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San José, 14 de diciembre del 2015DGAI-INF-021-2015

LicenciadoJose Francisco Pacheco Viceministro de Egresos

Asunto: Informe de control interno sobre la evaluación del proceso de seguimiento a los créditos externos

Estimado señor:

En cumplimiento de nuestras funciones fiscalizadoras, nos permitimos presentarle el informe de control interno N° DGAI-INF-000-2015 sobre la evaluación del proceso de seguimiento a los créditos externos, en atención al Plan de Trabajo Anual 2014, de esta Dirección General de Auditoría Interna, Auditoría Área de Egresos.

En el estudio se determinaron algunas situaciones de control, que son susceptibles a acciones de mejora, para el fortalecimiento de los procedimientos y el logro de los objetivos dispuestos.

El desarrollo de este estudio se realizó de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna del Sector Público.

Los resultados y recomendaciones contenidos en este informe fueron comunicados el 03 de noviembre del 2015, al Lic. José Francisco Pacheco Jiménez, Viceministro de Egresos, Melvin Quirós solano Subdirector de Crédito Público, y a la Licda. Rossaura Trigueros Elizondo, Coordinadora del Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público.

Las observaciones realizadas por los participantes en la comunicación de resultados, se incluyen en los Anexos Nos 3 y 4, en este informe, con el respectivo análisis y valoración.

1. RESULTADOS OBTENIDOS

El estudio comprendió la revisión de los controles establecidos por la Dirección de Crédito Público (DCP) en los procedimientos utilizados por el Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público de la Dirección de Crédito Público, para el seguimiento de los créditos externos en ejecución, durante el periodo comprendido del 01 de enero del 2012 al 31 de diciembre del 2013, extendiéndose cuando se consideró necesario.

Para lo cual se seleccionaron los expedientes conformados por esa Dirección como parte de la gestión de seguimiento efectuado a los créditos externos siguientes:

Con el Banco Interamericano de Desarrollo: 1. Primer programa de desarrollo eléctrico (1908/OC-CR por US$ 250.000.000,00), 2. Segundo programa de desarrollo eléctrico (2747/OC-CR por US$ 250.000.000,00), 3. Programa para la prevención de la violencia y promoción de la inclusión social (2526/OC-CR por US$ 132.441.110,00), Con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento: 4. Proyecto de mejoramiento de la educación superior.(8194-CR por US$ 200.000.000,00)

Con Japan Bank for International Cooperation: 5. Proyecto de mejoramiento del medio ambiente del Área Metropolitana de San José (CR-P4 por 15.001.000.000.00 yenes).

Edificio Fischel, Avenidas 3 y 5, Calle 2, 50 mts norte Edificio Correos de Costa Rica. San José, Costa Rica. Tel:(506)2539-6686 (506)2539-4232 Fax: 2222-4486 - www.hacienda.go.cr

http://www.hacienda.go.cr/

DGAI-INF-021-2015Página 2 de 23

Con el Banco Centroamericano de Integración Económica: 6. Programa de obras estratégicas de infraestructura vial (BCIE-2080 por US$ 340.000.000,00).

1.1 Sobre el procedimiento y lineamientos establecidos para el seguimiento a los créditos externo

Al Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público (DCCEP) le corresponde dar seguimiento a los créditos externos en ejecución, el cual dispone de un procedimiento denominado “Seguimiento a los créditos externos en ejecución”1, de fecha 15 de junio de 2012, y lineamientos titulado “Lineamientos Generales para el seguimiento de los créditos en ejecución”2, promulgados en setiembre de 2009, que deberán ser observados y aplicados por los funcionarios encargados de realizar el seguimiento a los créditos externos asignados por la Coordinadora de ese Departamento.

Al respecto, se determinó que algunas de las actividades descritas en el procedimiento y lineamientos que le son vinculantes en estudio, requieren ser revisadas y fortalecidas, y otras que en la práctica se llevan a cabo no contempladas en éste, las cuales por su relevancia es necesario se formalicen con el nivel de detalle suficiente, referentes a la asignación y reasignación del seguimiento, la documentación de los resultados de las visitas de seguimiento a las unidades ejecutoras, la supervisión de la labor que efectúan los encargados del seguimiento de los créditos.

En la actualidad, con la entrada en vigencia del Reglamento de Organización de la Dirección de Crédito Publico a partir de abril de 2014, se dispuso que esta función le competa a la Unidad de Control y Seguimiento del Endeudamiento Público (UCSEP), según se explica más adelante en este informe.

a. Asignación del seguimiento

En la actividad 2 del procedimiento supra citado, se indican los criterios que la jefatura tomará en cuenta para la asignación de los créditos a los profesionales encargados del seguimiento, tales como la cantidad y complejidad de los créditos asignados previamente, grado de complejidad del proyecto y monto del nuevo crédito a asignar, conocimiento y experiencia que posee el profesional, sin embargo, éste es omiso en especificar la formalidad con la que se debe comunicar y documentar la asignación al profesional para que inicie el proceso de seguimiento, sea mediante oficio, instrucciones por correo electrónico, minuta, entre otros, así como, los aspectos e información mínima que le serían suministrados.

Sobre el particular, como parte del procedimiento seguido por la Coordinadora del DCCEP en estos casos indicó3:

“Normalmente llamo al profesional a la oficina y le informo verbalmente de la asignación del crédito. Junto con esa comunicación se le brinda información sobre el acreedor, el ejecutor y el monto del préstamo y de la contrapartida nacional –si la hay-; el alcance del proyecto/crédito; se le da los contactos que se tienen en la institución ejecutora, y se le entrega la información con que cuenta la Dirección.”

b. Reasignación del seguimiento

En la revisión se determinó que el procedimiento es omiso en establecer las pautas mínimas a seguir por parte de la Coordinadora del DCCEP y el profesional encargado del seguimiento, en caso de tener que reasignar a otro profesional el seguimiento de un crédito externo en ejecución, en cuanto a la formalidad con la que se debe comunicar y documentar dicha reasignación, de manera que se capitalice el conocimiento y experiencia adquirido por el profesional que tenía a cargo el seguimiento, la obligatoriedad de que este último

1 Oficializado mediante Circular DCP-002-2012 del 30/7/2012, Asunto: Procedimientos: Seguimiento a las líneas de crédito Autorización// Seguimiento a los créditos externos en ejecución. .2 Formalizado mediante Circular DCP-003-2009, del 24/9/2009.Asunto: Procedimiento a seguir por el Departamento de Coordinación y Control de Endeudamiento Público.3 Correo Electrónico remitido por Coordinadora DCCEP el 28/5/2014.




presente un informe a su jefatura inmediata, con los datos relevantes de las condiciones y particularidades propias del crédito, estado de avance físico y financiero, detalle de la documentación que respalda la gestión de seguimiento realizada que sería entregada tanto física como electrónica, gestiones y/o actividades que quedaron en proceso o pendientes, entre otros aspectos, que se consideren necesarios a fin de asegurar razonablemente la continuidad del proceso de seguimiento de los créditos que requieren ser reasignados.

Al respecto, como parte del procedimiento seguido por la Coordinadora del DCCEP en estos casos indicó:

“…llamar al profesional o profesionales a quienes se les asignará los proyectos/créditos a la oficina y se le comunica de la asignación y se comenta del alcance del proyecto /crédito, aspectos relacionados con la ejecución, entre otros/…se le indica al funcionario que deja el Departamento que se reúna con el profesional (es) para que les explique con mayor detalle el estado del proyecto/crédito, le haga entrega de los expedientes físicos y electrónicos, entre otros/…Mientras la comunicación del cambio a las Unidades Ejecutoras se realiza una vez reasignado el crédito externo al profesional por vía correo electrónico y/o mediante reuniones.”

Sin embargo, al verificar los correos en los cuales consta la resignación del seguimiento de algunos créditos externos, no se logró evidenciar que esté quedando constancia de todo lo antes citado, por cuanto en uno se hace un recordatorio al proceso de transferencia del conocimiento y los compromisos que hay que cumplir o dar seguimiento de acuerdo con los créditos que llevaba el profesional que los tenía a cargo y la reasignación definitiva del proyecto universidades a uno de sus colaboradores sin dar un mayor detalle4. Mientras que en el otro, solo consta el nombre del profesional al que se le reasignó el seguimiento de los préstamos AyA/JICA y AyA/BID5.

c. Necesidad de mejorar el control y documentación de las reuniones de seguimiento a las UE

La actividad 4 del procedimiento citado y el punto sobre el seguimiento continuo de los lineamientos generales definidos para implementar un seguimiento continuo y oportuno, disponen que cada profesional encargado del seguimiento debe establecer canales de comunicación efectivos (correo electrónico, llamadas telefónicas, fax, reuniones) con la UE o Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP), para conocer los avances en la ejecución de los programas/proyectos que tiene a cargo, atrasos y otros problemas que se estén presentando, así como, las acciones correctivas tomadas o por tomar por la institución para contrarrestarlos o mitigarlos, además de solicitarles que informen sobre las misiones de seguimiento que realizarán los acreedores, y remitan copia a la DCP de las minutas resultantes de los acuerdos tomados, y los informes de avance de los proyectos que presentan a diferentes entes (Acreedor, CGR, PN, MIDEPLAN, Jerarca de institución ejecutora).

