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REPRESAS Y DESAROLLO EL REPORTE FINAL DE LA COMISION MUNDIAL DE REPRESAS* UN NUEVO MARCO PARA LA TOMA DE DECISIONES Traducción Patrocinada por: SAMTAC Centroamérica

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REPRESAS YDESAROLLO

EL REPORTE FINAL DE LA COMISION MUNDIAL DE REPRESAS*

UN NUEVO MARCO PARA LA TOMA DE DECISIONES

Traducción Patrocinada por:

SAMTAC Centroamérica

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Comisión Mundial de RepresasP.O. Box 16002Vlaeberg, Cape Town8018, SOUTH AFRICATel. (2721) 426-4000Fax. (2721) 426-0036E-mail: [email protected]

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Global Water Partnership-SuraméricaSouth American Technical Advisory Committee (SAMTAC)c/o División de Recursos Humanos, CEPAL casilla 179-D, Santiago de Chile, CHILE Tel. (562) 210-2164Fax. (562) 208-0252 E-mail: [email protected]

Global Water Partnership-CentroaméricaCentral American Technical Advisory Committee (CATAC)Apartado Postal 14-5000Liberia, COSTA RICATel. (506) 666-1596Fax. (506) 666-2967E-mail: [email protected]

* Nota de aclaración: Al traducir el informe de la Comisión Mundial de Represas, hubo que escoger entre los sinónimos“represa” y “presa”; ambos utilizados por diferentes grupos de habla hispana. Se utiliza en esta traducción la palabra “repre-sa” para referirse a la obra, generalmente de cemento armado, para contener o regular el curso de las aguas, o para detenery almacenar el agua en forma artificial. Esta escogencia se hace sin ningún prejuicio a aquellos lectores que prefieren uti-lizar los términos "presa" o "embalse" para referirse a la misma estructura.

Publicado en su versión original en Inglés en el Reino Unido y Estados Unidos en el 2000, por Earthscan Publications Ltd.

Copyright © Comisión Mundial de Represas, 2000 Todos los derechos reservados

Traducido por José María Blanch, Ph.D., [email protected]ón técnica por la Comisión Mundial de Represas y la UICNDiagramación gráfica por María Marta Alfaro, Alvaro Calvo, Digiprint, [email protected] photographs © Gallo Images. The Image Bank: Horowitz, Ross. I-Afrika: Miller, Eric.

Photo credits: Cape Argus: Schronen Johan, p226; Tromp, Dion, p66, 258; Yeld, John, p36. Cape PhotoLibrary: Proust, Alain, p36; Stoffel-Wialliame, p72. Cosmi Corporation: p16, 19, 22, 49, 72, 80, 96, 108, 125, 134,157, 196, 250. I-Afrika: Bosch, Rodger, p14; Ingram Andrew, p96, 112; Miller, Eric, p2, 24, 96, 98, 104, 111, 114, 117, 129, 142, 153, 196, 201,220; Pettersson, Anders, p243. IUCN -The World Conservation Union, p72, 85,87. Itaipú Binacional, p36, 68, 258. The ImageBank: Horowitz, Ross, p196, 206; Sund, Harald, p134, 149. United States Bureau of Reclamation, p36. World Bank, p96,100.World Wide Fund for Nature: Gunther, Michel, p72, 74,134,137; Harvey, Martin, p78. WWF-Canon; Burgler, Roel, p205, 212;Pratginestos, Juan, p72. Rautkari, Mauri; p145, Revesz, Tamás, p20, 210; Thorsell, James W, p212. Schafer, Kevin, p72, 92, 233;Torres, William H, ~136.

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Prefacio del Presidente

Globalización desde abajo

i la política es el arte de lo posi-

ble, este documento es una obra

de arte. Redefine lo que es posi-

ble para todos nosotros, en beneficio de

todos nosotros, en unos momentos en

que la presión que ejerce el tema del

agua en los gobiernos nunca ha sido

más intensa. Pensemos en esto: en este

planeta azul, menos del 2.5% de nuestra

agua es dulce, menos del 33% del agua

dulce fluye, menos del 1.7% del agua

que fluye discurre por cauces. Y hemos

estado obstaculizando incluso estos.

Hemos represado la mitad de los ríos

del mundo a la tasa sin precedentes de

uno por hora, y en dimensiones tam-

bién sin precedentes de más de 45 000

represas de una altura de más de cuatro

pisos.

S

Professor Kader AsmalChair, World Commission on Dams

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Prefacio

Por haber autorizado la siguiente fase de una delas represas mayores del Hemisferio Sur puedoargüir que las naciones construyen grandes repre-sas por razones sólidas. Las represas almacenan,utilizan y desvían agua para consumo, irrigación,refrigeración, transporte, construcción, industria,energía y recreo. Las represas trasladan agua delGanges, Amazonas, Danubio, Nilo o Columbiapara sostener ciudades en sus riberas. Para divi-dir, o repartir, las aguas, las represas son nuestroinstrumento más antiguo. Pero ¿hay otros instru-mentos, o es nuestra mejor opción?

La Comisión Mundial de Represas ha emprendidouna revisión global rigurosa, independiente einclusiva, explorando el terreno para ayudarnos aresponder a esa pregunta con autoridad. Pero delmismo modo que la escasez de agua condujo a laconstrucción de represas, la competencia por lamisma ha acentuado el trabajo de la Comisión. Albuscar agua nos enfrentamos con una crisis quese va extendiendo, incluso de proporciones bíbli-cas. En Eclesiastés, recordamos el pasaje:

Generación va y generación viene,pero la tierra siempre permanece ...Todos los ríos van al mar, pero el mar no se llena...

Las palabras son hermosas, inolvidables y, derepente, anacrónicas. Porque no son ciertasdebido a demandas y represas durante nuestrasvidas. Incluso ríos deteriorados rara vez fluyenlibremente, sino que holgazanean por una cadenade embalses. En algunos años nuestros ríos máscaudalosos, como el Nilo de África, el Amarillo deAsia, el Colorado de EE UU, el Murray deAustralia, no llegarán al mar.

Esa escasez se complica por el hecho de que unade cada cinco personas en el mundo carece deacceso a agua potable segura. La mitad del mun-do carece de higiene; millones mueren por enfer-medades que acarrea el agua. Los agricultorescompiten por agua con ciudades en crecimientoacelerado pero bajo tensión. Las ciudades agotanacuíferos que tomó siglos llenar. El agua salada

contamina al agua subterránea a kilómetros delmar. En China, México e India las capas de aguadescienden un mero al año. En unas pocas déca-das, al tratar de conseguir un quinta parte más deagua para 3 mil millones más de personas, una decada tres personas puede tener problemas parabeber o bañarse. Algunos ven en nuestra escasezun presagio de problemas venideros. Creen quela escasez de agua conduce inevitablemente apueblos, regiones y naciones a una lucha feroz ycompetitiva en la que millones se esforzarán almáximo por temor e interés propio. Y con ello,afirman, cuando los ríos cruzan fronteras dentrode o entre naciones, la escasez de agua conducea estrés de agua lo cual conduce a guerras poragua.

Nuestra Comisión, y por medio de ella, este Infor-me Final, contradice ese sentimiento. Vemos alagua como un instrumento, un catalizador de paz,que nos une, no para construir represas ni des-mantelarlas sino para desarrollar recursos a largoplazo.

¿Más fácil de decir que de hacer? No necesaria-mente. La parte difícil radica en qué se puede‘decir’ con honradez intelectual, visión e inteligen-cia. Sorprende que rara vez se haya intentadoponer en práctica esta afirmación. A diferencia deotros aspectos de nuestras vidas, las grandesrepresas han eludido por mucho tiempo un escru-tinio profundo, claro e imparcial del proceso conel que se construyen y se valoran. Este vacío esespecialmente patente cuando se compara coninversiones en escala mucho menor. A diarioapretamos y pesamos frutas y verduras para ase-gurarnos de que lo que el mercado nos ofrece esjusto. Sometemos a una verificación rigurosa yanalizamos el desempeño de un automóvil, con-duciéndolo para probarlo, antes y después depagar por él unos miles de dólares. Antes decomprar una casa o un negocio, los estudiamoscon la debida diligencia.

Sin embargo, este siglo hemos colectivamentecomprado, en promedio, una gran represa cadadía, y ha habido escasísimos, o quizá ninguno,

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análisis comprensivo e independiente del por quése necesitan las represas, cómo se desempeñancon el tiempo, y si estamos obteniendo un bene-ficio justo por nuestra inversión de $2 billones.

Hasta ahora.

Los esfuerzos pioneros son inevitablemente con-troversiales. Y aunque la Comisión Mundial deRepresas tiene, por diseño, un carácter estricta-mente asesor, no nos engañemos. Nuestra géne-sis, proceso de trabajo e implicaciones de esteInforme Final son por naturaleza muy políticos.Nuestro mandato tiene que ver con el elementomás precioso de la tierra, y esto, claro está, conll-eva poder: quién lo detenta, cómo compartirlo,en qué formas puede el estado equilibrarlo mejor. Algunos quizá sientan que este Informe hace quelas decisiones acerca de la utilización del aguaresulten todavía más difíciles; al elevar el listón,como de hecho lo hacemos, los gobiernos debenejercer más vigor y creatividad para conseguir unresultado sostenible. Pero la verdad es que hace-mos que estas decisiones resulten más fáciles;porque mostramos con claridad qué, cómo,dónde y por qué las decisiones pueden funcionarbien o no conseguir lo que se proponen.

Por esta razón afirmo que somos mucho más queuna ‘Comisión de Represas’. Somos una Comisiónpara sanar las heridas profundas y autoinfligidasque se abren donde quiera y cuando quiera queunos pocos deciden para muchos la forma mejorde desarrollar o utilizar el agua y los recursosenergéticos. Esta es a menudo la naturaleza delpoder, y la motivación de quienes lo cuestionan.En épocas recientes se ha cuestionado en todo elmundo a gobiernos, industrias y agencias deayuda por decidir el destino de millones sinincluir a los pobres, o incluso a mayorías popu-lares de países que creen que están ayudando.

Para que adquiera legitimidad en esas decisionestranscendentales, el verdadero desarrollo debeestar centrado en las personas, respetando siem-pre el papel del estado como mediador, y a me-

nudo representante, de sus intereses. En las pági-nas siguientes no refrendamos la globalizaciónimpuesta desde arriba por unos cuantos. Refren-damos la globalización decidida desde abajo portodos, una orientación nueva en la política ydesarrollo globales del agua.

Con esta orientación, debemos ocuparnos delpasado antes de describir el camino para el futu-ro. La integridad de nuestro proceso determina laintegridad de este producto, lo cual plantea unpunto clave. Me siento orgulloso de firmar estetrabajo, y de dirigir este proyecto, pero el docu-mento que tienen entre manos no tiene comoautor, como algunos Informes de la Comisión, asu presidente.

Es fruto del trabajo de varios autores a quienesoriginalmente separaban las líneas divisorias cul-turales y filosóficas del debate. Ahí radica su ver-dadera fuerza. En realidad, la hipótesis de que lacantidad de personas que escriben algo es inver-samente proporcional a cuánto dice, sólo tieneuna validez relativa. Centenares de libros y publi-caciones elocuentes ilustran el debate sobre lasrepresas y el desarrollo desde alguno de los doslados. Escritos por un solo autor, dicen muchopero resuelven poco. El Informe Final de la CMRes importante, y será recordado, no sólo por loque dice, sino por el hecho de que varios cen-tenares de hombres y mujeres estuvieron directa-mente involucrados en decirlo. Le dio forma lacompetencia de los miembros de la Comisión,muchos de los cuales han dedicado todas susvidas a aspectos de ingeniería, ambientales, socia-les e institucionales de ríos y represas. Todosnosotros fuimos sensibles a las necesidades deldesarrollo humano al escuchar las aspiraciones,dolor y angustia de personas concretas.

Lenta en hablar, la Comisión fue rápida en escu-char. Ambos lados del debate ofrecieron sus per-spectivas: desde funcionarios de represas conobligación de gobernar hasta personas afectadaspor represas con historias que contar. Al ventilarhechos llegamos a un acercamiento que comenzó

prefacio

iiiEl Informe de la Comisión Mundial de Represas

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Prefacio

en Gland, Suiza y prosiguió, sin parar, a través deaudiencias, consultas, estudios de caso, presenta-ciones y revisiones que abarcaron a más o menosunas mil represas grandes.

Por medio de este proceso comenzó a emergeruna comprensión y una verdad compartidas, ycon ello el delgado hilo con el cual coser las pun-tadas de la reconciliación. En esta Comisión, lasprimeras puntadas se dieron, quizá, cuando unamujer que arriesga su vida oponiéndose a unagran represa enebra el ojo de la aguja con uningeniero que se especializó en el diseño de represas. O cuando el líder de una de las compañíasde tecnología más grandes del mundo tuvo unintercambio con el líder de uno de los pueblosorgullosos pero desposeídos del mundo. MientrasSeattle, Toronto, Washington, Londres y Berlín seveían enfrentados con turbulentas protestas sobrela globalización y el desarrollo, nosotros seguimosdando tranquilamente puntada tras puntada paracoser un tapiz más fuerte, mas flexible y colorido.

Nuestra labor no ha concluido. Con este docu-mento, ha comenzado la de ustedes. Desearíapoder ser tan sencillo y pegadizo como los manuales populares que ofrecen soluciones simplistaspara situaciones complejas. Reconocemos todosesos argumentos, y los asimilamos. Pero llegamosmás allá de Declaraciones, que instan: ‘Reconozcalos derechos humanos’ o ‘Conserve los recursosnaturales’.

Decirme a mí, que soy un funcionario públicoacosado que debe responder a 48 millones depersonas inquietas, hambrientas y sedientas,‘Asegure que el desarrollo sea sostenible y huma-no’ es como advertirme, ‘Opere, pero no causeheridas nuevas’. Ya lo sé. Lo que no sé es cómohacerlo. Para explicar cómo desarrollar recursoshídricos sin agotar o a mis ciudadanos o a losrecursos de los que dependemos todos, debemosir más allá de lugares comunes. Nuestra curacióndebe emerger no a través de anécdotas, sino pormedio de una argumentación compleja, coherentey cohesiva que muestre con claridad dónde he-

mos estado, qué sucedió, por qué estamos en conflicto, y cómo podemos, con una comprensiónadecuada, curarnos.

Esto conlleva primero desenmascarar conceptoserróneos. Las demandas de hoy son demasiadocomplejas, nuestra tecnología demasiado avanza-da, nuestros ciudadanos demasiado diversos,nuestras opciones demasiado numerosas para quesea posible una sola solución. Por ejemplo, imag-inemos una represa típica.

Quizá uno vea una estructura lisa, parabólica, deconcreto. Parece generar electricidad barata pormedio de turbinas en su base. Los ingenierosestán encantados con ella, los ecólogos la maldi-cen, las tribus indígenas pierden su cultura debidoa ella. Después de la construcción la pesca casidesaparece, pero también disminuyen las inunda-ciones. No contamina ni el aire ni el agua, pro-porciona agua a ciudades cercanas, convierte sue-los áridos en tierras agrícolas ricas. Se reubica apersonas y animales, pero los beneficios económi-cos la hacen costo eficiente. La represa encarnaambiciones de estadistas, pero cuando los políti-cos llegan con sus ambiciosos planes, la gentetemerosa agita pancartas que dicen ‘Salven nue-stro querido río’.

Este cuadro lo he pintado yo. Fue lo que imaginécuando asumí el cargo de ministro de AsuntosHídricos y Desarrollo Forestal bajo Nelson Mande-la. Cinco años de trabajo directo suavizó esavisión. Presidir esta Comisión la echó por tierra.

En lugar de mi arquetipo vi: represas construidascon tierra y represas que no generaban electrici-dad; represas alabadas por ecólogos y represasridiculizadas por ingenieros; represas utilizadasdurante siglos por pueblos indígenas, represasque incrementan la pesca, represas que produceninundaciones mortales; represas que cambian losprocesos químicos del río o que incrementan lasemisiones netas de gases de efecto invernadero.Vi beneficios de represas que dejaban de lado acomunidades contiguas sedientas camino a la ciu-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma Decisionesiv

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dad, represas que agotaban y erosionaban suelosricos debido a la saturación y a la salinidad. Virepresas que no desplazaban a nadie, represasque creaban humedales y trabajo, represas quecostaban el triple de lo presupuestado, represastotalmente abandonadas y que no tenían valorsimbólico. Luego vi a políticos que ofrecíanplanes ambiciosos y burocráticos para ríos, conoposición de activistas locales que gritaban,‘Salven nuestro querido río’.

Por mucho que sepamos, o pensemos que sabe-mos, acerca de represas, no se puede leer elinforme que tienen entre manos y seguir conser-vando intactas sus suposiciones. Por muy escépti-cos que sean, saldrán cambiados. Pienso quepara mejorar. Porque la verdad es que no existenrepresas típicas.

Pero las decisiones que conducen a esas represastienen mucho en común. Han surgido pautasclaras, y todas las partes las han cumplido.Hemos llegado todos a acuerdos, establecido unproceso de curación que esperamos que fun-cionará, y puesto ante ustedes este manual.Léanlo con cuidado, aunque no de una sola sen-tada, con un ojo puesto en dónde se puedeaplicar en sus propias necesidades y agendas

específicas. Es riguroso, sin ser rígido; ve alEstado como un instrumento de desarrolloaunque reconoce la necesidad de la participaciónpopular; su tono es imparcial y de consejo, peroautoritativo en su aplicación práctica.

Se dice que si no dominamos la tecnología, latecnología nos dominará. En el pasado, nuestradependencia irrestricta de la tecnología degrandes represas pesó mucho sobre nosotros contodo su misterio incomprendido. Se interpusocomo muralla sólida y divisoria, entre nuestrasorillas izquierda y derecha, entre las áreas río arri-ba y río abajo de nuestros ríos. El trabajo de laComisión ha finalizado. Y ahora, quizá, se puedemantener a la tecnología bajo nuestro control,unido y democrático, con todos nosotros comosus dueños. De esta forma podemos hacer frentea la escasez venidera de agua con confianza yseguridad, sabiendo que el agua no es algo porlo cual pelear. El agua es para conservarla. Elagua es para bañarse. El agua es para beberla. Elagua es para compartirla. El agua, gracias a esteinforme, es nuestro catalizador de paz.

Profesor Kader AsmalPresidente, Comisión Mundial de Represas

prefacio

vEl Informe de la Comisión Mundial de Represas

Me gustaría expresar a nombre de la Comisión nuestro particular agradeci- miento a las siguientes personas. Junto con muchos otros amigos, asociados y colaboradores del proceso de la CMR, han desempeñado un papel vital en hacer posible que la Comisión cumpliera su mandato

Bruce Babbitt, Sadi Baron, Ger Bergkamp, Richard Bissell, RobertBos, Peter Bosshard, Rodney Bridle, John Briscoe, Ian Curtis,Shripad Dharmadhikary, Bert Diphoorn, Osmar Vieira de Filho,Luis Garcia, Raymundo José S. Garrido, Pham Hong Giang, LianeGreeff, George Green, Biksham Gujja, Geir Y. Hermansen, Kaare Hoeg, Ann Jennervik, Olav Kjorven, Jean-Etienne Klimpt, Man-fredKonukiewitz, M.L Chanaphun Kridakorn, Maritta Koch-Weser,Nicholas Lapham, Donal O’Leary, Patrick McCully, DavidMcDowell, Joseph Milewski, Reatile Mochebelele, Naoki Mori,Takehiro Nakamura, Peter van Niekerk, Raimundo Nonato do C.Silva, Tilak Ranaviraja, Frances Seymour, Aly Shady, JaswantSingh, Jan Strömblad, Even Sund, Sardar Mohammed Tariq, AllanTaylor, Martin Ter Woort, Himanshu Thakkar, Klaus Töpfer, DaoTrong Tu, Mike J. Tumbare, Mumtaz Türfan, Michael Wiehen, JamesWolfensohn, Mahmoud Abu Zeid, Tor Ziegler and Birgit Zimmerle.

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Comisión Mundial de RepresasP.O. Box 16002Vlaeberg, Cape Town8018, SOUTH AFRICATel. (2721) 426-4000Fax. (2721) 426-0036E-mail: [email protected]

Unión Mundial para la Naturaleza-Mesoamérica (UICN-ORMA)Apartado Postal 0146-2150Moravia, COSTA RICATel. (506) 241-0101Fax. (506) 240-9934E-mail: [email protected]/places/orma

Global Water Partnership-SuraméricaSouth American Technical Advisory Committee (SAMTAC)c/o División de Recursos Humanos, CEPAL casilla 179-D, Santiago de Chile, CHILE Tel. (562) 210-2164Fax. (562) 208-0252 E-mail: [email protected]

Global Water Partnership-CentroaméricaCentral American Technical Advisory Committee (CATAC)Apartado Postal 14-5000Liberia, COSTA RICATel. (506) 666-1596Fax. (506) 666-2967E-mail: [email protected]

* Nota de aclaración: Al traducir el informe de la Comisión Mundial de Represas, hubo que escoger entre los sinónimos“represa” y “presa”; ambos utilizados por diferentes grupos de habla hispana. Se utiliza en esta traducción la palabra “repre-sa” para referirse a la obra, generalmente de cemento armado, para contener o regular el curso de las aguas, o para detenery almacenar el agua en forma artificial. Esta escogencia se hace sin ningún prejuicio a aquellos lectores que prefieren uti-lizar los términos "presa" o "embalse" para referirse a la misma estructura.

Publicado en su versión original en Inglés en el Reino Unido y Estados Unidos en el 2000, por Earthscan Publications Ltd.

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Traducido por José María Blanch, Ph.D., [email protected]ón técnica por la Comisión Mundial de Represas y la UICNDiagramación gráfica por María Marta Alfaro, Alvaro Calvo, Digiprint, [email protected] photographs © Gallo Images. The Image Bank: Horowitz, Ross. I-Afrika: Miller, Eric.

Photo credits: Cape Argus: Schronen Johan, p226; Tromp, Dion, p66, 258; Yeld, John, p36. Cape PhotoLibrary: Proust, Alain, p36; Stoffel-Wialliame, p72. Cosmi Corporation: p16, 19, 22, 49, 72, 80, 96, 108, 125, 134,157, 196, 250. I-Afrika: Bosch, Rodger, p14; Ingram Andrew, p96, 112; Miller, Eric, p2, 24, 96, 98, 104, 111, 114, 117, 129, 142, 153, 196, 201,220; Pettersson, Anders, p243. IUCN -The World Conservation Union, p72, 85,87. Itaipú Binacional, p36, 68, 258. The ImageBank: Horowitz, Ross, p196, 206; Sund, Harald, p134, 149. United States Bureau of Reclamation, p36. World Bank, p96,100.World Wide Fund for Nature: Gunther, Michel, p72, 74,134,137; Harvey, Martin, p78. WWF-Canon; Burgler, Roel, p205, 212;Pratginestos, Juan, p72. Rautkari, Mauri; p145, Revesz, Tamás, p20, 210; Thorsell, James W, p212. Schafer, Kevin, p72, 92, 233;Torres, William H, ~136.

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Preámbulo de los Miembros de la Comisión

a Comisión Mundial de Represas

(CMR) nació de un taller pequeño

pero significativo patrocinado por

la UICN y el Banco Mundial, que se

realizó en Gland, Suiza, en abril de

1997. Representantes de diversos intere-

ses se reunieron para analizar los aspec-

tos sumamente controversiales asociados

con las grandes represas. Para sorpresa

de los participantes, las arraigadas difer-

encias en cuanto a los beneficios de las

grandes represas para el desarrollo no

impidieron que se produjera consenso.

Este incluyó la propuesta de una

Comisión Mundial de Represas.

L

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Preámbulo

Como miembros de la Comisión, nos hemossentido honrados de haber servido en laCMR en los últimos dos años y medio.Como representantes de todos los lados deldebate, hemos trabajado como grupo inter-nacional autónomo. Nuestra tarea era reali-zar una revisión rigurosa e independientede la eficacia de las grandes represas parael desarrollo, evaluar alternativas y propo-ner directrices prácticas para la toma futurade decisiones.

Desde que comenzó nuestro trabajo enmayo de 1998, nos hemos reunido en nue-ve ocasiones. Hemos escuchado los diferen-tes puntos de vista de los demás con unespíritu genuino de apertura y con el deseode encontrar una comprensión común.Todos nosotros hemos encontrado que hasido un proceso de aprendizaje, enriquece-dor aunque a veces incómodo. Este docu-mento de consenso es el producto de nue-stro trabajo, pero sería injusto con el proce-so sugerir que hemos acabado todos pen-sando de una sola forma. Todavía persistendiferencias individuales. Sin embargo, todosconcordamos en los principios y valoresfundamentales que sustentan este informe yen las directrices que ofrecemos comocamino a seguir. En la redacción final delinforme hemos incluido un “Comentario” deuno de nuestros miembros que no pudoasistir a la última reunión. Ofrece los puntosde vista de ese miembro en particular sobrelos hallazgos y recomendaciones que hemoselaborado como grupo los miembros de laComisión.

La CMR está ofreciendo su producto en unambiente internacional que cambia con ra-pidez. Proliferan los debates acerca decómo conservar la preciosa base de recur-sos del mundo y al mismo tiempo satisfacerlas necesidades de poblaciones en aumentoque ansían el progreso económico. Los tér-minos de las inversiones, los términos del

comercio, la democratización, el papel delestado, el papel de la sociedad civil, la obli-gación de proteger ecosistemas amenazadosy preservar el Planeta Tierra para generacio-nes futuras: todo ello forma parte del con-texto más amplio. Cualquier política acercade proyectos grandes de infraestructura, yasean represas, carreteras, plantas eléctricas uotras mega-instalaciones, debe desarrollar-se en este contexto.

Al mismo tiempo, se están expresando conmayor claridad perspectivas alternativas sobre derechos humanos y desarrollo. ElDerecho al Desarrollo que adoptó la Asam-blea General de UN en 1986 afirma que ‘eldesarrollo es un proceso comprensivo quebusca la mejora constante del bienestar detoda la población...’ En tiempos recientes, lasonora condena del proceso de globaliza-ción, señalando que demasiadas personasquedan rezagadas respecto a las que pros-peran, ha agregado apoyo a este llamamien-to por una mejor calidad de vida para todala humanidad, no sólo para algunos. Elinforme sobre Desarrollo Humano 2000 delPrograma de Naciones Unidas para el Desa-rrollo nos ha proporcionado un recordatoriooportuno de que los derechos a la seguri-dad y a las libertades básicas por un lado,y al desarrollo humano por el otro, son doscaras de la misma moneda y que cuando‘los derechos humanos y el desarrollo hu-mano avanzan juntos, se refuerzan entre sí’.

Como Comisión Internacional, nuestro pro-ceso ha sido único por cuanto se han incor-porado una gama de intereses y opinionesque antes se creía que eran irreconciliables.Hemos examinado evidencias ofrecidas yopiniones que expresaron una amplia gamade grupos interesados: agencias guberna-mentales, personas afectadas por proyectosy organizaciones no gubernamentales,movi mientos populares, la industria de laconstrucción de represas, las agencias de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesvi

Profesor Kader AsmalMinistro de EducaciónPresidente de la CMRSudáfrica

Lakshmi Chand JainIndustrialDevelopmentServicesVicepresidene de laCMR,India

Dr. Judy HendersonOxfam InternationalAustralia

Göran LindahlABB Ltd, Suecia

Prof. Thayer ScudderInstituto Tecnológicode CaliforniaEE UU

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crédito para exportaciones e inversores pri-vados, y la comunidad internacional dedesarrollo. Por medio de este programa detrabajo, la Comisión ha agregado un nuevocuerpo de conocimientos a las bases dedatos y a la información existentes acercade las grandes represas, examinando formasalternativas de satisfacer las necesidades deirrigación, abastecimiento de agua, electrici-dad y control de inundaciones y procesosde planificación del desarrollo.

¿Cómo logramos esto? Primero establecien-do un Foro de Grupos Interesados de 68miembros y un grupo asesor para la CMR.El Foro nos ha permitido llegar a otrossocios en el debate y auscultar a aquellosde cuyo apoyo a este informe depende suutilización eficaz.

Segundo, buscando de entre la comunidadmás amplia de grupos interesados a exper-tos y analistas para desarrollar la Base deConocimientos de la CMR, y fondos paraapoyar el trabajo de la Comisión. Hasta lafecha, 53 organizaciones privadas y de lasociedad civil han prometido fondos para laCMR. Este modelo de financiación indepen-diente es único en el caso de comisionesinternacionales.

Tercero, emprendiendo un programa decuatro Consultas Regionales en diferentespartes del mundo que obtuvieron presenta-ciones de parte de una red todavía másamplia de partes interesadas. Esto propor-cionó una plataforma para que se escucha-ran todas las voces. En conjunto, 1 400 per-sonas de 59 países y de toda clase de gru-pos interesados participaron en estas con-sultas regionales. La CMR también participóen dos audiencias sobre grandes represasque organizaron para su propio beneficioONG de Sudáfrica y Europa. Durante susdos años de vida la Comisión recibió 947presentaciones de más de 80 países. Las

hemos enumerado todas en una base dedatos central a la que se puede acceder viaInternet.

Cuarto, realizando ocho Estudios de Casoindependientes y a fondo de proyectos con-cretos de grandes represas y dos estudiosde países (India y China). Con una metodo-logía común, se llevaron a cabo los estudiosde caso en una forma transparente y partici-pativa con insumos de todos los gruposinteresados mediante un extenso proceso deconsulta. Hemos utilizado los hallazgos detodos estos estudios y presentaciones paraalimentar un producto central del Informe:la Revisión Global de Grandes Represas.

Quinto, realizando 17 Revisiones Temáticas,con ayuda de expertos de diversa formaciónacadémica, diferentes nacionalidades ybases institucionales. Estas revisiones entrandentro de cinco categorías temáticas: Aspec-tos Sociales, Aspectos Ambientales, AspectosEconómicos y Financieros, Evaluación deOpciones y Aspectos Institucionales. Denuevo, llevamos a cabo estas revisiones enuna forma participativa, encargando más de100 documentos que pasaron por una revi-sión minuciosa por parte de iguales.

Por último, realizando un estudio globalcomprensivo de 125 represas, que utiliza-mos para ‘verificar’ los hallazgos de losestudios individuales. El Estudio de Verifica-ción ha proporcionado un conjunto básicode datos sobre tendencias para complemen-tar la base de conocimiento.

Estamos muy conscientes de que este cuer-po de datos no puede ni debe verse comoel ‘veredicto final’ en cuanto a la historia delas grandes represas. La CMR ha examinadounas 1 000 represas con diferentes gradosde intensidad. Esto no es sino una pequeñafracción de las más de 45 000 grandesrepre sas en el mundo. En el pasado, ha

Preámbulo

viiEl Informe de la Comisión del Mundial de Represas

Joji CariñoFundación Tebtebba

Filipinas

Donald BlackmoreMurray-Darling Basin

ComisiónAustralia

Medha PatkarStruggle to Save the

Narmada RiverIndia

Prof. JoséGoldemberg

Universidad de SáoPauloBrasil

Deborah MooreEnvironmental

DefenseEE UU

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Preámbulo

habido muy poca recopilación sistemáticade datos acerca de proyectos de represas, ysin datos de base no podemos llegar a con-clusiones definitivas acerca de ciertas clasesde impactos. No obstante, el informe de laCMR es la primera revisión global, indepen-diente y comprensiva de los aspectos esen-ciales del desempeño de las represas. Enmuchos casos los impactos todavía se estánproduciendo, y seguirán así por muchosaños más. Por esta razón es importantepara la gestión futura de las represas reali-zar una evaluación continua y sistemáticade su desempeño.

Al llevar a cabo nuestra revisión no hemosquerido juzgar a represas concretas. Hemosencontrado que la expansión sin preceden-tes en la construcción de grandes represasen el último siglo, para aprovechar el aguapara irrigación y para consumo domésticoe industrial, para generación eléctrica ycontrol de inundaciones, ha beneficiado sinduda a muchas personas globalmente. Sinembargo, esta contribución positiva de lasgrandes represas al desarrollo se ha vistodesfigurada en muchos casos debido aimpactos ambientales y sociales significati-vos que, si se juzgan según los valoresactuales, resultan inaceptables.

Hemos tratado de extraer lecciones delpasado con el fin de hacer recomendacio-nes para el futuro a través de un prisma dedesarrollo equitativo y sostenible. Desarro-llo basado en cinco objetivos: equidad en laasignación de recursos y en la distribuciónde beneficios; sustentabilidad en la utiliza-ción de la base decreciente de recursos delmundo; apertura y participación en los pro-cesos de toma de decisiones; eficacia en lagestión de infraestructuras existentes; y ren-dición de cuentas ante generaciones presentes y futuras.

En el mundo actual que se globaliza conrapidez, el proceso de la CMR ha sido pio-nero de una nueva vía para la formulaciónde políticas públicas globales sobre aspec-tos de desarrollo equitativo y sostenible.Este Informe es el examen respecto al cualse medirá ese proceso. Esperamos que elmarco de políticas y las directrices prácticaspara su implementación que se ofrecenagregarán un valor importante a las normasexistentes y constituirán una base paramejores prácticas en el desarrollo de agua yenergía. Esto es sólo un comienzo, peroesperamos que sea un comienzo dinámicoque otros pueden hacer avanzar camino alfuturo. También esperamos que las lec-ciones aprendidas de nuestro análisis de lasgrandes represas se considerarán como per-tinentes para otros grandes proyectos deinfraestructura, y que el marco de desarrol-lo e implementación de políticas quehemos identificado se aplicará en formamás amplia.

La vida de la Comisión Mundial deRepresas concluye con la publicación deeste Informe. Para los miembros de laComisión ha sido un proceso enriquecedor,desafiante y emocionante. No hubiera resul-tado posible sin el compromiso infatigablede un grupo extraordinario de profesionalesen la Secretaría. Pero más aún, estamos endeuda con centenares de personas en todoel mundo que, mayormente por cuentapropia, nos han ofrecido la riqueza de suconocimiento, competencia y experienciasde toda una vida a través de documentosde análisis, presentaciones y exposicionesque agregaron luz y vida a este informesobre grandes represas.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesvii

Mr. Jan VeltropPresidenteHonorarioICOLD, USA

Mr. Achim SteinerSecretarioGeneral CMR,Alemania

Page 13: WCD - Represas y Desarrollo.

Profesor Kader Asmal

Lakshmi Chand Jain

Dr. Judy Henderson

Göran Lindahl

Prof. Thayer Scudder

Joji Cariño

Donald Blackmore

Medha Patkar

Prof. José Goldemberg

Deborah Moore

Jan Veltrop

Achim Steiner

Preámbulo

ixRepresas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

Page 14: WCD - Represas y Desarrollo.

Tabla de Contenido

Contenido

Prefacio del PresidentePreámbulo de los Miembros de la ComisiónContenidoLista de CuadrosLista de GráficosLista de RecuadrosAcrónimos y abreviacionesReconocimientosResumen Ejecutivo

Capítulo 1: Agua, desarrollo y grandes represasAgua y desarrolloEl desarrollo y las grandes represasProblemas asociados con las grandes represasEntender el debate sobre las grandes represasCumplimiento del mandato de la CMR: proceso y metodología

PRIMERA PARTE: LA REVISIÓN GLOBAL DE GRANDES REPRESAS POR PARTE DE LA CMR

Capítulo 2: Desempeño técnico, financiero y económicoEstructura y metodologíaCostos y calendarios de construcciónRepresas de irrigaciónRepresas hidroeléctricasRepresas para suministro de aguaRepresas para control de inundacionesRepresas con fines múltiplesAspectos de sustentabilidad físicaHallazgos y lecciones

Represas y Desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones

ivixiixivxivxvxvixviixxvi

138

111829

37

39394144525860646670

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Capítulo 3: Ecosistemas y grandes represas: desempeño ambientalEcosistemas y biodiversidad terrestresEmisiones de gas de efecto invernaderoEcosistemas y biodiversidad acuáticos río abajoEcosistemas de llanuras inundablesPescaMejora del ecosistemaImpactos acumulativosPrever los impactos ecosistémicos y responder a los mismosHallazgos y lecciones

Capítulo 4: La población y las grandes represasImpactos socioeconómicos durante el ciclo de planificación y ejecución de un proyectoDesplazamiento de personas y de medios de subsistenciaGrupos indígenasMedios de subsistencia río abajoGéneroPatrimonio culturalSalud humanaEquidad y la distribución de costos y beneficiosHallazgos y lecciones

Capítulo 5: Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticosAgricultura e irrigaciónEnergía y electricidadAbastecimiento de aguaGestión integrada de las inundacionesHallazgos y lecciones

Capítulo 6: Toma de decisiones, planificación y cumplimientoToma de decisiones y la economía política de las grandes represasPapel de la ayuda externaPlanificación y evaluación CumplimientoHallazgos y lecciones

SEGUNDA PARTE: EL CAMINO A SEGUIR

Capítulo 7: Acrecentar el desarrollo humano: derechos, riesgos y resultados negociadosDe una revisión global a la práctica futuraDesarrollo humano sustentable – Marco globalTendencias y retos en la aplicación del nuevo marco de desarrolloDerechos y riesgos - Un mejor instrumento para la toma de decisionesNegociar acuerdos a partir de los derechos y los riesgosConclusión

Tabla de Contenidos

xiiiEl informe de la Comisión Mundial de Represas

75777779858688909195

99101104112114116118120122132

138140151159163166

171173174179189194

199

201202203206210210212214

Page 16: WCD - Represas y Desarrollo.

Tabla de Contenido

Capítulo 8: Prioridades estratégicas – un nuevo marco para políticas de desarrollo de recursos hídricos y energéticosConseguir la aceptación públicaEvaluación comprensiva de opcionesConsideración de las represas existentesConservar los ríos y los medios de subsistenciaReconocer los derechos y compartir los beneficiosGarantizar el cumplimientoCompartir los ríos para la paz, el desarrollo y la seguridad

Capítulo 9: Criterios y directrices – aplicación de las prioridades estratégicasCinco puntos clave de decisiones: los Criterios de la CMRUn caso especial: represas en preparaciónConjunto de directrices para una buena práctica

Capítulo 10: Más allá de la Comisión – una agenda para el cambioPuntos de acceso estratégico para seguimientoTomar la iniciativa – respuestas institucionalesContinuar con el diálogoLlamamiento a la acción

Lista de Cuadros1.1 Represas en construcción en la actualidad1.2 Inversión anual estimada en represas en los años 901.3 Densidad de población de algunas cuencas fluviales4.1 Ilustración de los servicios y beneficios que generan las grandes represas, en los Estudios de Caso de la CMR4.2 Perfil de grupos negativamente afectados por grandes represas; ilustraciones tomadas de los Estudios de Caso de la CMR5.1 Medios complementarios para la gestión de inundaciones6.1 Estudios de caso de la CMR: evaluación de opciones9.1 Métodos de estimación

Lista de Gráficos1.1: Extracciones anuales de agua dulce como porcentaje de todos los recursos extraídos (1996)1.2: Extracciones anuales promedio de agua dulce per cápita (1987-95)1.3 Distribución del agua del mundo1.4 Algunos países con estrés de agua1.5 Distribución regional de grandes represas a finales del siglo XX1.6: Construcción de represas por década (1900-2000)1.7: Represas construidas en el curso del tiempo por región (1900-2000)1.8: Distribución de grandes represas existentes por región y propósito1.9: Tierra agrícola irrigada desde represas1.10 Mapa mundial que muestra la ubicación de las represas de los Estudios de Caso, de los Estudios de Países, del Estudio de Verificación, presentaciones, miembros del Foro, Comisionados y Secretaría

Represas y desarrollo un nuevo marco para la toma de decisionesxiv

217219225229238244248255

264267281283

314316318321324

101117

123

124164182294

622399

12132932

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2.1 Exceso de costos en proyectos de grandes represas2.2 Promedio de exceso de costos en grandes represas2.3 Desempeño en cuanto a calendario del proyecto2.4 Logro en el área disponible2.5 Área real irrigada comparada con objetivos establecidos en el curso del tiempo2.6 Desempeño económico de represas para irrigación con financiación multilateral2.7 Promedios de proyectos en generación hidroeléctrica real frente a la planeada2.8 Generación eléctrica real frente a planeada en el curso del tiempo2.9 Estudio de Caso de la CMR de desempeño hidroeléctrico; capacidad y generación eléctricas2.10 Resultados de evaluaciones de bancos multilaterales acerca de desempeño económico de represas hidroeléctricas2.11 Promedios de proyectos de suministro real de agua en grandes volúmenes frente a lo planificado2.12 Suministro real de agua en grandes volúmenes frente a lo planificado en el curso del tiempo2.13 Tendencias en evaluaciones de seguridad de represas2.14 Pérdida de almacenamiento activo debido a sedimentación2.15 Pérdida de almacenamiento activo debido a sedimentación según tramo del río2.16 Saturación y salinidad3.1 Emisiones brutas de gases de efecto invernadero por embalses3.2 Emisiones de gases efecto invernadero procedentes de hábitats naturales3.3 Modificación de regímenes anuales de caudal debido a una represa hidroeléctrica,río Colorado en Lee’s Ferry, EE UU3.4 Fluctuación del régimen diario de caudal debido a operaciones hidroeléctricas en horas pico, río Colorado en Lee’s Ferry, setiembre3.5 Disminución en cantidad de especies pero aumento en productividad pesquera, Tucurui (a & b)3.6 Fragmentación en 225 cuencas de ríos grandes3.7 Impactos previstos y no previstos en ecosistemas5.1 Diagrama de opciones en electricidad6.1 Ayuda para el desarrollo de grandes represas, 1950-19996.2 Tendencias en las medidas para la participación y la divulgación de información6.3 Tendencias en la implementación de análisis económicos y financieros6.4 Tendencias en la implementación de evaluaciones ambientales y sociales7.1 El marco de la política de la CMR7.2 De los derechos y los riesgos a los acuerdos negociados: Un marco para la evaluación de opciones y planificación de proyectos9.1 Los criterios y directrices de la CMR fortalecen otros instrumentos de apoyo a decisiones9.2 Cinco puntos clave de decisión en la planificación y desarrollo de un proyecto9.3 Matriz de preferencia para asignar rango a las opciones

Lista de recuadros

1.1 Nuevo paradigma para la utilización del agua1.2 Clases de grandes represas

Tabla de Contenio

xvEl informe de la Comisión Mundial de Represas

4142444545495253

54

56

59

59676767697878

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81

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212265268291

311

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Tabla de Contenido

1.3 Cambio en los atributos físicos e impactos de las grandes represas1.4 Aspectos centrales en el debate sobre represas: pasado y presente2.1 Eficiencia en el empleo de agua de irrigación2.2 Desempeño económico y financiero del Proyecto de la Cuenca del Columbia2.3 Recuperación de costos en la Represa Aslantas2.4 Optimización de operaciones mediante el empleo de un sistema computarizadode apoyo a decisiones2.5 Desempeño financiero y económico de la hidroelectricidad en la represa Grand Coulee2.6 Desempeño económico y recuperación de costos de hidroelectricidad en la represa Tucurui2.7 Protección ante inundaciones en Japón2.8 De control de inundaciones a gestión de inundaciones en los EE UU2.9 Recuperación de costos en un plan con fines múltiples. Grand Coulee y Proyecto de la Cuenca del Columbia2.10 Seguridad de las represas en los EE UU3.1 Mitigar y compensar los impactos terrestres3.2 Emisiones de gases de efecto invernadero en Tucuruí, Brasil3.3 Cómo una represa ha afectado dos especies diferentes en formas opuestas3.4 Minimizar los impactos de los cambios en regímenes de caudal fluvial: necesidadesambientales de caudal3.5 Medidas de mitigación: pasajes para peces3.6 Restauración de la función ecosistémica por medio del manejo de inundaciones3.7 Impacto cumulativo de represas; el Mar Aral3.8 Restauración del ecosistema por medio de la clausura de represas en EE UU4.1 Llevar electricidad a las favelas de São Paulo, Brasil4.2 Impactos económicos, socioculturales y en la salud debidos al desplazamiento de medios de subsistencia4.3 Cantidades omitidas de personas desplazadas: proyecto Sardar Sarovar, India y represa Pak Mun, Tailandia4.4 Valor económico de llanuras inundables río abajo, Hadejia-Nguru, Nigeria4.5 La represa Aswan High: hito en la historia de la arqueología4.6 El mercurio y la salud humana en Tucuruí4.7 Pagos de derechos a comunidades: ley brasileña para distribuir los beneficios de la hidroenergía5.1 Gestión simultánea de la salinidad5.2 Técnicas de cultivo que disminuyen la utilización de agua para irrigación5.3 Un método local de gestión integrada del agua, Rajasthan, India5.4 Captación de agua para uso doméstico y agrícola en China5.5 Agricultura en humedales y llanuras inundables5.6 La captación de agua pluvial se expande por zonas urbanas5.7 Adaptabilidad a inundaciones6.1 Estudios de Caso de la CMR: decisiones políticas de construir grandes represas6.2 Estudios de Caso de la CMR y contribuciones: inversión privada en proyectos de represas6.3 Influencia nórdica en el Proyecto de Mejoramiento de las Cataratas Pangani, Tanzania6.4 Cooperación en cuencas fluviales compartidas6.5 Incluso una participación tardía conduce a un plan consensuado de reasentamiento: represa SaltoCaxias, Brasil

Represas y desarrollo un nuevo marco para la toma de decisionesxvi

1521484950

5557586163

64

66777980

8384869094

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129142144147147148161165174177178178

181

Page 19: WCD - Represas y Desarrollo.

6.6 Participación pública y aceptación de proyectos: tres escenarios de Austria6.7 Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): demasiado poco demasiado tarde6.8 Procesos y duración de las autorizaciones6.9 Acusaciones de corrupción6.10 Agencias de Crédito para Exportaciones: competir por negocios frente a estándares comunes6.11 Estudios de Caso de la CMR: informe de cumplimiento7.1 Valores compartidos y prácticas institucionales, Informe del Milenio de NU7.2 Derechos humanos y desarrollo humano7.3 Quienes corren voluntariamente riesgos y sobrellevan riesgos impuestos7.4 Buen gobierno y el Informe del Milenio de UN9.1 Evaluación del impacto en la salud9.2: Evaluación de impacto en el patrimonio cultural9.3 Ghazi-Barotha, Pakistán9.4 Diseño y costos de caudales ambientales – Represa Pollan, Irlanda9.5 Beneficios de mejorar los pasajes para peces9.6 Garantías financieras y la Agencia de Protección Ambiental, Victoria, Australia9.7 Central Nature Reserve de Surinam9.8 Provincia de Mendoza, Argentina10.1 Prioridades para fortalecer la base de conocimientos

Un Comentario – Medha Patkar

ANEXOSI BibliografíaII GlosarioIII Programa de trabajo de la CMR – Orientación y metodologíaIV Informes en la Base de Conocimiento de la CMRV Represas, Agua y Energía – Perfil EstadísticoVI Declaraciones de Naciones UnidasVII Miembros de la Comisión Mundial de RepresasVIII Perfil de la Secretaría de la CMR

Tabla de Contenio

xviiEl informe de la Comisión Mundial de Represas

181187189191193194203207211213269289290

296300301308309310

325

327346351362372387399402

Page 20: WCD - Represas y Desarrollo.

ADB Asian Development Bank (Banco Asiático de Desarrollo)

AfDB African Development Bank (Banco Africano de Desarrollo)

BID Banco Interamericano de DesarrolloCBA cost-benefit analysis (análisis de

costo-beneficio)CHIA cultural heritage impact assessment

(evaluación de impacto en el patri monio cultural)

CHP combined heat and power (calefacción y energía combinadas)

DRD Declaración sobre el Derecho al Desarrollo

DSM demand-side management (gestión de lademanda)

DSS decision support system (sistema de apoyo a la gestión)

EA environmental assessment (evaluación ambiental)

ECA export credit agency (agencia de crédito para la exportación)

EFA environmental flow asessment (evalua-ción del caudal ambiental)

EFR environmental flow requirement (requisito de caudal ambiental)

EIA evaluación de impacto ambientalEIRR economic internal rate of return (tasa

interna de retorno económica) EPA Environmental Protection Agency

(Agencia de Protección Ambiental)FIRR financial internal rate of return (tasa

interna de retorno financiera)FSC Forestry Stewardship Council GATT General Agreement on Tariffs and Trade

(Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)

GHG greenhouse gas/es (gases de efecto invernadero)

HIA health impact assessment (evaluación delimpacto en la salud)

HLC high level committee (comité de alto nivel)

IA impact assessment (evaluación de impacto)

ICID International Commission on Irrigation and Drainage (Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje)

ICJ International Court of Justice (Tribunal Internacional de Justicia)

ICOLD International Comisssion on Large Dams (Comisión Internacional de Grandes Represas)

IEA International Energy Ageny (Agencia Internacional de Energía)

IFG Interntional Finance Corporation (Corporación Financiera Internacional)

IFI international finance institutions (instituciones financieras internacionales)

IHA International Hydropower Association (Asociación Internacional de Hidroenergía)

IRN International Rivers Network (Red Internacional de Ríos)

IRP independent review panels (paneles de revisión independiente)

ISO International Organization for Standardization (Organización Internacional de Estandarización)

LCA life-cycle assessment (evaluación del

Acrónimos yAbreviaciones

Page 21: WCD - Represas y Desarrollo.

ciclo de vida)MCA multi-criteria análisis (análisis con crite

rios múltiples)MIGA multilateral investment guarantee agency

(agencia de garantía de inversiones multilaterales)

MRDAP mitigation, resettlement and developmentaction plan (plan de acción de mitigación, reasentamiento y desarrollo)

MW megawatts (megawatios)NORAD Norwegian Agency for International Co-

operation (Organismo Noruego para el Desarrollo Internacional)

O&M operation and maintenance (operación ymantenimiento)

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIT Organización Mundial del TrabajoONG Organización No GubernamentalPCB polychlorinated biphenyls PIB producto interno brutoPIC prior and informed consent (consen-

timiento previo informado)PNUD Programa de las Naciones Unidas para el

DesarrolloPV photovoltaic (fotovoltaico)R&D research and development (investigación

y desarrollo)SA strategic impact assessment (evaluación

de impacto estratégico)SIA social impact assessment (evaluación de

impacto social)SIDA Swedish International Development

Agency (Autoridad Sueca de Desarrollo Internacional)

SRI socially responsible investing (inversión socialmente responsable)

UICN Unión Mundial para la NaturalezaUSAID US Agency for International

Development (Oficina para el DesarrolloInternacional de los EE UU)

WCD World Commission on Dams (Comisión Mundial de Represas)

WRI World Resources Institute

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El Foro

Procedentes de 68 instituciones en 36 países, losmiembros del Foro reflejan la variedad de intere-ses en el debate sobre represas. El Foro actúacomo una ‘caja de resonancia’ para el trabajo dela Comisión, y ayuda a mantener una comuni-cación de doble vía con diversos grupos interesa-dos muy distantes en el espacio. Los miembros

del Foro pueden ayudar a que se fomente el sen-tido de propiedad respecto al trabajo de laComisión. La CMR también está consciente deque los informes en sí mismos tienen pocoimpacto si no están firmemente anclados en unproceso que permita que todos los grupos intere-sados desarrollen la comprensión del procesomismo y la confianza en él. Ser miembro delForo, sin embargo, no implica que se refrende elinforme y los hallazgos de la Comisión.

Represas y Desarrolllo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

Reconocimientos

Grupos de Personas AfectadasCODESEN, Co-ordination for the Senegal River Basin, SenegalCOICA, Federación de Indígenas del EstadoBolívar, VenezuelaGrand Council of the Cree, CanadaMAB, Movimento dos Atingidos porBarragens, BrazilNBA, Narmada Bachao Andolan, IndiaSungi Development Foundation, PakistánCordillera People’s Alliance, Filipinas

Agencias Bilaterales/Agencias deGarantía de Créditos para la ExportaciónBMZ, Federal Ministry for Economic Co-operationand Development, AlemaniaNORAD, Norwegian Agency forInternational Co-operation, NoruegaJBIC, Japan Bank for International Co-operation,JapónSDC, Swiss Agency for Development and Co-operation,SuizaSida, Swedish International DevelopmentAgency, SueciaU.S. Export/Import Bank, EE UU

Agencias GubernamentalesUnited States Bureau of Reclamation, EE UULHWP, Lesotho Highlands Water Project,LesotoMinistry of Water Resources, ChinaComisión Nacional de Agua, MéxicoMinistry of Mahaweli Development, Sri LankaMinistry of Water Resources, India

Asociaciones InternacionalesICID, International Commission for Irrigationand DrainageICOLD, International Commission on LargeDamsIHA, International Hydropower AssociationIAIA, International Association for ImpactAssessments

Agencias MultilateralesADB, Asian Development BankAfDB, African Development BankFAO, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la AgriculturaBID, Banco Interamericano de DesarrolloPNUD, Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPNUMA, Programa de las Naciones Unidas

Page 23: WCD - Represas y Desarrollo.

xviiiEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

para el Medio AmbienteBM, Banco Mundial

Organizaciones No GubernamentalesBerne Declaration, SuizaENDA, Environmental Development Action,SenegalHelp the Volga River, RusiaIRN, International Rivers Network, EE UUITDG, Intermediate Technology DevelopmentGroup, Reino UnidoUICN, Unión Mundial para la Naturaleza,SuizaSobrevivencia-Amigos de la Tierra, ParaguayWWF, Fondo Mundial para la Naturaleza,SuizaDAWN, Development Alternatives withWomen for a New Era, FijiTI, Transparency International, AlemaniaWEED, World Ecology, Environment andDevelopment, AlemaniaSwedish Society for Nature Conservation,SueciaWetlands International, Japón

Compañías del Sector PrivadoEnron, EE UUHarza Engineering, EE UUSiemens, AlemaniaABB, SuizaSaman Engineering Consultants, Corea del Sur

Engevix, Brasil

Institutos de Investigación/PersonasRecursoCentro EULA, Ciudad Universitaria, ChileTropica Environmental Consultants Ltd.,SenegalWRI, Instituto Mundial sobre Recursos, EE UUWater Research Institute, IsraelWinrock International, NepalFocus on the Global South, TailandiaISPH, Institute of Hydroelectric Studies andDesign, RumaniaIWMI, International Water ManagementInstitute, Sri LankaWorldwatch Institute, EE UUWuppertal Institute, Alemania

Autoridades de Cuencas FluvialesConfederación Hidrográfica del Ebro, EspañaMekong River Commission, CamboyaVolta River Authority, GhanaJordan Valley Authority, Jordania

Compañías de ElectricidadEletrobras, BrasilHydro-Québec, CanadáNepal Electricity Authority, NepalMini Hydro Division, FilipinasElectricité de France, Francia

Asociaciones y Cooperación

Page 24: WCD - Represas y Desarrollo.

Reconocimientos

Represas y Desarrolllo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxix

Colaboradores FinancierosSe recibió ayuda financiera de 53 colaboradoresincluyendo gobiernos, agencias internacionales, elsector privado, ONG y diversas fundaciones.

Según el mandato de la Comisión, todos los fon-dos que se recibieron fueron ‘libres’, o sea, seentregaron dichos fondos sin ninguna atadura.

Page 25: WCD - Represas y Desarrollo.

Reconocimientos

xxEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Represa Grand Coulee, CuencaFluvial Columbia, EE UULG: Leonard Ortolano, Katherine Kao CushingAA: Nicole T. Carter, Harza Engineering,William Green, Carl Gotsch, Kris May, TimNewton, Sophie Pierre, Josh Smienk, MichaelSoules, Marilyn Watkins AG: BC Hydro,Bonneville Power Administration, Bureau ofReclamation, Canadian First Nations, ColumbiaBasin Trust, Colville Trust, Spokane Tribe,United States Army Corps of Engineers

Represa Tarbela , Cuenca FluvialIndus,PakistánLG: Amir Muhammed Khan AA: Altaf Abro,Shahid Ahmed, Pervaiz Amir, Afzal Haq,Mehmooda S. Jilani, Riaz Ahmed Khan, PeterJohn Meynell, Javed Saleem Qamar, RiazHussain Qureshi, Riaz Nazir Tarar AG: Ministryof Water and Power, Water and Power Develop-mentAuthority, Members of the PakistanNetwork for Rivers, Dams and People, IUCN-PakistanOffice, World Bank-Pakistan Office

Represa Aslantas, Cuenca FluvialCeyhan, TurquíaLG: Refik Çölasan AA: O. Türker Altan,Okan Arihan, Çigdem Baykal, Ali Çaglar,Ahmet Eltekin, Nadir Izgin, Riza Kanber,Suhandan Karauz, Haluk Kasnakoglu, BirsenGökçe, Zuhal Güler, Mete Kaan Kaynar, SuhaSatana, Bora Sürmeli, Zeliha Ünaldi, ErdalSekeroglu, Tuluhan Yilmaz, Recep Yurtal AG:Department of State Hydraulic Works (Anka-ra,Adana and Karamamaras), GeneralDirectorate of Rural Services, Water UsersAssociations of Ceyhan Aslantas Project, DogalHayati Koruma Dernegi, Ministry of Environ-mentand Provincial Directorate of Health,Directorate of Agriculture, Forestry and NationalParks, World Bank -Turkey Office

Represa Kariba, Río Zambezi,Zambia/ZimbabueLG: Alois Hungwe AA: Julius Chileshe,Moses Chimbari, Dennis Chiwele, PaulmanChungu, Andrew Conybeare, Ezekiel Jonath-an, Ronald Lwamba, Hillary Masundire,Dominic Mazvimavi, Ngonidzaishe Moyo,Herbert Mudenda, Fanuel Nangati, DanielNdlela, Elias Nyakunu, Norman Reynolds,John Santa Clara, Bennet Siamwiza, StevenTembo AG: David Z. Mazvidza, ChrisMagadza, Steve Rothert

Represa Tucurui, Río Tocantins,BrasilLG: Emilio Lèbre La Rovere, FranciscoEduardo Mendes AA: Bertha Becker, Gilber-toCanali, Rosa Carmina Couto, Paulo Diniz,Iara Ferraz, Efrem Ferreira, José AlexandreFortes, Maria das Graças da Silva, MarciaIsmerio, Ana Lacorte, Renato Leme Lopes,Adriana Neves Luna, Sandra Macedo, RosaAcevedo Marin, Oscar de Moraes CordeiroNetto, Sylvia Helena Padilha, Lúcio FlávioPinto, Eneas Salati, Maria Nazareth da Silva,Wanderli Pedro Tadei AG: Electronorte,Agéncia Nacional de Energia Eléctrica,Centro Agroecologico de Assessoria yEducación Popular, Osmar Vieira Filho,Marcos V. Freitas, Raimundo Nonato do C.Silva, Sadi Baron, Henri Acselrad, PhilipFearnside, Birgit Zimmerle, Jean Remy D.Guimaraes

Represa Pak Mun, Cuenca FluvialMun-Mekong, TailandiaGA: Sakchai Amornsakchai, Philippe Annez,Sansanee Choowaew , Songkram Grachang-netara,Prasit Kunurat, Jaruwan Nippanon,Roel Schouten, Pradit Sripapatrprasite,Chayan Vaddhanaphuti, Chavalit Vidthay-anon,Suphat Vongvisessomjai, Ek Watana,

Estudios de Caso de la CMR – Líderes de Grupo, Grupo de Autores, AutoresAdicionales y Reconocimientos Generales

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Reconocimientos

Represas y Desarrolllo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxi

Wanpen Wirojanagud AG: Ammar Siamwalla,Chainarong Sretthachau, Darayes Mehta,Kitcha Polparsi, M. L. Chanaphun Kridakorn,Michai Veravaidhya, Prudhisan Jumbala,Sansern Wongcha-um, Vatana Meevasana,Vipada Apinan, Zakir Hussain

Cuenca Glomma y Laagen,NoruegaLG: Jostein Skurdal AA: Øystein Aas, TorArnesen, Per Christian Bøe, Åge Brabrand,Jon Arne Eie, Bjørn P. Kaltenborn, Svein ErikHagen, Karine Hertzberg, TrygveHesthagen, Arne Linløkken, Dan Lundquist,Pål Mellquist, Asbjørn Molle, TorbjørnØstdahl, Trond Taugbøl, Jens KristianTingvold GA: Arne Erlandsen ØyvindFjeldseth, Geir Y. Hermansen, Thrond BergeLarsen, Kurt Ole Linn, Pål Mellquist

Estudio Piloto del Río Orange LG: WCD Secretariat AA: AzgharAdelzadeh, Andrew Ainslie, Geoff Antrobus,Nicola Bergh, Bryan Davies, Chris de Wet,Tony Emmett, Muzi Muziya, Kyra Naudascher-Jankowski,Barry Nkomo, Maartin van VeelenAG: Thinus Basson, Fannie du Plessis,

Mirriam Kibi, Mike Meuller, GeraldineSchoeman, Staff of Surplus Peoples’ Projectin Cape Town, Peter van Niekerk, Theo vanRobbroek

Estudio de País: IndiaGA: Pranab Banerji, Ramaswamy R. Iyer, R.Rangachari, Nirmal Sengupta, Shekhar SinghAG: Som Pal, Z. Hasan, Raj Rajagopal, A. D.Mohile, A. S. Desai, B. G. Verghese, K. R.Datye, M. C. Gupta, M. Gopalakrishnan, N.C. Saxena, Pradeep K. Deb, Sunderlal Bahu-guna,P. S. Raghavan

Estudio de País: ChinaGA: John Boyle, Richard Fuggle, HabibKhoury, Ismail Najjar, Sam Pillai, Bill Smith

Documento Informativo sobre Rusia y los nuevos países independientes GA: Elena A. Barabanova, Nikolai I. Ko-ronke-vich,Law and Environment EurasiaPartnership (Central Asia), Lilia K. Malik,Vladimir Smakhtin, Irina S. Zaitseva

I.1 Impacto social de las grandes represas: equidady aspectos de distribución:AP: William

Adams AC: Adrian Adams; Hugh Brody;Dominique Egre; Carmen Ferra-das; Pablo Gutman; Lyla Mehta; JosephMilewski; Bina Srinivasan; Lubiao ZhangI.2 Represas, pueblos indígenas y minorías étnicasvulnerables:AP: Marcus Colchester AC: JaquelineCarino; Jaroslave Colajacomo; Andrew Corbett;Gabungan; Luke Hertlein; ManishaMarwaha; Lyla Mehta; Amrita Patward-han;Ande Somby; Maria StankovitchI.3 Desplazamiento, reasentamiento, rehabilitación,reparación y desarrollo:AP: Leopoldo Bartolome;Chris de Wet; Harsh Mander; Vijay Nagaraj AC:Christine Danklmaier; Ravi Hemadri;Jun Jing; Scott RobinsonII.1 Represas, funciones ecosistémicas y

restauración ambiental:AP: MikeAcreman; Ger Bergkamp; Patrick Dugan;Jeff McNeely AC: Asheline Appleton;Edward Barbier; Garry Bernacsek;Martin Birley; John Bizer; Cate Brown;Kenneth Campbell; John Craig; NickDavidson; Simon Delany; CharlesDiLeva; Frank Farquharson; NicholasHodgson; Donald Jackson; Jackie King;Michel Larinier; Jeremy Lazenby; GerdMarmulla; Don McAllister; Mathew McCartney;Steve Miranda; John Morton; Dianne Murray;Mary Seddon; Leonard Sklar; David Smith;Caroline Sullivan; Rebecca TharmeII.2 Represas y cambio global:AP: Nigel Arnell;Mike Hulme; Luiz Pinguelli Rosa; Marco Aurelio

Revisiones Temáticas – Autores Principales y Autores Colaboradores

Page 27: WCD - Represas y Desarrollo.

Reconocimientos

xxiiEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

dos Santos AC: Albert MummaIII.1 Análisis económico, financiero y de distribu-ción:AP: Alec Penman; Michelle Manion; BruceMcKenney; Robert Unsworth AC: Colin Green;Pablo Gutman; Anneli Lagman; Anil Mar-kandya;David Mullins; Kyra Nau-dascher-Jankowski;Douglas SouthgateIII.2 Tendencias internacionales en financiación deproyectos:AP: Per Ljung CW: Lily Donge; ChrisHead; Michael Kelly; Hilary SunmanIV.1 Abastecimiento eléctrico y opciones en lagestión de oferta y demanda:AP: Maritess Cabrera;Anton Eberhard; Michael Lazarus; Thierry Lefevre;Donal O’Leary; Chella Rajan AC: Glynn Morris;Roger Peters; Bjorn Svenson; Rona WilkinsonIV.2 Opciones de irrigación:AP: K. Sanmuga-nathanAC: Pablo Anguita Salas; S. Char; Keith Frausto;Alfred Heuper-man; Khalid Hussain; ICRISAT;Hector Maletta; Dieter Prinz; Yehuda Shevah;Anupam Singh; Laurence Smith; HimanshuThakkarIV.3 Opciones de abastecimiento de agua:AP: ColinFenn; David Sutherland AC: Mary Dickinson;John Gould; Allan Lambert; Jon Lane; GuyPreston; Philip TurnerIV.4 Opciones de control y gestión de inunda-ciones:AP: Colin Green AC: Luis Berga; PatrickHawker; Minoru Kuriki; Dennis Parker; SylviaTunstall; Johannes van Duivendijk; Herb WiebeIV.5 Operación, monitoreo y cese de operacionesde represas:AP: Peder Hjorth; Charles Howard;Kuniyoshi Takeuchi AC: K. Betts; Michael Falter;Enrique Garcia; Peter Goodwin; Brian Haisman;

Joji Harada; V. Jauhari; Thomas Russo; GeoffreySimms; James Westcoat; Rodney WhiteV.1 Orientaciones en planificación:AP: DavidNichols; Theo Stewart; David von Hippel AC:Daud Beg; Catherine Fedorsky; Matthias Finger; J.Karmacharya; Miguel Nucete; Don Moore; GirishSantV.2 Evaluación ambiental y social para grandes represas:AP: Barry Sadler AC: FrankVanclay; Iara VerocaiV.3 Cuencas fluviales – marcos institucionalesy opciones de gestión:AP: Peter Millington AC:Len Abrams; Enrique Castelan Crespo; FionaCurtin; Luis Garcia; Raymundo Garrido;Ramaswamy Iyer; Erik Mostert; Cecilia Tortajada;Anthony Turton; Aaron WolfV.4 Regulación, cumplimiento e implementación:AP: Angela Cropper; Mark Halle; John ScanlonAC: Daniel Bradlow; Gabriel Eckstein;Balakrishnan Rajagopal; Tom Rotherham; LoriUdall; Michael WiehenV.5 Participación, negociación, y gestión de conflic-tos:AP: Bruce Stedman AC: Tisha Greyling; AnneRandmer; Vanchai Vatanasapt; Arch Isabel Viana

Documentos de Trabajo – AutoresRepresas y salud humana: Martin Birley,Robert Bos, M’barack Diop, William Jobin,P UnnikrishnanRepresas y gestión del patrimonio cultural:Steven Brandt, Fekri HassanKeizrul Abdullah, M.A. Abrougui, RochaAfonso, K. Akapelwa, Antonio Altadill, S.C

Colaboradores en el Estudio de Verificación de la CMR

Anand, Mike Anane, Valdemar Andrade, CarloAngelucci, Cindy Armstrong, AlexanderAsarin, Leo Atakpu, Paul Aylward, Riad Baouab,GR Basson, Mona Bechai, Edigson PerezBedoya, Hans Helmut Bernhart, Carlos Bertag-no,Isaac Bondet, Peter Bosshard, RodneyBridle, Adelino Estevo Bucuane, Brian Davies,Cheickna Seydi A. Diawara, Shripad Dhama-dhikary, Foto Dhima, Bob Douthwaite, TimDunne, Gary Ellis, Richmond Evans-Appiah,

Daryl Fields, Renzo Franzin, Alejandro Garcia,Alfonso García, Luis Garcia, Refik Ghalleb,Ben Marcus Gillespie, Handan Giray, M.Gopalakrishnan, Liane Greef, Francis Grey,Jose Ramon Guifarro, Ronald ValverdeGuillen, Brian Haisman, Phil Hirsch, Ku Hsu,Dan Hulea, Alois Hungwe, K.L. Karmachar-ya,Shaheen Rafi Khan, David Kleiner, ElenaKolpakova, Michael Kube, Minoru Kuriki,Hee Seung Lee, Knut Leitner, Melissa Loei,

Page 28: WCD - Represas y Desarrollo.

William Loker, Eleyterio Luz, Anil Mar-kandya,Isidro Lázaro Martín, Aboubacry Mbodji, PatrickMcCully, Brad McLane, Roland Mejias, ChanthoMilattanapheng, Joseph Milewski, José Díaz Mora,Amir Muhammed, Jorge Carreola Nava, EdenNapitupulu, Humphrey Ole Ncharo, Luz Nereida,Nguyen Anh Minh, Ali Noorzad, MagdelenaNunez de Cordero, David Okali, Elizabeth Olsen,Torbjørn Østdahl, F.C Oweyegha-Afunaduula,Thomas Panella, Richard L. Pflueger, HermienPieterse, Julio Pineda, Jose Polanco, Ambriosio

Ramos, Silvia Maria Ramos, Bernard Reverchon,Johan Rossouw, Paul Royet, Joseph Rückl, DavidScivier, Jose Roberto Serrano, ThomasSiepelmeyer, Kua Kia Soong, Bjorn Svenson,Gustavo Tamayo, Himanshu Thakkar, SureshKumar Thapa, Dao Trong Tu, Jan Tosnar, JaroslavUngerman, Martin van Veelen, H.A.Wickramaratna, Brayton Willis, Ralph Witte-bolle,Chusak Wittayapak, Patricia Wouters.Asia MeridionalK B Chand, Giasuddin Ahmed Choudhury, K R

Reconocimientos

xxiiiEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Expositores en las Consultas Regionales de la CMR

Datye, Shripadh Dharmadhikary, Aly Ercelawn,Drona Ghimire, Ramaswamy Iyer, S Karu-naratne,A R Karunawathie, Shaheen Rafi Khan, TauhidulAnwar Khan, Ashish Kothari, Lakshman Mediwake,Alistair McKechnie, D K Mishra, Iswer Raj Onta,M G Padhye, Bikash Pandey, Tilak Ranaviraja, MS Reddy, Saleem Samad, Girish Sant, S Selvarajah,P C Senaratne, Sardar Muhammad Tariq, HimanshuThakkar, B G Verghese, D C Wijeratna, HemanthaWithenage

América LatinaAziz Ab’ Saber, Carlos Avogadro, Ismael AguilarBarajas, Sadi Baron, Celio Bermann, RicardoCanese, Jorge Cappato, José Porfirio Fontanellede Carvalho, Margarita Rosa de Castro Illera,Carlos Chen, Ivan Correa, Jorge Oscar Daneri,Luis Alberto Machado Fortunato, Cassio Viotti,Afonso Henriques Moreira Santos, Marcos Aureliode Freitas, Philip Fearnside, Fabio Feldmann,Altino Ventura Filho, Hector Huertas, M.Kudlavicz, Jaime Millan, José Rodrigues,Humberto Marengo, Euclides Pereira Macuxi,Miguel Nucete, Cristian Opaso, Bonarge Pacheco,Elias Diaz Pena, Alan Poole, Grethel AguilarRojas, Teodoro Sanchez,Salomon Nahmad Sitton,Carlos Vainer

África y Medio OrienteAdrian Adams, Tareq A. Ahmed, Cansen Akkaya,Leo Atakpu, Mohamed Lemine Ould Baba, H. ElBadraoui, Mohammed N. Bayoumi, KamauBobotti, Geoffrey Chavula, Marwa Daoudy, Seydi

Ahmed Diawara, Salif Diop, Stephanie Duvail, R.Evans-Appiah, Arif Gamal, Alioune Gassama,Munther J. Hadda-din, Olivier Hamerlynk,Mohammed Jellali, E.A.K. Kalitsi, Elisabeth Khaka,Jacqueline Ki-Zerbo, O.M. Letsela, ClaireLimbwambwa, Bazak Zakeyo Lungu, BhekaniMaphalala, Reatile Mochebelele, Anna Moepi,Frank Muramuzi, Martin Musumba, MohammedNabil, Takehiro Nakamura, Karim S Numayr,Hassan M. A. Osman, F.C. Oweyegha-Afunaduula,Levin Özgen, Guy Preston, Karen Ross,Mahammadou Sacko, Motseao Senyane, NoxoloOlive Sephu-ma, A. Shalaby , David Smith, RobynStein, David Syantami Syankusule

Asia Oriental y Sudoriental Keizrul Abdullah, Reiko Amano, Le Quy An,Vu Hong Anh, Vipada Apinan, MichaelBristol, Le Thac Can, Harvey Demaine, HansFreiderich, Arnaldo Tapao Gapuz, ShalmaliGuttal, Nguyen Dinh Hoa, Pham Thi MongHoa, Susannah Hopkins Leisher, HiroshiHori, Michael Horowitz, Tran Minh Huan,Tomoo Inoue, Sung Kim, Joern Kristensen,See-Jae Lee, Nguyen Duc Lien, Arthur H.Mitchell, Masaru Nishida, Alastair M. North,Do Hong Phan, Grainne Ryder, ShyamaShepard, Kua Kia Soong, Chainarong Sretthachau,Dao Trong Tu, A Rusfandi Usman, Mikhail Wakil,Wayne C. White, Lubiao Zhang

Page 29: WCD - Represas y Desarrollo.

ResumenEjecutivo

l debate global sobre grandes

represas es sumamente comple-

jo y a la vez básicamente sencil-

lo. Es complejo debido a que los temas

no se limitan al diseño, construcción y

operación de las represas mismas sino

que abarcan el abanico de elecciones

sociales, ambientales y políticas de las

que depende la aspiración humana al

desarrollo y a un mejor bienestar. Las

represas básicamente alteran a los ríos y

a la utilización de un recurso natural, lo

cual a menudo conlleva el traslado de

beneficios de los usuarios ribereños

locales a nuevos grupos de beneficiarios

en una esfera regional o nacional. En la

médula del debate sobre represas hay

aspectos de equidad, gobernanza, justi-

cia y poder, aspectos que están en la

raíz de la multitud de difíciles proble-

mas a los que se enfrenta la humanidad.

E

Page 30: WCD - Represas y Desarrollo.

Resumen Ejecutivo

El debate sobre represas es sencillo porque detrásde la gama de hechos y cifras, de estadísticaseconómicas y cálculos de ingeniería, están unaserie de principios básicos fáciles de entender. Siestos principios se aceptaran y aplicaran en formahabitual, no sólo se lograría mucho en cuanto aresponder a la controversia en torno a las repre-sas, sino que se mejoraría de manera notable latoma de decisiones en asuntos de recursos hídri-cos y energéticos, con lo cual se alcanzaríanmejores resultados. Para identificar estos princip-ios, la Comisión Mundial de Represas (CMR) noha tenido que buscar muy lejos; son los mismosprincipios que emergen de los compromisosglobales con los derechos humanos, el desarrolloy la sustentabilidad.

Nuestro informe cuenta una historia multifacética.De ella extraemos algunos consejos directos yprácticos que sirvan de orientación para deci-siones futuras acerca del desarrollo de recursoshídricos y energéticos. El informe se proponeextraer lo más importante de más de dos años deestudio, diálogo y reflexión intensos de parte dela Comisión, de la Secretaría de la CMR, del Forode Partes Interesadas de la CMR y de literalmentecentenares de expertos y de personas afectadasacerca de todos los aspectos del debate sobre lasrepresas. Contiene todos los hallazgos impor-tantes que provienen de este trabajo y expresatodo lo que la Comisión cree que es importanteque se comunique a gobiernos, el sector privado,actores de la sociedad civil y personas afectadas,en breve, a todo el espectro de participantes enel debate sobre represas.

La evidencia que presentamos es incontestable.Confiamos en que el material que la Comisiónrecopiló y analizó signifique un apoyo abrumadora los mensajes principales que hay en el informe.

Creemos que ya no puede existir ninguna dudarazonable acerca de lo siguiente:• Las represas han hecho una contribuciónimportante y significativa al desarrollo humano, yhan sido considerables los beneficios derivados

de las mismas.• En demasiados casos han pagado un precioinaceptable y a menudo innecesario para con-seguir dichos beneficios, en especial en términossociales y ambientales, las personas desplazadas,las comunidades río abajo, los contribuyentes y elmedio ambiente natural.• La falta de equidad en la distribución de ben-eficios ha hecho que se cuestione el valor demuchas represas para satisfacer necesidades dedesarrollo hídrico y energético cuando se lascompara con otras alternativas.• Al reunir alrededor de la mesa de discusión atodos aquellos cuyos derechos están involucradosy que sobrellevan los riesgos asociados con difer-entes opciones para el desarrollo de recursoshídricos y energéticos, se crean las condicionespara una resolución positiva de intereses contra-puestos y de conflictos.• Negociar los resultados mejorará en mucho laeficacia del desarrollo de proyectos de agua y deenergía al eliminar en una fase temprana proyec-tos desventajosos, y al ofrecer como alternativasólo las opciones sobre las que las partes intere-sadas clave concuerdan en que son las mejorespara satisfacer las necesidades del caso.

Resulta clara la dirección que debemos tomar. Setrata de romper con los límites tradicionales depensar y examinar estos temas para verlos desdeuna perspectiva diferente. Nuestras recomenda-ciones elaboran una base racional y un marcoque responde a esta necesidad crítica y ofrece unmargen para avanzar que ninguna perspectiva ensí misma puede ofrecer. Asegurará que la tomade decisiones sobre el desarrollo del agua y de laenergía:• refleje un enfoque comprensivo que integredimensiones sociales, ambientales y económicasdel desarrollo;• cree niveles mayores de transparencia y certi-dumbre para todos los involucrados; y• aumente los niveles de confianza en la capaci-dad de las naciones y comunidades para satisfacer sus necesidades futuras de agua y energía.

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxvii

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No hay atajos para lograr un desarrollo equitativoy sostenible. La evidencia de éxito y fracaso quepresentamos en este informe brinda el mejor fun-damento racional de por qué el escenario ‘seguircomo hasta ahora’ no es una opción ni factible nideseable.

Agua y desarrollo – el contextocambiante

Las decisiones clave no son acerca de las represascomo tales, sino acerca de opciones para eldesarrollo de agua y de energía. Se relacionan enforma directa con uno de los mayores retos conlos que se enfrenta el mundo en este nuevo siglo,a saber, la necesidad de repensar la gestión derecursos de agua dulce. Una serie de iniciativas einformes globales han documentado el dramáticoimpacto de las extracciones de agua de lagos,ríos y acuíferos subterráneos del mundo que efec-túan los humanos. Las extracciones totalesanuales de agua dulce se calculan en la actuali-dad en 3 800 kilómetros cúbicos, dos veces másque apenas hace 50 años.

El escenario que se va formando en cuanto a uti-lización de agua en muchas partes del mundo esde preocupación creciente acerca del acceso, dela equidad y de la respuesta a necesidades enaumento. Esto afecta las relaciones:• dentro y fuera de las naciones;• entre poblaciones rurales y urbanas;• entre intereses río arriba y río abajo• entre los sectores agrícola, industrial y doméstico• entre las necesidades humanas y los requisitosde un medio ambiente sano.

El reto es no tanto movilizar para competir conéxito, sino cooperar para reconciliar necesidadescontrapuestas. Es encontrar formas de compartirlos recursos hídricos de manera equitativa ysostenible, formas que satisfagan las necesidadesde todas las personas y también las del desarrolloambiental y económico. Todas estas necesidadesestán entrelazadas, y nuestro reto es resolver demanera colectiva intereses contrapuestos. El ben-

eficio final para todos será lograr soluciones equi-tativas y sostenibles.

La necesidad de suministrar agua a poblaciones yeconomías en crecimiento en un contexto derecursos de agua subterránea en disminución, deuna calidad cada vez menor del agua y de limita-ciones cada vez más severas en extracción deagua de superficie, ha colocado a la gestión derecursos sostenibles de agua en el primer puestode la agenda global de desarrollo. Aunque la cre-ciente competencia por el agua apunta hacia unámbito cada vez mayor de conflictos, tambiénbrinda un incentivo para poner en práctica for-mas nuevas de cooperación e innovación. Los ter-ribles escenarios en cuanto a demanda de aguano deben opacar el hecho de que existencaminos hacia el desarrollo que satisfacen y ges-tionan la demanda y que todos podemos optarpor ellos. La historia demuestra que ha sido másfrecuente seguir el camino de la cooperación queel del conflicto. Lo mismo debe poder lograrsepara nuestro futuro.

Durante el siglo XX, las represas surgieron comouno de los instrumentos más significativos y visi-bles para la gestión de los recursos hídricos. Lasmás de 45 000 grandes represas que hay en elmundo han desempeñado un papel importanteen ayudar a que comunidades y economíasaprovechen los recursos hídricos para producciónde alimentos, generación de energía, control deinundaciones y uso doméstico. Los cálculosactuales sugieren que entre un 30 y un 40% delas tierras irrigadas en todo el mundo dependenen la actualidad de represas y que las represasgeneran el 19% de la electricidad mundial.

Desde los años 30 hasta los 70, la construcciónde grandes represas se convirtió, a los ojos demuchos, en sinónimo de desarrollo y progresoeconómico. Vistas como símbolos de modern-ización y de la capacidad humana de aprovecharla naturaleza, la construcción de represas aumen-tó de manera espectacular. Esta tendencia llegó almáximo en los años 70, cuando se inauguraban

Resumen Ejecutivo

xxviiiEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Page 32: WCD - Represas y Desarrollo.

Resumen Ejecutivo

en promedio dos o tres grandes represas cada díaen alguna parte del mundo.

