecto de perturbaciones adversas sobre las tendencias de la deuda externa. De manera coherente con el hecho de que la mayor parte de la deuda está denominada en moneda extranjera, el mayor impacto se da si se supone una depreciación única del tipo de cambio del 30% en 2013. Con esa perturbación, la relación entre deuda y PIB llegaría al 45% en 2016, un porcentaje mayor que el 32% de la hipótesis de referencia. El segundo mayor efecto se da en el caso de una perturbación de cuenta corriente no relacionada con el pago de intereses, que llevaría la relación entre deuda y PIB al 38% en 2016.

53

Cuadro A1.2. Uruguay: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2007-16(porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

Real Proyectado

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Deuda del sector público 1/ 69,7 54,4 71,8 58,2 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0 de la cual, proporción denominada en moneda extranjera (bruta) 47,3 35,4 41,9 32,5 30,1 33,5 34,0 33,4 32,7 32,0

Variación de la deuda del sector público -0,3 -15,3 17,3 -13,6 -2,2 -3,9 -3,1 -3,0 -3,0 -1,9Flujos generadores de deuda identificados -16,5 -4,4 -10,0 -8,0 -7,7 -3,9 -3,1 -3,0 -3,0 -1,9

Déficit primario -3,6 -1,4 -1,2 -1,9 -2,0 -0,9 -1,4 -1,5 -1,7 -1,6Recaudación y donaciones 28,9 27,1 29,1 30,0 29,0 29,0 30,6 31,1 31,5 31,5Gasto primario (no relacionado con intereses) 25,3 25,8 28,0 28,1 27,1 28,0 29,2 29,7 29,8 29,9

-Señoreaje -1,3 -2,0 -0,9 -0,7 -1,2 -1,0 -0,8 -0,4 -0,2 0,8 +dinámica automática de la deuda: -11,6 -1,0 -7,9 -5,4 -4,6 -1,9 -1,0 -1,2 -1,1 -1,0

Contribución de diferencial de tasa de interés/crecimiento -3,6 -4,8 0,8 -4,8 -2,9 -1,5 -1,2 -1,3 -1,3 -1,2De la cual, proporción de contribución de la tasa de interés

real 0,7 -0,2 2,1 1,0 0,2 0,8 0,9 0,6 0,5 0,4 Contribución de tasa de interés real interna 2/ -1,1 -0,6 0,2 0,1 -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Contribución de tasa de interés real sobre deuda externa 3/ 1,8 0,4 2,0 0,9 0,4 0,8 0,9 0,6 0,5 0,4

De la cual, (-) contribución del crecimiento del PIB real sin incluir al Fondo de Estabilización del Precio del Petróleo -4,3 -4,7 -1,3 -5,9 -3,1 -2,3 -2,0 -1,9 -1,8 -1,6

Contribución de depreciación de tipo de cambio real 4/ -8,0 3,9 -8,7 -0,5 -1,7 -0,4 0,2 0,2 0,2 0,2Otros flujos generadores de deuda identificados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

-Ingresos por privatización 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0.0 -Otros (especificar, por ejemplo, recapitalización bancaria) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Residual, incluida la variación de activos 16,1 -10,9 27,3 -5,6 5,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Relación entre deuda del sector público y recaudación 1/ 241,4 200,7 246,4 193,7192,

6 179,6 159,7 147,3 136,2 130,2

Necesidades de financiamiento brutas 5/ 7,3 10,0 7,2 14,4 18,1 18,5 15,2 14,2 14,3 14.8en miles de millones de dólares de los EE. UU. 1,7 3,0 2,2 5,7 8,5 9,1 7,9 7,8 8,3 9,1

Supuestos macroeconómicos y fiscales fundamentales

PIB nominal (moneda local) 549,5 636,2 688,3 790,6902,

2 1012,41127,

7 1237,31357,

6 1489,6Crecimiento del PIB real (porcentaje) 6,5 7,2 2,4 8,9 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0Tasa de interés nominal promedio de la deuda pública (porcentaje) 6/ 6,0 4,9 5,7 4,8 5,7 6,3 5,9 4,8 4,7 4,7Tasa de interés real promedio (incluido el efecto de la revaluación del tipo de cambio sobre la deuda denominada moneda extranjera) 7/ -11,1 5,7 -12,5 0,7 -2,6 0,7 1,7 1,1 1,0 0,9Tipo de cambio, final del período (unidades de moneda local por dólar de los EE. UU.) 21,6 24,4 19,6 20,1 19,9 20,7 21,8 22,6 23,4 24,3Variación en el tipo de cambio real (unidades de moneda local por dólar de los EE. UU.) 8/ -17,2 8,7 -24,0 -1,4 -5,4 -1,4 0,7 0,5 0,6 0,6Depreciación nominal de la moneda local, final del período (unidades de moneda local por dólar de los EE. UU.) -11,9 13,0 -19,4 2,4 -1,0 3,8 5,5 3,7 3,7 3,7Deflactor del PIB (en porcentaje) 9,4 8,0 5,6 5,5 8,0 7,7 7,0 5,5 5,5 5,5Crecimiento del gasto primario real (deflactado con deflactor del PIB, en porcentaje) 8,3 9,1 11,2 9,5 1,7 8,0 8,5 5,5 4,6 4,1Déficit primario -3,6 -1,4 -1,2 -1,9 -2,0 -0,9 -1,4 -1,5 -1,7 -1,6Notas:1/ Deuda bruta del sector público general (sector público no financiero y Banco Central).2/ La contribución de la tasa de interés real interna se deriva como (i d-π)/[(1+ π)(1+g)] multiplicado por la relación de deuda interna neta del período anterior según se define en la nota al pie, con id= tasa de interés interna, π = tasa de inflación interna, g= tasa de crecimiento del PIB real.3/ La contribución de la tasa de interés real externa se deriva como (if- π *)/[(1+ π *)(1+g)] multiplicado por la relación de deuda externa bruta del período anterior, con if= tasa de interés externa, π *= tasa de inflación de los EE.UU., tasa de crecimiento del PIB real.

4/ La contribución del tipo de cambio real se deriva como et

¿̂⋅[(1+if t )⋅b

¿t−1−(1+i

l t )⋅nfa¿t−1)]/[(1+ π

¿t )⋅(1+ g

t)]¿, con la variación en el tipo de cambio real êt definido

como en la nota 8/ y todas las demás variables definidas como en las notas 2/ y 3/.5/ Definidas como el déficit del sector público, más la amortización de la deuda a mediano y a largo plazo del sector público, más la deuda a corto plazo a final del período anterior.6/ Derivado como el gasto nominal en intereses dividido por el nivel de deuda pública bruta del período anterior.7/ La tasa de interés real de la deuda pública se calcula como α t⋅{[(1+it

f )⋅(1+e t )/(1+π t¿ )]−1}+(1−α t )⋅{[(1+it

d )/(1+π t )]−1} , con αt como la proporción de la deuda denominada en moneda extranjera en el total de deuda pública y todas las demás variables, definidas como en las notas 3/, 4/ y 6/.8/ La variación en el tipo de cambio real se define como (et·Pt*/Pt)/(et-1·Pt-1*/Pt-1) = (1+st)·(1+t*)/(1+t), en porcentaje.