Sin embargo, ni en el procedimiento ni en los lineamientos en referencia se establece la forma en que deben ser documentados los resultados de las reuniones de seguimiento que realizan los profesionales a las UE/UCP de los créditos externos asignados, como uno de los canales de comunicación que utilizan para los fines señalados en el párrafo anterior, así como, en la definición de los elementos mínimos que han de ser considerados en cuanto a la definición del objetivo de la reunión, fecha y hora en que se efectuará, lugar donde se llevará a cabo la reunión, agenda de los temas a tratar, nombre, cargo y firma de los funcionarios participantes, consignación de los acuerdos tomados, entre otros.

Por otra parte, la información que dispone la Coordinadora del DCCEP respecto a las 148 reuniones de seguimiento realizadas durante el 2012 y el 2013 por los funcionarios de ese Departamento a las UE/UCP a los créditos externos asignados es limitada, en el tanto en que ésta solamente permite conocer el nombre del proyecto, la fecha de la reunión y el nombre funcionario encargado del seguimiento, sin poder establecer una relación en cuanto al propósito y resultados obtenidos en éstas y las acciones de seguimiento emprendidas a partir de los acuerdos tomados entre las partes involucradas, como parte de los insumos necesarios para

4 Correo Electrónico remitido por la Coordinadora del DCCEP el 27/9/2013. 5 Correo Electrónico remitido por la Coordinadora del DCCEP el 20/12/2013. Asunto: “Asignación de proyectos y aspectos operativos de trabajo”




realimentar y respaldar el proceso de seguimiento continuo sobre el avance físico y financiero de los créditos externos en ejecución que le compete a la DCP.

A manera de ejemplo, se cita el caso del Proyecto de Limón Ciudad Puerto, en el cual se registran 35 reuniones efectuadas durante el 2012 y 2013, sin poder establecer cuántas de estas correspondían a reuniones para verificar el avance del proyecto.

Lo anterior, aunado a que el procedimiento que se sigue en la práctica en estos casos, es que el encargado de seguimiento le comunica en forma verbal o por correo electrónico a la Coordinadora del DCCEP, de previo a la reunión con la UE/UCP o con los acreedores, a fin de darle a conocer los puntos a tratar, la posición que estaría asumiendo el Departamento, así como valorar la posibilidad de que ésta asista o acompañada de la Dirección. Si la reunión se efectúa solamente con la participación del encargado de seguimiento, éste posteriormente se reúne con su jefatura inmediata para ponerla al tanto de los temas tratados y los acuerdos tomados, según corresponda, a fin de analizar la conveniencia de emprender alguna acción por parte de la Dirección6.

Sobre esta temática, en reunión sostenida por esta Auditoría con la Coordinadora del DCCEP en marzo 20157, indicó que iban a estandarizar la forma en que se estarían documentando las reuniones de seguimiento que se les realizan a las UE/UCP en estudio.

d. Evidencia de la supervisión realizada

La actividad 5 del procedimiento indica que los profesionales encargados del seguimiento de los créditos externos en ejecución, deberán realimentar periódicamente a la Coordinadora del DCCEP sobre el estado actual de los créditos externos y de cualquier situación que se presente en la ejecución, sin embargo, ésta es omisa en establecer la frecuencia con que debe realizarse, y la forma en que esta debe ser documentada como parte de la supervisión que ejerce la jefatura sobre la labor de seguimiento que llevan a cabo los profesionales a los créditos externos asignados.

En la práctica, la Coordinadora del DCCEP realiza una serie de actividades tendientes a favorecer dicha realimentación tanto a nivel de las reuniones que realiza con el equipo de trabajo, como en forma individual de previo a la reunión de éste con la UE/UCP, como parte de la supervisión del seguimiento de los créditos externos en ejecución. No obstante, no siempre los acuerdos o disposiciones surgidas de dichas actividades están quedando evidenciadas, en donde entre otros cosas se indique los aspectos tratados, las recomendaciones dadas y/o las acciones a tomar, condición que no está de conformidad con la norma 4.2 “Documentación” de las Normas de Control Interno para el Sector Público8, que se detalla en Anexo N° 1 “Normativa relacionada”, adjunto a este informe.

En virtud de lo expuesto, es necesario que los procedimientos y lineamientos emitidos por la DCP que deberán ser observados y aplicados por los funcionarios encargados de dar seguimiento a los créditos en ejecución, sean actualizados y mejorados con el nivel de detalle suficiente, tomando en consideración las actividades y elementos de control señalados en los incisos a), b), c) y d) que no están siendo formalmente contemplados en éstos, como parte de las actividades esenciales que contribuyen en una mayor documentación de respaldo y rendición de cuentas de la gestión del seguimiento realizado a los créditos externos que le compete a esa Dirección, estandarización en las actividades mínimas que se deberán aplicar, instrumento que facilita el proceso de inducción al personal de nuevo ingreso.

1.2 Necesidad de implementar la nueva estructura organizacional del DCCEPML

Se determinó que al 01 de octubre de 2015, aun no se han implementado los cambios funcionales y estructurales establecidos para el Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público, en el

6 Correo electrónico remitido por la Coordinadora del DCCEP el 28/5/2014.7 Minuta CI Nº 006 del 20/3/20158 Publicado en La Gaceta Nº 26 del 06 de febrero de 2009




Decreto Ejecutivo N° 38305-H, sobre el “Reglamento de Organización de la Dirección de Crédito Público”9 vigente a partir de abril del 2014, con el que se modifica la nomenclatura de esa área por Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo (DCCEPML), y se crean dos unidades funcionales que lo conforma: la Unidad de Negociación y Contratación del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo (UNCEPML) y la Unidad de Control y Seguimiento del Endeudamiento Público (UCSEP), cuyos objetivos y funciones se detallan en el numeral 2 del Anexo N° 1 “Normativa relacionada”, adjunto a este informe.

No obstante, al 1 de octubre del 2015 el DCCEP contaba con 12 funcionarios y se tiene pensado como estos podrían estar siendo distribuidos en las dos nuevas Unidades establecidas en el Reglamento, en la práctica esto no se ha llevado a cabo10. Entre las razones aducidas por la Dirección de Crédito Público y la Coordinadora del DCCEP es el no disponer de todas las plazas necesarias para poder consolidar la conformación de estas dos unidades funcionales, esto a pesar de las gestiones realizadas por la DCP ante la Dirección General de Servicio Civil para llenar las 2 plazas nuevas asignadas a ese Departamento, y ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria a fin de que le liberen la plaza que vacante y que fue “congelada” a raíz de las restricciones presupuestarias emitidas por el Gobierno al respecto.

Esta condición no está de conformidad con lo establecido en la Ley N° 8292, Ley General de Control Interno, en su artículo 8, inciso d), referente al cumplimiento del ordenamiento jurídico y técnico, específicamente en lo concerniente, en el caso objeto de estudio de la consolidación de la estructura organizativa del DCCEPML lo que genera una mayor exposición al riesgo de que no se logren los objetivos pretendidos por esa Dirección con la agrupación de las funciones departamentales por especialidad o atinencia y a su vez abarcar una gama más amplia de labores relacionadas, focalizar las responsabilidades funcionales en una unidad particular y un mayor valor agregado por la especialidad en cada campo, en este caso, sería en lo relacionado con la negociación y contratación del endeudamiento público de mediano y largo plazo, y el seguimiento a los créditos externos en ejecución.

1.3 Sobre los informes de seguimiento remitidos por las Unidades Ejecutoras

a. Cumplimiento de los plazos de entrega.

De la revisión del cumplimiento de esta disposición normativa, establecida en el artículo 13 del D.E. Nº 35222-H11 y el punto 4 sobre los “Lineamientos generales dirigidos a Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública” de la Circular DCP-001-2012, se determinó que algunas Unidades Ejecutoras no siempre entregan en forma física los informes de seguimiento semestrales requeridos por la DCP dentro del plazo establecido, 15 días hábiles después de finalizado el mes de junio y diciembre de cada año, y en otras, lo hacen llegar en una fecha posterior a las prórrogas autorizadas por esa Dirección, situación que se presentó en los siguientes créditos externos:

1908/OC-CR, en los informes de seguimiento presentados en el I y II semestre del 2012 y 2013, en donde incluso en los casos que se solicitó una prórroga estos fueron entregados una fecha posterior a la establecida. 2747/OC-CR, el informe de seguimiento del I y II semestre del 2013. Referencia: El informe de Seguimiento del I Semestre del 2013 fue entregado el 26-7-2013, con el oficio Nº 5460-230-2013 del 26-07-2013.