Aunque los beneficios inmediatos se solían con-siderar como suficientes para justificar lasenormes inversiones que se hacían (la inversióntotal en grandes represas en el mundo se calculaen más de $2 billones), también se solían men-cionar con frecuencia beneficios secundarios yterciarios. Estos incluían aspectos de seguridad,empleo local y desarrollo de destrezas, electrifi-cación rural y la expansión de la infraestructurafísica y social como carreteras y escuelas. Losbeneficios se consideraban como evidentes en símismos, en tanto que los costos de construccióny operación tendían a ajustarse a consideracioneseconómicas y financieras que justificaban lasrepresas como una opción altamente competitiva.

A medida que se fue acumulando experiencia yse fue disponiendo de mejor información sobre eldesempeño y consecuencias de las represas, elcosto total de las grandes represas fue viéndosecomo una preocupación pública grave. La oposi-ción comenzó a crecer debido a informaciónacerca de los impactos de las represas en las per-sonas, en las cuencas fluviales y en los ecosis-temas. El debate y la controversia en un principiose centraron en represas concretas y en susimpactos locales. Estos conflictos locales fueronpaulatinamente convirtiéndose en un debate glob-al acerca de los costos y beneficios de las repre-sas. Las estimaciones globales de la magnitud delos impactos hablan de unos entre 40 y 80 mil-lones de personas desplazadas debido a lasrepresas, con un 60% de los ríos del mundo quese han visto afectados por represas o desvíos. Lanaturaleza y magnitud de los impactos de lasrepresas en comunidades afectadas y en el medioambiente se han convertido ahoa en aspectosclave en el debate.

La Comisión Mundial de Represas nació de estedebate. Creada en febrero de 1998 por mediodeun proceso sin precedentes de diálogo y nego-ciación con representantes de los sectores públi-

co, privado y de la sociedad civil, comenzó a tra-bajar en mayo de se mismo año bajo laPresidencia del profesor Kader Asamal, porentonces Ministro de Asuntos Hídricos y deDesarrollo Forestal de Sudáfrica y más tardeMinistro de Educación. Los 12 miembros de laComisión se escogieron de modo que reflejarandiversidad regional, competencia y perspectivasde partes interesadas. Se creó la CMR como enti-dad independiente, en la que cada miembrofungía a título personal y ninguno representaba aninguna institución ni país.

Los dos objetivos de la Comisión fueron:• pasar revista a la efectividad de las grandesrepresas para el desarrollo y evaluar las alternati-vas para el desarrollo de recursos hídricos yenergéticos; y• elaborar criterios, directrices y estándares inter-nacionalmente aceptables, donde resultaraapropiado, para la planificación, diseño, valo-ración, construcción, operación, monitoreo y cesede operaciones de represas.

La decisión de seguir adelante con una granrepresa, la forma en que se tomó la decisión, lasopiniones y perspectivas que se escucharon alrespecto, ocupan el centro mismo del debateactual acerca de represas. Este mismo punto decómo se elige, de cómo se toma una decisión,también ocupa el centro del trabajo de laComisión. Nuestro informe trata de cómo mejorarla forma en que se toman dichas decisiones.

La Revisión Global de GrandesRepresas de la CMR

Gran parte del trabajo de la Comisión consistióen analizar de manera amplia e independiente laexperiencia vivida con las grades represas. LaBase de Conocimientos de la CMR que resultó dedicho análisis incluye seis estudios detallados decaso, dos estudios de países (India y China), undocumento informativo sobre Rusia y los NuevosEstados Independientes, un Estudio deVerificación de 125 represas en funcionamiento,

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxix

Page 33: WCD - Represas y Desarrollo.

17 documentos de Revisión Temática, así comolos resultados de consultas públicas y más de 900trabajos que se le presentaron a la Comisión. Estoconstituyó la base para la evaluación del desem-peño técnico, financiero, económico, ambiental ysocial de las grandes represas, y para el análisisde alternativas para las mismas. La Revisión pusode relieve los aspectos críticos referentes a lagobernanza y al cumplimiento que se han estadoasociando con las grandes represas.

La evaluación se basó en los objetivos que losproponentes de grandes represas fijaron, o sea enlos criterios que constituyeron la base para laaprobación gubernamental. Al pasar revista a estaexperiencia, la Comisión ha estudiado un amplioabanico de represas. Su análisis prestó una aten-ción especial a entender las razones de por qué,cómo y dónde no alcanzaron las represas susresultados previstos o de hecho produjeron resul-tados no previstos que explican los temas queforman el sustrato del debate sobre las represas.Al presentar este análisis no se pasan por alto losbeneficios que dimanaron de las represas sinoque más bien se plantea la pregunta de por quéalgunas represas logran sus metas en tanto queotras fracasan.

Desempeño de las grandes represas

La base de conocimientos muestra que se hanproducido deficiencias en el desempeño técnico,financiero y económico y que se han complicadocon impactos sociales y ambientales importantes,cuyos costos con frecuencia tienen que sobrelle-varlos en forma desproporcionada los pobres, lospueblos indígenas y otros grupos vulnerables.Dada la enorme inversión de capital en grandesrepresas, a la Comisión le preocupó constatar quelas evaluaciones sustanciales de proyectos final-izados son pocas en número, limitadas enalcance, mal integradas a través de categorías yescalas de impacto y deficientemente vinculadas adecisiones sobre las operaciones.

Al evaluar las grandes represas que la Comisión

estudió encontramos que:

• Las grandes represas presentan un elevadogrado de variabilidad en cuanto a brindar los ser-vicios previstos de agua y electricidad, y benefi-cios sociales conexos, y que un porcentaje con-siderable no cumplieron con las metas físicas yeconómicas, en tanto que otras siguen generandobeneficios después de 30 a 40 años.• Las grandes represas han demostrado una mar-cada tendencia a sufrir demoras en el cumplim-iento de la programación y a incurrir en excesosimportantes en costos.• Las grandes represas diseñadas para proveerservicios de irrigación han solido incumplir lasmetas físicas, no han recuperado sus costos y hansido menos provechosas, en términos económi-cos, que lo esperado.• Las grandes represas hidroeléctricas tienden aacercarse más al cumplimiento de metas, aunquesin llegar a un cumplimiento total, de generacióneléctrica, suelen cumplir sus metas financieraspero presentan un desempeño económico vari-able respecto a las metas, con una cantidadnotable de sub- y sobre-ejecutoras.• Las grandes represas en general producen unaserie de impactos violentos en ríos; estosimpactos son más negativos que positivos y, enmuchos casos, han conducido a la pérdida irre-versible de especies y ecosistemas.• Los esfuerzos hechos hasta la fecha para con-trarrestar los impactos ecosistémicos de las gran-des represas han tenido un éxito limitado debidoa la falta de atención en cuanto a prever y evitarlos impactos, a la calidad deficiente y a la incerti-dumbre de las predicciones, a la dificultad de hacer frente a todos los impactos, y a la ejecución yéxito sólo parciales de medidas de mitigación.• El fracaso sistemático y prevaleciente en evalu-ar la gama de impactos negativos potenciales yen ejecutar programas adecuados de mitigación,reasentamiento y desarrollo para los desplazados,y el fracaso en tomar en cuenta las consecuenciasde las grandes represas para los medios de sub-sistencia río abajo, han conducido al empobreci-miento y sufrimiento de millones de personas,

Resumen Ejecutivo

xxxEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Page 34: WCD - Represas y Desarrollo.

Resumen Ejecutivo

dando pie a la creciente oposición a las represasde parte de comunidades afectadas en todo elmundo.• Como los costos ambientales y sociales de lasgrandes represas no se han tomado debidamenteen cuenta en términos económicos, sigue siendodifícil determinar la rentabilidad de estos planes.

Quizá tiene gran importancia el hecho de que losgrupos sociales que cargan con los costos y ries-gos sociales y ambientales de las grandes repre-sas, en especial los pobres, las generaciones vul-nerables y futuras, no suelen ser los mismos gru-pos que reciben los servicios de agua y de elect-ricidad, ni tampoco los beneficios sociales y eco-nómicos que dimanan de ellos. Aplicar un enfo-que de ‘hoja de balance’ en la evaluación de loscostos y beneficios de las grandes represas, don-de existen grandes injusticias en la distribuciónde dichos costos y beneficios, se considera comoinaceptable en vista de los compromisos existentes con los derechos humanos y con el desarrollosostenible.

Opciones para los servicios de agua y deelectricidad

En la actualidad, existe una amplia gama deopciones para proveer servicios de agua y deelectricidad, aunque en situaciones concretas elcosto y la factibilidad de dichas opciones variaránsegún ciertas limitaciones en aspectos comodotación de recursos naturales y ubicación delsitio. La Comisión encontró que:

• Muchas de las opciones disponibles en la actu-alidad, y que no son represas, incluyendo lagestión de la demanda, la eficiencia en el sumin-istro y nuevas opciones de suministro, puedenmejorar y expandir los servicios de agua yenergía y satisfacer necesidades de desarrollo quese vayan presentando en todos los segmentos dela sociedad.• Hay un margen notable para mejorar el desem-peño tanto de los proyectos de represas como deotras opciones.

• La gestión de la demanda, disminuir el con-sumo, medidas de reciclaje y de eficiencia en elsuministro y en el uso final, tienen todas ellas unpotencial importante para disminuir la presiónsobre los recursos hídricos en todos los países yregiones del mundo.• Han surgido una serie de opciones en cuanto asuministro en diferentes escalas (desde fuentespequeñas de generación para distribución orecolecta de agua en lugares específicos y sis-temas de recuperación de agua hasta interconex-iones regionales de redes de energía) que, cadauna en sí misma o en forma colectiva, puedenmejorar o expandir la provisión de servicios deagua y energía en una forma oportuna, costo efi-ciente y aceptable para el público.• Las opciones descentralizadas en pequeñaescala (micro-hidro, sistemas eléctricos solaresdomésticos, sistemas eólicos y de biomasa) basa-das en recursos locales renovables ofrecen unpotencial a corto plazo, y posiblemente a largotambién, sobre todo en áreas rurales alejadas delas redes centralizadas de suministro.• Los obstáculos para la adopción de estas opcio-nes van desde barreras del mercado hasta barre-ras institucionales, intelectuales y financieras. Latasa de adopción de alternativas se ve limitadapor una serie de incentivos, algunos de ellosocultos, que favorecen las opciones convencionales.

Toma de decisiones, planificación yarreglos institucionales

La decisión de construir una represa depende demuchas variables aparte de las consideracionestécnicas inmediatas. Como opción para el desar-rollo, la selección de grandes represas con fre-cuencia sirvió como punto focal para los interesesy aspiraciones de políticos, agencias gubernamen-tales centralizadas, donantes de ayuda interna-cional y la industria de la construcción de repre-sas, y no se preocupó de realizar una evaluacióncomprensiva de alternativas disponibles. La par-ticipación de la sociedad civil varió según el nivelde debate y apertura del discurso político en unpaís dado. Sin embargo, la Revisión Global de la

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxxi

Page 35: WCD - Represas y Desarrollo.

CMR documenta que se falló a menudo en cuan-to a tomar en cuenta a las personas afectadas, alas que no se les permitió participar en el proce-so. En algunos casos, la oportunidad de consumoque ofrecían las grandes represas como proyectosde infraestructura en gran escala distorsionótodavía más la toma de decisiones.

Una vez que el proyecto propuesto de represasuperaba las pruebas preliminares de factibilidadtécnica y económica y atraía interés de parte deagencias de financiación e intereses políticos, elimpulso que adquiría el proyecto con frecuenciaprevalecía por encima de otras consideraciones.La planificación y valoración de proyectos degrandes represas se limitaba primordialmente aparámetros técnicos y a la estricta aplicación deanálisis económicos de costo beneficio. Histórica-mente, los impactos sociales y ambientales qued-aban fuera del marco de la evaluación y el papelde las valoraciones de impacto en la selección deproyectos fue marginal, incluso en los años 90.

Los conflictos en torno a las represas han aumen-tado en las dos últimas décadas debido en granparte a los impactos sociales y ambientales de lasrepresas que o no se tomaron en cuenta en elproceso de planificación o no se previeron. Sinembargo, también se origina en el fallo de losproponentes de represas y de las agencias definanciación en cumplir con los compromisosadquiridos, observar las regulaciones prescritas ysometerse a las directrices internas. Si bien enpaíses e instituciones concretos se han producidomejoras notables en políticas, requisitos legales yprocedimientos de evaluación, en los años 90parece que con demasiada frecuencia nada cam-bió. Además, siguen sin resolverse faltas e injusti-cias pasadas, y la experiencia en el caso deapelaciones, resolución de conflictos y mecanis-mos para recurrir ha sido mala.

Valores centrales para la toma dedecisiones

Como lo evidencia la Revisión Global, para poder

mejorar los resultados del desarrollo en el futurose requiere una base notablemente más ampliapara decidir respecto a proyectos de desarrollohídrico y energético, base que refleje un plenoconocimiento y comprensión de los beneficios,impactos y riesgos de los proyectos de grandesrepresas para todas las partes. También requiereque se incorporen voces, perspectivas y criteriosnuevos a la toma de decisiones, así como proce-sos que fomenten el consenso en torno a lasdecisiones alcanzadas. Esto modificará sustancial-mente la forma en que se toman las decisiones y,estamos convencidos, mejorará la eficacia dedecisiones futuras para el desarrollo.

La Comisión agrupó los valores centrales queilustran su comprensión de estos temas bajocinco apartados:• equidad• eficiencia• toma participativa de decisiones• sustentabilidad, y• rendición de cuentas

Estos cinco son más que simples temas, son losvalores que permean todo el informe. Ofrecen laspruebas esenciales que deben aplicarse a lasdecisiones referentes al desarrollo del agua y dela energía. Si el informe logra que estos valoreslleguen a avanzar de manera significativa, habre-mos llegado a nuestro destino: mejores procesosde toma de decisiones que proporcionen mejoresresultados para todas las partes interesadas.

El debate en torno a las represas es un debateacerca del significado, propósito y caminos mis-mos para lograr el desarrollo. Esto sugiere que latoma de deciones en la gestión del agua y de laenergía concordará con el compromiso globalemergente con un desarrollo humano sustentabley con la distribución equitativa de costos y ben-eficios. El surgimiento de un marco globalmenteaceptado de normas se basa en la adopción de laDeclaración Universal de Derechos Humanos en1948 y de pactos y convenios conexos posteri-ores. Estas últimas resoluciones incluyen la

Resumen Ejecutivo

xxxiiEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

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Resumen Ejecutivo

Declaración sobre el Derecho al Desarrollo queadoptó la Asamblea General de las NacionesUnidas en 1986, y los Principios de Rio que seaceptaron en la Conferencia de Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992. Losvalores centrales que dan forma a la comprensióncompartida de la Comisión concuerdan con esteconsenso y se basan en los derechos humanosfundamentales que todas las personas tienen envirtud de su condición de seres humanos.

Derechos, riesgos y resultados negocia-dos

Reconciliar necesidades y derechos que compitenentre sí es el factor más importante para entenderlos conflictos relacionados con proyectos y pro-gramas de desarrollo, en particular intervencionesa gran escala como las represas. El enfoque quedesarrolló la Comisión de reconocer derechos yevaluar riesgos (en particular derechos en riesgo)en los ciclos de planificación y de realización deun proyecto ofrece una manera de aplicar estosvalores centrales a la toma de decisones en cuan-to a la gestión del agua y de la energía. Aclarar elcontexto de derechos para un proyecto propuestoes un paso fundamental para identificar los dere-chos legítimos que se pueden ver afectados porel proyecto o sus alternativas. También es unacondición previa para una identificación real delas partes interesadas legítimas que tienen dere-cho a jugar un papel formal en el proceso deconsultas, y eventualmente en negociar acuerdosespecíficos para el proyecto en relación, porejemplo, con la distribuciónn de beneficios, losreasentamientos y la compensación.

La evaluación de riesgos agrega una dimensiónimportante para entender cómo, y hasta quépunto, un proyecto dado puede impactar losderechos de las personas. En el pasado, muchosgrupos no han tenido la oportunidad de partici-par en decisiones que conllevan riesgos impor-tantes para sus vidas y medios de subsistencia,con lo cual se les niega un papel en el procesode toma de decisiones para el desarrollo que seaproporcional a su exposición a riesgos. De

hecho, a muchos se les han impuesto riesgos. Losriesgos deben identificarse y abordarse de maneraexplícita. Esto requerirá que la noción de riesgono se restrinja a sólo gobiernos o promotores,sino que incluya tanto a los afectados por unproyecto como al medio ambiente como bienpúblico. A quienes corren con los riesgos demanera involuntaria los deben incorporar quieneslos causan a un proceso transparente para nego-ciar resultados equitativos.

El enfoque basado en el reconocimiento de dere-chos y en la evaluación de riesgos puede sentarla base para una toma de decisiones acerca deldesarrollo del agua y de la energía que seamucho mejor y significativamente más legítima.Proporciona una forma eficaz de determinarquién puede legítimamente ocupar un lugar en lamesa de negociación y qué aspectos hay queincluir en la agenda. Sólo los procesos de tomade decisiones que se basen en la búsqueda deresultados negociados, llevados a cabo en unaforma abierta y transparente y que incluya atodos los actores legítimos implicados en el tema,tienen la posiblidad de resolver los complejosaspectos que rodean al agua, a las represas y aldesarrollo.

Recomendaciones para un NuevoMarco de Políticas

La investigación y análisis de la historia de lagestión de recursos hídricos, del surgimiento delas grandes represas, de sus impactos y desem-peño, y del debate resultante en torno a lasrepresas condujeron a la Comisión a ver la con-troversia en torno a las represas dentro de unmarco normativo más amplio. Este marco, dentrodel cual se ubica el debate sobre las represas, sebasa en el reconocimiento internacional de losderechos humanos, en el derecho al desarrollo yen el derecho a un medio ambiente sano.

Dentro de este marco, la Comisión ha desarrolla-do siete prioridades estratégicas y principiosconexos de políticas. Ha traducido estas priorida-des y principios en un conjunto de criterios y

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

Page 37: WCD - Represas y Desarrollo.

directrices correspondientes para puntos clave dedecisión en los ciclos de planificación y ejecuciónde un proyecto.

Juntas, orientan acerca de cómo traducir estemarco en práctica. Nos ayudan a apartarnos delenfoque tradicional, de arriba abajo, centrado enla tecnología, hacia abogar por innovaciones sig-nificativas en la evaluación de opciones, gestiónde represas existentes, incluyendo procesos paraevaluar indemnizaciones y restauración del medioambiente, conseguir la aceptación pública ynegociar y distribuir beneficios.

Cada una de las siete prioridades estratégicas,sustentadas con un conjunto de principios depolíticas, ofrecen una forma práctica, basada enprincipios, de abordar la toma de decisiones.Presentadas aquí como expresiones de un resulta-do alcanzado, resumen principios y accionesclave que la Comisión propone que todos losactores deberían adoptar y poner en práctica.

1. Obtener la aceptación pública

La aceptación pública de decisiones clave es fun-damental para un desarrollo equitativo y sus-tentable de recursos hídricos y energéticos. Laaceptación surge de que se reconozcan los dere-chos, se aborden los riesgos y se salvaguardenlos derechos de todas las partes interesadas afec-tadas, en particular, pueblos indigenas y tribales,mujeres y otros grupos vulnerables. Se utilizanprocesos y mecanismos de toma de decisionesque hacen posible la participación informada detodos los grupos interesados, y conducen a laaceptación demostrable de decisiones clave.Cuando los proyectos afectan a pueblos indígenasy tribales, esos procesos toman en cuenta su con-sentimiento libre, previo e informado.

2. Evaluación exhaustiva de opcionesCon frecuencia hay alternativas para las represas.Para estudiar estas alternativas, se deben evaluarlas necesidades de agua, de alimentos y deenergía, y se deben definir con claridad los obje-

tivos. Se identifica la respuesta adecuada dedesarrollo de entre una gama de opciones posi-bles. La selección se basa en una evaluaciónexhaustiva y participativa de toda la gama deopciones de políticas, institucionales y técnicas.En el proceso de evaluación, los aspectos socialesy ambientales tienen la misma importancia quelos factores económicos y financieros. El procesode evaluación de opciones continúa durantetodas las fases de planificación, desarrollo yoperación del proyecto.

3. Consideración de las represas exis-tentes

Hay oportunidades para optimizar los beneficiosde muchas represas existentes, para abordaraspectos sociales pendientes y para fortalecer lasmedidas de mitigación y restauración ambientales.A las represas y al contexto en el que operan nose los ve como estáticos en el curso del tiempo.Los beneficios e impactos se pueden transformarcon cambios en las prioridades de uso de agua,cambios físicos y en el uso de la tierra en lacuenca hidrológica, desarrollos técnológicos, ycambios en políticas públicas expresados en reg-ulaciones ambientales, de seguridad, económicasy técnicas. La gestión y las prácticas de operacióndeben adaptarse constantemente a circunstanciascambiantes a lo largo de la vida del proyecto ydeben abordar los aspectos sociales pendientes.

4. Conservación de los ríos y de losmedios de subsistencia

Los ríos, las vertientes y los ecosistemas acuáticosson los motores biológicos del planeta.Constituyen la base de la vida y de los medios desubsistencia de comunidades locales. Las represastransforman paisajes y crean riesgos de impactosirreversibles. Comprender, proteger y restaurarecosistemas en el ámbito de la cuenca hidrológicaes fundamental para promover un desarrollohumano equitativo y el bienestar de todas lasespecies. La evaluación de opciones y la toma dedecisiones en torno al desarrollo fluvial otorgan

Resumen Ejecutivo

xxxivEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Page 38: WCD - Represas y Desarrollo.

Resumen Ejecutivo

prioridad a evitar los impactos, seguido de mini-mizar y mitigar los daños a la salud e integridaddel sistema fluvial. Es prioritario evitar impactospor medio de una buena selección del sitio y deun buen diseño de proyecto. Liberar caudalesambientales a la medida puede ayudar a manten-er los ecosistemas río abajo y a las comunidadesque dependen de ellos.

5. Reconocer los derechos y compartirlos beneficios

Las negociaciones conjuntas con personas negati-vamente afectadas conducen a provisiones demitigación y desarrollo aceptadas de comúnacuerdo y con fuerza de ley. Estas reconocen losderechos que mejoran los medios de subsistenciay calidad de vida, y las personas afectadas sebenefician del proyecto. La mitigación, reasen-tamiento y desarrollo exitosos son compromisos yresponsabilidades fundamentales del Estado y delpromotor. Sobre ellos recae la obligación de ase-gurar a todas las personas afectadas que con lasalida de su contexto y de sus recursos actualesmejorarán sus medios de subsistencia. Se garanti-za por medios legales, como contratos y recursoslegales accesibles en los ámbitos nacional e inter-nacional, la rendición de cuentas de las partesresponsables en cuanto a las provisiones acor-dadas de mitigación, reasentamiento y desarrollo.

6. Asegurar el cumplimiento

Para asegurarse la confianza pública se requiereque los gobiernos, promotores, reguladores yoperadores cumplan con todos los compromisosadquiridos para la planificación, ejecución yoperación de represas. Se asegura el cumplimien-to de todas las regulaciones, criterios y directricesaplicables y de los acuerdos negociados específi-cos de un proyecto dado en todas las fases críti-cas en la planificación y ejecución del proyecto.Se necesita un conjunto de incentivos y mecanis-mos que se refuercen mutuamente en relacióncon medidas sociales, ambientales y económicas.Estas deberían incluir una mezcla adecuada de

medidas reguladoras y no reguladoras, que incor-poren incentivos y sanciones. Los marcos regu-lador y de cumplimiento utilizan incentivos y san-ciones para asegurar la eficiencia en los casos enque hace falta ser flexibles con el fin de tomar encuenta circunstancias cambiantes.

7. Compartir los ríos para la paz, eldesarrollo y la seguridad

Elalmacenamiento y desvío del agua en ríos trans-fronterizos ha sido una fuente de tensiones con-siderables entre países y dentro de países. Por serintervenciones concretas para desviar el agua, lasrepresas requieren una cooperación constructiva.Por consiguiente, la utilización y gestión de recur-sos se está convirtiendo cada día más en el temade acuerdos entre Estados para promover elautointerés mutuo por la cooperación regional yla colaboración pacífica. Esto conduce a un cam-bio de eje para pasar de un enfoque estrechopara asignar un recurso finito a compartir los ríosy sus beneficios conexos; en esa esfera losEstados se muestran innovadores en definir elalcance de los temas en discusión. Las agenciasexternas de financiación apoyan los principios denegociaciones de buena fe entre Estados ribereños.

Si queremos lograr resultados equitativos ysostenibles, libres de los conflictos divisivos delpasado,, la toma futura de decisiones acerca derecursos hídricos y energéticos deberá reflejar eintegrar estas prioridades estratégicas y sus princi-pios conexos de políticas en los ciclos de planifi-cación y ejecución de proyectos.

De las políticas a la práctica – losciclos de planificación y de ejecu-ción de proyectos

La mejor forma de poner en práctica las recomen-daciones de la Comisión es centrarse en las fasesclave en la toma de decisiones acerca de proyec-tos que influyen en el resultado final y en las quese pueda comprobar el cumplimiento de los re-quisitos reguladores. Entre la gran cantidad de

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxxv

Page 39: WCD - Represas y Desarrollo.

decisiones que se deben tomar, la Comisión haidentificado cinco puntos clave de decisión. Losdos primeros se refieren a la planificación delagua y de la energía, que conducen a decisionesen cuanto al plan preferido de desarrollo:

• Evaluación de necesidades: verificar las necesi-dades de servicios de agua y de energía; y• Escoger entre alternativas: identificar el planpreferido de desarrollo de entre toda la gama deopciones.

Una vez que de este proceso surge la represacomo la alternativa preferida de desarrollo, sepresentan tres puntos críticos más para decidir:

• Preparación del proyecto: verificar que existenacuerdos antes de licitar el contrato de construc-ción;• Ejecución del proyecto: confirmar el cumplim-iento antes de la puesta en operación; y• Operación del proyecto: adaptarse a contextoscambiantes.

En el pasado, se han subvalorado los aspectossociales, ambientales, de gobernanza y decumplimiento. Es precisamente en cuanto a estoque la Comisión ha elaborado criterios y directri-ces para innovar y mejorar el cuerpo deconocimientos sobre buenas prácticas y paraagregar valor a las directrices que ya se suelenusar. Vistos en conjunto con los instrumentosexistentes de apoyo a decisiones, los criterios ydirectrices de la Comisión ofrecen una nuevadirección para lograr un desarrollo adecuado ysustentable.

Para que este cambio se produzca se requerirá:• que los planificadores identifiquen a las partesinteresadas por medio de un proceso quereconozca los derechos y evalúe los riesgos;• que los Estados inviertan más en una fase tem-prana para excluir proyectos inadecuados y parafacilitar la integración a través de sectores dentrodel contexto de la cuenca fluvial;• que los consultores y las agencias aseguren quelos resultados indicados en los estudios de

factibilidad sean social y ambientalmente acepta-bles;• la promoción de una participación abierta ysignificativa en todas las fases de planificación yejecución, que conduzca a resultados negociados;• que los promotores acepten rendir cuentas pormedio de compromisos contractuales para mitigarde manera real los impactos sociales y ambien-tales;• que los propietarios de represas apliquen lec-ciones aprendidas de experiencias pasadas pormedio de un monitoreo regular y de adaptarse anecesidades y contextos cambiantes.

La Comisiónn ofrece sus criterios y directricespara ayudar a que gobiernos, promotores ypropietarios satisfagan las expectativas socialesemergentes cuando se enfrenten con los aspectoscomplejos relacionados con proyectos de repre-sas. Si se adopta este marco, los estados podrántomar decisiones informadas y adecuadas, con locual elevarán el nivel de aceptación pública ymejorarán los resultados del desarrollo.

Más allá de la Comisión – Agendapara el cambio

El informe de la Comisión identifica los elemen-tos clave del debate acerca de la gestión de losrecursos hídricos y energéticos y el papel de lasrepresas en este debate. Sintetiza las leccionesaprendidas con nuestra Revisión Global de expe-riencias con grandes represas. Elabora el marcode desarrollo dentro del cual se pueden entendery abordar las controversias y los aspectos subya-centes, y propone un proceso de toma de deci-siones basado en un enfoque de derechos y ries-gos y en resultados negociados. Ofrece un con-junto de prioridades estratégicas, principios, crite-rios y directrices para abordar los aspectos rela-cionados con las represas existentes y para uti-lizarlos en el análisis de nuevas opciones para eldesarrollo del agua y de la energía.El informe no pretende ser un plano rígido.Recomendamos que se utilice como punto departida para discusiones, debates, revisiones inter-nas y reevaluaciones de lo que pueden ser pro-

Resumen Ejecutivo

xxxviEl Reporte Mundial de la Comisión de Represas

Page 40: WCD - Represas y Desarrollo.

Resumen Ejecutivo

cedimientos establecidos y para evaluar cómopodrían modificarse para abordar una realidadque ha cambiado. Al mirar hacia el futuro, laComisión propone una serie de puntos de accesopara ayudar a que las organizaciones identifiquenacciones inmediatas que podrían asumir enrespuesta al informe de la Comisión. Se incluyenpropuestas específicas para:

• gobiernos nacionales y ministerio de línea;• organizaciones de la sociedad civil;• el sector privado;• agencias de ayuda bilateral y bancos multilate-rales de desarrollo;• agencias de crédito para exportaciones;• organizaciones intergubernamentales;• asociaciones profesionales; y• entidades académicas y de investigación.

Con la utilización de estos puntos de acceso seiniciarán cambios permanentes que promoveránlos principios, criterios y directrices que hemosplanteado.

Todavía queda por consolidar la confianza que serequiere para que los diferentes actores trabajenjuntos. Contribuirá mucho a desarrollar esa confi-anza en el futuro si se actúa en forma temprana ydecidida para abordar aspectos que vienen delpasado. Y también asegurar a los países quetodavía se encuentran en una etapa temprana dedesarrollo económico que la opción de las repre-sas no quedará excluida antes de que tengan laposibilidad de examinar sus preferencias para eldesarrollo del agua y de la energía dentro delcontexto de su proceso de desarrollo.

La experiencia de la Comisión demuestra que sepuede encontrar una base común sin comprome-ter los valores individuales o sin perder un senti-do de propósito. Pero también demuestra quetodas las partes interesadas deben seguir unidas

si se quiere llegar a resolver los aspectos querodean el desarrollo de recursos hídricos yenergéticos. Debemos avanzar juntos o juntos fra-casaremos. La Comisión dispuso de una oportu-nidad excepcional y ha producido un resultadoque refleja nuestro proceso de aprendizaje y nue-stro entendimiento colectivos. Si nuestro informeno logra un apoyo amplio por parte de quienesparticipan en el debate sobre represas, no esprobable que se vuelva a presentar por muchotiempo una oportunidad como ésta.

Creemos que nuestro informe es un hito en laevolución de las represas como opción para eldesarrollo. Hemos:

• llevado a cabo la primera revisión comprensiva,global e independiente del desempeño de aspec-tos esenciales de las represas y de su contribu-ciónn al desarrollo. Lo hemos llevado a cabo pormedio de un proceso inclusivo que ha incorpora-do al debate a todos los actores importantes;• desplazado el centro de gravedad en el debatesobre represas hacia uno que se concentra eninvertir en evaluación de opciones, evaluación deoportunidades para mejorar el desempeño y paraabordar el legado de represas existentes, y enconseguir una distribución justa de los beneficiosdel desarrollo sostenible de recursos hídricos; y• demostrado que el futuro del desarrollo derecursos hídricos y energéticos radica en unatoma participativa de decisiones, con un enfoquede derechos y riesgos, que elevará la importanciade las dimensiones sociales y ambientales de lasrepresas a un nivel que antes estaba reservadopara la dimensión económica.

Hemos contado nuestra historia. Lo que sucedaen adelante depende de ustedes.

Represas y Dessarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisionesxxxvii

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Page 42: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1:

Agua, desarrollo ygrandes represas

n el último siglo, más de 45 000

veces se tomó la decisión de

construir una represa. Se con-

struyeron represas para abastecer de

agua a la agricultura de irrigación, para

usos domésticos e industrial, para gener-

ar hidroelectricidad o para ayudar a

controlar inundaciones. Pero las repre-

sas también alteraron y desviaron cau-

dales de ríos, y produjeron impactos sig-

nificativos en los medios de subsistencia

y en el medio ambiente. Se están cues-

tionando cada día más las decisiones de

construir represas a medida que el

conocimiento y la experiencia aumen-

tan, a medida que desarrollamos nuevas

tecnologías y a medida que la toma de

decisiones se vuelve más abierta, inclu-

siva y transparente.

E

Page 43: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

En el centro del debateactual sobre represasestán la forma en que seescoge, y las diferentesopiniones y perspectivasque se expresan, o a lasque se les niega la posi-bilidad de expresarse,en el proceso. El mismocuestionamiento acercade la toma de deci-siones ocupa el centrodel área de interés de laComisión.

Las represas son unmedio para un fin, noun fin en sí mismas.¿Cuál es ese fin? ¿Cuánimportantes son los

retos que se proponen resolver las grandes repre-sas? ¿Y hasta qué punto pueden las represasresolverlos?

La Comisión Mundial de Represas considera queel fin de todo proyecto de represas debe ser lamejora sustentable del bienestar humano. Estoquiere decir un avance significativo en el desar-rollo humano a partir del hecho de que seaeconómicamente viable, socialmente equitativo yambientalmente sostenible. Si una gran represa esla mejor forma de alcanzar esta meta, merecenuestro apoyo. Cuando otras opciones ofrecen

soluciones mejores,deberíamos preferirlas porencima de las grandesrepresas. Así pues, el debateen torno a las represas cues-tiona nuestra posición acer-ca de cómo desarrollamos ygestionamos nuestros recur-

sos hídricos.

El agua ha atraído la atención de líderes políticosen el nivel más alto y ha generado una serie deiniciativas estratégicas globales, como la Comisión

Mundial del Agua.1 Los actores más poderosos enel campo del desarrollo han colocado al agua enel primer lugar de sus agendas. ¿Por qué estaatención repentina hacia un recurso que, despuésde todo, era fundamental para las necesidadeshumanas mucho antes del comienzo de la civi-lización?

En un nivel, el tema del agua justifica la prioridadque se le otorga porque la demanda de la mismaestá rápidamente excediendo su disponibilidad enmuchas partes del mundo. A medida que va cre-ciendo la población y que el desarrollo económi-co conduce a mayor consumo, se incrementamucho la demanda de agua, lo cual pone unaintensa presión en las existencias disponibles.Esto puede generar tensiones sociales crecientes,o incluso conducir a conflictos abiertos. Aunquequizá sean exagerados los pronósticos que sesuelen expresar de que las guerras futuras selibrarán en gran parte por el agua, nadie duda deque el acceso a agua tanto de superficie comosubterránea es un tema cada día más conten-c i o s o .

En los casos en que la cooperación cede terrenoa una competencia injusta entre diferentes utiliza-ciones del agua o entre comunidades y países,saltan al primer plano una gama de elementosnuevos. Estos aspectos tienen que ver con la dis-tribución del poder y de la influencia dentro desociedades y entre países. Tienen que ver con elpeso relativo de los diferentes factores que con-figuran la mezcla presente en la toma de deci-siones. Y tienen que ver con la forma en que sellega a escoger entre las opciones disponibles.

Los aspectos que afectan a las represas son losmismos que afectan al agua, y a cómo se tomanlas decisiones en asuntos de agua. Hay poca con-troversia pública acerca de la elección entre unarepresa de terraplén y una represa de gravedad, oacerca de si utilizar tierra, concreto o relleno depiedras, y posiblemente incluso acerca de lafinanciación del desarrollo. Los aspectos que pre-ocupan se relacionan con qué efecto tendrá la

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones2

La Comisión Mundial deRepresas considera queel fin de todo proyectode represas debe ser lamejora sustentable delbienestar humano.

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represa en el caudal del río, con los derechos deacceso al agua y a los recursos fluviales, con sidesplazará los asentamientos humanos existentes,perturbará la cultura y las fuentes de medios desubsistencia de comunidades locales y agotará ydegradará los recursos ambientales. Los conflictospor las represas son más que conflictos por elagua. Son conflictos acerca del desarrollohumano y de la vida misma.

Si el agua es vida, los ríos son sus arterias. Lasrepresas regulan o desvían el caudal que fluyepor estas arterias, lo cual afecta la sangre vital dela humanidad. El hecho de que traten de hacerlopor el bien del género humano sólo significa quela decisión de construir una represa grande seamás sensible, y que desencadene un abanico deaprensiones, esperanzas y temores, tantoracionales como irracionales.

Este Capítulo examina el contexto del debate entorno a las grandes represas que condujo a lacreación de la Comisión. Comienza con un exam-en general de los 'impulsadores' pasados y pre-sentes de la demanda de agua, y del papel de lasgrandes represas en la satisfacción de estademanda. Luego presenta las pautas y tendenciasgenerales en el desarrollo de grandes represasdurante el siglo XX, junto con una breve descrip-ción de los propósitos principales para construirrepresas. El capítulo también introduce la escala eimportancia de los beneficios, costos e impactosde las grandes represas, lo cual se describe conmás detalle en los capítulos 2 a 6.

Pasa luego a examinar los elementos principalesdel debate sobre grandes represas, o sea, los ben-eficios y los impactos negativos, y las posicionesque asumen diferentes grupos interesados encuanto a la eficacia pasada de las grandes repre-sas, y qué puede constituir buena práctica en latoma futura de decisiones. El Capítulo 7 recogemuchos de estos temas y también ubica el debatesobre las represas en el marco emergente dedesarrollo humano.

La sección final del capítulo describe la creaciónde la Comisión y pone de relieve el mandato quese le dio en respuesta al debate sobre grandesrepresas. Luego expone la metodología queadoptó la Comisión adoptó y el proceso quesiguió.

Agua y desarrollo

Hoy día, se están extrayendo unos 3 800 km3anuales de agua dulce de los lagos, ríos y acuífer-os del mundo.2 Es el doble del volumen que seextraía hace 50 años.

La población creciente y unnivel ascendente de actividadeconómica incrementanambos la demanda humanade agua y de servicios rela-cionados con el agua. Eldesarrollo, el cambio tec-nológico, la distribución delingreso y los estilos de vidaafectan todos ellos el nivelde demanda de agua.

¿Cuánta agua necesitamos?

La población mundial ha superado los 6 mil mil-lones. Aunque el incremento anual probable-mente llegó al máximo de unos 87 millonesalrededor de 1990, la elevada proporción dejóvenes en la mayoría de los países en desarrollosignifica que la población global seguirá incre-

Agua, desarrollo y grandes represas

3El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Hoy día, se estánextrayendo unos 3 800km3 anuales de aguadulce de los lagos, ríos y acuíferos del mundo.Es el doble del volumenque se extraía hace 50años.

Poder satisfacer con éxito las demandas humanas de agua en el próximo siglo dependerá cada vez más de soluciones no estructurales y de una orientación completamente nueva en la planificación y la gestión. La meta más importante de este nuevo paradigma es repensar la utilización del agua con el objetivo de incrementar la utilización productiva de la misma. Se requieren dos orientaciones, incrementar la eficiencia con que se satisfacen las necesidades actuales e incrementar la eficiencia con que se asigna el agua entre diferentes usos.

Fuente: Gleick, 1998

Recuadro 1.1 Nuevo paradigma para la utilizacióndel agua

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Capítulo 1

mentándose de manera significativa hasta bienavanzado este siglo.

Las proyecciones más recientes de población sug-ieren un tope de entre 7.3 mil millones y 10.7 milmillones alrededor de 2050 antes de quecomience a estabilizarse o a descender.3 Estaspredicciones no pueden ser precisas, porque hayotras dimensiones del desarrollo, como acceso ala salud, a la educación, el ingreso, el control dela natalidad y otros servicios, que influyen en elritmo de crecimiento de la población.

A pesar de la enorme inversión en gestión derecursos hídricos y en particular en represas,miles de millones de niños, mujeres y hombresen zonas rurales carecen de acceso a los serviciosmás básicos de agua e higiene. Aunque los prob-lemas de acceso son peores en las áreas rurales,la rápida urbanización también está incrementan-do la demanda de servicios relacionados con elagua. En 1995, el 46% de la población mundialvivía en áreas urbanas. Si continúan las tenden-cias actuales (y quizá se aceleren), esta cifrapodría alcanzar el 60% para el año 2030 y másdel 70% para 2050.4 La mayor parte de este crec-imiento se producirá en países en desarrollo,donde se estima que entre el 25 y el 50% de loshabitantes urbanos viven en barrios bajos empo-brecidos y en asentamientos precarios. La faltade acceso al agua en áreas tanto rurales comourbanas no es sólo cuestión de oferta. Se debe enparte al acceso desigual a los recursos existentes.

La urbanización conlleva una concentración cre-ciente de la demanda de agua y de energía enmega-ciudades, un cambio hacia estilos de vidadiferentes, y una pérdida de tierra agrícola pro-ductiva debido a la expansión urbana. Se suelesostener que la falta de atención al desarrollo enáreas rurales está alimentando formasinsostenibles de crecimiento urbano, trasladandola pobreza de áreas rurales a urbanas, y con-tribuyendo al rápido crecimiento de la demandade servicios adicionales. En países muy pobladoscomo China, India e Indonesia muchos cuestio-nan la sustentabilidad de las altas tasas de urban-ización en mega-ciudades.

Crecimiento económico y desarrollo

La actividad económica mundial se ha más omenos quintuplicado desde 1950 a una tasa deaproximadamente un 4% anual.5 La distribuciónregional está cambiando, con un crecimiento sig-nificativo en Asia en los últimos 25 años. En laactualidad, los países de la OCDE representan laporción mayor, equivalente a un 55% de la pro-ducción mundial según la paridad en poderadquisitivo, casi un 80% a precios de mercado.6

El crecimiento económico tiene dos implicacionespara la demanda de agua. La primera es que lamayor actividad económica incrementará lademanda de servicios relacionados con el agua,independientemente de si la demanda se satisfacecon una utilización más eficiente del recurso exis-tente o con un incremento en el nivel de abastec-imiento. La segunda es que tanto el desarrolloque se genera con el crecimiento económicocomo los cambios tecnológicos conexos con-ducirán a cambios estructurales en la pauta debienes y servicios que la sociedad produce, y enla forma en que se proveen dichos servicios. Lademanda de agua por unidad de ProductoInterno Bruto (PIB) dependerá de cómo se com-binan estos dos componentes de crecimientoeconómico. Países con el mismo producto percápita pero con diferentes características en laproducción, por ejemplo, con agricultura de irri-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones4

Page 46: WCD - Represas y Desarrollo.

gación a gran escala o con industrias de usointensivo de agua, pueden consumir tres o cuatroveces más agua por dólar de PIB. Esto resultaevidente cuando se comparan EE UU y Canadácon Alemania o Francia, o India con China.

El desarrollo y el cambio tecnológico puedentambién ahorrar agua por dólar de producción.Entre 1959 y 1990 la economía del mundo creciópor un factor de cinco en tanto que las extrac-ciones de agua en el mundo sólo crecieron porun factor de 2.7 Los últimos cincuenta años hansido testigos de una disminución mundial en lacantidad de agua por dólar de producción noagrícola como resultado de una mejor tecnología,más reciclaje, imposición de estándares ambien-tales, precios más elevados por el agua, e indus-trias que abandonaron actividades de uso intensi-vo de recursos naturales.8 Sin embargo, las prácti-cas de gestión del agua y las tecnologías quehacen posibles dichos avances no estándisponibles a todo el mundo ni se promueven, ya menudo no se encuentran donde más se nece-sitan. A pesar de la cantidad creciente deopciones disponibles, la cantidad total de per-sonas sin acceso a agua limpia va en aumento.

Distribución del ingreso y estilos de vida

La actividad económica y el desarrollo afectan elingreso, la distribución del mismo y los estilos devida. Estos a su vez afectan la demanda de aguadebido a cambios en el nivel y composición delconsumo doméstico en esferas como dieta, uti-lización de aparatos domésticos y estándares dehigiene.

¿Cuánta agua se necesita para una persona más?Aunque el clima y la cultura influyen en lo queconstituye un nivel adecuado de consumodoméstico de agua, varias agencias interna-cionales y expertos han propuesto 50 litros diar-ios por persona (o algo más de 18.25 m3anuales) como la cantidad que cubre necesidadeshumanas básicas de agua para beber, higiene,lavado y preparación de alimentos. En 1990 más

de mil millones de personas se encontraban pordebajo de este nivel.9

Por otra parte, los hogares en países desarrolla-dos y en los hogares más acomodados en ciu-dades en desarrollo utilizan entre 4 y 14 veces ellímite de 50 litros diarios por persona.

Las cifras promedio drásticamente inferiores deconsumo doméstico en país-es en desarrollo reflejan nosólo diferentes estilos de vidae ingresos menores sino unaenorme acumulación dedemanda insatisfecha. Elpromedio inferior también oculta el consumosumamente elevado en los hogares más aco-modados y la grave privación en los pobresrurales y urbanos.

Competencia por la utilización de agua

Los analistas del agua prevén una competenciacreciente entre los usuarios de agua para satis-facer la demanda en aumento. Predicen que, entérminos globales, la competencia aumentaráentre los tres mayores usuarios de agua. La agri-cultura es responsable por un 67% de las extrac-ciones, la industria utiliza el 19% y los usosmunicipales y domésticos un 9%.10 Los analistasprevén que estos usos seguirán recurriendo alagua que se necesita para sustentar sistemas natu-rales. En climas secos, la evaporación en grandesembalses, que se estima en un 5% del total de lasextracciones de agua, puede también constituirun uso de consumo significativo de agua.11

Las tendencias regionales varían mucho, como sepuede ver en los Gráficos 1.1. y 1.2 A pesar de lacreciente urbanización en África, Asia y AméricaLatina, la agricultura es la usuaria predominantede agua en estas regiones, responsable de aproxi-madamente el 85% de toda el agua utilizada. Entodas las regiones del mundo excepto Oceanía, elconsumo doméstico o en hogares de agua llega amenos del 20% del agua utilizada.12 En África,

Agua, desarrollo y grandes represas

5El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En 1990 más de mil mil-lones de personas teníanacceso a menos de 50litros diarios de agua. .

Page 47: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

América Central y Asia, está más próximo al 5%.En las regiones más desarrolladas de Europa yNorteamérica, la industria es la consumidora prin-cipal de agua. La distribución del uso del agua enun país concreto influye en si hay o no posibili-dades para la gestión de la demanda de agua.

Para muchos países con limitaciones de agua quese están industrializando, y que tienen grandespoblaciones urbanas, la crisis actual del agua a

menudo gira en torno al suministro industrial ydoméstico y a la higiene. Esto se percibe enforma evidente en la significativa tendencia de lasúltimas décadas hacia desviar agua de usos agrí-colas hacia municipales e industriales. Como estose está dando en el contexto de un incrementogeneral en extracciones, conducirá a una cre-ciente competencia por agua, a no ser que unautilización más eficiente de la agua en ambos sec-tores acompañe la transición de economías debase agrícola a economías de base industrial.13

Hay otros retos. Para satisfacer las necesidades dealimentos, puede tener que aumentar la cantidadde agua que se utiliza en agricultura de un 15 aun 20% para 2025, incluso con mejoras en efi-ciencia en irrigación y en el potencial agronómi-co.14 Además de incrementar la producción dealimentos ante el estrés de agua, otros aspectosclave para satisfacer la demanda de alimentos sonla distribución, el acceso equitativo, el poder deadquisición y la pobreza.

Más allá de demandas humanas que compitenentre sí, una consideración esencial es el aguapara la naturaleza. Los ecosistemas de agua dulceque proveen los medios de subsistencia de lascomunidades ribereñas del mundo y muchosotros bienes y servicios para nuestras sociedades,dependen del agua. Detener, y donde fuera posi-ble revertir, la tendencia acelerada hacia el deteri-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones6

Fuente: Banco Mundial 1999a

Gráfico 1.1:Extracciones

anuales de aguadulce como por-

centaje de todos losrecursos extraídos

(1996)

Gráfico 1.2: Extracciones anuales promedio de agua dulce per cápita (1987-95)

Fuente: UNDP, 1999

Países de bajosingresos

Países de ingresosmedios inferiores

Países de ingresosmedios superiores

Países de ingresos elevados

% para agricultura % para uso doméstico % para industria

O C D E

Países industrializados

E u ropa Orienta y CEI

América Latina y el Caribe

Asia Meridional

SE de Asia y el Pacífico

Asia Oriental

Estados Árabes

África Sub-sahariana

Países menos desarro l l a d o s

Todos los países en desarro l l o

El Mundo

Extracciones de agua dulce per cápita (m3)

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oro de muchas vertientes del mundo debido a laactividad humana se ha convertido en una priori-dad apremiante.

Disponibilidad y calidad del agua

Las lluvias y otras fuentes de agua dulce (ríos,lagos, aguas subterráneas) están distribuidas enforma desigual por el mundo y no siempre seencuentran donde crece la demanda de aguadulce. La contaminación amenaza las fuentes deagua de superficie y subterránea y puede volver-las inadecuadas para muchos usos, o requerirtratamiento costoso. La contaminación es espe-cialmente grave donde las fuentes de agua sub-terránea están sometidas a una explotación exce-siva y sufren de tasas naturales disminuidas derecarga debido a deforestación, cambios en losusos de la tierra y urbanización.

Hasta una tercera parte de los países en regionescon estrés de agua se espera que se enfrentencon graves escaseces de agua este siglo, y dentrode dichas regiones hay grandes disparidades enacceso a agua dulce. No sorprende que una can-tidad significativa de países menos desarrollados,incluyendo regiones de India y China, se esténenfrentando con grave escasez de agua.15 Con elcrecimiento de la población, la cantidad de paísesen esta categoría va en aumento, y para 2025habrá aproximadamente 6.5 veces más personas,un total de 3.5 mil millones, que vivirán en paísescon estrés de agua.16 Los Gráficos 1.3 y 1.4muestran la distribución de los recursos mundi-ales de agua dulce y de algunos países con estrésde agua. La distribución desigual de suministro deagua quiere decir que unos países pueden tenerexcedente de agua en regiones con déficit de lamisma.

No sólo el agua de superficie está sometida apresión. La tasa creciente de extracción de aguadulce de ríos y lagos va equiparada con la cre-ciente extracción de agua subterránea, conmuchos acuíferos que se encuentran ya grave-mente agotados. El volumen de extracción de

agua subterránea, principalmente para irrigación,aunque también para uso municipal e industrial,excede las tasas de recarga a largo plazo. Enmuchas partes de India, Pakistán y China, la capade agua está bajando a una tasa de uno a dosmetros anuales.17

El cambio climático también puede afectar la dis-

Agua, desarrollo y grandes represas

7El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 1.3 Distribución del agua del mundo

Fuente: Gleick, 1998.

Gráfico 1.4 Algunos países con recursos hidricos escasos

Fuente: Raskin et al, 1995.

Otros 35%

Brasil17%

Rusia11%

Canadá7%

India5% China

7%

Bangladesh6%

EE UU6%

Indonesia6%

Arabia Saudita

Yemen

Egipto

Israel

Corea

Irak

Madagascar

España

Irán

Marruecos

Pakistán

Alemania

Italia

Sudáfrica

Polonia

Estrés de agua: extracciones de más del 25% delos recursos hídricos anuales

Page 49: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

tribución estacional de lluvias y de disponibilidadde agua. Los estudios y los ejercicios con mode-los que examinó la Comisión, incluyendo los delIntergovernmental Panel on Climate Chante(IPPC), sugieren muy claramente que las tenden-cias hacia el recalentamiento global podríanincrementar de forma significativa la variabilidadde las pautas del tiempo.18 Las consecuenciaspodrían incluir una disminución de las lluvias enregiones áridas y semi-áridas, y un aumento envariaciones estacionales de las precipitacionesalrededor del mundo en los próximos 50 a 100años.

El desarrollo y las grandes represas

Es bien sabido que las cuencas fluviales han sidolas cunas de la civilización y del patrimonio cul-tural. Las comunidades antiguas y modernas porigual han dependido de los ríos para sus mediosde subsistencia, el comercio, el hábitat y las fun-ciones ecológicas de sustento que proporcionan.En toda la historia las alteraciones, tanto naturalescomo de hechura humana, en los ríos han afecta-do de una u otra forma a las comunidadesribereñas.

La primera evidencia de ingeniería en ríos que

poseemos son las restos de canales de irrigaciónde hace más de ocho mil años en Mesopotamia.Se encontraron restos de presas para almacenaragua en Jordania, Egipto y otras partes del MedioOriente, que se remontan a por lo menos 3000años a.C.

Hay constancia histórica de que unos mil añosdespués, el empleo de represas para irrigación yabastecimiento de agua estaba muy extendido. Enesa época, se construyeron represas en la zonadel Mediterráneo, China y Mesoamérica. Todavíase pueden encontrar en Sri Lanka e Israel restosde represas de terraplenes de tierra que se con-struyeron para desviar agua hacia grandesembalses comunitarios.19 El proyecto de irri-gación Dujiang, que abastecía a 800 000 hectáreasen China, data de 2 200 años atrás.20 Todavíasubsisten represas y acueductos que construyeronlos romanos para abastecer de agua potable y asistemas de alcantarillado a sus ciudades.

La primera vez que se utilizaron represas parageneración hidroeléctrica fue alrededor de 1890.Para 1900, ya se habían construido varios cen-tenares de grandes represas en diferentes partesdel mundo, en su gran mayoría para abastec-imiento de agua y para irrigación.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones8

Gráfico 1.5Distribución regionalde grandes represasa finales del siglo XX

Fuente: WCD estimaciones basadas en ICOLD, 1998 y otras fuentes (Ver Anexo V).

China

Asia

Norte yCentroamérica

Europa Occidental

África

Europa Oriental

Sudamérica

Austral-Asia

Cantidad de represas

Page 50: WCD - Represas y Desarrollo.

Las represas en el siglo XX

El siglo pasado fue testigo de un rápido incre-mento en la construcción de grandes represas.Para 1949, se habían construido en todo elmundo unas 5 000 grandes represas, tres cuartaspartes de ellas en países industrializados. Parafinales del siglo XX, había más de 45 000 grandesrepresas en más de 140 países.21

El período de crecimiento económico después dela Segunda Guerra Mundial vio un aumentofenomenal en la tasa global de construcción derepresas, que duró hasta los años 70 y 80. En laetapa pico, se construyeron casi 5000 grandesrepresas en todo el mundo en el período de 1970a 1975. El descenso en el ritmo de construcciónde represas en las dos últimas décadas ha sidoigualmente espectacular, sobre todo enNorteamérica y Europa, donde ya se han desar-rollado los sitios técnicamente más atractivos. Lagran represa promedio hoy día tiene unos 35años de edad.

Los cinco países que han construido más represas

acaparan casi el 80% de todas las grandes repre-sas del mundo. China sola ha construido alrede-dor de 22 000 grandes represas, o cerca de lamitad del total del mundo. Antes de 1949 sólotenía 22 grandes represas. Oros países entre loscinco primeros incluyen EE UU, con más de 6

Agua, desarrollo y grandes represas

9El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 1.6: Construcción de represas por década (1900-2000)

Fuente: ICOLD, 1998. Nota: la información excluye represasde China

Gráfico 1.7: Represas construidas en el curso del tiempo por región (1900-2000)

Fuente: ICOLD, 1998. Nota: La información excluye la tendencia temporal de China

Tiempo

Asia

Norteamérica

Europa

África

Sudamérica

Austral-Asia

Page 51: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

390 grandes represas; India, con más de 4 000; yEspaña y Japón con entre 1 000 y 1 200 grandesrepresas cada uno.

El Gráfico 1.5 muestra la distribución propor-cional de grandes represas en diferentes regionesdel mundo. Alrededor de dos tercios de lasgrandes represas que hay en el mundo están enpaíses en desarrollo. Los Gráficos 1.6 y 1.7 mues-tran las tendencias acumulativas y temporales enla construcción de grandes represas en el últimosiglo. Las cifras sobre el ciclo temporal excluyenlos datos de la mayor parte de las represas deChina y, por tanto, difieren algo de las tendenciasque se describen en el texto.

Enfoque regional actual en construcciónde grandes represas

La construcción de grandes represas alcanzó eltope en los años 70 en Europa y Norteamérica.En la actualidad la actividad en estas regiones secentra en la gestión de las represas existentes,incluyendo rehabilitación, renovación y opti-mización de la operación de represas para fun-ciones múltiples. Se estima que una 1 700grandes represas se han estado construyendo enotras partes del mundo en los últimos años. Deeste total, el 40% se están construyendo en India(Ver los detalles en el Recuadro 1.1. y en elAnexo V).

Dado que los períodos promedio de construcciónen general van de 5 a 10 años, esto indica que elpromedio anual mundial es de unas 160 a 320nuevas grandes represas..

Cese de operaciones de grandes repre-sas

El final del siglo XX vio el surgimiento de otratendencia en relación con las grandes represas,cesar las operaciones de represas que ya noservían un propósito útil, o resultaban muy carasde mantener en buen estado, o tenían nivelesinaceptables de impactos según el punto de vistaactual. El impulso hacia la restauración de ríos seestá acelerando en muchos países, sobre todo enEE UU donde cerca de 500 represas, sobre todolas relativamente viejas, y pequeñas han dejadode operar. Desde 1998, en EE UU la tasa de cesede operaciones de grandes represas ha excedidola tasa de construcción.

La experiencia en EE UU y en Europa muestraque cesar las operaciones de represas ha hechoposible la restauración de la pesca y de procesosecológicos fluviales. Sin embargo, la eliminaciónde represas sin estudios adecuados y acciones demitigación genera preocupaciones públicas yproblemas ambientales. Estos incluyen impactosnegativos en la vida acuática río abajo debido aun repentino flujo rápido de sedimentos acumula-dos en el embalse. Donde ha habido actividadindustrial o minera río arriba, estos sedimentospueden estar contaminados con sustancias tóxi-cas. Otra opción es abrir las compuertas de lasrepresas donde sea posible en momentos críticosdel año, ya sea como una forma de cesar lasoperaciones, o para permitir que discurran loscaudales naturales del río y el paso libre depeces. Aunque el cese de operaciones en EE UUy Francia ha recibido hasta ahora apoyo público,puede darse oposición local donde los cambiosen el caudal y niveles del agua afectan serviciosque la represa solía brindar, o donde se haurbanizado alrededor del embalse y río abajo.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones10

P a í s Cantidad de re p re s a s P ro p ó s i t o

I n d i a Varía entre 695 y 960, dependiendo Irrigación, multipro p ó s i t ode la fuente de información

C h i n a 2 8 0 C o n t rol de inundaciones, Irrigación, hidro e n e rg í aIncluyendo almacenamiento bombeado

Tu rq u í a 2 0 9 Irrigación hidro e n e rg í aAbastecimiento de agua

C o rea del Sur 132 Irrigación, hidro e n e rg í a ,gestión de inundaciones,abastecimiento de agua

Japón 9 0 Principalmente control de i n u n d a c i o n e s

I r á n 48 (de más de 60 m) Irrigación, multipro p ó s i t o

Fuentes: ICOLD, 1997; International Journal of Hydropower and Dams; WCD IndiaCase Study, 2000; Japan Dam Almanac, 1999, National Register of Large Dams forIndia citado en el WCD India Case Study.

Cuadro 1.1: Represas en construcción en la actualidad

Page 52: WCD - Represas y Desarrollo.

Existe comparativamente poca experiencia en eldesmantelamiento de grandes represas. Cuantomayor es la represa, más problemas es probableque encuentre el cese de operaciones o el des-mantelamiento y más costosos resultarán. Senecesitan más estudios para analizar los costos,beneficios e impactos del cese de operaciones amedida que haya más represas que envejezcan yque deba elegirse entre restaurar y cesar laoperación.

Las grandes represas como instru-mentos de desarrollo

Se han promovido las represas como un medioimportante para satisfacer necesidades sentidas deservicios de agua y de energía y como inver-siones estratégicas a largo plazo con capacidadpara proporcionar múltiples beneficios. Algunosde estos beneficios son típicos de todos losgrandes proyectos de infraestructura, mientrasque otros son exclusivos de las represas y especí-ficos de proyectos concretos.

El desarrollo regional, la creación de empleo y lapromoción de una base industrial con capacidadde exportar son las consideraciones adicionalesque más se citan a favor de construir grandesrepresas. Otras metas incluyen generar ingresoscon ganancias por exportaciones, ya sea pormedio de venta directa de electricidad o con laventa de cosechas o de productos procesados poruna industria de uso intensivo de electricidad,como las refinadoras de aluminio.

Los países ricos en agua como Canadá, Noruega,Brasil y partes de Rusia han construido grandesrepresas para generación hidroeléctrica donde sehan ubicado sitios adecuados. Los gobiernos enpaíses semiáridos como Sudáfrica, Australia yEspaña han tendido a construir represas congran capacidad de almacenamiento para satisfacerla demanda de agua con lo almacenado, ycomo seguridad ante el riesgo de sequías. Porejemplo, en España, uno de los cinco países quehan construido más represas, las precipitacionesson muy variables entre estaciones y de un año a

otro.

En el este y sureste de Asia, durante la estaciónde monzones, los ríos crecen hasta diez vecesmás que el caudal de la estación seca. En estosambientes se han construido las represas paracaptar y almacenar aguadurante las estacioneshúmedas y descargarla en lasestaciones secas.

Las grandes represasrequieren inversionesfinancieras significativas. Lasestimaciones hechas sugierenuna inversión mundial de al menos dos billonesde dólares de EE UU en la construcción degrandes represas en el último siglo. Durante losaños 90, se gastaron anualmente en grandesrepresas unos de $32 a 46 mil millones, cuatro

Agua, desarrollo y grandes represas

11El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Se han promovido lasrepresas como un medioimportante para satisfac-er necesidadespercibidas de serviciosde agua y de energía ypara apoyar el desarrolloeconómico.

Países en Países TotalDesarrollo desarrollado

R e p resas para hidro e n e rg í a 12-18 7-10 19-28

R e p resas para irrigación 8-11

R e p resas para abastecimiento de agua 1.5 3-5

R e p resas para control de inundaciones 0.5-1.0

Total 22-31 10-15 32-46

Cuadro 1.2 Inversión anual estimada en represas en losaños 90 ($US miles de millones al año)

Existen varias definiciones de grandes represas. La Comisión Internacional de Grandes Represas (ICOLD, en inglés), establecida en 1928, define la granrepresa como aquella con una altura de 15 m o más desde la base. Si las represas tienen entre 5 y 15 m de altura y un volumen de embalse de más de 3 millones de m3 también se clasifican como grandes represas. Utilizando esta definición, hay más de 45 000 grandes represas en todo el mundo.

Las dos categorías principales de grandes represas son proyectos de almacenamiento con embalses y represas en el curso del río que no tienen embalse de almacenamiento y pueden tener una acumulación diaria. Dentrode esta clasificación general hay una gran diversidad en escala, diseño, operación y potencial para impactos adversos.

Los proyectos con embalses retienen agua detrás de la represa para almacenamiento y regulación del río estacional, anual y, en algunos casos, multianual.

Las represas en el curso del río (diques y las presas de desvío desde el río) crean una caída hidráulica en el río para desviar una parte de los caudales del mismo hacia un canal o planta eléctrica.

Recuadro 1.2 Clases de grandes represas

Fuente: WCD Thematic Review III.2 Financing Trends. Adviértase que estascifras incluyen instalaciones generadoras para represas hidroeléctricaspero no canales ni sistemas entubados de distribución abastecidos desderepresas de irrigación de suministro de agua

13-18

Page 53: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

quintas partes de ellos en países en desarrollo.22

De los $22-31 mil de millones invertidos enrepresas cada año en países en desarrollo, cercade cuatro quintas partes los financió directamenteel sector privado.

Hoy día las grandes represas del mundo regulan,almacenan y desvían agua de ríos para produc-ción agrícola, uso humano e industrial en aldeasy ciudades, para generación eléctrica y para con-trol de inundaciones. Se han construido represasen menor grado para mejorar el transporte fluvialy, una vez establecidos para otros fines, losembalses de muchas grandes represas se han uti-lizado para recreo, turismo y acuacultura.

El gráfico 1.8 muestra que como una tercera partede las grandes represas sirven dos o más propósi-tos. Las tendencias recientes se han inclinado porlas represas de propósito múltiples. Como mues-tra el gráfico, existe una considerable variaciónregional en las funciones que sirven las grandesrepresas y estas funciones también han cambiadocon el tiempo.

La mayor parte de las grandes represas en Áfricay Asia son para irrigación, aunque lo más fre-cuente es que sean multipropósito. En Asia, hayun interés creciente en represas para protecciónde inundaciones y en represas para almace-

namiento con bombeo para la generación deenergía para satisfacer la demanda pico. Lasrepresas hidroeléctricas de un solo propósito sonmás comunes en Europa y Sudamérica, en tantoque los proyectos de suministro de agua de unsolo propósito predominan en Austral-Asia.Norteamérica ofrece una distribución relativa-mente equilibrada de funciones de las grandesrepresas. Todos los demás propósitos potenciales,incluyendo recreo y navegación, se encontraronen menos del 5% de los proyectos. En general, laparte proporcional de represas de irrigación y demultipropósito ha ido aumentando en los últimos20 años, en tanto que la parte de las represashidroeléctricas ha venido disminuyendo.

Agua de irrigación que suministran lasgrandes represas

La irrigación es en la actualidad el uso que con-sume más agua dulce en el mundo. Tienerelación con la producción de alimentos y laseguridad alimentaria. Alrededor de una quintaparte de la tierra agrícola del mundo se riega, yun 40% de la producción agrícola en el mundo sedebe a la agricultura de riego. 23 El área total irri-gada se expandió enormemente durante losprimeros años de la revolución verde en los años60, con mayores rendimientos y reducción con-siguiente de precios de los alimentos. Desde 1970

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones12

Gráfico 1.8:Distribución de

grandes represasexistentes por región

y propósitos

Fuente: Adaptado de ICOL, 1998 (Ver Anexo V).

África Norteamérica Sudamérica Asia Austral-Asia Europa

C o n t rol de Irrigación Abastecimiento Hidro e n e rgía Otro propósito único Multipro p ó s i t oi n u n d a c i o n e s de Agua

Page 54: WCD - Represas y Desarrollo.

hasta 1982, el crecimiento global en área irrigadadisminuyó hasta un 2% anual. En el período pos-terior a la revolución verde entre 1982 y 1984,descendió a un promedio anual de 1.3%.24

La mitad de las grandes represas del mundo seconstruyeron exclusiva o primordialmente parairrigación, y entre un 30 y un 40% estimado delos 268 millones de hectáreas de tierras irrigadasen el mundo dependen de represas. Sin tomar encuenta el empleo conjunto de agua subterránea yde superficie, se estima que las represas con-tribuyen a hasta un 12-16% de la producciónmundial de alimentos. La irrigación con agua sub-terránea suele tener un rendimiento mayor, poruna cantidad dada de agua, que la irrigación conagua de superficie debido al mejor control delrecurso en las fincas.25

Cuatro países, China, India, EE UU y Pakistánposeen más del 50% del área irrigada total delmundo. Como lo muestra el Gráfico 1.9, la escalae importancia de las grandes represas para la irri-gación varía mucho de un país a otro en cuantoal porcentaje de tierra agrícola regada, y a la pro-porción del agua de irrigación que suministran lasgrandes represas. Las represas suministran el aguapara casi el 100% de la producción por riego enEgipto, en gran parte proveniente de la represaAswan High, en tanto que en Nepal y Bangladeshlas represas proporcionan sólo el 1% del agua

para irrigación. En los dos países con las mayoresáreas irrigadas, India y China, las estadísticas ofi-ciales sugieren que las grandes represas propor-cionan aproximadamente del 30 al 35% del aguade irrigación, y el resto proviene sobre todo defuentes subterráneas de agua. Hay cierta contro-versia al calcular el porcentaje de la producciónde alimentos atribuible a represas, y en particularen cuanto a los métodos utilizados para calcularel uso conjunto de agua subterránea y de superfi-cie.26

Ciertas prácticas insostenibles de irrigación hanafectado más de una quinta parte del área irriga-da del mundo en regiones áridas y semiáridas. Enconsecuencia, la salinidad de los suelos y la satu-ración de agua o hacen que resulte imposible laagricultura, o limitan el rendimiento y las clasesde cultivos que se pueden producir. En otrasregiones, el uso excesivo de pozos entubados haagotado los acuíferos de agua subterránea, dis-minuyendo las capas de agua y haciendo que laextracción resulte cada vez más cara y especial-mente difícil para los pequeños terratenientes. Laausencia de políticas eficaces sobre uso conjuntode recursos de agua subterránea y de agua desuperficie es una de las preocupaciones másimportantes.

Agua, desarrollo y grandes represas

13El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 1.9:Tierra agrícolairrigada desderepresas

Fuente: WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, Sección 1.3

EgiptoUzbekistán

Gráfico 1.9: Tierra agrícola irrigada desde represas

Pakistán Japón

Vietnam China India

República de Corea

NepalBangladesh

TailandiaEspaña México

TurquíaFrancia Rusia

Malasia

Sudáfrica Australia

% de área irrigada con agua proveniente de represas

Page 55: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

El agua para usoindustrial y en centrosurbanos

Globalmente, el consumourbano de agua representael 7% de las extraccionestotales de agua dulce de

ríos, y el 22% de lagos.27 Se construyeronmuchos embalses para proveer un abastecimientoconfiable de agua con el fin de satisfacer lasnecesidades urbanas e industriales en rápidocrecimiento, en especial en zonas propensas a lassequías, donde las fuentes naturales de agua sub-terránea y los lagos o ríos existentes se considera-ban como insuficientes para satisfacer todas lasnecesidades. Globalmente, un 12% de las grandesrepresas se consideran como represas de abastec-

imiento de agua. Un 60% deestas represas se encuentranen Norteamérica y Europa.

Varía mucho, incluso en unmismo país, el grado dedependencia de las ciu-dades respecto a represas yembalses. En la región deSajonia en Alemania, losembalses proveen el 40%

del agua que se suministra a 2 millones de per-sonas, en tanto que Los Angeles obtiene el 55%de su suministro de agua de recursos locales deagua subterránea y el 37% de un sistema deembalses y tuberías que traen agua desde lugaresdistantes. Ho Chi Minh City en Vietnam obtiene el89% de su agua de fuentes de superficie, en tantoque Hanoi obtiene el 100% de agua subter-ránea.28

Generación eléctrica para la red nacional

La generación eléctrica es una razón importantepara construir grandes represas en muchos país-es, ya sea como propósito primordial, o comouna función adicional cuando se construye larepresa para otros fines. En los últimos 22 años,

la producción global de electricidad se ha másque duplicado, aunque el acceso es muy asimétri-co entre países y dentro de cada país.29

La hidroelectricidad en la actualidad proporcionael 19% del suministro total de electricidad delmundo y se utiliza en más de 150 países.Representa más del 90% del suministro nacionaltotal de electricidad en 24 países y más del 50%en 63 países. Alrededor de un tercio de los paísesdel mundo dependen de la hidroelectricidad paramás de la mitad de sus necesidades de electrici-dad. Cinco países, Canadá, EE UU, Brasil, China yRusia, generan más de la mitad de la hidroelectri-cidad del mundo. Entre 1973 y 1996 la gen-eración hidroeléctrica en los países fuera de laOCDE pasó del 29% de la producción mundial al50%, y la parte que más aumentó en ese períodofue la correspondiente a América Latina.30

Se ha considerado y promovido la hidroelectrici-dad como una fuente limpia, de bajo costo y ren-ovable de energía que depende de tecnologíaconfiable. Excepto por la evaporación enembalses, constituye un uso no consuntivo deagua. Una vez construida, la hidroelectricidad,como todas las fuentes renovables, se consideraque tiene costos bajos de operación y una largavida, en particular en proyectos fluviales y enproyectos de embalses donde la sedimentaciónno es causa de preocupación. En el pasado, lahidroelectricidad resultaba especialmente intere-sante para los gobiernos con recursos limitadosde combustibles fósiles, que, de no haber sidoasí, hubieran tenido que importar combustiblesfósiles para mantener la generación de energía. Aescala global, los niveles actuales de generaciónhidroeléctrica ahorran 4.4 millones de barrilesdiarios de algún equivalente de petróleo (gen-eración eléctrica térmica), aproximadamente el6% de la producción mundial de petróleo.

Protección contra inundaciones

Aunque las inundaciones naturales tienen muchasfunciones beneficiosas, también significan una

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones14

La hidroelectricidad en laactualidad proporciona

el 19% del suministrototal de electricidad del

mundo y representa másdel 90% del suministro

nacional total de electri-cidad en 24 países

Page 56: WCD - Represas y Desarrollo.

amenaza para la vida, salud, medios de subsisten-cia y propiedad. Siguen estando entre los desas-tres más frecuentes y destructores del mundo. Lasinundaciones afectaron las vidas, en promedio,de 65 millones de personas entre 1972 y 1996,más que ninguna otra clase de desastre, incluyen-do las guerras, las sequías y las hambrunas.31

Durante el mismo período, aproximadamenteunos 3.3 millones de personas perdieron lavivienda cada año como resultado de inunda-ciones. En cuanto a su importancia regional, laspérdidas económicas relacionadas con inunda-ciones en Asia superaron las ocurridas enNorteamérica y Europa entre 1987 y 1996.32

Alrededor del 13% de todas las grandes represasen el mundo, en más de 75 países, tienen unafunción de gestión de inundaciones.33 Aunquehistóricamente se han utilizado mucho las repre-sas como defensa contra inundaciones, las ori-entaciones recientes ven la protección contrainundaciones como más que construir defensascontra aguas en crecida. Por ejemplo, al referirsea la inundación de 1998, las autoridades chinasreconocieron que su gravedad se debió en parteal deterioro ambiental que se había venido pro-duciendo por largo tiempo y a la tala masiva deárboles por todas las vertientes afectadas.34

También hay casos en que las represas han crea-do o empeorado las inundaciones debido a rup-turas, a la operación deficiente de embalses yacambios en las pautas de sedimentación ríoabajo que disminuyen la capacidad de canal-ización del río.

Las dos últimas décadas han visto una reevalu-ación a fondo de qué constituye la combinaciónadecuada de prevención, defensa y mitigaciónfrente a desastres por inundaciones. Como conse-cuencia, el énfasis en el control de aguas deinundaciones, que predominó en los años 50 y60, ha perdido terreno ante enfoques integrados ymás basados en el medio ambiente. Las razonesde ello incluyen la frustración por inundacionesque se producen a pesar de las estructuras deque se dispone, el alto costo de las soluciones de

ingeniería, y una mejor comprensión de cómofuncionan los sistemas naturales.

Problemas asociados con lasgrandes represas

Aunque las represas han contribuido al crec-imiento económico en el siglo XX, los serviciosque proveen han tenido un costo. Esta secciónofrece un panorama de los problemas asociadoscon las grandes represas.

Transformación física de los ríos

Las grandes represas hanfragmentado y transformadolos ríos del mundo. ElInstituto Mundial sobreRecursos (WRI) encontró quepor lo menos el 46% de losríos del mundo son modificados por una granrepresa de las 106 vertientes básicas del planeta35 Hasta qué punto han quedado modificados loscaudales de los ríos varía alrededor del mundo.EE UU y la Unión Europea regulan el caudal del60-65% de los ríos en sus territorios, aunque lacantidad varía de una cuenca a otra. En España,los 53 km3 de almacenamiento por grandesrepresas regula el 40% de su caudal fluvial, conuna variación de 71% en la cuenca del río Ebro, a

Agua, desarrollo y grandes represas

15El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El volumen del embalse relativo al caudal fluvial anual es importante en relación con el propósito de la represa y cómo se opera. También es un factor principal en la escala de los efectos ecológicos. El área de superficie del embalse, o el área inundada, indica el potencial en cuanto a reasentamiento. La mayor parte de las grandes represas tienen áreas de superficie del embalse de 0-1 km2 (más del 60%). Esto incluye represas en el curso de ríos sin embalses, Un pequeño porcentaje de represas (2%) tiene áreas de embalses mayores de 100 km2.

Durante la primera mitad del siglo XX, el promedio de altura, de volumen del los embalses y del área de los embalses han aumentado en todas las regiones. La altura promedio de las nuevas represas era de 30-34m desde 1940 hasta 1990, pero ha aumentado a unos 45 metros en los años 90, en gran parte debido a tendencias en Asia. El promedio del áreade los embalses ha aumentado en forma espectacular desde 1945 hasta los años 60 para alcanzar hasta 50 km2, disminuyó en los años 80 hasta un promedio de 17 km2, y ha vuelto a incrementarse en los años 90 hastaalrededor de 23 km2.

Fuente: WCD analysis of ICOLD, 1998

Recuadro 1.3 Cambio en los atributos físicos e impactosde las grandes represas

Las grandes represashan fragmentado ytransformado los ríos delmundo, modificando el46% de las vertientesbásicas.

Page 57: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

un 11% en las cuencas de la costa gallega.36 EnAsia, apenas menos de lamitad de los ríos que se reg-ulan tienen más de una granrepresa.37

La modificación de los cau-dales de ríos transfronterizostiene implicaciones espe-

ciales. Hay 261 vertientes que cruzan fronteraspolíticas de dos o más países.38 Estas cuencasabarcan un 45% de la superficie terrestre delmundo, contienen un 80% del caudal fluvial glob-al y afectan a un 40% de la población mundial.39

Los problemas y preocupaciones que afectan alos países ribereños en esas cuencas van desde lacalidad del agua hasta los volúmenes de caudal.

La capacidad agregada de almacenamiento, sobrela base del diseño de las represas, es de unos 6000 km3.40 Suponiendo que se logre en realidadla mitad del almacenamiento diseñado, la capaci-dad agregada real de almacenamiento de lasgrandes represas globalmente es similar a lasextracciones totales de agua dulce estimadas enuno 3 800 km3.41

Un 0,5-1% estimado de la capacidad total dealmacenamiento de aguadulce de las represas exis-tentes se pierde cada añopor sedimentación enembalses tanto grandescomo pequeños en todo elmundo.42 Esto significaque el 25% de la capacidadexistente de almacenamien-to de agua dulce delmundo se puede perder enlos próximos 25 a 50 añosante la falta de medidas decontrol de la sedi-mentación. Esta pérdida sedaría sobre todo en paísesy regiones en desarrollo,que tienen tasas más ele-

vadas de sedimentación.

Impactos ecosistémicos fluviales

Las crecientes amenazas a la integridad de lasvertientes del mundo provienen de las pobla-ciones en aumento, de la contaminación delagua, de la deforestación, de las extracciones deagua para irrigación y abastecimiento municipal yde la regulación de caudales debido a la con-strucción de grandes represas. Entre los muchosfactores que conducen al deterioro de los ecosis-temas en vertientes, las represas constituyen laprincipal amenaza física, al fragmentar y transfor-mar ecosistemas acuáticos y terrestres con unaamplia gama de efectos que varían en duración,escala y grado de reversibilidad.

Las vertientes del mundo son el hábitat del 40%de las especies de peces del mundo, y proveenmuchas funciones ecosistémicas que van desde elreciclaje de nutrientes y de la purificación delagua hasta el reabastecimiento de los suelos y elcontrol de inundaciones. Por lo menos un 20% delas más de 9 000 especies de peces de aguadulce del mundo han desaparecido en añosrecientes, o están amenazadas o corren peligro.43

Los peces constituyen una fuente crítica de pro-teína animal para más de mil millones de per-sonas. En África, la proteína del pescado significael 21% de la proteína animal total en la dieta, yen Asia alcanza el 28%. Aunque los ríos proveenglobalmente un 6% de la proteína de pescadoque consumen los humanos, con frecuencia con-stituye el 100% del suministro para muchas comu-nidades ribereñas tierra adentro.

Las transformaciones ecosistémicas no sólo sepresentan en los niveles altos, bajos e intermediosde las vertientes, sino que también impactan losestuarios de ríos, que con frecuencia son ecosis-temas complejos. El cierre de las desembocadurasde ríos importantes, la intrusión de sal, la destruc-ción de manglares y la pérdida de humedalesestán entre los muchos aspectos en juego.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones16

La construcción degrandes represas haproducido el desplaza-miento de entre 40 y 80millones de personas entodo el mundo.

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Consecuencias sociales de lasgrandes represas

Aunque muchos se han beneficiado de los servi-cios que proveen las grandes represas, su con-strucción y operación han producido muchosimpactos humanos y sociales negativos y signi-ficativos. Las poblaciones negativamente afectadasincluyen las familias directamente desplazadas, lascomunidades anfitrionas donde se reasientanfamilias, y las comunidades ribereñas, sobre todolas que están río abajo de la represa, cuyosmedios de subsistencia y acceso a recursos seven afectados en diferente medida por los cau-dales alterados de ríos y por la fragmentación deecosistemas. Más en general, sociedades enterashan perdido el acceso a recursos naturales y apatrimonio cultural que quedaron sumergidos enembalses o ríos que las represas transformaron.

La construcción de grandes represas ha produci-do el desplazamiento de entre 40 y 80 millonesde personas en todo el mundo, como lo explicael Capítulo 4.44

Muchas de ellas no han sido reubicadas ni hanrecibido una compensación adecuada, o quizáninguna.45 Entre 1986 y 1993, aproximadamente 4millones de personas se vieron desplazadas cadaaño debido a las 300 grandes represas que secomenzaron a construir anualmente.46 Estas cifrassólo dan una idea aproximada de la dimensióndel problema, ya que hay enormes variaciones deun caso a otro.