54

32

3232

32

Gráfico A1.2. País: Sostenibilidad de la deuda externa: pruebas de límites 1/ 2/(Deuda externa como porcentaje del PIB)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 20170

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

10

12

14

16

18

20

Histórico

15

Referencia

Hipótesis de referencia e histórica

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 20170

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

Perturbación en la tasa de interés

32

Referencia

Perturbación en la tasa de interés (en porcentaje)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

34

Referencia

Perturbación en el crecimiento (en porcentaje por año)

Perturbación en el crecimiento

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

Perturbación de cuenta corriente 38

Referencia

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

Perturbación combinada36

Referencia

Perturbaciones combinadas 3/

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

30 % de depreciación

30 % de depreciación

30 % de depreciación

30 % de depreciación

30 % de depreciación30 % de depreciación 45

Referencia 32

Perturbación de depreciación real 4/

Fuentes: FMI, datos de la oficina a cargo de las operaciones del país y estimaciones del personal técnico.1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones permanentes de la mitad de una desviación estándar. Las cifras de los recuadros representan proyecciones promedio para las variables respectivas en la hipótesis de referencia y en la hipótesis que se presenta. También se muestra el promedio histórico de 10 años de la variable. 2/ En las hipótesis basadas en datos históricos, se calculan los promedios históricos de un período de 10 años, y la información se utiliza para proyectar la dinámica de la deuda de los cinco años siguientes.3/ Perturbaciones permanentes de una cuarta parte de la desviación estándar aplicadas a la tasa de interés real, la tasa de crecimiento y el saldo de la cuenta corriente.4/ La depreciación única del 30% se da en 2013.

55

Necesidad de finan-ciamiento bruto bajo la referencia (derecha)

Perturbación en la cuenta corriente no relacionada con los intereses (en

porcentaje del PIB)

Referencia: 5,2Hipótesis: 5,7Histórico: 6,8

Referencia: 3,2Hipótesis: 0,8Histórico: 4,0

Referencia: -1,5Hipótesis: -3,1Histórico: 2,4

ANEXO 2: ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL

El impacto de la eliminación del IVA en compras realizadas con las tarjetas de débito sociales financiadas por el Estado

A2.1 Recientemente, el Gobierno de Uruguay promulgó una ley que permite que el Gobierno elimine los pagos del IVA sobre las compras realizadas con las tarjetas de débito sociales financiadas por el Estado, a saber, la TUS y las AFAM. La exoneración del IVA se realiza sobre la alícuota básica (el 22%), independientemente de la alícuota efectiva de los artículos adquiridos (algunos productos tienen alícuotas de IVA reducidas). Se supone que el uso de tarjetas de débito podría ser un primer paso para la inclusión financiera de los grupos de población a los que apuntan las transferencias sociales.

A2.2 Las medidas de política propuestas podrían tener múltiples efectos. En términos de distribución del ingreso, se espera que la exención del IVA asociada al uso de tarjetas de débito vinculadas con transferencias sociales sea progresiva. Sin embargo, la magnitud del efecto depende, por ejemplo, de la proporción del ingreso que los beneficiarios de las tarjetas sociales gasten en el sector formal. En el caso extremo de que todas las compras realizadas antes de estas reformas se hubieran realizado en el sector formal y siguieran haciéndolo, el uso de la tarjeta significaría una ventaja directa para los beneficiarios, ya que recibirían el reembolso total del IVA. Además, en el caso de las transferencias de AFAM, el beneficiario puede optar entre recibir el beneficio en efectivo o utilizando la tarjeta de débito. Si hay un sesgo de selección (por ejemplo, si la elección de usar una tarjeta de débito depende del nivel de información, educación o agencia del beneficiario, o, alternativamente, de la disponibilidad de comercios con terminales de puntos de venta, o en la proporción de la transferencia en el ingreso total de los hogares), los beneficios de la eliminación del IVA serían diferentes para los beneficiarios de AFAM.

A2.3 Las medidas de política propuestas también tendrían un impacto en la formalización de la economía. Por ejemplo, los administradores de tarjetas de crédito y de débito deben ofrecer información relacionada con las operaciones de minoristas a las autoridades impositivas, lo que permite un mejor control. Además, están obligados a retener el IVA en las transacciones con tarjetas, lo cual evita la evasión total del impuesto y mejora la recaudación impositiva. En tanto el uso de la tarjeta beneficie a los consumidores, estos tendrán un incentivo para realizar los pagos con la tarjeta. Sin embargo, la aceptación de pagos con tarjetas de débito implica algunos costos para los minoristas, como la instalación y el alquiler de terminales de puntos de venta y el pago de comisiones a los administradores de las tarjetas de crédito y débito. En el caso de los minoristas informales, también implica pagar el IVA sobre sus ventas. El efecto de esos cambios en la distribución final del ingreso de los hogares no está claro a priori. Si los costos para los minoristas superan los beneficios esperados por el mayor nivel de ventas, podría haber un incentivo para fusionar empresas, lo que, en principio, tiende a concentrar el ingreso. Por otro lado, si los minoristas pequeños se apropiaran de parte del IVA que ahora se transfiere al consumidor final, podría registrarse un efecto de desconcentración. Por último, el pago con tarjeta de débito en sí mismo puede ser un beneficio, ya que muchos minoristas ofrecen beneficios por realizar pagos por medios electrónicos. También podría ser un primer paso en pos de la mejora del acceso al uso de servicios financieros formales por parte de la población a la que se dirige el programa.

56

A2.4 Se utilizan microsimulaciones aritméticas para evaluar el impacto en términos de distribución de la aplicación de estas medidas de política. Por lo tanto, en el análisis solo se tiene en cuenta el efecto directo del aumento del ingreso disponible correspondiente a la exención del IVA en las compras realizadas con tarjetas de débito sociales, sin tener en cuenta los cambios de precios originados por posibles cambios en la demanda de los beneficiarios en términos del lugar de adquisición de bienes y servicios, ni efectos indirectos en los ingresos de los minoristas involucrados. Se simularon las siguientes hipótesis:

Hipótesis 1 (hipótesis principal): todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la tarjeta de débito y se benefician efectivamente de la exención total del impuesto, igual a la alícuota básica (el 22%).

Hipótesis 2: Todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la tarjeta de débito, pero el beneficio efectivo de la exención del IVA depende del monto que los hogares destinen para compras formales de bienes y servicios realizadas con transferencias de AFAM, suponiendo que la tarjeta de débito pueda utilizarse en todas partes. Si el primer monto es igual o superior al segundo, el hogar se beneficiará completamente con la exención del IVA. De lo contrario, el hogar recibirá una parte del beneficio, equivalente a la alícuota básica multiplicada por las compras formales de artículos sin restricciones.

Hipótesis 3.1 y 3.2: No todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la tarjeta de débito. Se supone que los beneficiarios de AFAM tenderán a optar por el uso de efectivo en caso de que haya restricciones al uso de la tarjeta de débito, por falta de comercios con terminales de puntos de venta. Las simulaciones se realizan según dos hipótesis alternativas: (a) los hogares rurales optan por seguir recibiendo efectivo, y (b) los hogares de zonas rurales y ciudades con baja población (menos de 5000 habitantes) siguen optando por el efectivo. Según los datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) de 2011, el porcentaje de hogares beneficiarios en las situaciones (a) y (b) es del 7% y del 10%, respectivamente.