2080, el informe de seguimiento del I y II semestre del 2013. Referencia: El 24/7/2012, dos días hábiles después del plazo citado, se autoriza por correo electrónico, la ampliación del plazo de entrega de los cuadros de seguimiento del primer semestre del 2012 al 13 de agosto del 2012.

9 Publicado en La Gaceta N° 72 del 14 de abril del 201410 Minuta CI Nº 007, del 01/10/201511 Publicado en La Gaceta 92 del 14 de mayo de 2009




No obstante, algunos de esos informes fueron remitidos en versión electrónica por un funcionario de la Unidad Ejecutora (no necesariamente por el que está autorizado) al encargado de seguimiento de la DCCEP dentro del plazo establecido.

En consulta realizada a los funcionarios encargados de seguimiento del DCCEP, se indicó que esta situación podría obedecer a que la UE no tenía clara la fecha de límite para su presentación, o que las Unidades Estratégicas de Negocios le remitan a la UE la información a destiempo, o el personal encargado de elaborar dicho informe estaba fuera por lo que otros funcionarios debieron asumir esta función.

Esta condición, además de un incumplimiento en el plazo establecido a las UE para la remisión de los informes de seguimiento semestrales a la DCP, repercute en la oportunidad del análisis que realizan los encargados de seguimiento de los créditos externos en ejecución sobre el avance físico y financiero reportado en dichos informes, así como, en la calidad de la información que ese Departamento le remite a esa Dirección como parte de su gestión de seguimiento, y utilidad de esa información para la toma de decisiones por parte de los usuarios.

b. Sobre el porcentaje de avance consignado en los informes

Los informes de seguimiento semestrales remitidos por las autoridades competentes de las UE, son parte de los insumos con que cuenta la DCP para el seguimiento físico y financiero de los créditos externos en ejecución, para lo cual esa Dirección dispuso como parte de los lineamientos generales que los encargados de seguimiento del DCCEP deben revisar la información remitida en los cuadros de seguimiento por las UE, de tal forma que esté completa, consistente y permita un seguimiento adecuado.

No obstante, en la verificación de los porcentajes de avance físicos detallados por categoría o subcategoría de la inversión en los informes presentados por la UE a esa Dirección, llama la atención de esta Auditoría, que de un periodo a otro se reporten porcentajes de avance menores al que le precede, según se puede apreciar en los Cuadros N° 1 y 2 del Anexo N° 2, sobre el avance físico consignados en los informes de seguimiento de los créditos externos N° CR-P4 y 1908/OC-CR; lo anterior aunado a que en los expedientes de seguimiento respectivos que se llevan para esos créditos, solamente se localizaron las razones aducidas en dichos informes tales como cambio de Gerencia, cambio en la estructura de costos del proyecto y en la metodología de evaluación utilizada para medir el avance físico de lo que se deduce que no son lo suficientemente claras y precisas, las argumentaciones aportadas para comprender cómo éstas inciden en el porcentaje de avance físico reportado.

A manera de ejemplo, en el caso del crédito externo Nº CR-P4 se consignó que el avance físico para la categoría de inversión relacionada con la rehabilitación y extensión de la red de colectores secundarios, se tiene que a diciembre del 2011 era de un 21,15%, sin embargo, un año después (diciembre del 2012) se indicó que el porcentaje de avance era de un 0%, y al 30 de junio del 2013 que ésta no ha iniciado.

El no disponer de los informes de avance de los proyectos de inversión en ejecución dentro de los plazos establecidos, como uno de los principales instrumentos de control utilizado por el DCCEP en el proceso de seguimiento de los créditos externos en ejecución, aunado a la carencia de las razones que sustentan las variaciones atípicas, en el nivel de avance físico, de un periodo a otro, podría tener efectos adversos en la toma de decisiones que le competen como ente rector del Subsistema de Crédito Público, que puedan afectar el logro de los objetivos y el bienestar social pretendidos con dichos proyectos.

1.4 Sobre la documentación de la gestión de seguimiento

a. Recepción de la documentación

En la DCP se tiene establecido que la correspondencia que sea remita a esa Dirección, independientemente al funcionario y/o Departamento al que va dirigido, debe ser recibida en la Secretaría, con lo que se aseguran que todo documento tengan estampada la fecha, hora y firma del funcionario que lo recibió. Sin embargo, no




se tiene definida la forma en que ha de constar el recibido de los documentos que les hacen llegar por medio del correo electrónico, los cuales por política de esa dependencia se deben imprimir e incorporar en los expedientes de seguimiento continuo, por lo que no siempre es posible saber cuándo y a quién se le remitieron estos, como también quién los envió.

Lo anterior, se evidencia en la documentación que consta en el expediente de seguimiento de los créditos externos números 2080, 1908/OC-CR, 2526/OC-CR.

Entre las razones argumentadas por los profesionales consultados, es que por error se omitió indicar en el expediente la forma mediante la cual se recibió dicha información, haciendo referencia que uno de los documentos tenía que ver con una modificación al contrato de préstamo, el cual fue recibido por la Dirección de Crédito Público por medio de correo electrónico, indicando que el recibido que prevalece es el del Despacho del Ministro, y que éste llegó directamente al Dpto. legal de esa Dirección, sin que se pueda establecer la fecha en que fue recibido.

Sobre el particular, la Coordinadora del DCCEP indicó “… que esto no debería suceder, por lo que van a tomar las acciones pertinentes12.”

b. Sobre la comunicación de los funcionarios autorizados ante la entidad bancaria

No obstante, que en los contratos de los créditos externos donde el Gobierno de Costa Rica funge como prestatario o garante, se estipula entre las condiciones previas al primer desembolso del crédito, que la comunicación de los funcionarios autorizados (que pueden representarlo en todos los actos relacionados con la ejecución del contrato) ante la entidad bancaria, le compete ese rol al Ministerio de Hacienda por medio de la DCP, al respecto se determinó en el estudio, que en los créditos externos N° 2526/OC-CR, 8194-CR las instituciones ejecutoras correspondientes no acataron esa disposición. Lo anterior incumpliendo con lo dispuesto en los lineamientos generales dirigidos a las Unidades Ejecutoras y Coordinadores de Programas y Proyectos de inversión pública, financiados mediante endeudamiento público, contenidos en la Circular DCP-001-2012 del 15 de febrero del 2012.

A manera de ejemplo se cita el caso del crédito externo 2526/OC-CR, en el que el Ministerio de Justicia y Paz mediante oficio Nº MJP-277-04-12 del 19 de abril del 2012 como UE13 realizó la comunicación de esta condición en forma directa con la entidad bancaria y no por medio del Ministerio de Hacienda, a través de la DCP como corresponde. Esto ocasionó que la aprobación final del cumplimiento de dicha disposición se diera 4 meses después con el oficio Nº DCP-470-2012 el 16/8/2012, en el cual el Ministro de Hacienda hace constar que las firmas autorizadas son originales, situación que podría eventualmente generar atrasos para que la Institución disponga de los recursos correspondientes al primer desembolso.

Sobre el particular, la Coordinadora del DCCEP indicó14 que en estos casos no se tiene establecido formalmente una llamada de atención, y que las enseñanzas aprendidas han llevado que en los últimos años se venga dando un seguimiento más cercano al cumplimiento de las condiciones previas.

c. Sobre el archivo de la documentación

En la verificación de los expedientes de seguimiento continuo se determinó que no se cumple a cabalidad con el punto 3 de los Lineamientos Generales para el Seguimiento de los Créditos en Ejecución15 emitidos por esa Dirección mediante la Circular N° DCP-003-2009, en el sentido de que la documentación que se mantiene archivada en éstos se encuentre completa, ordenada y actualizada, según se indica a continuación:

c.1 Documentos sin archivar

12 Minuta de CI Nº 006, del 20/3/2015, pregunta 7.13 Minuta de CI Nº 005 del 11-6-2014, preguntas Nº 5 y 6.14 Minuta de CI Nº 006 del 20-3-2015, pregunta Nº 815 Circular DCP-003-2009 del 24/9/2009.




Se evidenció en el expediente de seguimiento del crédito externo JBIC-CR-P4, en donde a inicios de abril del 2014, no contenía el informe de seguimiento del II semestre del 2013, ni el criterio legal suministrado por la Procuraduría General de la República a la consulta realizada por el Ministerio de Hacienda por medio del oficio Nº DM-1491-2013 del 24 de setiembre del 2013, ni los informes trimestrales sobre el avance de las actividades del proyecto, las problemáticas que se presenten y las medidas correctivas y resultados de las mismas, solicitados a la Presidencia Ejecutiva del AyA por medio del oficio Nº DCP-264-2013 del 25 de abril del 2013. Al consultarle al profesional encargado sobre los dos primeros documentos se determinó que estos estaban en su escritorio16.