La escala y ámbito de los problemas sociales quese encuentran en las cuencas fluviales alteradaspor la construcción de grandes represas varía deuna región a otra. La cantidad de personas queobtienen sus medios de subsistencia directamentede ríos y de sus ecosistemas, y la densidad gener-al de la población en la cuenca de los ríos, danuna pista de los impactos potenciales. Como loilustra el cuadro 1.3, la densidad de poblaciónpueden variar mucho.Los dos países más poblados del mundo, China eIndia, han construido alrededor del 57% de las

grandes represas del mundo, y tienen la mayorcantidad de personas desplazadas. A finales delos años 80 China reconoció oficialmente quetenía unos 10.2 millones de'repobladores a causa deembalses', aunque otrasfuentes sugieren que la cifrapuede ser mucho mayor.47

Sólo las grandes represas yembalses ya construidos enla cuenca del río Yangtze hanconducido a la reubicaciónde por lo menos 10 millonesde personas.48 En India, secalcula que la cantidad totalde personas desplazadas debido a grandes repre-sas varía entre 16 y 38 millones.49

Los reasentamientos debidos a grandes represashan constituido una parte importante de losreasentamientos totales debidos a toda la con-strucción de infraestructura pública. En China, secalcula que las grandes represas han desplazadoa un 27% de todas las personas desplazadas acausa de proyectos de desarrollo (el total incluyea las personas desplazadas por la expansiónurbana, carreteras y puentes).50 En India, la cifraes de 77% (este total excluye a las personasdesplazadas por el desarrollo urbano).51 Entre losproyectos que financió el Banco Mundial y que

Agua, desarrollo y grandes represas

17El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

País Cuenca fluvial Densidad de población

(personas/km2)

China Yangtze 224

Brasil Tocantins/Amazonas 6

India Ganges 375

Noruega Glomma y Laguen 26

Sudáfrica Cuenca del río Orange 12

Tailandia Mun/Mekong 78

EE UU Columbia/Snake 9

Zimbabue y Zambia Zambezi 35

Cuadro 1.3 Densidad de población en algunas cuencasfluviales

Las últimas tresdécadas, sobre todo,han sido testigos decambios dramáticos yde amplios alcances enlas percepciones deldesarrollo y en los con-ceptos de interdepen-dencia con otras per-sonas y con la natu-raleza.

Fuente: Revenga et al, 1998

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Capítulo 1

implicaron desplazamientos,a las represas y embalses sedebió el desplazamiento del63% de las personas.52 Estascifras son sólo estimacionesy no incluyen personasdesplazadas a causa deotros aspectos de losproyectos, como canales,

plantas eléctricas, infraestructura de proyectos ymedidas compensatorias asociadas, comobioreservas.

Estos no son las únicas áreas problemáticas y losCapítulos 2 a 6 examinan otras razones de lainsatisfacción existente.

Entender el debate sobre lasgrandes represas

El enorme crecimiento en la construcción derepresas en el siglo XX se produjo contra untelón de fondo de tremendas transformacionespolíticas, económicas y técnicas, en tanto que lapoblación del mundo crecía de 1.65 mil millonesen 1900, a 6 mil millones para fines de siglo. Lasúltimas tres décadas, sobre todo, han sido testigosde cambios dramáticos y de amplio alcance enlas percepciones del desarrollo y en los concep-tos de interdependencia con otras personas y conla naturaleza. Esta dinámica de cambio también

está redefiniendo los papeles que los gobiernos,la sociedad civil y el sector privado desempeñanen la planificación del desarrollo de recursos deagua y de energía. Y mientras las amplias trans-formaciones han estimulado el debate acerca delas grandes represas, ese debate mismo se haconvertido en un catalizador importante de cam-bio.

Comenzamos examinando la génesis de la oposi-ción a las grandes represas desde la perspectivade movimientos sociales y ambientales, antes deanalizar los aspectos principales del debate que lareunión en Gland, Suiza, entregó a la Comisión.

Génesis de la oposición a las represas

En la sección anterior vimos que la historia de laconstrucción de represas es muy antigua.También los conflictos tienen una historia muyantigua, aunque sólo en años recientes han atraí-do una amplia atención. Los conflictos por elagua y las represas probablemente son tanantiguos como las represas mismas. En laInglaterra medieval, los propietarios de barcas seoponían a los molineros que obstruían los ríospara crear estanques para impulsar sus ruedashídricas. Documentos del siglo XVII hablan depescadores escoceses que intentaron destruir unapresa recién construida. En la década de 1910, eladalid de la conservación John Muir caldeó sinéxito la opinión pública y el Congreso de EE UUen contra de la construcción de la represaO'Shaugnessy en el Parque Nacional Yosemite enCalifornia.

Las poblaciones afectadas o amenazadas porrepresas se han opuesto con vigor a su construc-ción durante todo el siglo pasado. Como con fre-cuencia estaban aislados, sin ayuda de simpati-zantes externos, la resistencia de las personasafectadas a las represas a menudo pasabadesapercibida en el ámbito internacional y, enalgunos casos, los estados afectados utilizaron laintimidación y la violencia para suprimirla. Ochopersonas murieron y más de 30 salieron heridas

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones18

A medida que se fueacelerando la construc-ción de represasdespués de los años 50,la oposición a las repre-sas se extendió más yse volvió más verbal yorganizada.

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cuando fuerzas del gobierno colonial dispararoncontra los Tonga, que se resistían a que se losdesplazara para que se pudiera construir elembalse de la represa Kariba, pero la atencióninternacional se centró en la misión de rescatar lavida silvestre atrapada en el área embalsada.53

Aproximadamente en la misma época en México,la Comisión del Río Papaloapan incendió lascasas de los indígenas Mazatecas que se negabana salir de su zona para que se pudiera construirla represa Miguel Alemán. En 1978 la policíamató a cuatro personas al disparar contra unamovilización antireasentamiento en la represaCandil en el estado de Bihar en India. En Nigeria,en abril de 1980, la policía disparó contra quienesobstruían las carreteras en protesta contra larepresa Bakolori.54 Y en 1985, 376 indios MayasAchi, en su gran mayoría mujeres y niños,murieron en el curso de la limpieza del área queiba a quedar sumergida por la represa Chixoy enGuatemala.55

A medida que se fue acelerando la construcciónde represas después de los años 50, la oposicióna las represas se extendió más y se volvió másverbal y organizada. Los defensores de la conser-vación en los países del Norte, en especial en EEUU, lideraron los primeros éxitos notables encampañas contra grandes represas.56 Los defen-sores de la conservación pudieron detener larepresa Echo Park de 173 metros de altura en unafluente del Río Colorado en los años 50 y dosrepresas planeadas para el curso principal del RíoColorado en el Gran Cañón en la década sigu-iente. Una serie de leyes nuevas (sobre todo laNational Environmental Protection Act de 1969, yla Endangered Species Act de 1974), junto con lacreciente preocupación pública por la conser-vación del medio ambiente, los subsidios públi-cos y los déficits presupuestarios sirvieron cadavez más como razones para frenar proyectoscaros de represas, canales y canalización durantelos años 70 y a comienzos de los 80.

Durante los últimos treinta años, la alianza degrupos activistas del Norte (grupos ambientalistas

y de derechos humanos)con ONG y asociaciones degrupos afectados en el Sur,ha conducido a una oposi-ción más coordinada y másvigorosa contra las represasen todo el mundo. Enmuchos casos, la fuerza dedichas coaliciones ha pro-ducido un impacto impor-tante en la planificación ypolíticas referentes a repre-sas y en el ámbito de repre-sas concretas. Como conse-cuencia de estas presionesmancomunadas el procesode planificación, que hastalos años 70 había sido deldominio exclusivo de agen-cias gubernamentales, ingenieros y economistas,comenzó a incluir evaluaciones de impacto ambi-ental y algunas revisiones de carácter público.Para finales de los años 80, los ambientalistas ylos sociólogos comenzaron a desempeñar unpapel más importante en el proceso de planifi-cación, y para mediados de los años 90 se volviómás significativo la participación de grupos afec-tados y de ONG en el proceso.57

Es justo mencionar que la acción popular tambiénha apoyado a las represas. Campesinos españolesdesfilaron recientemente porMadrid para pedir más aguay más represas para irri-gación.

Las últimas décadas han sidotestigo de una serie de medi-das significativas de políticasen respuesta a las demandas de la sociedad civily a cambios en los valores. El Banco Mundialconstituye un buen ejemplo . Es blanco prioritariode quienes critican las represas, dado que es confrecuencia el primer y mayor financista degrandes represas. En 1982, el Banco adoptó unadirectriz interna acerca de pueblos indígenas.

Agua, desarrollo y grandes represas

19El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Las últimas décadas hansido testigo de una seriede medidas significativasde políticas en respuestaa las demandas de lasociedad civil y a cam-bios en los valores.

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Capítulo 1

Otros hitos impor-tantes han sido lasrevisiones de políti-cas sobre reasen-tamientos y evalua-ciones ambientales.Más recientemente,en 1993, el BancoMundial creó unmecanismo deapelación, el Panel

de Inspección. Esto permite que los ciudadanosnegativamente afectados por proyectos que elBanco financia puedan presentar una demandapor violación de sus políticas, procedimientos yacuerdos para los préstamos. Al mismo tiempo elBanco promovió métodos más flexibles paradivulgación de información.58

Con frecuencia, estas reformas de políticas hantenido una estrecha conexión con los impactosde la resistencia por parte de grupos afectados yde las campañas de las ONG en torno a proyec-tos concretos. En 1973-77, la resistencia de gru-pos indígenas a cuatro represas en el Río Chicoen Filipinas condujo a que el Banco Mundial seretirara del proyecto con lo cual se logró que elgobierno lo pospusiera de forma indefinida.59

Otros hitos importantes incluyen el retiro delBanco Mundial del proyecto Sardar Sarovar enIndia en 1993, y luego del Arun III en Nepal en1995 (aunque en el último caso la presión públi-ca quizá no fue el factor determinante).60 SardarSarovar, todavía en la agenda a pesar del retirodel Banco Mundial, sigue siendo foco de oposi-ción local y de apoyo internacional. Ejemplosmás recientes de campañas incluyen las represasThree Gorges en China, lPak Mun en Tailandia,Ilisu en Turquía, Ralco en Chile, Epupa enNamibia, el proyecto Highlands Water de Lesotoen el que participan Lesoto y Sudáfrica, y NamTheun II en Laos.

Como lo mostraron secciones anteriores de estecapítulo, el ritmo de construcción de represas hadisminuido de manera significativa en años

recientes. Esto se debe en parte a que los paísesindustrializados ya han utilizado la mayor partede sus sitios atractivos, y debido a otros factores,como el cambio en la financiación de represas defuentes públicas a privadas, junto con la disminu-ción de financiación por parte de donantes y loscostos crecientes de las grandes represas. Sinembargo, también refleja la eficacia de las estrate-gias antirrepresas que han ido desarrollando losgrupos activistas ambientales y de derechoshumanos en todo el mundo.Una pregunta que se formula a menudo es porqué el debate se centra tanto en las represas. Losaspectos que se debaten, como la sostenibilidadambiental, el desarrollo equitativo, la toma dedecisiones transparente y participativa, también seaplican a otros proyectos grandes de infraestruc-tura y sólo se pueden abordar en el contexto delcambio social amplio.

La idea de que los grupos ambientalistas y dederechos humanos han escogido las grandesrepresas como su principal objetivo es engañado-ra. Una evaluación descubrió que, de los 36proyectos con apoyo del Banco Mundial que losgrupos activistas de ONG han tomado como obje-tivo con algún éxito, sólo 12 son proyectos derepresas, comparado con 14 proyectos de gestiónde bosques y de recursos naturales, cinco proyec-tos de gestión industrial o de minas, y dosproyectos de infraestructura urbana.61 De hecho,las grandes represas, al igual que muchas otrasinstalaciones industriales, comerciales y guberna-mentales, son cada vez más contenciosas y difí-ciles de ubicar y construir, como las instalacionesde descontaminación de deshechos peligrosos,los rellenos de deshechos sólidos, los hospitales,las áreas de conservación, los centros comer-ciales, las carreteras, las zonas de estacionamientoy muchas más.

Si las represas no son los únicos proyectos deinfraestructura que se ven sujetos a críticas cre-cientes, ¿por qué parecen estar a menudo en elcentro de controversias, disputas y enfrentamien-tos violentos? Hay muchas razones, que tienen

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que ver con la escala y alcance de las represas yde los impactos.

• Las grandes represas representan inversionesimportantes y en algunos casos pueden ser lainversión más grande en un país dado. Estasinversiones son básicamente irreversibles y amenudo implican una carga política elevada.• Las grandes represas se suelen justificar conbeneficios macroeconómicos nacionales oregionales en tanto que sus impactos físicos seconcentran localmente, afectando mayormente aquienes se encuentran dentro de los confines delos valles hidrográficos y a lo largo de las riberasde los ríos. La disparidad de beneficios y costosse transforma fácilmente en actitudes deenfrentamiento.• Los reasentamientos debidos a grandes represastienden a producirse en una escala mayor que losque se dan con otras clases de infraestructura físi-ca. Las carreteras y las plantas térmicas se puedenubicar en tierras marginales, mientras que lasrepresas en general inundan tierras agrícolas fér-tiles y ricas.• Quienes son reubicados desde sitios de repre-sas o embalses muy a menudo pierden no sólosus viviendas sino también sus medios de subsis-tencia. La reubicación en ambientes rurales dondelas tierras buenas ya tienen dueño puede volverseproblemática.• Las grandes represas afectan recursos críticos,que sustentan la vida, como tierras, pesca y lacalidad y asignación de agua dulce, recurso cadavez más escaso y codiciado.• La falta de soluciones adecuadas y aceptadaspara los impactos sociales y ambientales de lasgrandes instalaciones ha conducido a una cre-ciente movilización en torno a estos aspectos.• El desempeño económico inferior a lo espera-do de muchos proyectos.

Aparte de estos factores, la injusticia que sepercibe en la distribución de los beneficios eimpactos, y la creciente preocupación acerca delas implicaciones ambientales, indican que losdebates, controversias y conflictos en torno a las

grandes represas no se dan sólo por solo lasrepresas. Forman parte de un debate más amplioacerca del desarrollo, debate en el que seenfrentan puntos de vista divergentes acerca de lautilización de los recursos naturales y de losrecursos financieros públicos.

Desagregar el debate

Sin duda que el debate acerca de las represastiene muchos estratos y muchos aspectos inter-conectados. El debate tiene que ver en parte conlo que ocurrió en el pasado y sigue ocurriendohoy, y en parte con qué puede suceder en elfuturo si se construyen más represas, o no seconstruyen. Varía de un país a otro hasta quépunto lo que mueve al debate son preocupa-ciones sociales o ambientales o consideracionesmás amplias acercadel desarrollo. Eldebate sobre lasrepresas en EE UU,donde la tasa de cesede operaciones derepresas es mayorque la tasa de con-strucción, es quizátan intenso, aunquecualitativamentediferente, que el debate en India que, junto conChina, está construyendo en la actualidad másrepresas que ningún otro país.

Los dos polos principales en el debate en torno alas represas, como se vio con claridad en el Tallerde Gland en 1997, ayudan a definir la gama depuntos de vista acerca de la experiencia pasadacon grandes represas. El primero se centra en eldesfase entre los beneficios prometidos de unarepresa y lo que sucede de hecho sobre el ter-reno. La revisión de la experiencia global conrepresas que se expone en los Capítulos 2-6 con-firma que estas preocupaciones están justificadas.Las represas con frecuencia no han cumplido susobjetivos.

Agua, desarrollo y grandes represas

21El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Desempeño: costos y beneficiosImpactos ambientales y sustentabilidadImpactos sociales y equidadEconomía y finanzasGobernanza y participaciónImpactos más amplios en el desarrollodebido a las represasAlternativas a las represasAspectos cruzados

Recuadro 1.4 Aspectos centralesen el debate sobre represas: pasa-do y presente

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Capítulo 1

El otro polo se fija en losretos del desarrollo hídricoy energético desde unaperspectiva de 'construc-ción de la nación' y de laasignación de recursos.Para sus defensores, larespuesta a la preguntasobre el desempeño pasa-do es evidente en símisma. Las represas engeneral se han desempeña-do bien como parte inte-gral de estrategias dedesarrollo hídrico yenergético en más de 140naciones y, con unas pocasexcepciones, las represashan proporcionado unserie indispensable de ser-

vicios de agua y de energía.

Más allá de esta somera caracterización, resultaposible desagregar el debate en unos pocostemas centrales. La forma en que se estructura eldebate determina en gran parte cómo se desarrol-la en ámbitos nacionales e internacional.

Desempeño: costos y beneficios

A menudo se mide el desempeño en términos desi el proyecto produjo los beneficios que consti-tuyeron la base para la aprobación y financiacióndel mismo. Pero para juzgar el desempeño, serequiere más que esto. La evaluación del desem-peño general, o del desempeño a lo largo detoda la vida del proyecto, con frecuencia produceresultados diferentes. Lo mismo en el caso de loscostos, ya que mucho depende de cuán comple-tamente se internalizan los costos, y quién asumecostos específicos en comparación con cómo secomparten los beneficios. No existe una fórmulafácil para calcular los costos y beneficios que nosfacilite una apreciación rápida y fácil acerca delbalance general.

Impactos ambientales y sustentabilidad

En un nivel, el debate gira en torno a cómomedir la escala de los impactos, si pueden evi-tarse estos impactos o se pueden mitigar conéxito, y si son reversibles o irreversibles. Unacontroversia más fundamental se centra en cómose valoran las consideraciones ambientales frentea las necesidades inmediatas de desarrollohumano. Para las comunidades que dependendirectamente de los recursos de los ríos para susubsistencia, el medio ambiente es la base parasatisfacer sus necesidades. Un ejemplo de ello esel valor que se le otorga a la diversidad biológica,o a las funciones ecosistémicas que se puedenperder cuando se regule el caudal del río. Estedebate se vuelve especialmente acalorado dondese dispone de otras opciones. Otras controversiastienen que ver con impactos ambientalesregionales o globales más amplios, por ejemplo silas represas emiten gases de efecto invernadero odisminuyen la lluvia ácida, bajo qué condiciones,y hasta qué punto en comparación con las alter-nativas. Este aspecto del debate se amplía a sideberían incluirse las grandes represas en losprotocolos sobre cambio climático, y a si lasrepresas deberían tomarse en cuenta, y cómo, enplanes futuros de comercio de emisión de car-bono.

Impactos sociales y equidad

Esto incluye tanto la escala de los impactos comola distribución de costos, beneficios e impactos,incluyendo los que enfrentan las familias reubi-cadas, las comunidades anfitrionas donde sereasientan familias y las comunidades ribereñas aquienes afecta el cambio en caudales de los ríosy en acceso a recursos. Los aspectos sociales vanmás allá de la equidad en la distribución de ben-eficios e impactos y tienen que ver con derechosfundamentales. Incluyen:• la carga que se impone sobre pueblos indíge-nas y minorías étnicas y el grado dereconocimiento de su estatus particular;• el impacto en el género y en derechos

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones22

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humanos básicos; y• la pérdida de medios de subsistencia eimpactos en la salud en áreas rurales.

Otros aspectos en este debate tienen que ver conresolver el legado que dejó el reasentamientoobligado bajo regímenes tanto autoritarios comodemocráticos y con la necesidad de asignarresponsabilidades para rectificar. Un aspecto queha causado mucha tensión en el pasado se refierea la base sobre la cual se recurre a los trueques yse deciden, como por ejemplo los beneficiospotenciales para muchos a costa de problemaspara unos pocos.

Economía y finanzas

También están rodeados de controversia loslímites y la capacidad de métodos para que laevaluación económica capte plenamente y reflejelos varios impactos y valores sociales y ambien-tales. Los gobiernos y las instituciones financierassiguen utilizando como criterios primordiales parala toma de decisiones los análisis económicos yfinancieros tradicionales, como tasas de ganancia,tasas de descuento, pruebas de sensibilidad y laexclusión o inclusión de costos indirectos. Eldebate versa sobre cuán adecuadamente se hanaplicado en la práctica y cómo se equilibranfrente a otros objetivos o criterios de desarrollo.Otros aspectos conexos son los niveles de recu-peración de costos para todas las clases deproyectos de represas, las implicaciones para eluso subsidiado de agua y las dimensiones deequidad de dichos subsidios.

Gobernabilidad y participación

Las consideraciones principales en relación conestos aspectos se centran en la transparencia yapertura de la evaluación de opciones, y encómo se llevan a cabo los procesos de planifi-cación y de toma de decisiones. Otros aspectostienen que ver con los métodos que se utilizanpara reconciliar la planificación local o comuni-taria y los procesos de formación de consenso

con los métodos más tradi-cionales y centralizados deplanificación, con el acceso ala información, y con lahegemonía de una sola agen-cia en la planificación, conresponsabilidades múltiplespor el diseño, construcción y operación degrandes proyectos de infraestructura. En elcorazón del debate sobre estos aspectos está elgrado de participación de las personas afectadasy de grupos interesados más amplios en la evalu-ación de necesidades y en la toma de decisionesen cuanto al proyecto. La implementación generasu propio conjunto de retos en cuanto a gobern-abilidad, incluyendo si se siguen o no los están-dares acordados para la mitigación social y ambi-ental, para compensación y mejora.

Impactos más amplios en el desarrollodebido a las represas

Muchos de los aspectos controversiales van másallá del impacto del proyecto mismo para tocaropciones más amplias de desarrollo regional onacional. Ejemplos de ello son la proporción delpresupuesto para desarrollo que se asigna agrandes represas y no a otros usos de los fondospúblicos, el impacto de una inversión en unarepresa sobre la carga de ladeuda del país, y considera-ciones de competitividadrelacionadas con subsidios.También hay consideracionesmás positivas, incluyendo elpotencial de las represaspara contribuir a gananciaspor exportación.

Alternativas a las repre-sas

El grado de imparcialidad que se aplica al pon-derar alternativas a las grandes represas es, quizá,uno de los aspectos más discutidos. Plantea lapregunta de si se escogen las represas en lugar

Agua, desarrollo y grandes represas

23El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El grado de imparciali-dad que se aplica alponderar alternativas alas grandes represas es,quizá, uno de los aspec-tos más discutidos.

Desde la Carta de lasNaciones Unidas (1945)y de la DeclaraciónUniversal de DerechosHumanos (1948), fuesurgiendo un marcoglobalmente aceptadode desarrollo queestablecía metas, nor-mas y estándares uni-versales.

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Capítulo 1

de otras opciones que pueden cumplir con losobjetivos de energía y de desarrollo de agua a unmenor costo, o que pueden ofrecer beneficiosmás sostenibles y equitativos de desarrollo. Esteaspecto del debate se extiende a si, y sobre québase, deberían considerarse las represas comocomplemento para otras opciones de diferentesescalas y clases o como mutuamente exclusivas

respecto a ellas.También se debate si sedebe dar preferencia aopciones como lagestión de oferta ydemanda o a mejorar laeficiencia de bienes desuministro ya existentes,y bajo qué condiciones.El debate sobreopciones se entrelazacon la economía políticade la toma de deci-siones, y por tanto conla distribución del podery de la influencia dentrode las sociedades. Estoincluye cómo se escogeentre opcionesdisponibles, y hasta qué

punto el mercado u otros factores institucionalescrean obstáculos e incentivos para que diferentesopciones provean el mismo servicio.

Aspectos cruzados

Toda una serie de aspectos cruzados tienen quever con el papel e influencia de varios interesesdel sector público y privado en el proceso deplanificación y de toma de decisiones. Estoincluye los papeles e influencia de grupos indus-triales que van desde los consultores locales einternacionales, hasta los promotores, contratistasy abastecedores, y alcanza hasta los proveedoresde servicios financieros. El papel de la finan-ciación es especialmente crítico e incluye a ban-cos multilaterales y bilaterales de desarrollo, ase-guradoras y agencias de crédito para exporta-

ciones, así como los bancos comerciales. Losaspectos que se han planteado en el debate vandesde armonizar estándares para la financiaciónde la construcción de represas hasta medidaspara resolver las prácticas corruptas que puedendistorsionar la toma de decisiones. Hay otrosmuchos aspectos cruzados, como las implica-ciones transfronterizas de las represas en ríoscompartidos.

Estos ejemplos ilustran la esfera, alcance y com-plejidad del debate y cómo se ha entrelazado conpreocupaciones más amplias sobre el desarrollo.El grado de imparcialidad que se aplica al pon-derar alternativas a las grandes represas es, quizá,uno de los aspectos más discutidos. Desde laCarta de las Naciones Unidas (1945) y de laDeclaración Universal de Derechos Humanos(1l948), fue surgiendo un marco globalmenteaceptado de desarrollo que establecía metas, nor-mas y estándares universales. Estas declaracionesse han incrementado con el paso del tiempo conla Convención Referente a la Protección eIntegración de Poblaciones Indígenas yOtrasTribales y Semitribales en PaísesIndependientes (1959), el Pacto Internacionalsobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales(1966), la Declaración de las Naciones Unidassobre el Derecho al Desarrollo (1986) y laDeclaración de Rio sobre Medio Ambiente yDesarrollo (1992), entre otros. Juntos conformanel marco actual para el desarrollo humanosostenible.

Este marco lo han ratificado muchas naciones delmundo, aunque surgen diferencias a lal hora dedefinir prioridades y énfasis, en cumplir, imple-mentar y resolver conflictos entre derechos con-trapuestos. Hacer realidad estos derechos pre-supone el reconocimiento de conflictos entrederechos contrapuestos y establecer mecanismospara negociación y resolución de conflictos. Másadelante en este capítulo examinamos el marcode desarrollo en su relación con el análisis ymetodologías de la CMR, y en el Capítulo 7 sepresenta un método para diseñar mecanismos

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones24

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para resolver y negociar derechos contrapuestos.

Donde las leyes, normas y aspiraciones interna-cionales se reflejan en los marcos nacionaleslegales y de políticas, con frecuencia se encuen-tran una serie de obstáculos que impiden que setraduzcan en realidades. Estos obstáculosincluyen la falta de voluntad o incentivo políticos,en especial donde el proceso de democratizaciónno ha alcanzado un nivel en el que los ciu-dadanos y las organizaciones de la sociedad civilson suficientemente fuertes como para influir enla toma de decisiones. Otro obstáculo importante,con el que se enfrentan en especial los paísespobres, tiene que ver con la falta de capacidad(financiera y de recursos humanos e institucional)para asegurar que se satisfagan para todos susciudadanos los derechos y aspiraciones humanosbásicos. Otro aspecto importante es el cumplircon las leyes y políticas existentes.

¿Hay forma de avanzar?

Todas las partes involucradas en el debate tienensus propios puntos de vista acerca de qué hacefalta hacer para resolver los problemas que sehan identificado. Lo que sigue son algunas de lassugerencias importantes que hicieron los críticosy los defensores en diversas declaraciones y documentos.

Los críticos de las represas señalan:

• la necesidad de alternativas más sustentables yadecuadas a las represas;• la necesidad absoluta de más transparencia,rendición de cuentas y participación pública en laplanificación de proyectos hídricos y energéticos;• la importancia de la aprobación previa deproyectos por parte de grupos potencialmenteafectados;• la necesidad de proteger y promover los dere-chos de poblaciones potencialmente afectadas, yde establecer medidas para disminuir las injusti-cias; y• la necesidad de medidas de reparación para

resolver el legado de compromisos no cumplidosy de problemas no resueltos.

Los defensores de las represas subrayan:

• la evolución y cambio en las prácticas en elcurso del tiempo;• la necesidad reconocida de que las preocupa-ciones sociales y ambientales se ubiquen en elmismo nivel que las preocupaciones por laseguridad. (Creen que deben evitarse estos costosambientales y sociales, o minimizarse y mitigarseadecuadamente cuando se presentan.);• la importancia de asegurar que las personasafectadas queden en mejores condiciones comoresultado del desarrollo de una represa, y de con-siderarlas como grupos interesados, socios, y portanto beneficiarios del proyecto;• la obligación de la tomaparticipativa de decisiones;• la necesidad de promoverlos principios de equidad, efi-ciencia y viabilidad económi-ca; y• la importancia de equilibrarla necesidad de desarrollocon la exigencia de asegurarla sustentabilidad ambiental.

Esta taxonomía general indica que existenmuchas áreas en las que es posible lograr conver-gencia, en especial en lo referente a qué se nece-sita hacer en el futuro. Todos concuerdan en lanecesidad de:

• tomar más en serio los costos sociales y ambi-entales de las represas;• consultar en formas más sistemáticas con laspersonas afectadas;• asegurar que las personas afectadas queden enmejores condiciones como resultado del desarrol-lo de una represa; y• asegurar que los costos y beneficios de lasrepresas se compartan en forma más equitativa.

Sin embargo, los aspectos no resueltos siguen

Agua, desarrollo y grandes represas

25El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Uno de los problemascentrales, y sin duda unade las causas princi-pales del estancamientodel debate, es la falta deconfianza mutua entrelas partes involucradasclave.

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Capítulo 1

separando las posicionesacerca de una serie detemas financieros, económi-cos, sociales y ambientales.Los más espinosos son:

• hasta qué punto las alter-nativas a las represas sonviables para lograr diversasmetas de desarrollo, y si lasalternativas son complemen-tarias o mutuamente exclusi-vas;• hasta qué punto resultanaceptables los impactos

sociales y ambientales negativos;• hasta qué punto se pueden evitar o mitigar losimpactos sociales y ambientales negativos; y• hasta qué punto el consentimiento localdebería regir las decisiones sobre desarrollo en elfuturo.

Uno de los problemas centrales, y sin duda unade las causas principales del estancamiento deldebate, es la falta de confianza mutua entre laspartes involucradas clave. Para quienes se opo-nen, los defensores de represas están demasiadoa menudo de acuerdo con nuevas políticas ydirectrices, pero no las cumplen.

Hacia la creación de la CMR y desu mandato

La CMR tiene sus raíces en el origen mismo deldebate sobre represas. Además del debate, dosfactores conexos más formaron el telón de fondopara su concepción. El primero es el rápido cam-bio en nociones aceptadas de la relación adecua-da entre el Estado y sus ciudadanos. El segundoes el reconocimiento creciente de los resultadosambientales y sociales negativos experimentadoscomo consecuencia de las grandes represas. Elresultado ha sido una controversia cada vez másintensa y las consiguientes demoras en las deci-siones en cuanto a desarrollo.

En el Capítulo 7, la sección sobre tendencias enel desarrollo estudia el cambio en el apoyo públi-co que se ido alejando de decisiones central-izadas que con frecuencia se han tomado sobre labase de nociones abstractas del mayor bien públi-co. En vez de ello, el público se centra en formamás precisa en nociones de equidad en la dis-tribución de los costos y beneficios del desarrolloy en la participación en la toma de decisiones.

El creciente desafecto por parte de muchos gru-pos de la sociedad respecto a la forma en que setoman las decisiones, a la distribución de costos ybeneficios, y al cumplimiento y mecanismos pararecurrir, ha provocado una resistencia crecientehacia las grandes represas y una tensión y con-flictos más intensos en torno a proyectos concre-tos de represas. Aunque gran parte de este con-flicto se ha centrado en el mundo en desarrollo,afecta, sin embargo, a la industria de las represascomo un todo. Como muchos de los sitios másapropiados para represas en el mundo desarrolla-do ya se han explotado, el futuro de la industriase encuentra principalmente en los países endesarrollo, ya sea que la industria misma estébasada en ellos o en los países desarrollados. Aesto van unidas consideraciones acerca de la ima-gen de las compañías internacionales, su posiciónen la comunidad, sus relaciones con gruposinteresados y su reputación en cuanto a respons-abilidad social corporativa.

Las nuevas orientaciones no siempre las recibenbien los gobiernos de países en desarrollo. Confrecuencia las ven como un caso más de paísesdesarrollados que ya se han beneficiado de lasreducciones de gastos, que comienzan a insistiren que los países en desarrollo cumplan conestándares más elevados. Sin embargo, para con-seguir financiación internacional, pública y priva-da, los países en desarrollo se encuentran conque tienen que aceptar nuevos métodos, normasy políticas como condición para la financiación opara asociarse.

El efecto neto de la oposición y de la controver-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones26

A comienzos de los años90, se fue viendo conclaridad que el costo dela controversia podríaafectar gravemente lasperspectivas futuras encuanto a represas ydetener los esfuerzospor financiar otrosproyectos de desarrollohídrico y energético queno fueran represas parabrindar servicios acomunidades rurales yurbanas.

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sia sobre los resultados ha sido incrementar elnivel de riesgo asociado con los proyectos, enespecial los que no reconocen la necesidad decambiar la forma en que se hacen las cosas. Estoha incrementado las demoras en proyectos derepresas en casos en que se impugnan en los tri-bunales elementos controversiales. Estos dos fac-tores incrementan directa o indirectamente loscostos de las represas.

A comienzos de los años 90, se fue viendo conclaridad que el costo de la controversia podríaafectar gravemente las perspectivas futuras encuanto a represas y detener los esfuerzos porfinanciar otros proyectos de desarrollo hídrico yenergético que no fueran represas para brindarservicios a comunidades rurales y urbanas. Elestancamiento no beneficiaba a los gobiernos, nia los constructores de represas, ni a las comu-nidades ni al medio ambiente, ya que, por razóndel conflicto permanente, no se considerabaatractiva ninguna acción o inversión. Había queencontrar una nueva forma.

La necesidad de que tanto los defensores derepresas como sus opositores negociaran unabase nueva, acordada, para evaluar opciones ypara planificarlas, decidirlas, implementarlas yoperarlas, generó las condiciones para crear laCMR y para darle su mandato.

Aparte de estas consideraciones generales, varioshitos específicos señalan la senda que condujo ala creación de la CMR. Incluyen:

• El informe Morse de 1992.62 Se trata de unarevisión independiente del proyecto SardarSarovar, que pidió el Banco Mundial como resul-tado de la creciente controversia acerca de losproyectos que el Banco financiaba y de las críti-cas a dichos proyectos en las bases comunitariasy en el ámbito internacional. En lugar de moderarla controversia, el informe Morse alimentó lasgraves críticas de la toma interna de decisionesdel Banco Mundial.• La Declaración Manibeli, que firmaron en junio

de 1994 326 grupos activistasy coaliciones de ONG de 44países, en la que se pedíaentre otras cosas una morato-ria en grandes represas finan-ciadas por el Banco Mundialhasta que se hubiera realiza-do una revisión comprensivaindependiente de todos losproyectos de represas finan-ciados por el Banco.63

• El informe delDepartamento de Evaluaciónde Operaciones (OED, eninglés) del Banco Mundial de 1996.64 Es unarevisión interna del desempeño e impactos deuna muestra de 50 grandes represas financiadaspor el Banco. Este estudio de oficina mencionóque el 90% de las represas examinadas satis-ficieron los estándares vigentes del Banco encuanto a reasentamientos en el momento en quese construyeron, pero el 75% no cumplían conlos estándares más recientes del Banco. Otro hal-lazgo importante fue que la mitigación adecuadade los impactos sociales y ambientales negativosde las represas estudiadas hubiera sido posiblesin comprometer la factibilidad económica de losproyectos. El informe y el proceso por medio delcual se preparó recibieron muchas críticas departe de la comunidad de ONG.• El examen de conciencia no sólo se limitó a lacomunidad financiera del desarrollo. Algunas aso-ciaciones profesionales de desarrollo hídrico yenergético comenzaron también a evaluar lascausas de la creciente controversia y a sacar con-clusiones sobre qué se debía hacer. La ComisiónInternacional de Grandes Represas (ICOLD) pub-licó su Position Paper on Dams and theEnvironment en 1997.65 De igual modo, laComisión Internacional de Irrigación y Drenaje(ICID, en inglés) inició un proceso que terminócon una declaración importante, The Role ofDams for Irrigation, Drainage and Flood Control,en 2000.66

• La comunidad de ONG también se mostró acti-va para recopilar material sobre experiencias con

Agua, desarrollo y grandes represas

27El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El taller de Gland reunióa 39 participantes repre-sentante de gobiernos,del sector privado, deinstituciones financierasinternacionales, de orga-nizaciones de lasociedad civil y de per-sonas afectadas con unequilibrio que luego sereflejó tanto en la CMRcomo en el Foro deGrupos Involucrados.

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Capítulo 1

grandes represas y sacar conclusiones a partir delmismo. A partir del informe de Goldsmith yHildyard de 1984, Silenced Rivers de PatrickMcCully de la Red Internacional de Ríos, publica-do en 1996, describe una historia particularmentesombría de los impactos sociales y ambientalesde las represas y de sus dimensiones políticassubyacentes.

Para 1997, las sospechas y la desconfianza entredefensores y críticos de las grandes represas ame-nazaban con dominar y socavar la discusión másamplia que se necesitaba para lograr acuerdossobre formas de mejorar el acceso a servicios deagua y de energía. En respuesta a esto, el BancoMundial y la Unión Mundial para la Naturaleza(UICN), unión global de más de 800 gobiernos,agencias gubernamentales y ONGs, patrocinaronuna reunión entre los defensores y los críticos delas grandes represas que tuvo lugar en Gland,Suiza, en abril de 1997. Aunque el taller de Glandse centró en poner sobre la mesa una gama deopiniones para discutir las implicaciones de larevisión del Banco Mundial/OED de 50 represasfinanciadas por el Banco, encontró suficiente ter-reno común para poner a andar el proceso quecondujo a la formación de la CMR.

El taller de Gland reunió a 39 participantes repre-sentantes de gobiernos, del sector privado, deinstituciones financieras internacionales, de orga-nizaciones de la sociedad civil y de personasafectadas con un equilibrio que luego se reflejótanto en la CMR como en el Foro de GruposInvolucrados. Además de evaluar el informe delOED, examinaron tres aspectos:• Avances críticos que se necesitan enconocimientos y prácticas en relación con lagestión de recursos energéticos e hídricos.• Metodologías y enfoques que se requieren paralograr esos avances.• Propuestas para un proceso de seguimientoque involucre todos los actores clave.

Los participantes en el taller identificaron elemen-tos clave relacionados con aspectos sociales,

ambientales, técnicos y financieros de las represasque tenían que abordarse en el examen del papelde las represas y de sus alternativas en el desar-rollo sostenible. También constituyeron un GrupoInterino de Trabajo compuesto de participantesen el taller y le encargaron a este grupo quecrearan la CMR. Esta tarea resultó ser larga ycompleja, en parte debido a la decisión del grupode trabajo de consultar en cada etapa a todos losgrupos involucrados clave, y también por razóndel tiempo requerido para generar confianza enla buena fe de todas las partes.

Por fin, en febrero de 1998 se anunció la creaciónde la CMR, la cual comenzó a trabajar en mayosiguiente, bajo la presidencia del profesor KaderAsmal, entonces Ministro de Asuntos Hídricos yde Desarrollo Forestal de Sudáfrica y luegoMinistro de Educación. Sus 12 miembros se esco-gieron por medio de un proceso de búsquedaglobal para que se reflejara en él la diversidad,competencia y perspectivas de los grupos intere-sados en el ámbito regional. La Comisión fueindependiente, y cada uno de los miembros sedesempeñó en su capacidad individual y ningunode ellos representó a ninguna institución o gob-ierno.

Como se definió en el taller de Gland, los dosobjetivos de la Comisión fueron:

• Pasar revista a la eficacia de las grandes repre-sas para promover el desarrollo y evaluar alterna-tivas para el desarrollo de recursos hídricos yenergéticos.• Elaborar criterios, directrices y estándaresaceptables en el ámbito internacional, para laplanificación, diseño, evaluación previa, construc-ción, operación, supervisión y cese de opera-ciones de represas.

Estos dos objetivos son premeditados, y reflejanhasta cierto punto las prioridades de los difer-entes participantes en el debate sobre represas.Los defensores de grandes represas, aunquedesean extraer lecciones útiles del estudio de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones28

Page 70: WCD - Represas y Desarrollo.

experiencias pasadas, tienden a enfatizar losinstrumentos prácticos que ayudarán a superar lacontroversia y establecer el fundamento paraescenarios más predecibles. Los oponentes de lasgrandes represas, por otra parte, tienden a subra-yar la importancia de la revisión, convencidos deque con ella se descubrirá la hondura y persisten-cia de los impactos negativos que han producidolas represas. Quieren ver evidencias de que lasrepresas pueden ser una opción aceptable antesde prestar demasiada atención a elaborar directri-ces para construir represas mejores en el futuro.

Cumplimiento del mandato de laCMR: proceso y metodología

Para responder a ambas partes del mandato quese le dio en Gland, la Comisión comenzó porelaborar un marco analítico y un programa de tra-bajo para reunir una base consolidada y compar-tida de conocimientos acerca de la experienciacon grandes represas en todo el mundo,que:

• se base en las normas internacionales acep-tadas de desarrollo sustentable y equitativo;• busque analizar los temas clave que ocupan elcentro del debate sobre las represas, en especiallos que siguen sin resolverse; y• compare el desempeño y expectativas planeados con la experiencia de hecho después definalizado el proyecto.

La Comisión utilizó métodos tanto cuantitativoscomo cualitativos para evaluar de forma objetivay responder las preguntas clave que se plantearan.

No se propuso juzgar decisiones sobre proyectosde represas de 50 o 100 años atrás, sino másbien aprender lecciones acerca de los resultadosconseguidos con represas y de cómo estas lec-ciones podrían contribuir a cambiar o afectar losresultados en el futuro.

Con el fin de asegurar un fundamento sólido demateriales sobre los cuales basar su análisis y

conclusiones, la CMR encargó, organizó y aceptó:

• Estudios de Caso en profundidad de ochograndes represas en cuatro continentes, junto condos estudios nacionales de revisión;• un Estudio de Verificación de grandes represasubicadas en 52 países en todo el mundo;• 17 Revisiones Temáticas agrupadas en torno acinco dimensiones del debate;• cuatro consultas regionales; y• más de 900 presentaciones por parte de per-sonas, grupos e instituciones interesados.

Al reconocer el valor de las perspectivas queofrecieron los representantes que asistieron a lareunión de Gland, en los primeros meses de tra-

Agua, desarrollo y grandes represas

29El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El proceso de la CMRCreación de la Comisión

Elaboración del Programa de Trabajo y Creación de la Secretaría

Actividades

Informe final

Proceso de difusión globalDifusión global de hallazgos

y publicaciones

Revisiones temáticas Estudios de Caso

Estudio de verificación Consultas regionales

Base de conocimientos

Síntesis de los resultados del programa de trabajo•Revisión de la eficacia de las grandes represas para el desarrollo

•Marco para la evaluación de opciones•Criterios y directrices

Page 71: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

bajo la Comisión decidió que debía conservarse atodo el grupo como ente consultor para el proce-so de la Comisión, que se conocería como Forode la CMR. Estuvo compuesto de una combi-nación de miembros del antiguo Grupo deReferencia de la reunión de Gland, y nuevas per-sonas involucradas y grupos de interés. Paraseleccionar a los nuevos miembros del Foro, laCMR se rigió por criterios como pertinencia, equi-

librio y representación deuna diversidad de perspec-tivas y grupos de interés.

El Foro constituye un mod-elo de consulta que fun-ciona en un nivel algodiferente de las otras for-mas de consulta. Tienealrededor de 70 miembrosy opera como 'portavoz'

para el trabajo de la Comisión. Es primordial-mente un mecanismo para mantener un diálogoentre la Comisión y los grupos a quienes repre-sentan los miembros del Foro.

Como la Comisión facilitaba el debate acerca deltema complejo de la eficacia de las represas parael desarrollo, los insumos provenientes de la con-sulta con esos grupos fueron fundamentales parala comprensión y aceptación de los productosfinales de la Comisión. El Foro fue un medio paralograr estos objetivos.

El Capítulo 10 contempla la difusión y adopciónde las recomendaciones de la Comisión. Ofrecesugerencias en cuanto al papel pos-Comisión delos grupos interesados, como el Foro.

Elaborar la base de conocimientos

La Comisión se propuso elaborar una base deconocimientos que abriría las puertas a toda lagama de aspectos y perspectivas referentes a lasgrandes represas. La meta era ir más allá delámbito de los expertos y de los procesos intergu-

bernamentales para incluir grupos con puntos deentrada muy diferentes al debate sobre represas.El proceso se diseñó para brindar la oportunidadde diálogo entre los diferentes grupos de interés,y al mismo tiempo proveer una fundamento sóli-do para los hallazgos de la Comisión.

Principales elementos del programa detrabajo

La Comisión ha basado su informe en una síntesisde la información sobre la experiencia pasada entodos los elementos del programa de trabajo dela CMR. Se presenta ahora una breve descripciónde estos elementos principales. En el Anexo III seofrecen más detalles acerca de la metodología.

Estudios de Caso y Estudios de Países

La Comisión realizó dos estudios en países de laOCED y seis en países en desarrollo. Preparórevisiones de países para India y China y un doc-umento temático para la Federación Rusa y losNuevos Estados Independientes. Los estudios decaso proveen una idea precisa de los retos y dile-mas asociados con represas concretas ubicadasen el contexto de la situación de desarrollo enpaíses específicos, y las cuencas hidrográficas. Serealizaron en etapas con la participación de gru-pos interesados.

La Comisión siguió un marco estándar para cadaestudio de caso, basado en el modelo queelaboró la Secretaría. Las seis preguntas básicasfueron:

• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactosproyectados en comparación con los reales?• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactosno esperados?• ¿Cómo se distribuyeron los costos y beneficios,quién salió ganando y quién perdiendo?• ¿Cómo se tomaron las decisiones?• ¿Cumplió el proyecto con los criterios y direc-trices del momento?• ¿Cómo se vería este proyecto en el contexto

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones30

Page 72: WCD - Represas y Desarrollo.

actual en términos de lecciones aprendidas?

Estas preguntas sirvieron un propósito muchomás amplio que simplemente orientar los estudiosde caso. Ayudaron a moldear la revisión global,el elemento del programa de trabajo que utilizóla Comisión para evaluar los aspectos clave en eldebate general. La Comisión también utilizó losestudios para centrarse de manera más concretaen el aspecto de la eficacia del desarrollo desdelos puntos de vista del grupo involucrado paracada estudio de caso.

Estudio de verificación de las represas

La Comisión elaboró el estudio de Verificaciónpara ampliar el análisis que se logró con los estu-dios de caso para lo cual se incluyó un conjuntomás amplio de represas. Se recibieron formularioscumplimentados del estudio para 125 represas en52 países. Las 125 represas incluyeron las repre-sas de los estudios de caso, otras represas de lascuencas de los estudios de caso, represas debases existentes de datos y una selección al azarde represas de entre la población más generalpara contribuir a la diversidad general de lamuestra. El análisis procuró detectar pautas y ten-dencias amplias en el desempeño y toma de deci-siones relacionados con represas.

Se incluyeron en el estudio una variedad derepresas de diferentes clases (almacenamiento, enel curso del río); edades (desde los años 30 hastalos 90), funciones (abastecimiento de agua, irri-gación, electricidad, gestión de inundaciones,recreo y otras); estructuras de propiedad (públi-cas, corporativas y privadas); y ubicacionesregionales. Los datos se verificaron mediante unarevisión interna y con el envío de conjuntos dedatos cuestionados y escogidos al azar para quelos revisaran grupos que no fueran los propietar-ios y operadores de las represas. El Anexo IIIpresenta la metodología y un resumen de lasestadísticas. El Gráfico 1.10 muestra la ubicaciónde las represas de los estudios de caso y las delestudio de verificación.

Revisiones temáticas

Se encargaron 17 Revisiones Temáticas y unos130 documentos para abordar las cinco áreasprincipales de preocupación identificadas en eldocumento de estrategia y objetivos de la CMR:

• aspectos sociales y de distribución;• aspectos ambientales:• aspectos económicos y financieros;• evaluación de opciones; y• gobernanza y procesos institucionales.

Las Revisiones Temáticas proporcionaron la infor-mación base, análisis y recomendaciones sobreaspectos que tocaban los elementos centrales deldebate sobre grandes represas. Examinan la expe-riencia pasada y presente, así como el contextohacia el futuro, mediante la síntesis delconocimiento y prácticas más actualizados y pun-tos de vista clave sobre cada tema. Dentro de loslímites que impusieron los recursos disponibles ydel calendario de la Comisión, el nivel de esfuer-zo que conllevó la preparación de estos docu-mentos de revisión varía según la complejidad deltema y el nivel de controversia que lo rodea. Lapreparación de los documentos de revisiónincluyó crear paneles y procedimientos para unarevisión más amplia por parte de iguales. Estoayudó a reunir un amplio espectro de perspecti-vas y métodos sobre el tema y a aclarar las áreasde acuerdo potencial, de desacuerdo persistente,sobre aspectos muy controversiales.

Consultas regionales

En el curso de dos años, la Comisión celebrócuatro consultas regionales, en Asia meridional,en África y el Medio Oriente, en América Latina,y en el Este y Sureste de Asia. Para cada una deellas, se invitó a gobiernos y organizaciones nogubernamentales, comunidades afectadas porproyectos, instituciones financieras, representantesde la industria y del sector privado para quepresentaran propuestas sobre todos los aspectosde su experiencia con represas y opciones alter-

Agua, desarrollo y grandes represas

31El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones32

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Capítulo 1

nativas, y con el desarrollode recursos hídricos yenergéticos. En cada con-sulta se hicieron más de 30presentaciones y los partici-pantes se involucraron endebates acerca de los prob-lemas planteados. Le per-mitieron a la Comisiónescuchar de una formaúnica y sin precedentes las muchas voces y perspecti-vas en el debate sobrerepresas en una serie depaíses y regiones.

La Comisión también se benefició de escucharpresentaciones de ONG y de comunidades afec-tadas en dos audiencias que organizaron las ONGde Europa y del África Meridional, y tambiénobtuvo una gama más amplia de insumos de Gráfico 1.10 Mapa mundial que muestra la ubicación de las represas de losEstudios de Caso, de los Estudios de Países, delEstudio de Verificación, presentaciones, miembrosdel Foro, Comisionados y Secretaría su asistenciay participación en reuniones, talleres y conferen-cias que organizó una amplia gama de organiza-ciones y redes.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones33

Page 75: WCD - Represas y Desarrollo.

Notas

1 La Comisión Mundial del Agua en el SigloXXI, 2000. Otros ejemplos de iniciativas estratégicas en la esfera del agua incluyenla United Nations Comprehensive Assessment of Freshwater Resources of the World, el programa Aquastat de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, y las conferencias de la Visión Mundial del Agua.

2 Gleick, 1998, p43.3 UN, 1999, p1; también Raskin et al, 1998.

La proyección intermedia en 2050 fue de 8.9 mil millones.

4 UN, 1998, p2-28. En 30 años se proyecta que el crecimiento poblacional mayor seráen conglomerados urbanos; los 10 centrosmayores de población en orden descendente serían Mumbai (Bombay), Shangai, Chennai (Calcuta), Pekín, Delhi, Karachi, Tianjin, Metro Manila, Jakarta y Dhaka.

5 IPCC, 1999. La paridad en poder adquisitivo (PPP, en inglés) utiliza tasas de cambiocontables para comparar o sumar los datos económicos de un país para evitar distorsiones debidas a tasas de cambio en el mercado. En 1995 el Producto Bruto mundial alcanzó la cifra de US$33.4 billones según la paridad de poder adquisitivo (PPP).

6 Raskin et al., 1998, p9. OECD Data : 78% a precios de mercado y 56 a tasas de paraidad de poder adquisitivo.

7 Shiklomanov, 1998 en Gleick 2000, p51-54: Raskin et al, 1995; basado en datos deNaciones Unidas, del Banco Mundial y de la Organización Mundial de la Salud.

8 Raskin et al, 1995.9 Gleick, 1998, p44-45.10 Seckler et al, 1998.11 Shiklomanov, op.cit.12 WRI et al, 1998, p304-305.13 Shiklomanov, op.cit. El uso municipal e

industrial se incrementó de 17 a 28% de extracciones de agua dulce globalmente

entre 1950 y 1990.14 Van Hofwegen and Svendsen, 2000.15 Raskin et al, 1995, p9 ; se considera que

un país sufre estrés de agua cuando el suministro renovable anual de agua baja amenos de 1700 m3 per cápita, y escasez de agua cuando baja a menos de 1000 m3.

16 Raskin et al, 1998.17 Brown and Halwell, 1999.18 WCD Thematic Review II.2 Global Change.20 Zhang, 2000, WCD Regional Consultation

Paper.21 ICOLD, 1998; ver también Anexo V; la

compilación de estimaciones de la cantidad de represas en los países principales en construcción de represas sugiere que puede haber hasta 48 000 grandes re p re s a s .

22 WCD Thematic Review III.2 Financing Trends.

23 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options. El rendimiento de las áreas irrigadas es en promedio el doble del de la agricultura con agua de lluvia, y suele ser más elevado en tierras irrigadas con aguassubterráneas que en las irrigadas con aguas de superficie.

24 Cosgrove and Rijsberman, 1999, p40.25 Ibid.26 Elk WCD India Country Study advirtió que

las cifras oficiales de la Central Water Commission indican que el 30% de la tierra irrigada se abastece de agua de represas; sin embargo, el estudio también sugería una cifra alternativa del 10%.

27 Shiklomanov, op.cot.28 Roo, 2000, pp1-31; McIntosh and Iñiguez,

1997, p189.29 IEA, 2000. Las UN estiman que 2 mil mi

llones de personas no tienen acceso a electricidad. El consumo de electricidad per cápita varía en más de un factor de 10entre diferentes regiones del mundo desde aproximadamente 10 000 kWh/año en Norteamérica hasta menos de 1 000 kWh/a en África.

30 IEA, 1998.

Agua, desarrollo y grandes represas

34El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 76: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 1

31 IFRCRCS, 1998.32 Berz, 2000.33 ICOLD, 1998.34 Lu, 2000.35 Revenga et al, 1998. El estudio del WRI de

1998 acerca de las condiciones de las vertientes más importantes del mundo se centró en 150 vertientes, que representaban el 55% de la superficie de tierra del mundo.

36 Berger et al, 2000.37 ICOLD, 1998; WCD Analysis.38 Wolf, 2000, Contributing Paper for WCD

Thematic Review V.3 River Basins.39 Wolf et al, 1999.40 Lecornu, 1998.41 Una parte considerable del almacenamien

to agregado de las grandes represas puede ser para descargas de hidroelectricidad no consuntivas. El análisis de todas las grandes represas en el ICOLD Register (1998), pero excluyendo las represas hidroeléctricas de un solo propósito, muestra 4 373 km3 de capacidad diseñada de almacenamiento. Este conjunto de datos excluyen a muchas de las grandes represas en China, que se estima que proveen 451 km3 de almacenamiento (IJHD, 1999).

42 Keller et al, 2000, p6-7.43 Revega et al, 1998.44 El Banco Mundial, sobre la base del estu

dio de la experiencia en reasentamientos, estimó que entre 1986 y 1993, unos 4 millones de personas se vieron desplazadas cada año por las 300 grandes represas enpromedio que se comenzaron a construir cada año. Hacia finales de los años 80 enChina unos 10.2 millones de personas se reconocieron oficialmente como 'repobladores a causa de embalses'. Esta cifra sería sustancialmente más alta si se actualiza oficialmente para incluir nuevas cifras de reasentamiento de población. Porejemplo, sólo las represas y embalses ya construidos en los afluentes y curso prin

cipal del río Yangtze han producido la reubicación de por lo menos 10 millones de personas. En India se estima que las personas desplazadas debido a grandes represas varía entre 21 y 33 millones. Las represas significan el 34% de todas las personas desplazadas por proyectos de desarrollo en China (se incluyen en el total los desplazamientos debidos a la construcción de ciudades), el 77% en India (no se incluye a los desplazados urbanos en el total de desplazados), y 65% en los proyectos que financió el Banco Mundial y que incluyeron desplazamientos. Todas estas cifras son cuando más sólo estimaciones cuidadosas y desdeluego no incluyen los millones de perso- nas que se han visto desplazadas debido aotros aspectos de los proyectos, como canales, plantas eléctricas, infraestructura de proyectos y medidas compensatorias asociadas como bioreservas, eetc. (Ver las notas 7 a 10 en el capítulo 4 para encontrar las referencias para esta noa).

45 Fox and Brown, 1998b.46 World Bank, 1996a, p77.47 Jing, 1999, Contributing Paper for WCD

Thematic Review 1.3 Displacement, p2.48 Wang, sin fecha.49 WCD Thematic Review I.3 Displacement.50 ADB, 1999b, p1-2.51 Fernandes and Paranjpye, 1997, p15-17.52 World Bank, 1996a, p90-92.53 WCD Kariba Case Study.54 Quienes protestaban incluían tanto a los

que iban a ser reasentados como a campesinos que se suponía iban a beneficiarse del plan de irrigación del Bakolori. Según el gobierno nigeriano, 23 de quie- nes protestaban murieron por disparos; los cálculos no oficiales colocan el núme- ro de víctimas mortales en más de 126.

55 Stewart et al, 1996; World Bank, 1996b; Chen, 1999, WCD Regional Consultation Papere. En la Consulta Regional de la CMR en Sao Paulo uno de los super

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones35

Page 77: WCD - Represas y Desarrollo.

vivientes contó cómo habían dado muertea su mujer y a sus hijos ante sus ojos cuando simplemente preguntó a las autoridades '¿a dónde quieren que vayamos?' La respuesta llegó en la forma de cuatro rápidos disparos.

56 McCully, 1996, p281-282.57 Goodland, 2000.58 Udall, 1998, p392.

59 Gray, 1998, p269-270.60 Moore and Sklar, 1998, p286, WCD

Submission eco048.61 Fox and Brown, 1998a, p489.62 Morse and Berge, 1992.63 Manibeli Declaration, 1994.65 ICOLD, 1997.66 ICID, 2000

Agua, desarrollo y grandes represas

36El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 78: WCD - Represas y Desarrollo.

Primera Parte:

La Revisión global de Grandes Represaspor parte de la CMR

a Comisión Mundial de Represas recibió el encargo de

pasar revista a la eficacia de las grandes represas para el

desarrollo y a evaluar alternativas para la gestión de recursos hídri-

cos y energéticos. La Primera Parte del informe contiene los resul-

tados de nuestra Revisión Global de grandes represas. Consiste en

cinco capítulos.

• El Capítulo 2 ofrece los hallazgos de la revisión independiente que realizó la Comisión del desempeño técnico, financiero y económico de las grandes represas.

• El Capítulo 3 examina el desempeño ambiental de las grandes represas, incluyendo los impactos en el ecosistema y el clima.

• El Capítulo 4 evalúa el desempeño social de las grandes represas, examinando en especial el desplazamiento de personas y la distribución de ganancias y pérdidas de los proyectos de represas.

• El Capítulo 5 valora el alcance de varias alternativas a las grandes represas encuanto a satisfacer las necesidades de irrigación, agua potable, electricidad y gestión de inundaciones en función tanto de oportunidades que brindan como de obstáculos con los que se enfrentan.

• El Capítulo 6 considera la planificación, toma de decisiones y acuerdos institucionales que guiaron el desarrollo de recursos hídricos y energéticos y la selección, diseño, construcción y operación de represas.

L

Page 79: WCD - Represas y Desarrollo.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones1

Page 80: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2:

Desempeño técnico, financieroy económico

os proyectos de desarrollo, en

especial infraestructura de gran

tamaño como las grandes repre-

sas, se conciben, planifican y diseñan

para lograr un conjunto de objetivos

que mejorarán el bienestar de la

sociedad. Al evaluar el desempeño de

las grandes represas, la Comisión anal-

izó primero las represas incluidas en la

Base de Conocimientos de la CMR en

comparación con las metas que

definieron quienes planificaron y dis-

eñaron las instalaciones. Estas proyec-

ciones de costos y beneficios

proveyeron el fundamento y base para

la aprobación y financiación del proyec-

to. Los proyectos de desarrollo, en espe-

cial infraestructura de gran tamaño

como las grandes represas, se con-

ciben, planifican y diseñan para

L

Page 81: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones40

lograr un conjunto de objetivos que mejorarán elbienestar de la sociedad. Al evaluar el desempeñode las grandes represas, la Comisión analizóprimero las represas incluidas en la Base deConocimientos de la CMR en comparación conlas metas que definieron quienes planificaron ydiseñaron las instalaciones. Estas proyecciones decostos y beneficios proveyeron el fundamento ybase para la aprobación y financiación delproyecto. En la mayoría de los casos, quienespropusieron el proyecto definieron objetivos dedesempeño físico, financiero, económico y, cadavez más, social y ambiental. La Comisión tambiénha examinado experiencias pasadas a partir de laventaja de una visión retrospectiva, es decir, den-tro del contexto de información disponible hoydía. Aquí se utiliza la Base de Conocimientospara evaluar los impactos de grandes represasque no se definieron ni planificaron de maneraexplícita, como la recuperación de costos eimpactos negativos en grupos indígenas, peroque son factores importantes al evaluar la con-tribución de grandes represas al desarrollo. Elcapítulo comienza el análisis centrándose en eldesempeño técnico, financiero y económico.

La evidencia y los hallazgos que se ofrecen acontinuación indican que queda un amplio mar-gen para mejorar en la selección de proyectos yen la operación de las represas existentes, inclusoantes de tomar en cuenta los impactos sociales yambientales. El desempeño de las grandes repre-sas en función de lograr objetivos técnicos,financieros y económicos se caracteriza por unelevado grado de variabilidad, con un porcentaje

considerable de represas queno cumplieron con sus obje-tivos generales y muchasotras que se quedaron cortasen cuanto a objetivos especí-ficos. Con todo, una cantidadimportante han cumplido susmetas, e incluso las hanexcedido, y siguen generan-do beneficios después de 50años o más. Sin embargo, el

mensaje que emerge de la Base de

Conocimientos de la CMR es que se podría mejo-rar sustancialmente la selección, diseño y opera-ciones de proyectos en comparación con eldesempeño anterior.

Estructura y metodología

El análisis que se ofrece parte de varios casosindependientes de experiencia con grandes repre-sas, orientado en torno a diferentes ejes y com-plementado con las experiencias personales delos miembros de la Comisión. Primero se infor-ma acerca de represas incluidas en la Base deConocimientos de la CMR. Se utilizan los resulta-dos del Estudio de Verificación (Corss-CheckStudy) para mostrar la dirección, variabilidad yalcance de tendencias y patrones generales. Estoshallazgos generales se complementan luego conla experiencia captada en estudios de caso, docu-mentos de Revisión Temática, contribuciones a lasConsultas Regionales y propuestas. Los estudiosde caso, sobre todo, se utilizan para brindar ilus-traciones indicativas de estos hallazgos generalesy de sus causas inmediatas. Luego se citan laspublicaciones y perspectivas existentes paa com-probar los hallazgos originales, y también paraclarificar direcciones nuevas que emergen del tra-bajo de la Comisión.

Los indicadores de desempeño para la fase deimplementacion de proyectos de represas son losmismos para todas ellas, aunque tengan propósi-tos diferentes. Por esta razón esta seccióncomienza informando acerca de hasta qué puntolas represas han logrado metas de costos de capi-tal de proyectos y se han ejecutado según lo pro-gramado. Luego pasa, sector por sector, a pro-poner ideas en cuanto al desempeño relativo derepresas construidas y operadas para diferentespropósitos. Las grandes represas construidas parairrigación, hidroelectricidad, abastecimiento deagua y control de inundaciones tienen objetivosdiferentes, implican componentes diferentes,responden a mercados diferentes y se operan demodo diferente. El análisis se realiza a partir de laconsideración de la entrega de beneficios medidaen términos físicos (tales como agua, electricidad

El mensaje que emergede la Base de

Conocimientos de laCMR es que se podría

mejorar sustancialmentela selección, diseño y

operaciones de proyec-tos en comparación con

el desempeño anterior.

Page 82: WCD - Represas y Desarrollo.

y cosechas) y luego en términos de rentabilidadfinanciera y económica. Cuando resulta perti-nente, se incorpora al análisis el desempeño sec-torial en cuanto a costos y calendario.

También se analiza el alcance de la recuperaciónde costos, ya que abre una ventana no sólo haciaaspectos financieros sino también hacia los efec-tos de los subsidios en la asignación y empleoeficientes de recursos. Además, afecta los aspec-tos de distribución y equidad que se examinan enel capítulo 4.

Los impactos económicos secundarios que gener-an las grandes represas (como los efectos multi-plicadores) también se estudian en el capítulo 4.Claro está, muchas represas cumplen no sólo unosino una serie de propósitos; estas represas depropósitos múltiples se analizan en una secciónadicional y su desempeño se compara con el delas represas de un solo propósito. Finalmente, seexamina la sustentabilidad de las operaciones derepresas mediante la revisión de su seguridad,sedimentación, saturación de agua y salinidad.

Costos y calendarios de construc-ción

Durante el período de implementación de unproyecto de represa, o sea durante su construc-ción, dos indicadores clave son hasta qué puntose ejecutan dentro del tiempo y costo previstos.Las grandes represas en la Base deConocimientos de la CMR han mostrado una claratendencia hacia demoras en cuanto a tiempo yhacia costos por encima de lo presupuestado.

Costos de capital de proyectos degrandes represas

La evaluación de desempeño real comparado conel pronosticado en cuanto a costos de capital esimportante por una serie de razones.1 En primerlugar, los proyectos de represas se suelen aprobarsobre la base de un presupuesto financiero parala inversión. Si acaban costando mucho más quelo esperado, hay que encontrar más fondos.

Como las grandes represas y la infraestructuraconexa pueden costar miles de millones dedólares (tres de los complejos de represas en losestudios de caso costaron más de 6 mil millonescada uno) los costos financieros por encima de lopresupuestado tienen consecuencias importantespara los presupuestos públicos y privados. Ensegundo lugar, los proyectos también suelenobtener cobros arancelarios sobre la base de esti-maciones de costo, de modo que las subestima-ciones socavarán la viabilidad financiera o losesfuerzos por recuperar los costos.

Los datos sobre desempeño en costos en la Basede Conocimientos de la CMR sugieren que losproyectos de grandes represascon frecuencia incurren en cos-tos de capital sustancialmentesuperiores a lo presupuestado.El exceso promedio en costos delos 81 proyectos de grandesrepresas en el Estudio deVerificación de la CMR fue de56%. La variabilidad fue alta. Dela muestra total, una cuarta partede las represas lograron obje-tivos inferiores a los planificado en cuanto a cos-tos de capital en tanto que casi tres cuartas partesde las represas presentaron costos superiores a lapresupuestado (ver Gráfico 2.1).

Desempeño técnico, financiero y económico

41El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

242220181614121086420

25%

20%

15%

10%

5%

0%

50-7

980

-99

100-

119

120-

149

150-

199

>=200

0-49

Gráfico 2.1 Exceso de costos en proyectos de grandes represas

Fuente: Estudio de Verificación de la CMR

Submuestra global: 81 represas

Can

tidad

de

rep

resa

s

Por

cent

aje

de

rep

resa

s

Por debajo por encima

% de costos reales de capital comparado con planificados (US$ Nominal)

Los datos sobredesempeño en costosen la Base deConocimientos de laCMR sugieren que losproyectos de grandesrepresas con frecuen-cia incurren en costosde capital sustancial-mente superiores a lopresupuestado

Page 83: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

Dentro de la muestra del Estudio de Verificación,las represas con fines múltiples presentaron unaelevada variabilidad en desempeño comparadascon las de un solo fin, desde un costo inferior alpresupuestado de 22% a uno superior de 180%.Además, el exceso promedio en costo fue de 63%para los 45 proyectos de fines múltiples, tresveces más que el de las represas hidroeléctricasde un solo fin en la muestra. En términos com-parativos, el exceso en costos para las represasde un solo fin fue mayor en el caso de represaspara abastecimiento de agua, ya que todos losproyectos menos uno presentaron entre un 25 yun 100% de exceso y el promedio para esta cate-goría fue el doble que el de las represas de irri-gación o hidroeléctricas de un solo fin. Resultainteresante que el desempeño peor fue el que sedio en las sub-regiones de América Latina,Europa, Asia Central y Asia Meridional, con cos-tos superiores a los presupuestados de un prome-dio de 53%, 69%, 108% y 138% respectivamente.

Los estudios de caso de la CMR, tomados comouna sub-muestra aparte del Estudio deVerificación, sugieren una tendencia más marcadahacia exceso de costos. De ellos, sólo la Etapa 1de la represa Kariba (construida a finales de losaños 50) cumplió con el objetivo (un 3% menor

en costo). Nótese también que la experiencia nose limita a proyectos muy grandes de miles demillones de dólares, ya que los cuatro proyectosmás pequeños de millones de dólares en la cuen-ca de Glomma y Laagen en los estudios de casode la CMR costaron entre un 60 y un 185% másque lo presupuestado. La represa Pak Mun enTailandia, represa hidroeléctrica de tamaño medioque financió el Banco Mundial y que entró enoperaciones en 1994, incurrió en un costo superi-or en un 68% a lo presupuestado.2

Las causas de las variaciones en costos caen den-tro de cuatro categorías:

• desarrollo deficiente de estimaciones técnicas yde costos y supervisión deficiente de parte de lospatrocinadores;• problemas técnicos que surgieron durante laconstrucción;• implementación deficiente de parte de provee-dores y contratistas; y• cambios en las condiciones externas (económi-cos y en las regulaciones).3

Parte de la dificultad en la elaboración de proyec-ciones precisas para los costos de construcciónde grandes represas radica en el hecho de que

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones42

0 50 100 150 200 250 300

54%

235%

52%

89%

247%

2%

16%

45%

39%

27%

Gráfico 2.2 Promedio de exceso de costos en grandes represas

Fuentes: aBacon and Besant-Jones, 1998; bOED, 1996ª; c IDB, 1999; d Lagman, 2000; e AfDB, 1998; f McCully, 1999 eco061; g ThematicReview III.1 Economics; h,I WCD Crsos-Check SurveyNotas: * Excluye las represas de los estudios de caso e India. ** Promedios ponderados a partir de cantidad de represas en cada muestra.HEP se refiere a proyectos hidroeléctricos y MP a proyctos de fines múltiples.

Promedio para todos**

Banco Mundial HEPa

Banco Mundial MPb

IDBc

ADBd

AfDBe

Lista IRNf

Estudios de caso de la CMRg

Verificación de la CMR*h

Verificación de la CMR solo Indiai

% de exceso en costos de capital (US$ Nominal)

Page 84: WCD - Represas y Desarrollo.

las condiciones geotécnicas en un sitio dado (lacalidad de la roca para los cimientos de la estruc-tura principal y de los túneles), y la calidad delos materiales de construcción no se puedendeterminar con precisión sino hasta que ya hacomenzado la construcción. Descubrir durante laconstrucción las condiciones menos favorablesdel sitio que lo que se habían supuesto en losdiseños de ingeniería y en los planes de construc-ción, puede contribuir de manera significativa aque los costos excedan lo presupuestado y a queno se concluya a tiempo. A pesar de ser un factorcomún que produce costos superiores a los pre-supuestados, muy poco o nada se ha previstopara mejorar las estimaciones al respecto.

Otras estimaciones de desempeño en costosrecopiladas o presentadas como parte del procesode la CMR incluyen una revisión del BancoInteramericano de Desarrollo de su cartera deproyectos de grandes represas desde 1960 hasta1999. Los resultados sugieren un promedio deexceso en costos de 45% (ver Gráfico 2.2).4 Enun ejercicio parecido, la CMR revisó la cartera deproyectos de construcción de grandes represascon financiación del Banco Asiático de Desarrollo(ADB) entre 1968 y 1999.5 De los 23 proyectosde grandes represas completados del ADB y quedisponen de datos hubo un exceso del 16% sobreel costo presupuestado. Esto oculta una gran vari-abilidad, ya que la mayoría de las grandes repre-sas en la muestra del ADB de hecho incurrieronen exceso de costos. La International RiversNetwork (IRN) presentó una lista de 14 grandesrepresas cuyos datos de desempeño en costosmostraban un exceso de un 242%, con ochoproyectos en India que influyeron en los resulta-dos con un promedio de exceso en costos de262%.6 Los resultados de estas últimas represas,así como los resultados de las represas de Indiaen el Estudio de Verificación (235% de exceso encostos) confirma los graves excesos en costos quese reportaron en el Estudio de Caso de India.7

Los datos sobre desempeño en costos que repor-ta la CMR confirman los resultados que seencuentran en otros estudios. Quizá el estudio

que más se cita es el de 70 proyectos de hidro-electricidad del Banco Mundial que entraron enoperación entre 1965 y 1986, y en los que loscostos al finalizar fueron en promedio 27% supe-riores a lo calculado en la valuación. Esto, com-parado con el promedio de exceso en costos desólo un 6% para una muestra de 64 proyectos deenergía térmica, y un 11% de exceso para unamuestra de más de 2.000 proyectos de desarrollode todas las clases.8 Un análisis de los datos acer-ca de indicadores de costos para 10 represas defines múltiples incluidos en el informe de 1996del World Bank Operations and EvaluationDepartment (OED) sobre grandes represas, da unpromedio de exceso en costos de 39%.9

Finalmente, una revisión de 1998 de 10 proyectospor parte del Banco Africano de Desarrollo(AfDB) encontró un promedio de exceso en cos-tos de sólo 2%.10

La evidencia que recopiló la CMR confirmamucho la idea de que hay un sesgo sistemáticohacia subestimar los costos de capital de lasgrandes represas.11 Agregando todas las muestrasmencionadas hasta ahora da un promedio deexceso en costos de sólo un poco más del 50%para todos los 248 proyectos de represas (o 40%sin las represas de la listadel IRN y de India segúnel Estudio deVerificación). La impli-cación es que las grandesrepresas han tenido undesempeño deficientecon respecto a las metaspresupuestarias.La predicción inexacta de la inflación con fre-cuencia constituye un componente importante deestos excesos en costos. Como consecuencia deello, cuando las cifras se ajustan por inflación, elexceso en costos en términos de los costoseconómicos reales de los materiales y de losrecursos empleados es probable que sea inferioral que se reporta aquí.12 Para las 81 grandesrepresas de la submuestra del Estudio deVerificación el exceso en costos, medido en tér-minos de dólares constantes de 1998, llegó a

Desempeño técnico, financiero y económico

43El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Las demoras en poner afuncionar proyectosafectan la entrega deservicios, incrementanlos pagos de intereses yposponen la generaciónde ingresos.

Page 85: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

21%, un descenso significativo respecto al excesoen costos de 56% que se obtuvo en términosfinancieros actuales del dólar, pero siempre lobastante grande como para afectar de manera sig-nificativa la economía de dichos proyectos.

Calendarios de implementación delproyecto

Un segundo indicador importante de desempeñodurante la fase de implementación de un proyec-to de gran represa es hasta qué punto secumplen los calendarios del proyecto. La demoraen cuanto a la fecha de puesta en operación deun proyecto lleva a aumentos en interés acumula-do sobre los fondos tomados en préstamo paraactividades de construcción, y a demoras en laobtención de ingresos para el propietario una vezconcluido el proyecto.13 Para los consumidores,las demoras significan más tiempo en no dispon-er de los servicios de electricidad o agua. Lasdemoras, por lo tanto , afectan la entrega de ser-vicios, y también el desempeño financiero yeconómico de un proyecto.La Base de Conocimientos de la CMR sugiere unamarcada tendencia hacia demoras temporales enel caso de proyectos de grandes represas en com-paración con el tiempo planificado para la imple-mentación. De los 99 proyectos incluidos en elanálisis de desempeño en cuanto a calendario de

los proyectos en el Estudio de Verificación, sólola mitad de ellos se cumplieron a tiempo (verGráfico 2.3). Alrededor del 30% de la otra mitadsufrieron una demora de entre uno y dos años, yun 15% entre tres y seis años. Cuatro proyectosse demoraron más de 10 años.

Las represas en el Estudio de Casos de la CMRtambién presentan un abanico de resultados encuanto a cumplimiento del calendario de losproyectos. La Etapa 1 de la represa Kariba secumplió a tiempo, mientras que la Tarbela nece-sitó dos años extra para concluirse y la Aslantascuatro. Después del arranque de la construccióna finales de los años 70, dificultades en la finan-ciación provocaron una demora de nueve añosen el caso de la Tucurui. Esto condujo a pagosmás elevados en intereses que lo previsto durantela construcción. Sin contar los intereses, el excesoen costos fue de 51% pero esto asciende a 77%una vez que se incluyen en la comparación loscostos de los intereses reales y pronosticados.Otros factores pueden conducir a demoras tem-porales, como la entrega tardía de equipo indis-pensable en el lugar de la construcción, calen-dario poco realista de construcción, ineficienciasen la gestión del contratista y en la construcción,desasosiegos laborales y protestas y recusacioneslegales por parte de grupos afectados.

Las publicaciones existentes acerca de grandesrepresas y proyectos conexos confirman este hal-lazgo: las grandes represas tienden a sufrir modi-ficaciones significativas en cuanto a calendario.Un estudio reciente de proyectos hidroeléctricosfinanciados por el Banco Mundial da cuenta deun 28% de demora en promedio. Aunque estafalla es considerable, no difiere de la mencionadaen el mismo estudio para el caso de proyectos deenergía térmica (30%).14

Represas de irrigación

Las grandes represas y los proyectos de irrigaciónforman una red de subsistemas que incluyen a lasrepresas como fuente de abastecimiento, al sis-tema de irrigación (incluyendo canales y tec-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones44

48444036322824201612840

50%

40%

30%

20%

10%

0%-1 0 1 2 3 4 5 6

Gráfico 2.3 Desempeño en cuanto a calendario del proyecto

Fuente: WCD Cross-Check Survey

Sub-muestra global: 99 represas

Can

tidad

de

rep

resa

s

Por

cent

aje

de

rep

resa

s

Años de atraso o adelanto (-) en el calendario del proyecto

Page 86: WCD - Represas y Desarrollo.

nología aplicada al riego en las fincas), el sistemaagrícola (incluyendo procesos de producción decultivos) y el sistema socioeconómico rural másamplio y los mercados agrícolas.Entre los indicadores potenciales de desempeñoen el caso de proyectos de represas de irrigaciónestán:

• desempeño físico en entrega de agua, área irri-gada e intensidad en rendimiento;• pautas de acopio y rendimiento, así como elvalor de la producción; y• beneficios financieros y económicos netos.15

Las represas grandes de irrigación en la Base deConocimientos de la CMR han solido quedar cor-tas en cuanto a objetivos físicos, no han con-seguido recuperar sus costos y han sido menosprovechosas que lo esperado en términoseconómicos. Los beneficios secundarios de losproyectos de irrigación pocas veces se especifi-caron como objetivos (se analizan luego, en elcapítulo 4).

Área irrigada e intensidad en cosechas

Los componentes de irrigación de los proyectosde grandes represas en la Base de Conocimientosde la CMR quedaron por debajo de los objetivosen términos de desarrollo del área del centro de

operaciones (e infraestructura), área de hechoirrigada, y en menor medida en cuanto a la inten-sidad con que las áreas de hecho se irrigaron.Con respecto al logro de los objetivos de áreadisponible, el Estudio de Verificación demuestrauna pauta general de rendimiento inferior, concasi la mitad de las 52 represas en la submuestraque quedaron por debajo del objetivo fijado (verGráfico 2.4).16 El desempeño deficiente es más

Desempeño técnico, financiero y económico

45El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 2.5 Área real irrigada comparada con objetivos establecidos en el curso del tiempo

Fuente: WCD Cross-Check Survey

22

20

16

12

8

4

0

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

0-49

50-7

475

-89

90-9

9

100-

109

110-

124

125-

149

>150

Gráfico 2.4 Logro en el área disponible

Fuente: WCD Cross-Check Survey.

Submuestra de irrigación: 52 represas

Can

tidad

de

rep

resa

s

Por

cent

aje

de

rep

resa

s

Por debajo dela meta

por encimala meta

% del máximo real alcanzado en la zona disponible comparado con metas fijadas

Submuestra de irrigación

% d

e re

al a

pla

nead

o

1 caso2 casos3 casos4 casos5 casos6 casos100% del objetivo

Línea de ajuste

por

deb

ajo

del

p

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a d

el

obje

tivo

obje

tivo

(n=núm. de represas)

Años a partir del comienzo de la operación comercial

Page 87: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

notorio durante los primeros períodos de la vidadel proyecto, ya que el logro promedio de obje-tivos de área irrigada comparado con lo que sehabía planeado para cada período aumentó, en elcurso del tiempo, de alrededor de 70% en elquinto año a aproximadamente el 100% para elaño 30 (ver Gráfico 2.5). Sin embargo, una pautacaracterística que se observó en la muestra es lavariabilidad de desempeño entre proyectos. Enconcreto, una cuarta parte de los proyectoslograron durante los primeros cinco años menosdel 35% de sus áreas de irrigación fijadas.

Los 52 proyectos en la submuestra del estudiotambién tuvieron una subejecución en términosde objetivos de intensidad en el uso de la tierra.Sin embargo el desempeño en cuanto a intensi-dad en el uso de la tierra se acerca más a losobjetivos que el desarrollo del área de irri-gación.17 Menos de la mitad de los proyectos enla submuestra lograron de manera regular osuperaron las intensidades planeadas en cosechasdesde el primer año de irrigación. De losrestantes, el 20% logró menos de tres cuartos delas objetivos y el otro 40% cayó entre el 75 y el75%.

Con respecto a la intensidad de rendimiento, enel estudio hay poca diferencia en los valorespromedio entre represas de un solo fin o de finesmúltiples. Los valores reales de área máxima irri-gada alcanzada con proyectos de irrigación de unsolo fin son uniformemente mejores en promediopor un margen de un 10%, Los planes de irri-

gación con un solo fin tam-bién presentan una disper-sión mayor en los valoresalrededor del promedio, conuna cuarta parte de los 21proyectos de un solo fin quelogran más del 115% de losobjetivos establecidos.