A2.5 Los principales resultados son los siguientes39:

Como se esperaba, la exención del IVA para las tarjetas de débito sociales resulta considerablemente progresiva, aunque el impacto sobre la distribución es muy pequeño (equivalente a 0.2 puntos del coeficiente de Gini), debido a la baja incidencia promedio del beneficio. El costo fiscal es reducido: un 0.11% del PIB.

Los primeros dos deciles de la distribución del ingreso concentran aproximadamente el 80% de los beneficios de la exención del IVA en las transferencias de la TUS y la mitad del beneficio de todas las transferencias de AFAM y TUS.

En la hipótesis principal, la participación de ambas transferencias en el ingreso per cápita de los hogares en el primer decil de la distribución del ingreso subiría del 19% al 23% en promedio, mientras que para el segundo decil aumentaría del 8.4% al 10.3%. No se observan sino diferencias marginales en las hipótesis alternativas, comparadas con la hipótesis principal.

La exención del IVA en las tarjetas de débito sociales tiene un impacto pequeño sobre la incidencia de la pobreza (sería equivalente a una reducción de la incidencia de la

39 Los indicadores de distribución y pobreza en Uruguay se calculan en función del ingreso, no del consumo, y la reducción del IVA afecta al consumo, no al ingreso per se. Por ende, el impacto estimado que se presenta en este documento debe interpretarse como “equivalente a una reducción en los niveles de pobreza o del índice de Gini”.

57

pobreza en los hogares del 9.5% al 9.2%, lo que implica que las medidas de política sacarían aproximadamente 3200 hogares de la pobreza). Si se consideran únicamente los hogares de AFAM, el efecto sería equivalente a una reducción de la incidencia de la pobreza de 1.1 puntos porcentuales (del 26.1% al 25.0%). La medida tendría un impacto equivalente a una reducción del 26% (del 0.89% al 0.66%) en la incidencia de la extrema pobreza en los hogares que reciben AFAM, y a una disminución del 0.33% al 0.27% en la incidencia de la extrema pobreza en todos los hogares.

El impacto en términos de distribución de las medidas de política analizadas no varía significativamente entre las hipótesis simuladas. Eso se debe a varios factores. En primer lugar, la transferencia de AFAM representa menos del 6.4% del total de ingreso de los hogares para la mitad de los beneficiarios y más del 39% solo para el 1% de los hogares. Incluso si se considera que el gasto en muchos bienes y servicios podría tener restricciones para el pago con tarjetas de débito, la proporción de las transferencias de AFAM en el gasto total en artículos sin restricciones es baja para la mayoría de los hogares. Incluso contemplando una tasa de “informalidad” del 30%, el valor de la transferencia de AFAM no superaría el monto de gasto formal en compras sin restricciones, excepto para muy pocos hogares. En resumen, es razonable suponer que todos los beneficiarios de AFAM que opten por usar la tarjeta de débito se beneficiarán efectivamente a partir de un aumento real de sus ingresos, equivalente al 22% de la transferencia.

Las simulaciones que suponen que los hogares de zonas rurales y de ciudades con baja población seguirán recibiendo la transferencia en efectivo muestran resultados muy similares en términos de progresividad, impacto distributivo y reducción de la pobreza, comparados con los de la hipótesis principal.

Cuadro A2.1. Pobreza extrema y moderada según hipótesis (hogares), exención del IVA para AFAM y TUS

Medidas Actual Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3.1 Hipótesis 3.2Incidencia de extrema pobreza 0,33 0,27 0,28 0,27 0,28Pobreza moderada Incidencia 9,5 9,2 9,2 9,2 9,3 Brecha 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3 Gravedad 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9

Fuente: Basado en la ECH 2011, INE.

A2.6 En relación con la formalización, el uso de tarjetas de débito y crédito podría facilitar el control de la evasión y mejorar la recaudación de impuestos. Sin embargo, en este caso, el gasto en el sector formal realizado con la tarjeta de débito social no generará aumentos en la recaudación de impuestos, ya que implica una exención total del IVA. Es posible que de todos modos se genere un efecto positivo en la recaudación del IVA si los beneficiarios incrementan sus compras (en efectivo) en los comercios formales en los que usan la tarjeta de débito.

A2.7 Por último, uno de los objetivos de estas medidas de política es el de mejorar la inclusión financiera de la población objetivo. Los hogares de ingreso bajo frecuentemente enfrentan limitaciones importantes en el acceso al crédito y los servicios bancarios, relacionadas con factores de oferta y de demanda. Por el lado de la demanda, aspectos como el bajo nivel de ingresos, costos de transacción elevados, escasez de información y desconfianza en las instituciones financieras generan restricciones sobre el acceso al crédito

58

formal o el uso de servicios financieros formales. Por el lado de la oferta, la limitada cobertura de los servicios financieros, así como la falta de servicios ajustados a las necesidades de esos hogares, también restringen el acceso efectivo. El punto a determinar es si los pagos de transferencias sociales con tarjetas de débito pueden aumentar eficazmente el acceso de estos hogares a instrumentos financieros formales que podrían facilitar en algún momento la suavización de su consumo. El uso de tarjetas de débito puede facilitar la transición a favor de mecanismos que implican una mayor inclusión financiera, como la creación de cuentas de ahorro. Sin embargo, una vez que los hogares obtienen acceso al sector financiero formal, no está claro si esa situación afectará sus decisiones crediticias o de ahorro.

A2.8 Los datos empíricos sobre casos similares de América Latina muestran que los resultados en relación con los ahorros varían en función de si el beneficiario es también parte de un programa complementario que impulsa el ahorro, tanto a través de la educación financiera como a través de incentivos para el ahorro. Los programas de educación financiera ayudan a abordar la escasez de información de los beneficiarios sobre las posibilidades y las limitaciones del sistema financiero y sobre cómo usarlo. Más allá de esto, el desafío por el lado de la oferta radica en cómo abordar los factores que afectan la baja propensión de los hogares a abrir depósitos en el sector financiero formal, lo que reduce los costos de transacción y aumenta la penetración de servicios. En resumen, el sistema de pagos con tarjeta de débito puede ser un primer paso hacia la inclusión financiera, pero según los datos empíricos disponibles, el impacto real sobre las decisiones de ahorro y crédito de esos hogares depende del progreso a favor de la creación de cuentas de ahorro, la ejecución de programas de educación financiera y de los cambios en la oferta de servicios financieros tendientes a generar una mejor cobertura, reducción de costos y adaptación a las necesidades de esta población.

A2.9 Según los datos de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 2006, los hogares con ingreso más bajo en Uruguay tienen ahorros negativos, y la incidencia de los préstamos no obtenidos mediante tarjetas de crédito es mayor respecto de la registrada en hogares de ingreso alto. En términos de las características de los beneficiarios de AFAM, la mayoría de los jefes de esos hogares tienen un nivel promedio de educación, que en última instancia facilita el uso de tarjetas de débito y la satisfacción al respecto, además de una posible participación en programas de educación financiera o incentivos. Muchos de estos jefes de hogares están empleados en trabajos con acceso a beneficios sociales, lo que podría habilitar el acceso a algunos mecanismos de crédito. Por último, una proporción significativa es propietaria de la casa y de la tierra en la que habita, lo que les permite utilizar esas propiedades como garantía. En resumen, aunque los beneficiarios son hogares que pertenecen a los primeros deciles de la distribución del ingreso, sus características en términos de educación, ocupación y propiedad de viviendas no difiere mucho del promedio, y es bastante probable que puedan beneficiarse a partir de las medidas que aplique el Gobierno en términos de inclusión financiera.