Similar situación se presentó con el expediente de seguimiento continuo del préstamo 1908-OC-CR, no consta el correo electrónico, remitido por la DCP al Banco para hacerle llegar el oficio Nº DCP-550-2012 del 25 de setiembre del 2012, en que ratifica el oficio 5460-231-2012 del 17 de setiembre del 2012 remitido por el ICE. Con el agravante, que este oficio aparece entregado a dicha instancia un día después del plazo dado por la entidad financiera17.

Tampoco se encontraron en el expediente de seguimiento continuo los oficios 0060-559-2007 del 27 de setiembre del 2007, en que se le solicita al Ministerio de Hacienda la aprobación de la contratación de la línea de crédito CCLIP y el DM-2622-2008 del 10 de diciembre del 2008, en el que se indican las razones por las cuales se solicita una prórroga para la suscripción del contrato de préstamo; ni una nota y/o documento en donde se haga referencia de la ubicación de los mismos para efectos de los usuarios que los consultan.

Al respecto, el profesional indicó que estos no estaban en dicho expediente porque se tenían archivados en el expediente de Convenios de cooperación de inversión.

Además, se determinó que en el segundo semestre del 2013 en este expediente aparecían registradas 3 actividades, aspecto que difería de lo que se venía observando en los semestres precedentes. Al consultarle esta situación al encargado del seguimiento, indicó que esto se debe a que algunas gestiones constan en el expediente de seguimiento del Proyecto o en el correo, y otras que no constan como por ejemplo la información que se solicita o las dudas que se aclaran por teléfono.

Además tampoco consta en el expediente de seguimiento continuo del préstamo externo Nº 2747/OC-CR, los correos electrónicos, que indica el profesional, que se generaron para coordinar con el ICE la modificación de la cláusula 1.06 de este contrato de préstamo, relacionado con intereses, ni el oficio que se le remitió al Banco.

c.2 Sobre la documentación de las misiones de seguimiento e informes de avance del proyecto.

En los expedientes de seguimiento continuo de los créditos externos N° CR-P4 y N°1908 se determinó que no siempre constan los correos electrónicos u oficios en los cuales los organismos financieros solicitaron autorización al Ministerio de Hacienda para la realización de una misión de seguimiento, así como su alcance, ni las minutas/ayudas memoria con los resultados de éstas. Así mismo, tampoco se evidenciaron los informes de avance del proyecto que las UE presentan a los acreedores, a la Contraloría General de la República, a la Dirección General de Presupuesto Nacional, entre otras instituciones, ni una nota que haga referencia donde éstos se ubican.

c.3 Documento archivado en un expediente que no corresponde

Se verificó que en el expediente de seguimiento del crédito externo Nº 1908-OC-CR, se encontraba archivado documento relacionado con un correo electrónico enviado por el señor Andrés Suarez Sandoval a D. Rossaura Trigueros Elizondo, referente a la cláusula de tipo de cambio "Programa para la prevención de la violencia y reinserción social" (CR-L 1031), el cual es necesario estar archivado en el expediente de seguimiento del crédito externo N° 2526/OC-CR.

Esta condición genera riesgo de que la DCP no se tenga una seguridad razonable de que la información que se mantiene archivada en los expedientes como respaldo de la gestión de seguimiento de los créditos 16 Minuta de CI Nº 002 del 11/6/2014. Preguntas 12 y 13.17 Minuta de CI Nº 003 del 2/7/2014




externos en ejecución, esté completa y se encuentre al día, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esa Dirección, así como en la norma 5.4 Gestión documental de las Normas de Control Interno para el Sector Público. Lo anterior, podría incidir en la utilidad que esa información tiene para la toma de decisiones en la prestación del servicio de acompañamiento que ésta le brinda a las unidades ejecutoras de las instituciones beneficiarias de los créditos, así como para los usuarios que consultan dichos expedientes.

1.5 Sobre la conformación del expediente

Para la conformación de los expedientes de seguimiento de los créditos externos, el DCCEP cuenta con el “Manual sobre la correcta conformación de expedientes en la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda”18, en adelante el Manual, actualizado a marzo del 2013 mediante la Circular Nº DCP-004-2013, constituyéndose en una herramienta metodológica-práctica de uso obligatorio para la recepción, manejo y preservación de la documentación que le remiten las UE. Al respecto, se determinaron las siguientes observaciones:

a. Portada

No obstante, que en el manual se indican los expedientes deberán estar rotulados de la misma forma a fin de facilitar su identificación, para lo cual se incluirá una carátula de inicio del expediente que identifique claramente el tipo de trámite y las partes involucradas y si se trata de un trámite que cuenta con más de un Tomo deberá especificarse a cuál se refiere, este es omiso en especificar que la información consignada debe coincidir con la documentación contenida en el legajo.

Lo anterior, puede ser una de razones por las cuales al verificar los legajos que conforman el expediente de seguimiento continuo del crédito externo Nº JBIC-CR-P4, se determinó que no siempre la descripción de la información indicada en la portada coincidía con la contenida en el legajo, esto por cuanto en el legajo que se indicaba 2012, contenía información que iba del 20 de enero, 2012 al 28 de octubre, 2013 y en el legajo que indicaba 2010 contenía información del 12 de marzo del 2007 al 4 de febrero del 2011.

b. Sobre la cantidad de folios por legajo

Como una sana práctica tendiente a facilitar la manipulación y conservación en buen estado la documentación que se archiva en los expedientes, en el manual se recomendó que éstos no superen los 300 folios frente y 350 folios frente y vuelto, sin embargo, en la revisión de los legajos que conforman el expediente de seguimiento continuo y de seguimiento, se determinó que por lo menos uno de estos contiene más de la cantidad recomendada, pudiendo incluso llegar a contener 578 folios, como es el caso del préstamo firmado entre el BID/Ministerio de Justicia. Asimismo, que solamente el último legajo del expediente del crédito externo Nº 2747-OC-CR estaba sobre los 350 folios recomendado.

c. Foliación de la documentación que conforma el expediente

En el Manual se indica:

“la numeración o foliación debe realizarse en orden cronológico de conformidad con la fecha de ingreso o de emisión y foliarse conforme se adicionan, en orden ascendente, de forma tal que al abrir el expediente los primero folios correspondan al último documento que se presentó o se emitió.//Una vez ordenados los documentos, cada uno debe numerarse con tinta en el ángulo superior derecho del anverso de cada página, en orden consecutivo y ascendente constituyéndose en los folios del expediente.”

En la verificación de los expedientes de “seguimiento continuo” (contiene documentación soporte de gestión realizada por el Profesional durante el semestre) y de seguimiento de los créditos externos (contiene

18 Circular Nº DCP-001-2009 del 23/9/2009




solamente los informes semestrales que remiten las UE a la DCP), se determinaron las siguientes situaciones:

c.1 Ninguno de los expediente de seguimiento de los créditos externos analizados estaba foliado.

c.2 Se verificó que en algunos de los expedientes de seguimiento continuo de los créditos externos analizados, presentaban páginas sin foliar. Por ejemplo el expediente del crédito externo Nº 1908-OC-CR, el folio ubicado entre los folios enumerados como 330 y 331 y el oficio Nº DMOPT-6483-2013 del crédito externo Nº 2080, los folios que estaban al dorso de los folios 124 y 742 del crédito externo Nº2747/OC-CR.

c.3 En el caso de créditos externos Nº 1908-OC-CR, Nº 2747/OC-CR, y Proyecto Limón Ciudad Puerto, se determinó: 1. Sus expedientes de seguimiento estaban contenidos en la misma carpeta. 2. La documentación estaba ordenada por semestre no por crédito. 3. Esta disposición de la documentación dificulta o imposibilita el foliado de cada uno de estos tres expedientes de seguimiento. 4. La consulta de la información se vuelve engorrosa, al tener que saltar de un semestre a otro para ver la información de un crédito especifico.

Al respecto el profesional encargado del seguimiento indicó:

“… En el Ampo de seguimiento es donde se encuentra información de los créditos que se mencionan en la pregunta. Sin embargo, estos ampos están divididos por semestre y dentro de cada semestre se encuentra la información del seguimiento para los créditos mencionados, a la vez estos están separados y rotulados, por lo que la información se encuentra en orden para cada crédito19.”

d. Corrección y tachadura de folios

En el caso de que se requiera corregir la foliatura en el Manual se establece que se deberá utilizar un formulario diseñado para tales efectos, y constituirá un folio más, en el que se indicará el folio o folios que se corrigen y la numeración correcta, además del funcionario que realizó la modificación de folios deberá incluir la fecha y firma.