Cuando se compara con losproyectos más grandes en el

estudio, las represas con alturas inferiores a los30 metros y áreas de embalse de menos de 10km2 tienden a acercarse más a los objetivos fija-

dos y muestran menos variabilidad en cuanto adesarrollo del área disponible, a área real irrigaday a intensidad real en cosechas. Todos losproyectos por debajo del 90% de los objetivos deárea e intensidad tenían más de 10 km2 y de 30metros de altura.

Los Estudios de Caso de la CMR corroboran losresultados del Estudio de Verificación y presentanuna amplitud similar en los resultados conrespecto a objetivos en área de irrigación e inten-sidad de rendimiento. En el caso de la GrandCoulee, puesta en servicio en 1941, sólo alrede-dor de la mitad del área prevista en el proyectode la Cuenca del Columbia llegó a desarrollarse;lo mismo puede decirse de la represa Gariep enel río Orange en Sudáfrica. Como la represaTarbela forma parte integral del Sistema deIrrigación de la Cuenca del Indus (IBIS, en inglés)no resulta posible especificar los logros de obje-tivos de área. Sin embargo, la cantidad de aguavertida del Tarbela para irrigación ha superadolas expectativas públicas en un 20% en sus 25años de vida. Esto se debe sobre todo a una tasamenor de lo esperado en sedimentación delembalse. Se observan incumplimientos de entre 9y 60% en el logro de objetivos de intensidad derendimiento en las provincias de Punjab y Sindh.Por otro lado, el Estudio de Caso de India reportaque el nivel de subempleo de áreas irrigadas secoloca entre el 13 y el 25%.

En el caso de la represa Aslantas en Turquía, el96% del área irrigada se había desarrollado parafinales del período de implementación, pero en laactualidad ha descendido al 87% debido a la con-versión de tierra agrícola para fines urbanos eindustriales. Áreas adicionales para irrigación quese habían previsto bajo el plan original de lacuenca se han hecho realidad posteriormente pormedio de otros proyectos, aunque con demorarespecto a las proyecciones originales. La intensi-dad en rendimiento ha aumentado de 89% a134% del objetivo, pero esas cifras ocultan elregreso a cultivos de trigo, que requiere poca irri-gación en Turquía.Los logros deficientes de objetivos para el desar-rollo de áreas irrigadas con recursos de grandes

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones46

Los datos sobre desem-peño en costos en la

Base de Conocimientosde la CMR sugieren que

los proyectos degrandes represas confrecuencia incurren encostos de capital sus-

tancialmente superioresa lo presupuestado.

Page 88: WCD - Represas y Desarrollo.

represas tiene una serie de causas. Los fallos insti-tucionales con frecuencia han sido la causa pri-mordial, incluyendo canales inadecuados de dis-tribución, sistemas excesivamente centralizadosde administración de canales, responsabilidadinstitucional fragmentada para el sistema central ypara sistemas de nivel terciario, y asignacióninadecuada de financiación para el desarrollo decanales terciarios. Entre las causas técnicas sepueden mencionar demoras en la construcción,estudios y supuestos hidrológicos inadecuados,atención insuficiente al drenaje, y proyeccionesdemasiado optimistas en cuanto a pautas derendimiento, cosechas y eficiencias de la irri-gación, incluyendo constatar tardíamente quealgunas áreas no eran económicamente viables.También, un desfase entre las hipótesis estáticasde la agencia de planificación y la naturalezadinámica de los incentivos que rigen el compor-tamiento real del agricultor ha significado que lasproyecciones quedaran muy pronto obsoletas.

Los datos de desempeño en proyectos de irri-gación que se reportan en otros lugares sustentanlos hallazgos iniciales de la Comisión, aunqueestos no se refieren sólo a las grandes represas.Una evaluación del ADB de 35 proyectos de irri-gación encontró que las áreas en realidad en pro-ducción en general eran un 60-85% inferioresrespecto a las estimaciones realizadas en la valu-ación, con sólo cuatro que excedieron los obje-tivos.18 Un estudio del Banco Mundial de sieteproyectos de irrigación encontró que todosmenos uno tenían intensidades en rendimientoinferiores a lo esperado (en un ámbito de 65 a91%, con uno en 107%).19 Una evaluación querealizó el Banco Mundial en 1990 de 21 proyectosde irrigación entre 5 y 12 años después dehaberse completado, mostró que el área irrigadahabía disminuido en 11 de los proyectos y queen 18 de ellos la intensidad en rendimiento erainferior que al completar los proyectos (un85%).20

Pautas de rendimiento, cosechas, pro-ducción agrícola y valor bruto de la pro-ducción

El rendimiento delas cosechas y elvalor bruto de laproducción a raizde grandes repre-sas de irrigaciónen la Base deConocimientos dela CMR con fre-cuencia han varia-do significativamente respecto a lo pronosticadoal comienzo de los proyectos. A menudo seobservan rendimientos menores en cultivosespecificados en los documentos de planificación,que suelen enfatizar la producción de cerealespara alimentar a poblaciones en crecimiento, queen los cultivos que los agricultores de hechoescogieron. Esto ocurre por cuanto los agricul-tores responden a incentivos del mercado queproporcionan los cultivos con mayor valor, yasean cultivos estacionales o a largo plazo basadosen huertas, y asignan a estos cultivos los recursosdisponibles. Esto implica un valor bruto de pro-ducción mayor de lo esperado por unidad deárea, con la advertencia de que tales incrementoshan variado con la tendencia a largo plazo delprecio real de los productos agrícolas pertinentes.Pero cuando los cambios en pautas de rendimien-to se combinan con déficits en área desarrolladae intensidad de rendimiento, el resultado finalsuele ser un déficit en producción agrícola delproyecto en su totalidad. El valor bruto de la pro-ducción es más elevado donde el cambio haciacultivos de mayor valor compensa el déficit enlos objetivos de área y de rendimiento.

Los Estudios de Caso de la CMR ofrecen ejemplostanto de sobreestimación como de subestimaciónde la cantidad y valor de la producción agrícola.En el caso del Proyecto de la Cuenca delColumbia, las cosechas han sido entre el 30 y el50% más altas que lo pronosticado en losinformes de planificación en 1932. En partedebido a un cambio hacia cultivos de mayorvalor, el valor monetario bruto de la producciónagrícola real por unidad de área casi duplicó lo

Desempeño técnico, financiero y económico

47El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 89: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

que se había previsto en ese tiempo. Por ejemplo, el área plantada con frutas y verduras en1992 fue el 60% comparado con el 20% de trein-ta años antes. Las cosechas de cultivos decereales y forraje también aumentaron de manerasignificativa debido a variedades mejores y amecanización.

De igual modo, en el caso de la represa deAslantas en Turquía, la pauta de rendimientocambió dramáticamente respecto a la planificado,conservando en parte el cultivo de trigo para ali-mentación básica y cultivando siembras de altovalor secundario como soja, en vez de algodóncomo se había previsto. Las cosechas de trigo yalgodón llegaron al 75% de los pronósticos, en

tanto que lasandía y el maízsuperaron losobjetivos entreun 50 y un100%. En conjun-to, el valor mon-etario bruto de laproducción agrí-cola alcanzó el71% de lopronosticado. Enel caso deTarbela, las cose-chas de trigo,arroz y algodón

están entre un 9% y un 50% por debajo de loprevisto en el informe de factibilidad.

El rendimiento más bajo de lo previsto de cul-tivos se ha debido a factores agrícolas, incluyen-do prácticas de cultivo, deficiente calidad desemillas, ataque de plagas y condiciones adversasdel tiempo, y también se han debido a la falta derecursos laborales o financieros. Factores físicos,como drenaje deficiente, tierras irregulares oinadecuadas, aplicación ineficiente y poco confi-able de irrigación y la salinidad también obstac-ulizan la producción agrícola (ver más abajo). Laeficiencia en el empleo de agua afecta no sólo laproducción sino también la oferta y demanda de

agua para irrigación (ver Recuadro 2.1).Una causa importante de las dificultades en lograrobjetivos para el valor bruto de la producción esel descenso en el precio de las mercancías. Porejemplo, en términos reales, los precios mundi-ales de los cereales en los años 90 fueron delorden de la mitad respecto a los de los años 50.Aunque hubo variaciones anuales importantes, elprecio promedio del arroz desde 1950 hasta 1981fue de $850/ton (en precios de 1997), comparadocon $350/ton desde 1985 hasta la fecha.21 Losprecios del trigo han presentado un descensoparecido, pero menos grave ($330/ton desde1950 hasta 1981 en precios de 1998,, comparadocon $140/ton desde 1985 a 1999).22 La caída quese ha producido en los precios proviene en partedel incremento en producción de alimentos quese generó con la agricultura de irrigación y laRevolución Verde, pero también se debió a sub-sidios a la producción y a otros incentivos quemuchos países emplearon para apoyar a la agri-cultura. Esa caída en los precios ha contribuido adisminuir el valor de la producción conseguidaen comparación con los pronósticos.

Otras fuentes también ponen de manifiesto unapauta generalizada de déficits y variabilidad enproducción agrícola en proyectos de irrigación enpaíses en desarrollo. En el estudio OED delBanco Mundial de 1990 sobre irrigación que secitó antes, 15 de los 21 proyectos tuvieron al con-cluirse una producción agrícola inferior a lo plan-ificado Evaluaciones de 192 proyectos de irri-gación que aprobó el Banco Mundial entre 1961y 1984 indicaron que sólo el 67% se desem-peñaron de modo satisfactorio en comparacióncon sus objetivos.23

Rentabilidad financiera y económica

Desde los años 30 en los países industrializados ydesde los años 70 en los países en desarrollo, larentabilidad financiera y económica se convi-irtieron en criterios importantes, si no domi-nantes, para decidir respecto a proyectos deagua.24 En consecuencia, la aprobación demuchos proyectos de grandes represas dependía

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones48

Los sistemas de irrigación de superficie de la clase que se sustenta con proyectos de grandes represas han tendido a emplear el agua de manera ineficiente. La eficiencia en el empleo de agua de irrigación de superficie estáen el rango de 25 a 40% en India, México, Pakistán, Filipinas y Tailandia, de 40 a 45% en Malasia y Marruecos, y de 50 a 60% en Israel, Japón y Taiwán. El Estudio de Caso de Aslantas sugiere que la eficiencia total de la irrigación en el proyecto de Aslantas es de 40%. Estos ejemplos indican que la proporciónde agua que consumen los cultivos respecto alagua que la fuente proporciona varía entre el 25 y el 60%.

Fuentes: WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, capítulo 3. WCD Aslantas Case Study

Recuadro 2.1 Eficiencia en el empleode agua de irrigación

Page 90: WCD - Represas y Desarrollo.

de las estimaciones de su rentabilidad prevista.Las mediciones que solían utilizarse para evaluarla rentabilidad son la tasa interna financiera deganancia (FIRR, en inglés) y la tasa internaeconómica de ganancia (EIRR, en inglés)definidas a partir de análisis de costo beneficio.La FIRR le indica al propietario del proyecto si elproyecto es rentable, en tanto que la la EIRRtiene como fin decirle a la sociedad si el proyectova a mejorar el bienestar económico general de lanación. El subdesempeño en relación con obje-tivos no implica por necesidad que un proyectono sea rentable en términos económicos, ya quela tasa de ganancia de un proyecto puede nolograr su objetivo pero con todo superar el costode oportunidad del capital para la economía.De ordinario, una EIRR de más del 10% se con-sidera aceptable en el contexto de una economíaen desarrollo.25 Sobre esta base, los proyectos derepresas para irrigación en la Base deConocimientos de la CMR con demasiada fre-cuencia no han conseguido proporcionar larentabilidad económica y financiera prometida,incluso cuando se la ha definido en términosrestrictivos de costos y beneficios directos delproyecto.

Dada la falta de estudios de evaluación degrandes represas para fines de irrigación, la CMRrecopiló datos de desempeño financiero yeconómico de una serie de informes de estima-ciones, finalización y auditoría de proyectos degrandes represas financiados por el BancoMundial y el ADB (ver Gráfico 2.6).26 El prome-dio de EIRR en la evaluación de las 14 represaspara irrigación fue algo superior al 15%, déficitconsiderable en desempeño económico para elgrupo. En tanto que 12 proyectos habían espera-do ganancias de más del 12% en la estimación,este cifra había descendido a cinco en la evalu-ación. En cuatro casos, la EIRR en la evaluacióncayó por debajo de la tasa límite del 10%.

Los resultados extraídos de los informes del ADBy del Banco Mundial se basan desde luego sóloen estudios de evaluación realizados al finalizar lafase de implementación o apenas cinco años

Desempeño técnico, financiero y económico

49El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El Proyecto de la Cuenca del Columbia (CBP, en inglés) nunca se esperó que cubriera los costos, y lo criticaron los primeros opositores porque no iba a ser económicamente rentable. Pero el Estudio de Caso de la CMR indica que se ha producido un incremento de $2.150/ha en el valor de la tierra para terrenos de irrigación dentro del área del proyecto. Al aplicarlo a las 268.000 hectáreas bajo cultivo, el incremento capitalizado en el valor de la tierra sería de $575 millones en dólares de 1998. Incluso si el valor total de este incremento se debiera sólo al CBP, resulta claro que no se aproximaría al valor real del CBP de $3.6 mil millones, como se reporta en el Estudio de Caso.

Un enfoque mejor en la evaluación del proyecto es comparar el valor actual de costos del proyecto con los beneficios. El Estudio de Caso calculó el valor actual de los costos del CBP en $1.4 mil millones con una tasa de descuento del 10%.27 Se pueden utilizar dos hipótesis sencillas para generar una estimación de beneficios en el mejor de loscasos. Primera, el valor total del valor promedio neto de producción de $500/ha por año, como lo reporta un estudio reciente del CBP, se atribuye a la irrigación (o sea, como ganancia del agua de irrigación y no de otros insumos agrícolas o de capital). Segunda, se considera que esos beneficios se dan todos los años desde 1945 (inicio del proyecto) y en todas las 268.000 hectáreas. El valor actual neto resultante desde 1945 hasta 2010 a una tasa de descuento del 10% es de $1.32 mil millones. Adviértase que estas hipótesis son generosas, dado que la superficie real u valor bruto de la producción aumentaron sólo paulatinamente a lo largo del tiempo, y por tanto la magnitud realde los beneficios económicos iniciales habría sido bastante inferior. Además, el costo de oportunidad del agua desviada hacia el CBP de $39 millones anuales queda fuera del cálculo.

Como los beneficios son inferiores a los costos, los resultados sugieren que el CBP no logró una tasa del 10% de ganancia (medida sobre una base de incremento, o sea aparte de la represa Grand Coulee (GCD, en inglés)). Si bien este análisis simplista ofrece sólo un indicio de posibles ganancias por el proyecto, ilustra la clase de información que proporciona la evaluación expost de rentabilidad económica. Además, demuestra las preocupaciones que surgen acerca de proyectos de fines múltiples, donde el componente irrigación nopasa la prueba de costo beneficio. ¿Habría sido mejor la economía delos EE UU invirtiendo sólo en la GCD, y utilizando los ingresos de la misma para invertirlos en otras oportunidades rentables en la economía, en lugar de reinvertir las ganancias en el CBP?28

Fuente: cálculos basados en elEstudio de Caso Grand Coulee de la CMR

Recuadro 2.2 Desempeño económico y financiero del Proyecto de laCuenca del Columbia

12%+

<12-10%

<10-5%

<5%

14

12

10

8

6

4

2

0

Gráfico 2.6 Desempeño económico de represas para irrigación con financiación multilateral

Fuente: WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis, capítulo 10.C

antid

ad d

e p

roye

ctos

Tasa económicainterna deganancia

En la estimación En la evaluación

Nota: La cantidad total de proyectos revisados es de catorce

Page 91: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

después de la puesta en operación. Incorporanlos efectos del exceso de costos y los resultadosiniciales de la operación, pero no son en sí mis-mos ni a largo plazo ni abarcatvos. Suelen con-siderar sólo los costos y beneficios directos delproyecto y no toman en cuenta los impactossociales y ambientales relacionados con la represao la producción agrícola. En el caso del Proyectode la Cuenca del Columbia, incluso un análisissomero de los datos de desempeño a largo plazodisponibles en el Estudio de Caso de la CMRmuestra que los grandes excesos en costos y laprovisión menor de lo esperado de beneficiosplantea interrogantes acerca de la economía delproyecto (ver Recuadro 2.2)

En estudios post evaluación de proyectos de irri-gación y de desarrollo rural que realizaron elBanco Mundial y el ADB, la mitad de los proyec-tos se consideraron como no rentables en térmi-nos económicos, o sea que tenían EIRRs de

menos del 10%. Más de las tres cuartas partes delos proyectos produjeron menos de lo que sehabía estimado. De hecho, el promedio de losEIRRs en los proyectos de irrigación del BancoMundial fue de 17.7% en la estimación. Alfinalizarlos, había descendido a 14.8%, y paracuando se realizó la evaluación de impacto, deordinario entre seis y ocho años después definalizarlos, las EIRRs habían descendido a 9.3%.Esta tendencia más bien violenta hacia abajo indi-ca que muchos proyectos de irrigación, no sólolos de grandes represas, sufren de una tendenciaa sobreestimar las ganacias del proyecto al princi-pio, lo cual suele llamarse 'optimismo al esti-mar'.29

Recuperación de costos

Las agencias públicas no siempre han procuradorecuperar los costos asociados con proyectospúblicos de infraestructura. Donde se valoran losservicios que brindan las grandes represas comobienes de consumo o insumos productivos, lafalta de recuperación de costos de parte de laagencia patrocinadora con frecuencia equivale aun subsidio, en el sentido de que el proyecto degran represa proporciona un beneficio por el queno se paga nada. En el capítulo 4 se analiza másen profundidad qué participantes en proyectos degrandes represas reciben dichos subsidios. Lafalta de recuperación de costos no es, sin embar-go, sólo un asunto de subsidios. Proveer serviciosgratuitos e insumos subsidiados conduce amenudo a una mala asignación de recursos y auna producción ineficiente. Además, puede llevara un comportamiento nocivo dado que las per-sonas dirigen sus esfuerzos a obtener dichos sub-sidios (comportamiento que busca beneficios) yno a actividades productivas.

El análisis aquí evalúa hasta qué punto la recu-peración de costos es un objetivo explícito enproyectos de represas de irrigación, y hasta quépunto ha cumplido con lo esperado o, si no sepreveía la recuperación de costos, hasta quépunto se ha producido de todos modos. No sor-prende descubrir que la recuperación de costos

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones50

En las negociaciones que condujeron al proyecto de la represa Aslantas, se le garantizó al Banco Mundial que se tomarían medidas para recuperar costos de O & M para los sistemas de la represa y de irrigación, costos de capital para el sistema de la represa e irrigación (en 50 años), y costos de desarrollo en las fincas (en 15-20 años). Se propuso, en la estimación de 1972 de parte del Banco Mundial, una cuota anual de recuperación de 1.250 liras turcas por hectárea para cubrir los dos primeros aspectos, y se le aseguró que se sometería a revisión cada cinco años, para ajustar las tasas por inflación. Esto equivale más o menos a $350 por hectárea en dólares de 1998 y hubiera representado la mitad de los beneficios por hectárea esperados de la actividad agrícola, según se calculó en la estimación. Incluso bajo un programa semejante de reembolso, el Banco estimó que los agricultores devolverían sólo como una cuarta perte del capital total y de los costos de O Y M.

La recuperación real de costos de capital parece que resultó bastantedeficiente. La cuota para la recuperación de costos de capital se incrementó en 1981, 1982 y 1986. Debido a la acelerada inflación y posterior devaluación de la lira turca, sin embargo, la cuota de 7.500 liras establecida en 1986 equivalía a apenas $0.03 por hectárea en 1998. Las tasas de cobro han sido un problema constante. En 1984, las tasas de cobro sobre cuotas por costos de capital fueron sólo de 63%, y para ese entonces se introdujeron sanciones. En época más reciente, el Estudio de Caso de la CMR sugiere que la transferencia de responsabilidades de O & M a la asociación local de usuarios de agua en 1995 condujo a una recuperación mucho mayor de los costos anuales de O & M. La recuperación de costos indirectos para el sector como un todo bajo la forma de un impuesto de retención de 5% de las ventas agrícolas se creó en todo el país en 1981, lo cual produjo un promedio de $93 de ingresos por hectárea de propiedad agrícola. Sin embargo, el proyecto sigue teniendo una tasa muy baja de recuperación de costos de capital y no se ha aproximado a la recuperación del 25% que se acordó en el momento de la estimación.

Fuente: Estudio de Caso de la Aslantas de la CMR,Banco Mundial, 1973; Banco Mundial, 1985

Recuadro 2.3 Recuperación de costos en la Represa Aslantas

Page 92: WCD - Represas y Desarrollo.

de capital para irrigación raras veces ha sido unobjetivo y todavía más raras veces se logra. Eldesempeño en recuperación de costos deoperación y mantenimiento (O & M) suele serdeficiente, aunque el reconocimiento cada vezmayor de la importancia de la recuperaciónrespecto al desempeño ha conducido a innova-ciones institucionales que incrementaron el cobrode cuotas de O & M en los años 90.

Recuperación de costos de operación ymantenimiento

El desempeño en cuanto a recuperación de cos-tos de O & M fue mixto en las tres represas delos Estudios de Caso de la CMR que incluían irri-gación. En el caso de la represa Aslantas, seesperaba la recuperación de costos, pero sóloavanzó algo después de 1985 con la adopción deuna asociación de usuarios de agua (verRecuadro 2.3). En el Sistema de Irrigación de laCuenca del Indus, donde la represa Tarbela juegaun papel decisivo, los ingresos por cuotas de irri-gación básicamente cubrieron los costos deoperación y mantenimiento hasta 1970. Luego, losingresos han disminuido, y la diferencia entregastos y recuperación de O & M alcanzó el 44%para 1992 en Punjab y 30% en Sindh. A la vez,un porcentaje creciente de ingresos se estabaasignando a costos de la agencia y no a activi-dades de mantenimiento.Algo parecido ocurre en la India, donde losingresos brutos por cuotas de irrigación son con-siderablemente menores que los costos recur-rentes de O & M. En los años 60 los ingresoscubrían los gastos; sin embargo, para finales delos años 80 los ingresos eran sólo del orden del10% de los gastos.30 La pérdidas anuales en laoperación se convirtieron en una enorme deudafiscal, con pérdidas anuales en la operación supe-riores a $1 mil millones para mediados de losaños 90. Las cuotas por agua que se cobran rep-resentan alrededor de un 2% del incremento enbeneficios por la irrigación.31 En el Proyecto dela Cuenca del Columbia, quienes regaban paga-ban sólo un porcentaje muy bajo de los costos debombear el agua al sistema del CBP y nada por

el agua misma, que tieneun costo elevado deoportunidad en términosde producción hidroeléc-trica perdida en la GrandCoulee.

La información que harecopilado la CMR sobrerecuperación de costos de O & M la confirmanlas publicaciones al respecto. Un estudio realiza-do desde 1992 de 18 sistemas de irrigación entodo el mundo muestra una variación consider-able de tasas de recuperación, con los sistemasde agencias públicas en el ámbito de 30 a 50% yalgunos sistemas gestionados localmente con unarecuperación del costo total.32 La evaluación querealizó el Banco Mundial en 1990 reporta que en11 de los 21 casos, las tasas de recuperaciónfueron demasiado bajas como para cubrir los cos-tos de O & M de la irrigación. En México, las aso-ciaciones de usuarios de agua han resultado efi-caces para mejorar la recuperación de costos y lagestión.33

Recuperación de costos de capital

La tendencia hacia un desempeño financiero yeconómico deficiente y el fracaso en recuperarcostos de O & M sugieren que incluso cuandoexiste un objetivo explícito, la recuperación decostos de capital también será limitada. La represade Aslantas ofrece un ejemplo bastante completodel fracaso no sólo en recuperar estos costos sinotambién en cumplir con los acuerdos establecidosal respecto (ver Recuadro 2.3). En el informe deevaluación del Banco Mundial de 1990 sobreproyectos de irrigación, incluso los casos de unarecuperación 'excelente' de costos condujeron auna recuperación solo parcialde los costos de capital.

En síntesis, la evaluación deplanes de grandes represasde irrigación pone de mani-fiesto que si bien se da unavariabilidad considerable en

Desempeño técnico, financiero y económico

51El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La mayoría de losproyectos han provistoelectricidad dentro de unámbito angosto de obje-tivos anteriores alproyecto pero con unatendencia general a nollegar a cumplirlos.

Page 93: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

el desempeño, esos planes con demasiada fre-cuencia han quedado lejos de cumplir objetivosfísicos y han fallado en recuperar sus costos encasos en los que se había indicado la intención alrespecto en el documento del proyecto. Además,en muchos casos, la justificación económica paraaprobar el proyecto no se ha hecho realidad,según indica la experiencia en implementación yoperación, debido a exceso de costos y déficitsen beneficios netos de producción agrícola.

Represas hidroeléctricas

Las grandes represas hidroeléctricas en la Base deConocimientos de la CMR se pueden dividir entres grupos. Los dos primeros representan losextremos: una serie de proyectos que han supera-do sus objetivos y unos pocos que han quedadolejos de ello. La mayoría de los proyectos hanprovisto electricidad dentro de un ámbito angostode objetivos anteriores al proyecto pero con unatendencia general a no llegar a cumplirlos. Losproyectos hidroeléctricos, como es el caso enotras represas grandes, han incurrido en excesode costos y en demoras de ejecución. La eviden-cia disponible limitada sugiere que los proyectoshidroeléctricos con frecuencia se apartan sustan-cialmente de sus objetivos económicos, en direc-ción tanto positiva como negativa. El desempeño

financiero es más constante y con menor vari-abilidad negativa. Finalmente, una serie deproyectos antiguos siguen generando beneficiosincluso medio siglo o más después de habercomenzado a funcionar.

Provisión de servicios y beneficios

Las grandes represas en la Base de Conocimientos de la CMR que se diseñaron para suministrarelectricidad en promedio han cumplido con lasexpectativas en cuanto a este servicio pero conuna variabilidad considerable, en gran parte endirección negativa. Una serie de proyectos hansuperado en mucho sus objetivos técnicos,financieros y económicos, en tanto que otros nohan llegado a ello. Se analiza la entrega de servi-cios y beneficios mediante una evaluación deldesempeño respecto a objetivos en cuanto acapacidad instalada y provisión de electricidad. Lahidroelectricidad también ofrece servicios auxil-iares a la red eléctrica.

En contraste con la irrigación, el desempeñohidroeléctrico de 63 grandes represas en elEstudio de Verificación de la CMR en promediose acercó más al objetivo (ver Gráfico 2.7). Peroal igual que en las represas de irrigación, lavariación en desempeño entre proyectos fue muygrande (ver Gráfico 2.8). En promedio, casi lamitad de la muestra superó los objetivos estable-cidos en cuanto a generación eléctrica, con un14% que superó los objetivos en una cantidadsignificativa. También muestra que alrededor deuna quinta parte de los proyectos en la muestralogran menos del 75% de los objetivos planeadosde producción eléctrica. Aparte de estos extremosnotorios, el Gráfico 2.7 muestra que más de lamitad de los proyectos en la muestra no llegan acumplir sus objetivos de generación eléctrica. Así,el desempeño promedio en la muestra se basa enunas pocas que se desempeñaron por encima delo planeado y no debería ocultar la variación endesempeño que se inclina hacia déficits en sum-inistro de electricidad.

La producción mayor de lo esperado en ge

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones52

20181614121086420

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

0-49

50-7

475

-89

90-9

9

100-

109

110-

124

125-

149

>150

Gráfico 2.7 Promedios de proyectos en generaciónhidroeléctrica real frente a la planeada

Fuente: Estudio de Verificación de la CMR

Submuestra de represas hidroeléctricas: 63

Can

tidad

de

rep

resa

s

Por

cent

aje

de

rep

resa

s

Por debajo del Por encima del objetivo objetivo

Promedios de porcentajes reales frente a planeados por proyecto

Page 94: WCD - Represas y Desarrollo.

neración hidroeléctrica en casi la mitad de losproyectos de grandes represas en el Estudio deVerificación se debe sólo en una pequeña parte ala adición de capacidad instalada extra antes desu puesta en funcionamiento, pero más especial-mente después de comenzar a funcionar. Unacuarta parte de las grandes represas con produc-ción superior a la esperada habían instalado másdel 100% de su capacidad planeada en el estudiode factibilidad.

La represa Tucurui se apartó del diseño defactibilidad cuando la capacidad instalada inicialse elevó de 2.700 a 4.000 MW antes de ponerla afuncionar. Las represas Tarbela, Grand Coulee yGromma y Laagen han experimentado todasinstalación de capacidad adicional posterior, encantidades significativas, que no se había previs-to en la fase de factibilidad. Además, tanto Karibacomo Tucurui son proyectos de varias fases queimplican duplicar la capacidad. Los perfiles dedesempeño hidroeléctrico de las represas en el

Estudio de Casos en el Gráfico 2.9 ilustran cómola instalación de más capacidad que la inicial-mente esperada conduce a una producción supe-rior a la esperada (Grand Coulee y Tarbela).

Sin embargo, la producción de electricidad confrecuencia es también inferior a la inicialmenteestimada. La represa Victoria en Sri Lanka preveíauna generación eléctrica de 970 GWh/año, peroen realidad sólo produce un promedio de 670GWh, un déficit de más del 30%.34 En este casolas causas fueron las extracciones para irrigaciónrío arriba superiores a lo esperado y caudales nat-urales inferiores a lo calculado. Los resultados delEstudio de Casosde Pak Mun, que es un proyectofluvial con capacidad máxima limitada, indicanque en los primeros cuatro años de operacióndespués de 1994, la capacidad instalada y la gen-eración eléctrica anual total fueron las esperadas.Sin embargo, la capacidad del proyecto de sumin-istrar electricidad para su fin primordial de unperíodo pico planeado de cuatro horas fue con-

Desempeño técnico, financiero y económico

53El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 2.8 Generación eléctrica real frente a planeada en el curso del tiempo

300

275

250

225

200

175

150

125

100

75

50

25

01 5

(n=55)10

(n=51)15

(n=41)20

(n=33)25

(n=24)30

(n=16)

Fuente: Estudio de Verificación de la CMR

1 caso2 casos3 casos4 casos5 casos

Submuestra hidroeléctrica

% r

eal f

rent

e a

pla

nead

o

Por

deb

ajo

del o

bjet

ivo

Por

enc

ima

del

ob

jetiv

o

100% del objetivo

Línea de ajuste

(n=no de represas)

Años desde el comienzo de la operación comercial

Page 95: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

siderablemente inferior a lo esperado en laestación seca, lo cual condujo a cuestionamientosrespecto a su viabilidad económica (como seanaliza luego).

Un ulterior análisis de los datos del Estudio deVerificación pone de manifiesto que la generaciónpromedio en el primer año de operación comer-

cial es el 80% del valor establecido para represashidroeléctricas grandes (ver Gráfico 2.8). Delsegundo al quinto año, el porcentaje promediode cumplimiento de objetivos se elevó a cercadel 100%, aunque esta mejora en el promedio decualquier período de tiempo oculta una variaciónconsiderable en la submuestra, con la mitad deproyectos o más que todavía no cumplen con la

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones54

Gráfico 2.9 Estudio de Caso de la CMR de desempeño hidroeléctrico; capacidad y generación eléctricas

Year Year

Year Year

Year Year

1975 1980 1985 20001990 1995

20

15

10

5

0

1975 1980 1985 20001990 1995

5

4

3

2

1

0

1960 1970 1980 20001990

1500

1250

1000

750

500

250

0

1960 1970 1980 20001990

10

8

6

4

2

0

1940 1960 1980 2000

30

25

20

15

10

5

0

1940 1960 1980 2000

8

7

6

5

4

3

2

1

0

Fuente: Estudios de Casos Grand Coulee, Kariba y Tarbela de la CMR

Grand Coulee Grand Coulee

Capacidad instalada prevista frente a real

GW

Prevista

Real

Generación prevista frente a real

TWh

Real

Prevista

Kariba KaribaCapacidad instalada prevista frente a real

GW

Generación prevista frente a real

TWh

TarbelaCapacidad instalada prevista frente a real

GW

TarbelaGeneración prevista frente a real

TWh

Real

Prevista Prevista

Prevista

Prevista

Real

Real

Real

Page 96: WCD - Represas y Desarrollo.

generación prevista de electricidad. Las demorasen la fase de construcción de proyectos (como sedocumentó antes), en el llenado del embalse ( siprevalece la escasez de lluvia), y en la instalacióny conexión de las turbinas, explican los déficitsen desempeño en los primeros años de operacióncomercial. Se observan en dos estudios de casodemoras en la instalación de capacidad y demor-as subsiguientes en cumplir con los objetivos deproducción eléctrica (Tarbela y Kariba). Tarbelalogró y excedió los niveles previstos en 1992, quecoincidió con la puesta en funcionamiento detodo el complemento de capacidad planeada (verGráfico 2.9).

Los Estudios de Caso de la CMR muestran queeventos inesperados y cambios en el diseñodurante la fase de desarrollo del proyecto puedenconducir a demoras en lograr los objetivos degeneración eléctrica. Tarbela sufrió daños estruc-turales importantes en las pruebas de fun-cionamiento, que condujeron a una pérdida dedos años en generación eléctrica, y en Sudáfricala decisión de incrementar la generación eléctricamediante el aumento en la altura de la represaVan der Kloof difirió la puesta en funcionamiento.En los casos en que la demora no es resultado deun aumento menor de lo esperado en demandade electricidad, esas demoras en alcanzar losobjetivos pueden tener consecuencias importantesen cuanto al suministro de electricidad a consum-idores y a asegurar beneficios económicos desdeel comienzo de un proyecto.

Otra observación sobre el tiempo en que se sum-inistra electricidad, a partir del Estudio deVerificación, es la coherencia en la distribuciónde la muestra por todo el período estudiado (verGráfico 2.8). Los Estudios de Caso de la CMRofrecen toda una serie de ejemplos (GrandCoulee, Tarbela y Tucurui) en los cuales la pro-ducción eléctrica de represas muy grandes seincrementa por largos períodos (en términosabsolutos y relativos a las previsiones). La pro-ducción eléctrica en la Grand Coulee, por ejemp-lo, ha ido aumentando en los últimos 60 años,aunque con una variabilidad interanual significati-

va (ver Gráfico 2.9).

La variación en produccióneléctrica en el curso deltiempo dentro de un soloproyecto se advierte en elEstudio de Verificación de laCMR y en otros Estudios deCaso. Las variaciones nor-males en el tiempo y encaudales fluviales hacen que virtualmente todoslos proyectos hidroeléctricos tengan fluctuacionesanuales en producción. El efecto de años desequía se puede constatar muy pronto en lasgrandes variaciones en generación eléctrica anualen la Grand Coulee y en Kariba, sobre todo enlas dos últimas décadas. Queda por ver si loscambios en el tiempo en climas regionales ymundiales están agravando la variación normalinteranual relacionada con el tiempo. Dichavariación puede también reflejar cambios en otrosfactores de oferta y demanda.

Eficiencia técnica y servicios auxiliares

Los Estudios de Caso de Glomma y Laagen y deGrand Coulee ilustran cómo se lograron mejorasno planeadas en generación debido a una combi-nación de factores, como agregar nuevas cen-trales eléctricas al mismo embalse, agregar másturbinas, actualizarel equipo exis-tente de turbinas ygeneración u opti-mizar las opera-ciones del embalsepara mejorar eldesempeño.Estas experienciasde mejorar eldesempeño degeneraciónhidroeléctrica enel curso de la vidade un proyecto nose limitan a paísesindustrializados.

Desempeño técnico, financiero y económico

55El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Las demoras en cumplircon los objetivos puedentener consecuenciasimportantes para el sum-inistro eléctrico a con-sumidores y en cuanto aasegurar beneficioseconómicos en los ini-cios de un proyecto.

Desde 1987, dos plantas hidroeléctricas en las montañas costeras de Columbia Británica han utilizado un sistema computarizado de apoyo a decisiones (DSS, en inglés) para orientar las decisiones de descarga semanal del embalse. Estudios de las operaciones de 1970-74 (antes de quefuncionara el sistema de apoyo) mostraron que la operación basada en

recta-curva había producido el 83% de la cantidad máxima posible de electri

cidad. Con el DSS, la electricidad real producida cada año entre 1989 y 1993aumentó a 100, 93, 98, 94 y 96% respectivamente del máximo posible.

Fuente: WCD Thematic Review IV.5 Operations

Recuadro 2.4 Optimización de operacionesmediante el empleo de un sistema computa-rizado de apoyo a decisiones

Page 97: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

En Nepal, las modificaciones introducidas en laentrada, en la provisión de un desarenador extra,en el dragado de la bahía anterior y la restau-ración de generadores/turbinas y de sistemas decontrol en las centrales en la estación hidroeléc-trica Trushuli-Devighat en 1995, mejoró la gen-eración eléctrica anual en un 46%, de 194 a 284GWh al año.35 En otros casos la operación opti-mizada de embalses ha conducido a un aumentode generación durante la vida de un proyecto.36La tendencia en la industria en Europa yNorteamérica es optimizar las operaciones delembalse y los calendarios de envío de electrici-dad para mejorar el desempeño mediante unempleo de sistemas más elaborados de 'apoyo alas decisiones' (ver Recuadro 2.4).

Los servicios auxiliares relacionados con la gen-eración hidroeléctrica, por ejemplo, generaciónde energía reactiva y generación de reservas dearranque rápido, disminuyen o incluso demoranotras inversiones en el sistema eléctrico.

Rentabilidad financiera y económica

Las demoras en el cumplimiento del calendario,los excesos en costos y la variabilidad en el sum-

inistro de electricidad sugieren una ampliavariación en el desempeño económico en losproyectos hidroeléctricos. Además, la evidenciade Norteamérica sugiere que los costos de O & Mde hidroelectricidad aumentan con el tiempo.37

Las grandes represas hidroeléctricas en la Base deConocimientos de la CMR confirman que se dauna variabilidad considerable en cuanto a cumplircon los objetivos económicos y a conseguir larentabilidad económica (cuando se define demanera estricta en función de costos y beneficiosdirectos del proyecto). A diferencia de losproyectos de grandes represas de irrigación, lavariabilidad no se da sólo hacia abajo, ya quealgunos proyectos se desempeñan mejor de loesperado. Se observa mucha menos variación endesempeño financiero respecto a objetivos,aunque hay una gran dispersión en términos detasas financieras reales de ganancias.

La evidencia que compiló la CMR en estimacionesy estudios de evaluación de bancos multilateralesmuestra que, si bien un cierto número de proyec-tos hidroeléctricos no lograron sus objetivosfinancieros y económicos y se pueden considerarcomo económicamente improductivos, otroslograron sus objetivos o incluso superaron larentabilidad esperada (ver Gráfico 2.10). De los20 proyectos del Banco Mundial, AFDB y ADBestudiados, 11 no lograron los objetivos inicialesy siete los superaron; en general, nueve proyec-tos tuvieron ganancias inferiores en un 10% perosólo seis de los proyectos cayeron a ese nivel (losotros tres ya tenían tasas bajas de ganancias cuan-do se valoraron). Estos estudios de evaluación noreflejan datos de desempeño a largo plazo, sinomás bien el efecto de excesos en costos y deretrasos iniciales en desempeño.

Los nueve estudios de evaluación que incluyerondatos sobre desempeño financiero (todos delBanco Mundial y del ADB) mostraron muchamenor variabilidad hacia abajo, con solo unproyecto que no logró el objetivo en una canti-dad significativa (a saber de 11% descendió a6%). Estos proyectos mejoraron su desempeño en

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones56

16

14

12

10

8

6

4

2

0

12%+

<12-10%

<10-5%

<5%

Gráfico 2.10 Resultados de evaluaciones de bancos multilateralesacerca de desempeño económico de represas hidroeléctricas

Fuente: WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis, capítulo 10.

Nota: La cantidad total de proyectos estudiados es de veinte

Tase económicainterna deganancia

Can

tidad

de

pro

yect

os

En la estimación En la evaluación

Page 98: WCD - Represas y Desarrollo.

un 5% sobre las ganancias esperadas. Los resulta-dos podrían reflejar la naturaleza administrativade la fijación de tarifas, lo cual permite que sepuedan ajustar para adecuarse a las necesidadesfinancieras de un proyecto.

Los datos a largo plazo que recopiló la Comisiónpor medio de los Estudios de Caso ilustran elámbito de rentabilidad que de hecho alcanzaronlos proyectos hidroeléctricos. En realidad, tres delos Estudios de Caso ofrecen un ilustración sucin-ta de proyectos que son superlativos, respetableso dudosos en cuantoa rentabilidad. Un cuartoestudio demuestra cómo se puede aprobar unproyecto, pero que al final no logra la rentabili-dad esperada.

El desempeño financiero y económico de laGrand Coulee como proyecto hidroeléctricoautónomo sólo se puede describir como superlati-vo (ver Recuadro 2.5). Más aún, después de 60años de operación no da señales de disminuir. Enel caso de la represa Kariba, el Estudio de Casoreporta un cálculo de costo beneficio que aceptólas hipótesis económicas originales y elaboróEIRRs tanto previstas como reales. Sobre 40 añosde datos operativos, e incluyendo los excesos encostos en la segunda etapa del proyecto, la EIRRreal es un respetable 14.5%, inferior al 16.5% cal-culado para el proyecto que se planificó.

En el caso de la represa Tucurui, el proyecto seplanificó bajo una dictadura militar y no hubomucha preocupación durante la planificación porla rentabilidad económica o recuperación de cos-tos. El Estudio de Caso de la CMR sugiere que elproyecto es marginalmente rentable en relacióncon los precios de la electricidad para el consum-idor, pero esto deja de lado los costos de trans-misión y distribución (ver Recuadro 2.6). Quizá laobservación más sencilla es que de haber cumpli-do el proyecto su objetivo original de costo,hubiera producido, en términos financieros, elect-ricidad a bajo costo. Sin embargo, el gran excesoen costos de $3.3 mil millones más de lo espera-do, de hecho eliminó la ventaja competitiva quehubiera podido tener. Además, el costo relativa-

mente elevado de la electrici-dad por unidad que propor-ciona la instalación y los sub-sidios a la industria fijados alponerla en funcionamiento,implican que no se puedenrecuperar costos en formadirecta, ya que sigue necesi-tando subsidios del estadopara continuar funcionando.

En el caso de Pak Mun, la capacidad y la generación hidroeléctrica instaladas han logrado losobjetivos reales en sus pocos años de operaciónhasta ahora. Sin embargo, el estudio de Caso dela CMR sugiere que no producir un suministroseguro de electricidad pico durante meses debajo caudal implica que la capacidad de la plantatérmica que se utilizó en la planificación delproyecto fue demasiado generosa. El Estudio deCaso también valora los beneficios de Pak Munsobre la base de costos evitados de la alternativa.La gran disminución en la central alternativa deuna turbina de gas de 150 MW a otra de 21 MW,

Desempeño técnico, financiero y económico

57El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Rentabilidad financiera. La rentabilidad no fue un objetivo explícito de la represa Grand Coulee (GCD). Sin embargo, incluso con una tarifa real de $0.02/kWh, la GCD habrá producido ingresos reales de unos $15 mil millones en los últimos 50 años. Esto se puede comparar con los costos reales del proyecto de $5.7 mil millones. Aunque la inclusión de costos de operación y de los descuentos reduciría la diferencia, parece que la GCD es muy rentableen términos financieros.

Rentabilidad económica. En el Informe Butler de 1932 no se realizó un análisis de costo beneficio. Antes de la instalación de la tercera central, el US Bureau of Reclamation hizo un análisis que dio una proporción costo beneficio de más de 3:1 Cuando se incorporan a los cálculos los excesos en costos en la tercera planta, la proporción costo beneficio desciende, pero en 2:1 todavía indica que la planta seguiría siendo muy rentable.

Eficiencia económica. Los costos actuales de operación de la GCD se comparan favorablemente (más de 17 veces menos costosos) con las mejores alternativas actuales más próximas. La mejor manera de formularlo es en función de la decisión actual de seguir produciendo electricidad en la GCD. Si se compara con el gas natural a $25 MWh, los niveles actuales de producción de 20.000-25.000 GWh significan un ahorro de $475-600 millones anuales en costos reales para la economía.,

Claro está, estas cifras reflejan solo los efectos de los costos y beneficios directos del proyecto, no los impactos sociales y ambientales externos del proyecto.

Fuente: WCD Grand Coulee Case Study

Recuadro 2.5 Desempeño financiero y económico de la hidro-electricidad en la represa Grand Coulee

Existen pocas evalua-ciones posteriores for-males y comprensivasde la rentabilidadeconómica y financierade grandes represashidroeléctricas para queresulte posible la com-paración con el análisisde la CMR.

Page 99: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

cuando se une con el 68% de exceso de costos,disminuye la EIRR de 12.1% a 7.9%, que está pordebajo del costo de oportunidad del capital enTailandia. Vale la pena mencionar que este cálcu-lo simplemente demuestra que la electricidad quesuministra Pak Mun se hubiera podido suministrarde una manera menos costosa, por ejemplo, uti-lizando la turbina de gas de 21 MW y energíasecundaria de otras plantas.

Existen pocas evaluaciones posteriores formales yabarcativas de la rentabilidad económica yfinanciera de grandes represas hidroeléctricaspara que resulte posible la comparación con elanálisis de la CMR. A pesar de ser probablementeel que más proyectos de represas ha financiadoen el período posterior a la guerra, el BancoMundial no emprendió ninguna revisión específi-ca de represas en su cartera sino hasta mediadosde los años 90. Incluso entonces el estudio de suOED 1996 no escogió para la muestra represas apartir de su desempeño, y ofrece muy poca evi-dencia del desempeño económico.38 El BancoAfricano de Desarrollo analizó recientemente suexperiencia en seis represas hidroeléctricas yencontró que sólo cuatro superaron la prueba deviabilidad económica utilizando una tasa de des-cuento del 10%.39

Así pues, la Base de Conocimientos de la CMRmuestra que una cantidad considerable deproyectos hidroeléctricos no cumplen con susobjetivos económicos iniciales, aunque sólo unacantidad más pequeña se puede clasificar comoeconómicamente improductiva (al no alcanzar latasa de ganancias establecida como objetivo parala economía como un todo). Entre tanto, vale lapena subrayar que la recuperación de costos noha sido un problema fundamental para losproyectos hidroeléctricos; en realidad, se prestamás atención a la rentabilidad en el contextoactual de tendencia hacia la participación del sec-tor privado en la producción de energíaeléctrica.40

Represas para suministro de agua

Las represas para suministro de agua en la Basede Conocimientos de la CMR en general no hanlogrado los objetivos y la puntualidad pretendidosen cuanto a suministro de agua en cantidadesgrandes y han tenido una recuperación de costosfinancieros y un desempeño económico.defi-cientes. Estos resultados reflejan el horizonte másamplio de desarrollo de tales represas, así comolas estimaciones excesivas de demanda, y sonsimilares a la orientación general de los resulta-dos en el sector de suministro de agua e higiene.

Suministro de agua en cantidadesgrandes

El Estudio de Verificación encontró que una cuar-ta parte de las 29 represas con una función desuministro de agua han cumplido con menos del50% de sus objetivos. Además, en promedio un70% de la muestra no logró sus objetivos en elcurso del tiempo en cuanto a suministro de aguaen grandes cantidades (ver Gráficos 2.11 y 2.12).Gran parte de la variabilidad total de la muestrase debe a la distinción fin único y fines múltiplesjunto con el lugar del embalse. Los datos sugieren que todo el suministro de agua en grandescantidades por encima de los objetivos planeadosse puede atribuir a represas de fines múltiples.Esto es contrario a las tendencias de desempeño

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones58

La represa Tucurui es una instalación hidroeléctrica de un solo finque construyó y opera Electronorte, la compañía eléctrica públicaen el norte de Brasil. El Estudio de Caso de la CMR calcula los costos de generación en $40-58/MWh (con tasas de descuento de 8% y 12%). De la totalidad de electricidad que produjo la represa en 1998, cerca de la mitad (12.000 GWh) fue para la industria a un precio de $24/MWh, de $16 a $34/MWh por debajodel costo. Si se utilizan estas cifras de venta por debajo del costocomo indicio del subsidio que se da a la industria, se obtiene un rendimiento de $190 millones por año (para el costo al 8%) a más de $400 millones (al 12%). Electronorte calcula su subsidio anual salido del erario público en 1998 en $194 millones, y Tucurui es el proyecto más grande de Electronorte. Ante la falta de datos más precisos, parece que Tucurui podría recuperar sus costos pero hasta la fecha quizá no lo ha logrado, en parte debido a subsidios constantes a los productores industriales. La recuperación indirecta de costos por medio de impuestos a estasindustrias no se ha documentado en el estudio.

Fuente: WCD Tucurui Case Study

Recuadro 2.6 Desempeño económico y recuperación decostos de hidroelectricidad en la represa Tucurui

Page 100: WCD - Represas y Desarrollo.

para otros fines , caso en el que las represas defin único salen mejor paradas. En cuanto altamaño del embalse, resulta claro por el estudioque cuanto más pequeña es el área del embalse,más próximos al objetivo han sido los resultados,con la excepción de los 11 embalses de más de100 kilómetros cuadrados. Estos embalses muygrandes presentan suma variabilidad, que vadesde subdesempeño a considerable desempeñoexcesivo y a un suministro máximo de agua engrandes cantidades de hasta 2.5 veces los obje-tivos fijados.

El mensaje principal respecto al suministro deagua que surge de los Estudios de Caso es queincluso cuando no se planifica, la demanda deagua de las represas construidas para otros finesva apareciendo en el curso del tiempo. En el casode Tarbela, el agua del sistema fluvial río abajode la represa se desvía por medio de canales deirrigación hacia Karachi para complementar otrasfuentes de abastecimiento municipal de agua. En

el caso de Aslantas, el incremento de distritoslocales ha motivado que se solicite a las autori-dades el suministro de más de 400 millones de

Desempeño técnico, financiero y económico

59El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

160

140

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01 5

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(n=12)30

(n=8)

Gráfico 2.12 Suministro real de agua en grandes volúmens frente a lo planificado en el curso del tiempo

Fuente: WCD Cross-Check Survey

8

7

6

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4

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2

1

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20%

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5%

0%

0-49

50-7

475

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90-9

9

100-

109

110-

124

125-

149

>150

Gráfico 2.11 Promedios de proyectos de suministro real deagua en grandes volúmenes frente a lo planificado

Fuente: WCD Cross-Check Survey

Submuestra de suministro de agua: 29 represas

Can

tidad

de

rep

resa

s

Promedios de porcentajes reales frente a planificados por proyecto

Por debajodel objetivo

Por encima del objetivo

Por

cent

aje

de

rep

resa

s

1 caso2 casos

3 casos

4 casos

5 casos6 casos

7 casos

Submuestra de suministro de agua: 29 represas

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100% del objetivo

línea de ajuste

Años desde el comienzo de la operación comercial

1 5 10 15 20 25 30

(n=no. de represas)

Page 101: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

litros diarios del embalse.

La muestra en el Estudio deVerificación mostró una ten-dencia hacia subempleo decapacidad, que se reflejamás generalmente en unestudio síntesis de post eval-uaciones en 1994 de 31

proyectos de suministro de agua e higiene públi-ca por parte del ADB. La utilización de la capaci-dad varió entre 33 y 80%. Aparte del hecho deque las evaluaciones se realizaron en etapas tem-pranas en la vida de los proyectos, se sugirieronuna serie de causas para las tasas bajas de uti-lización, incluyendo un crecimiento menor de loesperado tanto en población como en consumoper capita.41

Rentabilidad financiera y económica

Las represas de suministro agua de un solo fin enla Base de Conocimientos de la CMR muestran undesempeño deficiente en términos financieros yeconómicos. El análisis de las cifras de las estima-ciones iniciales y de la evaluación para cuatrorepresas de suministro de agua del BancoMundial y del ADB muestra que tres de ellaspasaron de un EIRR por encima del 10% a bas-tante por debajo. En conjunto, las EIRR del grupodisminuyeron en más del 6%.

El desempeño financiero y económico deficientede las grandes represas se aproxima más omenos al del sector como un todo. Una síntesis

del sector de hallazgos postevaluación de 20 proyectosde suministro de agua ehigiene pública del ADBencontró que 18 proyectostenían FIRRs reales que nocumplían con los FIRRsproyectadas y 17 de ellosestaban por debajo del10%.42 Estas clases de resul-tados sectoriales los confir-man otras fuentes. Un análi-

sis similar del Banco Mundial encontró que casitodos los 129 proyectos de suministro de agua yde alcantarillado revisados tenían EIRRs por deba-jo del 10%.43

A los precios actuales, las cobros por agua raravez resultan suficientes para recuperar los costostanto de capital como recurrentes en muchospaíses en desarrollo. Las tarifas promedio en unestudio del ADB oscilaban entre muy bajas enCalcuta ($0.01 por metro cúbico) has $0.66 pormetro cúbico en Cebú, Filipinas. Treinta y cincode las 50 compañías de servicio público en elestudio cubrían sus costos de O & M por mediode las tarifas que cobraban. La proporción de fac-turación de costos de O & M para 37 compañíasde servicio público se incrementó de 1.03 a 1.12durante 1991 a 1995, indicando un incremento enviabilidad financiera para los costos recurrentes.44

Con todo, una serie de estudios que realizó elBanco Mundial han demostrado que las personas,incluso las de menos recursos, en países endesarrollo, a menudo están dispuestas a pagarpor servicios mejores de suministro de agua.45

Por ejemplo, un estudio en Nigeria demostró quesobre una base anual los hogares pagan a vende-dores de agua más del doble de los costos de O& M de un sistema entubado de distribución.46

Represas para control de inunda-ciones

Durante siglos las sociedades han construidocompuertas y terraplenes para detener y controlarlos efectos de inundaciones. El propósito ha sidoocupar llanuras inundables para fines agrícolas,urbanos e industriales y disminuir cualquier ame-naza para las vidas y la propiedad. La Base deConocimientos de la CMR subraya dos perspecti-vas muy diferentes en el desempeño pasado delas represas a este respecto. La primera es cen-trarse en forma restringida en el papel de lasrepresas en cuanto a control de inundaciones y lasegunda es un enfoque más amplio e integradode la gestión de las inundaciones como objetivo.La evidencia en la Base de Conocimientos confir-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones60

Una preocupación cre-ciente por el costo y laeficacia de las grandesrepresas y otras medi-das estructuralesconexas como respues-tas a largo plazo ante lasinundaciones ha con-ducido a apoyar lagestión integrada de lasinundaciones en contra-posición al control de lasmismas.

A los precios actuales,las cobros por agua rara

vez resultan suficientespara recuperar los cos-

tos tanto de capitalcomo recurrentes en

muchos países endesarrollo

Page 102: WCD - Represas y Desarrollo.

ma que si bien las represas han provisto benefi-cios importantes de control de inundaciones,algunas han incrementado la vulnerabilidad decomunidades ribereñas ante las inundaciones.Una preocupación creciente por el costo y la efi-cacia de las grandes represas y otras medidasestructurales conexas como respuestas a largoplazo ante las inundaciones ha conducido a apo-yar la gestión integrada de las inundaciones encontraposición al control de las mismas.

Beneficios del control de inundaciones

Las grandes represas se utilizan para controlarinundaciones mediante el almacenamiento detodas las aguas de la inundación o de una partede las mismas en el embalse para luego descargarel agua lentamente a lo largo del tiempo. Lousual es que la utilización principal de talesembalses es para almacenar una porción de lainundación con el fin de diferir o gestionar cuan-do se produce el pico. Esto minimiza la probabili-dad de que picos simultáneos de inundaciones enafluentes diferentes lleguen al mismo tiempo alcurso principal del río, cono lo cual se disminuyla probabilidad de romper diques y superar otrasdefensas contra inundaciones. El parámetro prin-cipal de desempeño para evaluar los beneficiosdel control de inundaciones es, por tanto, hastaqué punto se reduce el pico de la inundación.Los indicadores de los beneficios provenientesdel control de inundaciones incluyen disminu-ciones en el área inundada y prevenciones decualquier pérdida consiguiente de vida, trastornosocial, impactos en la salud y pérdidas depropiedad y económicas.

La represa Aswan High es un ejemplo de unarepresa que almacena la inundación. Puede alma-cenar 1.5 veces el caudal anual promedio del ríoNilo y ha proporcionado un alto grado de protec-ción al Nilo bajo simplemente deteniendo toda lainundación. Al mismo tiempo los aspectos benefi-ciosos de inundaciones naturales, por ejemplo,restaurar la fertilidad de la llanura inundable, sehan perdido, punto al que volveremos luego ytambién en el capítulo 3.47

Cuatro de los Estudios deCaso de la CMR ofrecen otrosejemplos más de control deinundaciones, aunque ningu-na de esas represas se con-struyeron principalmentepara este fin. La represaTarbela regula un 16% delcaudal anual del río Indus. Elanálisis en el Estudio de Casosugiere que el pico tempranoestacional de la inundaciónen el Indus se redujo en un 20%, aunque hubopoca disminución en el caudal río abajo duranteel evento tardío estacional de inundación de1992. De igual modo, los embalses en las cuencasde Glomma y Laagen en Noruega regulan un 16%del caudal en esa cuenca, donde se ha logradouna mitigación de un 20% en el nivel pico de lainundación. Una inundación importante en lacuenca del Glomma y Laagen en 1995 indujo a lacreación de una Comisión Real de investigación.Estudios muy amplios realizados en ese tiempoconfirmaron que la operación de los embalsesredujo el pico de la inundación en 2 metros, conla consiguiente disminución en ayuda de emer-gencia por la inundación y de pagos de compen-saciones que el estado exige.

Desempeño técnico, financiero y económico

61El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Japón es uno de los cinco países principales en el mundo en construcción de represas, y el control de inundaciones es el fin principal de muchas represas en el país. Un 50% estimado de la población del Japón vive en zonas propensas a inundaciones, las cuales han afectado el 80% de las municipalidades en los últimos 10 años. El río Chikugo en elDistrito Kyushu en Japón meridional tiene un canal en el río principal de 143 km y un área de vertiente de 2.860 km2. En 1953 una inundación causó que se rompiera el dique en muchos lugares, lo cual produjo enorme daño en la zona (143 personas muertas, aproximadamente 74.000 casas inundadas, y una quinta parte de la vertiente inundada). Posteriormente se construyeron las represas Matsubara y Shimouke para control de inundaciones y generación eléctrica. Las represas se han desempeñado bien; por ejemplo, durante una inundación en 1982 la represa Matsubara redujo la descarga pico del río en un 64% de un máximo de 2.900 a 1.040 m3s.

Fuente: Berga, 2000. Contributing paper toThematic IV.4 Flood Management Options.

Takeuchi and Harada. 1999, p4.

Recuadro 2.7 Protección de inundaciones en Japón

Las grandes represas enJapón han reducidodramáticamente la llega-da repentina de inunda-ciones en áreas pobladasdonde los ríos sonexcepcionalmente cortosy con mucha pendiente,y por lo tanto suscepti-bles a inundacionesrepentinas.

Page 103: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

El control de inundacionesde la Grand Coulee no fueun objetivo inicial y la inca-pacidad de la represa paracontrolar la destructora inun-dación de 1948 condujo a laconstrucción de másembalses en Canadá paraalmacenar la nieve derretida.Aunque resulta difícil aislarun desglose preciso de la

contribución individual de Grand Coulee, porquetoda una serie de embalses contribuyen al con-trol de las inundaciones en la cuenca delColumbia, las estimaciones indican que su con-tribución puede ser del orden de $20 millones alaño.

Otros ejemplos en la Base de Conocimientosofrecen indicaciones parecidas del desempeño delas represas en cuanto a reducir los niveles picode las inundaciones. Por ejemplo, durante la tem-porada del monzón en 1995, el río Nam Ngumexperimentó un inundación de 50 años tres vecesen la misma estación. El embalse absorbió las dosprimeras pero para entonces ya se había llenado.Cuando se presentó la tercera inundación, seabrieron las compuertas y el nivel de agua subiópor encima del nivel total de suministro. Debidoal efecto de retención del embalse, el pico de latercera inundación se redujo en un 20%.48 Lagrandes represas en Japón han disminuido enforma drástica la llegada repentina de inunda-ciones a zonas pobladas donde los ríos tienenuna gran pendiente y son cortos, y por tanto sus-ceptibles de inundaciones repentinas (verRecuadro 2.8). Diferir la inundación da tiempo aadvertir a las personas y a evacuar donde resultanecesario.

Limitaciones de las operaciones de con-trol de inundaciones

También existen problemas evidentes a causa dela operación de grandes represas para control deinundaciones. Algunas represas han incrementadola vulnerabilidad de comunidades ribereñas antelas inundaciones. Por ejemplo:

• Aunque poco frecuente, sí se producen grietasen las represas y de ordinario durante tormentasexcepcionales; en esos casos, las comunidades ríoabajo están expuestas a grandes inundacionesintensificadas por la rotura de la represa.• Se han producido daños significativos a comu-nidades río abajo en casos en que la represa nose ha operado adecuadamente en tiempos deemergencia o en situaciones de cambios rápidoso en que las compuertas han sufrido dañosmecánicos en momentos críticos. Con frecuencialas comunidades se han adaptado al nivel de pro-tección que se suele brindar y los planes de con-tingencia, o su implementación, han sido inade-cuados.

También ha habido casos en que la operación altope de centrales hidroeléctricas ha producidouna elevación inesperada de agua en el río; sehan perdido vidas cuando las medidas para avisara las poblaciones río abajo no han sido eficaces oescuchadas. Se pueden producir del mismo modoinundaciones locales cuando se abren las com-puertas para descargar agua en períodos pico delluvias. Se informó de uno de estos graves inci-dentes en Nigeria, donde una demora en avisar alos habitantes hizo que una inundación invadieraaproximadamente a 200 comunidades, sumergien-do 1.500 casas y matando a más de 1 000 per-sonas.49

Como se demuestra en la Base de Conocimientosde la CMR, la gestión de inundaciones puedenecesitarse sólo unos pocos días o semanas enun año concreto. Por esta razón, las grandesrepresas que se utilizan para control de inunda-ciones tienen prácticamente siempre alguna otrafunción, como generación eléctrica o irrigación.El Estudio de Caso de India describe el potencialde conflicto entre objetivos de control de inunda-ciones en la operación del embalse (donde serequiere espacio para almacenar) y los de hidro-electricidad e irrigación (donde es deseable alma-cenar la mayor cantidad posible de agua). Segúnel Estudio de Caso la mayoría de las quejas acer-ca de que las represas agravan las inundacionesrío abajo provienen de esa situación. El Estudiode Caso documenta la falta de coordinación o de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones62

El Estudio de Caso deIndia muestra los con-

flictos potenciales entremantener capacidad de

almacenaje en losembalses para controlarinundaciones, y almace-

nar la mayor cantidadposible de agua para

generar hidroelectricidady para irrigación

Page 104: WCD - Represas y Desarrollo.

intercambio de información en tiempo real entreel embalse Tenughat río arriba y las agencias dela Corporación Damodar Valley río abajo, que sig-nificaron riesgos en cuanto al alcance y embalsesdel río.

Otro aspecto es que con las variaciones climáti-cas, parece que están cambiando la frecuencia, laduración y la intensidad de las tormentas queproducen inundaciones. De ser así, existe el ries-go de que un clima cambiante modificará la basehidrológica a partir de la cual se diseñaronmuchas represas para control de inundaciones.Esto hace surgir preocupaciones acerca de la ade-cuación física de muchas represas para desem-peñar sus funciones de gestión de inundaciones,así como de la adecuación de los aliviaderos paramanejar los volúmenes más altos de agua queprobablemente se producirán con el cambioclimático. Las represas de los EE UU están siendorevisadas en cuanto a su diseño para inunda-ciones y en algunos casos se está incrementandola capacidad de aliviadero.50 Las publicacionestécnicas acerca de represas también están cen-trándose más en el papel de las represas encuanto a gestión de inundaciones, examinandotanto los aspectos de seguridad, como los mediospara mejorar el desempeño en caso de inunda-ciones.51

De control de inundaciones a gestiónintegrada de inundaciones

La Base de Conocimientos identifica una serie depreocupaciones en cuanto a la eficacia de lasrepresas y de otras medidas estructurales conexascomo un elemento en una estrategia más ampliade gestión de inundaciones incluyendo la constat-ación de que:

• las represas han estimulado asentamientos enáreas que todavía están expuestas a inundacionesque exceden la inundación máxima prevista;• los costos de asegurar la protección completacontra todas las inundaciones son sumamenteelevados;• la eficacia de las medidas estructurales va dis-

minuyendo con el pasodel tiempo debido a laacumulación de sedimen-to en los lechos de ríos yen los embalses; y• las inundaciones se uti-lizan de muchas manerasbeneficiosas en diferentescuencas fluviales y laeliminación o disminución de inundaciones natu-rales ha conducido a la pérdida de funciones eco-sistémicas importantes río abajo, así como a lapérdida de medios de subsistencia para comu-nidades dependientes de las inundaciones (ver enlos dos capítulos siguientes el desempeño social yambiental de las grandes represas).

Estas preocupaciones indican la dificultad de con-trolar plenamente las inundaciones y de gestionarla relación entre inundaciones y personas. Estosustenta el cambio hacia un énfasis en gestiónintegrada de inundaciones, o sea, la necesidad defijar objetivos en términos de predecir, gestionar y

Desempeño técnico, financiero y económico

63El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Entre 1960 y 1985, el gobierno federal de los EE UU gastó $38 mil millones en control de inundaciones, en gran parte en respuestas estructurales, como grandes represas. Pero el daño promedio anual por inundaciones, ajustado por la inflación, seguía aumentando más del doble. El daño promedio por inundaciones en los EE UU, ajustado por la inflación, era así:

1903-33: $1.7 mil millones1934-63: $2.8 mil millones1964-93: $4.6 mil millones1994-97: $5.1 mil millones

El Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE UU señala que susrepresas y 8 500 millas de diques habían ahorrado $387 mil millones en daños desde 1928, pero no tiene cifras para daños en áreas donde los proyectos del Cuerpo estimularon asentamientosque luego se inundaron. Después de la inundación del Mississipi, testimonios ante el Congreso señalaron que las represas y diquesagravaron el problema. Posteriormente, el Cuerpo ha pedido que se examinen más métodos no estructurales de gestión de inundaciones, incluyendo la restauración de humedales y de hábitat ribereño, limitación de construcciones en llanuras inundables, y políticas agrícolas que desalienten la conversión de humedales en tierras de cultivo. Asimismo, comunidades desde Rapid City, Dakota del Sur, hasta Valmeyer, Illinois, a St. Charles, Missouri, a Napa Valley, California, han optado por buscar opciones no estructurales para aliviar las inundaciones periódicas.

Fuente: Schildgen, 1999

Recuadro 2.8 De control de inundaciones a gestión deinundaciones en los EE UU

Page 105: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

responder a inundaciones, en lugar de sólo enfunción de control de inundaciones.

Las grandes represas con un componente de con-trol de inundaciones generan una sensaciónmayor de seguridad, lo cual conduce a estable-cerse en áreas propensas a inundaciones. Cuandopor fin llega la inundación excepcional, hay máspersonas y propiedades de mayor valor en riesgoque las que hubiera habido de otra forma. Losdaños, por tanto, pueden ser mayores que si lasinundaciones hubieran seguido siendo eventosnormales dentro del ámbito de experiencia yconocimiento regulares.

En el caso de Nam Ngum mencionado antes, sele echó la culpa a la represa por una inundaciónimportante de áreas agrícolas río abajo a pesar deque había suavizado dos picos previos y dis-minuido un tercer pico. Como el embalse nohabía rebalsado por muchos años, las personashabían desarrollado un falso sentido de seguridady no mantuvieron en buen estado los desagües.Al final las aguas de la inundación se fueron dis-

persando sólo con lentitud y los cultivos quequedaron no sobrevivieron. Otro ejemplo vienede Polonia,donde las inundaciones de 1997cubrieron un área tan grande como en 1934 perose anegaron tres veces más construcciones, 38veces más puentes y 134 veces más kilómetros decarreteras.52

El elevado costo del control de inundaciones y delos daños a causa de las mismas en los EE UU,así como el cambio que se está dando de depen-der del control de inundaciones a un enfoquebasado en la gestión de las inundaciones,sedescribe en el Recuadro 2.8. En muchos países, ladependencia de medidas estructurales, incluyen-do diques, conduce a la necesidad de invertirconstantemente en medidas adicionales a medidaque la sedimentación va disminuyendo la efectivi-dad con el tiempo. Durante siglos, los diques enVietnam han ido aumentando progresivamente enaltura, a medida que el lecho del río va eleván-dose debido a sedimentos acumulados que lasinundaciones depositan.53 La misma situación seda en China, donde después de siglos de constru-ir diques, la altura de los mismos en algunoslugares en el río Yangtze es de más de 16 metrospor encima de la llanura inundable.54

Represas con fines múltiples

Muchas grandes represas satisfacen una serie defines con una sola instalación. Los proyectos confines múltiples en la Base de Conocimientos de laCMR presentan muchas de las mismas limita-ciones en desempeño propias de proyectos de unsolo fin y, en una serie de casos, lograron menosen relación con los objetivos que sus contrapartesde un solo fin.

El Estudio de Verificación de la CMR muestra quelas represas con fines múltiples han tenido unelevado grado de variabilidad en cuanto a lograrmetas físicas a través de la mayor parte de los flu-jos de beneficios. Como se indicó antes, losproyectos con un solo fin en la submuestra delEstudio de Verificación tienden a agruparse máscerca de los objetivos planeados en cuanto a cal-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones64

En el caso de la represa Grand Coulee y del Proyecto conexo de la Cuenca del Columbia, la intención fue que los ingresos por hidroelectricidad subsidiaran los costos de capital por la irrigación. A la Bonneville Power Administration (BPA), responsable por el GCD, se le cobra el pago a la Tesorería de los EE UU por los costos relacionados con la estructura hidroeléctrica (la represa y tres centrales) además de la parte de los costos asignados por irrigación que no pagan los que riegan. Estas cantidades se calculan en dólares nominales sin incluir interés. Para 1998, los costos totales de capital por la GCD y el CBP ascendieron a $1.93 mil millones. De ellos, la BPA ya había devuelto los costos hidroeléctricos de $1.1 mil millones.

La parte de los costos remanentes asignados a la irrigación es de$674 millones. La última porción son los costos no reembolsablesde capital, tales como control de inundaciones, que cubre directamente la Tesorería de los EE UU. De la parte de irrigación, la BPA es responsable por el 87% ($585 millones) y quienes riegan tienen que cubrir el restante 13% ($89 millones). Para 1998, quienes riegan habían pagado $51 millones (en dólares no ajustados por inflación). La BPA tiene programado ir pagando su parte de los costos de irrigación durante 2009-45. Como los ingresos por hidroelectricidad por la venta de electricidad de la GCD ascienden casi a $500 millones, es evidente que el proyecto podría fácilmente cubrir costos bajo esos términos.

Fuente: WCD Grand Coulee Case Study

Recuadro 2.9 Recuperación de costos en un plan con finesmúltiples. Grand Coulee y Proyecto de la Cuenca del Columbia

Page 106: WCD - Represas y Desarrollo.

endario del proyecto y desempeño hidroeléctricoy en suministro de agua que las represas confines múltiples. Las excepciones fueron losproyectos de irrigación que presentaron pocadiferencia entre proyectos con un solo fin o confines múltiples en cuanto a variabilidad en eldesempeño.

El Estudio de Verificación también sugiere que losproyectos con fines múltiples tienen excesos may-ores en costos y mayor variabilidad en estosexcesos que los proyectos con un solo fin. Unapequeña muestra de 12 proyectos con fines múlti-ples que financiaron el Banco Mundial, el AfDB yel ADB que la Comisión analizó indica que lasestimaciones de la EIRR en la evaluación estu-vieron un 4% por debajo de las proyectadas en lavaloración. Esta cifra oculta una gran variabilidad,con cuatro de los proyectos con casi un 100% porencima y por debajo.55 En la revisión del AfDBde cuatro proyectos, sólo uno resultó viablefinanciera y económicamente.56

Como se comentó en secciones anteriores, losproyectos hidroeléctricos tienden a desempeñarserelativamente bien en términos financieros entanto que los proyectos de irrigación suelen norecuperar los costos de O & M y de capital. En lapráctica esto ha conducido a menudo al empleode instalaciones hidroeléctricas junto con unproyecto diseñado para irrigación, como unaforma de cubrir los costos de la infraestructura deirrigación. El Estudio de Caso de la represa GrandCoulee y del Proyecto de la Cuenca del Columbiade la CMR ofrece un ejemplo que ilustra los sub-sidios transversales que suelen derivarse de estosarreglos (ver Recuadro 2.9).

En otros casos, agregar la hidroelectricicdad a unainstalación para irrigación es simplemente unaforma de incrementar la rentabilidad económicatotal de un plan.El diseño para la Represa Aslantas partió de esabase. El análisis del componente irrigación comoproyecto independiente indicó un índice deganancia de 13%. Un proyecto hidroeléctricoindependiente se consideró un fuente de electrici-dad no de menor costo, pero al analizarlo en tér-

minos de sólo los costos y beneficios agregadospor construirse incorporado a una estructura deirrigación, el componente hidroeléctrico daba uníndice de ganacia del 15.7%. Juntos, el índice deganancia para el proyecto con fines múltiplesresultó ser 13.4%. Después de un exceso en cos-tos en términos nominales de un 37%, el grupode finalización del proyecto reportó una EIRRrecalculada para el proyecto en 1985, incluyendoel control de irrigación, de 13.6%, aunque lavalidez de los cálculos de beneficios por irri-gación la cuestionó un informe subsiguiente deauditoría posproyecto.57

En resumen, no sorprendenesas tendencias y pautas quevan surgiendo de mayor vari-abilidad y menor desempeñopromedio de los proyectoscon fines múltiples frente alos de un solo fin. Si bien lasrepresas con un solo fin sediseñan para una entregaóptima de un beneficio particular establecido, losproyectos con fines múltiples están diseñadospara resultados menos que óptimos en todos losbeneficios buscados. Buscan maximizar la eficien-cia económica alcanzada por medio de costos einfraestructura compartidos del proyecto prop-uesto. Al hacerlo, los proyectos con fines múlti-ples son por naturaleza más complejos, y muchosexperimentan conflictos operativos que con-tribuyen al sub-desempeño en cuanto a objetivosfinancieros y económicos.

Lo que resalta en la Base de Conocimientos de laCMR es que estos objetivos menos que óptimosque se les fijan a proyectos con fines múltiplesno se consiguieran ni siquiera en el nivel desea-do. Esto sugiere que es probable que se subes-time hasta qué punto afecta el desempeño el con-flicto que se plantea como consecuencia de laoperación para beneficios múltiples.

Desempeño técnico, financiero y económico

65El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los proyectos con finesmúltiples son por natu-raleza más complejos, ymuchos experimentanconflictos operativos quecontribuyen al sub-desempeño en cuanto aobjetivos financieros yeconómicos.

Page 107: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

Aspectos de sustentabilidad física

Muchos factores afectan la sustentabilidad físicade los beneficios y servicios que proveen lasrepresas. La sección siguiente ofrece algunos hal-lazgos de la Base de Conocimientos acerca detres de estos aspectos: seguridad de la represa,sedimentación y saturación y salinidad.

Seguridad de las represas

La Comisión Internacional de Grandes Represas

(ICOLD, en inglés) define el fallo en una represacomo 'colapso o desplazamiento de parte de unarepresa o de sus bases, de modo que la represano puede retener agua'.58 En general el fallo haceque salgan grandes cantidades de agua, lo cualcrea riesgos graves para las personas opropiedades río abajo. Los hallazgos de una com-pilación global reciente de información acerca defallos de represas que realizó ICOLD son los siguientes:

• La tasa de fallos de grandes represas ha idodisminuyendo en las cuatro últimas décadas. Delas represas construidas antes de 1950, el 2.2%fallaron, en tanto que la tasa de fallo de las con-struidas desde 1951 es de menos del 0.5%.• La proporción de represas que fallan varíapoco con la altura de la represa y la mayor partede los fallos se dan en represas pequeñas.• La mayoría de los fallos se dan en represasrecién construidas. Un 70% de los fallos se pro-ducen en los primeros diez años de vida de larepresa y proporcionalmente más durante elprimer año después de ponerla a funcionar.• La tasa más elevada de fallo se encuentra enrepresas construidas entre 1910-1920.• Los problemas en los cimientos son la causamás común de fallo en represas de concreto, y laerosión interna y la fortaleza insuficiente de lasdeformaciones en los cimientos explican el 21%de los fallos.• La causa más común de fallo de represas detierra y relleno con piedras es el exceso de carga(el 31% como causa primera y el 18% comocausa secundaria). A esto le sigue la erosióninterna en el cuerpo de la represa (15% comocausa primaria y 13% como secundaria) y en loscimientos (12% como causa primaria y 5% comosecundaria).• En las represas de cantería, la causa máscomún es el exceso de carga (43%) seguido deerosión interna en los cimientos (29%).• Donde el fallo se produjo en otras obras, lacausa más común era capacidad inadecuada dealiviadero (22% como causa primaria y 36% comosecundaria).• La acción posterior al fallo que se reportó con

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones66

La American Society of Civil Engineers (ASCE) le asignan a las represas una calificación escasa (una 'D') en su 'Boletín de Calificación de la infraestructura de EE UU 1998', y citan la edad, las construcciones río abajo, el abandono de represas, y la falta de fondos para programas de seguridad de las represas, como los principales problemas no enfrentados.

La Association of State Dam Safety Officials (ASDSO) concluyó que:

• Los niveles actuales de los gastos para la seguridad en las represas son insuficientes. Hay casos en que a elementos para la seguridad de las represas se les da una prioridad menor que al abastecimiento de agua o electricidad.• Se necesitan unos $40 mil millones para mantener y mejorar las represas existentes.• Se da poca o ninguna información a las poblaciones río abajo en riesgo; menos del 10% de las jurisdicciones estudiadas tenían planes para avisar o evacuar.• En muchos casos los distritos de irrigación, que según la ley tienen la obligación de compartir los gastos para la seguridad de las represas, retuvieron los fondos para pagar por elementos necesarios de seguridad. La posposición permanente podría conducir a riesgos públicos inaceptables.• Los costos de mantenimiento siguen aumentando debido al envejecimiento de las estructuras. Con fondos iguales o menores para mantenimiento de fuentes federales o de distritos de irrigación, se necesitan nuevas fuentes de ingresos.

Según la United States Federal Emergency Management Agency:

• Las roturas en represas son raras y ha habido muy pocas muertes en años recientes. Ha habido 1 449 fallos en represas en los últimos 150 años en los EE UU. La tasa anual de fallos en represas fue de 29 en 1996y 1997.• En inundaciones masivas como la del huracán Floyd de Carolina del Norte en 1999, 36 represas fallaron pero la mayor parte fueron fallos menores que no costaron vidas.• El fallo en la represa Buffalo Creek en Virginia Occidental en 1972 mató a 125 personas, en tanto que el fallo en la represa Teton en 1976 mató a 11 y la represa Kelly Barnes en Georgia mató a 39.• De las 80 000 represas pequeñas y grandes en los EE UU, 9 326 se han clasificado como de 'alto riesgo', lo cual significa que caso de fallar, se produciría pérdida de vidas y graves daños a la propiedad. Unas 1 600 represas con significativo alto riesgo están ubicadas a menos de dos kilómetros de una ciudad río abajo.• Menos del 40% de represas de alto riesgo tienen un plan de acción para emergencias que las personas podrían seguir.

Fuentes: ASCE 1996;Knudsen and Vogel, 1997;

Schmid, 2000; ASDSO 2000

Recuadro 2.10 Seguridad de las represas en los EE UU

Page 108: WCD - Represas y Desarrollo.

más frecuencia fue abandono del proyecto (36%),construcción de una represa con diseño nuevo(19%) y reconstrucción total con el mismo diseño(16%).59

Cuando se construyen la mayoría de proyectos derepresas grandes, se presupone que los caudalesfluviales en el futuro (derrames totales e inunda-

ciones graves) serán muy parecidos a los pasa-dos. En algunos casos la serie temporal históricade datos hidrológicos es demasiado corta y quizáno refleje fenómenos cíclicos. El cambio climáticoha introducido otro nivel de incertidumbre encuanto a cambios en el caudal dentro de la vidaútil de la mayor parte de las represas. La seguri-dad de las grandes represas se ve afectada conlos cambios en la magnitud o frecuencia de even-tos extremos de precipitación. Estos cambios sonsumamente inciertos, pero se espera que el cam-bio climático conduzca (y quizá ya ha conducido)a eventos más grandes y más frecuentes de pre-cipitaciones extremas. Uno de los primeros estu-dios en este campo concluyó que la descarga dela inundación durante 50 años en el río Severn,en el Reino Unido, puede aumentar en un 20%para 2050.60 Existe preocupación en cuanto si losaliviaderos existentes pueden evacuar inunda-ciones como esas en el futuro.