El impacto de la focalización mejorada de los programas sociales

A2.10 La focalización es un aspecto importante del diseño de programas, ya que exige una discriminación positiva a favor de los grupos más vulnerables, para compensar las desigualdades iniciales. Sin embargo, el uso de instrumentos de focalización necesariamente implica errores de selección, porque generalmente están basados en criterios estadísticos

59

(como en el caso de las AFAM PE y de la TUS). La evaluación de la focalización de ambos programas se realiza en función de dos criterios: en primer lugar, la eficiencia horizontal, es decir, qué porcentaje de la población objetivo se incluye en el programa; en segundo lugar, la eficiencia vertical, es decir, hasta qué punto el programa incluye una población que no pertenece al grupo objetivo. Un método de focalización se considera eficiente (más allá de los aspectos relacionados con el costo) cuando la probabilidad de excluir a personas que deberían incluirse se minimiza (eficiencia horizontal o error de tipo I) y cuando es mínima la probabilidad de incluir personas que deberían excluirse (eficiencia vertical o error de tipo II)40.

A2.11 En ambos programas (TUS y AFAM PE), los dos tipos de error tienen una incidencia alta. En el caso de la TUS, se estima que los errores de tipo I y de tipo II son de aproximadamente un 35%, un valor elevado según estándares internacionales. El elevado error de tipo II se debe en parte al hecho de que la cantidad de hogares incluidos es 2.5 veces la población objetivo, por lo que el programa incluye muchos más hogares que los que corresponderían estrictamente con los más vulnerables, según el algoritmo de focalización y el umbral definidos. En el caso de AFAM PE, el método de focalización es más eficiente, pero los errores siguen siendo considerables: la población objetivo está compuesta por los hogares que superan el umbral e incluyen niños de hasta 18 años de edad. El umbral de AFAM PE es menor que el de la TUS (porque la TUS está dirigida a los más vulnerables), por lo que son más los hogares que pertenecen a la población objetivo, aunque la asistencia de los niños a la escuela es obligatoria. En el caso de AFAM PE, se estima que los errores de tipo I y II son de aproximadamente un 20%.

A2.12 En el caso de AFAM PE, el método de focalización es más eficiente, pero los errores siguen siendo considerables. La población objetivo está compuesta por los hogares que superan el umbral e incluyen niños de hasta 18 años de edad. El umbral de AFAM PE es menor que el de la TUS (porque la TUS está dirigida a los más vulnerables), por lo que son más los hogares que pertenecen a la población objetivo, aunque la asistencia de los niños a la escuela es obligatoria. En este caso, el error de tipo I es mucho menor, pero no es despreciable. El 77% de los hogares que pertenecen al grupo objetivo es de hecho beneficiario de AFAM PE (error de tipo I del 23%). Por otro lado, el 64% de todos los hogares incluidos en el programa corresponde a la población objetivo (error de tipo II del 36%). La cantidad total de hogares incluidos es un 6% mayor que el grupo objetivo.

A2.13 El efecto en términos de reducción de la pobreza de estos programas es mayor para las mujeres que para los hombres. La incidencia de la pobreza moderada entre la población objetivo femenina de AFAM PE (utilizando comprobaciones indirectas de medios económicos y un umbral de ingreso) es del 72.2%, mientras que en la población objetivo masculina es del 71.8%. Esta incidencia ligeramente mayor también se manifiesta en la población objetivo excluida, así como en la población incluida que no corresponde a la población objetivo. No obstante, la incidencia de la extrema pobreza es muy similar entre hombres y mujeres en todos los grupos. La división entre las poblaciones objetivo masculina y femenina de la TUS es más pronunciada, con una incidencia de la pobreza moderada y la

40 La evaluación de la magnitud de estos errores es difícil, ya que los datos incluidos en la ECH no habilitan la replicación perfecta de la comprobación indirecta de los medios económicos aplicada por el MIDES. En ese contexto, el análisis presentado en los siguientes párrafos no representa la dimensión exacta de los errores de focalización, pero ofrece una primera aproximación para calcularlos.

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extrema pobreza para las mujeres del 80.2% y del 16.0%, respectivamente, mientras que estos porcentajes son de 77.7% y 14.0%, respectivamente, para el caso de los hombres. La diferencia es aún mayor en el caso de la población excluida que corresponde a la población objetivo, mientras que la incidencia entre la población incluida que no corresponde a la población objetivo no presenta diferencias sustanciales entre mujeres y hombres.

A2.14 Se contemplan diversas hipótesis para eliminar los errores de tipo I (toda la población objetivo se incluye en el programa), sin eliminar los errores de tipo II (los hogares que se incluyen, pero no pertenecen a la población objetivo). Por lo tanto, estas hipótesis implican un aumento en la cantidad de beneficiarios. Las hipótesis simuladas son las siguientes:

Hipótesis 1: todos los hogares que superan el umbral de AFAM PE e incluyen niños de hasta 18 años de edad que asisten a clases se incluyen en el programa AFAM PE.

Hipótesis 2: todos los hogares que superan el umbral de AFAM PE con niños de hasta 18 años de edad (aunque no asistan a clases) se incluyen en el programa AFAM PE.

Hipótesis 3: todos los hogares que superan el umbral de la TUS se incluyen en el programa de la TUS.

Hipótesis 4: se toman las hipótesis 1 y 3 conjuntamente. Hipótesis 5: se toman las hipótesis 2 y 3 conjuntamente.

A2.15 Una focalización mejorada de los programas sociales AFAM y TUS es, obviamente, altamente progresiva, aunque su impacto en términos de distribución es muy bajo. La eliminación del error de tipo I en la focalización de AFAM PE reduciría el coeficiente de Gini en entre 0.10 puntos y 0.14 puntos, según la hipótesis. La eliminación del error de tipo I en la focalización de la TUS reduciría el coeficiente de Gini en 0.04 puntos. Por último, el, impacto en términos de distribución en ambos programas sería de entre 0.14 puntos y 0.18 puntos del índice de Gini, según la hipótesis de AFAM.

A2.16 Las hipótesis simuladas no tienen sino efectos muy pequeños sobre la pobreza moderada y la extrema pobreza. El impacto estimado es equivalente a una reducción de la incidencia de la pobreza moderada de entre 0.1 puntos porcentuales y 0.3 puntos porcentuales, según la hipótesis. La reducción de la extrema pobreza sería de hasta 0.1 puntos porcentuales. El impacto limitado sobre la pobreza está vinculado con el hecho de que el valor medio de las transferencias (en términos per cápita) está muy por debajo de las canastas de alimentos (y de consumo) de referencia.

Cuadro A2.2. Indicadores de progresividad e impacto distributivo de la focalización mejoradaIndicadores Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3 Hipótesis 4 Hipótesis 5

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Gini previo 0,4556 0,4556 0,4556 0,4556 0,4556Gini posterior 0,4549 0,4546 0,4552 0,4545 0,4542Coeficiente de concentración -0,7487 -0,7376 -0,6479 -0,7109 -0,7113Tasa promedio 0,0006 0,0009 0,0004 0,0010 0,0013Índice de progresividad de Kakwani 1,2043 1,1932 1,1035 1,1665 1,1669Reclasificación 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000Índice de Reynolds-Smolensky 0,0007 0,0010 0,0004 0,0011 0,0014

Fuente: basado en la ECH 2010, INE; población objetivo definida mediante comprobaciones indirectas de medios económicos y un umbral de ingreso.