No obstante, en la verificación realizada se determinó que en el expediente de seguimiento continuo correspondiente al crédito externo Nº 2747/OC-CR, el folio 68 había sido modificado, esto por cuanto el número impreso inicialmente por el foliador había sido el "63", no obstante con lapicero se modificó para que se leyera como si fuera el folio "68". Mientras en el caso del expediente de seguimiento continuo del crédito externo Nº 2526/OC/CR los folios que van del 1578 al 1593 estaban marcados con lapicero sobrepuestos a los marcados originalmente con el foliador20, sin que conste en el expediente de ambos casos el formulario citado en el Manual.

Con respecto al último caso al ser consultado el profesional encargado del seguimiento sobre este punto indicó “Posteriormente, se hizo la observación: léase correctamente, y se indicó en cada uno de los folios sobrepuestos con el número correcto y la respectiva firma.”

e. Documentos engrapados

Sobre el particular en el Manual se indica que todos los documentos deben estar debidamente incorporados en el expediente, no podrá haber folios sueltos, engrapados o adheridos en la carpeta.

No obstante, en la verificación realizada se determinó que en el caso de los créditos externos analizados en todos ellos había documentos engrapados, en donde en uno de estos se utiliza con el fin de ubicar los

19 Minuta CI Nº 003 del 2/7/2014.20 Minuta CI Nº 005 del 11/6/2014.




documentos que pertenecen a un mismo grupo, ejemplo correo electrónico, información remitida por el Despacho del Ministro21.

f. Expediente electrónico

En lo atinente a este aspecto tanto en el Manual como en los Lineamientos generales para el seguimiento de los créditos externos22, son omisos en indicar pautas a seguir por el profesional a fin de documentar la gestión de seguimiento realizada a través del correo electrónico, las cuales deben estar alineadas a las políticas de contención del gasto promovidas en el Ministerio de Hacienda.

La anterior puede ser una de las razones por las cuales en la práctica no se tiene estandarizado el procedimiento seguido por los profesionales del DCCEP, para dejar constando su gestión del proceso de seguimiento continuo que realiza de los créditos externos que tienen asignados. Por lo anterior, algunos profesionales tienen la política de imprimir los correos, así como, la documentación que se les remite por esta vía y en otros casos se hace parcialmente, contando con una copia electrónica de respaldo de la documentación y correos que les remiten durante el proceso de seguimiento.

Esta condición es contraria a lo dispuesto en la norma 5.1.6 de control interno, sobre lo referente a la confiabilidad como un atributo fundamental de la calidad de la información contenida en las Normas de control Interno para el Sector Público. Ver dicha disposición normativa en el Anexo 01.

Lo antes citado potencializa la materialización el riesgo de que la Administración no cuente con un instrumento con todas las características formales que le permitan sustentar la gestión de seguimiento a los créditos externos que realiza la DCP como órgano rector. Asimismo, que este proceso de gestión no se esté llevando de forma uniforme por parte de los diferentes profesionales del DCCEP, en especial la forma en que se está dejando evidenciado el proceso de documentación del seguimiento realizado por medios electrónicos.

2. CONCLUSIONES

De acuerdo con los resultados obtenidos en el estudio, se concluye lo siguiente:

2.1 Se evidencio la necesidad de actualizar y mejorar los procedimientos y lineamientos generales para realizar el seguimiento a los créditos externos en ejecución, a fin de fortalecer las actividades de control, como su documentación en relación con la asignación y reasignación de los créditos externos, las reuniones de seguimiento que se llevan a cabo con la Unidad Ejecutora o con la Unidad Coordinadora del Programa, y la supervisión realizada del avance físico y financiero de los créditos externos. Ver punto 1.1 de este informe.

2.2 Al 1 de octubre del 2015, aunque el Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo no se han consolidado las dos Unidades funcionales (UNCEPML y UCSEP) establecidas en el Decreto Ejecutivo Nº 38305-H, sobre el Reglamento de Organización de la Dirección de Crédito Público, vigente desde abril de 2014, esto a pesar de contar con 12 funcionarios, aduciendo que esto no ha sido posible por cuanto no cuentan con las 2 nuevas plazas asignadas para ese Departamento, y otra que se encuentra “congelada”, a pesar de las gestiones realizadas por ésta ante las autoridades competentes. Ver punto 1.2 de este informe.

2.3 Las Unidades Ejecutoras no siempre le remiten a la Dirección de Crédito Público los informes de seguimiento semestrales dentro de los plazos establecidos, así como, tampoco se logró evidenciar que las justificaciones que éstas brindan en los casos en que se reportan variaciones atípicas de un periodo a otro, en el nivel de avance de una determinada categoría o subcategoría de inversión, permitan conocer las razones que le dieron origen, lo cual podría afectar la oportunidad de la toma de decisiones por parte de esa Dirección, como ente rector del Subsistema de Crédito Público.

21 Circular DCP-003-2009 del 24/9/201922




2.4 Se determinó que en los expedientes de seguimiento no siempre consta toda la documentación remitida por las Unidades Ejecutoras electrónicamente y cuando esta se incorpora no siempre se puede establecer cuándo fue recibida y por quién. Además, ésta no se vienen incorporando al expediente respectivo en un plazo perentorio, ni consta en éste los informes de seguimiento que las Unidades Ejecutoras remiten al jerarca de la Institución Ejecutora, a la Contraloría General de la República, a la Dirección General del Presupuesto Nacional, los realizadas por los organismos financieros, a los proveedores, entre otros. Como también, de que las unidades ejecutoras no siempre realizan los tramites asociados a las condiciones previas al primer desembolso por medio de la Dirección de Crédito Público.

2.5 Se determinó que en el Departamento de Coordinación y Control Endeudamiento Público, no siempre cumple con las disposiciones contenidas en el “Manual sobre la correcta conformación de expedientes en la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda”, en lo referente al contenido de la portada, la cantidad máxima de folios que debe mantenerse por expediente, la no foliación de la documentación que consta en éste, el procedimiento a seguir para realizar una corrección a un folio y la existencia de documentos engrapados. Asimismo, el manual citado carece de los procedimientos a seguir respecto a la recepción, archivo y conservación de la documentación que remiten las UE por medios electrónicos a los encargados de seguimiento del DCCEP, que aseguren que la información que respalda la gestión de seguimiento se mantenga centralizada, completa y debidamente resguardada. Ver punto 1.5 de este informe.

3. RECOMENDACIONES

Para colaborar con la Administración, en el fortalecimiento del control interno en el proceso de seguimiento a los créditos externos, se recomienda ordenar a las instancias responsables de su cumplimiento, las siguientes acciones:

Al Director de Crédito Público

3.1 Realizar las acciones pertinentes para que se revise y actualice el procedimiento “Seguimiento a los créditos externos en ejecución” y “Lineamientos Generales para el seguimiento de los créditos en ejecución” según corresponda, tomando en consideración los aspectos señalados en el punto 1.1, incisos a), b), c) y d) del presente informe.

3.2 Gestionar para que se consolide el Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo (DCCEPML), con sus dos unidades funcionales; la Unidad de Negociación y Contratación del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo) y la Unidad de Control y Seguimiento del Endeudamiento Público, con el personal con que dispone actualmente y de acuerdo al nivel de gestión que estaría realizando cada Unidad en este momento. Así como para que continué con los esfuerzos que lleva a cabo ante las autoridades competentes para la asignación de las plazas faltantes.

3.3 Girar las instrucciones pertinentes a fin de que se revisen y actualicen los lineamientos generales dirigidos a las Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública, en aspectos como los siguientes:

3.3.1 Establecer los requisitos mínimos que deben observar éstas, cuando opten por el uso de medio electrónico para la remisión de los informes de seguimiento a la DCP, a fin de asegurar que la misma sea remitida por uno de los funcionarios autorizados y firmada digitalmente, y como en caso de que éste no cuente con firma digital, entre otros elementos.

3.3.2 Ordenar que se reporte a esa Dirección las UE que incumplen con el plazo límite establecido para la entrega de los informes de seguimiento con la periodicidad requerida, a fin de que ésta tome las acciones pertinentes ante el Jerarca de dichas instituciones

3.3.3 Requerir a las UE una aclaración precisa de las razones por las cuales en los casos en donde en los informes de seguimiento trimestrales o semestrales presentan un porcentajes de avance físico “atípicos” de




un categoría o subcategoría de inversión de un periodo a otro, las cuales deberán quedar constando en el expediente de seguimiento respectivo

3.4 Gestionar que se revisen y actualicen los lineamientos emitidos por esa Dirección, respecto a la documentación facilitada por las unidades ejecutoras por medios electrónicos, en atención a los requerimientos solicitados por los encargados de seguimiento del DCCEP, a fin de estandarizar el proceso de recepción, archivo y conservación de la documentación que respalda la gestión de seguimiento de los créditos externos en ejecución.

3.5 Proceder a gestionar que se incorporen al procedimiento de “Seguimiento a los créditos externos en ejecución” o a los “Lineamientos generales dirigidos a Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública”, las acciones pertinentes que le aseguren que la comunicación de la validación de los nombres y las firmas de los funcionarios autorizados como representantes ante la entidad bancaria se realice siempre por medio del Ministerio de Hacienda.