El Estudio de Verificación de la CMR muestra unatendencia hacia prestar más atención a la evalu-

Desempeño técnico, financiero y económico

67El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Gráfico 2.13 Tendencias en evaluaciones de seguri-dad de represas

Fuente: WCD Cross Check Survey

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Gráfico 2.15 Pérdida de almacenamiento activodebido a sedimentación según tramo del río

Fuente: WCD Cross Check Survey

Gráfico 2.14 Pérdida de almacenamiento actdivodebido a sedimentación

Fuente: WCD Cross Check Survey

Década

Submuestra global: 105 represas

% d

e re

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Edad de las represas (años)

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(26 re

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Submuestra global: 47 represas

% d

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Línea de ajuste linear

Submuestra global: 47 represas

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o bajo

(9 rep

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)

Tram

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(12 re

pres

as)

Page 109: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

ación de la seguridad de lasrepresas, aunque alrededor del20% de ellas en la submuestraque se construyeron en lastres últimas décadas no repor-tan haber realizado ningunaevaluación de la seguridad(ver Gráfico 2.13). Un boletínde calificación acerca de laexperiencia de los EE UU conun grupo de represas en fasede envejecimiento ofrece unindicio serio de la importanciade preocuparse por la seguri-dad de las represas (verRecuadro 2.10). Un elementoclave para mantener seguras a

las represas es proveer financiación para un tra-bajo de mantenimiento adecuado y regular. UnEstudio de Onotario Hydro reciente acerca devarios centenares de represas norteamericanasindica que, en promedio, los costos operativos enhidroelectricidad aumentan significativamentedespués de 25 a 35 años de operación debido ala creciente necesidad de reparaciones.61

Sedimentación

Muchos embalses están expuestos a cierto gradode entrada y deposición de sedimentos. Se estimaque un 0.5-1% del volumen embalsado en elmundo se pierde cada año por la sedi-mentación.62 La sedimentación del almacenamien-to activo afecta el desempeño físico y económico,pero sólo donde el almacenamiento previsto seutiliza más o menos en su totalidad.63 El sedi-mento también puede producir erosión deturbinas si llega a las entradas de electricidad.Con el tiempo, la sedimentación afectará la vidadel proyecto al encenagar totalmente el almace-namiento muerto, lo cual conduce a que se blo-quee la entrada.

La Base de Conocimiento de la CMR indica que sibien la sedimentación puede socavar el desem-peño de un proyecto de gran represa, las condi-ciones, y por tanto la frecuencia con que se pre-

sente dicho fenómeno, son específicas en cuantoa proyecto y lugar. Por ejemplo, se observantasas más altas de sedimentación en represas máspequeñas y en los tramos más bajos de los ríos.

El análisis del Estudio de Verificación muestra quemás del 50% del almacenamiento activo se perdiódebido a deposición de sedimento en 10% de losproyectos en la muestra, todos los cuales habíanestado operando por 25 años (ver Gráfico 2.14).Pero se da una gran variabilidad dentro de estacifra global del promedio (ver Gráfico 2.15) En lamuestra, la pérdida promedio de almacenamientoactivo fue mayor en embalses en el tramo másbajo de ríos.

De las represas en el Estudio de Casos de laCMR, sólo Tarbela se enfrenta con un problemade sedimentación. En este caso, el embalse haperdido el 18% de almacenamiento vivo despuésde 25 años. Aunque esto es inferior a la previsto,la pérdida de capacidad de almacenaje disminuyela capacidad de la represa para almacenar aguapara irrigar; además, la acumulación de sedimen-to cerca de la represa está amenazando laoperación mucho antes del final de la vida deldiseño. A su vez, la sedimentación no es proble-ma en las represas templadas en las cuencas delGlomma y del Laagers y en la Grand Coulee,donde las concentraciones de sedimento son mín-imas.

Un estudio de 547 represas de EE UU encontróque:• una cuarta parte de los embalses hidroeléctricotienen alguna clase de problema de sedi-mentación;• el 15% de propietarios y operadores consideranestos problemas como graves; y• la frecuencia y percepción de sedimentacióncomo problema es más alta para los embalses demenor volumen.64

Otros estudios confirman algunos de estos hallaz-gos. Datos de 42 represas en Marruecos indicanque el almacenamiento está disminuyendo a unatasa de 1.1% para embalses con volúmenes de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones68

Page 110: WCD - Represas y Desarrollo.

almacenamiento inferiores a 500 m3 y de 0.6%para represas más grandes.65

Saturación y salinidad

La salinización de tierras agrícolas la produce laelevación del agua de superficie que se generadebido a la irrigación de la superficie y tienerelación con el problema de saturación. Cuandolas capas acuíferas están cerca de la superficie, laacción capilar extrae hacia la superficie sales quese encuentran naturalmente en el perfil del suelo.Incluso donde se controla el empleo de agua desuperficie, puede darse salinización secundariadebido a la calidad deficiente del agua de super-ficie. La salinización disminuye el rendimiento delos cultivos que no toleran niveles elevados desalinidad hasta el punto que, con el tiempo,vuelve improductiva la tierra. En India, las cose-chas de arroz y trigo en tierras afectadas por lasal fueron aproximadamente la mitad de lasobtenidas en tierras no afectadas.66

La Base de Conocimientos de la CMR indica quelos problemas de saturación y salinidad en sis-temas de irrigación han alcanzado niveles preocu-patnes globalmente y producen impactos graves,a largo plazo y a veces permanentes, en la tierra,la agiricultura y los medios de subsistencia. En el

Estudio de Verificación aprox-imadamente una quinta partede los proyectos de grandesrepresas con un componentede irrigación reportaronimpactos debido a saturación.Datos de 11 países conmuchos proyectos de irri-gación indican que aproximadamente el 20% dela tierra irrigada se ve afectada por la salinidad.67

Pero la variación entre países en la porción detierra irrigada afectada por la sal también esgrande, ya que va desde el 15% en China y 33%en Egipto hasta 80% en Turkmenistan (verGráfico 2.16).

Los fenómenos de saturación y salinidad no sonnuevos. En el Caso de la represa Grand Coulee,la elevación inesperada en niveles de agua desuperficie ya se constató a comienzos de los años50, y requirió unos gastos adicionales consider-ables para drenaje con el fin de controlar losniveles crecientes de agua. Hasta la fecha, 7 300ha se han sacado de producción por medio deun programa de descarte patrocinado por el gob-ierno. En la cuenca del Indus, el 38% del sistemade irrigación se ha clasificado como saturado y seestima que la producción es 25% inferior a supotencial debido a la salinidad. En tiempos

Desempeño técnico, financiero y económico

69El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Datos de 11 países conmuchos proyectos deirrigación indican queaproximadamente el20% de la tierra irrigadase ve afectada por lasalinidad.

7.0

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100 20 30 40 50 60 70 80 90

Gráfico 2.16 Saturación y salinidad

Fuente: Postel, 1999

% del total de tierra irrigada afectada por la sal

Las cifras representan el total detierra irrigada afectada por la sal en

millones de hectáreasChina

India

EE UU

Pakistán

Irán

Egipto

Uzbekistán

Turkmenistán

Subtotal

Estimación mundial

Page 111: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

recientes se han llevadoa cabo trabajos impor-tantes de ingeniería paraeliminar emanacionessalinas, pero es demasia-do pronto para evaluarla eficacia de esteenfoque. Como justifi-cación de un proyectoimportante de drenajeen Pakistán, el Banco

Mundial atribuyó a la salinidad y saturación undescenso en la producción de aproximadamenteun 25%, con algunos casos específicos que alcan-zaron entre el 40 y el 60%.68

Aunque la necesidad de drenaje hace tiempo queha resultado evidente, los proponentes con fre-cuencia han omitido la infraestructura necesariaen los planes de los proyectos.69 Ha sido difíciljustificar las instalaciones de drenaje al comienzode un proyecto bajo el análisis económicoprevaleciente ya que el beneficio principal deldrenaje se logra sólo al cabo de cierto tiempo, asaber, cuando los niveles de agua de superficiehan subido cerca de la superficie.Independientemente de cuándo se haga la inver-sión en instalaciones de drenaje, la exclusión delas mismas en el diseño original de los proyectos,sólo para requerir intervenciones posteriores pararemediarlo, puede conducir a un estimación exce-siva de los beneficios netos del proyecto.Resolver los problemas de saturación y salinidadconlleva costos significativos de rehabilitación(subestimación de costos del proyecto) y pérdidade productividad al cabo del tiempo (sobreesti-mación de beneficios).

Otra dificultad es que las predicciones puedensubestimar el tiempo que se requiere para queaparezcan esos problemas. Una causa de esteproblema es el exceso de irrigación. Por ejemplo,en el proyecto Chashma en Pakistán, hubo uncambio hacia cultivos que requerían más agua,como arroz y caña de azúcar, y a una irrigaciónexcesiva durante las primeras etapas del desarrol-lo del proyecto cuando el agua abundaba. Como

consecuencia de ello, las capas de agua se ele-varon con más rapidez de lo previsto, lo cualcondujo a la necesidad de invertir en trabajos dedrenaje en una fecha más temprana de lo previs-to.70

Una vez que se dispone de drenaje, los costosrecurrentes de operación y mantenimiento confrecuencia no están cubiertos, lo cual lleva a undeterioro temprano y a una disminución de la efi-cacia de los sistemas de drenaje. Un informe delInternational Water Management Institute advierteque, a pesar de una mejor comprensión del pro-ceso implicado, el área que se ve negativamenteafectada debido a saturación y salinidad estáaumentando a una tasa más rápida que la recu-peración, y esto apunta a intereses y prioridadessectoriales en conflicto.71

Hallazgos y lecciones

Hasta qué punto las grandes represas incluidas enla Base de Conocimientos de la CMR han provistoservicios y beneficios netos según lo planeadovaría mucho de un proyecto a otro, y una por-ción considerable no cumplió con los objetivosfísicos y económicos. A pesar de esto, los servi-cios que han producido las represas son consid-erables, en el orden del 12 al 16% de la produc-ción mundial de alimentos, del 19% del sumin-istro eléctrico, entre otros, como se plantea en elCapítulo 1. Además la Base de Conocimientos dela CMR confirma la longevidad de las grandesrepresas, ya que muchas siguen generando ben-eficios, aunque menos de lo planeado, despuésde 30 a 40 años de operación.

Una revisión sectorial del desempeño técnico,financiero y económico sugiere que de las repre-sas incluidas en la Base de Conocimientos, lasque:

• se diseñaron para proveer servicios de irri-gación no han solido cumplir los objetivos físicos,no recuperaron sus costos y han sido menosrentables en términos económico de lo previsto;• se construyeron para proveer hidroelectricidad

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones70

Page 112: WCD - Represas y Desarrollo.

tienden a acercarse más al cumplimiento de suobjetivos, aunque todavía quedan por debajo encuanto a generación eléctrica, en general logransus objetivos financieros pero muestran undesempeño económico variable en relación conlos objetivos, e incluyen una serie de casos debajo desempeño y de desempeño superior a laesperado;• se construyeron para suministro municipal eindustrial de agua en general no han cumplidocon los objetivos establecidos en cuanto a calen-dario y abastecimiento de agua en grandesvolúmenes y han presentado una recuperaciónfinanciera y un desempeño económico defi-cientes;• tienen un componente de control de inunda-ciones han provisto beneficios considerables alrespecto, pero al mismo tiempo han conducido auna mayor vulnerabilidad frente a riesgos debidosa inundaciones por razón del incremento enasentamientos humanos en áreas con riesgo deinundaciones, y en algunos casos han agravadolos daños de las inundaciones por una serie derazones, incluyendo la operación deficiente de lasrepresas;• sirven a una serie de fines tampoco cumplencon respecto a objetivos, en algunos casossuperando las deficiencias registradas en proyec-tos de un solo fin, demostrando que los objetivosfueron a menudo demasiado optimistas.

La revisión del desempeño sugiere dos hallazgosmás:

• las grandes represas incluidas en la Base deConocimientos tienen una marcada tendenciahacia demoras en el cumplimiento del calendarioy excesos significativos de costos; y• una preocupación creciente por el costo y laeficacia de las grandes represas y medidas estruc-turales conexas han conducido a adoptar unagestión integrada de las inundaciones, que enfati-za una combinación de medidas de políticas y noestructurales para disminuir la vulnerabilidad delas comunidades a las inundaciones.

La revisión también examina amenazas a la sus-tentabilidad física de las grandes represas y a susflujos de beneficios. Sobre la base de la amplitudy naturaleza de estas amenazas los hallazgos sugieren:

• Garantizar la seguridad de las represasrequerirá atención e inversiones crecientes amedida que el conjunto de represas envejezca,los costos de mantenimiento aumenten y el cam-bio climático altere el régimen hidrológico que seutilizó como base para el diseño de los alivi-aderos de las represas.• La sedimentación y la pérdida consiguiente alargo plazo de almacenamiento es una preocu-pación grave globalmente y los efectos se sen-tirán sobre todo en cuencas con elevadas tasas deerosión geológica o inducida por los humanos,en las represas ubicadas en los tramos más bajosde ríos y en las represas con menores volúmenesde almacenamiento.• La saturación y la salinidad afectan una quintaparte de las tierras de irrigación globalmente,incluyendo tierras irrigadas por grandes represas,y tiene impactos graves, a largo plazo y con fre-cuencia permanentes, en la tierra, la agricultura ylos medios de subsistencia donde no se haemprendido la rehabilitación.

Con la información sobre el desempeño degrandes represas recopilada en la Base deConocimientos de la CMR este capítulo muestraque hay un margen considerable para mejorar laselección de proyectos y la operación de grandesrepresas existentes y de su infraestructura conexa.Si se piensa en las enormes cantidades de capitalinvertido en grandes represas, las evaluaciones afondo del desempeño de los proyectos son pocasen número y deficientemente integradas a travésde categorías y escalas de impacto. El mensajeque resuena es que necesitamos un monitoreomejor y más continuo del desempeño técnico,financiero y económico. Los capítulos que siguense ocupan de las dimensiones ambientales ysociales de las grandes represas.

Desempeño técnico, financiero y económico

71El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 113: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 2

Notas

1 Aquí se insiste en los costos directos de capital de un proyecto. Los costos directosson aquellos en los que incurren los propietarios de un proyecto público o privado como parte de la inversión y operaciones, y no los que quedan fuera de la perspectiva del propietario (éstos son los costos externos).

2 SCD Tehmatic III.1 Economic Análisis, capítulo 2.

3 Bacon et al. 1996, p.7-8.4 WCD Thematic III.1 Economic Analysis,

capítulo 2; IDB, 1999.5 Lagman, 2000, en WCD Thematic III.1

Economic Analysis, capítulo 2.6 En términos de dólares nominales de EE

UU. De las 35 represas en la lista del IRN,11 se habían incluido en la lista del BancoMundial y en las muestras del IDB y 10 tenían información incompleta apra calcular el exceso en costo nominal en dólares.WCD Thematic III.1 Economic Analysis; McCully, 1999 eco061; WCD Submission.

7 El Estudio de Caso de India informa de una serie de reportes históricos de excesoen costos en India, incluyendo un estudiode 1983 de 159 proyectos que presentaronexcesos en costos de un 232%. Estos excesos se calcularon en unidas mone tarias locales y no en dólares de EE UU y, por tanto, siguen un método diferente al de otros estudios que se reportan en el texto.

8 Bacon et al. 1996, p30 ; Bacon and Besant-Jones, 1998, p231.

9 WCD Thematic III.1 Economic Análisis, basado en OED, 1996ª, p.57-67.

10 AfDB, 1998, en WCD Thematic III.1 Economic Analysis, capítulo 2.

11 Young, 2000, eco066, WCD Subcmission, p3, sugiere que los proyectos del Bureau of Reclamation de los EE UU cuestan en promedio tres veces más que lo planificado.

12 Los costos financieros de los proyectos losdeterminan las cantidades proyectadas de bienes y servicios a los precios del año en

curso y luego aplicando un factor de subida de precios para tomar en cuenta la inflación esperada. Cuando la inflación real supera la esperada, esto contribuye a excesos en términos de flujo de caja (en comparación con los presupuestos originales) pero no altera necesariamente el costo real subyacente de los bienes y servicios, tal como se emplean en los análisisde costo-beneficio. El precio real de bienes y servicios empleados en construcción, y no el nivel general del precio, debe aumentar a una tasa más elevada delo esperado para que se dé de hecho un exceso en los costos.

13 Las demoras debidas a la dificultad en lograrel cierre financiero no agregan al interés durante los cambios en la construcción.

14 Bacon et al. 1996, p30.15 Nótese que si bien el desarrollo regional

con frecuencia es uno de los objetivos de proyectos de irrigación, la Comisión no haencontrado casos en que se formule comoobjetivo explícito con metas definidas de desempeño. Estos beneficios también son por naturaleza distributivos y se tratan en la sección posterior sobre el tema.

16 Las cifras disponib les para el área central de operaciones son directamente comparables con los objetivos finales de dicha área que se encuentran en la submuestra del Estudio ya que todos los proyectos habían superado el marco temporal definido para alcanzar el desarrollo pleno del área disponible.

17 La intensidad del uso de la tierra describe hasta que punto se utiliza la tierra en un año y refleja el nivel de cosechas múltiples. Es la proporción del área total cosechada por año respecto al área disponible de irrigación.

18 ADB, 1995, p5.19 WCD Thematic IV.2 Irrigation Options,

Table 3.13, Section 3.4.2.20 OED, 1990, p.4-2.21 Barker and Dave, en prensa.22 World Bank Commodities Prices Data.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones72

Page 114: WCD - Represas y Desarrollo.

23 OED, 1990. p.v.24 Eckstein, 1958, p2.25 Las valuaciones que realiza el Banco

Mundial suelen mencionar el 10% como la'tasa límite' que un proyecto debe superarpara que se considera que vale la pena emprenderlo. El ADB sólo aprueba proyectos que tengan una EIRR de más del 12%, aunque en casos excepcionales se aprueban los que tienen un EIRR infe-rioral 12% pero superior al 10%; ADB, 1998, p37, en WCD Thematic Review III.1 Econo- mic Análisis, Technical Annex I, p10-14.

26 La muestra incluyó las 13 gfrandes represas financiadas por el ADB para las que existen los informes de finalización y de evaluación y una muestra de 27 grandes represas financiadas por el Banco Mundial, y ocho proyectos financiados por el Banco Africano de Desarrollo. El análisis completo se encuentra en WCD Thematic Review III.1 Economic Análisis, capítulo 10.

27 El valor actual es menor que el valor total debido al largo período de desarrolloy al efecto del descuento.

28 Esto presupone que no hubo un exceso general o específico por sector de capacidad en la economía. Al comenzar el proyecto en 1945 se puede decir que la probabilidad de un permanente exceso decapacidad en la economía de los EE UU durante el período del proyecto es baja, dadas las altas tasas de creimiento observadas durante el período.

29 ADB, 1995, p7; OED, 1990, p.4-2.30 Thakkar, 199, p17, Contributing paper to

WCD Thematic IV.2 Irrigation Options.31 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation

Options, Section 4.2.2.32 Molden et al. 1998, p15.33 Johnson, 1997, p28.34 ADB, 2000.35 NEA, 1997.36 WCD Norway Case Study; WCD Grand

Coulee Case Study.37 Wong, 1994, en WCD Thematic Review

III.1 Economic Analysis, capítulo 2.38 McCully, 1997ª, p5, en WCD Thematic

Review III.1 Economic Analysis, capítulo 10.39 AfDB, 1998, p6, en WCD Thematic

Review III.1 Economic Analysis, capítulo 2.40 WCD Thematic Review III.2 Financing

Trends, capítulo 2.41 ADB, 1994, p.3.42 ADB, 1994, p17.43 OED, 1992, p1 Executive Summary.44 McIntosh and Iñiguez, 1997, p16.45 Whittington et al, 1991, p193; World Bank

Water Demand Research Team, 1993, p47-52.46 Whittington et al, 1991, p193.47 Shalaby, 1999.48 Oud, pers.comm. 2000.49 Atapku, 1999. WCD Regional Consultation

Paper, p1.50 Townsend, 2000, p81.51 MacDonald and McInally, 1998, p183.52 WCD Thematic Review IV.4 Flood

Management Options, sección 1.2.153 World Bank et al, 1996, Annex 1, p51.54 WCD China Country Study, capítulo 2.55 WCD Thematic Review III.1 Economic

Analysis, Capítulo 1056 AfDB, 1998, p6.57 WCD Aslantas Case Study; World Bank,1987.58 ICOLD, 1995.59 ICOLD, 1995.60 Tedd, 2000.61 McCully 1997b, p2.62 Mahmood, 1987.63 Almacenamiento activo es el volumen del

embalse por encima de la entrada, en tantoque el almacenamiento muerto es el volumen del embalse por debajo de la salida.

64 Dixon, 2000.65 Smith, 1999, p13.66 Kijne et al, 1998, p26.67 Heuperman, 1999, Contributing Paper to

WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, sección 4.2.

68 World Bank, 1997, p3.69 Young, 2000 eco066, WCD Submission, p3.70 ADB, 1984.71 Kijne et al, 1998, p26.

Desempeño técnico, financiero y económico

73El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 115: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 116: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3:

Ecosistemas y grandes represas:

a naturaleza de los impactos de

las grandes represas en los eco-

sistemas en general es bien cono-

cido. Científicos, ONGs y grupos profe-

sionales, como la International

Comission on Large Dams (ICOLD), la

International Hydropower Associaton

(IHA) y la International Energy Agency

(IEA), han escrito mucho acerca de

ellos.1 Un indicador útil de la escala de

la intervención humana al respecto es

una reciente estimación en el sentido de

que las represas, las transferencias entre

cuencas y las extracciones de agua para

irrigación han fragmentado el 60% de

los ríos del mundo.2

L

Desempeñ o ambiental

Page 117: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

Los impactos en el ecosistema se pueden clasi-ficar en:

• impactos de primer orden que implican lasconsecuencias físicas, químicas y geomorfológicasde bloquear un río y alterar la distribución y peri-odicidad naturales de su caudal;• impactos de segundo orden que implican cam-bios en la productividad biológica primaria deecosistemas, incluyendo efectos en la vida vegetalfluvial y ribereña y en el hábitat río abajo, comohumedales; o• impactos de tercer orden que implicanalteraciones en la fauna (como peces) debido aun efecto de primer orden (como bloquear lamigración) o a un efecto de segundo orden(como disminución en disponibilidad de planc-ton).

Además, la modificación del ecosistema cambia elciclo bioquímico en el sis-tema fluvial natural. Losembalses interrumpen elflujo río abajo de carbonoorgánico, lo cual conduce aemisiones de gases de efec-to invernadero, comometano y dióxido de car-bono, que contribuyen alcambio climático global.

El estado actual de conocimiento indica que lasgrandes represas causan muchos impactos en losecosistemas, casi siempre negativos.3 Estosimpactos en la naturaleza son complejos, variadosy a menudo profundos. En muchos casos lasrepresas han llevado a una pérdida irreversible depoblaciones de especies y de ecosistemas. Debidoa que los impactos en el ecosistema son muchosy complejos, resulta difícil ofrecer una predicciónprecisa y detallada de los cambios que es proba-ble que se produzcan a raiz de la construcción deuna represa o de una serie de represas. Basadoen la ubicación geográfica de la represa y del rég-imen natural del río, es posible ofrecer una medi-da general de la clase y dirección de los impactos

con una certidumbre decreciente, desde impactosde primer a tercer orden. Hasta la fecha losesfuerzos por contrarrestar los impactos de lasgrandes represas en el ecosistema han tenidoéxito limitado. Esto se debe a los pocos esfuer-zos por entender el ecosistema y el alcance y nat-uraleza de los impactos, al enfoque inadecuadoen la evaluación incluso de impactos previstos yal éxito solo parcial de las medidas para mini-mizar, mitigar y compensar.

Este capítulo describe la naturaleza de losimpactos en general, a partir de los Estudios deCaso, del Estudio de Verificación y de lasRevisiones Temáticas sobre Ecosistemas (II.1) ysobre Cambio Climático Global (II.2). Dado quela Base de Conocimientos de la CMR describe unagran cantidad de impactos en ecosistemas, lo quese pretende es sintetizar estos impactos agrupán-dolos como sigue:

• los impactos de los embalses en los ecosis-temas y la biodiversidad terrestre;• la emisión de gases de efecto invernadero aso-ciada con proyectos de grandes represas y de susembalses;• los impactos de caudales alterados río abajo enlos ecosistemas y la biodiversidad acuáticos;• los impactos de alterar el ciclo natural de inun-daciones en las llanuras de inundación aguasabajo;• los impactos de las represas en la pesca ríoarriba, en los embalses y río abajo;• la mejora de ecosistemas mediante la creaciónde embalses y de otros medios; y• los impactos cumulativos de una serie de repre-sas en un mismo sistema fluvial.

Hasta qué punto los esfuerzos por disminuir oeliminar estos impactos se emprendieron en elpasado, se describe al final de cada análisis. Lasubsección final contiene una evaluación ulteriorde la experiencia pasada en cuanto a evitar, miti-gar, minimizar o compensar estos impactos.También se pasa revista a esfuerzos actuales pararestaurar la función ambiental por medio de la

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones76

Page 118: WCD - Represas y Desarrollo.

remoción de represas.

Ecosistemas y biodiversidad ter-restres

La construcción de una represa de almacenamien-to y la inundación subsiguiente del área delembalse mata de hecho plantas y bosques ter-restres y desaloja animales. Como muchasespecies prefieren las partes bajas de valles, losgrandes embalses pueden eliminar hábitats únicosde vida silvestre y afectar a poblaciones deespecies amenazadas.4 Los esfuerzos por mitigarlos impactos en la fauna han tenido poco éxito(ver Recuadro 3.1). La construcción deinfraestructura para irrigación puede tenerimpactos parecidos.

Llenar un embalse puede conducir a que las per-sonas ocupen y despejen áreas de la cuenca ríoarriba como reemplazo por la tierra perdida porcausa del embalse. El cambio en el uso de la tier-ra que se produce no sólo tiene efectos directosen cuanto a pérdida de hábitat, eliminación deflora y fauna y, en muchos casos, deterioro de latierra, sino que también retroalimenta efectos enel embalse por medio de alteraciones en la fun-ción hidrológica. La pérdida consiguiente decubierta vegetal conduce a incrementos en sedi-mentación, en caudal debido a tormentas y enproducción anual de agua; a una menor calidadde agua; y a cambios variables en la periodicidadestacional de la producción de agua.5

Emisiones de gases de efectoinvernadero

La emisión de gases de efecto invernadero (GHG,en inglés) por los embalses debido a vegetaciónen putrefacción y a entradas de carbono proce-dente de la cuenca se ha identificado en épocareciente como un impacto en el ecosistema (en elclima) de las represas de almacenamiento.6 Unaprimera estimación sugiere que las emisiones bru-tas de los embalses pueden representar entre el1% y el 28% del potencial de calentamiento glob-

al de las emisiones de GHG.7 Esto cuestiona lasabiduría convencional de que la hidroelectrici-dad sólo produce efectos atmosféricos positivos,como la disminución en emisiones de dióxido decarbono, de óxidos nitrosos, de óxidos y partícu-las sulfúricos en comparación con las fuentes degeneración de energía que queman combustiblesfósiles.8 También implica que todos los embalses,no sólo los hidroeléctricos, emiten GHGs. Enconsecuencia, deben investigarse las característi-cas de los embalses y sus cuencas para descubrirel nivel probable de emisiones de GHG.

Todas las grandes represas y lagos naturales enlas regiones boreales y tropicales que han sidomedidas emiten gases de efecto invernadero(dióxido de carbono, metano, o a veces ambos)(ver Gráficos 3.1 y 3.2).9 El Gráfico 3.1 muestra elámbito de valores registrados con medicionessobre el terreno y con modelos de emisiones deGHG en 15 represas.10 Algunos valores de emi-siones brutas de GHG son muy bajos y puedenser 10 veces menores que las alternativas de gen-eración térmica. Pero en algunas circunstancias

Ecosistemas y grandes represas

77El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Algunos proyectos de grandes represas han tratado de mitigar los impactos terrestres sobre la biodiversidad mediante la recuperación física de animales del área que se va a inundar o adelantándose al hecho de que las especies móviles simplemente se desplazarán a zonas vecinas. La Operación Noah y la Operación Curupira son dos ejemplos de lo hecho en las represas Kariba y Tucurui. Los Estudios de Caso respectivos de la CMR muestran que ninguno de los dos programas produjeron beneficios tangibles para la vida silvestre del caso. Esto puede deberse a la hipótesis implícita y probablemente incorrecta de que el hábitat receptor no había alcanzado todavía la capacidad máxima en cuanto a la especie correspondiente.

Una alternativa a la mitigación es un enfoque compensador del proyecto, o 'compensaciones' ambientales. Por ejemplo, en la India existe un requisito legal de que los bosques inundados debido a embalses debenreplantarse en otro lugar. Sin embargo, el Estudio de Caso de la India encontró que en general sólo se había replantado la mitad del bosque requerido, e incluso esta parte se gestionaba mal, produciendo muy poco en cuanto a beneficios o servicios comparables. Hay otras medidas compensatorias que se pueden emplear, como fideicomisos establecidos con donaciones de los promotores (por ejemplo el Harvey Basin Restoration Trust, Australia) o fidecomisos que administran parte de los ingresos y los utilizan para fines ambientales. Este último modelo es el que se ha propuesto para la represa Nam Theun II que se planea, con la intención de crear y gestionar un Parque Nacional en la cuenca. El plan tiene la posibilidad de beneficiar tanto a los ecosistemas forestales como a la vida útil de la represa gracias a una menor sedimentación.

Fuente: WCD Kariba, Tucurui and India Case Studies; Bizer, 2000

Recuadro 3.1 Mitigar y compensar los impactos terrestres

Page 119: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

las emisiones brutas pueden ser considerables, yposiblemene mayores que las alternativas térmi-cas.11 Estas emisiones pueden cambiar significati-vamente en el curso del tiempo, a medida que vadescomponiéndose la biomasa dentro de losembalses durante los primeros años de embal-samiento. En otros casos, las emisiones pueden

depender más de entradas de carbono desde lacuenca a largo plazo y tienen una mayor estabili-dad con el paso del tiempo, dependiendo de lascondiciones de la cuenca.

No basta con dejar establecido que un embalseemite GHGs para poder evaluar el impacto deuna represa en el cambio climático global. Loshábitats naturales (no perturbados por represas)también pueden emitir GHGs (ver Gráfico 3.2). Asu vez, también pueden almacenar carbono oactuar como sumideros netos de carbono. Porejemplo, un bosque tropical en llanura de inun-dación en la Amazonia puede emitir metano desus suelos y, al mismo tiempo, absorber dióxidode carbono en las hojas. El equilibrio de todosestos efectos potencialmente contrarios determi-naría el perfil de las emisiones de GHG desde elhábitat natural sin represas. Otra complicación esque el cambio en el uso de la tierra que se pro-dujo debido a los desalojos de personas, a laextracción de recursos y a otras actividadeseconómicas también pueden formar parte de lacontribución neta a emisiones de GHGs asociadascon la construcción de la represa. Por lo tanto,para calcular la contribución de nuevos embalsesal cambio climático global, se debe incluir unaevaluación de las emisiones y sumideros naturales

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones78

Gráfico 3.2 Emisiones de gases efecto invernadero procedentes de hábitats naturales

Fuente: WCD Thematic Review II.2 Global ChangeNota: Los hábitats naturales pueden ser fuentes (valores positivos) o sumideros (valores negativos) de carbono. Las emisiones deembalses en Canadá y Finlandia (Gráfico 3.1) se encuentran en niveles similares a las de lagos naturales.

Gráfico 3.1 Emisiones brutas de gases de efecto invernaderopor embalses

Fuente: WCD Thematic Review II.2 Global ChangeNota: La emisiones promedio de gases de efecto invernadero medidas en 15embalses en regiones boreales y tropicales presentan grandes variaciones den-tro de un país y entre regiones. Estos promedios ocultan fuertes variacionesestacionales y anuales.12

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Lagos naturales Ecosistemas forestales

Otros

Llanura de inundaciónen el Amazonas

Bosques tropicales

Bosques boreales

Indonesia arroz enterreno húmedo

Tierras septentrionalesde turbas

Page 120: WCD - Represas y Desarrollo.

pre-represa con el fin de determinar el impactoneto de la misma.13

Los Estudios de Caso de la CMR sólo proporcio-nan datos acerca de emisiones de dióxido de car-bono y de metano en el embalse Tucurui (verReacuadro 3.2). Incluso en este caso no hay datosacerca de las emisiones previas a la represa, locual hace imposible cualquier conclusión respec-to al efecto neto. Esto se aplica de modo másgeneral a otras represas que disponen de todavíamenos información. Lo que se comprende en laactualidad acerca de las emisiones sugiere que lasrepresas poco profundas en zonas tropicales cáli-das tienen más probabilidad de ser emisorasimportantes de GHGs que las repreas profundasen zonas boreales.

En el caso de represas hidroeléctricas, las repre-

sas tropicales que tienen poca capacidad instala-da y grandes embalses poco profundos tienenmás probabilidad de tener emisiones brutas quese acerquen a las de alternativas térmicas com-parado con las que tienen embalses pequeños yprofundos y una alta capacidad instalada.14

Hasta la fecha, no ha habido intentos de mini-mizar, mitigar o compensar estos impactos. Laeliminación de vegetación antes de la inundaciónes una alterantiva, pero los efectos netos de estaactividad no se entienden bien. El resultado delas negociaciones globales acerca de cambioclimático pueden influir en sanciones e incentivosfuturos por emisiones netas de GHG en embalses.

Ámbito de las emisiones brutas anuales de GHGen el proyecto Hidroelécrico Tucurui y en cuatroalternativas térmicas

El monitoreo reciente en el embalse de 2 600 km2 de Tucurui muestraque las emisiones cde gases de efecto invernadero son importantes ymuy variables de un año a otro. Los valores en 1998 superaron los de1999 en más de un factor de 10 para el metano y en 65% para dióxidode carbono (ver el cuadro siguiente).15

Emisiones brutas totales (ton./km2/año)

Año Metano Dióxido de carbono1998 76.36 3 81999 5.33 2 378

El modelo, al tomar en cuenta las emisiones del agua que pasa porlas turbinas o por encima de los vertederos, llega a estima

ciones más elevadas de las emisiones totales.16 El gráfico que siguecompara las emisiones brutas con las de tecnologías alternativas par-generación a gran escala de energía.17 Para Tucurui, todavía no sehan medido las emisiones básicas en hábitats naturales previo a lainundación, de modo que siguen resultando evasivas las verdaderascomparaciones de emisiones netas con alternativas.

La tecnología alternativa para generación eléctrica a gran escalarequerida para fundiciones de aluminio (el principal consumidor deelectricidad) era energía térmica que utiliza combustible diesel cuandose construyó el proyecto en los años 70. Hoy la alternativa sería plan-tas de ciclo combinado de gas natural.

Fuente: WCD Tucurui Case Study

Ecosistemas y grandes represas

79El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 3.2 Emisiones de gases efecto invernadero procedentes de hábitats naturales

Fuentes: aFeamside, 1995; bRosa el al, 1999; cFeamside, 2000; dIEA, 2000.

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eq.C

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TWh/

año

Tucuruia Tucuruib Tucuruic Dieseld Aceite pesadod Carbón combinado bituminosod Ciclode gasd

Page 121: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

Ecosistemas acuáticos y biodiversi-dad aguas abajo

Las represas conalmacenamientotienen como finalterar la distribu-ción y la periodi-cidad naturales delcaudal de ríos.Ponen en peligrolos aspectos

dinámicos de los ríos, que son fundamentalespara conservar el carácter de los ecosistemasacuáticos. Los ríos naturales y sus hábitats yespecies existen en función del caudal, de la can-tidad y de la naturaleza del sedimento que sedesplaza a través del canal, y de la naturaleza ycomposición de los materiales que conforman ellecho y las orillas del canal. La descarga fluvialque define al río incluye elementos como el cau-dal alto y como el caudal bajo. Estas dinámicas, yno las condiciones promedio de operaciones con-troladas de represas, son las que determinan labase física del flujo, que a su vez asegura la inte-gridad del ecosistema.18

El alcance de los impactos dependerá también desi el agua se extrae o desvía para consumo, o sedeja en el cauce del río. La introducción o no deespecies nativas, la calidad alterada del agua(temperatura, oxígeno, nutrientes), la pérdida dela dinámica del sistema y la pérdida de capacidadpara mantener continuidad de resultados eco-sistémicos, conducen a sistemas fluviales ecológi-camente modificados. La formación de una nuevadinámica tiene efectos positivos en algunasespecies y negativos en otras (ver Recuadro 3.3).

Impacto de los cambios en el caudal delrío

La variabilidad natural en los caudales de los ríosson el factor clave que influye en los ecosistemasacuáticos aguas abajo. La periodicidad de lasinundaciones, su duración y frecuencia son todasellas críticas para la supervivencia de comu-nidades de plantas y animales que viven ríoabajo. Los eventos de inundaciones pequeñaspueden actuar como disparadores para lamigración de peces e invertebrados; los eventosde mayor dimensión crean y mantienen hábitatsal rastrear y transportar sedimentos. La variabili-dad natural de la mayor parte de los sistemas flu-viales sustenta comunidades biológicas complejasque pueden ser muy diferentes de las que seadaptan a caudales y condiciones estables de unrío regulado. Finalmente, la temperatura y quími-ca del agua se alteran como consecuencia de sualmacenamiento y de la periodicidad alterada delos caudales río abajo. Puede producirse crec-imiento de algas en el embalse y en el canaladjunto a la represa en dirección río abajo debidoa la carga de nutrientes de las descargas delembalse. Los procesos de autopurificación dismin-uyen este efecto río abajo.

Las represas de almacenamiento, en particular lasplantas hidroeléctricas que generan durante lashora pico, pueden perturbar de manera significati-va todo el régimen de caudales al producir fluc-tuaciones diarias y también estacionales quedifieren mucho de los niveles naturales de cau-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones80

Antes de que se construyera la represa, el río Waitaki en Nueva Zelanda era muy inestable, inundaba con frecuencia y tenía un canal constantemente cambiable. Después de la represa, los flujos altos que causaban las inundaciones ahora se almacenan en el embalse para producir electricidad. Esto incrementó la estabilidad de los bancos de arena río abajo, permitiendo que la vegetación los colonizara, lo cual estabilizó todavía más el canal. La mayor estabilidad del caudal ha beneficiado a las poblaciones de salmón chinook (Oncorhynchus tshawytscha), especie exótica que se introdujo a comienzos de los años 90, porque los canales más estables ofrecen más protección para pececillos ante caudales altos y también un área mayor de ripio para desovar. En la actualidad el Waitaki tiene la mayor población de salmón en Nueva Zelanda. Sin embargo, el cambio beneficioso para el salmón ha sido perjudicial para la zancuda negra (Himantopus novaezelandiae), especie nativa. Esta ave está tan amenazada que subsisten menos de 100. Anidan en forma exclusiva en las grandes bancos de arena al descubierto aislados de las orillas, hábitatque se conservó debido a la naturaleza inestable del río. La vegetación que ha proliferado y estabilizado los bancos de ripio han incrementado el refugio para predadores, que a su vez han infligido muchas pérdidas en zancudas adultas, huevos y nidos.

Fuente: Ligon et al, 1995, citado en WCDThematic Review II.1 Ecosystems

Recuadro 3.3 Cómo una represa ha afectado dos especies diferentes enformas opuestas

Page 122: WCD - Represas y Desarrollo.

dales. Como se muestra en el Gráfico 3.3, la con-strucción de la represa Glen Canyon en el ríoColorado en EE UU redujo los caudales promediodiarios durante el pico anual de setiembre deunos 2 000 m3/seg a unos 700 m3/seg debido alas descargas de la represa para generar electrici-dad durante los períodos de demanda en las

horas pico del día. Estos cambios en el caudalhan alterado en gran manera el medio ambientefluvial, creando temperaturas consistentementemás bajas debido a la descarga de agua desde elfondo del embalse. Un descenso general en laabundancia de peces nativos en el río Coloradose atribuye en concreto a la descarga de agua fría

Ecosistemas y grandes represas

81El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 3.4 Fluctuación del régimen diario de caudal debido a operaciones hidroeléctricas en horas pico, ríoColorado en Lee's Ferry, setiembre

Fuente; Data from United States Bureau of Reclamation, 2000b.Nota: Los flujos pico se relacionan diariamente con la generación eléctrica entre las 14.00 y 19.00 horas , con míni-mos a las 04.00 am. La fluctuación en la demanda también varía de día a día.

Gráfico 3.3 Modificación de regímenes anuales de caudal debido a una represa hidroeléctrica, río Colorado en Lee'sFerry, EE UU

Fuente: Información obtenida del Servicio Geológico de los Estados Unidos, 2000.

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antes de la represa 1922-1931

después de la represa 1982-1991

Page 123: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

de las grandes represas dellugar.19 La población depeces Tandanus tandanus enel río Murray de Australiadesapareció debido a lasfluctuaciones frecuentes enel nivel de agua por causade las descargas del embalseen respuesta a necesidadesde los usuarios de agua río

abajo.20

En especial las represas hidroeléctricas de muchaaltura causan que el gas se sobresature cuando elagua fluye por encima del aliviadero. Esto causala muerte de peces debido a una situación pareci-da a la parálisis que puede afectar a lobuceadores que bucean demasiado profundo pordemasiado tiempo. El Estudio de Caso de GrandCoulee reporta que este es un problema especialen el río Colorado en EE UU, donde los regu-ladores han establecido una concentración máxi-ma total de gas disuelto para disminuir losimpactos en los peces migratorios.

Los hábitats modificados debido a grandes repre-sas con frecuencia generan ambientes que sonmás propicios para especies exóticas de plantas,peces, caracoles, insectos y animales.21 Estasespecies no nativas que aparecen con frecuencia

compiten con las nativas yacaban por modificar losecosistemas, que puedenvolverse inestables, fomen-tar vectores de enfer-medades o dejar de podersustentar los componentesambientales y socialeshistóricos.

En comparación con un río natural, los sistemasde raíces de las plantas aguas abajo de las repre-sas experimentan efectos disminuidos de arrastre,las plantas mismas sufren menos estrés porgrandes descargas y disminuye la tasa demigración por el canal, de manera que se puede

estabilizar un área del lecho del canal que quedadisponible para el desarrollo de plantas acuáticas.Tanto en África como en Australia, la eliminaciónde las grandes descargas naturales que limpiabanel sistema han hecho posible el amplio desarrollode las malezas acuáticas como el jacinto de agua(Eichhornia crassipes) y el helecho de agua(Salvinia molesta).22 El Estudio Piloto del RíoOrange documenta la colonización con caña(Phragmites australis) de 41 000 ha de lecho flu-vial que se ha producido como resujltado de cau-dales estabilizados en dicho río.

Las vinculaciones biológicas también se extiendende forma lateral lejos del río y paralelamente almismo, difundiendo el efecto de los cambios enlos ríos hacia una franja de anchura variable.Siempre que el caudal del río sea suficiente, otrosanimales silvestres, como ciervos, antílopes y ele-fantes llegarán a beber, en especial en la estaciónseca/caliente, Muchas especies de aves y mur-ciélagos llegan volando a beber. Estos movimien-tos laterales pueden alcanzar varios kilómetros apartir del río. De este modo, muchas especies devida silvestre en una franja bastante ancha de tier-ra a cada lado del río dependen del mismo, ypueden verse afectadas cuando el caudal del ríose altera con la construcción de una gran represa.De igual modo, los embalses largos que abarcanmuchos kilómetros de valles río arriba se con-vierten en una barrera para las especies terrestresque habitan ambas orillas y que antes podíancruzar el río.

Cuando las aguas de una cuenca se desvían haciaotra, se producen cambios en el volumen y esta-cionalidad del caudal. Organismos nuevos de lacuenca de origen pueden invadir la cuencareceptora y competir con las especies nativas. Sise desvía toda el agua de la cuenca origen, sinduda se producirán graves impactos en lasespecies únicas o genéticamente diferentes. EnSudáfrica, por ejemplo, el desvío del río Orangehacia el río Great Fish condujo a un incrementosextuplicado en el caudal, convirtiendo al ríoGreat Fish en permanente en vez de intermitente.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones82

Los hábitats modifica-dos debido a grandes

represas con frecuenciageneran ambientes queson más propicios para

especies exóticas deplantas, peces, cara-coles, insectos y ani-

males.

Page 124: WCD - Represas y Desarrollo.

El Estudio de Caso del río Orange reporta queuna beneficiaria son las larvas del jején Simuliumchutteri, que no tolera la desecación. Ante laausencia de medidas de control, esta mosca quepica produce pérdidas en el ganado, disminuye elempleo recreativo y molesta a los agricultoreslocales.

Los esfuerzos por minimizar los impactos de loscambios en el régimen de caudal han dependidode medidas para restaurar el régimen de caudalfluvial por medio de descargas ambientales decaudal (EFR, en inglés) (ver Recuadro 3.4).

Impactos de retener sedimentos y nutri-entes en el embalse

La disminución en el transporte de sedimentos ynutrientes en ríos aguas abajo de las represastiene impactos en la morfología de las llanuras deinundación y de los deltas costeros y produce lapérdida de hábitat para peces y otras especies.Los cambios en la turbidez del agua fluvialpueden afectar en forma directa a la biota. Porejemplo, en la producción de plancton influyenmuchas variables, incluyendo la turbidez. Si éstadisminuye debido a que se encierra el agua en larepresa, puede intensificarse y producirse eldesarrollo de plancton en nuevas secciones de unrío.

La disminución en el desplazamiento de sedimen-to desde la represa hacia aguas abajo conduce aldeterioro del canal fluvial.23 Esto puede conducira la eliminación de playas y aguas estancadas quebrindan hábitat a peces nativos, y la disminucióno eliminación de vegetación ribereña que propor-ciona nutrientes y hábitat a especies acuáticas yde aves acuáticas entre otras. Bloquear ríos invari-ablemente resulta en un mayor deterioro dedeltas costeros debido a la disminución deentradas de sedimentos. Por ejemplo, el lentocrecimiento del Delta del Nilo se invirtió con laconstrucción del dique del Delta en 1868. En laactualidad, otras represas en el Nilo, incluyendola Gran Represa Aswan ha disminuido todavía

más la cantidad de sedimento que llega al delta.Como consecuencia de ello, gran parte de lacosta del delta se va erosionando hasta de 5 a 8metros al año, aunque en algunos lugares superalos 240 metros por año.24

La consecuencia de la disminución de sedimentotambién llega a grandes tramos de costa, dondeel efecto erosivo de las olas ya no se ve frenadocon entradas de sedimentos de los ríos. Se estimaque las costas de Togo y Benin se están erosion-ando a una tasa de 10-15 metros por año debidoa que la represa Akosombo en el río Volta enGhana ha detenido el suministro de sedimentohacia el mar.25 Otro ejemplo es el del río Ródanoen Francia, donde una serie de represas han dis-minuido la cantidad de sedimento que transportael río hacia el Mediterráneo de 12 millones detoneladas en el siglo 19 a sólo de 4 a 5 millonesen la actualidad.26 Esto ha conducido a tasas deerosión de hasta 5 metros anuales para las playasde la regiones de Camargue y Languedoc, y se hanecesitado un presupuesto de millones de dólarespara la defensa de las costas.

Las medidas para mitigar los impactos de retenersedimentos y nutrientes son limitadas. Donde

Ecosistemas y grandes represas

83El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Por lo menos veintinueve países procuran minimizar los impactos ecosistémicos de grandes represas con el empleo de EFRs para lograr objetivos predefinidos de mantenimiento del ecosistema. La práctica de EFRs comenzó como un compromiso de asegurar un 'caudal mínimo' en el río (a menudo fijado en el 10% del caudal promedio anual). Desde entonces se ha ampliado para incluir una definición de necesidades ecosistémicas y un plan definido de descarga de caudal, que puede variar de año a año o según la estación para satisfacer las necesidades río abajo tanto del medio ambiente como de las personas. El nivel de EFR que se requiere lodetermina la necesidad de conservar río abajo ciertos componentes ecosistémicos, que con frecuencia tienen que ver con legislación nacional. Los países que utilizan este método han reconocido que la disminución a corto plazo en las ganancias financieras de un proyecto conduce a menudo a una sustentabilidad mejor a largo plazo y a alcanzar objetivos sociales más amplios para un medio ambiente más sano. Sin embargo, esto representa una redistribución de los beneficios de un proyecto de represa y por esto pueden oponerse a las EFRs los beneficiarios actuales,como operadores de plantas hidroeléctricas y de riego.

Entre las grandes represas de los Estudios de Caso de la CMR, sólo la Grand Coulee tiene un requisito de caudal ambiental, que consiste en unadescarga especialmente diseñada para aumentar el caudal para el salmón, evitando al mismo tiempo elevadas concentraciones de gas disuelto. Se está pensando en utilizar descargas planificadas para conservar los ecosistemas río abajo para el río Orange de Sudáfrica.

Fuente: Brown et al, 1999, Contributing Paperfor WCD Thematic Review II.1

Ecosystems; Tharme, 2000

Recuadro 3.4 Minimizar los impactos de los cambios en los cau-dales fluviales: necesidades ambientales de caudal

Page 125: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

resulte factible, hacer fluir sedimentos puede for-mar parte de un programa de manejo de descar-gas y de inundaciones artificiales.Obstruir la migración de organismosacuáticos

Como barrera física, la represa perturba eldesplazamiento de especies, lo cual conduce a

cambios en la composiciónde especies río arriba y ríoabajo e incluso a su pérdida.Las especies que viven enríos tienen varias pautasmigratorias. Entre ellas estánlos peces que migran delmar hacia los ríos, como elsalmón y los peces que

migran de los ríos hacia el mar, como lasanguilas. Los adultos de la primera especiemigran río arriba para desovar y las crías bajan,en tanto que ocurre lo opuesto con los segundos.Pero muchos otros peces de agua dulce subenpor los ríos o sus afluentes para desovar, en tantoque las larvas gloquidias de mejillones de aguadulce son transportadas por peces huéspedes.Para ayudar a contrarrestar el arrastre río abajo desus larvas, insectos acuáticos adultos como lamosca de mayo y la mosca de cuerpo achatadose desplazan río arriba para poner sus huevos.27

Las represas retienen estas migraciones en difer-ente grado.

El Estudio de Verificación de la CMR encontróque impedir el paso de especies de peces migra-torios era el impacto ecosistémico más significati-vo, registrado en más del 60% de los proyectospara los que se obtuvieron respuestas sobreasuntos ambientales. En el 36% de los casos, elimpacto de las grandes represas en peces migra-torios no se había previsto durante la planifi-cación del proyecto.

Los peces migratorios requieren ambientes difer-entes para las fases principales de su ciclo vital;reproducción, producción de crías, crecimiento ymaduración sexual. Muchas poblaciones de pecesque migran del mar hacia los ríos, como elsalmón y el sábalo, han muerto como resultadode represas que bloqueaban sus rutas migratorias.Las poblaciones de esturiones en el Mar Caspioahora dependen de criaderos artificiales de pecespara sus existencias (sobre todo de Irán), ya quelas represas que construyó la antigua UniónSovética en ríos que desembocaban en dicho mardetuvieron las migraciones naturales paradesove.28

Estudios detallados realizados en Norteaméricaindican que la construcción de represas es una delas principales causas de la extinción de especiesde agua dulce. Por ejemplo, un estudio de lospeces amenazados de Oklahoma sugirió que lapérdida de hábitat en ríos causada por los

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones84

Como barrera física, larepresa perturba eldesplazamiento deespecies, lo cual con-duce a cambios en lacomposición deespecies río arriba y ríoabajo e incluso a la pér-dida de especies.

Los pasajes para peces se utilizan con frecuencia como una medida técnica de mitigación para disminuir los impactos en los peces. Sin embargo, muy pocas de las 400 grandes represas que hay en Australia tienen alguna clase de pasajes para peces, y sólo se habían construido 16 en las 450 grandes represas en Sudáfrica en 1994, y sólo el 9.5% de las 1 825 represas hidroeléctricas en EE UU tienen instalaciones río arriba para el paso de los peces. Un ejemplo es la Idaho Power Company, que construyó pasajes para peces en cada una de las represas en el complejoHells Canyon. Sin embargo, ninguna de ellas tuvo éxito y el salmón ya no migra aguas arriba de la represa Hells Canyon.

El Estudio de Caso Glomma y Laager reporta que hay 34 pasajes para peces en las 40 represas en esa cuenca noruega. De ellos sólo el 26% funcionan con 'buena eficacia', el 41% funcionan con menor eficacia, y hasta un 32% no funciona en absoluto. En general la eficacia se considera baja, y las migraciones de peces se ven gravemente afectadas. En la represa Pak Mun en Tailandia, el estudio de caso documenta la ineficacia de los pasajes para peces, en especial para las grandes especies migratorias en el Mekong, que llegan a tener hasta dos metros de longitud y noentran en ranuras de 15x20 cm. Grand Coulee, Tucurui, Tarbela y Aslantas no tienen pasajes para peces a pesar de que en los respectivos ríos hay especies de peces migratorios.

Incluso cuando se han instalado con éxito pasajes para peces, las migraciones se pueden demorar ante la ausencia de señales de navegación, como fuertes corrientes. Esto causa estrés en la reserva de energías de los peces, dado que los peces que migran del mar a los ríos, como el salmón, no se alimentan mientras migran.

Investigaciones recientes realizadas en Australia, EE UU y Japón han demostrado que los pasajes para peces deben modificarse para satisfacer las necesidades de cada especie y de la situación concreta de cada represa. No pueden simplemente considerarse como tecnología fácilmente transferible, como lo demuestra el pasaje para peces de Pak Mun, que utilizó un diseño apropiado para el salmón que salta en corrientes montañosas, pero que fue ineficaz para especies que viven en un río de curso lento como el Mekong.

Fuentes: Australia en Blackmore, com.pers. 2000; Sudáfrica en Benade, com pers.. 1999; EE UU en Francfort et al, 1994; Executive Summary pviii; Collier et al, 1996, p22; Larinier, 2000 ; Contributing Paper for WCD Thematic Review II.1 Ecosystems

Recuadro 3.5 Medidas de mitigación: pasajes para peces

Page 126: WCD - Represas y Desarrollo.

embalses había conducido a la pérdida de 55%de las especies afectadas por el hombre, en tantoque otro 19% lo causaron represas que actuaroncomo barreras para la migración de peces.29 Losejemplos mejor documentados de migracionesperturbadas de peces proceden del río Columbiaen EE UU, donde se han perdido muchas pobla-ciones de salmón. El impacto de estas perturba-ciones en la productividad de la pesca sedescriben más adelante.

Los pasajes para peces se suelen utilizar dondese hacen intentos por mitigar el efecto de lasrepresas que obstruyen las migraciones de peces(ver Recuadro 3.5).

Ecosistemas de llanuras de inun-dación

La disminución de inundaciones anuales río abajoafecta la productividad natural de las zonasribereñas, las llanuras de inundación y los deltas.Las características de las comunidades de plantasribereñas dependen de la interacción dinámicade inundaciones y sedimentación. Muchasespecies ribereñas dependen de acuíferos superfi-ciales en llanuras de inundación que se recargandurante eventos regulares de inundación. Lasrepresas pueden tener impactos significativos ycomplejos en comunidades de plantas ribereñasrío abajo. Las descargas grandes pueden retardarla intrusión de especies verdaderamente ter-restres, aunque muchas plantas ribereñas hanevolucionado paralelamente con el régimen natu-ral de inundaciones y se han ido adaptando almismo.

Usualmente, las especies de árboles forestalesribereños dependen de caudales fluviales y deacuíferos poco profundos, y la estructura de lacomunidad y la población de bosques ribereñostiene relación con las pautas espaciales y tempo-rales de inundaciones en un lugar dado. Porejemplo, los bosques de eucalipto de la llanurade inundación del Río Murray, Australia, depen-den de inundaciones periódicas para que germi-

nen las semillas, y la retención por represas enlas cabeceras de los ríos ha reducido la regen-eración.30 A la inversa, se reconoce como unacausa principal de destrucción de bosques losimpulsos artifíciales que generan las descargas delas represas en el momento inoportuno, en térmi-nos ecológicos. Por ejemplo, la Acacia xan-thophloea está desapareciendo del sistemaPongolo debajo de la represa Pongolapoort,Sudáfrica, como resultado del régimen modificadode inundaciones.31

El control de las aguas de inundaciones pormedio de grandes represas, que suele disminuirel caudal durante períodos de inundaciones natu-rales y lo incrementa durante períodos secos,conduce a una discontinuidad en el sistema flu-vial. Esto, junto con la perdi-da conexa de hábitats en lasllanuras de inundación, nor-malmente tiene un impactonegativo notable en la diver-sidad y productividad depeces. La conexión entre elrío y los hábitats en las lla-nuras de inundación o aguasestancadas es fundamental enla historia vital de muchospeces fluviales que hanevolucionado para aprovechar las inundacionesestacionales y utilizar las áreas inundadas paradesovar y alimentarse. Perder esta conexiónpuede conducir a un descenso acelerado en laproductividad de la pesca local y a la extinciónde algunas especies. Además, el secar el caucedel río inmediatamente debajo de las represaspuede constituir un problema grave.

La pérdida directa de reabastecimiento anual desedimentos y nutrientes como consecuencia de laretención río arriba se cree que ha contribuido ala pérdida gradual de la fertilidad de los suelosen llanuras de inundación que habían sido pro-ductivas cuando se utilizaban en agricultura y enagricultura de recesión. También se han constata-do disminuciones radicales en especies de aves,

Ecosistemas y grandes represas

85El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En África, el régimenhidrológico modificadode los ríos ha afectadoen forma negativa laagricultura, pesca, pasti-zales y bosques de lasllanuras de inundaciónque constituían losmedios de vida y la cul-tura de las comu-nidades.

Page 127: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

especialmente en áreas de llanuras de inundaciónrío abajo y en deltas, donde los humedales nopueden reabastecerse de agua y nutrientes unavez construida la represa. Finalmente, la recargade aguas subterráneas en áreas de llanuras deinundación se ve gravemente disminuida una vezse han eliminado las inundaciones.32

En África, el régimen hidrológico modificado delos ríos ha afectado en forma negativa la agricul-tura, pesca, pastizales y bosques de las llanurasde inundación que constituían los medios de viday la cultura de las comunidades. Humedaleseconómicamente importantes de África incluyenllanuras de inundación fluviales, lagos de aguadulce y ambientes costeros y esteros. En el Sahel,hay humedales importantes en el Delta Intérieurdel río Niger en Mali y el lago Chad, en la fron-tera entre Niger, Chad, Camerún y Nigeria. Haycontrapartes de estos en otras partes de África

semiárida, sobre todo el Sudd en Sudán y elDelta Okavango en Botswana, y en áreashúmedas, como los pantanos de Zaire oriental.Algunos de estos humedales abarcan extensostrechos de terreno. La llanura de inundación enlos márgenes del río Senegal cubre unos 5 000km2 en época de inundación y se reduce a 500km2 en la época seca. La llanura de inundaciónen los márgenes del Niger abarca unos 6 000 km2en la estación de inundación, y se reduce a casila mitad de esto cuando el agua desciende, entanto que el Delta interior del Niger se extiendepor 20 000 a 30 000 km2 en la estación de inun-dación, para reducirse a 4 000 km2 con el aguabaja. En el sistema Logone-Chari, la inundacióncubre unos 90 000 km2.33

Los esfuerzos por restaurar las funciones eco-sistémicas de las llanuras de inundación depen-den de que se reviertan los efectos de la represapor medio de un programa de manejo de inunda-ciones artificiales que tenga como fin simular lasinundaciones que se producían antes de la repre-sa (recuadro 3.6).

Pesca

Como se mencionó antes, la obstrucción de sedi-mento y nutrientes, la re-regulación de caudal yla eliminación del régimen natural de inunda-ciones pueden tener efectos negativos signifi-cantes en la pesca río abajo. La pesca marina yen esteros también se ve negativamente afectadacuando las represas alteran o desvían caudales deagua dulce. Sin embargo, después de la construc-ción de represas puede darse pesca productivaen los embalses, aunque no siempre se prevé oforma parte de las propuestas en el diseño delproyecto.

En todo el mundo se reportan pérdidas sustan-ciales en la producción pesquera río abajo comoconsecuencia de la construcción de represas.Junto con la agricultura de subsistencia, la pescaconstituye una actividad importante para losmedios de subsistencia entre grandes poblaciones

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones86

La Base de Conocimientos de la CMR incluye una serie de casos en los que se han descargado de grandes represas inundaciones artificiales para generar los recursos naturales en llanuras de inundación río abajo que son básicos para los medios de subsistencia (por ejemplo la represa Manantali en Mali y Senegal y la represa Pongolapoort en Sudáfrica). El manejo de inundaciones genera beneficios económicos cuando las comunidades río abajo dependen de recursos naturales que se sustentan con las inundaciones como pastoreo, agricultura cuando la inundación retrocede y pesca(ver Capítulo 4). Por ejemplo, en el río Tana, Kenya, una inundación provocada a partir del plan Grand Falls tendría un valor actual neto de por lo menos $50 millones para la economía de la llanura de inundación río abajo. El manejo de inundaciones también conlleva un costo de oportundiad que puede ser mayor o menor dependiendo del valor de las aguas descargadas para la represa en cuanto a riego, hidroelectricidad u otros usos. Un conjunto de estudios preliminares muestra que en algunos casos se dan evidentes beneficios económicos netos con estas descargas y en otros casos los costos de oportunidad superan el valor de los beneficios río abajo que se identificaron, cuantificaron y valoraron en términos económicos. El potencial para el manejo de inundaciones con frecuencia seve limitado debido al diseño de las esclusas, a la sedimentación en el embalse y en canales río abajo y al desarrollo de infraestructura en áreas previamente propensas a inundaciones. Otra limitante puede ser la voluntad política para apoyar medios tradicionales de subsistencia a costa de los beneficios de la represa.

Fuente: Acreman et al, 2000, Contributing Paper to WCD Thematic Review II.1

Ecosystem Impacts; Grand Falls en Emerton, 2000.

Recuadro 3.6 Restauración de la función ecosistémica pormedio del manejo de inundaciones artificiales

Page 128: WCD - Represas y Desarrollo.

rurales en el mundo en desarrollo. Muchas deestas familias dependen de la pesca como fuenteprimaria o complementaria de sus medios de sub-sistencia. Por ejemplo, el cierre parcial del canalfluvial a consecuencia de la represa PortoPrimavera en Brasil, obstruyó la migración depeces y disminuyó la captura de peces río arribaen un 80%, con los consiguientes efectos en losmedios de subsistencia.34 En áreas de muchadiversidad de especies de peces, como la regiónbaja del Mekong en Asia Oriental, los medios desubsistencia y la cultura de la comunidad seentretejen alrededor de la pesca. El Estudio deCaso Pak Mun reporta un descenso drástico encaptura de peces río arriba una vez la represahubo obstruido eficazmente la migración depeces desde la parte alta del río Mekong haciaafluentes de la gran cuenca del río Mun.

También se reportan datos acerca de las pérdidaspara la producción pesquera río abajo como con-secuencia de la construcción de represas encuencas hidrográficas en África. Por ejemplo, seperdieron 11 250 toneladas de peces del sistemadel río Senegal luego de la construcción de larepresa.35 Estudios realizados acerca del Nigerhan mostrado que la productividad de la pescaaumenta linealmente con el volumen del caudaldel río.36 Otras cuencas en la Base deConocimientos de la CMR que reportan pérdidasen la producción pesquera incluyen las yaeres enCamerún, la llanura de inundación Pongolo enSudáfrica y el Niger en África Occidental debajode la represa Kainji.37 Se han experimentadoimpactos negativos en las áreas del delta y delestuario en la región del bajo Volta, en el deltadel Nilo y en el Zambezi en Mozambique.38 Loscaudales de agua dulce también sustentan la pro-ducción pesquera marina ya que muchos pecesmarinos desovan en estuarios o deltas. Una dis-minución en el caudal de agua dulce y en nutri-entes afectan las áreas de cría de varias maneras,incluyendo la creciente salinidad, hacer posible lainvasión de peces marinos predadores y la dis-minución del suministro disponible de alimento.Estos impactos se pueden ver muy claramente en

los efectos que produjo laGran Represa Aswan enlas aguas costeras delMediterráneo, donde ladisminución de nutrientesacarreados hasta el marha hecho decrecer la pro-ducción en todos losniveles de peces de tro-feo, con el consiguiente descenso en capturas desardinas y otros peces.39 En el delta del Zambezi,el impacto de caudales estacionales modificadosen la pesca local de camarón se ha estimado en$10 millones anuales.40

Las represas pueden mejorar algunas pescasribereñas, en particular la pesca en los canales dedesfogue inmediatamente debajo de la represa,que se benefician de la descarga de nutrientesdesde el embalse río arriba. Si la descarga sehace de la capa inferior de agua en el embalse,las menores temperaturas en el agua receptora enlos canales de salida puede limitar o eliminar laspesca en aguas cálidas del río y requierereabastecerlas con especies exóticas de agua fría,como salmónidos (asumiendo que el agua estésuficientemente oxigenada). Puede resultar pro-ductiva la pesca en aguas de canales de salida deestos peces de agua fría, pero en generalrequieren programas complentarios de cría y laintroducción de invertebrados de agua dulce paraque les sirvan de alimentos.41

Después de la construcción de represas, sueledarse una pesca productiva en los embalses,aunque no siempre se prevé ni forma parte de laspropuestas en el diseño del proyecto. Si bienprácticametne todas las represas en los Estudiosde Caso de la CMR tienen pesca en embalses,sólo en tres casos se predijo la producción pes-quera. En el caso de Aslantas, los consultoresestimaron un producción de 580 toneladas, y lascifras reales son 86-125 toneladas (para 1987-95).En Pak Mun, la producción fue sólo de una déci-ma parte de lo predicho. En ambos casos lasmetas no se cumplieron ya que las prediccones

Ecosistemas y grandes represas

87El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 129: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

dependieron en parte de un programa funcionalde abastecimiento que no se cumplió en su totali-dad. En Kariba se hicieron estimaciones para lapesca artesanal pero no para la pesca más pro-ductiva comercial en aguas abiertas.

Por otra parte, en Tucurui se ha desarrollado unapesca productiva no prevista. Además de la pro-ducción comercial, se ha desarrollado una indus-tria local de pesca deportiva alrededor del muybuscado róbalo pavorreal, Cichla ocellaris (cono-cido en Tucurui como tucunaré). Kariba tambiénha sido testigo de un desarrollo similar de unavigorosa pesca deportiva. En Grand Coulee, lafalta de pasajes para peces le quitó al salmón másde 1 000 kilómetros de zona de desove río arriba,y afectó a las tribus First Nations en EE UU yCanadá, en tanto que un criadero de peces man-

tuvo en gran parte las cantidades de salmón(aunque no la diversidad genética) en tramos ríoabajo en EE UU. Los datos de antes y después de la construcciónde Tucuri ilustran la naturaleza cambiante de lacomposición de especies y de la producción depeces en las áreas río abajo, del embalse y ríoarriba. Los datos experimentales de captura docu-mentan que la cantidad de especies que seencontraron en cada una de las tres áreas ha dis-minuido significativamente (en 30-50 especies)después de embalsar las aguas. Los datos sug-ieren que en total 11 especies ya no puedenencontrarse en estas áreas (ver Gráfico 3.5ª).Dentro del embalse y en menor grado río arriba,las especies contienen en la actualidad másespecies piscívoras a costa de las detritovívorasque eran más comunes antes de la construcción.En términos de producción, la pesca río arribadel embalse permaneció estable por los primeros10 años o más, pero ahora parece estar incremen-tándose (ver Gráfico 3.5b). Por otro lado, la pescarío abajo ha presentado una tendencia descen-dente continua. Sin embargo, la pesca en elembalse ha aumentado diez veces en los últimos20 años, con la consecuencia de que la pescatotal (río arriba, río abajo y en el embalse) se hatriplicado en tamaño hasta alcanzar 4 700toneladas anuales desde que se puso a operar larepresa.

Mejora del ecosistema

La Base de Conocimientos de la CMR ofrece unaserie de ejemplos de los efectos de mejora delecosistema que producen las grandes represas.Los Estudios de Caso muestran, por ejemplo, quese han creado humedales productivos debido albombeo de agua en la Grand Coulee a través deuna zona previamente árida en la Cuenca del ríoColumbia, y a lo largo de las orillas del lagoKariba, la cual ha generado valores considerablespara la vida silvestre y el turismo.

Algunos embalses sustentan reptiles globalmenteamenazados (por ejemplo la represa

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones88

Gráfico 3.5 Disminución en cantidad de especies peroaumento en productividad pesquera, Tucurui (a & b)

Fuente: WCD Tucurui Study Case

Río abajo Embalse Río arriba Total

Can

tidad

de

esp

ecie

s

Antes del embalse de las aguasDespués del embalse de las aguas

Río abajo

Embalse

Río arriba

Cos

echa

anu

al d

e p

eces

(ton

elad

as)

Page 130: WCD - Represas y Desarrollo.

Hillsborough, Trinidad) y otros han sido declara-dos sitios Ramsar de importancia internacionalpara aves. De hecho, una medida del valor ambiental de los cuerpos de agua es considerar lalista de sitios designados como de importanciainternacional para aves acuáticas bajo laConvención Ramsar sobre Humedales. De 957sitios designados hasta diciembre de 1998, sólo el10% incluían clases artificiales de humedales, entanto que el 25% incluían clases de lagos natu-rales.42 Muchos de los humedales artificiales des-ignados son sitios represados: de los casi 100humedales artificiales designados como de impor-tancia internacional, 78 incluyen áreas de almace-namiento de agua.43

Un estudio que realizó Wetlands Internationalpara la CMR mostró que las aves acuáticasreunidas para pasar el invierno en lagos naturaleso represados en Suiza son bastante similares, y lamisma especie se encuentra con la mayor abun-dancia en ambas clases de lagos. El estudio tam-bién mostró que la situación en Sudáfrica es muydiferente, ya que carece de cuerpos naturales per-manentes de agua y casi todos los cuerpos per-manentes son artificiales. Por lo menos 12embalses sustentan concentraciones grandes eimportantes de aves acuáticas. Las grandes repre-sas en Sudáfrica han brindado condiciones gen-

eralmente beneficiosas parapelícanos, percas y cor-moranes. Proporcionan sitiosadecuados para cambio deplumaje de las aves marinas:por ejemplo, por lo menos el70% de la población del shel-duck sudafricano, Tadornacana, cambia de plumaje ensólo 23 lugares en Sudáfrica, 21de los cuales son grandesembalses. Los embalses derepresas ofrecen refugios en laestación seca o durante sequíaspara muchas especies de avesacuáticas en las secciones semi-áridas del país.44

Pero los humedales produc-tivos se crean casi siempre alrededor de embalsescuando éstos son superficiales o tienen márgenespoco profundas y alrededor de áreas de embalsescon un vaciado limitado. Donde la entrada desedimento desde la cuenca es abundante, puedenformarse pequeños humedales, a modo de deltas,en los puntos de entrada. En general, no es prob-able que los embalses más hondos que tienen lasmárgenes inclinadas o grandes fluctuaciones esta-cionales en el nivel del agua sustenten hábitats

Ecosistemas y grandes represas

89El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 3.6 Fragmentación en 225 cuencas de ríos grandes

Source: Revenga et al, 2000.

Todas las cuencas

Cuencas meridionales

Cuencas septentrionales

Muy afectadas Bastante afectadas No afectadas

37% 23% 40%

31% 28% 41%

42% 19% 39%

Page 131: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

de humedales grandes.

Los lagos represados susten-tan una gama más restringidade especies, y WetlandsInternational no registró enlagos represados variasespecies tanto comunes comopoco frecuentes en lagos nat-urales. Al represar ríos se haincrementado la cantidad de

sitios en aguas abiertas de que disponen las avesacuáticas que invernan en Suiza y ha propor-cionado un hábitat más adecuado para estas avesque el que suelen ofrecer los tramos con rápidocaudal del río entre los mismos. Sin embargo,estos sitios sustentan sólo una cantidad pequeñade aves de las especies más comunes y extendi-das y no parecen proporcionar un hábitat tandiversificado para las aves acuáticas como loslagos naturales en el área. Once de los 2 596embalses británicos sustentan poblacionesgrandes e importantes de aves acuáticas queinvernan, en tanto que 60 áreas acuáticas natu-rales tierra adentro y 52 estuarios sustentanpoblaciones de importancia internacional.45

Impactos cumulativos

Muchas de las cuencas principales en el mundocontienen ahora grandes represas. Dentro de unacuenca, cuanto mayor es la cantidad de represas,tanto mayor es la fragmentación de los ecosis-

temas flluviales. Se estima que un 60% de lascuencas de los grandes ríos del mundo están muyo bastante fragmentados por represas (ver Gráfico3.6). La magnitud de la fragmentación de ríospuede ser muy elevada. En Suecia, por ejemplo,sólo tres de los principales ríos de más de 150km de longitud y seis ríos pequeños no se hanvisto afectados por represas.46

Aunque rara vez se analizan, se producenimpactos cumulativos cuando se construyenvarias represas en un solo río. Afectan tanto lasvariables físicas (de primer orden), como el régi-men de caudal y la calidad del agua, como laproductividad y composición de especies de ríosdiferentes. Los problemas pueden aumentar amedida que se agregan más represas a un mismosistema fluvial, lo cual conduce a una pérdidamayor y cumulativa de recursos naturales, calidadde hábitat, sustentabilidad ambiental e integridadecosistémica. Los impactos cumulativos de trans-ferencias de agua entre cuencas genera una pre-ocupación especial por cuanto con frecuenciaimplica la transferencia de especies hacia nuevascuencas.

La Base de Conocimientos de la CMR documentauna serie de impactos cumulativos que incluyencandidad de agua, calidad de agua e impactos enespecies. Los regímenes de caudal se ven clara-mente afectados ya que el aumento en el volu-men total de almacenamiento debido a nuevasrepresas disminuye los caudales para inundaciónrío abajo.

En Pakistán, el Estudio de Caso Tarbela revelaque sólo el 21% del caudal histórico de laestación seca del Indus llega al delta; el resto sedesvía para irrigación y abastecimiento de aguapor medio de 22 represas y diques. Desde que sepuso a funcionar el dique Kotri a comienzos delos años 60, la cantidad promedio de días sincaudal río abajo en la estación seca aumentó decero a 85 (promedio desde 1962 a 1997).Impactos similares se han producido alrededordel Mar Aral (ver Recuadro 3.7) y en Australia,

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones90

Los problemas puedenaumentar a medida quese agregan más represasa un mismo sistema flu-vial, lo cual conduce auna pérdida mayor ycumulativa de recursosnaturales, calidad dehábitat, sustentabilidadambiental e integridadecosistémica.

El Mar Aral, alimentado por el Amu Darya y el Syr Darya, fue en otro tiempo el cuarto cuerpo de agua tierra adentro más grande del mundo, apenas detrás del Lago Superior. Sustentaba 24 especies de peces y una población pesquera de 10 000 personas. Se costruyeronuna serie de represas en los ríos para alimentar un inmenso sistema de riego y para cultivo de algodón en 2.5 a 3 millones de hectáreas de tierras nuevas de cultivo. La extracción de agua ha disminuido al Mar Aral en un 25% respecto a su volumen de 1960, ha cuadruplicado la salinidad del lago y eliminado la pesca. Los agentes contaminadores que antes iban a parar al lago ahora flotan en el aire como polvo, con los consiguientes problemas locales de salud. El daño ambiental que se ha causado se ha calculado en $1.25 a $2.5 billones anuales.

Fuente: Anderson, 1997, Sección 1 pii, Sección 6 pii.

Recuadro 3.7 Impacto cumulativo de represas; el Mar Aral

Page 132: WCD - Represas y Desarrollo.

donde 80 años de regulación de ríos, construc-ción de más almacenamientos y desvío de aguadel río Murray Darling ha disminuido el caudalmedio que llega al mar a 21% del caudal quetenía antes de la regulación.47Cuando se descarga agua de una represa, losparámetros de calidad del agua se recuperan conlentitud. Los niveles de oxígeno pueden recuper-arse en uno o dos kilómetros, pero los cambiosde temperatura pueden encontrarse todavía a 100km río abajo. Donde la distancia entre represasno permite la recuperación de los niveles natu-rales, la biología del río puede verse afectadaosmuchos centenares de kilómetros debido a unascuantas represas. Los ejemplos en los Estudios deCaso de la CMR incluyen el río Orange-Vaal enSudáfrica, donde los impactos de 24 represaspueden haber producido que 2 300 km (el 63%)del río tengan un régimen modificado de temper-atura. En el río Columbia, la represa GrandCoulee recibe agua con una elevada concen-tración de gases disueltos como resultado derepresas canadienses río arriba. Antes de que losniveles puedan volver a valores naturales, los ver-tidos desde Grand Coulee los incrementa denuevo, con lo que el problema se transfiere másrío abajo.48 La construcción de una serie derepresas en un mismo río puede, por tanto,aumentar los impactos en ecosistemas y biodiver-sidad aguas abajo.

También en el río Columbia, es significativo elimpacto cumulativo de una represa más sobre lasmigraciones del salmón. Se estima que 5-14% delsalmón adulto pierde la vida en cada una de lasocho grandes represas por las que deben pasaren su desplazamiento río arriba.49

Lo que no se ha investigado bien es el cambio enla magnitud de la respuesta en aumento de lafunción ecosistémica y de la biodiversidad amedida que se va fragmentando más el río. Poresto no se sabe si hay algún límite después delcual comenzarán a disminuir los impactos mar-ginales de agregar una o más represas a una cas-cada concreta de represas. Estamos, pues, frente

a una opción que debe serestudiada caso por casorespecto a si los impactosecosistémicos de modificaraún más un río que ya tienerepresaspuede en algúnmomento tener menosimportancia que, por ejemp-lo, construir la primerarepresa en un río queactualmente fluye sinobstáculos.

Prever los impactosecosistémicos yresponder a losmismos

El examen de lo hecho paracontrarrestar los impactosecositémicos de las grandesrepresas que contiene laBase de Conocimientos dela CMR indica que sólo halogrado un éxito limitadodebido a:

• la falta de atención a pre-ver y evitar los impactos;• la calidad deficiente y laincertidumbre de las predic-ciones;• la dificultad de hacerlesfrente a todos los impactos;• la implementación y éxitoparciales de las medidas demitigación.

Prever y predecir losimpactos ecosistémi-cos

Ecosistemas y grandes represas

91El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 3.7 Impactos previstosy no previstos en ecosistemas

Fuente: WCD Cross-Check Survey

Submuestra global: 87 represas

Antes de 1950 (3 represas)

En los años 50 (8 represas)

En los años 60 (17 represas)

En los años 70 (30 represas)

En los años 80 (17 represas)

En los años 90 (12 represas)

Page 133: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

Para poder abordar enforma adecuada losimpactos ecosistémicos,hay que entenderlos ypredecirlos. El Estudiode Verificación encontróque en 87 proyectos quecontenían datos acercade impactos ecosistémi-cos, casi el 60% de losimpactos identificadosno fueorn previstos conanterioridad a la con-

strucción de la represa, en gran parte debido a lainsuficiencia de los estudios. Aunque el tamañode la muestra es pequeño para algunos períodos,el Estudio de Verificación también sugiere que alo largo del tiempo la tendencia es ir previendocada vez más los impactos (ver Gráfico 3.7). Estoconfirma la expectativa de que la tendencia haciael empleo de evaluaciones de impacto ambiental(EIA) conduciría a una mejor identificación deimpactos potenciales (ver en el Capítulo 6 elanálisis de EIAs).

Prever una impacto no es, sin embargo, sinónimode predecir con exactitud ladirección y magnitud de suefecto en los ecosistemas yla biodiversidad. Tampocogarantiza que se vaya acomprender el impacto ulte-rior de tales cambios en losmedios de subsistencia ybienestar económico de laspersonas afectadas. Aunqueson bien conocidos losimpactos generales de laconstrucción de represas enlos ecosistemas y la biodi-

versidad terrestre, los específicos, como las emi-siones netas de gases de efecto invernadero deuna represa concreta, de momento no se puedenpredecir con ninguna certidumbre. Con másinvestigaciones acerca de los factores que deter-minan las emisiones netas se puede disminuir

esta incertidumbre con el tiempo.

Los impactos río abajo en los ecosistemas y labiodiversidad acuática y en los ecosistemas de lla-nuras de inundación representan la suma demuchas interacciones complejas y por ello sondifíciles de predecir cuando no se dispone dedatos base o cuando los que existen son pococonfiables. Sin embargo, la dirección general delos impactos suele ser negativa. Como se mostróen el caso de efectos en las llanuras de inun-dación, el impacto de las grandes represas enesos ecosistemas variará. Respecto a la pesca,aunque parece que el efecto en la composiciónde especies suele ser negativa en todos los nive-les (río arriba, embalse y río abajo), las pérdidasen productividad río abajo pueden ir acom-pañadas de incrementos en producción pesqueraen los embalses. Finalmente, la naturaleza de losimpactos cumulativos a medida que se agreganmás represas a un sistema fluvial puede ser signi-ficativa, pero la falta de investigación al respectohace difícil cualquier predicción.

En resumen, la previsión y predicción deimpactos ecosistémicos en el pasado fueron limi-tadas, en parte debido a la ausencia de datosbase confiables, a incertidumbre científica encuanto a la naturaleza de las interacciones, a unaatención insuficiente en cuanto a estos asuntos ya una capacidad limitada consiguiente para desar-rollar modelos de estos sistemas complejos.Aunque con el paso del tiempo se han logradomejoras en las mediciones, en la comprensióncientífica y en la capacidad de desarrollar mode-los, la mayor parte de los impactos ecosistémicossiguen siendo específicos de un lugar. Su natu-raleza exacta no puede predecirse dada la faltade estudios adecuados de campo de sistemas flu-viales individuales.