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ANEXO 3: PROGRESO EN ACCIONES DE POLÍTICA RESPALDADAS POR SERIES ANTERIORES DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO Y ACCIONES COMPLEMENTARIAS

Acciones de política

Acciones respaldadas por series anteriores de préstamos para políticas de desarrollo (Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo sobre el Sector Público, la Competitividad y la Inclusión Social), a noviembre de 2011

Progreso alcanzado a octubre de 2012 (acciones relacionadas previas de préstamos para políticas de desarrollo y opciones de giro diferido actuales, resaltadas en negrita)

1. Gestión del sector públicoIntroducción gradual de enfoque presupuestario orientado a los resultados

El prestatario adoptó indicadores de producto y de resultados en siete áreas prioritarias, como se observa en el tomo 2 de la Ley de Presupuesto de 2010-14.

El Parlamento nacional adoptó un informe sobre resultados presupuestarios en siete áreas prioritarias en la forma del tomo 2 de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2010 en diciembre de 2011, y se presentó al Parlamento en junio de 2012 una versión actualizada y mejorada como tomo 2 del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2011.

Avance sobre reformas de gobierno electrónico

El prestatario, en respaldo a su programa de gobierno electrónico, dispuso que todas las entidades públicas adoptaran las medidas necesarias para habilitar la posibilidad de intercambiar información disponible electrónicamente.

Reglamentaciones sobre la preparación para la aplicación de disposiciones jurídicas adoptadas en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2010-12 respecto de la interoperabilidad técnica entre unidades gubernamentales.El Gobierno comenzó la aplicación de un plan piloto para el uso de facturas electrónicas, a fin de simplificar la presentación de impuestos y mejorar la capacidad de recaudación de impuestos.

2. CompetitividadExpansión y simplificación del comercio

Progreso sustancial en todas las áreas (el Instituto Nacional de Logística está en funcionamiento, el servicio centralizado para la creación de empresas (Empresa en el Día) aumentó de manera sostenida la cantidad de usuarios, y la Ley del Mercado de Valores y el decreto de ejecución fueron ejecutados).

Gracias al progreso sustancial logrado en las áreas respaldadas por las series anteriores de préstamos para políticas de desarrollo, el componente de competitividad se reemplazó con un componente destinado a aumentar el acceso a servicios financieros y la reducción de la informalidad.Mejora del clima de

negocios

Promoción de desarrollo del mercado de capitales3. Inclusión socialAumento de la cobertura y mejora de la focalización de los programas de protección

El prestatario duplicó el monto transferido a las 15 000 familias más pobres a través del programa TUS.

El MIDES actualizó los criterios de admisibilidad de las personas que podrían recibir beneficios en el contexto de los programas sociales del prestatario, lo que incluye las AFAM PE y la TUS, y evaluó a más de 40 000 hogares para determinar si dichos hogares satisfacen los criterios

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ANEXO 3: PROGRESO EN ACCIONES DE POLÍTICA RESPALDADAS POR SERIES ANTERIORES DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO Y ACCIONES COMPLEMENTARIAS

Acciones de política

Acciones respaldadas por series anteriores de préstamos para políticas de desarrollo (Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo sobre el Sector Público, la Competitividad y la Inclusión Social), a noviembre de 2011

Progreso alcanzado a octubre de 2012 (acciones relacionadas previas de préstamos para políticas de desarrollo y opciones de giro diferido actuales, resaltadas en negrita)

social de admisibilidad actualizados.

Mejora del seguimiento de la prestación de programas sociales.

El prestatario creó formalmente el SIIAS con la coordinación general del MINDES.

El prestatario completó con éxito la primera fase del proyecto SIIAS, entregando a las cinco instituciones participantes originales acceso completo a los datos sobre niños y jóvenes beneficiarios, y se firmó un acuerdo interinstitucional entre las nueve instituciones participantes para definir sus responsabilidades y roles.

Acciones de políticaAcciones respaldadas por series anteriores de préstamos para políticas de desarrollo (a noviembre de 2011)

Progreso logrado a octubre de 2012 (acciones relacionadas previas de préstamos para políticas de desarrollo y opciones de giro diferido actuales, resaltadas en negrita)

Expansión de la cobertura y los servicios del seguro de salud

El prestatario expandió la cobertura del seguro de salud para incluir: (i) a los cónyuges y concubinos/as de trabajadores de los sectores público y privado con cobertura de seguro de salud y tres o más hijos; (ii) trabajadores de los sectores público y privado de los grupos de ingreso más bajo que se jubilaron de sus empleos antes del 1 de enero de 2008, y (iii) todos los trabajadores públicos y privados que se jubilaron de sus empleos antes del 1 de enero de 2008.

El prestatario incorporó con éxito al Seguro Nacional de Salud a los siguientes grupos de beneficiarios: (a) cónyuges y concubinos/as de trabajadores de los sectores público y privado con cobertura de seguro de salud y que tengan dos hijos; (b) jubilados que, a diciembre de 2010, tenían cobertura de una aseguradora privada; (c) jubilados que, a diciembre de 2010, no estaban cubiertos por una aseguradora privada, pero que tienen más de 74 años de edad y un ingreso total inferior a tres bases de prestaciones y contribuciones.

Mejora de la igualdad y la calidad en el sector educativo

El prestatario, en respaldo a su reforma de la política educativa en pos de reducir la brecha digital, completó la aplicación del Plan Ceibal, como se observa, por ejemplo, en la distribución de computadoras XO a todos los niños de escuelas primarias públicas y en el suministro de conectividad inalámbrica a Internet para esas escuelas.

Gracias al progreso sustancial logrado en la distribución de computadoras en escuelas primarias y en los primeros niveles de escuelas secundarias, y en el suministro de conectividad inalámbrica en las escuelas, esta área de reforma no se incluyó en el préstamo actual.

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ANEXO 4: CARTA SOBRE POLÍTICA DE DESARROLLO

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ANEXO 5: PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DE URUGUAY: MATRIZ DE POLÍTICAS

Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y metas (fines de 2015)

Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicosIntroducción gradual de un enfoque presupuestario orientado a los resultados: Mejora de la definición de los indicadores de

resultados y presentación de resultados presupuestarios de 31 programas en 7 áreas prioritarias, según el presupuesto quinquenal.

Preparación de evaluaciones sobre intervenciones públicas clave, seguida de acuerdos de mejora de desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.

1. En respaldo a su reforma presupuestaria orientada a los resultados, el prestatario implementó informes detallados sobre resultados presupuestarios en siete áreas prioritarias: (i) vivienda; (ii) infraestructura; (iii) seguridad pública; (iv) educación; (v) desarrollo productivo; (vi) protección social, y (vii) salud, según es evidencia en: (a) el volumen 2 de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, y (b) la presentación ante el Poder Legislativo del tomo 2 del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de 2011.

Resultados de ejecución presupuestaria presentados en cada Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal y en el nuevo presupuesto quinquenal para al menos siete áreas programáticas.