3.6 Proceder a incorporar en los “Lineamientos generales para el seguimiento de los créditos en ejecución” las acciones correspondientes al expediente de seguimiento, los informes de avance del proyecto que las UE presentan al Jerarca de la institución ejecutora, los acreedores, CGR, DGPN, las minutas o ayudas memoria generados como resultado de las misiones de seguimiento, que realizan las entidades financieras entre otras.

3.7 Girar instrucciones a la Coordinadora del Departamento de Coordinación y Control del Endeudamiento Público, a fin de que fortalezca el proceso de supervisión tendiente a asegurar el acatamiento de los lineamientos emitidos por esa Dirección, en relación con la conformación y documentación que se mantiene archivada en los expedientes de seguimiento, de manera que éstos se encuentren completos, ordenados y actualizados. Como también para que se regularice el tratamiento que se le va a dar al expediente electrónico.

Por último, nos permitimos recordar que las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo de 10 días hábiles, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, debe dentro ese plazo señalado elevar el informe al Ministro con las objeciones y soluciones alternas, con copia a la Auditoría Interna, para el análisis y resolución definitiva.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección General dentro del plazo señalado la decisión que se tome, así como formalizar en un plazo razonable el plan de acción para el efectivo cumplimiento de las recomendaciones.

Dejándolo informado para la toma de decisiones, se suscribe:

Atentamente,

Máster Juan de Dios Araya NavarroDirector General

Lic. Juan Carlos Ramírez CortésProfesional de Auditoría Interna 3




JAN/sgl/jcrcCe Sr. Helio Fallas Venegas, Ministro de Hacienda Sr. Juan Carlos Quirós Solano, Director de Crédito Público

Estudio N° 032-2013




Anexo N° 1Normativa relacionada

1. Ley Nº 9025, Aprobación del contrato de préstamo N.° 2526/OC-CR suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el programa para la prevención de la violencia y promoción de la inclusión socialArtículo 4.01 condiciones previas al primer desembolso, “…(b) Que el Prestatario, por sí o por medio del Organismo Ejecutor en su caso, haya designado uno o más funcionarios que puedan representarlo en todos los actos relacionados con la ejecución de este Contrato y haya hecho llegar al Banco ejemplares auténticos de las firmas de dichos representantes. Si se designaren dos o más funcionarios, corresponderá señalar si los designados pueden actuar separadamente o si tienen que hacerlo de manera conjunta...”

2. D.E. 38305-H Reglamento de Organización de la Dirección de Crédito Publico, mediante el cual en sus artículos 10 y 11, dispone lo siguiente:2.1 Para la Unidad de Negociación y Contratación del Endeudamiento Público de Mediano y Largo PlazoEl objetivo de esta Unidad es propiciar una adecuada utilización del financiamiento público y las condiciones financieras más favorables para el país, mediante la revisión y análisis de la contratación del financiamiento público del sector público y la negociación de las operaciones crediticias en donde el Gobierno figura como deudor o garante.

Las funciones de la Unidad de Negociación y Contratación del Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo, son las siguientes:

a. Elaborar y proponer a la Jefatura del Departamento los planes y programas de trabajo a ejecutar por la Unidad a cargo, a efecto de cumplir con las funciones asignadas y con el Plan Anual Operativo de la Dirección.

b. Planificar, asignar, coordinar, dirigir y supervisar el trabajo del personal a cargo, para asegurar un desempeño eficiente y eficaz de las funciones bajo su responsabilidad.

c. Elaborar, coordinar, revisar y proponer a la Jefatura del Departamento los procedimientos aplicables a la negociación, trámite y contratación del crédito público de la Administración Central.

d. Elaborar, coordinar, revisar y proponer a la Jefatura del Departamento los criterios técnicos y guías metodológicas para el análisis de las solicitudes de endeudamiento público de proyectos de inversión.

e. Elaborar, coordinar, revisar y proponer a la Jefatura del Departamento criterios de elegibilidad de los préstamos.

f. Participar junto con la Unidad de Política de Endeudamiento Público de Mediano y Largo Plazo y la Unidad de Relaciones con el Inversionista, en la elaboración de la propuesta de Política de Endeudamiento Público tanto interno como externo para el mediano y largo plazo, considerando la capacidad de endeudamiento del país.

g. Elaborar la propuesta de Programa de Financiamiento de Proyectos de Inversión, así como encargarse de darle seguimiento y actualizarla.

h. Investigar y elaborar estudios en materia de endeudamiento público.

i. Evaluar operaciones de Crédito Público en trámite con organismos financieros nacionales e internacionales y preparar la correspondiente recomendación a la Autoridad Presupuestaria sobre la autorización para la contratación de Crédito Público.

j. Apoyar y orientar a las Instituciones del Sector Público en las negociaciones tendientes a la contratación de operaciones de crédito externo para la ejecución de proyectos.




k. Ser interlocutores en las negociaciones de créditos externos de las Instituciones del Gobierno Central ante los organismos financieros internacionales y en aquellos empréstitos externos donde el Gobierno de la República figure como deudor o garante.

l. Evaluar las solicitudes de cooperación no reembolsables relacionadas con créditos externos para efectos de aprobación por parte del Ministro de Hacienda, así como participar en la formalización de las cooperaciones ante los organismos financieros internacionales.

m. Participar en el proceso de suscripción de los contratos de préstamos y en la elaboración del Proyecto de Ley de Aprobación de Contratos de Préstamo en aspectos financieros-técnicos, en conjunto con la Asesoría Legal de la Dirección y la institución ejecutora del crédito/proyecto.

n. Promover la gestión de calidad en los productos, servicios y acciones que realice el Departamento

2.2 Las funciones de la Unidad de Control y Seguimiento del Endeudamiento Público.El objetivo de esta Unidad es promover el uso adecuado del crédito por parte del Sector Público mediante el seguimiento al endeudamiento público externo donde el Gobierno figure como deudor o garante y a las Unidades Ejecutoras de los proyectos/créditos en ejecución.

Las funciones de la Unidad de Control y Seguimiento del Endeudamiento Público son las siguientes:

a. Elaborar y proponer a la Jefatura del Departamento los planes y programas de trabajo a ejecutar por la Unidad a cargo, a efecto de cumplir con las funciones asignadas al Departamento y con el Plan Anual Operativo de la Dirección.

b. Planificar, asignar, coordinar, dirigir y supervisar el trabajo del personal a cargo, para asegurar un desempeño eficiente y eficaz de las funciones bajo su responsabilidad.

c. Elaborar, coordinar y proponer a la Jefatura del Departamento los procedimientos y lineamientos aplicables al seguimiento de los créditos externos en ejecución donde el Gobierno figure como deudor o garante.

d. Dar seguimiento al cumplimiento de condiciones previas para el primer desembolso establecidas en los contratos de préstamo.

e. Analizar y evaluar los informes de ejecución presentados por las Unidades Ejecutoras de proyectos según las programaciones de actividades y desembolsos.

f. Dar seguimiento a los créditos externos que se encuentran en ejecución.

g. Elaborar informes de seguimiento semestral de los créditos externos en ejecución, mostrando el desempeño de las Unidades Ejecutoras, el avance físico y financiero del proyecto, entre otros.

h. Atender delegaciones de organismos financieros y participar en misiones de seguimiento de los créditos organizadas por estos organismos.

i. Dar seguimiento a las cooperaciones no reembolsables otorgadas por organismos financieros internacionales relacionadas con créditos externos.

j. Analizar las solicitudes y justificaciones presentadas por las instituciones ejecutoras de créditos al Ministerio de Hacienda en coordinación con la Asesoría Legal, a efecto de que se le trámite ante los organismos financieros solicitudes de prórroga de períodos de desembolsos de los contratos de préstamos, períodos de gracia, solicitudes para rescindir parte del monto del crédito, solicitudes para modificar contratos de préstamo suscritos y otros requerimientos; así como elaborar oficios de solicitud de prórroga a remitir a los acreedores.

k. Coordinar el proceso de modificación de un contrato de préstamo en ejecución donde el Gobierno de la República figure como Prestatario ante el organismo financiero, así como elaborar en conjunto con la Asesoría Legal de la Dirección la propuesta del addendum al contrato.

l. Elaborar informes sobre desincorporación presupuestaria de saldos de recursos externos.




m. Atender los requerimientos de información que solicitan la Contraloría General de la República, Asamblea Legislativa, Banco Central de Costa Rica, Organismos Financieros, Ministerios, Medios de Comunicación y otros entes.

n. Asesorar a sus superiores y funcionarios de otras Dependencias e instituciones, sobre normativa, procedimientos y aspectos varios relativos al seguimiento del endeudamiento público.

o. Promover la gestión de calidad en los productos, servicios y acciones que realice el Departamento

3. D.E. 35222-H Reglamento para Gestionar la Autorización para la Contratación del Crédito Público del Gobierno de la República, Entidades Públicas y demás.