Evitar, minimizar, mitigar, compensar yrestaurar los impactos a los ecosistemas

La Base de Conocimientos de la CMR pone derelieve que los intentos por evitar o minimizar

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones92

Los impactos río abajoen los ecosistemas y la

biodiversidad acuática yen los ecosistemas dellanuras de inundación

representan la suma demuchas interacciones

complejas y por ello sondifíciles de predecir

cuando no se disponede datos base o cuando

los que existen son pococonfiables

Page 134: WCD - Represas y Desarrollo.

impactos por medio de la selección de proyetosalternativos tuvieron más éxito que los esfuerzospor gestionar los impactos una vez que quedaronincorporados al diseño de la represa. Evitar yminimizar los impactos, por su misma naturaleza,disminuyen los impactos ecosistémicos en ellugar afectado. Pero cuando se han escogidolugares o diseños alternativos, muy pocas vecesse han registrado las consecuencias netas para losecosistemas.

Quienes planifican y proponen proyectos han uti-lizado cinco medidas principales para respondera impactos ecosistémicos:

• medidas para evitar los efectos negativos pre-vistos de una gran represa por medio de la selec-ción de proyectos alternativos;• medidas para minimizar impactos mediante lamodificación de características del diseño delproyecto, una vez se ha escogido una represa;• medidas de mitigación que se incorporan alnuevo o existente diseño de represa o régimende operación con el fin de disminuir los impactosecosistémicos hasta niveles aceptables;• medidas para compensar los efectos residualesinevitables mediante la mejora de atributos eco-sistémicos en cuencas arriba de la represa o enotros lugares; y• medidas para restaurar aspectos de ecosistemasribereños.

La opción primordial para evitar impactos eco-sistémicos de grandes represas ha sido no con-struir la represa. Esto ha recibido una base legalen Austria. Finlandia, Francia, Noruega, Suecia,Suiza, EE UU y Zimbabwe, donde se han estable-cido provisiones para 'excluir' segmentos específi-cos de ríos o cuencas ante regulaciones o desar-rollos con el fin de protegerlos.50

Una buena selección del lugar, como evitar con-struir grandes represas en el curso principal deun sistema fluvial, y un mejor diseño de represatambién desempeñaron papeles significativos encuanto a evitar o minimizar impactos en una serie

de casos que se encuentranen la Base de Conocimientosde la CMR.51 La InternationalEnergy Agency tambiénapoyó tales políticas en sureciente documento de políti-ca Hydropower andEnvironment.52 Como semencionó antes, una cantidadcreciente de países están uti-lizando requisitos de caudal ambiental para mini-mizar impactos río abajo (ver Recuadro 3.4), aveces bajo la forma de manejo de inundaciones(ver Recuadro 3.6).

La mitigación fue la respuesta practicada en máslugares para contrarrestar impactos ecosistémicosen el caso de las grandes represas que seincluyen en la Base de Conocimientos de la CMR.Como se comentó antes, la mitigación ha fracasa-do o funcionado sólo de manera esporádica en elcaso de operaciones de rescate de vida silvestre yde pasajes de peces (Recuadro 3.1 y Recuadro3.5). En la submuestra de 87 proyectos delEstudio de Verificación para los que se habíanregistrado impactos ecosistémicos, se habíaemprendido mitigación en menos de una cuartaparte de los impactos ecosistémicos previstos(10% de todos los impactos ecosistémicos ocurri-dos). De estos proyectos, 47 también registraronla eficacia de las medias de mitigación aplicadas.Quienes respondieron afirmaron que un 29% fun-cionaron con eficacia, 40% no mitigaron elimpacto y un 40% fueron moderamente eficaces.La conclusión que se puede sacar es que dehecho se mitigaron con eficacia sólo un pequeñoporcentaje de los impactos ecosistémicos que seprodujeron, en tanto que el significado relativode estos impactos sigue sin conocerse.

Aunque se dan casos de una mitigación satisfac-toria, el éxito siempre depende de condicionesrigurosas que incluyen:

• una buena base de información y disponibili-dad de personal profesional competente para for-

Ecosistemas y grandes represas

93El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Una buena selección dellugar, como evitar con-struir grandes represasen el curso principal deun sistema fluvial, y unmejor diseño de represatambién desempeñaronpapeles significativos encuanto a evitar o minimi-azar impactos.

Page 135: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

mular selecciones complejas que se someten aquienes toman decisiones;• un marco legal adecuado y mecanismos decumplimiento;• un proceso cooperativo con el grupo de diseñoy los grupos implicados;• monitoreo de retroalimentación y evaluación dela eficacia de la mitigación; y• recursos financieros e institucionales adecua-dos.53

Si alguna de estas condiciones no está presente,es probable que la mitigación no tenga éxito. Lamitigación, aunque con frecuencia resulta posibleen principio, presenta muchas incertidumbres ensituaciones en el terreno y por esta razón en laactualidad no resulta una opción en todos loscasos y circunstancias. Además, las debilidadesdel proceso de EIA en muchos proyectos dismin-uye la posibilidad de resultados positivos.54 Estorefrenda el empleo de estrategias alternativas enlugar de simplemente sólo la mitigación.

La compensación por recursos perdidos puedeser 'en especie' (por ejemplo, construcción de uncriadero de peces por las áreas perdidas de des-ove de peces) o 'no en especie' (por ejemploprotección de la vertiente en la cuenca superior

por la pérdida de hábitat ribereño o enhumedales). La compensación también se puedepagar 'en la cuenca' (por ejemplo restauración deárea forestal dentro de la cuenca del río por pédi-da de bosques por inundación) o 'fuera de lacuenca' (por ejemplo ayuda en ampliar la capaci-dad de gestión en lugares similares en otras cuen-cas hidrográficas). Estos se aplican para compen-sar pérdidas en ecosistemas y en biodiversidad, ytambién para reemplazar empleo productivo per-dido de recursos naturales (como en el caso decriaderos de peces). Las preocupaciones por laeficacia de la compensación incluyen preguntasacerca de la posibilidad de 'reemplazar' funcionesy especies ecosistémicas (por ejemplo, ¿son lospeces que se crían en un criadero equivalentes aexistencias de peces nativos?) y las consecuenciasde dichos esfuerzos, por ejemplo si los criaderosde peces de hecho perjudican a las existencias depeces nativos debido a enfermedades y competi-ción.

Restaurar el ecosistema por medio de laclausura de represas

La restauración del ecosistema se ha aplicado enuna gama de países en los que la legislaciónnacional que se ha ido desarrollando ha exigidoestándares más elevados de desempeño ambien-tal (ver Recuadro 3.8). En EE UU y Francia, sehan clausurado represas para restaurar valoresambientales clave, con frecuencia relacionadoscon peces migratorios (salmón), y a menudocomo condición para renovar la licencia deoperación.55

Los impactos ecosistémicos de la eliminación derepresas son complejos y específicos de cadalugar. Un aspecto fundamental en la eliminaciónde represas es qué hacer con el sedimento acu-mulado detrás de la represa, que posiblementeesté contaminado. El destino de este sedimentocuando se elimina la represa suele ser unobstáculo importante para la restauración.

Los diseños actuales de grandes represas con fre-cuencia no son suficientemente flexibles como

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones94

Un total de 467 represas han sido eliminadas hasta la fecha en EE UU, 28 de las cuales son grandes represas de más de 15 metros. Las razones de la clausura han incluido preocupaciones en cuanto a seguridad, la restauración de pesca fluvial, consideraciones financieras o eliminación de estructuras no autorizadas.

Un ejemplo de clausura es la represa Grangeville en Cleanwater Creek, Idaho. Construida en 1903, albergó una central de 10-MW de potencia. La clausura la motivó la excesiva sedimentación en el embalse y la obstrucción de peces migratorios a raiz del colapso del pasaje de peces en 1949. La represa se clausuró en 1963, y el río eliminó en seis meses todo el sedimento acumulado, sin ningún efecto registrado río abajo. El cierre restauró el acceso para el salmón y recorridos de truchas a 67 km del curso principal del río y a más de 160 km de hábitat en afluentes en las secciones superiores del río Clearwater. También permitió a miembros de la tribu Nez Perce recuperar un área tradicional de pesca que les había sido denegada por mucho tiempo a pesar de lo estipualdo en el tratado de 1855 con EE UU.

Fuente: Bowman et al, 1999, pxix, 27-31.

Recuadro 3.8 Restauración del ecosistema por medio de laclausura de represas en EE UU

Page 136: WCD - Represas y Desarrollo.

para permitir regímenes diferentes de operaciónpara satisfacer metas ambientales (u otras). Laexperiencia global demuestra que estas estruc-turas de muchos años de vida pueden utilizarsepara operar en forma diferente en el futurorespecto al pasado, a medida que las necesidadesy valores de la sociedad evolucionan y que seagregan otras represas en el área de la cuenca.

En algunos casos, se completa el diseño de larepresa antes de que las necesidades de caudalambiental se hayan definido, y por ello no puedecumplir con vertidos de agua de la cantidad ycalidad requeridas. Cinco represas en el ríoColorado se han equipado ya con salidas de nivelvariable para sacar agua de la superficie delembalse, aumentar la temperatura del agua ríoabajo y satisfacer las necesidades de los pecesnativos.56

Hallazgos y conclusiones

Las grandes represas suelen causar impactosextensos en ríos, lugares de captación y ecosis-temas acuáticos. A partir de la Base deConocimientos de la CMR resulta claro que lasgrandes represas han conducido a:

• la pérdida de bosques y de hábitat de vida sil-vestre, a la pérdida de poblaciones de especies yal deterioro de áreas de cuencas río arriba debidoa la inundación del área del embalse;• emisiones de gases de efecto invernaderodesde los embalses debido a la putrefacción devegetación y a entradas de carbono desde lacuenca;• la pérdida de biodiversidad acuática, de pescarío arriba y río abajo y de los servicios de las lla-nuras de inundación río abajo, de ecosistemas dehumedales y de estuarios fluviales y marinos ady-acentes;• la creación de ecosistemas productivos adya-centes en humedales con oportunidades de hábi-tats para peces y aves acuáticas en algunosembalses; e• impactos cumulativos en la calidad del agua,inundaciones naturales y la composición de

especies donde hay varias represas en el mismorío.Los impactos ecosistémicos son más negativosque positivos y han conducido, en muchos casosa pérdidas irreparables de especies y ecosistemas.En el Estudio de Verificación, el 67% de losimpactos registrados en ecosistemas fueron nega-tivos. Las consecuencias sociales de los impactosambientales se examinan en el Capítulo 4.

Los esfuerzos hasta la fecha por mitigar losimpactos ecosistémicos de grandes represas inclu-idas en la Base de Conocimientos de la CMR hanencontrado un éxito limitado debido a la falta deatención prestada a prever y evitar impactos, a ladeficiente calidad e incertidumbre de las predic-ciones, a la dificultad de hacer frente a todos losimpactos y a la implementación y éxito parcialesde las medidas de mitigación. Más en concreto:

• no es posible mitigar muchos de los impactosde la creación de embalses en ecosistemas y bio-diversidad terrestres, y los esfuerzos por 'rescatar'vida silvestre han encontrado poco éxito sus-tentable;• el empleo de pasajes para peces para mitigar laobstrucción de peces migratorios ha tenido pocoéxito, ya que la tecnología con frecuencia no seha ajustado a los lugares y especies concretos;• la buena mitigación resulta de una buena basede información, cooperación temprana entreecológos, el grupo de diseño de la represa y per-sonas afectadas, y el monitoreo y retroali-mentación regulares en cuanto a eficacia de lasmedidas de mitigación;• requisitos de caudal ambiental (que incluyen elmanejo de descargas de caudal) se utilizan cadavez más para disminuir los impactos deregímenes modificados de caudal en ecosistemasacuáticos, llanuras de inundación y zonascosteras río abajo; y• se puede lograr evitar o minimizar losimpactos ecosistémicos por medio de legislacióno medidas políticas que excluyan del desarrollosegmentos específicos de ríos o cuencas, o pormedio de una buena selección de lugar (comoevitar represas en cursos principales).

Ecosistemas y grandes represas

95El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 137: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 3

Finalmente, una serie de países, en particular losEE UU, se están esforzando por restaurar la fun-ción ecosistémica y las poblaciones de pecesnativos mediante la eliminación de represasgrandes y pequeñas.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones96

Notas

1 ICOLD, 1981 y 1988 citado en WCD Thematic Review II.1 Ecosystems; IEA, 2000, citado en WCD Thematic Review II,1 Ecosystems; ver también otros documentos citados en WCD Thematic Review II.1 Ecosystems.

2 Revenga eet al, 2000.3 Quienes respondieron al Estudio de

Verificación encontraron que el 67% de los impactos registrados en ecosistemas eran negativos.

4 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems, sección 3.

5 Donde hay pérdida de cubierta vegetal habrá un incremento en producción anual, pero la dirección del cambio en caudales en época seca dependerá del equilibrio entre efectos de evapotranspi- ración e infiltración. En la mauyoría de loscasos se prevé que el efecto de la evapotranspiración predominará lo cual conducirá a un menor caudal base en la estación seca (Lamb and Gilmour, 2000).

6 La WCD Thematic Review II.2 Global Change y un Taller de la CMR sobre el tema ofrecen análisis de las publicaciones y las perspectivas de los científicos que trabajan en este campo

7 Los autores subrayan que el ámbito tan grande pone de relieve la necesidad de más cuantificación con el fin de entender mejor la contribución de los embalses a las GHGs globales. St Louis et al, en prena.

8 Bosi, 2000, p12.9 WCD Thematic Review II.2 Global

Change, Executive Summary, pv.10 WCD Thematic Review II.2 Global

Change; IEA, op.cit.11 Para comparar con las alternativas ter

males se requiere convertir las emisiones medidas de los embalses en emisiones por kWh generado (ver Recuadro 3.2).

12 Los valores para el metano se convierten al equivalente en dióxido de carbono utilizando el Potencial de Calentamiento Global de 21 y expresado en gramos de equivalente de CO2 (IPCC, 1996, citado en WCD Thematic Review II.2 Global Change).

13 WCD Thematic Review II.2 Global Change14 Ibid.15 Mediciones en el terreno por Rosa et al,

1999.16 Fearnside, 2000, elabora un modelo

matemático.17 Las emisiones por km2 se convierten a

emisiones/TWh utilizando la generación anual media 1995-1999.

18 Dietrich, 1999 env082, WCD Submission.19 Holden and Stalnaker, 1975, p217, 229.20 Walker, 1979, p156-57.21 Thomas, 1998, p2.22 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems,

sección 3.6.2.2.23 Collier et al, 1996, p56-58.24 Abdel Megeed and Aly Makky, 1993,

p298; Stanley and Warne, 1993, p628, 630.25 Bourke, 1988, p117.26 Balland, 1991.27 Hynes, 1970, p422-423.28 Jackson and Marmulla, 2000, Contributing

Paper for WCD Thematic Review II.1

Page 138: WCD - Represas y Desarrollo.

Ecosystems, p12-13; Larinier, 2000, Contributing Paper for WCD Thematic Review II.1 Ecosystems, pii.

29 Hubbs and Pigg, 1976, p115.30 Walker, op.cit, p152.31 Furness, 1978.32 Por ejemplo; Hadejia Nguru en Hollis et

al, 1993.33 WCD Thematic Review I.1 Social Impacts,

Annex I.34 Kudlavicz, 1999 env129, p3 y 2000

env063, p1, WCD Submissions.35 Jackson and Marmulla, op.cot. p8.36 , 1976, p361.37 Benech, 1992, p161; Jubb, 1972; Lowe-

McConnell, 1985, p120.38 Lower volta en Adams, 1992, p145-146;

Kassas, 1973; Gammelsrød, 1996, p120.39 Aleem, 1972, p205; Drinkwater and Frank,

1994, p141.40 Gammelsrød, op.cit, Executive Summary

piv.41 Jackson and Marmulla, op.cit, Executive

Summary piv.42 Frazier, 1999, p17-18.

43 Ramsar Convention Database, 1999.44 Davidson and Delany, 2000, Contdributing

Paper for WCD Tghematic Review II.1 Ecosystems, p4, 13.

45 Ramsar convenetion Database, op.cit; Bridle and Sims, 1999, p3.

46 Lovgren, 1999 env136, WCD Submission, p2, 8.

47 Crabb, 1997, p42.48 Este problema se aminora cuando toa el

agua pasa por las turbinas y no hay salidas.49 Eley and Watkins, 1991, p21.50 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems,

sección 4.2.1.51 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems,

sección 6.2.52 IEA, op.cit, p27-29.53 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems,

Executive Summary, pxii.54 WCD Thematic Review V.2 Environmental

and Social Assessment, sección 2.5.55 Bowman et al, 1999, Executive Summary

pxii; Epple, 2000 opt136, WCD Submission, p3.

56 US Bureau of Reclamation, 2000a.

Ecosistemas y grandes represas

97El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 139: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 140: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4:

La población y las grandes represas -

os impactos sociales de las

grandes represas, o sea, su

impacto en los medios de subsis-

tencia, salud, sistemas sociales y culturas

de las personas, forman parte integral

de su historial de desempeño. Las repre-

sas son sólo uno de entre la serie de

proyectos de infraestructura pública que

buscan el desarrollo económico de una

región, nación o cuenca fluvial. Los ben-

eficios directos que proporcionan a las

personas suelen limitarse a cifras mone-

tarias para análisis económico y no sue-

len describirse en términos humanos.

Además, si sólo se cuentan esos benefi-

cios directos, con frecuencia no se lle-

gan a captar todos los beneficios

sociales que se producen al proveer

L

Desempeño social

Page 141: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

agua, electricidad y control deinundaciones, ni se incluyenlos beneficios indirectos ni losefectos multiplicadores.

Al mismo tiempo, sin embar-go, las represas han afectadoen forma negativa a muchaspersonas y sociedades. Estoresulta claro en toda de laBase de Conocimientos de laCMR, y en forma máselocuente en las muchasexposiciones que hicieronpersonas afectadas por repre-sas en las ConsultasRegionales de la CMR y ante

las audiencias que convocaron organizaciones nogubernamentales (ONG) en Europa y Sudáfrica.En términos globales, la magnitud, alcance ycomplejidad generales de estos impactos socialesadversos en los desplazados y en los que depen-den de ecosistemas fluviales, tanto río arribacomo río abajo de una represa, tienen tal impor-tancia que merecen un examen minucioso entoda evaluación de las razones que se aleganpara construir una represa. Además, resulta evi-dente que estos impactos, incluso hoy, con fre-cuencia ni se reconocen ni se toman en cuentaen el proceso de planificación y muchos quedanen la penumbra durante las operaciones delproyecto. Aunque se han ido estableciendo medi-das para mitigar los impactos en las personasafectadas, no suelen tratar de manera adecuadalos problemas que se generan con la decisión deconstruir una gran represa.

Al igual que en el caso de los impactos económi-cos de las grandes represas, los impactos socialesy ambientales de las mismas se pueden clasificarcomo ganancias o pérdidas para diferentes gru-pos sociales, ahora y en el futuro. El análisis de laBase de Conocimientos de la CMR, y en particularsus Estudios de Caso, indica que los grupospobres, vulnerables y las generaciones futuras esprobable que sobrelleven una parte despropor-

cionada de los costos sociales y ambientales deproyectos de grandes represas sin obtener unaparte proporcional de los beneficios económicos.En los casos en que los costos y beneficios másamplios, tanto económicos como ambientales ysociales, recaen en forma desigual en la sociedad,resulta inaceptable, desde el punto de vista de laequidad, que la toma de decisiones en cuanto ala valoración o selección se base simplemente enla suma de los positivos y los negativos. Tambiénresulta claro, a partir de las experiencias que sevan acumulando en cuanto a buenas prácticas enla esfera de mecanismos para compartir benefi-cios y de reparaciones, tal como se detallan en laBase de Conocimientos, que es no sólo inaceptable,sino innecesario, continuar con el legado de injusti-cia que ha acompañado a las grandes re p re s a s .

El capítulo utiliza la Base de Conocimientos de laCMR para presentar una serie de aspectos deimportancia estratégica en torno a los impactossociales de los proyectos de grandes represas, enparticular, los que subyacen a la creciente oposi-ción en todo el mundo contra las represas porparte de comunidades afectadas. Reconocer loscostos al respecto no equivale a negar los benefi-cios. Sin embargo, con el fin de ofrecer un funda-mento para seguir adelante, resulta indispensablecomprender el alcance, la diversidad y el ámbitode impactos sociales, en particular los impactosnegativos. Esta comprensión debe extenderse atodas las manifestaciones e implicaciones paravarios grupos de población; para determinar hastaqué punto estos impactos se tomaron en cuenta;y el resultado de las medidas de mitigación,reasentamiento y desarrollo.

El capítulo comienza con un breve repaso de losimpactos sociales durante el ciclo de planificacióny ejecución del proyecto, con énfasis en los cos-tos y beneficios sociales, así cómo en los benefi-cios económicos indirectos que acompañan a losproyectos de represas y a los servicios queproveen. Luego se analizan en detalle losimpactos en las personas desplazadas de sus hogares y de sus medios de subsistencia, los grupos

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones100

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indígenas, las comunidades río abajo, el género,la salud humana y el patrimonio cultural. El análi-sis de los costos y beneficios de los proyectos degrandes represas y de su distribución entre losdiferentes grupos en una sociedad conduce aconclusiones sobre equidad y sobre si es adecua-do el enfoque de tipo 'hoja de balance' para eval-uar las grandes represas. Luego se describen ini-ciativas que se ocupan de las preocupaciones encuanto a equidad, para terminar con conclusionesdel capítulo.

Impactos socioeconómicos duranteel ciclo de planificación y ejecuciónde un proyecto

Debido a las diferencias en clases, tamaños y ubi-caciones de las grandes represas incluidas en laBase de Conocimientos de la CMR, resultan limi-tadas las generalizaciones en cuanto a impactossocioeconómicos de las represas y en muchoscasos se cuestionan la naturaleza o importanciade los mismos. Esta sección ilustra y describe enforma somera los costos y beneficios sociales, ylos costos económicos indirectos que se asociancon los ciclos de planificación y ejecución de unproyecto, con una atención especial a aquellosque acompañan a la provisión de servicios rela-cionados con represas.

Planificación y diseño

En la etapa de planificación y diseño, un impactosocial importante es la demora entre la decisiónde construir una represa y el comienzo de la con-strucción. A menudo se habla de las represasaños antes de pensar en serio en el desarrollo deun proyecto y, una vez se ha seleccionado ellugar, puede producirse una especie de 'con-gelación de la planificación', lo cual hace quegobiernos, empresas, agricultores y otros semuestren renuentes a hacer más inversiones pro-ductivas en zonas que podrían luego anegarse.Las comunidades pueden vivir por décadas pri-vadas de inversiones en desarrollo y bienestar.Un problema conexo es el temor que muchos

experimentan de vivir en una zona del posibleembalse. Este estrés psicológico no se puedecuantificar en términos económicos, pero es unproblema real. En esta fase, los beneficiarios delproyecto incluyen a quienes dependen de losnegocios que genera el proceso de planificación,como contratistas, consultores y obreros emplead-os en el proyecto. En el caso de países en desar-rollo, sobre todo los más pequeños con una'industria de la represa' limitada, con frecuenciahan sido empresas consultoras extranjeras las quehan realizado los estudios preparatorios.1

Construcción

Durante el período de construcción, los proyectosde represas necesitan unagran cantidad de obreros noespecializados y una cantidadmás pequeña pero significati-va de mano de obra especial-izada. Por esta razón duranteesta fase se crean puestos detrabajo de ambas clases. LosEstudios de Caso de la CMRreportan que Kariba y GrandCoulee emplearon entre 10000 y 15 000 trabajadorescada una. Durante el períodopico de construcción, en Tarbela la fuerza laboralque se utilizó fue de unos 15 000, que ayudarona construir infraestructura para proyectosnacionales posteriores de desarrollo. Aunque lamano de obra especializada suele tomarse delmercado laboral nacional, también suelen partici-par en esta fase contratistas internacionales. Laconstrucción de represas y de la infraestructuraconexa aporta beneficios significativos a losempleados y accionistas de las compañías dedi-cadas a la construcción y al suministro de equipoy materiales.

El efecto beneficioso en las comunidades localessuele ser pasajero debido al impacto vibrante decorta duración de la economía de la construcciónen lugares donde se construyen represas. Con

Población y las grandes represas

101El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En la etapa de planifi-cación y diseño, unimpacto social impor-tante es la demora entrela decisión de construiruna represa y el comien-zo de la construcción.Esto puede conducir aque haya comunidadesque vivan por décadasprivadas de inversionesen desarrollo y bienestar.

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Capítulo 4

una planificación cuida-dosa, sin embargo, sepuede mejorar la fase de'auge' para conseguir quelos beneficios seanduraderos. Carreteras, ten-dido eléctrico, serviciossociales y otra infraestruc-tura que se instala durantela construcción de unarepresa brindan acceso aesferas previamente inacce-sibles, lo cual permite quelas economías locales seafiancen y conecten conmercados nacionales. Estotiene impactos sociales

tanto positivos como negativos. Al quedarexpuestos a la economía nacional, los gruposindígenas y vulnerables descubren que sus tierrasy medios de subsistencia se ven amenazados porfuerzas que están más allá de sus conocimientosy control. De igual modo, los poblados que exis-ten en los sitios de construcción se han vistosometidos a problemas crecientes de salud(incluyendo malaria, enfermedades de transmisiónsexual, y VIH-SIDA) y a la pérdida de cohesiónsocial debida a la gran afluencia de forasteros.

Irrigación

Como en el caso de la mejora de los medios desubsistencia, a menudo no se cuantificaron losimpactos más amplios de los proyectos de irri-gación en el desarrollo rural y regional. Las repre-sas, junto con otras inversiones económicas, gen-eran beneficios económicos indirectos dado quelos gastos en el proyecto y los ingresos proce-dentes del mismo conducen a más gastos e ingre-sos en la economía local o regional. Los Estudiosde Caso de la CMR ofrecen ejemplos de estosbeneficios 'multiplicadores' que se derivan deproyectos de irrigación. En el caso de GrandCoulee, la agroindustria y las comunidades localesprosperaron debido a que la producción conriego rindió efectos multiplicados de 1.5-1.7. De

igual modo, la represa Aslantas impulsó proyectosque condujeron a que se triplicara el proce-samiento agrícola y la fabricación de maquinariapara la zona. Más allá de estos impactos económi-cos, los planes de irrigación también generan unaserie de beneficios sociales indirectos derivadosde la utilización múltiple, generalmente no pre-vista, de agua de riego. Las estimaciones de losbeneficios de los proyectos suelen depender sim-plemente de los resultados esperados de lacosecha y prescinden del empleo del agua parahorticultura, ganado y producción de peces, asícomo del abastecimiento doméstico de agua.2

Cuánto impulso han dado los proyectos de irri-gación a un desarrollo regional general es untema complejo que requiere que se reconozca demanera más explícita durante la formulación delproyecto para asegurar que se disponga delmarco facilitador que estimulará el crecimiento.A este respecto, los efectos multiplicadoresregionales son indicadores útiles de la distribu-ción de los beneficios de un proyecto en laregión del proyecto. Sin embargo, representanuna ganancia para el bienestar económico de lanación sólo cunado existe un exceso de capaci-dad (recursos no utilizados). Cuando esto no seda, simplemente representan una transferencia (oredistribución) de recursos de una esfera de laeconomía a otra.

Se cuestiona el papel de las represas en cuanto amejorar la nutrición y la seguridad alimentaria.Los incrementos en producción de alimentosdebido a la agricultura de irrigación pueden con-ducir a efectos tanto en ingresos como en pre-cios, ya que las familias de agricultores en laszonas de irrigación incrementan su poder adquisi-tivo y el precio de alimentos básicos disminuyepara las familias citadinas (y que no son deagricultores). Para estas familias la agricultura deirrigación e, implícitamente, las grandes represaspara irrigación pueden haber contribuido a unamayor seguridad alimentaría y una mejor nutri-ción de las familias.En el plano nacional, los niveles de nutrición

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aumentaron en los 25 años desde 1970 en un14% en India y en un 30% en China.3 Estos país-es son dos de los mayores constructores derepresas para irrigación. Sin embargo, el alcancereal de la contribución de las grandes represas aestas mejoras resulta difícil de determinar. ElEstudio de Caso de India calcula que el porcenta-je del aumento total en producción de alimentosentre 1950-1993 que se puede atribuir a que seagregaron tierras con la irrigación es de 10%. Elestudio no evalúa el alcance de las ganancias enproductividad derivadas del acceso a agua pararegar. La Central Water Commission de Indiacoloca el porcentaje en 30%. En los últimos 50años India ha logrado un excedente marginal encuanto a disponibilidad de alimentos per cápita.En términos porcentuales, India también vio undescenso en el porcentaje de la población ruralbajo el umbral de pobreza. Sin embargo, duranteeste período la cantidad total de personas bajo elumbral de pobreza, es decir, sin capacidad paracomprar alimentos, aumentó de 180 millones a300 millones.4 Una vez más, no se conoce elimpacto preciso de las represas en estas cifras.

Las estadísticas nacionales ocultan variacioneslocales significativas. Preocupa que las personasen áreas deficitarias en alimentos estén desprote-gidas en cuanto a acceso a cereales básicos ypaguen precios más altos que los que viven enáreas con excedentes de alimentos. Contribuye aestas preocupaciones la tendencia que tienen losplanes de grandes represas a conducir a la pro-ducción de más cultivos para la venta que lo quese previó durante la planificación y menos cul-tivos de alimentos (como se indicó en el Capítulo2). Producir más cultivos con valor monetario esuna decisión racional para los agricultores comer-ciales que pueden preferir comprar los alimentos.Una vez que los agricultores pobres alcanzan laautosuficiencia familiar en alimentos, probable-mente escogerán producir excedentes para elmercado y, por tanto, adoptar cultivos de másvalor. La preocupación es que las personas queno participan en el proyecto de irrigación o quequedan marginadas debido a la construcción de

la represa pueden, como consecuencia de ello,tener que hacer frente a precios más altos de losalimentos y a una menor seguridad alimentaría.

Hidroelectricidad

Los nuevos servicios eléctricos que proporcionanlas represas han beneficiado a poblacionesurbanas y a otras conectadas a los sistemas dedistribución eléctrica. De ordinario, en países conbajos niveles de servicios eléctricos, inclusopequeños insumos eléctricos aportan mejoras sig-nificativas en el bienestar de las personas. Laexperiencia en los asentamientos informales(favelas) en São Paulo, Brasil, ilustra los benefi-cios sociales y ambientales que aportan los servi-cios eléctricos a las personas (ver Recuadro 4.1).Al igual que en São Paulo, se están utilizandocada vez más medidas de índole política para lle-var la electricidad a los sectores más pobres de lapoblación. Los barrios marginados en Mambai enIndia, Manila en Filipinas y otras ciudades ypoblados en el mundo en desarrollo son otrostantos ejemplos de dichos esfuerzos.

Población y las grandes represas

103El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Entre 1973 y 1993, las favelas de São Paulo crecieron de unos 700 000 habitantes a más de 2 millones. Al principio, losasentamientos precariosdisponían sólo de alguna que otra conexión eléctrica ilegal, en parte porque la compañía eléctrica no había previsto la electrificación de tales viviendas y en parte porque las autoridades municipales pensaban que lamejora de las favelas condonaría la ocupación ilegal de la tierra.

Para 1978, la ciudad y la compañía eléctrica, Electropaulo, alcanzaron un acuerdo para conectar algunas favelas a la red utilizando unas unidades simplificadas de instalación y sin medidores. A los consumidores se les facturaba una cantidad fija, que era subsidiada, por un consumo mensualfijo de 50 kWh, suficiente para un par de bombillos y una radio o algún otro aparato doméstico..El costo de medir se consideró demasiado elevado para niveles tan bajos de utilización.

Para 1983, unos 100 000 ranchos estaban ya conectados, y la calidad devida mejoró. Con una mejor iluminación se simplificaron las tareas de limpieza y mantenimiento de las viviendas y de cuidar de los niños y enfermos. Sin humo de velas ni de lámparas de keroseno mejoró la salud. Las personas comenzaron a utilizar televisores, planchas y refrigeradores. Donde se ofrecían servicios de agua, también se volvieron comunes las duchas. Para los precaristas, un beneficio importante fue recibir facturas con su nombre y dirección, lo cual les significó un cierto reconocimiento social al igual que acceso a crédito.

Una década más tarde, el consumo de electricidad por unidad familiar había aumentado a 175 kWh. Se habían mejorado mucho muchas de las viviendas, y los servicios eran más confiables. Algunos demógrafos atribuyen el fuerte descenso en la tasa de crecimiento de la población, de3.8% por año a 1.4% en la actualidad, a la adopción de nuevos valores culturales que se difundieron gracias a la televisión, que la electricidad puso a su disposición.

Fuente: Boa Nova and Goldenberg, 1999.

Recuadro 4.1 Llevar electricidad a las favelas de SãoPaulo, Brasil

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Capítulo 4

Empleo

En cuanto a generar empleo, el impacto principalde los proyectos de grandes represas, aparte delos puestos de trabajo en construcción, provienede las nuevas empresas productivas que hizoposible la provisión de agua y electricidad. LosEstudios de Caso ofrecen una serie de ejemplosde generación prevista y no prevista de empleo(ver también Cuadro 4.1, p121).

En el caso de la represa Aslantas, se proyectó unincremento en el empleo en agricultura. No sehizo realidad debido a un cambio hacia cultivosque requerían menos mano de obra, a la mecan-ización y a la migración general hacia áreasurbanas. En el Proyecto de Desarrollo del RíoOrange, aunque los puestos de trabajo en agricul-tura disminuyeron en toda Sudáfrica desde 1960hasta los años 80 (el último período para el quese dispone de datos confiables). Cuando se com-para con las tendencias nacionales, se se constataque se evitó la pérdida de por lo menos 4 000puestos regulares de trabajo y de hecho secrearon 16 000 puestos temporales en áreas ríoabajo debido a la represa y a construccionesconexas.5 Los impactos en el empleo aumentaron

en gran parte entreafricanos negros y en losgrupos raciales 'Coloured',que representaban el 97%de los operarios agrícolasasalariados.

La producción hidroeléctricay otros servicios que pro-porcionaban los embalsesgeneraron también ganan-cias en el empleo. En el

caso de Tucurui y Grand Coulee, un porcentajeconsiderable de la energía producida va a indus-trias en las regiones respectivas. De igual modo,la creación de industrias de pesca comercial ydeportiva, al igual que recreo y turismo en lazona del embalse, ha conducido a la creación deempleos en Grand Coulee, Tucurui y Kariba. La

navegación tierra adentro también puede propor-cionar mucho empleo. El Canal de Panamá, quese basa en dos grandes represas, da empleodirecto a 8 000 personas en operaciones delCanal y crea puestos de trabajo en la industria deservicios locales de carga marítima y en la zonalibre de impuestos.6 Al igual que en el caso deimpacto económico indirecto, es importante tomaren cuenta no sólo la cantidad bruta de puestos detrabajo que se crean con un proyecto, sino tam-bién si las utilizaciones alternativas de recursosdel proyecto generarían ganancias similares.

Desplazamiento de personas y demedios de subsistencia

Muchas intervenciones de desarrollo para trans-formar recursos naturales, en particular proyectosde infraestructura en gran escala, conllevan algu-na clase de desplazamiento de personas de sushogares y medios de subsistencia. Las grandesrepresas son quizá únicas entre esos proyectospor cuanto tienen impactos ecosistémicos muydifundidos y de largo alcance debido simple-mente a la obstrucción de un río. El resultado esuna serie de impactos terrestres, acuáticos yribereños que no sólo afectan ecosistemas y bio-diversidad sino que también tienen consecuenciasgraves para las personas que viven tanto cercacomo lejos del lugar de la represa. Una basegrande y multifuncional de recursos, como un ríoy su entorno, se caracteriza por una red complejade papeles funcionales implícitos y explícitos, dedependencias e interacciones. En consecuencialas implicaciones sociales y culturales de construiruna represa en un paisaje dado son espacial-mente significativas, localmente obstructoras,duraderas y a menudo irreversibles.

Las grandes represas han alterado en forma signi-ficativa muchas de las cuencas fluviales delmundo, con impactos obstructores, duraderos yde ordinario involuntarios y en las bases sociocul-turales de decenas de millones de personas queviven en dichas regiones. Los impactos de la con-strucción de represas en las personas y los

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Al igual que en el casode impacto económico

indirecto, es importantetomar en cuenta no sólo

la cantidad bruta depuestos de trabajo que

se crean con un proyec-to, sino también si las

utilizaciones alternativasde recursos del proyecto

generarían gananciassimilares.

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medios de subsistencia, tanto arriba como abajode las represas, han sido particularmente devasta-dores en Asia, África y América Latina, donde lossistemas fluviales existentes sustentaban laseconomías locales y la forma cultural de vida deuna población muy vasta compuesta de comu-nidades diferentes.

El desplazamiento se define aquí como incluyen-do tanto el 'desplazamiento físico' como eldesplazamiento (privación) de 'medios de subsis-tencia. En sentido estricto, el desplazamiento pro-duce el desalojo físico de personas que viven enel área del embalse o de otro proyecto. Esto seproduce no sólo a causa del llenado de embalsessino también de la instalación de estructuras delproyecto y de infraestructuras conexas. La Basede Conocimientos de la CMR constata que condemasiada frecuencia el desplazamiento físico esinvoluntario e implica coerción y fuerza, y enalgunos pocos casos incluso quitar la vida.

Sin embargo, la inundación de tierras y laalteración del ecosistema fluvial, ya sea río arribao río abajo, también afecta los recursosdisponibles para actividades productivas basadasen tierras o en los ríos. En el caso de comu-nidades que dependen de la tierra y de la basede recursos naturales, esto con frecuencia pro-duce la pérdida de acceso a medios tradicionalesde subsistencia, incluyendo producción agrícola,pesca, pastoreo de ganado, recolección de leña ycosecha de productos forestales, para mencionarunos pocos. No sólo entorpece esto laseconomías locales, sino que de hecho impide, enun sentido amplio, que personas tengan acceso auna serie de recursos naturales e insumos ambi-entales para sus medios de subsistencias. Estaforma de desplazamiento de medios de subsisten-cia quita a las personas sus medios de produc-ción y los desaloja de su medio socioculturalactual. (Ver Recuadro 4.2). El término 'afectadas'se aplica, pues, a las personas que se enfrentancon cualquiera de estas dos clases de desplaza-mientos.El momento de estos impactos sociales varía,

dependiendo de la causa próxima. En el caso dela pérdida de vivienda y de medios de subsisten-cia debida al llenado de un embalse, los impactossociales son bastante inmediatos. Las implica-ciones para los medios de subsistencia río abajo,sin embargo, salen a relucir sólo después de quese completa la construcción de una represa. Eneste momento pueden prpoducirse con rapidez,como en el caso de cambios en el caudal y suimpacto en la agricultura de recesión, o lenta-mente, como con los cambios físicos y químicosque se convierten en deterioro de funciones eco-sistémicas y en perdida de biodiversidad.

Escala del desplazamiento físico

La Base de Conocimientos de la CMR confirmaque hay muchas represas que han causadodesplazamiento físico, y de hecho que la con-strucción de grandes represas ha desplazado físi-camente a decenas de millones de personas en

Población y las grandes represas

105El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los programas de reasentamiento se han centrado en forma preferente en el proceso de reubicación física más que en el desarrollo económico ysocial de las personas desplazadas o afectadas de algún modo negativamente. El resultado ha sido el empobrecimiento de la mayor parte de los reasentados debido a la mayoría de los proyectos de represas en todo elmundo.

Según el modelo de Riesgos de Empobrecimiento y Reconstrucción de Cernea, el desplazamiento comprende la exclusión social de ciertos grupos de personas. Culmina en la exclusión física de un territorio geográfico y en la exclusión económica y social de un conjunto de redes socialesque funcionan. Así pues, las personas afectadas se enfrenan a una amplia gama de riesgos de empobrecimiento que incluyen la falta de tierra, la falta de puestos de trabajo, la falta de vivienda, la marginación, la inseguridad alimentaria, una mayor movilidad, pérdida de recursos comunes y desarticulación comunitaria que lleva a una pérdida de adaptabilidad sociocultural.

Los riesgos económicos clave para las personas afectadas provienen de la pérdida de medios de subsistencia y de fuentes de ingresos, como tierra cultivable, recursos de propiedad común (bosques, pastizales, agua de superficie y subterránea, pesca, y así sucesivamente), y un acceso y control modificados de recursos productivos. La pérdida de poder económico con el colapso de sistemas complejos de medios de subsistencia conduce a un deterioro temporal o permanente, y a menudoirreversible, en los niveles de vida. Cuando se pierden fuentes diversificadas de medios de subsistencia se introducen mayores riesgos e incertidumbres. La pérdida de medios de subsistencia y la obstrucción de la actividad agrícola pueden afectar negativamente la seguridad alimentariade las familias, lo cual conduce a la desnutrición. Una mayor incidencia de enfermedades asociadas con la calidad deteriorada del agua puede desembocar en una mayor movilidad y mortalidad. Ilustran este punto lastasas más altas de mortalidad que se dieron de inmediato después del reasentamiento involuntario desde las áreas de embalses de las represasKariba y Aswan High. El desplazamiento forzoso desgarra el tejido social existente, y conduce a desarticulación sociocultural.

Fuente: Cernea, 1999; Cernea, 2000; Cernea yGuggenheim, 1993; McDowell, sin fecha; Scudder, 1997a,b.

R e c u a d ro 4.2 Impactos económicos, socioculturales y en lasalud debidos al desplazamiento de medios de subsistencia

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Capítulo 4

todo el mundo en elúltimo siglo. La escala yamplitud de los impactosvariará dependiendo dellugar, sitio y otras carac-terísticas de la represa,como área inundada ydensidad de poblaciónen la cuenca fluvial. Enlos ocho Estudios deCaso de la CMR, el

único sin ningún desplazamiento físico fue lacadena de represas en la Cuenca Glomma yLaagen. En el Estudio de Verificación, se reportadesplazamiento físico en 68 de las 123 represas(56%). De las represas en esa muestra, 52 de las68 están en América Latina, Asia y ÁfricaSubsahariana. Las grandes represas en el cursoprincipal de un río y en regiones densamentepobladas del mundo desplazan inevitablemente apersonas. En la muestra del Estudio deVerificación, el 26% de las represas con un áreade superficie de menos de 1 km2 reportan

desplazamiento físico, en comparación con el82% de las represas con más de 100 km2 en área.Pero la cifra del Estudio de Verificación puedesubestimar la incidencia de desplazamiento físicodada la tendencia mayor hacia subenumeraciónsistemática que se menciona luego.

El nivel global general de desplazamiento físicopodría oscilar entre los 40 y los 80 millones.Según estadísticas oficiales, las represas handesplazado a 10.2 millones de personas en Chinaentre 1950 y 1990 (34% de todos los desplaza-mientos relacionados con construcciones,incluyendo los debidos a construccionesurbanas).7 Fuentes independientes calculan quela cifra real de personas desplazadas por represasen China es mucho mayor que la oficial, con 10millones de desplazados sólo en el valle delYangtze.8 Las grandes represas en Indiadesplazaron entre 16 y 38 millones de personas.9

Así pues, en India y China juntas, las grandesrepresas podrían haber desplazado entre 26 y 58millones de personas entre 1950 y 1990. El nivelde desplazamiento se ha incrementado muchodespués de 1990 con la construcción de proyec-tos como Three Gorges en China. Entre losproyectos que implican desplazamiento y quefinancia el Banco Mundial, las grandes represasson responsables por el 63% de los desplaza-mientos.10

Estas cifras son cuando más sólo estimaciones ysin duda no incluyen los millones de desplazadosdebido a otros aspectos de los proyectos, comocanales, centrales eléctricas, infraestructura delproyecto y medidas compensatorias conexas,como reservas biológicas y así sucesivamente.También se refieren sólo a desplazamiento físico,y por tanto no incluyen a comunidades río arribay río abajo que han sufrido desplazamiento demedios de subsistencia.

Subrecuento de los desplazados

En la fase de planificación, con frecuencia se hansubestimado la cantidad de personas afectadas

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En el proyecto Sardar Sarovar, el Tribunal de Disputas por Agua Narmadadio en 1979 la cantidad de desplazados como 6 147 familias, o alrededorde 39 700 personas. La misión del Banco Mundial en 1987 situó el total en 12 000 familias (60 000 personas). En 1991, las autoridades del proyecto ofrecieron una estimación de 27 000 familias. Según los gobiernos de tres estados, la estimación actual de familias desplazadas se sitúaen 41 000 (205 000 personas). Esta cifra probablemente aumentará, ya que 13 años después de que comenzara la construcción en gran escala de la represa, todavía no se han completado los estudios de desplazados. La estimación actual no incluye por lo menos a 157 000 personas que desplazaron los canales. Ni tampoco incluye a los desplazados para abrir espacios para crear un santuario de vida silvestre y para reasentar alas personas desplazadas por la represa, o las 900 familias desplazadas a comienzos de los años 60 para hacer sitio para la infraestructura del lugar de construcción. La naturaleza y la amplitud del impacto de la represa en medios de subsistencia río abajo no se ha evaluado. Sólo varios años después de comenzar los trabajos de construcción de la represa comenzaron intentos serios por estudiar los pueblos y personas afectados, en respuesta a luchas intensas por parte de los afectados desde 1985.

En 1991, cuando comenzó la construcción de la represa Pak Mun, se contaron como desplazadas 241 familias. Para cuando se hubo completado la construcción se vio muy bien que se tuvo que reubicar a 1 459 familias más. La verdadera dimensión del impacto social sólo se vio con claridad cuando, en respuesta a prolongadas protestas por parte de los afectados, se admitió el impacto de la represa en los medios de subsistencia por la pesca. Para marzo de 2000, el gobierno Thailandés, a la espera de la solución final para la pérdida permanente de medios de subsistencia de pesca, había pagado una compensación provisional a 6 204 familias por pérdida de medios de subsistencia durante la construcción.

Fuente: Sardar Sarovar en Brody, 1999, Contributing Paper to WCD the-matic Eview I.1 Social Impacts, sección 5.2; Supreme Court of India, 1999;

Morse and Berger, 1992, p51, 89; WCD Pak Mun Case Study.

Recuadro 4.3 Cantidades omitidas de personasdesplazadas: proyecto Sardar Sarovar, India y represaPak Mun, Tailandia

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tanto directa como indirectamente (ver Recuadro4.3), y se ha dado una comprensión inadecuadade la naturaleza y amplitud de los impactos nega-tivos. En todos los Estudios de Caso de la CMR,las evaluaciones iniciales de los proyectos notomaron en cuenta a todas las personas afectadas.El nivel de subenumeración oscila entre 2 000 y40 000 personas. Ejemplos tomados de proyectosde grandes represas en África incluyen el proyec-to hidroeléctrico trinacional Ruzizi en Zaire,Rwanda y Burundi, la represa Funtua en Nigeriay el embalse Kiambere en el río Tana en Kenya,y presentan discrepancias que van desde 1 000hasta 15 000 personas.11 De otras regionesprovienen observaciones parecidas.12 Entre losproyectos financiados por el Banco Mundial, lacantidad real de personas que hubo que reasentarfue 47% mayor que la estimación hecha en elmomento de la valoración.13

El Estudio de Verificación de la CMR pone demanifiesto una tendencia similar hacia la subesti-mación por cuanto se reasentó un 35% más depersonas que lo planeado en un principio. Estacifra debe representar un límite inferior en elerror en las represas incluidas en el Estudio deVerificación, dada la poca confiabilidad de lasestimaciones. Los datos que suministraron lasONGs como parte de la revisión externa delEstudio de Verificación confirman este punto devista, ya que se cuestionaron muchas de las cifrasreales en cuanto a físicamente desplazados.

Grupos afectados que no han sido conta-dos ni compensados

Los estudios y categorización de las personasque van a ser afectadas por las represas en gen-eral han sido inadecuados. La dimensión de ladefinición de los afectados ha sido limitada, y nosiempre se ha determinado la totalidad de losgrupos afectados. Las categorías principales quese han excluido de las evaluaciones incluyen lossin tierra, las comunidades río abajo y los gruposindígenas. Los Estudios de Caso de la CMR mues-tran que, en la fase de diseño, no se tomaron en

cuenta como afectados lascomunidades ubicadas ríoabajo de la represa, quienesno tenían tierra o título legala la misma, los grupos indí-genas y los afectados por lainfraestructura del proyecto(y no sólo del embalse).

Entre los evaluados, la com-pensación ha ido a parar nor-malmente sólo a quienes poseen título legal,dejando por fuera a una gran cantidad de per-sonas, con frecuencia las más pobres, que depen-den de recursos comunes, como bosques y pasti-zales, para su subsistencia. En los Estudios deCaso de la CMR sobre Grand Coulee, Tarbela,Aslantas y Tucurui, se constata que se compensópor la pérdida de sus tierras y medios de subsis-tencia a quienes tenían un título legal. Con estoscriterios para ser elegibles, los grupos indígenas ylas minorías étnicas sufren de manera despropor-cionada ya que carecen de ciudadanía, de dere-chos de tenencia de la tierra o de posesión. Unaquinta parte de quienes fueron físicamentedesplazados por la represa Kao Maem enTailandia pertenecían al grupo étnico Karen.Como no tenían permisos de residencia legal, selos consideró no elegibles para ser reasentados.14

Con frecuencia, no se suelen contar ni tomar encuenta para reasentamiento las personas física-mente desplazadas por canales, central eléctricasy medidas conexas de compensación, comoreservas naturales. Ejemplos de esta clase seencuentran en todo el mundo, incluyendoSulawesi, Indonesia; el Programa de DesarrolloMahaweli, Sri Lanka; y el proyecto Sardar Sarovar,India.15 Con frecuencia no se paga más compen-sación a los afectados por esos componentes adi-cionales de un proyecto.16

Aunque no todas las grandes represas han impli-cado desplazamiento físico, sería mucho más raroencontrar un río cuya función natural no utiliceno valoren de algún modo las personas. Y enmuchos casos en los trópicos tan densamente

Población y las grandes represas

107El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Con frecuencia, no sesuelen contar ni tomaren cuenta para reasen-tamiento las personasfísicamente desplazadaspor canales, centraleseléctricas y medidasconexas de compen-sación como reservasnaturales.

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Capítulo 4

poblados, las grandes represas conducirán aldesplazamiento tanto físico como de medios desubsistencia. Por ejemplo, la represa Urrá 1 en laparte alta del Río Sinú en Colombia desplazó a 12000 personas pero también afectó gravemente a60 000 pescadores en la parte baja, donde lapoblación de peces disminuyó drásticamentecomo consecuencia de la represa.17

Poblaciones físicamente desplazadasenumeradas pero no reasentadas

Entre las personas físicamente desplazadas oficial-mente reconocidas como 'afectadas por elproyecto', no a todas se les ha dado ayuda parareasentarse en lugares nuevos. En India, los quede hecho fueron reasentados van desde menosdel 10% de los físicamente desplazados en elcaso de la represa Bargi a un 90% aproximadopara la represa Dohm.18 El proyecto Yacyreta enArgentina y Paraguay es una ilustración clásica dereasentamiento diferido e incompleto. Les tomó alos promotores del proyecto 20 años para reasen-tar apenas algo más de un 30% de las personasdesplazadas, y al resto los dejaron para reasen-tarlos en un período de menos de dos años antesde llenar el embalse. Si se toma en cuenta laexperiencia de otros proyectos con grandesdesplazamientos en una región, es probable queuna gran proporción de los desplazados deYacyretá no serán reasentados.19

El Estudio de Caso de la CMR sobre Tarbelareporta que de las 96 000 personas físicamentedesplazadas enumeradas para esa represa enPakistán, dos tercios eran elegibles para sustitu-ción de tierra agrícola en las provincias de Punjab

y Sindh. De éstas, unas 2000 familias o más o menosunas 20 000 personas norecibieron tierra cuando lacantidad de tierra queproveyó Sindh resultó insufi-ciente. En el caso deAslantas, sólo 75 de las 100familias desplazadas esti-

madas pidieron ser reasentadas, y el resto prefiriócompensación monetaria. De estas, 49 se consid-eraron elegibles y posteriormente recibieronviviendas nuevas. En el caso de Tucuruí, de losgrupos indígenas físicamente desplazados solo losParakaná fueron reasentados; no se tomó encuenta para fines de reasentamiento al otro grupoindígena que perdió la tierra.

En el proyecto Grand Coulee, se inundaron lastierras de la reserva Colville y Spokane, ademásde tres ciudades. Para el verano de 1940. el aguahabía cubierto los primeros tramos de tierra y elgobierno estaba limpiando lotes y quemandoviviendas. Pero no se le pagó compensación aninguno de los propietarios. El agente Colvillereportó que los indios se sentían cada vez másdolidos, que necesitaban dinero para construirviviendas nuevas y mejorar la propiedad rema-nente y que sabían que ya se les había pagado alos propietarios blancos a la otra orilla del río.20

Las tribus Colville y Spokane sólo recibieron en1941 compensación monetaria por las tierras dela reserva. Dos ciudades de las tribus, Keller eInchellium, se reconstruyeron y todavía hoy sub-sisten, pero otros asentamientos más pequeños seperdieron con la inundación.21

Experiencia de las personas afectadascon reasentamientos, mitigación y com-pensación

No se ha producido casi ninguna o ninguna par-ticipación significativa de las personas afectadasen la planificación e implementación de proyec-tos de represas, incluyendo el reasentamiento y larehabilitación. El proceso de reasentamiento se hacaracterizado por una reubicación involuntaria,traumática y diferida, así como por una negaciónde oportunidades de desarrollo por años y amenudo décadas.22 Para millones de personas entodos los continentes, el desplazamiento básica-mente se ha producido por medio de coerciónoficial.23 El ejemplo más destacado proviene deuno de los primeros proyectos de represa, Kariba,donde la resistencia del pueblo Tonga acabó con

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No se ha producido casininguna o ninguna par-

ticipación significativa delas personas afectadas

en la planificación eimplementación de

proyectos de represas,incluyendo el reasen-tamiento y la rehabi-

litación.

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la muerte de ocho personas por armas defuego.24 El desplazamiento de personas en elproyecto Sri Sallam en India en 1981 también seconsiguió por la fuerza.25 El desalojo de personasen el lugar de la represa Chixoy en Guatemalaacabó con la matanza de unas 376 personas MayaAchi del área que iba a ser anegada.26 Durante laconstrucción de la represa Miguel Alemán enMéxico, empleados de la Comisión del ríoPapaloapan incendiaron las viviendas de 21 000indios Mazatec que se habían negado a salir.27 Enotros casos, como la inundación de 162 puebloscuando se llenó la represa Bargi sin previo aviso,las autoridades han recurrido al desalojo con elllenado de embalses antes de la fecha de salidade los desplazados.28

La compensación en dinero es el instrumentoprincipal para proporcionar los beneficios delreasentamiento, pero se ha diferido e, inclusocuando se paga a tiempo, de ordinario no ha lle-gado a sustituir los medios perdidos de subsisten-cia. Se entiende que la compensación se refiere amedidas específicas que buscan cubrir las pérdi-das que han sufrido las personas afectadas poruna represa. Suele darse como un solo pago endinero o en especie por la tierra, la vivienda uotros bienes.29 Los Estudios de Caso de la CMRmuestran que no recibieron compensación lascomunidades río abajo afectadas por la pérdidade vegetación en llanuras inundables y de pescaen la represa Tucurui en Brasil y en Tarbela enPakistán. Los pueblos indígenas Gavaio daMontanha, cuyas tierras se vieron afectadas porlas líneas de transmisión en el proyecto Tucurui,en un principio no fueron tomados en cuentapara ninguna compensación, aunque más ade-lante recibieron compensación monetaria. En loscasos de las represas Aslantas (Turquía), Tarbela(Pakistán) y Kiambere (Kenya) las personas afec-tadas no recibieron compensación suficiente paracomprar otra tierra.30

Además, ha habido muchos casos que ilustran lacompensación insuficiente, la mitigación inade-cuada y la falta de recursos, incluyendo el

proyecto Sri Sailam en India y el Kao Laem enTailandia.31 Se han dado demoras en las medidasde compensación, en títulos de propiedad de latierra y de las viviendas y en la provisión de ser-vicios básicos. Entre los casos que ilustran demor-as excesivas, del orden de 5 a 15 años, seincluyen la represa Aswan High en Egipto, laNangbeto en Togo, la Akosombo en Ghana, la Itáen Brasil y la Bhumibol en Tailandia.32

Los lugares de reasentamiento con frecuencia seescogen sin referencia a la disponibilidad deoportunidades para medios de subsistencia o depreferencia de las mismas personas desplazadas.Con frecuencia se les ha impuesto que se reasien-ten en áreas sin recursos y ambientalmente dete-rioradas alrededor del embalse. Esas tierrasperdieron rápidamente su capacidad para susten-tar a la población reasentada. Entre los primeroscasos está el proyecto Liu-Yan-Ba en el RíoAmarillo en China, que desplazó a 40 000 per-sonas de valles fértiles y las reubicó en tierrasaltas barridas por el viento. La erosión y la pérdi-da de fertilidad condujo en última instancia alabandono de tierra agrícola recuperada conmucho esfuerzo, y la drástica disminución de tier-ra agrícola condujo a pobreza extrema.33

Experiencias similares se han registrado en HoaBinh en Vietnam, Sirindhorn en Tailandia, BatangAi en Sarawak Malasia y en otros países de AsiaOriental donde se cultiva arroz y que tienengrandes poblaciones rurales.34

La pérdida de tierra de cultivo y la incapacidadpara conseguir sustitutos de suficiente calidad hanafectado de manera significativa a grupos indíge-nas y a campesinos agricultores. Entre los ejemp-los están los indios Chinantec y Mazatecdesplazados por las represas Miguel Alemán yCerro de Oro en México; los grupos Kuna yEmbera en Panamá; los Parakana, Asurini y Gavioda Montanha en Brasil; y los Tonga en Zambia yZimbabwe.35

La sustitución de tierra agrícola, de servicios bási-cos y de infraestructura en los lugares de reasen-

Población y las grandes represas

109El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Capítulo 4

tamiento con frecuenciano se ha hecho realidad,ha resultado insuficienteo se demoró muchosaños. La ausencia deoportunidades paramedios de subsistenciaobliga a las personasafectadas a abandonarlos lugares de reasen-

tamiento y a emigrar. Entre los ejemplos estánTarbela, donde la tierra agrícola asignada era deescasa calidad y no se proporcionaron serviciosbásicos, como electricidad, centros de salud yescuelas. Sólo 25 años más tarde se les proveyóde electricidad. Se han registrado experienciassimilares en lugares de reasentamiento enTucurui, en la represa Sirindhorn en Tailandia, yen Akosombo en Ghana.36 En el noreste deTailandia, entre 1960 y 1970, 15 000 familiascampesinas se quedaron sin tierra como conse-cuencia de fallos en los planes de reasentamien-to.37 Los informes gubernamentales en Chinadescribieron los problemas de reasentamiento porembalses como 'siete dificultades' (qui nan) y'cuatro insuficiencias' (si cha). Las siete dificul-tades incluyen escasez de electricidad, de aguapotable, de escuelas, alimentos, servicios médicosy medios de comunicación y transporte. Las cua-tro insuficiencias se refieren a la cantidad insufi-ciente y escasa calidad de la irrigación, la vivien-da, el control de inundaciones y las instalacionespara mantenimiento de embalses.38

Los programas de reasentamiento se han centradomayormente en el proceso de reubicación física yno en el desarrollo social y económico de laspersonas desplazadas y de otras personas afec-

tadas negativamente.39 Lafalta de rendición de cuentasde parte del estado por loprometido ha conducido auna implementación defi-ciente (e incompleta) de lasmedidas de reasentamiento.Finalmente, son comunes

largas demoras al comienzo de los programas dereasentamiento, lo cual conduce a una gran incer-tidumbre y a ansiedad psicológica y social enquienes esperan ser reasentados. Estos y otrosproblemas han erosionado mucho la eficacia delos programas de reasentamiento y rehabilitaciónen cuanto a crear oportunidades para los reasen-tados y han incrementado el riesgo de empobrec-imiento de los reasentados.

No sorprende, pues, que los medios de subsisten-cia de los reasentados no se hayan recuperado.Por lo menos el 46% de los 10 millones de chinosreasentados como consecuencia de la creación deembalses siguen todavía en 'extrema pobreza'.40

En el caso de India, el 75% de las personasdesplazadas por represas no han sido rehabili-tadas y se han empobrecido.41 Un estudio demonitoreo realizado en 1993 encontró que el 72%de las 32 000 personas desplazadas por la represaKedung Ombo en Indonesia estaban peordespués del reasentamiento.42 Las condicionesentre las 800 familias de la minoría étnica NyaHeun desplazadas por la recién construida repre-sa Houay Ho en Laos se describen como asom-brosas, ya que las personas sufren de gravescarencias de alimentos, escasez de tierra cul-tivable e insuficiencia de agua potable.43

Con frecuencia la simple dimensión y nivel deldesplazamiento hace que resulte muy difícil unarehabilitación adecuada y la restauración demedios de subsistencia. Resulta evidente larelación inversa entre la dimensión del desplaza-miento y la posibilidad de llevar a cabo unreasentamiento en forma adecuada. Por ejemplo,la zona de inundación del proyecto Danjiangkouen la provincia Hubei en China, llevada a caboen 1958, abarcó cuadro distritos rurales y 345pueblos. Aunque el gobierno chino procuró condiligencia en los años 80 y 90 mejorar los nivelesde vida de los físicamente desplazados en el áreade Danjiangkou, persisten muchos problemas sinresolver. En 1996, unas 35 000 personas de lasreasentadas alrededor de la ciudad de Shiyantenían ingresos por debajo del umbral oficial de

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones110

Resulta evidente larelación inversa entre ladimensión del desplaza-miento y la posibilidadde llevar a cabo unreasentamiento en formaadecuada.

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pobreza.44 Y en la India, la simple magnitud deldesplazamiento ha convertido el reasentamientoen una tarea abrumadora para el proyecto SardarSarovar (ver Recuadro 4.3). Desde el comienzodel proceso de reasentamiento en 1984, menosdel 20% de las personas reconocidas comodesplazadas han sido reasentadas.45

Elementos para una mitigación y resulta-dos positivos de desarrollo y reasen-tamiento

El empobrecimiento de personas afectadas se vecada vez más como algo inaceptable pero tam-bién como innecesario, dado que existe unaamplia gama de oportunidades disponibles paraque se beneficien no sólo los reasentados sinotodas las personas afectadas. Esto interesa a todoslos grupos implicados por cuanto las personasafectadas, como beneficiarias, vienen a sumarse ala cantidad de beneficios del proyecto, en tantoque disminuyen los costos. El problema de con-vertirlos en beneficiarios no radica en las per-sonas afectadas, que una y otra vez handemostrado su capacidad para responder anteoportunidades cuando se les presentan,.sino en lainsuficiencia de las leyes, políticas, planes, capaci-dad financiera y voluntad política de los gobier-nos y de las autoridades del proyecto.

Resulta evidente la relación inversa entre ladimensión del desplazamiento y la posibilidad dellevar a cabo un reasentamiento en forma adecua-da. Para que se dé un resultado positivo, serequieren varias condiciones que lo faciliten,como un bajo nivel de desplazamiento, el reasen-tamiento como política de desarrollo con legis-lación que lo sustente, una combinación de pro-visiones de medios sostenibles de subsistenciabasados en la tierra o en otros recursos, vigorosaparticipación y responsabilidad comunitarias ycompromiso de parte del gobierno y de los pro-motores del proyecto.

Es importante establecer un marco legal que rijael proceso de desplazamiento si se quiere prote-

ger los derechos de las personas afectadas. Porejemplo, el Reservoir Resettlement Act de Chinaespecifica los derechos de las personas afectadasy define las obligaciones del Estado y los proced-imientos para resolver conflictos y corregir lasquejas.46 Cambios recientes en las políticas deChina sirven como un modelo interesante paraotros países. Minimizar el desplazamiento es otracondición que facilita poder tratar de manera efi-caz las necesidades de reasentamiento.

En algunos casos, los proponentes de un proyec-to se han esforzado por reasentar a personascomo comunidades para minimizar los trastornossocioculturales. En el proyecto Kainji, Nigeria, setomaron medidas para manten-er la cohesión e identidad de lacomunidad.47 Los insumos delas ciencias sociales tuvieronuna fuerte influencia en cuantoa determinar el resultado.Estudios demográficos y socio-culturales base desempeñaronun importante papel en cuantoa informar a los planificadoresacerca de las característicassociales y culturales peculiaresde quienes vivían en las áreaspropuestas de impacto.

En los casos en que se negociaron paquetes decompensación con personas afectadas por elproyecto y con otros grupos implicados, el proce-so ha conducido a menos casos de injusticia y amejores resultados para el proceso de reasen-tamiento. Incluso cuando no todos vean la com-pensación negociada como la opción más ade-cuada y eficaz, las personas afectadas tienden asentirse más satisfechas por haber participado enel proceso de negociación, como lo atestigua elprograma de reasentamiento de Zimapan enMéxico.48 En el caso del proyecto hidroeléctricoMubuku en Uganda, se realizaron reuniones paraconsulta pública con el sistema de consejoslocales del país y con líderes comunitarios paraidentificar y valorar la tierra.49 Esto minimizó el

Población y las grandes represas

111El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Para que se dé un resul-tado positivo, serequieren varias condi-ciones que facilitan elreasentamiento comopolítica de desarrollocon legislación que losustente, una combi-nación de provisiones demedios sostenibles desubsistencia, vigorosaparticipación y respons-abilidad comunitarias ycompromiso de parte delgobierno y de los pro-motores del proyecto.

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Capítulo 4

desplazamiento al permitir ajustes en cuanto altrazado de canales.

El plan que desarrolló el gobierno chino para laspersonas afectadas por la represa Siaolangdi brin-da un ejemplo de una estrategia integrada quecombina actividades basadas en la tierra y otraspara asegurar los medios de subsistencia.50 Losplanes de reasentamiento se centran en desarrol-lar las habilidades de los afectados negativamentepor medio de inversiones importantes para enseñar habilidades nuevas y pertinentes de las quehay demanda en la economía local y regional, enmejorar habilidades existentes, y en medidas especiales para facilitar el desarrollo de capacidadentre mujeres. Este enfoque requiere que los planes de reasentamiento desarrollen nexos entre laspersonas negativamente afectadas y otros sectores

de la economía, subrayando laimportancia de incorporar alprograma de reasentamiento eldesarrollo general de laeconomía afectada.

Un proceso inclusivo queinvolucre a todos los grupos,incluyendo las comunidadeshuésped, hace posible que lasiniciativas para promover losreasentamientos como desar-rollo las gestionen en formaconjunta las personas y las

instituciones del proyecto y gubernamentalescomo un proceso a largo plazo que puede con-tribuir al flujo de beneficios del proyec to. En elcaso de la represa Itá en Brasil, la lucha sostenidapor la comunidad local para conseguir un reasen-tamiento adecuado condujo a una negociaciónconjunta para compartir beneficios, reasentar a laspersonas como comunidad e implementar el pro-grama mediante un proceso de consultas.51 Elacuerdo entre las personas afectadas y la com-pañía Electrosul condujo a un programa dereasentamiento gestionado por la comunidad.Los marcos de políticas que se están dando enpaíses como Ghana y China reflejan dos de los

intentos más positivos para aprender de la experi-encia pasada en reasentamientos. En el caso deGhana, con el beneficio de la continuidad admin-istrativa de la Volta Resettlement Authority, losplanificadores de la represa Kpong pudieron evi-tar algunos de los errores cometidos antes enAkosombo.52 Aunque el marco legal en relacióncon la tierra y el reasentamiento es abarcativo yse han notado mejoras en Kpong, no se pusieronen práctica con éxito todas las buenas intenciones.53 La experiencia de China en reasentamien-tos antes de 1980 fue inadecuada en muchas for-mas, y la nueva política trató de mejorar. Quedapor ver con qué eficacia estas mejoras en políti-cas se traducirán en reasentamientos y resultadosexitosos de desarrollo.

Las experiencias pasadas y presentes de las per-sonas afectadas y el contexto que cambio rápidorefuerzan la propuesta de que el desplazamientodebe ubicarse en la perspectiva más amplia delas tensiones entre los intereses locales frente alos nacionales e internacionales. Del mismo modoque el desplazamiento no es una consecuenciainevitable del desarrollo de infraestructura, losreasentamientos no tienen que llevar por necesi-dad al empobrecimiento. Resulta decisivo parareasentamientos y rehabilitación positivos que laspersonas adquieran poder, sobre todo los margin-ados económica y socialmente, gracias al respetode sus derechos y a la garantía de que los reasen-tamientos con desarrollo se conviertan en un pro-ceso regido por acuerdos negociados.

Grupos indígenas

Las grandes represas han causado gravesimpactos en las vidas, medios de subsistencia,cultura y existencia espiritual de grupos indígenasy tribales. Debido a la negligencia y falta de capacidad para garantizar la justicia, los grupos indíge-nas y tribales, por razón de injusticias estructurales, disonancia cultural, discriminación y marginación política, han sufrido de manera despropor-cionada los impactos negativos de las grandesrepresas, además de que a menudo se los ha

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones112

Resulta decisivo parareasentamientos y reha-bilitación positivos quelas personas adquieran

poder, sobre todo losmarginados económica y

socialmente, gracias alrespeto de sus derechos

y a la garantía de quelos reasentamientos condesarrollo se conviertan

en un proceso regidopor acuerdos negocia-

dos.

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excluido del reparto de beneficios.54 En Filipinas,casi todos los planes de grandes represas que sehan construido o propuesto estaban en tierras delos 6-7 millones que conforman los grupos indí-genas del país.55 De igual modo en India, dondeentre el 40 y 50% de los desplazados por proyec-tos de desarrollo fueron grupos tribales, quienesrepresentan sólo el 8% de la población de milmillones del país.56 Estos costos no se compen-san con la percepción de servicios de las represasni con los beneficios de servicios auxiliares omultiplicadores económicos indirectos en laeconomía formal.57

En general, la planificación e implementación deinfraestructura se han ocupado de manera insufi-ciente de las necesidades y vulnerabilidades espe-ciales de los grupos indígenas y tribales. En muchos casos, las grandes represas sólo han perpet-uado esta desconsideración, y han exacerbado elproblema, incluso causando 58 desplazamientosmúltiples de estos grupos. Los Waimiri-Atroari deBrasil septentrional llegaban a 6 000 en 1905.Ochenta años después, entre masacres y enfer-medades, quedaban sólo 374. En 1987, la represaBalbina inundó dos de sus pueblos, desplazandoa 107 personas. De igual modo, en la región úni ca del Biobio en Chile, los Pehuenchesfueron empujados hacia zonas cada vez más altasen el valle durante todo el siglo pasado. Losproyectos Pangue y Ralco inundarían gran partede la tierra ancestral remanente de losPehuenches.59 Para el grupo indígena Ibaloy, quevive en la actualidad en la fértil cuenca del ríoAgno en Filipinas, las represas San Roque sería eltercer impacto en sus tierras.60 Experiencias simi-lares se registran en Indonesia, Malasia, Tailandia,Brazil, Argentina, México, Panamá, Colombia,Guatemala, EE UU, Canadá y Siberia.61

Para los grupos indígenas y minorías étnicas, eldesplazamiento inducido por las represas puededesencadenar una espiral de eventos que sedifunden más allá del área de inmersión. Un casopertinente es la situación de los 100 000 miem-bros del grupo Chakma, desplazados por la

represa hidroeléctrica en losChittagong Hill Tracts,Bangladesh. El proyectosumergió dos quintas partesde su tierra cultivable; comoconsecuencia de ello 40 000Chakma se fueron a la Indiay otros 20 000 se suponeque se desplazaron a Arakanen Burma. Los Chakmanunca consiguieron la ciudadanía india ni para símismos ni para sus hijos. El conflicto desencade-nado por la escasez de tierra entre el grupoChakma budista y los moradores bengalíesmusulmanes ha costado 10 000 vidas desde quese completó el proyecto en 1962.62

Con frecuencia los derechos de los grupos indí-genas y minorías étnicas están mal definidos omal incorporados en los marcos legales nacionales, y en consecuencia sus títulos no han gozadode una protección eficaz. La represa Bayano enPanamá, que obligó a los grupos indígenas Kunay Embera a abandonar sus territorios tradicionales, los reasentó en terrenos menos fértiles y suje-tos a interferencias de los madereros. El gobiernopanameño en forma sistemática incumplió acuer-dos alcanzados con el grupo indígena afectadoen el momento de la construcción, así comocompromisos negociados más adelante. Entre lasviolaciones se cuenta el incumplimiento del gob-ierno en cuanto a compensar en forma adecuadapor la pérdida de territorios tradicionales y a otor-gar títulos legales para las nuevas tierras.63 Loque sucedió en Panamá en los años 70 es pareci-do a lo que ha ocurrido en Malasia en los años80.64 En el caso del proyecto Bakun, ni sereconocieron ni se evaluaron debidamente losderechos a la tierra comunal indígena en el sitioUlu Belaga.65

La experiencia de los países industriales con losgrupos indígenas en la era de la construcción degrandes represas no fue muy diferente de la delos países en desarrollo. Las represas construidasdurante los años 50 y 60 costaron a las naciones

Población y las grandes represas

113El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Capítulo 4

indígenas de la cuenca delrío Missouri en EE UU unas142 000 hectáreas de susmejores tierras, incluyendouna serie de sepulcros yotros sitios sagrados, locual condujo a un mayorempobrecimiento y gravestraumas culturales y emo-cionales. Una garantía que

se utilizó para racionalizar el plan, que unas 87000 hectáreas de tierras indias se regarian, seeliminó cuando el proyecto estaba casiconcluido.66

A pesar de cambios a lo largo de los años, losnuevos proyectos en países industriales planteanproblemas similares. Un caso que lo ilustra es lasegunda fase del proyecto del río Churchill enLabrador, Canadá, que consiste de dos represas ydos desvíos de ríos que inundarán una gran áreade territorio de caza del grupo Innu que viven aambos lados de los límites provinciales. Todavíano se ha reconocido a los Innu como dueños desus tierras, y toda el área es sujeto de una recla-mación sobre la tierra por parte de los Innu, queno ha sido resuelta y que en la actualidad se estánegociando con el gobierno canadiense.67

En las dos últimas décadas, leyes internacionalesy nacionales han intentado en forma progresivaotorgar poder a grupos indígenas para quedesempeñen un papel decisivo en la planificacióne implementación del desarrollo. Las constitu-ciones en algunos países reconocen la vulnerabil-idad de los grupos indígenas en procesos impor-tantes de desarrollo que nacen de su peculiar cul-tura e historia y han incorporado salvaguardaspara proteger sus derechos.68 La dimensión delderecho internacional se ha ampliado y en laactualidad incluye un cuerpo de normas conven-cionales y consuetudinarias referentes a gruposindígenas, basadas en la autodeterminación. Enun contexto de un reconocimiento creciente de laautodeterminación de los grupos indígenas, elprincipio de consentimiento libre, previo e infor-

mado en cuanto a proyectos y planes de desar-rollo que afectan a dichos grupos se ha conver-tido en la norma que hay que aplicar en la pro-tección y promoción de sus derechos en el pro-ceso de desarrollo.

Medios de subsistencia río abajo

Los impactos río abajo se pueden extender pormuchos centenares de kilómetros y mucho másallá de los confines del canal fluvial. Las gravesimplicaciones salen a relucir sólo después de quese completa la represa y una serie de impactos sedesarrollan sólo con el paso del tiempo. En gen-eral, las comunidades ribereñas río abajo hancarecido de poder social, económico y políticopara conseguir mitigación, y mucho menos ben-eficios de desarrollo.

Las comunidades río abajo en los trópicos y sub-trópicos se enfrentan con algunos de los impactosmás drásticos de las grandes represas, en particu-lar donde el régimen hidrológico modificado delos ríos ha afectado negativamente las llanurasinundables que sustentan los medios locales desubsistencia por medio de agricultura en épocasde recesión de las inundaciones, pesca, ganaderíay recolección de productos forestales de llanurasinundables. La perturbación de economías ríoabajo que se produce debido a la inserción deuna represa y a la posterior disminución de inun-daciones naturales, puede generar incertidumbreen los medios de subsistencia y convertir enimproductivas las destrezas actuales, lo cual con-duce a migraciones, a dependencia del trabajoasalariado informal en áreas urbanas y al empo-brecimiento.

En Nigeria noroccidental, la represa Bakoloru enel río Sokoto disminuyó los niveles promedio deinundaciones en un 50%, lo cual condujo a undescenso del área de cultivo en un 53% y a queuna cuarta parte de las familias ya no cultivaranen la estación seca como componente de suestrategia de medios de subsistencia.69 De igualmodo, se encuentran impactos significativos en la

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones114

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agricultura de llanuras inundables en Níger, Chad,Nigeria, Sudán, Senegal y Mali.70 En el caso de larepresa Manantali en el río Senegal, entre 100 000y 800 000 personas sufrieron la pérdida de acce-so a llanuras inundables productivas que propor-cionaban la mayor parte o gran parte de susmedios de supervivencia.71 La creación delembalse Sobradinho en Brasil afectó los mediosde subsistencia de 11 000 familias campesinas ríoabajo del embalse, que dependían de la agricul-tura tradicional de llanura inundable.72 LosEstudios de Caso de la WCD revelan que elimpacto cumulativo de la represa Tarbela y deldique Kotri ha afectado las actividades de pas-toreo de comunidades pastoriles en Pakistán.

Se reportan de todo el mundo pérdidas sustan-ciales en la producción pesquera río abajo comoconsecuencia de la construcción de represas.Junto con la agricultura de subsistencia, la pescaconstituye una actividad importante para losmedios de subsistencia entre grandes poblacionesrurales así como una importante fuente de proteí-nas a bajo costo. Muchas de estas familias depen-den de la pesca, ya sea como fuente primaria osecundaria de subsistencia. El impacto de lasrepresas en la pesca no es menor en regionestempladas, donde se han destruido recorridos delsalmón por largos tramos de río en Norteaméricay Canadá, afectando los medios de subsistencia,la seguridad alimentaría y la organización culturalde comunidades nativas de EE UU. El Estudio deCaso Grand Coulee reporta que la pérdida desalmón también ha tenido graves repercusionesculturales y espirituales que son parte integraldel estilo de vida de First Nations. Un problemaque enfrentan los grupos indígenas que viven ríoabajo de represas en zonas boreales es la descar-ga de agua generadora de energía además de losríos congelados durante el invierno, como en elcaso del río Kolyma en Yakutia septentrional.73.

Los impactos negativos en la pesca río abajo hansido graves, incluso en proyectos ejecutados enlos años 90. Esos impactos no se evaluaron ade-cuadamente, entre otros, en el proyecto Urrá I en

Colombia; el proyectoSingkarak en SumatraOccidental, Indonesia; en elproyecto Lingjintan enChina; en Theun Hinbounen Laos; en Pak Mun enTailandia.74 Las comu-nidades y medios de subsis-tencia río abajo suelendejarse por fuera de todocálculo explícito de impactosde proyectos y de esfuerzossubsiguientes para manejar esos impactos, aparte,quizá, de la instalación de pasajes para peces.Una explicación de esto es que las comunidadesrío abajo no sólo se encuentran dispersas sinoque también han solido carecer de poder social,

Población y las grandes represas

115El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En el caso de la represaManantali en el ríoSenegal, entre 100 000 y800 000 personassufrieron la pérdida deacceso a llanuras inund-ables productivas queproporcionaban la mayorparte o gran parte desus medios de super-vivencia.

En el norte de Nigeria, hay extensas llanuras inundables donde los ríos Hadeija y Jama'are convergen. Las llanuras inundables proporcionan ingresos básicos y beneficios de nutrición bajo la forma de agricultura, recursos en pastos, productos forestales no maderables, leña y pesca para las poblaciones locales, y ayuda para recargar el acuífero regional, que es una fuente fundamental de agua subterránea. Sin embargo, en décadas recientes las llanuras inundables han experimentado una creciente presión debido a la construcción de las represas Tiga y Challawa Gorge río arriba. La extensión máxima de la inundación ha disminuido de 300 000 hectáreas en los años 60 a unas 70 000-100 000 hectáreas más recientemente con planes para una nueva represa en Kafin Zaki. El análisis económico del Proyecto del río Kano, un plan importante de irrigación que se beneficiaría de las represas río arriba, muestra beneficios por el agua de $1.73 por 1 000 m3 y cuando se incluyen los costos operativos, los beneficios netos del proyecto se reducen a $0.04 por 1 000 m3.

Se realizó un análisis mixto económico e hidrológico para simular los impactos de estos proyectos río arriba en la extensión de la inundación que define el área de llanura inundable río abajo. Las ganancias económicas de los proyectos de agua río arriba se compararon luego con las pérdidas económicas resultantes para los beneficios agrícolas, en leña y en pesca (valorados en $32 por 1 000 m3 de agua a precios de 1989). Dada la elevada productividad de las llanuras inundables, las pérdidas en beneficios económicos debido a los cambios en la extensión de la inunda ción para todos los escenarios son grandes, desde $3 millones a $24 millones. Como se esperaba, hay un trueque directo entre incrementar la irrigación río arriba y los impactos en las llanuras inundables río abajo. La plena implementación de todas las represas río arriba y de los planes de irrigación a gran escala producirían las pérdidas totales mayores, alrededor de $20 millones.

Estos resultados sugieren que la expansión de los planes actuales de irrigación dentro de la cuenca fluvial resulta realmente 'antieconómica'. La introducción de un régimen regulado de inundación disminuiría la escala del balance negativo en forma substancial, a unos $16 millones. El valor total combinado de la producción por irrigación y de las llanuras inundables bajaría, sin embargo, muy por debajo de los niveles experimentados si no se construyeran los planes adicionales río arriba.