Al menos 10 evaluaciones finalizadas, con acuerdos de mejora de desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.

Simplificación del sistema de pagos de la tesorería: La expansión del alcance de la nueva plataforma de

TI del BCU ofrece la posibilidad de realizar pagos electrónicos desde la Tesorería hacia las cuentas bancarias de los beneficiarios, alojadas en una cantidad cada vez mayor de bancos privados, de manera de reducir la cantidad de cheques utilizados para los pagos.

Simplificación del sistema de pagos de tesorería, de manera de reducir sustancialmente la cantidad de cuentas del Gobierno central.

2. El prestatario, a través de su Banco Central, (i) acordó con cinco bancos privados la aplicación de procedimientos específicos para habilitar que la Tesorería del prestatario realizara pagos, en representación de los ministerios del prestatario, a los proveedores de bienes y servicios a través de cuentas bancarias en dichos bancos privados, y (ii) redujo la cantidad de cuentas bancarias de los ministerios del prestatario en el Banco de la República Oriental del Uruguay de 1900 cuentas (al 31 de diciembre de 2011) a 1695 cuentas (al 31 de agosto de 2012).

Aumento en la proporción de pagos del Gobierno realizados a través de cuentas bancarias, del 82% (2011) al 90% (2015).

Mayor reducción de la cantidad de cuentas del Gobierno central, de 1900 (2011) a 1400 (2015).

Simplificación y mejora del acceso a procesos administrativos mediante el avance en las reformas de gobierno electrónico: Introducción de facturas electrónicas, para

simplificar la presentación de impuestos y mejorar la

3. El prestatario emitió la resolución n.º 798/2012 de la DGI, con fecha del 8 de mayo de 2012, que define el marco que regula el uso de facturas electrónicas en el territorio del prestatario.

Al menos el 25% de las transacciones comerciales se realiza mediante facturas electrónicas (actualmente, solo una empresa aplica esa práctica).

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Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y metas (fines de 2015)

capacidad de recaudación de impuestos. Se adoptó la reglamentación de interoperabilidad

técnica entre unidades gubernamentales.

Posibilidad de realizar 50 procesos y servicios administrativos en línea (aumento con respecto de la cifra de 2012: 25).

Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión

Mejora de la coordinación de la información sobre beneficiarios de programas sociales: Primera fase del SIIAS en funciones (información

sobre niños y jóvenes beneficiarios), y todas las instituciones participantes tienen acceso a la base de datos.

Un acuerdo interinstitucional firmado entre nueve organismos participantes formaliza y extiende el SIIAS a todo el espectro de los programas sociales.

4. El prestatario, a través del MIDES, (i) terminó la primera fase del SIIAS, y (ii) firmó un acuerdo institucional, con fecha del 13 de marzo de 2012, con las nueve instituciones públicas que participan del SIIAS, para definir sus roles y responsabilidades.

Tercera fase del proyecto del SIIAS culminada satisfactoriamente. Las nueve instituciones participantes tienen acceso pleno a datos sobre beneficiarios de todos los grupos de programas sociales gestionados por estas instituciones.

Mejora de la focalización de los programas de protección social: Mejora y actualización de la calidad de los datos

sobre elegibilidad de hogares para programas.

5. El prestatario, (i) a través del MIDES, el MEF, el BPS y la OPP, ha actualizado los criterios de elegibilidad de personas que pueden recibir beneficios en el contexto de los programas sociales del prestatario, lo que incluye las AFAM PE y la TUS, y (ii) a través del MIDES, evaluó al menos 40 000 hogares, desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 31 de agosto de 2012, para determinar si dichos hogares cumplen con esos criterios de elegibilidad actualizados.

Todos los programas de protección social del MIDES están basados en registros de beneficiarios actualizados con frecuencia.

Expansión sostenida de cobertura del seguro de salud y servicios: Aumento gradual de la cobertura del Seguro

Nacional de Salud, con priorización de la inclusión de categorías específicas de trabajadores jubilados y cónyuges y concubinos/as de trabajadores de los sectores público y privado.

6. El prestatario expandió la cobertura del seguro de salud para incluir: (i) a personas que (a) son cónyuges o concubinos/as de trabajadores de los sectores público y privado con cobertura de salud, y (b) tienen dos hijos o más, y (ii) a jubilados que a diciembre de 2010 tenían cobertura de una aseguradora privada, y (iii) jubilados que a diciembre de 2010 no tenían cobertura de una aseguradora privada, pero son mayores de 74 años y su ingreso total es menor a tres BPC.

El seguro nacional de salud cubre al menos al 60% de la población: un aumento de la proporción de fines de 2011 del 47%.

Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad

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Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y metas (fines de 2015)

Mejora del acceso de hogares de ingreso bajo a los servicios financieros:

Incentivar el uso de tarjetas de débito utilizando esas tarjetas para pagar las transferencias familiares.

Reducir el IVA para los consumidores finales que utilizan medios de pago electrónicos.

Promover el uso de terminales de puntos de venta en comercios pequeños mediante subsidios y permitiendo la interoperabilidad entre los distintos proveedores de terminales de puntos de venta.

7. El prestatario (i) promulgó la ley n.º 18 910, con fecha del 25 de mayo de 2012 (publicada en el Boletín Oficial del prestatario el 15 de junio de 2012), que, entre otras cosas, permite que el prestatario reduzca el IVA en transacciones realizadas con tarjetas de crédito, tarjetas de débito y otros medios electrónicos de pago, y (ii) facilitó una reducción total del IVA en las transacciones pagadas con (a) tarjetas de débito emitidas por la TUS y (b) la Tarjeta BPS Prestaciones, a través del decreto n.º 288/012, con fecha del 29 de agosto de 2012 (publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 5 de septiembre de 2012).

8. El prestatario introdujo incentivos fiscales para la instalación de puntos de venta electrónicos en comercios pequeños, a fin de permitir que los clientes paguen mediante medios electrónicos, a través de la emisión del decreto n.º 459/011, con fecha del 23 de diciembre de 2011 (publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 12 de enero de 2012), modificado por el decreto n.º 293/012, con fecha del 3 de septiembre de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6 de septiembre de 2012).

Proporción de beneficiarios que reciben AFAM por tarjeta de débito en el 50% (a mediados de 2012, la proporción era de 0%).

Aumento del 80% de la cantidad de terminales de puntos de venta disponibles en el país, respecto de las 13 000 de mediados de 2012.

Aumento en la cantidad de transacciones realizadas con tarjetas de crédito, de 2 millones (fines de 2011) a 10 millones.