“Artículo 13.—Del Seguimiento. Los ministerios, las entidades públicas y demás órganos que ejecuten proyectos con endeudamiento público, deberán remitir a la Dirección de Crédito Público los informes de seguimiento, al menos de forma semestral y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización del mes de junio y diciembre de cada año, sobre la programación de ejecución, el avance físico, financiero y las reprogramaciones de los proyectos en ejecución financiados con endeudamiento público. En el caso de existir reprogramaciones de la ejecución, estas deberán acompañarse de las respectivas justificaciones y las acciones correctivas. Por medio de los Lineamientos Generales a las Unidades Ejecutoras así como también por medio de oficios del Director de Crédito Público, se podrá solicitar información adicional a las Unidades Ejecutoras.”

4. Normas de Control Interno para el Sector Público

“4.2, inciso e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”

“5.4 Gestión documental. El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información propicien una debida gestión documental institucional, mediante la que se ejerza control, se almacene y se recupere la información en la organización, de manera oportuna y eficiente, y de conformidad con las necesidades institucionales.”

5. Circular DCP-004-2013 del 12/39/2013. Asunto: Manual sobre la correcta conformación de expedientes y Lineamientos a seguir en la elaboración, modificación y actualización de procedimientos de la Dirección.

Punto Nº 4a. “la numeración o foliación debe realizarse en orden cronológico de conformidad con la fecha de ingreso o de emisión y foliarse conforme se adicionan, en orden ascendente, de forma tal que al abrir el expediente los primero folios correspondan al último documento que se presentó o se emitió.//Una vez ordenados los documentos, cada uno debe numerarse con tinta en el ángulo superior derecho del anverso de cada página, en orden consecutivo y ascendente constituyéndose en los folios del expediente…”

6. Circular DCP-001-2012 del 15/2/2012. Asunto: Se modifican Lineamientos Generales dirigidos a Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública financiados mediante endeudamiento público”

Punto 4 Informes periódicos a presentar a la CCP sobre el uso de los recursos y el alcance de las metas, objetivos y resultados del programa/proyecto. “Con base en lo dispuesto en los artículos 79, inciso c) de la Ley 8131 y 13 del Decreto Ejecutivo 35222-H, los órganos que ejecuten proyectos con endeudamiento público deben remitir a la Dirección de Crédito Público informe de seguimiento, al menos de forma semestral y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización del mes de junio y diciembre de cada año, sobre la programación de ejecución, el avance físico, financiero y las reprogramaciones de las actividades de los proyectos en ejecución financiados con endeudamiento público.




En el caso de existir reprogramaciones de la ejecución, estas deberán acompañarse de las respectivas justificaciones y las acciones correctivas. Además la UE/UCP deberá suministre cualquier información adicional requerida por la Dirección de Crédito Público en el ejercicio de sus competencias…”

Punto 6.2 Misiones de supervisión de los acreedores, establece: “El Organismo Financiero debe solicitar autorización al Ministerio de Hacienda para la realización de una misión, para lo cual debe comunicar con antelación, vía oficio o correo electrónico, sobre la misión que tiene prevista, la fecha de la misma así como su alcance. En dichas misiones podrán participar funcionarios de la DCP a efecto del seguimiento que le corresponde dar según Ley 8131.// Las misiones en cuestión pueden estar relacionadas con actividades de monitoreo y seguimiento de un crédito en ejecución o al finiquito de un contrato de préstamo.// La UE/UCP deberá remitir copia a la DCP de las minutas/ayudas memorias resultantes de las misiones de los organismos financieros, una vez que estén debidamente suscritas, las cuales plasman la discusión y los acuerdos tomados en las reuniones.”

7. Circular DCP-002-2012 del 30/7/2012. Asunto: Procedimientos: Seguimiento a las líneas de Crédito Autorizadas y Seguimiento a los créditos externos en ejecución.

Actividad 2 “Los criterios o parámetros utilizados por la jefatura del Departamento para la asignación del seguimiento de los créditos públicos que inician la etapa de ejecución toman en cuenta la carga de trabajo en cuenta la carga de trabajo de los profesionales en cuanto al número y complejidad , tales como la cantidad y complejidad de los créditos asignados previamente, grado de complejidad de los crédito-proyectos/líneas de crédito que tienen asignados previamente, grado de complejidad del proyecto asignar monto del crédito a asignar, el conocimiento y la experiencia que posee el profesional en relación con la naturaliza del proyecto/crédito asignar y de la institución que ejecuta ,entre otros.”

Actividad 4 “Para implementar un seguimiento continuo y oportuno, cada profesional encargado debe establecer canales de comunicación efectivos con la UE o UCP, a efecto de conocer los avances en la ejecución de los programas/proyectos que tiene a cargo, atrasos y otros problemas que se estén presentando en la ejecución, así como, las acciones correctivas tomadas o por tomar por la institución Ejecutora para contrarrestarlos o mitigarlos. Lo anterior, en complimiento con lo dispuesto en los “lineamientos Generales para el Seguimiento de los Créditos en Ejecución”

Actividad 5. Con base en la información recopilada en el seguimiento realizado, el profesional debe completar para os programas/proyectos que tiene a cargo el cuadro “Indicadores Relevantes de los Créditos Externos en Ejecución” y retroalimentar periódicamente a la Coordinadora sobre el estado actual de los créditos externos y de cualquier situación que se presente en la ejecución.”

8. Circular DCP-003-2009, del 24/9/2009 “Asunto: Procedimiento a seguir por el Departamento de Coordinación y Control de Endeudamiento Público”

A) En el párrafo primero, del punto primero de los Lineamientos administrativos, del punto 3, sobre los Lineamientos generales para el seguimiento de los créditos en ejecución en donde el Gobierno de la Republica figura como prestatario o garante, se indica: “…los expedientes de cada crédito deben considerar la información de cada fase y estar completos, ordenados y actualizados; incluyendo cualquier tipo de información relativa al crédito/proyecto, ya sea información enviada y recibida vía oficio, documentos, correos electrónicos, fax tramitados por la Dirección de Crédito Público, la Unidad Ejecutora , el acreedor u otro ente…”B) Párrafo primero, del punto 2 Seguimiento continuo, del punto 3 Lineamientos generales para el seguimiento de los créditos en ejecución en donde el Gobierno de la República figura como prestatario o garante:

“…Asimismo, solicitará a las Unidades Ejecutoras Coordinadoras que informen sobre las misiones de seguimiento que realizarán los acreedores a efecto de valorar la participación del Profesional y remitan copia a la Dirección de crédito Público de las minutas resultantes que plasman la discusión y los acuerdos tomados




en dichas reuniones de seguimiento así como de los informes de avance de los proyectos que presentan a diferentes entes tales como: Acreedor, Contraloría General de la República (CGR), Presupuesto Nacional, MIDEPLAN, Jerarca de la Institución responsable de la ejecución…”




Anexo N° 2

Cuadro Nº 1: Avance físico real para el crédito externo Nº CR-P4, según informes de seguimiento del I semestre del 2012 y 2013

I Semestre, 2012 I Semestre, 2013

Categoría/subcategoría de Inversión al 31/12/2011 al 30/06/2012 al 31/12/2012 al 30/06/2013

Rehabilitación y extensión de la red de colectores secundarios21,15% 13,28% 0% No ha iniciado

Diseños finales, construcción, equipamiento, pruebas y puesta en servicio del túnel de aguas residuales Los Hatillos. Licitación, diseño y construcción

20% 0,00% 0% En proceso de contratación.

Diseño y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales

36,41% 37,67% 0% No ha iniciado

Etapa I: Diseño de las obras 87,50% 84,38% 63,56% 67,71%

General 23,40% 17,58% 5,71% 7,10%Fuente: Oficio UE-JBIC-2012-780 del 27/7/2012. Seguimento I semestre 2012, crédito JVIC CR-P4, DCO-378-2012. Cuadros de seguimiento al 30/6/2013. Crédito JVIC CR-P4.