Fuente: Acreman e al, 2000, Contributing Paper for WCD Thematic Review II.1 Ecosystems

Recuadro 4.4. Valor económico de llanuras inundables ríoabajo, Hadejia-Nguru, Nigeria

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Capítulo 4

económico y político que les hubiera permitidoinsistir en sus derechos a la mitigación y desarro-llo. En tanto que las personas afectadas por lainundación del embalse podían afirmar sus dere-chos a la mitigación negándose a desplazarse, losafectados río abajo no disponían de este recurso.

Los impactos río abajo no son los únicos entrelos aspectos más significativos no evaluados y noabordados de las grandes represas; son tambiénindicativos de la magnitud y difusión de impactosasociados con un régimen fluvial alterado. Quedapor determinar la amplitud para la que se puedediseñar e implementar la mitigación para abordarcon eficacia estas preocupaciones complejas yvariadas. Como se demostró en un caso del nortede Nigeria, el examen del valor económico de lasutilizaciones de agua río abajo también puedeproporcionar un argumento convincente para quese descarten las represas (Recuadro 4.4).

Género

Las relaciones de género y las estructuras depoder con excesiva frecuencia son perjudicialespara las mujeres. Hay suficiente investigación quedocumenta las desigualdades de género en cuan-to a acceso a recursos económicos y naturales y acontrol de los mismos. En Asia y África, porejemplo, las mujeres pueden tener derechos deuso sobre tierra y bosques, pero rara vez se lespermite ser propietarias de la tierra que utilizan oheredarla.75 Las comunidades cerca de la represaTarbela en Pakistán practicaron durante siglos elsistema 'purdah' (aislamiento de las mujeres). Estasección utiliza la Base de Conocimientos de laCMR para analizar si las represas agravan o mejo-

ran las desigualdades degénero.

Dada la omisión de losaspectos de género en elproceso de planificación,los proyectos de grandesrepresas suelen aceptar eldesequilibrio existente en

las relaciones de género. En las comunidadesafectadas las represas han ensanchado lasdesigualdades de género ya con la imposición deuna parte desproporcionada de los costos socialesen las mujeres ya por medio de una asignacióndesigual de los beneficios generados. Sin embar-go, la Base de Conocimientos de la CMR tambiéncontiene casos en que las represas han servidocomo oportunidades para disminuir las desigual-dades de género, primordialmente entre mujeresen hogares y comunidades que tienen acceso aservicios de proyectos.

Desigualdades ampliadas en cuanto agénero

A pesar del hecho de que muchos países y agen-cias de financiación hayan adoptado en añosrecientes políticas específicas de género en elintento de situar en una posición central aspectosde género en sus intervenciones de desarrollo, laplanificación e implementación de hecho de losproyectos siguen pasando por alto los aspectosde género. Una evaluación de una serie deproyectos del Banco Mundial que realizó el OEDdel Banco mencionó que las experiencias estudi-adas ' ... en su mayoría hicieron caso omiso delaspecto de género en los reasentamientos'.76

Después de que el Banco Asiático de Desarrolloaprobara una política de género en 1998, unarevisión de proyectos de represas observó quecon frecuencia no se tomaron en cuenta losimpactos en el género tanto en la fase depreparación de proyectos como en la de suimplementación.77 Cuando la planificación nopresta atención al género, los impactos de losproyectos en el mejor de los casos resultan neu-trales, y en el peor agravan las desigualdades degénero existentes hasta el extremo de afectar enforma radical el equilibrio de género anterior alproyecto.

Los proyectos de represas con frecuencia impo-nen el sesgo de género del promotor (de ordi-nario el estado), con efectos negativos para lasdisposiciones locales que proveen a las mujeres

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones116

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oportunidades de medios de subsistencia. Cuandose construyó la represa Mahaweli en Sri Lanka, lanorma prevaleciente en cuanto a herencia, quepermitía a las mujeres el derecho independientede copropiedad y control de la tierra, se viosocavada debido a una nueva disposición quepermitía que la familia nombrara un heredero, deordinario un hijo.78 En comunidades tribales enIndia las mujeres no tiene derechos sobre la tierray, por tanto, no se las ha compensado por la tier-ra que han perdido como usuarias.79 En vez deesto, en el proyecto Sardar Sorovar, los interesesde las mujeres se ven como vinculados a la famil-ia y sólo a los hombres e hijos mayores se les datierra según la política de reasentamiento del gob-ierno local. Entre la comunidad igualitariaGwembe Tonga en Rhodesia Septentrional (ahoraZambia), las mujeres tradicionalmente teníanderecho a la tierra. Sin embargo, las autoridadescoloniales británicas que construyeron la represaKariba sólo reconocieron a los hombres comopropietarios de tierra y las mujeres perdieron sustierras, sin compensación, durante el desplaza-miento y reasentamiento.80

Durante el reasentamiento, a menudo no sereemplazan bosques, pesca y otros recursos depropiedad común, y las mujeres con frecuenciasobrellevan una parte desproporcionada de loscostos resultantes. El Estudio de Caso Tarbelamenciona que las mujeres han sufrido más quelos hombres por la alteración de su vida socialcomo consecuencia del desalojo involuntario desu tierra ancestral, que cortó su relación con elagua, los bosques y otros recursos naturales. Enla represa Pak Mun la pérdida de plantascomestibles locales debido a la sumersión produ-jo la pérdida de ingresos y de fuentes de subsis-tencia. También en este caso esto afectó a lasmujeres en forma desproporcionada, ya que sonlas responsables de recolectar y procesar dichasplantas.

El empobrecimiento general de las comunidadesy la perturbación social, los traumas y losimpactos en la salud que ocasionan los desplaza-

mientos han tenido normalmente impactos másgraves en las mujeres. En Ghana, el empobrec-imiento general que se produjo con el desplaza-miento involuntario relacionado con la represaAkosombo condujo a un incremento en lamigración de hombres hacia áreas urbanas y a unaumento de hogares con mujeres como cabezade familia.81 En Sudáfrica, los hogares de obrerosagrícolas con mujeres al frente sufrieron excesiva-mente durante el proceso de desplazamientodebido a las represas Gariep y Vanerkloof: el 30%de familias con hombres como cabezas de familiase fueron con los agricultores a tierras nuevascomparado con el 15% de familias con mujerescomo cabezas de hogar. En consecuencia, el 75%de los hogares con mujeres como cabezas defamilia acabaron viviendo por más de un año entierra de nadie, a lo largo de carreteras llamadasel corredor, donde algunas incluso dieron a luz.Como lo ilustra el caso Kariba, el influjo de inmi-grantes durante la construcción y la consiguienteurbanización pueden aumentar los niveles deenfermedades de transmisión sexual y, másrecientemente, las tasas de predominio de VIH-SIDA que han afectado negativamente a lasmujeres locales.

El desplazamiento puede volver más precaria laposición de la mujer dentro y fuera de la familia.Por ejemplo, en los lugares de reasentamientopara la represa Sardar Sarovar en India, Kariba enZambia-Zimbabwe yNangbeto en Togo-Benin, unaumento en el alcoholismoincrementó de manera signi-ficativa la violencia domésti-ca.82 Cuando los hombres sesienten impotentes, lasmujeres (y niños) se con-vierten en chivosexpiatorios.83 Las menoresoportunidades de pesca enáreas costeras y de manglares río abajo de larepresa Tarbela destruyeron las estructuras defamilias tradicionalmente organizadas alrededorde esta actividad y aceleraron la emigración mas-

Población y las grandes represas

117El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Aunque las mujeres enlas comunidades afec-tadas sobrellevan unaparte desproporcionadade los costos, con fre-cuencia han tenidomenos acceso a losbeneficios que generanlas represas.

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Capítulo 4

culina. Las mujeres se enfrentaron con mayoresresponsabilidades como jefes de hogar de facto,en tanto que los ingresos familiares se vierongravemente afectados.

Aunque las mujeres en las comunidades afectadassobrellevan una parte desproporcionada de loscostos, con frecuencia han tenido menos acceso alos beneficios que generan las represas. Elempleo que se crea durante la construcción degrandes represas suele beneficiar a los hombres,como lo ilustra el Estudio de Caso Grand Coulee,donde sólo en las últimas fases de construcciónel gobierno aceptó contratar a mujeres, y sólopara labores administrativas de oficina. La asi-gnación de la tierra irrigada de la que se dispusogracias a las represas también suele hacerse enuna forma que agrava las desigualdades degénero. En el plan de irrigación Mahaweli en SriLanka, un 86% de las asignaciones de tierrafueron a parar a hombres, y sólo dos familias conmujeres como cabezas de familia recibieron tierra.Además, la norma hereditaria predominante, queotorgaba a las mujeres el derecho independientede copropiedad y control de tierra, se vio socava-da por una nueva disposición que permitía que lafamilia nombrara un heredero, de ordinario unhijo.84

Las represas como oportunidades pararesolver desigualdades existentes

También hay ejemplos, en la Base deConocimientos, de represas que han proporciona-do beneficios a mujeres. Como el género es unconcepto que expresa relación, el acceso de la

mujer a beneficios que gen-eran las represas es unacondición necesaria pero nosuficiente para generarimpactos positivos en elgénero.85 Como estosimpactos rara vez se docu-mentan, se sabe poco encuanto a las formas en que

los beneficios que se generan con las represas

afectan las desigualdades y relaciones existentesde género. Donde las represas han mejorado elsuministro general de servicios (ver Cuadro 4.1),la mayor disponibilidad de agua para uso domés-tico, de electricidad y de alimentos (gracias a lairrigación) es probable que haya beneficiado a lasmujeres al disminuir el tiempo que dedican alabores domésticas y mejorar la nutrición. Dondese proveen servicios sociales como parte de losprogramas de reasentamiento, pueden significaruna mejora en comparación con la situación pre-via al desplazamiento. Por ejemplo, 80 000 per-sonas reasentadas desde la represa Akosombo sebeneficiaron de servicios que incluyeron los sigu-ientes: 82 edificios de escuelas, 46 mercados, 146letrinas públicas, 52 perforaciones, 6 pozos y 162tuberías de agua.86

Donde las represas logran una mejora en nivelesde vida en las áreas de impacto, esto puede tenerun efecto positivo también en la equidad de género. Por ejemplo, al mejorar el ingreso familiarcomo consecuencia de la agricultura de regadíoen Aslantas, los agricultores pudieron darles edu-cación superior a sus hijos e hijas. Esto, junto conla erradicación del analfabetismo, ha contribuidoa acabar con la poligamia en la cuenca.

Debido a que en muchos países existen desigual-dades de género e incluso una grave marginaciónde la mujer, los proyectos grandes de infraestruc-tura, como las represas y sus planes conexos deirrigación, pueden ofrecer oportunidades únicaspara reformas, en esferas como tenencia de latierra, que pueden contribuir a revertir lasituación. Ciertos casos en Egipto, Túnez y SriLanka demuestran cómo las reformas en tenenciade la tierra han beneficiado a los pobres(incluyendo mujeres), incorporados como nuevosterratenientes en planes de irrigación.87 Un estu-dio de 32 pueblos que se realizó en 1991-92mostró que las mujeres eran propietarias del 6%de los casi 2 500 lotes irrigados en el ValleMedley del río Senegal. Aunque esto refleja lacontinuación del desequilibrio de género, en elcontexto del valle Senegal representa un impacto

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones118

Los proyectos grandesde infraestructura, como

las represas y sus planesconexos de irrigación,

pueden ofrecer oportu-nidades únicas para

reformas.

Page 160: WCD - Represas y Desarrollo.

positivo. En sistemas tradicionales de agriculturapluvial y de recesión, las mujeres y las comu-nidades marginales tenían sólo el uso pero noderechos de propiedad. En este caso las agenciasgubernamentales aprovecharon la ocasión delcontrol centralizado de la asignación de tierra irri-gada para otorgar derechos de propiedad a famil-ias con mujeres como cabezas de hogar.88

Patrimonio cultural

Aunque en años recientes se han constatadomejoras, los impactos potenciales en el patrimo-nio cultural siguen casi siempre en el olvido en elproceso de planificación, sobre todo en paísesindustrializados.89 Las grandes represas hantenido impactos negativos significativos en esepatrimonio debido a la pérdida de recursos cul-turales locales (templos, altares y elementossagrados del paisaje, artefactos y edificios) y a lasumersión y deterioro de recursos arqueológicos(restos de plantas y animales, sepulcros y elemen-tos arquitectónicos). Estos últimos pueden formarparte de la vida cultural de las comunidadeslocales, o pueden ser anteriores a la llegada dequienes en la actualidad viven en el sitio de larepresa. Los procesos de erosión de las riberaspueden dejar al descubierto restos arqueológicos,lo cual fomenta el saqueo y la excavación ilegalpara extraer artefactos y restos valiosos. Lasrepresas también pueden causar la pérdida odaño del patrimonio cultural debido a la recu-peración de tierra y a proyectos de irrigación y ala construcción de líneas de transmisión eléctrica,carreteras, ferrocarriles y pueblos para traba-jadores.

En la mayoría de los casos no se han tomadomedidas para minimizar o mitigar la pérdida derecursos culturales o arqueológicos. Las comu-nidades afectadas plantearon una y otra vez elasunto del tratamiento de sepulcros en lasConsultas Regionales de la CMR y en otras audi-encias públicas. Durante la construcción de larepresa Ananda en Sudáfrica, se exhumaronrestos de cuerpos humanos enterrados debajo del

lugar del embalse y seenterraron todos en unhueco, lo cual afectómucho a las comunidadeslocales.90 El Estudio deCaso Grand Coulee men-ciona la sumersión decementerios de losnativos por aguas de larepresa. Las tribus uti-lizaron fondos que les proveyeron las autori-dades, y sus propios recursos, para reubicar lossepulcros que quedaron al descubierto al retirarselas aguas del embalse. El riesgo de sumergirsepulcros ancestrales es una de las razones prin-cipales de que el grupo Himba en Namibia seoponga a la represa propuesta Epupa .91

La evaluación de recursos del patrimonio culturalperdidos o enterrados no relacionados en formadirecta con las personas del lugar ha sido por lomenos igualmente significativa, pero a menudomás difícil de estimar. La dificultad radica en elhecho de que no se han realizado investigacionesde recursos culturales y arqueológicos comoparte del proceso de planificación de la mayoríade las represas. Dado que los valles fluviales hansido sede de la mayoría de las civilizacionesantiguas, la importancia de las pérdidas debido arepresas actuales sólo se puede evaluar en formamarginal, sobre la base de la calidad y cantidad

Población y las grandes represas

119El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En 1954 se reconocieron los efectos negativos potenciales de la represa Aswan High en los monumentos de la antigua Nubia, un año después de haber seleccionado el lugar de la represa. Gracias a esfuerzos internacionales bajo el liderazgo de la UNESCO, se salvaron de la sumersión los antiguos monumentos de Egipto y Sudán. De igual importancia fue que laoperación internacional de rescate condujo a décadas de investigación arqueológica más intensa en la vecindad de la represa, lo cual mejoró en mucho la comprensión de la civilización nubia. Esto modificó en forma radical el conocimiento de la arqueología egipcia, lo cual permitió rescribirla prehistoria del Valle del Nilo. Lo que el Director General de la UNESCO llamó 'una tarea sin igual en la historia' condujo posteriormente a otras muchas operaciones con el apoyo de la UNESCO para salvagardar el patrimonio cultural de la humanidad.

Fuente: Hassan, 2000, en Brandt and Hassan, 2000,WCD Working Paper on Cultural Heritage Management.

Recuadro 4.5 La represa Aswan High: hito en la historiade la arqueología

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Capítulo 4

de hallazgos en áreas afectadas por represasdonde sí se realizó alguna evaluación del patri-monio cultural. Cuando la represa Madden enPanamá bajó a su límite mínimo histórico en1998, dejó al descubierto miles de artefactos, deelementos culturales y de sepulcros humanos.92

En 1998 en India, los estudios de reconocimientoen 93 de los 254 pueblos que iban a sumergirseal cerrarse el área de la represa Narmada Sagaridentificaron centenares de sitios arqueológicosdesde el paleolítico inferior hasta templos históri-cos y sitios de fundición de hierro.93

En los Estudios de Caso de la CMR, dos represas,Pak Mun y Aslantas, se rediseñaron para evitarimpactos en recursos culturales y arqueológicos.La represa Aswan High, (ver Recuadro 4.5) sindiscusión un caso excepcional, ilustra no sólocuán importantes pueden ser las pérdidas poten-ciales de patrimonio cultural, sino también cómolos esfuerzos por conservar recursos culturalespueden mejorar la comprensión del patrimoniocultural. Un estudio realizado en EE UU demostróque si bien la sumersión puede ser una forma depreservar recursos arqueológicos, es más costoeficiente excavar y gestionar dichos recursos quedejarlos a la suerte de posibles expedicionesarqueológicas submarinas futuras .94

A pesar del potencial bien establecido de que seproduzcan pérdidas significativas y a menudoirreversibles de recursos culturales debido a laconstrucción de represas, en el proceso de plani-ficación se sigue sin tomar suficientemente encuenta la gestión del patrimonio cultural. EnTurquía, por ejemplo, sólo 25 de los 298 proyec-tos de represas existentes han sido estudiadosdesde el punto de vista del patrimonio cultural, yde éstos sólo en cinco se han realizado trabajossistemáticos de recuperación.95 En Argentina, apesar de que muchas provincias han actualizadosu legislación en cuanto a patrimonio cultural, lasactividades de gestión de recursos culturales rela-cionados con represas grandes o se llevaron acabo en forma deficiente o no se realizaron.96

El Estudio de Caso de India pone de manifiesto

que si bien proyectos como Narmada Sagar,Tungabhadra, Barda y Nagarjunsagar han presta-do algo de atención a templos importantes y alugares de culto, la mayoría de las represas con-struidas hasta ahora sufren de falta de estudios depatrimonio cultural (y mucho más de medidas demitigación). En China, el proyecto Three Gorgesilustra el potencial de causar daño debido a noprestar atención al patrimonio cultural. Los prob-lemas combinados de limitaciones de tiempo,presupuesto insuficiente y escasez de personalcalificado están dificultando gravemente la sal-vación y preservación de los impresionantes sitiosculturales y arqueológicos en las áreas que van averse afectadas.97

Salud Humana

El cambio ambiental y la perturbación social quese producen a causa de las grandes represas ydel desarrollo de infraestructura conexa, comoplanes de irrigación, pueden tener consecuenciasnegativas significativas en la salud de las pobla-ciones locales y comunidades río abajo. El aspec-to de equidad, en cuanto a condiciones anterioresde salud y nutrición de la población y de lacapacidad de resistir a nuevos problemas desalud, está en la raíz de los impactos negativos delas represa en la salud.98 Entre los reasentados, elacceso a agua potable, a servicios de salud y lacapacidad de hacer frente a un medio ambientesocial y físico nuevo determinan las condicionesde salud.

Numerosas enfermedades acarreadas por vectoresse asocian con el desarrollo de embalses enzonas tropicales. La difusión de esquistosomiasis(o bilarcia) por medio de caracoles que se repro-ducen en aguas estancadas o de movimientolento, resultó ser un problema significativo desalud que se dio en muchos de los primerosproyectos, como Kariba, Aswan y Akosombo.99

La fiebre del Valle del Rift también se ha difundi-do debido a las represas Aswan y Kariba y a lossistemas de irrigación a lo largo del Nilo Azul enSudán.100 La mayor parte de los proyectos de

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones120

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embalses e irrigación que se emprendieron enzonas de malaria endémica aumentaron la trans-misión y la enfermedad de la malaria.101 El incre-mento fue más pronunciado en el caso de repre-sas de menos de 1 900 metros de altura y menospronunciado en las de menos de esa altura.102 Deigual modo en India, los proyectos Sardar Sarovary Upper Krishna demostraron tener un granpotencial para transmitir la malaria a corto plazopara conducir luego a la transmisión de la ence-falitis japonesa.103

En nuevas represas en regiones tropicales, sub-tropicales y áridas se produce una rápida eutrofi-cación, que conduce a problemas de crecimientoexcesivo de malezas acuáticas o al 'florecimiento'de cianobacterias tóxicas. Esto se refuerza conuna mayor polución de nutrientes debido al crec-imiento de pueblos, agricultura y operaciones deminería en la vertiente. En China, una elevadaincidencia de cáncer primario de hígado se haasociado con la presencia de toxinas cianobacteri-ales en el agua potable.104

Otro problema es la acumulación de elevadosniveles de mercurio en los peces de embalse. Elmercurio, que se encuentra naturalmente bajouna forma inocua en muchos suelos, se transfor-ma, por la acción de bacterias que se alimentande la biomasa en descomposición en losembalses, en metilmercurio, que es una toxinapara el sistema nervioso central. Por otro lado,residuos de actividades humanas, como la min-ería, pueden conducir a la acumulación de mer-curio en los embalses. Al pasar el metilmercuriopor la cadena alimentaria se va concentrandocada vez más en el tejido de los animales quecomen presas contaminadas, con la consiguienteamenaza potencial para la salud humana. (verRecuadro 4.6).

Las perturbaciones socioculturales pueden sertraumáticas para las comunidades. El Estudio deCaso Kariba informa de la respuesta emocionalvigorosa de los Tonga del valle Gwembe ante sureasentamiento involuntario. Cuando 50 personas

murieron de muerte repentina y misteriosa en1959 en el área Lusitu, los reasentadosatribuyeron estas muertes, junto con las muertespor disentería y viruela que se habían producidoantes ese mismo año, a 'espíritus malos'. Los'buenos espíritus' de los Tonga se habían ahoga-do en el lago y ya no podían protegerlos contratales males.

La destrucción de bases productivas comunitariasen agricultura y pesca puede inducir a escasez dealimentos, y por tanto a hambre y desnutrición.El Estudio de Caso Kariba recuerda que la graveescasez de alimentos de 1958-60 se puede atribuiren gran parte a factores relacionados con reasen-tamientos. También se ha reportado escasez dealimentos debido a reasentamientos en Vietnam,China, Malasia, Tailandia e India.106

En años recientes, la alta incidencia de VIH/SIDAen áreas de construcción y reasentamientos con-stituye una preocupación creciente. En el área delProyecto Highlands de Lesotho, las tasas de infec-

Población y las grandes represas

121El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El mercurio puede tener impactos negativos duraderos en la salud humana. Niveles de 50 a 125 mg/kg en el cabello humano indican un riesgo bajo de daño neurológico. El daño fetal puede darse a la mitad del límite inferior. Con una concentración de más de 125 mg/kg aparecen efectos neurológicos claramente definidos.

A comienzos de los años 90 científicos de la Universidad de Helsinki, Finlandia, realizaron una serie de estudios en Tucurui para evaluar los orígenes y efectos del mercurio en embalses tropicales, con la cooperación de instituciones brasileñas (incluyendo Electronorte, la compañía que operaTucurui). Los estudios llegaron a los siguientes hallazgos:

•Los peces Tucunaré capturados en cinco ubicaciones tenían un promedio de 1.1 mg/kg de peso neto de mercurio, más del doble que el nivel máximo de seguridad de 0.5 mg/kg.•Las concentracions promedio de mercurio que se encontraron en el cabello de adultos de la comunidad pesquera fue de 47 mg/kg (con una desviación estándar de 10.2 mg/kg).•Se encontró a una persona con una concentración de 240 mg/kg.•Esta concentración era siete veces la de personas que no comían pescado; los adultos en este grupo comían pescado 14 veces a la semana en las comidas; y•La fuente principal de mercurio son las operaciones de minas de mercurio río arriba.

El Estudio de Caso de la CMR reveló una falta considerable de acuerdo con los resultados de este estudio de parte de Electronorte, Dada la naturaleza irreversible, cumulativa y grave de los impactos en la salud del envenenamiento por mercurio, es muy importante seguir investigando para resolver este problema.105

Fuente: WCD Tucurui Case Study, Jobin, 1999, p175

Recuadro 4.6 El mercurio y la salud humana en Tucurui

Page 163: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

ción son mucho más altasque en zonas circundantes.107 A las comunida desles preocupa la transmisióndebida a obreros migrantesque llegan a trabajar en elproyecto Maguga enSwazilandia.108

Con frecuencia no se prestaatención a evaluaciones iniciales y a otras infor-maciones disponi bles hasta que se manifiestanlos impactos en proporciones alarmantes y lasmedidas de mitiga ción no están listas y soninadecuadas. Cuando las represas Diama yManatali se llenaron a mediados de los años 70,se produjo una epidemia de fiebre del Valle Rift,las tasas de presencia de la esquistosomiasisalcanzaron niveles nunca vistos y los habitantesjunto al río experimentaron enfermedades diarre-icas, desnutrición y malaria.109 Todo esto ocurrióa pesar de experiencias anteriores de transmisiónde estas enfermedades en represas africanas.Entre las predicciones de impacto para la regiónTucurui estuvieron los resultados de un estudiodel National Research Institute para la Amazonia,que subrayó la asociación entre macrofitos y laproliferación de vectores de insectos. Después deque se hubo llenado Tucurui en 1984, una prolif-eración inusual de mosquitos Mansonia en áreasrurales próximas al embalse obligaron a familiasde agricultores a abandonar sus casas. En el topede la plaga, las personas que se tomaron comoprueba recibieron más de 500 picaduras por hora.

A pesar de varias décadas de precedentes, deexperiencias documentadas de diferentes regionesy de la disponibilidad de técnicas e instrumentoselaborados de evaluación como la Evaluación delImpacto en Salud, las preocupaciones por lasalud no se integraron al diseño de las represas yde la infraestructura con toda la amplitud posible.La mitigación sufrió de falta de preparación y decompromiso y no se abordaron con eficacia laspreocupaciones por la salud. Para los afectados,esto se traduce en un incremento de dolor y sufrimiento y una disminución en los logros educa-

tivos y la productividad. También puede ponermucha presión en la capacidad de los sistemas desalud pública en países en desarrollo.

Equidad y la distribución de costosy beneficios

Hasta ahora, la Revisión Global ha identificado, yen algunos casos cuantificado en términos físicos,económicos, ambientales o sociales, una serie decostos y beneficios que proceden de la decisiónde construir una gran represa. Como se indicó,las deficiencias en desempeño técnico, financieroy económico condujeron a que una cantidad sig-nificativa de represas grandes en la Base deConocimientos de la CMR resultaran defectuosasen una evaluación limitada, y posterior a la con-strucción, de costo beneficio, utilizando lamedición según la cual habían sido aprobadas. LaRevisión Global también ha establecido que laconstrucción y operación de represas producegraves impactos, casi siempre negativos, en eco-sistemas, biodiversidad y medios de subsistencia.Este capítulo ha documentado una amplia gamade impactos sociales negativos debidos a grandesrepresas, incluyendo desplazamiento, impactos ensalud y en el patrimonio cultural. Las grandesrepresas también han proporcionado beneficiossocioeconómicos considerables mediante elabastecimiento de agua, electricidad y control deinundaciones, así como otros varios servicios aux-iliares. En muchos casos, estos beneficios vanmás allá del marco temporal propuesto en losdocumentos originales del proyecto.

Esta sección muestra que las grandes represasincluidas en la Base de Conocimientos de la CMRtienden a producir beneficios que llegan a gruposque no son los que cargan con los costos socialesy ambientales. Los que cargan con los costos muya menudo son pobres, vulnerables (como gruposindígenas) y no representados (como genera-ciones futuras). Tomando en cuenta los compro-misos actuales de la sociedad con los derechoshumanos y el desarrollo sostenible, resulta claroque las represas en la Base de Conocimientoshan conducido a resultados injustos. A la luz del

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones122

Después de que se hubollenado Tucurui en 1984,una proliferación inusualde mosquitos Mansonia

en áreas rurales próxi-mas al embalse

obligaron a familias deagricultores a abandonar

sus casas.

Page 164: WCD - Represas y Desarrollo.

abanico de oportunidades que existen para con-seguir que las personas afectadas sean beneficia-rias y que les permitan contribuir al caudal debeneficios de los proyectos, tales resultados resul-tan inaceptables sobre la base de la equidad.

En el pasado, si los beneficios esperados de unarepresa superaban los costos previstos, el proyec-to seguía adelante. La naturaleza limitada de losanálisis técnicos y económicos que se realizabanno quiere decir necesariamente que las autori-dades que escogían represas como opción dedesarrollo no estuvieran conscientes de los costossociales y ambientales. Antes bien, dentro delcontexto de conocimientos disponibles y del sis-tema de valores de quienes tomaban las deci-

siones en un momento dado, se consideraba quelos sacrificios valían la pena en vista de los ben-eficios de seguir adelante con el proyecto. Eseenfoque en la toma de decisiones sigue casi igualhoy.

El surgimiento de la equidad como ingredientefundamental del desarrollo subraya que esteenfoque de 'hoja de balance' resulta inaceptable,dado que hace caso omiso del desacuerdo típicoentre la distribución de ganancias y pérdidas deun proyecto dado entre los diferentes grupos dela sociedad. Se pueden considerar las grandesrepresas como un ejemplo extremo de este dile-ma, ya que se dedican a proyectos recursospúblicos, tanto dinero como ríos, que con

Población y las grandes represas

123El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Cuadro 4.1 Ilustración de servicios y beneficios que generan las grandes represas, en los Estudios de Caso de laCMR

Significado socioeconómico para los beneficiarios

• La electricidad benefició a 1.3 millones de residentes en la cuenca, en industrias. Ingresos públicos de unos $60 millones en 1998 de las instalaciones eléctricas en G & L, de los cuales 80% fueron a la región de G & L; 2 350 personas empleadas permanentemente en el sector energía en el área G & L.

• Picos de inundaciones disminuidos en un 20%

• Suministro al sector industrial, agricultura y zonas urbanas+ Unas 1 400 fincas; valor de producción: US$637 millones (1998)

• Miles de puestos de trabajo creados para servir 44 instalaciones turísticas principales y parques y áreas de recreo en el área del proyecto.

•Abastecimiento sobre todo al sector minero, poblaciones urbanas y agricultores comerciales+ 20 hoteles (unas 1 000 camas) creados en el embalse

• La pesca beneficia sobre todo a las compañías de pesca comercial de karpenta.• 450 puestos permanentes y 3 000 ocasionales en planes de irrigación

• Beneficia a millones de poseedores de tierras irrigadas y obreros asociados• Proporciona el 28% de la generación eléctrica anual de Pakistán con el sistema de red nacional

i n t e rc o n e c t a d a .• 4000 puestos permanentes en el proyecto; empleo secundario en agroindustria e irrigación

• 40 000 puestos de trabajo creados o conservados (trabajo regular y temporal combinado)• Abastecimiento a la red nacional+Suministro al sector industrial y a ciudades por medio de

transferencias entre cuencas+200 personas empleadas en 18 instalaciones recreativas identificadas (con al menos 1 000 camas)

• Más de 10 familias agrícolas o 80 000 personas (pero disminución en el total de la fuerza de trabajo agrícola). Valor bruto de la producción $160 millones. Sustenta unas 100 unidades agroindustriales.

• Municipalidades e industrias en la cuenca.

• La industria de aluminio consume más de la mitad de la electricidad. 8 millones de personas reciben electricidad en Brasil septentrional

• Pesca comercial y de subsistencia

• Suministro en la región nororiental de Tailandia• 140 000 visitantes en Keng Saphue en 1999 (menos que antes del proyecto)

Servicios y beneficios

Cuenca Glomma & LaagnElectricidad:10 145 GWh/a (1998)

Protección contra inundaciones

Grand Coulee Electricidad:24 000 GWh/a (1995-98)Irrigación: 276 700ha irrigadasTurismo: 3 millones de visitantes/a

KaribaElectricidad: 3 860 GWh/a (1996)Turismo: 485 000 visitantes/aPesca: 23 350ton. de karpenta/a del Lago KaribaIrrigación: 2 700 ha irrigadas

TarbelaIrrigación: 9% del suministro total anual deagua (22% en la estación seca) para los 18millones de ha del sistema IndusElectricidad: 15 100 GWh/a (1998)Empleo en Tarbela

Gariep y VanderkloofÁrea irrigada: 138 000-164 000 ha110Electricidad: 660 GWh/a (prom. 1971 a 1998)Abastecimiento de agua: 151 Mm3/aTurismo:200 000 visitantes/a

AslantasÁrea irrigada: 84 000 ha111 Elctricidad: 650 GWh/a (pr. 1995-99)

TucuruiElectricidad: 20 000 a 30 000 GWh/a (prom.1995'1998)Pesca en el embalse: 3 200 ton/a

Pak MunElectricidad: 290 GWh/a (pr. 1995-98)Turismo (existía antes del proyecto)

Fuente: WCD Case Studies

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Capítulo 4

demasiada frecuencia aca-ban en una distribucióninjusta de costos y benefi-cios.

Esta sección utiliza los cos-tos y beneficios de lasgrandes represas incluidasen los Estudios de Casos dela CMR para ilustrar el

método típico de hacer balance entre costos ybeneficios y también utiliza una síntesis de losbeneficios que generan las represas en los estu-dios de caso. Luego analiza la distribución de lasganancias y pérdidas de los proyectos entre difer-entes grupos con la ayuda de un repaso de losgrupos negativamente afectados según los estu-dios de caso de represas. Con esta informaciónextrae las implicaciones para la equidad y elenfoque de hoja de balance. El capítulo concluyecon una presentación de iniciativas recientes quehan abordado el legado pasado de injusticia ybrindado orientación acerca de mecanismos paradistribuir beneficios.

Beneficios, costos y el enfoque hoja debalance en cuanto a beneficios netos

Cada represa en los Estudios de Caso de la CMRgeneró una cantidad de servicios y beneficiospara personas (ver Cuadro 4.1). La represaKariba, por ejemplo, proporcionó electricidadbarata al sector minero y a zonas urbanas deZambia y Zimbabwe y también contribuyó a laeconomía por medio de turismo, irrigación ypesca comercial, creando miles de puestos de tra-bajo, directa o indirectamente, en dichos sectores.La represa de Tucurui suministra electricidad a laindustria y a dos estados brasileños (Pará yMaranhão) que dependen casi en su totalidad deella para su abastecimiento (97% y 100%, respec-tivamente).

Las 84 000 ha de tierra irrigada por la represa deAslantas han conducido a mejoras sustanciales enlos niveles de vida de miles de agricultores, en

tanto que la electricidad que ha suministrado larepresa ha beneficiado a municipalidades e indus-trias en la cuenca. La represa Grand Coulee enEE UU irriga más de 276 700 ha, genera 24 050GWh por año, y junto con el Lago Roosevelt y elproyecto de irrigación de la cuenca del Columbiaes la base de un floreciente sector de turismo con3 millones de visitantes al año. La represa deTarbela genera el 28% de la electricidad dePakistán. Además, la represa suministra más deuna quinta parte del agua en la estación secapara el enorme sistema de irrigación de laCuenca del Indus. Las represas Gariep yVanderkloof en Sudáfrica irrigan más de 160 000ha en las provincias más áridas del país y, apesar del hecho de que se construyeron durantela época del Apartheid, crearon (o sostuvieron)puestos de trabajo que en su mayoría fueron paragrupos en ese entonces marginados. Por mediode transferencias entre cuencas, las represas delProyecto de Desarrollo del Río Orange tambiénha suministrado agua potable a ciudades alejadasy a áreas industriales.

En muchos casos no se conoce la cantidad exactade beneficiarios, en particular donde el agua o laelectricidad están conectadas a una transmisióncomún o sistema común de distribución. Sinembargo, es posible calcular de manera aproxi-mada estas cifras, por ejemplo las represashidroeléctricas en el sistema Glomma y Laagensuministran electricidad a 1.3 millones de per-sonas que viven en la cuenca.

Estos beneficios deben verse en el contexto delos costos involucrados, en especial los costoseconómicos, sociales y ambientales documenta-dos antes en este capítulo. Por ejemplo, en elcaso de Tucuruí, los costos y beneficios económi-cos de la producción de energía deben con-trastarse con una serie de impactos sociales yambientales, incluyendo los ya mencionados eneste capítulo y en el capítulo 3:• pérdida de 285 000 hectáreas de bosque tropi-cal y de las poblaciones y especies conexas devida silvestre;

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones124

Page 166: WCD - Represas y Desarrollo.

• sufrimiento de comunidades sujetas a desplaza-mientos forzados y a la plaga de mosquitosMansonia:• riesgo de envenenamiento por mercurio;• pérdida de pesca y productividad agrícola ríoabajo; y• desplazamiento físico y de medios de subsis-tencia de los grupos Parakana, Gavio daMontanha y Asurini.

Además, no existe acuerdo en cuanto a si lasemisiones netas de gases de efecto invernaderodel embalse, vertidos y turbinas se compensancon el ahorro en emisiones de combustiblesfósiles que resulta posible gracias a la gran canti-dad de energía que produce Tucuruí.

Es evidente que, en el caso de grandes represasque producen una multitud de beneficios y cos-tos, la aplicación del enfoque de hoja de balanceno es fácil de lograr de una forma esxhaustiva.En muchos casos los beneficios y costos (enespecial los costos sociales y ambientales) no sonde la misma unidad monetaria y no se puedensopesar explícitamente entre sí.

La Comisión pidió la participación en la reuniónfinal de grupos involucrados en los Estudios deCaso para obtener sus puntos de vista en torno alos impactos generales en el desarrollo de lasrepresas en los Estudios de Caso. Algunos gruposimplicados supieron, en su propia mente, sumarlos impactos positivos y negativos de un proyec-to. Otros no aceptaron las preguntas por consid-erar que era un enfoque demasiado simplistapara un problema complejo, multidimensional. LaRevisión Global misma demuestra que una esti-mación deficiente, en términos económicos, delos costos y beneficios sociales y ambientalesimplica que la verdadera eficiencia y rentabilidadde estos proyectos queda en gran parte en lapenumbra. Además, como se estudia con másdetalles en el Capítulo 6, incluso los esfuerzospor ampliar el análisis tradicional de costo benefi-cio para cumplir esta tarea no han sabido tomaren cuenta la multitud de impactos y preocupa-

ciones que surgen.

¿Quién salió ganando y quién per-diendo?

Uno de los inconvenientes del enfoque utilizadoantes es que reduce los beneficios y costos de lasgrandes represas a flujos (o cifras) abstractos, yesconde los impactos que han producido conse-cuencias muy reales en personas y ecosistemas.Un análisis de la distribución de costos y benefi-cios, o sea quién salió ganando y quién perdien-do, ofrece otro método deevaluar costos y beneficios deproyectos de grandes repre-sas.

Redistribución de acce-so a recursos

La construcción de una repre-sa requiere una inversión decapital de hechura humana y,como resultado de ello, gen-era una serie de nuevos derechos que luego sedistribuyen, ya sea a través de medios político-administrativos o por medio de mercados, amiembros de la sociedad. Al mismo tiempo, laconstrucción de una gran represa tendrá efectosprofundos en el paisaje natural y social del marcoen el cual se ubica la represa. Estos cambios afec-tarán los derechos legales, consuetudinarios o defacto a recursos naturales, a calidad ambiental y aintegridad sociocultural que poseen las comu-nidades locales y otros que tienen derechos a losrecursos del área.

Las represas son únicas entre los grandes proyec-tos de infraestructura en la dimensión y maneraen que afectan la pauta de acceso a recursos, ysu distribución a través del espacio, tiempo y gru-pos de la sociedad:

Las represas toman un conjunto de recursos, unrío y las tierras a lo largo de sus riberas, que gen-eran alimentos y medios de subsistencia para las

Población y las grandes represas

125El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Una estimación defi-ciente, en términoseconómicos, de los cos-tos y beneficios socialesy ambientales implicaque la verdadera eficien-cia y rentabilidad deestos proyectos quedaen gran parte en lapenumbra.

Page 167: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

personas locales; y los trans-forman en otro conjunto derecursos, un embalse,hidroenergía e irrigación,proporcionando beneficios apersonas que viven en otroslugares. En un sentido, portanto, las grandes represasexportan ríos y tierras,sacándolas del ámbito pro-ductivo de una comunidad,para ponerlos a disposiciónde otra.112

Grand Coulee ofrece un vívido ejemplo. Losamericanos nativos se vieron desalojados por unproyecto que proporcionaba energía a industriasy hogares en una ciudad a 250 km de distancia.Además, el agua y la tierra que habían sustentado

previamente sus medios de subsistencia (en par-ticular la pesca de salmón) fueron represados ydesviados para proporcionar tierras agrícolas irri-gadas a colonos blancos.

En otros casos, los recursos transformados sim-plemente siguieron beneficiando a quieneshabían tenido antes acceso a ellos. La represaTarbela lo ilustra: además de garantizar elabastecimiento existente de agua, la expansióndel área cultivada en un 39% y el incremento enla intensidad de cultivos han beneficiado primera-mente a quienes eran propietarios de la tierraantes de la construcción de la represa.

En los casos mencionados la distribución de losbeneficios del proyecto fue explícita. En otroscasos, sin embargo, sobre todo cuando se trata debeneficios auxiliares, la redistribución de recursos

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones126

Cuadro 4.2 Perfil de los grupos negativamente afectados por grandes represas: ilustraciones tomadas de losEstudios de Caso de la CMR

Los Estudios de Caso dela CMR muestran que

los impactos negativosdirectos de las represashan recaído de manera

desproporcionada enhabitantes rurales,

agricultores de subsis-tencia, grupos indígenas,

minorías étnicas ymujeres.

Otros negativamente afectados

Nadie documentado en el estudio de caso

Varios miles de miembros de los grupos FirstNation (Colville, Spokane, Nez Perce y tribuscanadienses) ubicadas por toda la cuenca ríoarriba, debido a inundación de cascadas depesca y bloqueo del salmón.

Miles de personas río abajo pedieron sus mediosde subsistencia en llanuras inundables y habi-tantes a orillas del lago experimentaron una inci-dencia creciente de esquistosomiasis.

Pastores, personas sin tierra, grupos de casetabaja de pescadores, boteros, cesteros y teje-dores sufrieron por la pérdida de llanuras inund-ables, bosques y pastos.

Agricultores que viven a lo largo del río, donde 1millón de ovejas sufrieron por la proliferación demoscas negras que pican, con la consiguientepérdida de ganado.

Ninguno documentado en el estudio de caso,aunque se afirma que los usuarios consuetudi-narios de bosques que no fueron reconocidosfueron los más negativamente afectados.

100 000 personas (agricultores de subsistencia,pastores, pescadores y otras comunida- des quedependen de recursos naturales) afecta por unamenor calidad del agua, pérdida de cultivos en ellecho del río, y menores poblaciones de pecesrío abajo.

Más de 6 000 familias de agricultores de subsis-tencia y pescadores sufrieron pérdida de mediosde subsistencia por la disminución de la pesca.

Fuene: WCD Case Studies

Represa

Glomma y Laagn1945-70

Grand Coulee1934-75

Kariba1955-59

Tarbela1968-76

Gariep y Vanderkloof1963 a finales de losaños 70

Aslantas1975-85

Tucurui1975-85

Pak Mun1991-94

Desplazados

Nadie

5 000 a 6 500 personas

57 000 personas

96 000 personas

1 380 personas; familiasde 40 agricultores blan-cos y 180 operarios agrí -colas negros

1 000 familias

25-35 000 personasademás de grupos indí-genas

1 700 familias

Perfil de los desplazados

1 300 a 2 000 de las tribus Colville y Spokane nocompensados hasta los años 90; los demás soncolonos.

Agricultores de subsistencia Tonga; minoría étni-ca en Zimbabwe; la mayoría reasentados enáreas sin recursos.

Compuesto de 93% agricultores; 5% artesanoso trabajadores semi-especializados; y 2%boteros.

La mayoría de granjeros blancos sintieron quehabían sido bien compensados. Los operariosagrícolas negros no fueron elegibles para com-pensación y con el tiempo se fueron a otras fin-cas y a zonas urbanas.

La mayoría antiguos inmigrantes de países deEuropa Oriental; compuesta de terratenientespequeños o de tamaño mediano y de familias sintierra.

Agricultores de subsistencia, pecadores, pas-tores y cultivadores de riberas del río (126 a 2247 disputas no han sido resueltas todavía)

Familias rurales que dependen de los ingresospor cultivo de arroz y pesca; la compensaciónmonetaria no proporcionó regeneración demedios de subsistencia.

Page 168: WCD - Represas y Desarrollo.

y beneficios se da de una manera fortuita. La ilus-tración que se ofreció antes acerca del incremen-to en la pesca en el embalse Tucurui es un ejem-plo de esto. En este caso, quienes viven cerca delembalse se han beneficiado en tanto que los queviven río abajo del embalse han visto cómo hadisminuido sustancialmente la pesca. De igualmodo, el Estudio de Caso de India advirtió queen muchas represas de irrigación, las personasperdían acceso a su bosque y a recursos naturalesmuy bien conservados a lo largo del río para darcabida a una represa que riega tierra para per-sonas río abajo que con frecuencia han sobrex-plotado sus recursos naturales locales. Estos ejem-plos muestran que, aunque no se dé una redis-tribución intencional, una represa puede dehecho tomar un recurso de un grupo paraasignárselo a otro.

Finalmente, los impactos de las grandes represasen ecosistemas y biodiversidad tienen consecuen-cias para las generaciones futuras. Las represasson bienes con una vida larga y por tanto se des-tinan a proveer beneficios más allá de a medianoplazo. La decisión de represar un río y los efectosconsiguientes para el medio ambiente tendrántambién muchos impactos ambientales duraderose incluso irreversibles.

Perfil de los grupos negativamente afec-tados

Los Estudios de Caso de la CMR muestran que losimpactos negativos directos de las represas hanrecaído de manera desproporcionada en habi-tantes rurales, agricultores de subsistencia, gruposindígenas, minorías étnicas y mujeres (ver Cuadro4.2). Estos grupos, que a menudo son tambiénlos segmentos más pobres de la sociedad, tiendena estar sobrerrepresentados en las cantidades depersonas que son desplazadas de los lugares delos embalses o pierden acceso a sus medios tradi-cionales de subsistencia. Dentro de los desplaza-dos, los programas de compensación tienden ano tomar en cuenta los impactos en medios desubsistencia para los grupos de los sin tierra y

las mujeres. En áreas ríoabajo, las comunidades quesufren por los caudales alter-ados de los ríos son mayor-mente agricultores de subsis-tencia, cuyos medios de vidase basan en gran parte en laexplotación de recursos queles brindaba el caudal natu-ral del río (pesca, cultivos enllanuras inundables y pasti-zales).

Finalmente, en la medida en que las poblacionesen aumento dependen cada vez más de una basedeteriorada de recursos naturales y al mismotiempo exigen más calidad ambiental (a medidaque aumentan los ingresos), es probable que lasgeneraciones futuras se encuentren entre los neg-ativamente afectados. Donde el desempeño degrandes represas en términos económicos esinsuficiente, las generaciones futuras quizá tenganque asumir una parte desproporcionada de loscostos sin una parte proporcional de los benefi-cios.

Perfil de los beneficiarios

Como se mencionó antes, las represas han bene-ficiado al público en general por medio de sucontribución a la producción de alimentos y deuna mayor acceso a electricidad, junto con la pro-visión de otros beneficios directos y de efectosmultiplicadores. Las secciones anteriores de estecapítulo también han incluido algunos ejemplosconcretos de cómo los beneficios directos e indi-rectos de las grandes represas han sido compar-tidos con los pobres, como por medio de la pro-visión de abastecimiento de agua, electricidad,empleo en lugares de construcción y en irrigaciónbasada en represas, empleos industriales y en laindustria del turismo.

El examen de las represas en el Estudio de Casosconfirma que quienes reciben los beneficios, deordinario habitantes de ciudades, agricultores

Población y las grandes represas

127El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 169: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

comerciales e industrias, no suelen ser los mis-mos grupos que sobrellevan los costos sociales.Los inmigrantes en general aportan gran parte dela fuerza de trabajo en obras de construcción(puestos especializados y no especializados).Desarrollan y operan instalaciones turísticas ygestionan compañías comerciales de pesca(Kariba). Aunque muchos agricultores pequeños ymedianos participan en planes de irrigación(Tarbela, Aslantas, Grand Coulee) estos planestambién benefician a grandes terratenientes y aotros miembros de grupos privilegiados (RíoOrange). La generación eléctrica ha beneficiadomayormente a los sectores industrial y minero(Kariba, Tucuruí) y a áreas urbanas (GrandCoulee, Pak Mun). Se proporciona control deinundaciones a áreas urbanas (Grand Coouleecomo parte del sistema del río Columbia) asícomo a zonas rurales (Blomma y Laagen). Elagua potable que suministran las represas va casisiempre dirigida hacia el sector industrial y aáreas urbanas.

Equidad

Las represas en los Estudios de Caso presentanuna ausencia de nexo entre los grupos que sebenefician de los proyectos de represas y los gru-pos negativamente afectados, confirmando el hal-lazgo general de la Base de Conocimientos. Laevaluación de estos impactos distributivos de unarepresa no provee en si misma y por si misma unsistema de valores para determinar qué deberíahacerse en cuanto a juzgar los proyectos y con-frontarlos con los aspectos distributivos plantead-

os. Juzgar la aceptabilidad ojusticia social y moral de laspautas de distribución deimpactos positivos y nega-tivos es un asunto deequidad. El debate acercade los impactos sociales delas represas es, pues, acercade la dimensión de equidad,o sea, si la distribución decostos y beneficios se con-

sidera equitativa o justa. Una imposición funda-mental de la equidad dicta que no haya perde-dores, que quienes cargan con los costos por lasgrandes represas deberían recibir una cantidadproporcional de beneficios. Sin embargo, laequidad a menudo habla más de los costos delas represas que de sus beneficios, con lo quedirige la atención hacia quienes corren mayoresriesgos. Esto habla de las vulnerabilidades depoblaciones aisladas, menos poderosas, paraquienes 'desarrollo' puede demasiado fácilmentesignificar pérdida. En términos sencillos, una granrepresa que empeora la situación de los pobres ylos hace más vulnerables es injusta.

Implicaciones para el enfoque de hoja debalance

Que las grandes represas en la Base deConocimientos han conducido a resultados injus-tos pone en entredicho los supuestos en los quese sustenta el enfoque 'hoja de balance' y de ahíla idea de que simplemente 'sumar' los costos,beneficios e impactos de las grandes represasconducirá, tomando en cuenta todas las cosas, ala mejor elección para la sociedad. De hecho,existen preocupaciones morales y éticas impor-tantes que este ejercicio de hoja de balance noaborda. Se basa implícitamente en la hipótesis deque si el balance general de impactos es positivo,entonces quienes ganan compartirían los benefi-cios con quienes pierden. Así pues, todos acabarían estando mejor. Sin embargo, el examen de ladistribución de ganancias y pérdidas en los estu-dios de caso demuestra que rara vez se ha pro-ducido ese compartir beneficios. Quienes cargancon los costos y riesgos sociales y ambientales delas grandes represas con frecuencia no son lasmismas personas que reciben los beneficiossociales y económicos del agua, de la electricidady de los servicios auxiliares que generan lasrepresas.

La importancia del análisis de la distribución deimpactos y el concepto de equidad en la toma dedecisiones se pueden entender como sigue. Si la

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones128

Cuando los costos y losbeneficios recaen endiferentes grupos, los

procedimientos estándarde agregar y descontarlos costos y beneficios

esperados no ofrece unamedida eficaz de los

cambios en el bienestarde la sociedad.

Page 170: WCD - Represas y Desarrollo.

pérdida de acceso a fuentes anteriores de mediosde subsistencia se compensa con el acceso anuevos beneficios que brinda la represa, losantiguos propietarios y usuarios de recursospueden conseguir condiciones de vida diferentespero mejores que antes. Si se produce la pérdidade funciones ecosistémicas debido a proyectos degrandes represas, los costos que se generanpueden incluirse en la hoja de balance. En otraspalabras, los impactos sociales y ambientales neg-ativos de grandes represas no invalidan, por símismos, el enfoque de hoja de balance. Antesbien, la distinción crucial es el fracaso en com-pensar la pérdida de derechos que experimentanalgunos grupos con una ganancia correspondi-ente en nuevos derechos.

La falta de validez del enfoque de hoja de bal-ance en semejante situación lo confirma la teoríaeconómica. Cuando los costos y los beneficiosrecaen en diferentes grupos, los procedimientosestándar de agregar y descontar los costos y ben-eficios esperados no ofrece una medida eficaz delos cambios en el bienestar de la sociedad.113

Con el fin de aplicar el enfoque de 'hoja de bal-ance' de una manera equitativa, los costos paragrupos afectados deben minimizarse y garantizárseles una parte equitativa de beneficios. Conrespecto a la equidad ambiental y generacional,esto conlleva la necesidad de asegurar que se sat-isfagan las necesidades del ecosistema en el pre-sente de modo que las generaciones futuras puedan tener acceso a un flujo de ingresos que nodisminuyan, ya que el capital natural generauna contribución importante de este.114

Iniciativas para la distribución equitativade costos y beneficios

Los aspectos principales de equidad que surgendel análisis de los impactos distributivos degrandes represas son el empobrecimiento dequienes anteriormente vivían en el área delembalse y de quienes extraían sus medios desubsistencia de la base de recursos que la construcción y operación de la represa transforman.

Se da injusticia cuando se violan los derechos delos físicamente desplazados, incluyendo cuandopierden su tierra y el acceso al río y cuando laspersonas río abajo experimentan una disminuciónde acceso a llanuras inundables y áreas de pesca,pero quedan excluidos del acceso a beneficiosdel proyecto. Las sociedades están rechazandocada día más estos resultados y buscando solu-ciones más equitativas.

El capítulo 3 ya ha cubierto las medidas de quese dispone para evitar, minimizar o disminuir losimpactos ecosistémicos de las grandes represas.Es probable que estas constituyan un compo-nente importante de los esfuerzos por resolveraspectos intergeneracionales o injusticias socialesque tienen relación con impactos ecosistémicos.Esta sección final del capítulo describe algunasiniciativas recientes para enfrentar de maneraexplícita las injusticias sociales pasadas por mediode reparaciones o para asegurar que los nuevosproyectos se ocupen de aspectos de equidad deuna forma pro-activa por medio de la distribuciónde beneficios.

Población y las grandes represas

129El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En Brasil, la ley no. 7990, con fecha 28 de diciembre de 1989, exigió quese pagaran derechos al gobierno federal por el uso de agua para fines de generación eléctrica. Los derechos que pagaron cada una de las centrales eléctricas que generaban más de 10 MW representan el 6% del valor de la energía producida. Los derechos se distribuyeron así: 10% para el gobierno federal, 45% para el estado o estados donde estaba instalada la compañía y 45% a los distritos municipales afectados. El monto total pagado por la represa Tucurui en 1996 alcanzó los $19 millo nes, con el total de derechos para 1991 hasta 1996 que llegó a $103 mi llones. La represa Itaipu, en el sur de Brasil, paga anualmente unos $13 millones en derechos. Esos derechos son una de las fuentes principales de ingreso para algunos de los distritos municipales.

Sin embargo, los derechos por sí mismos no resuelven la injusticia social, ya que la forma en que se utilizan en beneficios de sectores del gobierno local depende de factores políticos y sociales más amplios. En algunos casos, la asignación de estos recursos se realiza en una forma no transparente. En otros, los resultados son visibles. Una municipalidad como Itaipulandia ha pavimentado todas las calles en la ciudad y proporciona suministros agrícolas a la población. Además, jóvenes residentes locales reciben becas para estudiar en universidades brasileñas con la condición de que regresen a la comunidad por cinco años.

Fuente: WCD Tucurui Case Study; represa Itaipu en Ferradas, 1999, WCD Contributing Paper for Thematic Review I.1 Social Impacts

R e c u a d ro 4.7 Pagos de derechos a comunidades: ley brasileñapara distribuir los beneficios de la hidro e n e rg í a

Page 171: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

Legislación y políticas nacionales progre-sivas

Para adoptar un enfoque de distribución de ben-eficios se requiere que el proceso de diseño yplanificación del proyecto tome en cuenta estemecanismo desde un principio.115 La legislación ypolíticas nacionales progresivas proporcionan elmarco legal y estandarizan la distribución de ben-eficios, con lo cual consiguen un impacto muchomás amplio que los enfoques a partir de proyec-tos. Este enfoque se ha puesto ampliamente enpráctica en el sector energético donde los propo-nentes de proyectos asignan un porcentaje de losingresos por venta de electricidad para reubica-dos y unidades administrativas locales.116 Entrelos ejemplos están, los proyectos hidroeléctricosLubuge, Yantan, Shuiko y Ertan en China, elproyecto hidroeléctrico Río Grande en Colombia,así como varios proyectos en Brasil (ver Recuadro4.7). Otros mecanismos para distribuir beneficiosincluyen el suministro de energía a tasas prefer-entes (como se exige en Noruega) y el pago deimpuestos gubernamentales a la propiedad olocales (como se requiere en Francia y Noruega)que se asignan a las áreas afectadas.117

El Act on Special Measures for Reservoir AreaDevelopment de Japón ofrece varias medidaspara quienes se ven afectados por un proyectode represa y para el desarrollo de áreas alrededorde la represa/embalse.118 El Act propone unacombinación de medidas, que incluyen compen-sación por la pérdida de propiedad o de otraspérdidas, mejora de las condiciones de vida y dela base industrial del área afectada, y medidaspara reasentar a personas por medio del Fund forReservoir Area Development. Las municipalidadesbeneficiarias, las municipalidades afectadas y elgobierno central contribuyen a dicho fondo, que

financia el desarrollo en elárea del embalse. El fondotambién promueve la soli-daridad entre los beneficiar-ios río abajo y las personasdesplazadas.119

En el valle del Río Senegal, la distribución bajo ladirección del estado de terrenos de irrigación dioa los grupos de casta más baja acceso a lapropiedad de tierra, que antes se les negaba bajosistemas tradicionales de tenencia de la tierra.120El Estudio de Caso de India ofrece ejemplos de laentrega de tierra agrícola y para vivienda inclusoa quienes no tenían tierra, como parte de proce-sos de reasentamiento. En algunos casos, aagricultores anteriormente marginados se les diomás tierra que la que poseían originalmente.

La comparación de acceso a electricidad enZimbabwe y Sudáfrica documenta la importanciade una política e inversión gubernamentales pro-activas para enfrentar las injusticias existentes enel sector eléctrico como un todo.121 Casi 40 añosdespués de haber inaugurado la represa Kariba,sólo una quinta parte de los hogares deZimbabwe (sobre todo los ubicados en zonasurbanas) tienen acceso a electricidad. Las políticasde precios prohibitivos de la electricidad queadoptó el gobierno siguen excluyendo a lospobres de este servicio. Por el contrario, comoresultado de una política intencional de parte delgobierno post.Apartheid en Sudáfrica, el por-centaje de hogares con acceso a electricidadaumentó de 20 a 50% en los años 90.

Mecanismos para distribuir beneficios enel contexto de los proyectos

Algunos proponentes de proyectos también lle-gan a acuerdos sobre distribución de beneficioscon comunidades afectadas donde no existenmarcos reguladores nacionales o locales. Se haelaborado una amplia gama de mecanismos, quevan desde hacer a las comunidades afectadasbeneficiarias primarias de los servicios delproyecto, por ejemplo irrigación, electricidad,abastecimiento de agua y derechos de pesca,hasta acuerdos comerciales formales referentes aequidad y distribución de beneficios en elproyecto mismo. Varios proyectos de represas enla Base de Conocimientos de la CMR distribuyenbeneficios directos del proyecto a los reubicados

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones130

La distribución desigualal compartir riesgos ydesignar beneficios quese ha evidenciado en elpasado no es inevitable.

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trasladando a las personas desplazadas a áreasirrigadas nuevas, por ejemplo, Andhra Pradesh IIy III, Brazil Ceara Water Resources, y el proyectoDaguangba Multipurpose de China.122 En el casode Hydro-Québec en Canadá, la compañíaprovincial de electricidad propuso acuerdos com-erciales a comunidades locales para todos losproyectos hidroeléctricos nuevos.123

Reparaciones

Hay una cantidad creciente de ejemplos dereparaciones que se hacen por injusticiaspasadas.124 En Norteamérica, ha comenzado elproceso de pagar reparaciones a los AmericanosNativos for impactos causados por represas. ElEstudio de Caso Grand Coulee relaciona esto conel hecho de que el Congreso de EE UU en 1994aceptó las reclamaciones por daños y repara-ciones que en 1951 presentaron las TribusConfederadas Colville, que habían perdido casas,tierras y recorridos de salmón debido a la represaGrand Coulee en la cuenca del Columbia en losaños 40. Se pagó un total de $54 millones enreparación, además de un pago anual de $15 mil-lones mientras la represa siga produciendo elect-ricidad. Un fondo fiduciario del río Missouri de$200 millones a comienzos de 2000 aspira aaproximar más a las Tribus Indias Americanas auna compensación por las tierras perdidas porrepresas federales.125

También se están produciendo en países endesarrollo algunos precedentes en cuanto areparaciones. La aprobación de un préstamo delBanco Mundial para el proyecto hídrico GhaziBarotha se condicionó a que se emprendiera unproceso de resolución de disputas sobre compen-saciones para personas desplazadas 20 años antesdebido a la represa Tarbela. En Zambia hacomenzado una iniciativa para elevar el nivel devida de comunidades que sufren las consecuen-cias de desplazamiento debido a la represaKariba hace más de cuatro décadas, por mediodel Programa de Rehabilitación y Desarrollo

Gwembe Tonga. En un arreglonegociado después de unaprolongada agitación, más de10 000 familias afectadas por elproyecto Bargi en el ríoNarmada en India consiguieronderechos para cultivar tierrascon agua en recesión, pescaren el embalse y gestionarbosques de forma conjunta enel área de la vertiente.126

China, a comienzos de losaños 80, trató de abordar enforma sistemática los proble-mas con los que se enfrentaronlas personas reasentadasdebido a embalses con una nueva política e ini-ciativas institucionales. En 1986, el Ministerio deRecursos Hídricos y de energía Eléctrica lanzó ungran programa de rehabilitación para mejorar lascondiciones de vida de unos 5 millones de per-sonas reasentadas debido a embalses en 46 áreasde reasentamiento en todo el país.127 Aunqueestas medidas han tenido un impacto significati-vo, un informe del Banco Mundial de 1994 citabaal gobierno chino que afirmó que un 46% de losreasentados por embalses en el país 'corrían ungran riesgo'.128

Un ambiente legal y de política adecuado, juntocon una clara voluntad política de actuar,pueden, pues, asegurar que los grupos pobres yvulnerables marginados en el pasado debido aproyectos de grandes represas puedan comenzara participar en los beneficios que se generan contales proyectos. Esto quiere decir que la distribu-ción injusta del pasado en cuanto a participar enriesgos y asignar beneficios no es inevitable. Dehecho, como se analiza en el capítulo 6, hay unaserie de explicaciones de los fracasos pasados encuanto a desempeño, explicaciones que con-ducen a una serie de recomendaciones para quela transición tenga resultados más equitativos.

Población y las grandes represas

131El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 173: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

Hallazgos y lecciones

La toma de decisiones y los esfuerzos en planifi-cación en el pasado a menudo ni han evaluadoadecuadamente ni tomado en cuenta los impactossociales negativos de las grandes represas. Comoconsecuencia de ello, la construcción y operaciónde grandes represas ha producido efectos gravesy duraderos en las vidas, medios de subsistenciay salud de comunidades afectadas, y ha conduci-do a la pérdida de recursos y patrimonio cultur-ales. Al mismo tiempo, un simple registro con-table de los beneficios directos que proporcionanlas grandes represas, como provisión de aguapara irrigación, electricidad, abastecimientomunicipal e industrial de agua y control de inun-daciones, con frecuencia no llega a captar todo elconjunto de beneficios sociales asociados conestos servicios. También se le escapan una con-junto de beneficios auxiliares y beneficioseconómicos indirectos (multiplicadores) de losproyectos de represas.

La Base de Conocimientos de la CMR ofrece lossiguientes hallazgos acerca de los impactos nega-tivos del desplazamiento de personas de suscasas y medios de subsistencia debido a grandesrepresas:

• de 40 a 80 millones en todo el mundoquedaron físicamente desplazadas debido a repre-sas;• millones de personas que viven río abajo derepresas, en particular las que dependen de lafunción natural de llanuras inundables y depesca, también han sufrido graves daños en susmedios de subsistencia y se ha causado un granriesgo a la productividad futura de sus recursos;• muchos de los desplazados no se reconocieroncomo tales (o contaron), y por tanto no fueronreasentados ni compensados;• cuando se los compensó, con frecuenciaresultó inadecuado y donde se contaron los físi-camente desplazados no se incluyeron en progra-mas de reasentamiento;• quienes fueron reasentados rara vez han podi-

do restaurar sus medios de subsistencia, dadoque los programas de reasentamiento se han cen-trado más en reubicación física que en el desarrollo económico y social de los desplazados;• incluso en los años 90, los impactos en losmedios de subsistencia río abajo no se evaluaronde manera adecuada ni se tuvieron en cuenta enla planificación y diseño de grandes represas; y• existe una clara relación entre la magnitud deldesplazamiento y la capacidad para rehabilitar yrestaurar de manera adecuada los medios de sub-sistencia: cuanto mayor es la cantidad de desplazados, menos probable es que se puedanrestablecer sus medios de subsistencia.

En resumen, la Base de Conocimientos de la CMRdemuestra una falta generalizada de compromisoo falta de capacidad para hacer frente al desplazamiento. Las grandes represas en la Base deConocimientos de la CMR también han producidoefectos negativos significativos en el patrimoniocultural de comunidades locales debido a la pér-dida de recursos culturales de las comunidadeslocales y a la sumersión y deterioro de restos deplantas y animales, sepulcros y monumentosarqueológicos.

La Base de Conocimientos de la CMR indica quelos grupos pobres y otros vulnerables y las generaciones futuras es probable que carguen con unaparte desproporcionada de los costos sociales yambientales de los proyectos de grandes represassin obtener una parte proporcional de los benefi-cios económicos. Entre los casos específicos sepueden mencionar:

• grupos indígenas y tribales y minorías étnicasvulnerables han sufrido niveles desproporciona-dos de desplazamiento e impactos negativos ensus medios de subsistencia, cultura y existenciaespiritual;• poblaciones afectadas que viven cerca deembalses, personas desplazadas y comunidadesrío abajo se enfrentan a menudo con resultadosnegativos en salud y medios de subsistenciadebido al cambio ambiental y a perturbaciones

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones132

Page 174: WCD - Represas y Desarrollo.

sociales; y• entre las comunidades afectadas las diferenciasde género se han hecho mayores y las mujerescon frecuencia han cargado con una partedesproporcionada de los costos sociales y amenudo se vieron discriminadas en la distribu-ción de beneficios.

Estos resultados injustos documentados en laBase de Cocimientos de la CMR invalidan elenfoque predominante de 'hoja de balance' parala toma de decisiones. El balance entre gananciasy pérdidas como forma de juzgar los méritos deun proyecto de gran represa, o de seleccionar lamejor opción, no resulta aceptable donde la dis-crepancia entre quién gana con los beneficios yquienes pagan los costos es de una índole tangrave, penetrante y a veces irreversible.

La revisión también muestra que la verdaderarentabilidad económica de los proyectos degrandes represas sigue siendo difícil de describir,dado que los costos sociales y ambientales degrandes represas se describieron en forma defi-ciente sólo en términos económicos. Más perti-nente aún, el fracaso en cuanto a tomar en cuen-ta de manera adecuada estos impactos y acumplir con los compromisos contraídos ha con-ducido al empobrecimiento y sufrimiento de millones de personas, dando pie a una crecienteoposición a las represas por parte de las comu-nidades afectadas en todo el mundo. Están salien-do a la luz ejemplos de procesos innovadorespara hacer reparaciones y distribuir los beneficiosde proyectos y esto es causa de optimismo en elsentido de que las injusticias del pasado puedenremediarse y las futuras pueden evitarse.

Población y las grandes represas

133El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 175: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

Notas

1 Lang et al, 2000 eco041; WCD Submission.2 Meinzen-Dick, 1997, p50.3 UNDP, 1999, p213, 214.4 Saxena, pers. comm, 2000; UNDP, 1998,

p175, 177.5 Esas cifras se refieren sólo a áreas a lo

largo del Río Orange río abajo de las represas Gariep y Vanderkloof, y no incluyen áreas de irrigación a lo largo de los ríos Fish y Sundays, que recibían aguadesviada también del Río Orange por el ORDP.

6 Panama Canal Office of Public Affairs, sin fecha.

7 ADB, 1999b, p1.8 Jing, 1999, WCD Contributing Paper to

Thematic Review I.3 Displacement.9 Fernandes and Paranjpye, 1997, p17.10 World Bank, 1996ª, p90-92.11 Cook, 1994, p25.12 OED, 1993, p11.13 World Bank, 1996a, p88.14 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.7.15 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.11.16 Morse and Berger, 1992; Parasuranam,

1999, p83.17 Correa, 1999, WCD Regional Consultation

Paper.18 Represa DOM en Parasuranam, 1999,

p154; represa Bargi en Mander et al, 1999,Contributing Paper for WCD Thematic Review I.3 Displacement, p64.

19 Bartolome and Dnaklmaier, 1999, Contributing Papere for WCD Thematic Review I.3 Displacement.

20 Balsalm, 1940a, y 1940b.21 WCD Grand Coulee Case Study.22 WCD Thematic Review I.3 Displacement,

sección 3.1.23 WCD Thematic Review I.3 Displacement,

sección 5.24 Colson, 1971, citado en De Wet, 1999,

WCD Contributing Paper for Thematic Review I.3 Displacement, p9.

25 Fact Finding Committee on the Sri Sailam

Project, 1986, citado en Mander et al, op.cit, p10.

26 Stewart et al, 1996; World Bank, 1996b; Chen, 1999, WCD Regional Consultation Paper; Colajacomo, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review I.2 Indigenous People.

27 WCD Thematic Review I.2 Indigenous People, sección 2.1.9.

28 Mander et al, op.cit p6.29 WCD Thematic Review I.3 Displacement,

sección 3.2; Bartolome and Danklemaier,op.cit.

30 Represa Kiambere en Mburugu, 1994, p53.Nótese que en Turquía se pidió a los agricultores que inscribieran el valor de sus tierras para efectos de impuestos. Los agricultores que inscribieron un valor inferior al real con el fin de eludir impuestos tendrán dificultad en comprar tierra equivalente en otro lugar ya que el gobierno utiliza estas declaraciones como base paracalcular los montos de la compensación por la tierra.

31 Fact Finding Comisión on Sri Sailam Project, 1986, citado en Mander et al, op.cit; represa Kao Laem en WCD Thematic Revew I.2 Indigenous People.

32 Represa Aswan High en Fahim, 1981, y Fernea, 1998, citado en De Wet, op.cit, p11; Nangbeto y Akosombo en De Wet, op.cit, p11; Itá en Bermann, 1999, WCD Regional Consultation Paper; Bhumibol enSluiter, 1992, p62.

33 Jing, op.cit, p11.34 Represa Hoa Binh en Srettachau et al,

2000, WCD Regional Consultation Paper; represa Sirindhorn en Sluiter, op.cit, pvii; represa Batang Ai en ADB, 1999a, p5.

35 Represas Miguel Alemán y Cerro de Oroen Nahmad, 1999, WCD Regional Consultation Paper; Panamá en Huertas and Pacheco, 1999, WCD Regional Consultation Paper; Brasil en WCD Tucurui Case Study; Zambia y Zimbabwe en WCD Kariba Case Study.

36 Shuiter, op.cit, p62.37 Sluiter, op.cit, p63.38 Jing, op.cit, p7.

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones134

Page 176: WCD - Represas y Desarrollo.

39 Cernea, 2000; WCD Thematic Review I.3 Displacement, sección 1.3.

40 World Bank, 1994, p2-3; Jing, op.cit, p5.41 Cernea, 2000, p2.42 OED, 1996b, p86.43 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.10.44 Jing, op.cit, p35.45 Supreme Court of India, 1999.46 ADB, 1999b, p20-21.47 De Wet, op.cit, p18.48 Robinson, 1999, Contributing Paper for

WCD Thematic Review I.3 Displacement, p4.49 Driver, 2000, Submission to WCD

Thematic Review I.3 Web Conference.50 Jing, op.cit, p18-19.51 Bermann, op.cit.52 De Wet, 1999, op.cit, p21.53 World Bank, 1993, p18.54 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People; WCD Grand Coulee Case Study, Annex 9; WCD Tucurui Case Study.

55 WCD Thematic Review I.3 Displacement.56 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.1.57 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People.58 WCD Tyematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.6.59 Silva Orego, 1997, p.159; Opaso, 1999.

WCD Regional Consultation Paper.60 Gapuz and Shalupirip, 2000, WCD

Regional Consultation Paper.61 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.1.62 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.5.63 Huertas and Pacheco, op.cit.64 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.5.65 Soong, 2000, WCD Regional Consultation

paper.66 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 2.1.5.67 WCD Thematic Review I.2 Indigenous

People, sección 1.1.4.68 En Canadá es la Ley Constitucional de

1982; en Filipinas es la Constitución de 1987; en India son el quinto y sexto

planes bajo la Constitución india; en Brasilson los Artículos 231 6 232 de la constitución de 1988. Las leyes nacionales reflejannormas contemporáneas para los derechosindígenas en Chile, Ecuador, Bolivia, Colombia y Argentina.

69 Adams, 1985, ciado en WCD Thematic Review I.1 Social Impacts.

70 WCD Thematic Review I.1 Social Impacts.71 Horowitz et al, 1994.72 Ferradas, 1999, Contributing Paper for

WCD Thematic Review I.1 Social Impacts.73. WCD Thematic Review I.2 Indigenous

people, sección 2.1.11.74 La represa Urrá I en Correa, 1999; WCD

Regional Consultation Paper; la represa Pak Mun en WCD Pak Mun Case Study; otras represas en ADB, 1999a, p23-24.

75 Mehta and Srinivasan, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review I.1 SocialImpacts.

76 OED, 1998.77 Los proyectos incluidos en los estudios

son: Batang Ai en Malasia, Sing Karak en Indonesia, Lingjintan en China y Theun-Hinbon en la RPD de Laos. ADB, 1999a.

78 Agarwal, 1996, citado en Mehta and Srinivasan, op.cit.

79 Aunque la mayoría de las comunidades adivasi en el Valle Narmada se clasifican como 'precaristas', tenían derechos de usufructo y control de la tierra. Mehta andSrinivasan, op.cit.

80 Colson, 1999, citado en Mehta and Srinivasan, op.cit.

81 Anane, 1999 soc210, WCD Submission.82 Mehta and Srinivasan, op.cit.83 Colson, 1999, citado en Mehta and

Srinivasan, op.cit.84 Mehta and Srinivasan, op.cit.85 El género compara a hombres y mujeres.

Donde ambos se benefician, pero los hombres más que las mujeres, el impacto de género puede ser negativo porque el olos beneficios en cuestión pueden conducir a mayores diferencias por género.

86 Tamakloe, 1994.87 van Koppen, 1999.88 Niasse, 1997.

Población y las grandes represas

135El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 177: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 4

89 Brandt and Hassan, 2000, WCD Working Paper on Cultural Heritage Management.

90 Gwala, 2000.91 Kinahan, 2000, en Brandt and Hassan,

op.cit, p18.92 Norr et al, 2000, en Brandt and Hassan,

op.cit, p35-36.93 Ota, 2000, en Brandt and Hassan, op.cit,

p52.94 Faught, 2000, enBrandt and Hassan,

op.cit, p11.95 Brandt and Hassan, op.cit, p59.96 Politis and Endere, 1000 en Brandt and

Hassan, op.cit.97 Childs-Jonson, 2000, en Brandt and

Hassan, op.cit.98 WHO, 1999, WCD Working Paper on

Human Health, p6.99 Represa Kariba en Hira, 1969, y

Mungomba et al, 1993; represas Akusombo y Aswan en Jobin, 1999, p278, 298-300.

100 Jobin, op.cit, p300-303, 327-330, 425-427.101 World Bank, 1999b, p2.102 WHO, op.cit, p21.103 Government of India, 2000, en WCD India

Country Study.104 WHO, op.cit, p12.105 En cuanto al trato del valor de la informa

ción ante la incertidumbre y la irreversibi-lidad ver WCD Thematic III.1 Economic Análisis, capítulo 7.

106 China en Jing, op.cit, p10; Vietnam en Shutter, op.cit. p.VII; Malasia en ADB, 1999a, p5, 2000; Tailandia en Sretthachau et al, 2000, WCD Consultation Paper; India en Laxman, 1999, p208.

107 Macoun et al, 2000.108 Mncina and Ginidza, 1999.109 WHO, op.cit, p12.110 Se incluye el área irrigada antes de la

represa.111 Se incluye el área irrigada antes de la

represa.112 Brody, Contributing Paper for WCD

Thematic Review I.1 Social Impacts, sección 5.5.

113 Arrow and Lind, 1970; World Bank, 1980; Belli et al, 1998, citado en WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis, capítulos 5 y 6.

114 Hasta qué punto otras clases de capital pueden reemplazar el capital natural es objeto de debate. El grado de sustitucionalidad, así como el grado de irreversibilidad de los impactos ecosistémicosserán determinantes importantes del ba-lance óptimo entre dejar un río en su estado 'natural' o seguir adelante con una represa (o determinar las necesidades de caudal ambiental). WCD Thematic ReviewIII.1 Economic Analysis, capítulo 7.

115 Van Wicklin, 1999 soc 184, WCD Submission, p8.

116 Van Wicklin, op.cit.117 Milewski et al, 1999 soc 196. WCD

Submission y Adelere and Flatby, pers. Comm., 2000.

118 Kuriki, pers.comm, 2000.119 Kuriki, op.cit.120 Niasse, 1991, p101.121 Bond, 2000 eco033, WCD Submission, p6-7.123 Milewski et al, op.cit.124 Se define la reparación como una acción

o procesos que reparan, enmiendan o compensan daños. En un sentido legal, sesuelen reconocer tres clases de reparaciones: restitución, indemnización (o compensación) y satisfacción. Johnston, 2000, Contributing Paper for wCD Thematic Review I.3 Displacement, p14.

125 Johnston, op.cit, p42.126 Sinha, 1998, soc009, WCD Submission.127 Jing, op.cit, p5.128 World Bank, 1994, p2-3 cidtado en Jing,

op.cit.

Represas y Desarrollo : Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones136

Page 178: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 179: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 5:

Opciones para el desarrollo derecursos hídricos y energéticos

na parte del mandato de la

Comisión fue examinar las alter-

nativas para proveer servicios

de electricidad y agua que se tomaron

en cuenta en el pasado cuando se con-

struyeron grandes represas y analizar las

opciones actuales. Este capítulo pasa

revista al estado de conocimientos en

cuanto a opciones actuales y emer-

gentes para satisfacer las necesidades de

agua y electricidad. Como parte de un

análisis más amplio de los procesos de

planificación y toma de decisiones, el

Capítulo 6 examina críticamente la valo-

ración que se hizo en el pasado de

alternativas a las grandes represas.

U

Page 180: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 5

En respuesta a la demanda o ala oferta, suelen surgiropciones. Las alternativas quese le presentan a una sociedaden un momento dado tambiéndependen de factores comodisponibilidad de recursos nat-urales, capacidad técnica,capacidad institucional, finan-zas, condiciones del mercado,preferencias culturales, conci-entizaación y educación. Estosfactores pueden actuar ya seacomo obstáculos o comocondiciones que facilitan,dependiendo de si impiden opromueven la consideración yadopción de un opción conc-

reta. Para que se creen condiciones para que cier-tas opciones vengan a resultar respuestas compet-itivas a la demanda y oferta, se requiere apoyo.Las políticas, las instituciones y las medidas regu-ladoras pueden o ayudar o impedir la innovación,modernización, mantenimiento, continuación ysostenibilidad de diferentes opciones.

El capítulo se centra en identificar la gama o mez-cla de opciones de las que se dispone en la actu-alidad para satisfacer necesidades de agua y elect-ricidad en diferentes sociedades y en ambientesurbanos y rurales. Documenta la amplia gama deopciones genéricas que hoy día están disponibles.Sin embargo, dadas las preocupaciones acerca deuna serie de obstáculos que en el pasado hanconducido a evaluaciones limitadas de opciones,no basta simplemente identificar las tecnologías ylas políticas que pueden satisfacer las necesidadesde agua y electricidad. También hace falta identi-ficar los obstáculos que impiden la adopción yutilización más amplias de varias opciones. Losobstáculos pueden ser genéricos en cuanto a unaopción, como el alto costo de una tecnologíadada, o pueden ser específicos para un contextoconcreto, como potencial limitado de viento. Sólocon un examen meticuloso e integrado de lasopciones y obstáculos se puede llegar a una listaexacta de alternativas que se deben considerar en

un contexto local, regional o nacional dado. El capítulo, por tanto, apunta a opciones que representan oportunidades significativas en todos los con-textos y ofrece sugerencias en cuanto a oportunidades en países, regiones o contextos concretos.

La investigación de opciones se estructura entorno a las cuatro 'necesidades' que constituyen elpunto focal de este informe: agricultura, electrici-dad, abastecimiento de agua y gestión de inunda-ciones. En términos generales, las opciones con-sisten en respuestas tecnológicas, de políticas einstitucionales. Se pueden clasificar además sobrela base de si contribuyen a la gestión de la oferta-demanda (GOD), a la eficiencia del lado de laoferta o representan nuevas opciones de oferta.Por ejemplo, las opciones políticas e institu-cionales para mejorar la gestión de sistemas exis-tentes pueden responder a la eficiencia del ladode la oferta, en tanto que una nueva represa rep-resenta una opción para una nueva oferta. En loscapítulos anteriores se ha presentado y analizadola contribución de las grandes represas a estosservicios y el desempeño de las grandes represasa lo largo del tiempo. El Capítulo 5 se centra enlas alternativas, y sitúa a las grandes represas enla combinación más amplia de opciones.