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ANEXO 6: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO

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ANEXO 7: DATOS BÁSICOS SOBRE URUGUAY

Datos básicos sobre Uruguay

Principales indicadores de desarrollo Uruguay

(2011)

P oblación a mediados de año (millones) 3,4 583 2.452Área (miles de Km2) 176 20.394 59.328Crecimiento de la población (%) 0,4 1,1 0,7P oblación urbana (% de población total) 93 79 57

Ingreso nacional bruto (método atlas, en millones de US$) 36,9 4.505 14.429Ingreso nacional bruto per cápita (método atlas, US$) 10.960 7.733 5.884Ingreso nacional bruto per cápita (paridad poder adquisitivo, internacional US$) 13.620 10.926 9.970

Crecimiento del P IB (%) 5,7 6,2 7,8Crecimiento del P IB per cápita (%) 5,3 5,0 7,1

(estimación más reciente, 2005-11)

Tasa de personas pobres con US$1,25 por día (P P A, %) <2 6 ..Tasa de personas pobres con US$2,00 por día (P P A, %) <2 12 ..Esperanza de vida al nacer (años) 76 74 73Mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 9 18 17Desnutrición infantil (% de niños de menos de cinco años de edad) .. 3 3

Alfabetización adulta, hombres (% de 15 años de edad y mayores) 98 92 96Alfabetización adulta, mujeres (% de 15 años de edad y mayores) 99 90 91Matrícula primaria bruta, hombres (% de grupo etario) 115 119 111Matrícula primaria bruta, mujeres (% de grupo etario) 112 115 111

Acceso a una fuente de agua mejorada (% de la población) 100 94 93Acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas (% de la población) 100 79 73

Flujos de ayuda netos 1980 1990 2000 2011 a

(millones de US$)AOD y ayuda oficial netas 10 52 17 49Mayores tres donantes (en 2008):J apón 1 4 6 11Italia 0 9 -2 9España 0 7 3 8

Ayuda (% de INB) 0,1 0,6 0,1 0,1Ayuda per cápita (US$) 3 17 5 15

Tendencias económicas a largo plazo

P recios al consumidor (variación porcentual anual) 63,5 112,5 4,8 8,1Deflactor del P IB implícito (variación porcentual anual) 54,8 106,8 3,5 8,0

Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 0,0 1,3 11,7 21,9Índice de términos de intercambio (2000 = 100) 128 146 100 101

1980-90 1990-2000 2000-11

P oblación a mediados de año (millones) 2,9 3,1 3,3 3,4 0,6 0,6 0,2P IB (millones de US$) 7.298 8.679 23.504 41.157 0,5 3,9 4,0

Agricultura 13,4 9,2 7,0 10,1 1,2 3,9 2,0Industria 33,1 34,6 24,5 24,7 3,3 1,3 3,3 Manufacturas 25,4 28,0 14,1 13,0 3,7 -0,4 4,7Servicios 53,5 56,1 68,5 65,2 4,1 1,7 4,0

Gastos de consumo final de los hogares 75,8 70,3 76,5 67,9 2,2 4,9 3,9Gasto de consumo final del Gobierno general 12,5 12,1 12,4 13,0 1,8 2,3 1,3Formación de capital bruta 17,3 12,2 14,5 19,4 -7,1 6,1 6,7

Exportaciones de bienes y servicios 15,0 23,5 16,7 27,1 3,9 6,0 7,7Importaciones de bienes y servicios 20,6 18,1 20,0 27,3 0,0 9,9 7,7Ahorro bruto 14,8 14,1 11,0 ..

Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo, Economía del desarrollo (DECDG)

Ingreso medio alto

América Latina y el

Caribe

Los datos sobre ayuda son de 2010.

(crecimiento anual promedio, %)

(% del P IB)

Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. Los datos de grupos abarcan hasta 2008 inclusive. .. indica que los datos no están disponibles.

6 4 2 0 2 4 60-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

Porcentaje de la población total

Distribución etaria, 2010

Hombres Mujeres

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2010

Uruguay Am érica Lati na y el Caribe

Tasa de mortalidad, menores de 5 años (por 1000)

-10-8-6-4-202468

10

95 05

PIB PIB per cápita

Crecimiento del PIB y el PIB per cápita

78

Uruguay

Balanza de pagos y comercial 2000 2011

(millones de US$)Total exportaciones de mercadería (fob) 2.384 9.307Total importaciones de mercadería (cif) 3.311 10.690Comercio neto de bienes y servicios -533 -3

Saldo de cuenta corriente -566 -1.442 como % del P IB -2,4 -3,5

Remesas de trabajadores y remuneración de empleados (recibidos) 0 103

Reservas, oro incluido 2.774 10.302

Finanzas del Gobierno central

(% del P IB)Ingresos actuales (donaciones incluidas) 17,9 27,8 Ingresos fiscales 14,6 18,7Gasto corriente 25,8 26,8

Tecnología e infraestructura 2000 2010Superávit/déficit general -9,5 -0,6

Carreteras asfaltadas (% del total) .. ..Tasa impositiva marginal más alta (%) Abonados a líneas fijas y teléfonos móviles P ersonal 0 25 (por cada 100 personas) 41 161 Corporativa 30 25 Exportaciones de alta tecnología

(% de exportaciones de manufacturas) 2,2 5,8Deuda externa y flujo de recursos

Medio ambiente(millones de US$)Total de deuda pendiente y desembolsada 8.408 12.917 Tierra agrícola (% del área de tierra) 85 85Total de servicio de deuda 1.210 1.083 Área forestal (% del área de tierra) 8,1 10,0Alivio de la deuda (P P ME, IADM) – – Áreas protegidas terrestres (% del área) 0,3 0,3

Total de deuda (% del P IB) 35,8 31,4 Recursos de agua dulce (metros cúbicos) 17.833 17.639Total de servicio de deuda (% de exportaciones) 27,2 8,1 Retiro de agua dulce (miles de millones de métros cúbicos) .. ..

Inversión extranjera directa (afluencias netas) 269 1.139 Emisiones de CO2 per cápita (tm) 1,6 2,5Capital de cartera (afluencias netas) 5 2

P IB por unidad de uso de energía (P P A US$ de 2005 por kg de equivalente de petróleo) 10,3 9,6

Uso de energía per cápita (kg de equivalente de petróleo) 937 1.224

Cartera del Grupo del Banco Mundial 2000 2010

(millones de US$)

BIRF Total de deuda pendiente y desembolsada 552 1.055 Desembolsos 134 46 Repagos de principal 58 88 P agos de intereses 42 15

AIF Total de deuda pendiente y desembolsada 0 0 Desembolsos 0 0

Desarrollo del sector privado 2000 2011 Total de servicio de deuda 0 0

Tiempo necesario para abrir una empresa (días) – 7 IFC (ejercicio)Costo de abrir una empresa (% del INB per cápita) – 42,1 Total cartera desembolsada y pendiente 24 161Tiempo necesario para registrar propiedad (días) – 66 de la propia cuenta de la IFC 18 86

Desembolsos para propia cuenta de la IFC 0 19Calificado como obstáculo importante para las empresas 2000 2010 Ventas de cartera, prepagos y (% de gerentes encuestados de acuerdo) repagos para propia cuenta de la IFC 5 22P rácticas anticompetitivas o informales .. 32,6Crimen .. 20,8 M IGA

Exposición bruta 28 300Capitalización del mercado de acciones (% del P IB) 0,7 0,4 Nuevas garantías 0 0Cociente capital bancario/activos (%) 7,2 9,5

Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares... indica que los datos no están disponibles. – indica que la observación no es aplicable.

Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo, Economía del desarrollo (DECDG)

0 25 50 75 100

Control of corruption

Rule of law

Regulatory quality

Polit ical stability andabsence of violence

Voice and accountability

Percentil del país (0-100) Mayor valor implica mejores calificaciones

2010

2000

Fuente: Worldwide Governance Indicators (www.govindicators.org).