Cuadro Nº 2: Avance físico real para el crédito externo Nº 1908/OC-CR, según informes de seguimiento delII semestre del 2012, I y II semestre del 2013

Categoría/subcategoría de inversión II semestre 2012 I Semestre 2013 II Semestre 201330/06/2012 31/12/2012 31/12/2012 30/06/2013 30/06/2013 30/12/2013

Ingeniería, Supervisión y administración 0,14% 0,09% 0,09% 0,19% 19,00% 35%

1.1 Programa de estrategia sociambiental 25% 17% 17,00% 35% 35% 65%

2.1 Generación 24,18% 23,58% 23,58% 24,32% 21,99% 32,94%

2.1.2 Modernización de plantas de generación Unidades 1,2,3 y 4 53% 50% 50% 44,89% 41,87% 75,44%

2.1.3 Programa de recuperación de embalses 99% 91% 91,00% 95% 95% 99%

2.2.3 Subestación Jaco 12,95% 3% 3% 15,77% 15,77% 16,59%

2.2.3 Subestación Coyol 10,23% 3% 3% 12,95% 12,95% 14,27%

General 10,40% 12,96% 12,96% 15,26%

Fuente:a. Oficio Nº 5460-019-2013 del 29/01/2013: Seguimiento II semestre 2012- Contrato de préstamo BID 1908/OC-CR. b. Oficio Nº 5460-228 del 24/7/2013: Seguimiento I semestre 2013- Contrato de Préstamo BID 1908/OC-CR. c. Oficio Nº 5460-032-2014 del 3/2/2014: Remisión de cuadros de seguimiento del II semestre 2013- Contrato de Préstamo BID 1908/OC-CR.




ANEXO 3

SOBRE COMENTARIOS REALIZADOS POR LOS FUNCIONARIOS QUE PARTICIPARON EN LA COMUNICACIÓN DE RESULTADOS

COMENTARIO VALORACION

Por parte del Viceministro de Egresos, D. José Francisco Pacheco Jiménez:

a. la importancia de revisar si las diferentes disposiciones normativas responden a una política o no.

b. Se aclare a lo que nos referimos al hablar de supervisión. Ya que no tiene claro si es que la DCP debe supervisar de la ejecución de los diferentes proyectos, lo cual se estaría viendo limitado por la normativa que la regula o a otra cosa.

Al respecto esta Auditoría Interna manifestó la importancia de verificar en todo proceso que efectivamente todas las disposiciones normativas establecidas estén dirigidas al cumplimiento de una política para así favorecer la maximización de los recursos con que se dispone.

Respecto a la supervisión se le indicó que correspondía a las actividades de control que realiza la Jefatura del DCCEP para asegurarse que los funcionarios realizan el seguimiento de acuerdo al procedimiento y lineamientos establecidos para este fin, así como la atención de las recomendaciones u observaciones realizadas por la coordinadora de acuerdo a la información consignada en el expediente y la conversación sostenida con el colaborador en los momentos establecidos para la retroalimentación del avance del seguimiento.

Por parte del Subdirector de Crédito Público; Melvin Quirós solano y la Coordinadora del DCCEPMLP; la Licda. Rossaura Trigueros Elizondo:

a. Hacen ver que las recomendaciones en si vienen a contribuir en la sustentación de la gestión que realizan. No obstante, se manifiestan preocupados en cómo deben dejar documentadas las visitas de seguimiento a las U.E. Así como la supervisión que se realiza sobre la labor de los encargados de seguimiento.

b. En cuanto al cumplimiento a los plazos para presentar a la DCP los informes de avance por la UE se indica que sí se han enviado oficios por parte de la Dirección al ver incumplimientos de los plazos.

c. En cuanto a la conclusión 5.b se indica que sería revisar el procedimiento del tratamiento que se le da a la información electrónica.

Al respecto esta Auditoría Interna recalca la importancia de que dejen documentadas todas las gestiones claves que realizan las cuales tienen un impacto en el proceso de seguimiento, como es el caso de las reuniones de seguimiento con las U:E y las actividades de supervisión realizadas por la Coordinadora del Departamento

Se hace ver que en los expedientes revisados no consta ningún oficio o referencia sobre esta gestión que realiza la DCP. Como tampoco constan los otros informes que remiten las UE (al jerarca de la Institución a la Contraloría General de la República, al Presupuesto Nacional), que estarían siendo utilizados por el funcionario del DCCEP, para realizar el informe respectivo del nivel de avance de los créditos externos que tiene asignados.

Se tomó nota de la observación para ser considerada en el informe final




ANEXO4

SOBRE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS EN EL OFICIO DCP 539-2015

COMENTARIO (Oficio DCP-539-2015) VALORACION

“En relación a la recomendación para que la Dirección continúe con los esfuerzos que permitan la implementación efectiva de la estructura organizativa y funcional establecida para el DCCEPML en el marco de las funciones que tiene encomendadas, es importante que se valore en la misma y para efectos de concretar lo establecido en el Reglamento de Organización de la DCP la participación y el apoyo a la gestión que se requiere de dependencias internas y externas al Ministerio, tales como el Despacho del Ministro de Hacienda El Departamento de Gestión y Potencial Humano, la STAP, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil.

La recomendación señalada va dirigida en dos vertientes; una a lo interno de la DCP, para que tomando en consideración el nivel de gestión que estaría realizando cada unidad y el recurso humano con que dispone, realice las acciones pertinentes para que se implemente la nueva estructura organizacional del DCCEPMLP, de forma tal que la gestión a realizar por cada una de ellas se vea lo menos afectadas posibles.

Mientras la otra vertiente, apunta a que esa Dirección debe continuar con las gestiones que vienen realizando ante las autoridades competentes para que le faciliten llenar las plazas que tienen pendientes como la que les congelaron y así poder completar todas las plazas contempladas en el informe técnico contenido en el oficio Nº DIPI-188-2013 del 11/7/2013 que le fue remitido al MIDEPLAN por medio del Oficio Nº DM 981-2013 del 22/7/2013.

Respecto a los informes de seguimiento remitidos por la UE y a la recomendación “b Reportar a esa Dirección las UE que incumplen con el plazo límite establecido para la entrega de los informes de seguimiento con la periodicidad requerida, a fin de que ésta tome las previsiones y las acciones pertinente ante el Jerarca de dichas instituciones”, se considera conveniente eliminar dicha recomendación dado que tanto el Departamento como la Dirección ya realizan la debida gestión con los jerarcas institucionales y las UE para que se corrijan las situaciones presentadas en los informes.

Tomando en consideración lo indicado y que no se adjuntaron documentos que le permita a esta Auditoría verificar las gestiones realizadas por la DCP, entre el 01 de enero del 2012 y el 31 de diciembre del 2013, ante las instituciones y las UE tendientes a subsanar la presentación de los informes de seguimiento posterior a los plazos establecidos, se toma la decisión de mantener como parte de las recomendaciones dadas en el presente informe.

En cuanto al avance físico de un programa en particular, el cual varió de un informe a otro, es importante aclarar que esta situación refiere al caso de un endeudamiento en específico, y se debió según lo manifestado por la Unidad Ejecutora en la información suministrada, a un cambio en la metodología aplicada para el cálculo de dicho avance, y por lo tanto no es una situación generalizada en el seguimiento de los programas/proyectos de inversión financiados con endeudamiento público. Es así que sugerimos que la recomendación de la Auditoría se dirija a incluir en los informes mayor información, que explique cambios importantes en el avance físico de los mismos.

Se debe aclarar que esta condición se determinó en dos de los cinco expedientes revisados, y en ninguno de ellos se tiene en el expediente información, que permita comprender cuales fueron las razones que los generaron ni como estos llevaron que al final se registraran estos niveles de avance físicos “atípicos”.

En torno a la designación de funcionarios ante el acreedor para llevar adelante todo lo relativo a la ejecución de los contratos de préstamos y las solicitudes de desembolsos del crédito ya es claro en el procedimiento interno como en los documentos legales (contratos de préstamo) el trámite que debe seguirse para estos fines, por lo que la recomendación no debería ser establecer lineamientos, sino más bien comunicar o reforzar con el acreedor

Al respecto, se determinó que en el procedimiento de seguimiento a los créditos externos, lo referente esta tratado esta tratado en su punto 3, no obstante, en este no es claro cómo debe ser el seguimiento para asegurar la adecuada coordinación de aquellas que corresponde ejecutar al Ministerio de Hacienda.

Por otra parte en el caso de los Lineamientos generales dirigidos a Unidades Ejecutoras y coordinadoras de programas y proyectos de inversión Pública financiados mediante endeudamiento público, no se determinó ningún apartado referente a este punto.

Finalmente, en relación a la incorporación en los expedientes de la Dirección de los informes de seguimiento realizados por las unidades ejecutoras para diferentes instituciones se sugiere que se replique la recomendación de formalizar el tratamiento de la

Con respecto a la incorporación de los informes adicionales que genera la UE, se tiene que estos no constan en el expediente ni hay evidencia de que estos fueron recibidos en el DCCEP u otra




COMENTARIO (Oficio DCP-539-2015) VALORACION

documentación electrónica, para que es esta forma no se tengan que imprimir y mantener los informes de seguimientos, debido a que son extensos, y se legre considerar las versiones electrónicas como a parte integral de los expedientes físicos.

dependencia de la DCP ya sea física o electrónicamente.

Con respecto a la documentación que le remiten electrónica, el Manual sobre la correcta conformación de expedientes, este es omiso en indicar como debe tratarse dicha documentación, así cómo donde y quién va a ser el responsable de custodiarla en el tiempo.



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