Indicadores de gestión de gobierno, 2000 y 2010

BIRF; 1213

AIF; 0

FMI; 0

Otros multi - laterales; 2439

Bilateral; 97

Privada; 7618

Corto plazo; 1550

Millones de US$

Composición de la deuda externa total, 2011

Rendición de cuentas Estabilidad política y falta de violencia Calidad regulatoria Imperio de la ley Control de la corrupción

79

ANEX0 8: URUGUAY: OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

Objetivos de desarrollo del milenio Uruguay

Con objetivos seleccionados por cumplir entre 1990 y 2015(estimación más cercana a la fecha indicada, +/- 2 años)

Objetivo 1: reducir a la mitad las tasas de extrema pobreza y desnutrición 1990 1995 2000 2010Tasa de personas pobres con US$1,25 por día (P P A, % de la población) <2 <2 <2 <2 Tasa de personas pobres en la línea nacional de pobreza (% de la población) .. .. .. 18,6 P roporción de ingreso o consumo en el quintil más pobre (%) 5,4 4,9 4,8 5,6 P revalencia de la desnutrición (% de niños de menos de 5 años de edad) .. .. 5,4 ..

Objetivo 2: garantizar que los niños puedan terminar la educación primaria Matrícula de educación primaria (neta, %) 91 93 .. 99 Tasa de finalización de la educación primaria (% del grupo etario pertinente) 95 94 97 106 Matrícula de educación secundaria (bruta, %) 81 82 98 90 Tasa de alfabetización de jóvenes (% de personas de entre 15 y 24 años de edad) .. 99 .. 99

Objetivo 3: eliminar la desigualdad de género en educación y empoderar a las mujeres Relación entre niñas y niños en educación primaria y secundaria (%) .. 107 105 104 Mujeres empleadas en el sector no agrícola (% del empleo no agrícola) 42 44 46 46 P roporción de bancas ocupadas por mujeres en el parlamento nacional (%) 6 7 12 15

Objetivo 4: reducir en dos terceras partes la mortalidad de niños menores de cinco años Tasa de mortalidad de menores de cinco años (por cada 1000) 23 20 17 11 Tasa de mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 20 18 15 9 Inmunización contra el sarampión (proporción de niños de un año de edad inmunizados, %) 97 90 89 94

Objetivo 5: reducir en tres cuartas partes la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna (estimación de modelo, por cada 100 000 nacidos vivos) 39 35 25 27 P artos con asistencia de personal sanitario especializado (% del totall) .. 100 100 .. P revalencia de anticonceptivos (% de mujeres de entre 15 y 49 años de edad) .. 84 .. 78

Objetivo 6: detener y empezar a revertir el avance del VIH/SIDA y otras enfermedades importantes P revalencia del VIH (% de la población de entre 15 y 49 años de edad) 0,1 0,2 0,3 0,5 Incidencia de la tuberculosas (por cada 100 000 personas) 28 26 24 22 Tasa de detección de casos de tuberculosis (%, todas las formas) 100 75 80 97

Objetivo 7: reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenible a las necesidades básicas Acceso a una fuente de agua mejorada (% de la población) 96 96 98 100 Acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas (% de la población) 94 94 96 100 Área forestal (% del área total de tierra) 5,3 .. 8,1 10,0 Áreas protegidas terrestres (% de área) 0,3 0,3 0,3 0,3 Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 1,3 1,4 1,6 2,5 P IB por uso de energía (US$ P P A constante de 2005 por kg de equivalente de petróleo) 10,1 10,7 10,3 9,6

Objetivo 8: desarrollar una asociación mundial para el desarrollo Líneas telefónicas fijas (por cada 100 personas) 13,4 19,3 28,1 28,7 Abonados de telefonía móvil (por cada 100 personas) 0,0 1,2 12,4 132,2 Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0,0 0,3 10,6 47,9 Computadoras personales (por cada 100 personas) .. .. .. 49,1

Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. .. indica que los datos no están disponibles.

Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo, Economía del desarrollo (DECDG)

Uruguay

0

25

50

75

100

125

2000 2005 2010

Tasa de mat riculación prim aria neta

Razón m uj eres/varones en niveles primario y secundario

Indicadores de educación (%)

020406080

100120140160180

2000 2005 2010

Abonados fijos y móviles Usuarios de Internet

Indicadores de tecnologías de comunicación e información (por cada 100 personas)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2010

Uruguay Am érica Lati na y el Caribe

Inmunización contra sarampión (% de niños de un año de edad)

80

ANEXO 9: INCLUSIÓN FINANCIERA EN URUGUAY

Tanto los créditos como los depósitos bancarios bajaron abruptamente tras la crisis de 2002, y todavía tienen que recuperarse como proporción del PIB. En particular, la relación entre el crédito y el PIB se mantiene muy por debajo de los valores de países comparables de la región o países comparables del mundo con niveles de ingreso similares.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Bank credit to the private sector/GDPUruguay, percent

Value Observed Regional Average Income Group Average

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100

20

40

60

80

Domestic bank deposits/GDPUruguay, percent

Value Observed Regional Average

Income Group Average

Fuente: Finstats 2012, Banco Mundial. Fuente: Finstats 2012, Banco Mundial.

Relativamente pocos uruguayos tienen cuentas bancarias, en comparación con los niveles internacionales y también de otros países de la región.

High

inc

EAP

LAC

SSA

MEN

A

Braz

il

Chile

Arge

ntina

Colo

mbi

a

Mex

ico

Urug

uay

Peru

0102030405060708090

100

Adult population with an account at a formal financial institution, percent, 2011

Total Rural Urban

Fuente: Índice Global de Inclusión Financiera (Findex), Banco Mundial.

El uso de cajeros automáticos está generalizado pese a que la red de cajeros del país es limitada.

Braz

il

Chile

Mex

ico

Arge

ntina

Urug

uay

Jam

aica

Peru

0

20

40

60

80

100

120

140

Number of ATMs per 100,000 adults

High

inc

LAC

SSA

EAP

MEN

A

Arge

ntina

Urug

uay

Chile

Colo

mbi

a

Braz

il

Mex

ico

Peru

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Share of population with an account using ATM as the main mode of withdrawal, percent, 2011

Total Rural Urban

Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.

81

A pesar de la tenencia relativamente generalizada de tarjetas de débito y crédito entre la población, el uso de pagos electrónicos es reducido.

High

inc

LAC

EAP

SSA

MEN

A

Braz

il

Urug

uay

Chile

Arge

ntina

Mex

ico

Colo

mbi

a

Peru

0

10

20

30

40

50

60

70

Share of adult population with a credit/debit card, percent

Credit card Debit card

High

inc

LAC

EAP

SSA

MEN

A

Braz

il

Chile

Mex

ico

Colo

mbi

a

Arge

ntina

Urug

uay

Peru

0

5

10

15

20

25

Share of adult population using electronic payments, percent

Total Rural Urban

Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.

La utilización de teléfonos celulares para servicios financieros está poco desarrollada en Uruguay, según estándares internacionales y regionales.

SSA

LAC

EAP

MEN

A

Mex

ico

Colo

mbi

a

Peru

Braz

il

Arge

ntina Chile

Urug

uay

0

1

2

3

4

5

Mobile phone usage for financial servicesshare of adults, percent, 2011

Pay bills Receive money Send money

Pay b

ills

Rece

ive m

oney

Send

mon

ey

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

Mobile phone usage for financial services in Uruguay share of adults, percent, 2011

Total Rural Urban

Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.

82