Este informe confirma que seleccionar la combi-nación más adecuada de opciones depende deque se tomen en cuenta, en forma parecida y adecuada, todas las opciones en cualquier procesode valoración preliminar. Esta valoración deberíabasarse en los méritos respectivos de las opciones disponibles en el contexto dado y deberíaincluir no sólo un conjunto de criterios técnicos,financieros y económicos, sino también una plenaintegración de criterios sociales y ambientales. Lasopciones que se enumeran luego no son exhaus-tivas y la Comisión no endosa ninguna concreta.Antes bien, la intención es poner de relieve lasopciones y aspectos que deberían to marse encuenta y analizarse como parte del proceso devaloración preliminar de las mismas. En las Revisiones Temáticas de la CMR se puede en contrarinformación mucho más detallada acerca de estasy otras selecciones acerca de opciones para irri-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones139

Page 181: WCD - Represas y Desarrollo.

gación, electricidad, suministro de agua y gestiónde inundaciones, y también en los documentosconexos que se presentaron como aportaciones.1

Agricultura e irrigación

Los intentos por promover prácticas sosteniblesde gestión del agua se han centrado por necesi-dad en el sector agrícola, ya que es el mayorconsumidor de agua dulce. Los gobiernos con-templan varios objetivos a la hora de decidir lanaturaleza y amplitud de insumos a la agricultura.Se pueden mencionar alcanzar seguridad alimen-taria, generar empleo, paliar la pobreza y producir cultivos de exportación para generar divisas.La irrigación representa uno de los insumos paramejorar los medios de subsistencia y alcanzarobjetivos económicos en el sector agrícola conefectos subsiguientes para el desarrollo rural.

Del mismo modo que las estrategias y orienta-ciones para el desarrollo rural son específicas deun contexto dado, existen numerosas y distintasalternativas en cuanto a desarrollo agrícola e irri-gación que hay que examinar. La diversidad serelaciona con la escala, nivel de la tecnología,desempeño y adecuación al marco cultural ysocioeconómico local. Las políticas e institucionesgubernamentales desempeñan un papel impor-tante en la promoción de tecnologías y métodosconcretos de apropiación del agua. Cada métodotiene diferentes aplicaciones para la producciónde alimentos, para la seguridad alimentaria aniveles local y nacional, y para la distribución decostos y beneficios.

El crecimiento de la irrigación 'convencional'moderna desde 1900 se ha caracterizado porgrandes proyectos hídricos que aprovecharon ríospor medio de la construcción de estructuras dedesvío y de sistemas de canales. Desde 1950, ladifusión de esta tecnología se aceleró debido a lairrigación a gran escala promovida por los gobier-nos y al énfasis en grandes represas para almace-nar agua. Las áreas irrigadas aumentaron de 40millones de hectáreas en 1900 a 100 millones

para 1950 y a 271 millonespara 1998.2 Las represas sus-tentan del 30 al 40% de estaárea, y el resto se abastece conextracciones directas de ríos,de agua subterránea y de sis-temas tradicionales decaptación de agua.3 Desde losaños 70, el punto focal predominante ha sidoproveer irrigación para apoyar el conjunto de semillas híbridas, fertilizantes y pesticidas químicospropios de la revolución verde. Se crearon condi-ciones para un elevado crecimiento en dichasáreas por medio de infraestructura subsidiada,insumos agrícolas y electricidad para bombeo.

La agricultura de irrigación ha contribuido al crec-imiento mundial en producción agrícola, aunquetambién a una utilización ineficiente de agua, aun mantenimiento inadecuado de sistemas físicos,y ciertos problemas institucionales y de otraíndole han conducido con frecuencia a undesempeño deficiente. El énfasis en irrigación agran escala facilitó la consolidación de tierra yaportó prosperidad a agricultores que teníanacceso a la irrigación y a los mercados. El Capítulo 4 documenta los efectos multiplicadores prin-cipales que se consiguieron con planes exitososde irrigación. Sin embargo, fue limitado el nivelde apoyo a áreas dependientes de lluvia, auncuando dichos sistemas sustentaban más del 80%de los agricultores de Asia yÁfrica. Como consecuencia,se ha ido produciendo un dis-crepancia cada vez mayor deingresos entre las áreas irrigadas y las dependientes de llu-via. Incluso dentro de sistemas de irrigación a granescala, se observan injusticiasde esta clase, lo cual conducea la marginación de pequeños agricultores.

El contexto económico y de desarrollo regionalpara la agricultura difiere mucho en los paísesindustriales y en desarrollo. En los primeros, la

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

140El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La agricultura en Asia yÁfrica sustenta cen-tenares de millones depequeños terratenientesque dependen de la tier-ra para su subsistencia,medios de vida y seguri-dad alimentaria.

Page 182: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 5

agricultura tiende a ser intensiva en capital congrandes propiedades muy mecanizadas y con unmínimo de mano de obra. Por el contrario, laagricultura en Asia y África sustenta centenares demillones de pequeños terratenientes que depen-den de la tierra para su subsistencia, medios devida y seguridad alimentaria. Estos agricultores engeneral no tienen acceso a mecanismos de apoyoo a recursos de capital para arriesgarse a cultivarproductos de elevado valor en condiciones volátiles de mercado. La baja productividad de la tierra y del trabajo de muchos agricultores de subsis-

tencia también va acompaña-da de la falta de apo yo yolvido general de sus sistemasagrícolas y de irrigación.

Esta sección ofrece un brevepanorama de algunas de lasopciones disponibles para eldesarrollo agrícola, con énfasisen las que tienen más proba-bilidad de ser vistas como

alternativas para la irrigación, en particular si laproporcionan grandes represas. La exposición seagrupa según los tres niveles de opciones:• mejorar el desempeño y la productividad de sistemas actuales de irrigación por medio de unamejor gestión en cuencas y en sistemas, de opciones tecnológicas en fincas para mejorar la produc-tividad de tierras y agua, y de reformas institucinales y en políticas para mejorar incentivos para laeficiencia hídrica y la gestión de la demanda;• mejorar la productividad y las oportunidadespara medios de subsistencia que ofrecen las medidas del lado de la oferta por medio de la mejoraen la agricultura dependiente de la lluvia, de apoyo a tecnologías locales y tradicionales de apropiación de agua, y de la adopción de nuevas opciones tecnológicas, como el reciclaje de agua; e• invertir en medidas convencionales del lado dela oferta para desarrollar nuevas áreas de irrigación basadas en la extracción directa de ríos y deaguas subterráneas.Una última opción es importar alimentos de otrospaíses en vez de tratar de alcanzar ya sea un ele-

vado grado de autosuficiencia alimentaria yaseguridad por medio de producción doméstica.Esto puede resultar posible en países con unapoblación rural pequeña, para cultivos específicoscon una elevada demanda de agua, o en paísescon ingresos importantes de divisas. Sin embargo,sería sumamente contraproducente en países conuna población rural grande y pobre si interfirieracon el potencial de generar ingresos de pequeñosagricultores y con sus incentivos para producir.

Mejorar el desempeño y la productividadde sistemas existentes de irrigación

Como se mencionó en el Capítulo 2, existe unsubdesempeño considerable en los planes de irri-gación con grandes represas y hay margen paramejorar el desempeño de sistemas existentes. Elincremento de la competencia por agua ha puestode relieve las ineficiencias en agricultura de irri-gación y por ello ha creado crecientes demandasde un método más eficaz e integrado en lagestión de sistemas existentes de irrigación, enparticular los de agua de superficie. También haymucho margen para mejorar la viabilidad, laadopción y el desempeño de otras fuentes deagua para irrigación, como aguas subterráneas,extracción directa de ríos y sistemas tradicionesde recolectar agua. En el pasado, sin embargo, elénfasis en programas de mejora del desempeñoha obtenido resultados mixtos, con una crecientedisminución en ganancias logradas, lo cual con-duce a la necesidad de una restauración periódi-ca, a menudo con sustanciales subsidios del esta-do. Las intervenciones con políticas y las reformasinstitucionales para apoyar intervenciones técnicashan resultado inadecuadas.

Mejor gestión de cuencas y sistemas

Como se analizó en el Capítulo 2, el riesgo y laconsecuencia de la sedimentación en embalsesdifieren según los lugares, pero revisten una importancia considerable en una parte de la población de grandes represas. Las medidas para mejo-rar la sustentabilidad de sistemas existentes dere-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones141

Hay mucho margen paramejorar la viabilidad, laadopción y el desem-

peño de otras fuentes deagua para irrigación,como aguas subter-

ráneas, extracción direc-ta de ríos y sistemas

tradiciones de recolectaragua.

Page 183: WCD - Represas y Desarrollo.

cursos hídricos por medio del lavado del sedime-to y de la gestión de vertientes pueden incremen-tar la contribución y longevidad de los siste masde irrigación. Mejorar la infiltración y disminuir laerosión de superficies por medio de iniciativas deprotección de vertientes puede mejorar la sustetabilidad de los embalses y de los sistemas de irrigación, pero deben tomar en cuenta el true quecon pérdidas subsiguientes en producción anualde agua y con el potencial de caudales menoresen la estación seca. La revisión de expe rimentosen 94 vertientes en todo el mundo sugie re unapérdida de producción hídrica de 10, 25 o 40 mmpor un incremento del 10% en cubierta de lasvertientes respectivamente en cuanto a matorrales, árboles caducos de madera dura y e u c a l i p t o s .4

Además, como se explicó en el Capítulo 2, losincrementos en vegetación conducen a unamayor evaporación sin que ello implique pornecesidad una mayor absorción y una reducciónde arroyadas de superficie. Así pues, el equilibrioentre evaporación y ganancias gracias a unamayor absorción determinará si las medidas enlas vertientes conducen a incrementos o disminu-ciones en el caudal en época sea.5 La utilidad deestas opciones será, pues, específica de cadalugar y dependerá de las técnicas aplicadas ydebe desarrollarse y evaluarse en el contexto másamplio de la gestión de los recursos naturales enla vertiente. En particular, debe examinarse elcontraste entre los efectos en la conservación desuelos y agua de la cubierta vegetativa y de medi-das estructurales como terraplenes, diques ypequeñas represas.

La salinidad afecta un 20% de tierras irrigadas entodo el mundo.6 Controlarla y recuperar tierrassalubres es una prioridad urgente si se quiereaumentar la productividad de la tierra disponible,utilizar mejor la irrigación y demostrar que lasnuevas áreas de irrigación se pueden gestionar deuna manera sostenible. La aplicación de tecnología de drenaje y el mantenimiento de los drenajesexistentes es una forma de frenar la salinidad.Pero sólo depender del drenaje físico de efluentes

salinos es insuficiente paraenfrentar el problema, yresulta indispensable unenfoque integrado que com-bine la gestión del agua desuperficie y de las aguas sub-terráneas y las prácticas agrí-colas. Los cultivos y la veg-etación que toleran la salpueden formar parte de talesestrategias para eliminar exce-so de agua de superficie yrebajar las capas de agua. Lairrigación de cultivos o pasti-zales en 'series' ordenadascon el fin de incrementar latolerancia a la sal es un ejemplo más de gestiónde la sal. Si se practica suficientemente temprano,la gestión integrada (o simultánea) de agua desuperficie, subterránea y de la salinidad puedenprevenir la acumulación de sales (ver Recuadro5.1). En Australia y California se están probandoestos métodos.

La calidad del agua es otro factor importante queafecta la productividad de las cuencas. Por ejemp-lo, las intervenciones para mejorar los problemasde salinidad río arriba pueden tener efectos nega-tivos río abajo. Un enfoque innovador respecto alproblema de gestionar la eliminación del efluentesalino lo ofrece el Murray Darling Basin deAustralia, donde la eliminación se regula pormedio de cuotas regionales de carga o 'créditospor sal'. Se utilizan estos créditos para asegurar

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

142El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La gestión simultánea, es decir el bombeo de agua subterránea con el empleo renovado del efluente salino para la irrigación, es un medio económico y sostenible de control de la salinidad. En la región de irrigación Shepparton en Australia, un proyecto que abarca 600 ha con 15 bombas de agua subterránea ha venido funcionando desde comienzos de los años 80. La salinidad del agua subterránea diluida se mantiene pordebajo del nivel umbral para los cultivos y el sistema de gestión previene la salinización del área de las raíces. La sustentabilidad a largo plazo depende de la capacidad de conseguir un equilibrio de la sal en el área protegida con bombas de drenaje.

Fuente: Heuperman, 1999, Contributiing Paper forWCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options

Recuadro 5.1 Gestión simultánea de la salinidad

La salinidad afecta un20% de tierras irrigadasen todo el mundo.Controlar la salinidad yrecuperar tierras salu-bres es una prioridadurgente si se quiereaumentar la productivi-dad de la tierradisponible, utilizar mejorla irrigación y demostrarque las nuevas áreas deirrigación se puedengestionar de una manerasostenible.

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Capítulo 5

que se libere agua alta-mente salina sólo duran teperíodos de caudal eleva-do, cuando la elimnaciónproduce el me norimpacto en la calidad delagua del río.

La revisión del desem-peño de los sistemas de

irrigación en el Capítulo 2 puso de manifiesto unademora considerable en el tiempo entre la entra-da en operación de represas de irrigación y laconstrucción total de la infraestructura de irri-gación. Acelerar la finalización de la construcciónde la infraestructura conexa, como redes decanales, y proporcionar un conjunto integrado demedidas de apoyo agrícola para nuevos usuariosde la irrigación puede resultar una opción costoeficiente para mejorar el desempeño.

En la mayoría de los sistemas de irrigación, enparticular los que tienen un gran recorrido, unacantidad desproporcionada de agua se pierde enfiltraciones en canales y nunca llega a las tierrasde cultivo. Por ejemplo, el 40% del agua que sedesvía de la cuenca del Indus en Pakistán sepierde en el recorrido. A finales de los años 80,se estimó que las mejoras en la eficiencia delsuministro podrían ahorrar unos 14.8 mil millonesde m3/a de agua.7 El revestimiento de los canaleses una de esas mejoras. La experiencia con reves-timiento plástico interno en China ha tenido unbuen desempeño por más de 18 años.8 Los EEUU introdujeron un programa de revestimiento debajo costo y desde 1946 se han instalado unos 4600 km de varias clases de revestimiento.9

Pero ante la ausencia de un buen control de cali-dad y de un mantenimiento eficaz, los reves-timientos de los canales no han alcanzado amenudo las mejoras previstas en ahorro de aguay confiabilidad del abastecimiento. Estudios real-izados en Pakistán a comienzos de los años 90demostraron que centrarse en un mantenimientobien definido es más costo eficiente que trasladar

la solución de los problemas a programas derehabilitación o revestimiento de canales.10

En los países en desarrollo, en toda una serie desistemas de irrigación, es característico que elmantenimiento sea inadecuado. Una evaluaciónde impacto de 21 proyectos de irrigación querealizó el Banco Mundial llegó a la conclusión deque una causa común de desempeño deficienteera el deterioro prematuro de las estructuras decontrol de agua.11 Con frecuencia el manten-imiento deficiente disminuye el potencial de irri-gación y afecta el desempeño de los sistemas.

Las mejoras que se pueden conseguir con unmejor mantenimiento son de un alcance significa-tivo. La Organización para la Agricultura y laAlimentación (FAO) de las Naciones Unidas calcu-la que el área total que puede utilizarse con unmejor mantenimiento alcanza los 150 millones dehectáreas.12 En India, esas medidas podrían agre-gar unos 9 millones de hectáreas al área irriga-da.13 En países como Nigeria, sólo se utilizó dehecho en 1993 el 52% de la irrigación con planesa gran escala.14 En los planes conjuntos Gezira-Managil en Sudán, hubo que dejar sin producir126 000 ha debido a la sedimentación y crec-imiento de malezas en canales.15 Se pueden uti-lizar contratos de mantenimiento basados endesempeño como una medida de gestión costoeficiente para mantener la integridad de los sis-temas. Estos arreglos pueden ampliarse para queabarquen la operación del sistema del canal prin-cipal en sintonía con la gestión descentralizada enmanos de los agricultores a niveles secundario yterciario.

Las propuestas para mejorar la eficacia de los sis-temas deben verse en el contexto de la cuencafluvial para examinar los efectos interactivos delagua de superficie, de la reutilización del aguadrenada y de la recarga de agua subterránea.16

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones143

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Tecnologías en las fincas para mejorar laproductividad de la tierra y del agua

Con la mejora de la eficiencia de la irrigación desuperficie se logra una dimensión considerable demejoras dentro de sistemas existentes de irrigación, ya sea que el agua provenga de represas,de ríos o del subsuelo. Se dan muchas variaciones en cuanto a eficiencia. Como se mencionó enel Capítulo 2, la eficiencia promedio en la utilización de agua que el Estudio de Casos de la CMRreportó para el proyecto Aslantas fue de 40%. Sinembargo, el ámbito de la eficiencia a nivel decampo para el proyecto varió entre 25 y 55%. Sinembargo, la irrigación eficiente de superficie hallegado hasta el 60%.17

En algunas regiones, la irrigación ha promovidoel cultivo de cosechas de uso intensivo de agua,como la caña de azúcar y el arroz. Por ejemplo,el cultivo intensivo de caña de azúcar en India yPakistán ha conducido a una utilización insostenible de agua. Existen una serie de tecnologíaspara mejorar la eficiencia en la utilización delagua y, en consecuencia, la productividad de lamisma en sistemas de irrigación.

Los métodos de micro-irrigación, como los sistemas de regaderas y goteo, brindan la oportunidadde obtener ganancias debido a una mayor eficiencia que las que se obtienen con la irrigación desuperficie. La eficiencia en la aplicación de estosmétodos en el campo suele colocarse entre 70 y90%.18 La producción que se obtiene con unacantidad dada de agua se incrementa al darseinsumos más pequeños y frecuentes, producirseuna mayor uniformidad del riesgo y menores pér-didas de agua. Estos métodos se utilizan amplia-mente en regiones que sufren escasez de agua.Casi toda el área irrigada de Israel, el 68% de lade Jordania y el 40% de la de Brasil utilizan métodos de micro-irrigación, al igual que pequeñasáreas de China, India y partes de África.

Debido a que la tecnología de micro-irrigación esintensiva de capital y a que el agua tiene un bajo

costo, la adopción de esosmétodos no ha sido muyamplia entre pequeños agricul-tores en países en desarrollo,pero con la fabricación localse han reducido los costos yse ha mejorado la viabilidadde cultivos de mayor valor. Amedida que se vayan lograndomás avances en esta áreaquizá esta tecnología de irri-gación a presión pueda resul-tar más atractiva para losagricultores de países endesarrollo. En época recientehan obtenido apoyo algunasversiones de baja tecnología, como fabricarmangueras portátiles de goteo y 'kits' de cubospara irrigación doméstica.19 Otro método paraincrementar la eficiencia en la utilización del aguaes modificar las prácticas de cultivo de cosechas(ver Recuadro 5.2).

Al igual que con otras iniciativas para gestión delagua, el potencial para ganar en eficiencia en lautilización del agua requiere analizarse dentro deun contexto de cuenca fluvial, ya que en muchoscasos las pérdidas río arriba se recuperan ríoabajo.

Reformas de políticas e institucionales

Son fundamentales las iniciativas en políticas y engestión para incrementar la productividad porunidad de tierra y agua y para aumentar lasganancias por trabajo. Con frecuencia están vin-culadas entre sí y requieren compromiso políticoy coordinación institucional.

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

144El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El Muda Irrigation Scheme en Malasia reportó una disminución la en duración de la irrigación de 140 a 105 días y una disminución en utilización general de agua de un 28% como resultado de haber pasado dearroz trasplantado a arroz sembrado en tierras húmedas. Aunque lo que condujo a este cambio fue la escasez de mano de obra, se produjo un beneficio considerable en cuanto a conservación de agua.

Fuente: Fuji and Cho, 1996, citado en Guerra et al, 1998.

Recuadro 5.2 Técnicas de cultivo que disminuyen la uti-lización de agua para irrigación

Los métodos de micro-irrigación, como los sis-temas de aspersión(SPRINKLER) y goteo,brindan la oportunidadde obtener ganancias encuanto a una mayor efi-ciencia que las que seobtienen con la irri-gación de superficie. Laeficiencia en la apli-cación de estos méto-dos en el terreno suelecolocarse entre 70 y90%.

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Capítulo 5

Los programas de apoyoa la agricultura tienden adesarrollarse e imple-mentarse relativamenteaislados de los sistemasde irrigación. Lo usual esque sea escasa la coordi-nación entre agenciasresponsables de activi-dades agrícolas (como

servicios de extensión, consolidación de tierras,crédito y mercadeo) y quienes tienen la respons-abilidad del desarrollo de la irrigación. Los incen-tivos en precios también resultan inadecuadospara aumentar la productividad y el resultado esuna discrepancia significativa entre rendi mientopoten cial y real. Ante la falta de mejores oportu-ni da des para la agricultura, muchos agri cultoresbus can trabajo no agrícola. Se requieren incen-tivos para aumentar la producción y se pue denconseguir de un conjunto más integrado de medi-das de apoyo a la agricultura y de la partici-pación de empresas conjuntas que proporcionanrecursos de capital y acceso al mercado para pe queños terratenientes. Deben crearse acuerdosapropiados para esas empresas conjuntas con elfin de asegurar una distribución equitativa debeneficios.

Como se mostró en el Capítulo 2, en generalresulta limitado el alcance de la recuperación decostos de las operaciones y del mantenimiento engrandes represas de irrigación incluidas en laBase de Conocimientos de la CMR. En un estudioreciente de 16 proyectos, las tarifas anuales porirrigación variaban de cero en Tailandia a hasta$130/ha en Colombia.20 Las tasas de recaudaciónvariaban entre un 50% y un 100%. Un fundamento para las tarifas más elevadas es que fomentarán una práctica más eficaz de irrigación y uncambio a cultivos de valor más elevado y más efi-cientes en agua.

Por ejemplo, en el caso de Pakistán e India quese mencionaron antes, los agricultores se sientenatraídos hacia el cultivo intensivo de caña de azú-

car debido a su rentabilidad. Esto es así porquelos cargos por agua son bajos, los costos de capi-tal no se recuperan, y porque el agricultor notiene que hacer frente a los costos de mitigaciónde problemas de salinidad o saturación que sepresenten. La eliminación de los subsidios p r 0 p i o sdel suministro de servicios de irrigación y drenajepuede fomentar la adopción de tecnolo gías paraincrementar la eficiencia en la utilización de aguay promover un cambio hacia culti vos que requieran menos agua, en especial en regiones áridas yescasas en agua. En principio, las estructuras deprecios por irrigación deberían reflejar el costo deabastecer de agua y de aspectos secundariosconexos, y deberían diseñarse con tasas escalonadas para proveer seguridad para necesidadesbásicas de medios de subsistencia.

En muchos sistemas se les cobra a los agricutoressobre la base de cantidad de hectáreas, indepen-dientemente del volumen de agua utilizada. Estoelimina el incentivo para ahorrarla. Un obstáculoa los cobros por volumen es la dificultad prácticade medir el agua suministrada por medio de unsistema de canal abierto a una gran cantidad depequeños terratenientes. Se puede encontrar unasolución en organizaciones de usuarios q ue actúencomo entes intermediarios. Pueden establecercecontratos con agencias de irrigación y recuperarlos cargos directamente de quienes riegan.

Unos de los factores que más contribuyen aldesempeño deficiente de los sistemas grandes deirrigación es la naturaleza centralizada y burcráti-ca de la gestión del sistema, que se caracterizapor niveles bajos de rendición de cuentas y faltade participación activa de los usuarios. Han comenzado reformas en agencias y transferenciasde la gestión en más de 25 países donde los gobiernos han ido disminuyendo paulatinamente supapel en la gestión de la irrigación y transfiriendoresponsabilidad por diferentes niveles de los sistemas a organizaciones de agricultores y asociaciones de usuarios de agua. La razón principal paradicha transferencia radica en el deseo de disminuir el gasto público en costos de operación y

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones145

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mantenimiento.21

La estructura de la participación de los agricultores varía desde la transferencia de bienes hastaun abanico de modelos de gestión conjunta.Hasta el momento, no se dispone de una eviden-cia general que sugiera que el desempeño en irri-gación ha mejorado como resultado de sólo latransferencia, aunque hay ejemplos prometedoresque indican que la descentralización puede seruna medida necesaria pero no suficiente paramejorar el desempeño.22 La experiencia ha demostrado que, para que sea eficaz, se requiere unmarco sólido de políticas, que establezca potestades y responsabilidades claras para las organiza-ciones de agricultores.23

Los derechos al agua y el comercio de la mismason temas muy contenciosos. Se dan situacionesen las que todos ganan cuando los agricultoresnegocian una parte de su agua para reemplazaringresos perdidos y al mismo tiempo puedenfinanciar ganancias en eficiencia en la utilizaciónde agua con la asignación del agua restante queles corresponde. En los EE UU, Colorado tieneuna de las redes de apoyo institucional más avan-zadas para mercados de agua. En años recientesun 30% de los derechos anuales de agua de undistrito ha participado en el mercado de alquiler.El precio al que los agricultores venden el aguacon frecuencia es significativamente más alto quelo que les cuesta suministrarla.

En el mercado del agua las condiciones que lofacilitan son la existencia de derechos claros yseguros junto con sistemas administrativos y estructura eficaces para regular el comercio y moni-torear el cumplimiento. Debería haber límites ambientales claros en cuanto a la dimensión delcomercio. Estos prerrequisitos no se encuentranen muchos países en desarrollo. A menudo secita a Chile como ejemplo de un país donde eldesarrollo de mercados de agua ha ayudado aevitar infraestructuras caras para obtener másagua, como represas, al permitir la transferenciade derechos al agua del sector agrícola al urbano.24 Las preocupaciones respecto al comercio

del agua provienen de las implicaciones, para laequidad y los medios de subsistencia, de las com-praventas permanentes de agua (en contraposición a ventas anuales) de pequeños a grandesagricultores o de áreas rurales a urbanas.

Mejorar medidas alternativas dellado de la oferta

Antes de la introducción de la irrigación a granescala, se utilizaban en diferentes contextos unaserie de técnicas de asignación de agua y de métodos de irrigación tradicionales. Existían diversasopciones para la oferta, que se complementabanentre sí y que contribuían a la agricultura, la pro-ducción de alimentos y los medios de subsisten-cia. En el contexto actual, no tienen por qué excluirse mutuamente las soluciones locales y la irri-gación a gran escala. Pueden coexistir y comple-mentarse entre sí, con el consiguiente incrementode la producción de alimentos y la mejora de losmedios de subsistencia.

Para que estos sistemas funcionen de maneraóptima, se requieren una serie de condicionesque los faciliten. Los sistemas de asignación deagua necesitan reparación y mantenimiento, limpiar el cieno y las malas hierbas. Se necesitaninnovaciones y mejora de métodos tradicionalescon el fin de mejorar la productividad de lascosechas. Para optimizar la productividad de lossistemas restaurados de gestión del agua, debepromoverse la utilización adecuada de la tierra,incluyendo los patronos de cultivos, su mezcla yrotación. El mantenimiento de estos sistemas yprácticas concretos para cada lugar dependerá dela protección de vertientes, llanuras inundables ydeltas sensibles. Por último, mejorar los interesesde la comunidad será un factor importante parauna mayor aplicación y para el funcionamiento alargo plazo.

Mejorar la agricultura dependiente de lalluvia y apoyar las técnicas locales

Un 80% de la tierra agrícola del mundo se cultiva

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

146El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Capítulo 5

con agua de lluvia, y contribuye con un 60% dela producción de alimentos.25 Dada la cantidadde familias de bajos ingresos que dependen de laagricultura con agua de lluvia en todo el mundoen desarrollo, la mejora de oportunidades en estesector puede producir un efecto importante en laproductividad y medios de subsistencia.Durante mucho tiempo estas prácticas agrícolas ymétodos de irrigación se han visto marginadosdebido a las políticas de irrigación, a la falta deapoyo institucional y a los escasos niveles de inversión e investigación. En años recientes, se haprestado una atención cada vez mayor a los éxi-tos de estos métodos y en la actualidad quienesdefinen políticas reconocen su importancia.26 Laproductividad de estos sistemas dependientes dela lluvia se puede mejorar por medio de un mejorapoyo agrícola, de un compromiso local con eldesarrollo de abastecimiento confiable de agua y

de tecnologías a pequeña escala y de bajo costo.Se está abriendo una senda progresiva de desarrollo en los lugares donde el apoyo que se brin-da busca mejorar la capacidad local, como unenfoque conceptual importante en cuanto al desarrollo de estos sistemas. Por ejemplo, se pue denintroducir, como una innovación inicial, tecnologías sencillas, como bombas a pedal o sistemasde goteo de poco costo. En uno años, una vezhayan recuperado los campesinos sus costos deinversión, las ganancias se pueden reinvertir entecnologías más avanzadas, como pequeñas bom-bas a motor para extracción de agua, con lo cualse va desarrollando la base tecnológica y de capi-tal del agricultor.27

La agricultura en zonas dependientes de la lluviase sustenta con una serie de métodos de asignación de agua. Muchos de ellos se han venido uti-lizando por siglos y se han adaptado para satisfacer necesidades locales.28 Los cultivos con aguade lluvia utilizan pequeñas represas y terraplenespara captar las arroyadas, de ordinario con el propósito de recargar el agua subterránea. Tambiénse desvían fuentes de superficie, como manantiales y torrentes, hacia cavidades naturales por medio de terraplenes y embalses de control. En lla-nuras inundables, los cultivos utilizan humedadnatural que aportan las inundaciones natura les.Se emplean una serie de técnicas de gestión delagua para captar el agua en los suelos en llanurasinundables y fondos de valles. La eficacia, sustentabilidad y productividad son específicas de cadalugar y dependen de hasta qué punto están espa-cialmente integradas. El área Rajasthan de la Indiaofrece un ejemplo exitoso (ver Recuadro 5.3).

En muchas regiones el agua se almacena dondecae. En Argentina, Brasil y Paraguay, se utilizandepresiones naturales o artificiales para almacenaragua de lluvia para la producción de cosechas yde ganado. En las zonas semiáridas de Argentina,Brasil y Venezuela el agua de lluvia que se viertedesde las carreteras se recoge en zanjas de drena-je o alcantarillas de calles para luego transportarlaa áreas de cultivos.29 Las iniciativas de captación

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones147

En Rajasthan se construyeron estructuras de captación de agua para almacenar arroyadas en la vertiente del río Bhagani Tldeh, en respuesta a la escasez de agua. Se les llama johads a tramos de tierra inundada mediante la construcción de terraplenes y estanques para retención de estiércol. La producción de cosechas y leche se ha multiplicado en el distrito Alwar de Rajasthan debido a la mayor disponibilidad de agua pormedio de la construcción de 2 500 johads en 500 pueblos. El gasto totalfue del orden de $3.6 millones (en precios de 1998), el 73% de lo cual fue contribución de las personas del lugar. Las johads han recargado la capa de agua subterránea que se ha elevado de unos 60 metros por debajo de la superficie a sólo 7.

Fuente: Thakkar, 1999, Contributing Paper forWCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options

Recuadro 5.3 Un método local de gestión integrada delagua, Rajasthan, India

La provincia de Ginsu se encuentra en la meseta Loess en China Centraly es una de las zonas más áridas y pobres del país, con ingresos anuales per cápita de entre $70 y $80 en las zonas rurales. En los años de sequía, la captación tradicional de agua de lluvia no siempre podía proveer agua suficiente, y las personas se veían obligadas a recorrer largas distancias para llegar a ríos o dependían de los camiones cisternadel gobierno. En respuesta a la sequía de 1995, se inició el proyecto 1-2-1: proporcionó un área de captación con techo de tejas de arcilla, 2 tanques elevados de cemento para agua, y cubiertas de plástico para acumular el vertido de agua de lluvia en 1 campo. El proyecto consiguió que aproximadamente 1 millón de personas no sólo dispusieran de aguasuficiente sino que pudieran también cultivar sus propios alimentos y generar algunos ingresos por medio de la venta de lo cosechado. El costo total de la realización del proyecto ascendió a $12 por persona.

Fuente: Gould, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review IV.3 Irrigation Supply

Recuadro 5.4 Captación de agua para uso doméstico yagrícola en China

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de agua de lluvia en la provincia Gansu en Chinahan proporcionado agua para uso doméstico ypara irrigación a áreas afectadas antes por sequías(ver Recuadro 5.4).

Hay centenares de miles de pequeños embalses otanques de agua en todo el mundo, desde embalses en fincas en África, que se utilizan para pro-porcionar almacenamiento intermedio, hasta embalses de recesión en Camboya, que se utilizanpara mejorar la humedad de los suelos para culti-vo. En India y Sri Lanka, más de 500 000 tanquesalmacenan agua de lluvia, a veces con el suple-mento de agua de torrentes o pequeños ríos.30

Los sistemas con tanques han proporcio nado irri-gación y sustentado a la agricultura y medios desubsistencia por siglos en el sureste de Asia, aunque problemas de confiabilidad, de depósitos decieno, de mantenimiento deficiente y deteriorohan disminuido En India el área que obtiene servicios de pequeños tanques de 4.6 millones de hec-táreas en 1960 a 3.3 millones para 1987-88.31

Además de ayudar a la irrigación, los tanquespueden desempeñar varios papeles im portantes,como control de inundaciones, control de la erosión de suelos, conservación de arroya das durante lluvias intensas y recarga aguas subterráneas.

La amplia reproducción de estos métodos dealmacenamiento en pequeña escala puede tenerimplicaciones importantes para la disminución dela demanda de agua de irrigación y para la mejo-ra de la sostenibilidad de los suministros de aguasubterránea, así como para su impacto en fuentesexistentes de agua de superficie. Como se describe en el Recuadro 5.5 y en los Capítulos 3 y 4,las llanuras inundables y los deltas de una seriede ríos principales del mundo sustentan ecosis-temas de llanuras inundables de una productivi-dad excepcional, que a su vez sustentan grandescomunidades rurales. Las inundaciones proporcio-nan irrigación natural que fertiliza los suelos delas llanuras inundables.32 Cuando las aguas de lasinundaciones retroceden, se cultivan cosechas.Una cierta humedad permanece en los suelosdurante la época se ca, lo cual proporciona pas-

tos a manadas migrantes. Elcultivo de llanuras inundables es uno de los sistemasagrícolas más productivos ymás ampliamente utilizadosen África central y sub sahar-iana. De igual modo, se uti-liza mucho en el sureste deAsia el cultivo de llanuras inundables y deltas.Una forma de agricul tura en zonas inunda dasespecífica de ambientes áridos es la irrigación poravenidas, que desvía caudales estacionales deinundaciones desde lechos secos de ríos. Se encuentran grandes zonas de irrigación por avenidaspor ejemplo en Marruecos, Yemen y Pakistán.33

Como se mencionó antes, se necesita entenderbien los efectos de alternativas estructurales,como represas y diques, en estas 'opciones' deirrigación natural. También hace falta tener encuenta la opción de descargas gestionadas deinundaciones a partir de instalaciones existentescomo medio para restablecer y sustentar estos sis-temas productivos.

Adoptar el reciclaje de agua

La reutilización de agua drenada de irrigación

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

148El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los humedales y fondos de ríos cultivados, con alguna forma de gestión tradicional del agua, abarcan 12 200 km2 en África central, África Orien tal y el Golfo de Guinea. La agricultura de recesión de inundaciones se practica en más de unos 10 400 km2. en el Golfo de Guinea y en la región sudano-saheliana. En Senegal, la llanura inundable desciende por600 km río abajo de Bakel y abarca un área de 10 000 km2. En años buenos, la mitad de esa zona se inunda, y sustenta a cerca de un millón de personas que dependen de los cultivos en la llanura inundable. En lospaíses de África meridional, las tierras que se saturan estacionalmente deagua llamadas dambos, con la ayuda de pequeños aparatos de tracción humana, como bombas superficiales a pedales, sustentan la producción de cultivos y la seguridad alimentaria de pequeños terratenientes. En paí ses como Zambia, los dabos cubren 38 000 km2. De igual modo, se practican mucho los cultivos en humedales y deltas en Asia Oriental. En Vietnam, el delta del Mekong constituye el área principal de producción de arroz del país. También se cultiva arroz muy extensamente en los humedales de Camboya y en cantidades más pequeñas en Laos y Tailandia.

Fuente: Gulfo de Guinea y Sudano-Sahel en FAO, 1995, p10;Senegal en FAO, 1997, p136; Zambia en Postel 1998, p213;

Sureste de Asia en Friedrich, 2000WCD Regional Consultation Paper

Recuadro 5.5 Agricultura en humedales y llanuras inund-ables

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Capítulo 5

puede constituir una fuente importante de abastecimiento en áreas donde se suele practicar lairrigación intensiva de superficie. Sin ningúnacuerdo formal, los agricultores en el DeltaOriental del Nilo utilizan cada año unos 3 milmillones de metros cúbicos de agua salina drenada para regar después de diluirla o tratarla ade-cuadamente. Se encuentran ejemplos parecidosen las llanuras del China Septentrional, en el valledel Arkansas en Colorado, en el valle Pecos enNuevo México y en Australia.34 La reutilizacióndel agua de drenaje exige niveles mayores dedestrezas gerenciales para resolver los nivelesmayores de salinidad, de concentraciones de tóxi-cos y de problemas conexos de salud.

La reutilización de aguas servidas urbanas es unafuente importante para irrigación en una serie depaíses. En Israel, se utilizan 275 millones de m3de aguas servidas para irrigación después de sertratadas. Esto equivale aproximadamente al 22%de la utilización total de agua para agricultura.35

Se necesitan controles estrictos del nivel del tratamiento requerido para diferentes clases de agua,con exigencias más rigurosas para irrigar cerealespara alimento humano que para cultivos de pien-sos. Ejemplos de Ghana y Kenya también mues-tran el potencial para irrigación peri-urbana conla reutilización de agua.36 Donde la regulación dela calidad del agua es deficiente, esta prácticadespierta preocupaciones importantes en cuantoa la salud.

Invertir en medidas convencionales dellado de la oferta

El potencial para extender la irrigación a nuevasáreas ha disminuido mucho debido a que losrecursos son cada vez más limitados y a que hanaumentado mucho los costos por unidad de desarrollo. Las fuentes convencionales de agua parairrigación, aparte del almacenamiento en embalses de grandes represas, incluyen el desvío deagua de ríos y lagos y la extracción de agua sub-terránea.

Los canales de desvío y los planes de bombeoabastecen a sistemas de irrigación mediante laextracción de agua de ríos. Por ejemplo, los desvíos de ríos y la irrigación con bombeo abastecenel 80% del área irrigada en Kenya y el 68% enNigeria.37 La falta de almacenamiento para todaslas estaciones implica que la capac dad del sistema para sustentar cosechas múltiples depende dela confiabilidad del caudal fluvial. La dimensiónde los planes con extracción agua de ríos puedevariar desde una pocas hectáreas hasta centenaresde miles. Los desvíos a partir de los ríos se pueden utilizar para complementar sistemas basadosen almacenamiento. En Sri Lanka, por ejemplo, seconstruyeron presas para desvíos para captar yreutilizar agua de drenajes de proyectos de irrigación río arriba basados en represas.

La extracción de aguas subterráneas ha desem-peñado un papel importante en la expansiónglobal de la agricultura de irrigación. La disponibilidad de electricidad, de bombas centrífugas y detecnología de perforación de pozos dio un granimpulso para que se creciera de forma acelarada,en particular por parte de agricultores individuales. Países como China, EE UU, India, Pakistán,Bangladesh, Arabia Saudita y la región septentrional de África tienen tasas elevadas de utilizaciónde aguas subterráneas. En la actualidad, en China,se irrigan 8.8 millones de hectáreas de tierras pormedio de pozos de agua subterránea, lo cualconstituye el 18% del área irrigada total.38 Elacuífero Ogallala en EE UU riega una quintaparte de las tierras irrigadas de ese país.39 Parafines de los años 90, con aguas subterráneas seirrigaban la mitad de todas las tierras irrigadas enIndia, lo cual contribuía al 78% del área irrigadaadicional creada entre 1984 y 1994.40

El agua subterránea, utilizada por si sola o juntocon irrigación de superficie, con frecuencia esmás productiva que la irrigación de superficie porunidad de aplicación. Parece que el factor deter-minante es el grado más elevado de control delque disponen los agricultores, que a menudoestán dispuestos a pagar bastante más por fuentes

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones149

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confiables de abastecimiento como el agua sub-terránea.41 Una mejor gestión de los sistemas deirrigación de superficie, que conduciría a unamayor confiabilidad del abastecimiento, puedetambién incrementar la producción y los benefi-cios por el agua.

En muchos lugares, sin embargo, la continuaextracción de agua subterránea a los nivelesactuales, se está volviendo insostenible. El acuífero Ogallala, por ejemplo, se está vaciando a unatasa de 12 mil millones de m3 por año. Eldescenso de las capas de agua, los costos may-ores del bombeo y precios históricamente bajoshan conducido a una disminución de un 20% delárea irrigada por el Ogallala en un período de 10años.42 La disminución de agua subterránea havenido preocupando en las llanuras de ChinaSeptentrional por más de tres décadas, con losniveles de agua que han disminuido en 30 metrosdesde los años 60.43 Las medidas para mejorar laeficiencia son tan importantes para los sistemasde agua subterránea como para la irrigación conagua de superficie. También resulta necesaria unaregulación real para limitar el exceso de bombeo,que conduce a disminuir las capas de agua ypuede limitar el acceso de agricultores pobres.

La utilización sostenible de agua subterránea sepuede conseguir por medio de extracciones con-troladas y medidas conexas de recarga. La recargase puede lograr esparciendo agua de superficieen grandes áreas, utilizando pozos de recarga ycon técnicas de captación de agua, como lasdescritas antes. Las llanuras inundables desem-peñan una importante función natural de recarga.A medida que las aguas de las inundaciones sevan filtrando, se recargan los embalses subterrá-neos y estos abastecen de agua a pozos fuera dela llanura inundable. La recarga también puederesultar un método adecuado para controlar lapenetración de sal y el descenso de las tierras ypara disminuir los costos de bombeo. La mayorparte de los sistemas artificiales de recarga que sehan utilizado hasta la fecha se han centrado ensistemas a pequeña escala o en utilizacionesmunicipales de abastecimiento de agua.

En la actualidad, casi la mitadde las grandes represas delmundo proveen servicios deirrigación. En capítulos pre-vios se describieron la expan-sión y contribución de lasrepresas a la irrigación y a laproducción de alimentos y lasimplicaciones ambientales ysociales de su utilización.Como se analizó en el Capítulo 4, los proyectos de irrigación pueden tener efectosmultiplicadores importantesen la economía local, por cuanto contribuyen aldesarrollo de industrias de procesamiento de pro-ductos agrícolas y otras conexas. La Base deConocimientos de la CMR no analiza los efectoscomparativos de las diferentes opciones en fun-ción de generar tales efectos multiplicadores,aunque esta consideración será importante parala valoración preliminar de opciones.

Obstáculos y condiciones facilitantes

Una serie de factores de políticos, institucionalesy de regulación obstaculizan el surgimiento y laamplia utilización de una combinación adecuadade opciones que responderían a diferentesnecesidades de desarrollo, sustentarían un sectoragrícola viable, proporcionarían irrigación y ofre-cerían oportunidades de medios de subsistencia agrandes poblaciones. Primero, en el pasado secarecía de apoyo institucional y de políticas parala innovación, modernización, adaptación, man-tenimiento y extensión de sistemas agrícolas y deirrigación tradicionales. El reconocimiento cadavez mayor de este hecho ha conducido a queuna serie de actores otorguen prioridad a la mejo-ra de la agricultura con agua de lluvia y a desar-rollar la capacidad para irrigación en pequeñaescala. Una ampliación de esta prioridad es lanecesidad de proteger (o restaurar) el funciona-miento natural de deltas, llanuras inundables yvertientes con el fin de sustentar y mejorar la pro-ductividad de sistemas tradicionales en dichasáreas.

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

150El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La utilización sosteniblede agua subterránea sepuede conseguir pormedio de extraccionescontroladas y medidasconexas de recarga. Larecarga se puede lograresparciendo agua desuperficie en grandesáreas, utilizando pozosde recarga y con técni-cas de captación deagua.

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Capítulo 5

Segundo, el marco institucional debe redefinirsecon la transferencia de la gestión a entes descen-tralizados, gobiernos locales y grupos comunitarios (asociaciones de usuarios de agua u otrasentidades apropiadas) para recuperar tarifas ymantenimiento. Se requiere un compromiso másvigoroso para transformar las burocracias de irri-gación en organizaciones más eficientes, orien-tadas hacia el servicio, capaces de gestionar elagua y la tierra en una forma integrada y sostenible. Debe fijarse un precio adecuado para el aguade irrigación de modo que las tarifas se basen enel volumen utilizado, tomando en cuenta la necesidad de sustentar necesidades básicas y de servirtanto a la equidad como a la conservación. Tercero, debe enfatizarse el desarrollo de un conjuntode medidas de apoyo agrícola que se refuercenentre sí y desarrollar nexos intersectoriales en la

economía local de modo quese promueva el desarrollorural. Estos esfuerzos tambiéndeben contrarrestar la tendencia de las políticas y serviciosde extensión actuales aimponer elevados costos detransacción y riesgos apequeños terratenientes enpaíses en desarrollo. Tambiénse requieren medidas paramejorar la seguridad en latenencia de la tierra.

Los agricultores necesitan tener acceso a merca-dos internacionales por medio de la eliminaciónde barreras y de políticas domésticas de apoyo.En respuesta a programas de ajuste estructural yde acuerdos internacionales sobre comerciomundial en agricultura, muchos países en desarrollo han liberalizado sus políticas agrarias, incluyendo recortar tarifas y subsidios. Sin embargo,las barreras tarifarias y no tarifarias a los merca-dos de la OCDE, tales como grandes subsidios ala producción y exportación para agricultores enlos EE UU y la Unión Europea, limitan la capaci-dad de los países en desarrollo de diversificar sussectores agrícolas y obtener los beneficios de un

mayor comercio internacional, y también aumen-tan la pobreza rural donde los agricultores localesno pueden competir con importaciones baratas.44

Para resumir, la evaluación futura de alternativasdeberá ponderar con claridad lo siguiente:• las mejoras en la eficiencia y productividad desistemas existentes de irrigación antes de plani-ficar e implementar nuevos;• la adaptación y expansión de las solucioneslocales y tradicionales en gestión del agua;• una gestión más coordinada de los recursos deagua de superficie y subterránea; y• la mejora de la productividad de la agriculturacon agua de lluvia.

Para avanzar en esta área se requerirán esfuerzosmancomunados en formulación de políticas yreformas institucionales.

Como ayuda para esta evaluación resultará útilcomprender en forma más exhaustiva la contribu-ción de las alternativas en cuanto a irrigación y aopciones para producción alimentaria y seguridadde medios de subsistencia. Para este fin, resultanecesario un análisis que vaya más allá de loscostos y beneficios inmediatos de estas opcionespara llegar a los impactos económicos secundar-ios en grupos sociales concretos.

Energía y electricidad

La gama y escala de recursos y tecnologíasenergéticos para la gestión del lado de la deman-da y del abastecimiento de electricidad se hanampliado en forma espectacular en el últimocuarto de siglo debido a los avances en tec-nologías individuales y a los éxitos mayores en laadaptación de tecnologías existentes y nuevas aambientes locales. Si bien los países están dota-dos de diferentes recursos energéticos, no se vis-lumbra en el horizonte una crisis global de abastecimiento, como es el caso del agua potable. Losrecursos renovables y los combustibles fósiles delmundo son suficientes para satisfacer las deman-das globales previsibles en cuanto a generación

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones151

Resulta decisivo parareasentamientos y reha-

bilitación positivos quelas personas adquieran

poder, sobre todo losmarginados económica y

socialmente, gracias alrespeto de sus derechos

y a la garantía de quelos reasentamientos condesarrollo se conviertan

en un proceso regidopor acuerdos negocia-

dos.

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de electricidad para los próximos 50-100 años uti-lizando tecnologías existentes o a corto término.45

Además, la gama de sistemas y tecnologías energéticos a los que se puede recurrir para convertirfuentes primarias de energía en electricidad se haexpandido en forma espectacular en las últimasdécadas. La prioridad para un sector energéticoglobal sustentable y equitativo es que todas lassociedades incrementen la efi ciencia en la uti-lización de energía y en la utilización de recursosrenovables. Las sociedades de alto consumo tam-bién tienen que disminuir su utilización de com-bustibles fósiles.

Entre los factores clave en la ampliación de opciones se incluyen la mejor capacidad de los país-es en desarrollo en el diseño y manufactura, laexperiencia creciente en adaptar nuevas tecnologías a ambientes rurales y descentralizados, y unamejor competitividad en costos de las nuevas tec-nologías debido a la producción en volumen,desde turbinas accionadas por el viento hastalámparas fluorescentes compactas. Estas tecnologías han brindado a los países en desarrollo laposibilidad de 'saltarse' opciones más obsoletasal procurar extender servicios a zonas rurales yurbanas. La innovación y el cambio recibieron unfuerte estímulo con los impactos en los preciosdel petróleo en los años 70 y 80, lo cual impulsóprogramas académicos, gubernamentales e indus-triales importantes para desarrollar alternativas. Amedida que los precios del petróleo a finales delos años 80 y en los 90 volvieron a sus niveleshistóricos y dsaparecieron la escasez y la amenzapara la seguridad, esas alternativas se dejaron delado. El reco nocimiento de las causas y dimen-siones de la amenaza del cambio climático globalen los años 90 ha vuelto a centrar la atención enalternativas y ha movili zado la reflexión acercadel desarrollo sostenible, incluyendo el papel delsector energético. Los precios triplicados delpetróleo a comienzos de 2000 es un recordatoriomás de la necesidad de una investigación contin-uada a largo plazo y del desarrollo de alternativaspara tecnologías con combustibles fósiles.

Algunos observadores sug-ieren que el mundo haentrado a un período enque la revolución en tec-nología de la electricidad,junto con la revolución entecnología digital, abrirá elcamino para una profundatransformación en la pro-visión de servicios eléctricosy en el acceso a los mismos en el siglo XXI.46Sin duda que se acepta en términos generalesque la tendencia a largo plazo es menos intensivaen carbono y menos dependiente de recursosfinitos de energía. Sin embargo, se debate muchoacerca de los medios y del cuándo de la transi-ción, de la forma que adoptará en las diferentesregiones del mundo, y de su contribución aresolver los aspectos más generales de equidadglobal de la utilización desproporcionada derecursos. También se da mucha inercia y resisten-cia al cambio en el sistema existente, pero ladirección que se sugiere esclara: un cambio hacia 'com-bustibles fósiles más limpios',un cambio importante y acel-erado hacia la utilización derecursos energéticos renov-ables para generar electricidady una preocupación por mejo-rar la eficiencia en la provisióny utilización de servicios eléc-tricos.

La demanda de electricidad enel mundo se ha duplicado enlos últimos 22 años.47 Las per-sonas están utilizando más servicios eléctricos enla economía digital impulsada por la tecnología, yestán utilizando más ampliamente electricidad eneconomías pos-in dustriales, de transición y endesarrollo. Sin embargo el suministro y utilizaciónde electricidad están muy sesgados entre paísesindustriales y en desarrollo y entre ricos y pobresen países en desarrollo. Se presentan enorm e soportunidades en las economías industriales para

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

152El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La prioridad para unsector energético globalsustentable y equitativoes que todas lassociedades incrementenla eficiencia en la uti-lización de energía y enla utilización de recursosrenovables. Lassociedades de alto con-sumo también tienenque disminuir su uti-lización de combustiblesfósiles.

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Capítulo 5

la gestión del lado de la demanda. Los esfuerzosde los gobiernos por disminuir las emisiones degases de efecto invernadero y por contribuir ametas de estabilización del clima son indicadoresde intervenciones en esa dirección.

También hay un amplio margen para mejorar laeficiencia en economías en desarrollo, dondemoderarían la inversión requerida para nuevasofertas. Además, casi dos mil millones de per-sonas pobres, tanto urbanas como rurales, notiene ningún acceso a electricidad.48 Las pobla-ciones rurales con frecuencia son de bajos ingre-sos y viven en ambientes donde los serviciosenergéticos centralizados son caros, tanto en tér-minos nacionales como de consumidores. Enestas áreas los sistemas descentralizados, fuera dela red, son una opción importante.

El Gráfico 5.1 ofrece una sencilla representaciónesquemática del sector eléctrico hoy, y muestralos componentes de generación, transmisión, dis-tribución y uso final. Como se muestra, hay tresmaneras generales de mejorar la provisión de ser-vicios eléctricos:• Opciones de gestión del lado de la demanda,

preocupadas por la eficiencia de parte del usuariodel medidor eléctrico;• Medidas de eficiencia del lado de la oferta, pre-ocupadas con la eficiencia con que genera laelectricidad el proveedor centralizado o local y latransmite y distribuye a los usuarios; y• Nuevas opciones de oferta, que sustituyen lasopciones de la generación actual o el crecimientoen aumento de la oferta más allá de lo que sepuede lograr con las opciones en las dosprimeras categorías.

Las nuevas opciones de oferta pueden dividirse asu vez en opciones en la red o fuera de la red.Las segundas incluyen pequeñas mini-redes ais-ladas y suministro independiente a clientes y hog-ares individuales. Estas opciones se describenluego, comenzando con la gestión del lado de lademanda, para pasar luego a las opciones dellado de la oferta (eficiencia y nueva oferta) y porfin abarcando las opciones para electrificaciónrural.

Gestión del lado de la demanda

En el contexto de este informe, la gestión del

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones153

Gráfico 5.1 Diagrama de opciones en electricidad

Electricidad

OfertaDemanda

Estructura tarifariaGestión de la cargaCargas interrumpiblesEficiencia en el puntode uso Transmisión Red principal Red aislada Sistemas caseros

Disminución ymejora de pérdidaConfiabilidad delsistema • transmisión• distribución

• sistemas solaresdomésticos

• micro turbinas• células de

combustible

Plantas de energía• térmica (carbón,• nuclear• hidro (almacena-

miento, junto al río, almacenamiento por bombeo)

• viento• solar• biomasa• cogeneración

Plantas de energíaen petróleo, gas) mini-red • diesel • hidro pequeña• biomasa • viento• cogeneración

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lado de la demanda (DSM, en inglés) representauna oportunidad para disminuir la necesidad degeneración eléctrica y, en consecuencia, de lanecesidad de represas. El análisis también tienedimensiones más amplias. La gestión del lado dela demanda trata de que los consumidores utili-cen menos electricidad y la utilicen con más efi-ciencia en los sectores residencial, industrial,comercial o gubernamental. El elemento clavepara iniciar estas mejoras es sustituir aparatos ine-ficientes en cuanto a energía. Las condiciones queposibilitan que la DSM incorpore aparatosmejores incluyen el ciclo de reemplazo (si sonunos pocos años o muchos), los estándares, elcosto comparativo y la disponibilidad, la toma deconciencia del consumidor y que se pueda com-prar. En general las inversiones en la DSM quepromueven la utilización por parte de los con-sumidores de aparatos eficientes se compensaránde sobra con el ahorro de inversiones en nuevasofertas y de costos ambientales y sociales de lageneración eléctrica.

Investigaciones recientes como parte de laEvaluación Mundial de la Energía del PNUD, queconcluirán en 2001, indican que en todos lospaíses existe un potencial importante para mejo-ras en la eficiencia de la electricidad.49 El poten-cial técnico en países con un alto consumo percápita, como EE UU, puede llegar hasta un 50%,incluyendo la modificación del consumo y uncomportamiento mejor en cuanto a conservación.Otros ven menos potencial. Algunos programasexitosos recientes en Asia y en otras partes tam-bién ilustran que existe un gran potencial para laDSM, en particular en los sectores modernos depaíses en desarrollo.50 La mayor parte de lasmedidas y tecnologías para lograr eficiencia soncosto eficientes a los precios actuales de la elect-ricidad, y la utilización de una asignación de loscostos ambientales y sociales totales de lasopciones de suministro de electricidad hacen quetodavía lo sean más.

A pesar de lo prometido, las inversiones globalesactuales en eficiencia energética y los ahorros que

se consiguen siguen siendopequeños en compa racióncon el potencial. Y aunquelas asociacio nes entre com-pañías eléctricas-gobiernos enDSM aumentaron bastante enlos años 80 en Norteamé ricay Europa, el desplazamientohacia mercados libres ha con-ducido a precios menores dela electricidad y a un desin-centivo nocivo para la DSMen términos de tarifas. Almismo tiempo, muchas com-pañías eléctricas han recortado mucho sus pre-supuestos para el programa de DSM.

Varias obstáculos de mercado e institucionalessiguen obstruyendo la adopción rápida deaparatos eficientes por parte de los consumidoresy la realización del potencial de la DSM:• Las compañías eléctricas más próximas al con-sumidor a menudo ven la eficiencia en términosde pérdida de su parte de mercado, y al tratar desatisfacer una demanda creciente tienden a pen-sar primero en nuevas opciones de oferta.• Todavía se otorgan subsidios para suministro yconsumo eléctricos (en especial para consumi-dores de mucha electricidad) y se carece de uncompromiso creíble con la eficiencia energéticade parte de gobiernos y agencias internacionales.• Los gobiernos encuentran más fácil y política-mente más atractivo aprobar nuevas opciones deoferta que conseguir que los consumidores utili-cen la electricidad en forma más racional.• La estructura de la industria energética interna-cional sigue sesgada contra la DSM.

Este último sesgo proviene en parte de la diversi-dad de productores en la industria, lo cual inhibeel desarrollo de una estructura de cabildeo pare-cida a la de la industria de suministro de energía,que está bajo el dominio de un grupo de unos 50protagonistas globales.51

La condición fundamental que facilita mejorar las

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

154El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La mayor parte de lasmedidas y tecnologíaspara lograr eficienciason costo eficientes alos precios actuales dela electricidad, y la uti-lización de una asi-gnación de los costosambientales y socialestotales de las opcionesde suministro de electri-cidad hacen que todavíalo sean más.

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Capítulo 5

posibilidades para la DSM es que los gobiernosmarquen el paso y definan con claridad los pape-les de apoyo para las compañías. Las políticas efi-caces que pueden disminuir los costos de transac-ción incluyen la continuación y expansión de información y promoción del producto, programasde capacitación sobre servicio eficiente de energía para proveedores y consumidores, estándaresmínimos de eficiencia, etiquetado y respaldo deequipo de alta eficiencia y compras selectivas departe del gobierno. Otros pasos requerirán finan-ciación innovadora y mecanismos de contratación, eliminación de subsidios para opciones deoferta convencional y creación de marcos reguladores para el sector energético que estimulen laDSM. En última instancia, se requiere el desarrol-lo de capacidad para diseñar y proponer políticasy programas de eficiencia en agencias guberna-mentales y compañías eléctricas.

Opciones del lado de la oferta

Antes de que la electricidad llegue al consumidor,hay dos formas generales de mejorar los servicioseléctricos: inversiones en eficiencia del lado de laoferta y nueva generación. La segunda opciónimplica dos aspectos más: sustituir la generaciónactual con fuentes nuevas (por ejemplo reemplazar los combustibles fósiles con energía eólica),y satisfacer los incrementos en el crecimiento dela demanda en economías en expansión.

Eficiencia del lado de laoferta

Desde el momento en que segenera la electricidad hasta elpunto final del usuario,pueden presentarse muchaspérdidas técnicas y no técni-cas. Las primeras incluyen elconsumo en la planta gener-adora, pérdidas por subidas enel transformador y pérdidas detransmisión y distribución. Hayun amplio margen para dis-

minuir las pérdidas en la transmisión en muchospaíses y requie ren atención urgente, en especialdonde todavía no se han introducido programas.

Las pérdidas entre lo que se envía desde la plantaeléctrica y lo que se registra como energía con-sumida en el medidor del consumidor puedenelevarse hasta un 35-40% en algunos países, ymás en casos excepcionales. Conseguir que lossistemas de transmisión y distribución existentesfuncionen mejor puede generar ahorros consider-ables, y con frecuencia difieren la necesidad denuevo suministro. En India, por ejemplo, el 35%de la electricidad generada se pierde en el sis-tema de transmisión y distribución antes de quellegue al consumidor. Sin embargo, se consideracomo técnicamente factible disminuir estas pérdi-das hasta alrededor de un 15%.52 Además, lasmejoras son más fáciles de llevar a cabo que laDSM. La inversión para mejorar la eficiencia técni-ca de los sistemas de transmisión y distribuciónpuede llevarse a cabo en unos pocos años y suele involucrar la intervención de una sola agencia.

Los adelantos en la tecnología de transmisióntambién prometen mucho en cuanto a mejorar laeficiencia en la transmisión y distribución. Losadelantos importantes en sistemas electrónicos decontrol y la tecnología de transmisión de corri-ente directa, incluyendo convertidores enlazadosAC/DC, están abriendo la senda para una formade operar y de conectar a la red una gama varia-da de opciones en cuanto a sistemas eléctricos,en especial renovables. Estas tecnologías hacenposible la conexión de pequeños generadorescon poder intermitente (por ejemplo viento) a lared y permiten la interconexión de redes de diferentes niveles de voltaje.

Una tendencia reciente e importante en el sectorenergético es la interconexión regional de redeseléctricas. Esto va desde acuerdos bilaterales parala venta de electricidad entre dos países vecinos,hasta acuerdos de cooperación para consorciosde energía, hasta mercados de venta inmediata yconsorcios abiertos que involucran a varios país-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones155

Los adelantos impor-tantes en sistemas elec-

trónicos de control y latecnología de trans-misión de corriente

directa, incluyendo con-vertidores enlazados

AC/DC, están abriendola senda para una formade operar y de conectara la red una gama varia-da de opciones en cuan-to a sistemas eléctricos,en especial renovables.

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es. Existen consorcios y acuerdos de energía enEuropa y en Norteamérica. Están surgiendo ahoraen América Central, partes de Sudamérica, Asia yÁfrica. China se encuentra en el proceso de crearcinco consorcios regionales de electricidad bajo laElectricity Law (1997) y se han dado los primerospasos en la formación de consorcios de electrici-dad en otras partes de Asia.

Junto con la tendencia hacia redes conectadas, seestá dando la rápida expansión de redes regionales de gasoductos, y también de oleoductos. Alenlazar y por tanto expandir los mercados energéticos, estas dos tendencias es probable que incre-menten la posibilidad de que la capacidad yainstalada satisfaga la demanda, incremente la con-fiabilidad operativa del sistema, y disminuya lavulnerabilidad a sequías en redes con una combi-nación de energía hídrica y térmica. Estos cam-bios afectarán la competitividad futura de diferentes tecnologías de generación de energía eléctrica.

Nuevas opciones de generación

Excluyendo la hídrica, que representa el 19% delsuministro eléctrico del mundo, todas las fuentesrenovables incluyendo la biomasa, la eólica, lasolar, la geotérmica, fuentes de energía oceánicay la cogeneración, constituyen en la actualidadalrededor del 1.4-1.6 de la gene ración global.

Cada una de las tecnologías de generación eléc-trica, incluyendo el carbón, el petróleo, el gasnatural, la nuclear, la biomasa, la eólica, la solar,la geotérmica y la energía oceánica, tienen carac-terísticas tecnológicamente específicas que lashacen adecuadas o inadecuadas para diferentesfunciones en el sistema. Hay también límites téc-nicos en cuanto a la cantidad de energía que lasfuentes intermitentes (como la energía hídrica, laeólica y la solar) pueden suministrar a la redantes de que se afecte la confiabilidad del suministro. Varios criterios técnicos influyen en laprefe rencia del servicio por una fuente concretade generación, en especial en términos del papelde la opción en el sistema (a saber, picos, base,

reserva o suministro intermitentede energía). Otras consideraciones incluyen el costo comparati-vo, la confiabilidad, la flexibili-dad, la eficiencia, la disponibili-dad, la experiencia y la familiaridad con latecnolo gía y su operación.También son factores importantes para decidir las seleccionesde tecno logía en el sectorenergético las políticas y regula-ciones públicas.

Si bien las tecnologías conven-cionales de gene ración hanalcanzado la madurez, cada unade ellas está experimentando avances tecnológi-cos, ya que los fabricantes y distribuidores estántrabajando en mejorar la eficiencia, disminuir loscostos y los tiempos de construcción, y minimizarlas emisiones e impactos ambientales. Frente a lacompetencia y al rápido cambio en los mercados,las compañías eléctricas y los productores seinclinan por opciones de bajo riesgo con tiemposbreves de construcción, y preferiblemente contecnologías ya disponibles. Los sistemas de cicloscombinados accionados con gas, que reúnen altaeficiencia y flexibilidad con un costo inicial de lainversión comparativamente bajo, se han conver-tido en la opción preferida donde se dispone degas. En los lugares donde no lo hay, la seleccióndepende de la base de recursos energéticos. Lousual es que se escojan plantas accionadas concarbón para la carga permanente (el 40% de lageneración globalmente) y de turbinas de gasaccionadas con petróleo para cargas pico y dereserva. La energía nuclear, que entre 1976 y 1996fue globalmente la fuente que creció con másrapidez, se enfrenta con elevados costos de inver-sión, aceptación pública limitada y preocupaciones no resueltas en cuando a eliminación de deshechos y cese de operaciones.53 La perspectivaen cuanto a energía nuclear sigue siendo muycontroversial, y países como Suecia y Alemaniatienen la intención de eliminar con el tiempo la

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

156El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Capítulo 5

generación nuclear. Está aumentando la utilización de la cogeneración y de instalaciones combi-nadas de calefacción y electricidad (CHP, en inglés). Las plantas de CHP proporcionan calefac-ción para espacios y agua junto con electricidaden lugares de ambiente frío, con eficiencia muyelevada.

Con las tendencias actuales en cuanto a reformasy financiación del sector energético, los construc-tores privados están mostran do un interés limita-do por grandes proyectos hidroeléctricos, exceptoen el caso de lugares competitivos y de bajocosto y de hidroelectricidad con caídas medianasy pequeñas en áreas de colinas y monta ñosascon pocos recursos energéticos diferentes.La energía eólica es la que crece con mayor rapi-dez de entre todas las opciones de energía renov-able y es competitiva respecto a otras opcionesconvencionales cuando se dispone de una fuentede generación de respaldo y cuando el gobiernobrinda apoyo a modo de incentivos (como crédi-tos de carbono para compensar las emisiones deGHG). El crecimiento anual global en capacidadinstalada de turbinas eólicas ha sido de un 40%de promedio entre 1994 y 1998.54 En 2000, lacapacidad instalada se mantuvo en más de 13 000MW en 50 países (aunque esto resulta poco entérminos de generación eléctrica total, equivalentea un 0.4% de la capacidad global instalada).Europa tiene un 70% de la capacidad eólicaconectada a la red, Norteamérica alrededor del19% y Asia un 10%. Cerca del 45% de la capaci-dad eólica europea está instalada en Alemania.En las dos últimas décadas, el costo de la energíaeólica en condiciones favorables de vientos dis-

minuyó en un 75%, lo cual lapuso al alcance de costos evi-tados de combustible de plan-tas eléctricas modernas ali-mentadas con fósiles.55 LaAsociación Europea de EnergíaEólica calcula que, debido auna mayor disminución decostos gracias a la producción

en volumen, la instalación de nueva infraestruc-

tura eólica podría aumentar con rapidez en un 20a 30% anual de modo que para 2020 un total de1.2 millones de MW de capacidad eólica podríaestar instalada en todo el mundo, proporcionandoel 10% de la electricidad del mundo.56 Se esperaque gran parte del desarrollo futuro se dé costaafuera,

El costo del fotovoltaje (PV, en inglés) solar hadisminuido en un 80% en las dos últimas décadasy tendrá que disminuir entre un 50 y un 75% máspara que sea plenamente competitivo con la elec-tricidad alimentada con carbón. Las tecnologíasfotovoltaicas han alcanzado un nivel global deproducción de 120 MW. Aunque la producciónPV se espera que siga aumentando, esta tec-nología no contribuirá de manera significativa alas necesidades de electricidad en red a cortoplazo debido a su elevado costo. El potencial alargo plazo es, sin embargo, considerable. Otratecnología renovable, los sistemas térmicossolares, ya pueden casi competir con los térmicosconvencionales en lugares con elevados nivelesde insolación solar.

Además de los sistemas eléctricos eólico y solar,los de biomasa y energía oceánica (energía deolas y mareas, y térmica oceánica) se puedenaplicar para electricidad en red. Las opciones debiomasa son comerciales donde se consigue fácil-mente el combustible de biomasa. Pero para apli-caciones a gran escala, hasta qué punto se puedautilizar este potencial dependerá de numerososfactores, como la competencia por agua y tierracon otros usuarios, preocupaciones por la pérdi-da de biodiversidad en plantaciones, y tecnologías de conversión de biomasa para servicioseléctricos convenientes. En consecuencia, elpotencial mayor para la biomasa se puede dar ensistemas locales descentralizados.

Entre las tecnologías avanzadas en investigación ydesarrollo, las micro-turbinas y las pilas secas sonlas que prometen más a corto y mediano plazos.Las pilas secas son aparatos electromecánicos queconvierten el hidrógeno y el oxígeno directa-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones157

Entre las tecnologíasavanzadas en investi-

gación y desarrollo, lasmicro-turbinas y las pilassecas son las que prometen más a corto y medi-

ano plazos.

Page 199: WCD - Represas y Desarrollo.

mente en electricidad y calor. Una serie de com-pañías están en la actualidad invirtiendo canti-dades importantes en investigación y desarrollo(R & D) de pilas secas y esperan comercializar latecnología para 2025 para utilizarla en vehículos yen el abastecimiento de electricidad en red yfuera de red. Si bien se espera que inicialmente lafuente principal de hidrógeno sea el gas natural,en el futuro el hidrógeno podría producirse ensitios hidroeléctricos alejados, fincas eólicas, esta-ciones solares y plantas de energía oceánica.

Electrificación en áreas rurales

En áreas rurales, se puede suministrar electricidaddesde redes existentes de electrificación ruraltradicional o desde redes locales descentralizadas.Quizá la mayor expectativa en cuanto a cambioes la utilización de tecnologías nuevas y renov-ables para electrificación rural en mini-redesdescentralizadas y con pequeños aparatos simplespara hogares. Se presenta la oportunidad desaltarse la etapa de distribución para alcanzar aunos 2 mil millones de personas que en la actual-idad no tienen acceso a redes centralizadas deelectricidad.

En la actualidad, quienes formulan políticas engeneral prefieren opciones centralizadas de elec-trificación porque las tecnologías ya estánprobadas, conservan la flexibilidad para atenderla demanda tanto rural como urbana, se disponede créditos para inversión (domésticos y forá-neos) y de mecanismos establecidos de créditocon el respaldo de garantías gubernamentales, ylas tecnologías las aceptan instituciones clave,como entes de planificación, compañías eléctric-as, organismos del gobierno local y otras. Existenotras razones subjetivas a favor de la electrifi-cación centralizada, incluyendo los intereses crea-dos de varios grupos. Aunque la extensión de lared seguirá siendo importante, no es probableque los métodos centralizados sigan consumiendola mayor parte de los recursos financierosdisponibles para electrificación rural.La electrificación rural que se basa en métodos

centralizados la han asumido quienes planificanservicios públicos por razones de objetivossociales, pero en muchas áreas hay una preferen-cia marcada por decisiones basadas en la comu-nidad respecto a las opciones. Las opciones deelectrificación descentralizada resultan atractivaspor una serie de razones:

• Son formas flexibles y sencillas de extender ser-vicios eléctricos a áreas alejadas que tienen uncorto período de gestación, pueden costar menosy conllevan escasos impactos ambientales nega-tivos. Incluyen sistemas sencillos de alumbradodoméstico y mini-redes activadas con equipos degeneración con diesel, pequeñas turbinas devapor o gas, unidades micro-hídricas, molinos deviento enlazados con generadores, motores modi-ficados que utilizan biocombustibles unidos ageneradores y sistemas fotovoltaicos.• Los programas solares basados en la comunidadestán ganando terreno y se pueden utilizar parala industria rural, para satisfacer necesidadescomo procesamiento de cosechas o bombeo deagua y para alumbrado doméstico, con una gamade mecanismos de financiación para recuperar elcapital y los gastos de operación.• Rápidas mejoras en tecnología y aprendizaje encuanto a organización han hecho que sistemasbasados en energía renovable se vuelvan atrac-tivos y accesibles.

Algunos de los elementos clave de una políticade electrificación rural incluyen:

• apoyo financiero para insti-tuciones comunitarias para lapropiedad e implementaciónde tecnologías basadas enrecursos o estrategias locales;• subsidiar la mayor parte delos aspectos de electrificaciónrural para cubrir el costo desuministro o la incapacidad deconsumidores de bajos ingre-sos de pagar por los serviciosa niveles de recuperación de

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

158El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La electrificación ruralque se basa en métodoscentralizados la hanasumido quienes planifi-can servicios públicospor razones de objetivossociales, pero enmuchas áreas hay unapreferencia marcada pordecisiones basadas enla comunidad respecto alas opciones.

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Capítulo 5

costos; y• consideración de la sostenibilidad de cualquierprograma de electrificación rural para asegurar suéxito, tomando en cuenta aspectos económicos,ambientales y sociales.

Obstáculos y condiciones facilitantes

Numerosos obstáculos impiden la rápida difusiónde las nuevas tecnologías renovables y de lasinnovaciones en DSM incluyendo: los subsidiosdirectos y ocultos que se han ido acumulandocon el paso del tiempo para tecnologías energéti-cas convencionales, la falta de compromiso departe de gobiernos y el poder de cabildeo de laindustria energética convencional.

Durante el ciclo de vida de un sistema eléctrico,las políticas de impuestos y fiscales tienen unimpacto en la competitividad de cada una de lasopciones de generación eléctrica. Como muchospaíses en desarrollo tienen acceso a financiaciónprivilegiada para el capital pero no para costosoperativos, la hidroelectricidad con frecuenciatenía una clara ventaja sobre la financiación alargo plazo para otras opciones. En el caso detecnologías renovables emergentes, el costo delos prototipos es elevado, pero se generarían dis-minuciones sustanciales en costos debido a laproducción masiva si la tecnología tuviera unaaceptación amplia.

Los cambios en regulaciones han tenido unimpacto importante en las prácticas de las compañías eléctricas, y la reforma del sector energéti-co puede crear condiciones que faciliten la adop-ción de tecnologías renovables y descentralizadasde generación para abastecer redes. Las reformastambién afectarán la electrificación rural. Enmuchos países, en especial en el Sur, las reformasdel sector energético son sumamente controver-siales. Se han planteado preocupaciones acercade la falta de mecanismos transparentes y respon-sables de regulación, lo cual contribuye a la cor-rupción, así como acerca de los acuerdos quefavorecen a productores privados de energía,

impactos en tarifas y las consiguientes dificultadespara la población de bajos ingresos.

Los gobiernos pueden tomar varias medidas paradisminuir los obstáculos a la reforma del sectoreléctrico y a la adopción de la DSM, medidas deeficiencia de la oferta y tecnologías de generaciónbasadas en combustibles no fósiles.

• En la evaluación de opciones estratégicas, esimportante identificar y hacer transparente elnivel y la índole de los subsidios por medio delcosto en todo el ciclo de vida de cada opción,desde la extracción en adelante.• Los incentivos fiscales y los subsidios puedenestimular la implementación de tecnologías emer-gentes hasta que los precios bajen lo suficientecomo para ser comercialmente competitivos.• Las políticas tarifarias influyen en la capacidadde las compañías eléctricas para actualizar ymejorar los bienes existentes y para invertir ennuevas opciones de oferta y en la actualidad seestán utilizando para permitir que la preferenciadel consumidor entre en la ecuación básica (porejemplo, iniciativas europeas y otras que asignanprecio a la energía 'verde').• En los países en desarrollo, donde la disponi-bilidad y costo de servicios eléctricos preocupanmucho, los bloques tarifarios que aumentan amedida que se incrementa el consumo y las tari-fas por líneas de suministro para consumidoresde bajos ingresos, subsidiadas por consumidoresde mayores ingresos, pueden expandir el acceso.• Los gobiernos también pueden asegurar que lareforma del sector energético se base en unmarco transparente de regulaciones en el cualparticipen los consumidores.

Abastecimiento de agua

El consumo doméstico, municipal e industrialequivale a menos de una quinta parte de la uti-lización de agua en todo el mundo, y sólo comoun 5% en África, América Central y Asia. Se dauna escasez importante en países en desarrollo,donde más de mil millones de personas no tienen

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones159

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acceso a agua limpia, y para muchos más elabastecimiento es poco confiable. La distribuciónde abastecimiento de agua también es injusta; lospobres en ciudades utilizan fuentes poco confiables y de escasa calidad y pagan cantidades exce-sivas a vendedores de agua. Las demandas urbanas reciben a menudo trato prioritario por encimade las rurales.

Los aspectos y opciones difieren entre paísesindustriales y en desarrollo:

• En países industriales, las tasas de coberturason en general elevadas, las presiones sobre lademanda son moderadas, y la atención está moviéndose hacia disminuir el consumo y aumentarla conservación con el fin de disminuir o diferirel desarrollo de nuevas fuentes de a b a s t e c i m i e n t o.• En los países en desarrollo, los bajos niveles decobertura de servicios junto con elevadas presiones de la demanda han centrado la atención ennuevas fuentes de suministro. Esta muy gene ralizado el desempeño deficiente de los sistemasexistentes de abastecimiento de agua y la escasacapacidad de gestión, y una gran proporción delos pobres en ciudades y de comunidades desvalidas carecen de acceso al abastecimiento de agua.

Con todo, el agotamiento de fuentes de suministro cerca de centros urbanos y el deterioro de lacalidad del agua son aspectos que preocupan tanto en países desarrollados como en los en desarrollo.

Existen una serie de oportunidades para satisfacerlas varias clases de necesidades de abastecimientode agua. En los países en desarrollo, son prioritarios extender los servicios hasta poblacionesdesatendidas en áreas rurales y urbanas y revitalizar las fuentes que en la actualidad suministranagua a áreas urbanas. Los recursos y estrategiaslocales pueden ser más adecuados, eficaces yaccesibles para proveer suministros independientes a comunidades. En situaciones en las que nose pueden satisfacer las necesidades de agua pormedio de recursos locales, se dispone de otras

soluciones. Ciertas medidasdel lado de la demanda,como influir en pautas deconsumo, son pertinentesen países industriales yentre usuarios urbanos conelevado consumo de aguaen países en desarrollo.Son, sin embargo, limitadaslas nuevas fuentes de su ministro.

Gestión de la demanda

La DSM está ganando amplia aceptación enmuchos países industriales. Su potencial para dis-minuir el consumo es proporcional al nivel predo minante de utilización. La DSM tiene muchopotencial en EE UU, donde el consumo promedioper cápita es de unos 400 litros diarios. Los paísesen desarrollo en general tienen tasas promediobajas de consumo per cápita, aunque hay unavariación considerable y potencial para el ahorroentre usuarios de volúmenes elevados. En NuevaDelhi, por ejemplo, el uso familiar diario de quienes reciben suministro de agua entubada vadesde 700 litros en el caso de familias de bajosingresos hasta 2 200 litros para las familiasprósperas.57 Las tarifas reciben fuertes subsidios,con poco incentivo para la conservación.

En ambientes domésticos y comerciales el lavadoy la higiene son grandes usuarios de agua. Sonnecesarios estándares institucionales, regulacionesy sanciones para promover tecnologías eficientesen cuanto a agua, incluyendo estándares reguladores para fabricantes de aparatos domésticos y equipo; ysubsidios para que los consumidores puedan modificar ymejorar los aparatos queahorran agua. En Dinamarca, elconsumo per cápita ha dis-minuido en un 24% en 10 añosdebi do a la amplia adopciónde tecnologías eficientes e nagua, incluyendo sanitarios,

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

160El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

En muchos lugare s ,incluyendo EE UU,Sudáfrica y Europa, lasestructuras en bloquestarifarios con tarifasbajas para el suministrovital y con un aumentop ro g resivo de cuotaspara niveles elevados deconsumo, han tenidoéxito en controlar o dis-minuir la demanda deagua.

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Capítulo 5

duchas y lavadoras.5 8

En muchos lugares,incluyendo EE UU, Sudáfrica yEuro pa, las estructuras en bloques tarifarios contarifas bajas para el suministro vital y con unaumento progresivo de cuotas para niveles eleva-dos de consumo, han tenido éxito en controlar odisminuir la demanda de agua. Para que estassean eficaces, es indispensable disponer de unsistema eficiente aunque barato de medir el agua.

Se utiliza una proporción significativa de aguadoméstica de calidad en sistemas convencionalesde alcantarillado para transportar deshechos ytratarlos, aunque la cobertura varía. Sin embargo,en Japón, el alcantarillado convencional abarcasólo el 39% de la población, comparado con el80% en Europa.59 Se dispone de una serie de sis-temas alternativos de saneamiento de bajo costoque requieren poca agua, como letrinas desuperficie y tanques sépticos que se utilizan enparte de Sudamérica. En India, 10 millones depersonas utilizan un sanitario de flujo de doblesección al que se vierte el agua; tiene el potencialde poderlo reproducir a gran escala.60

La gestión comunitaria de los sistemas de abastec-imiento de agua tiene un impacto positivo tantoen cobertura como en eficiencia. Este sistemafunciona mejor cuando se utilizan fuentes inde-pendientes de agua en áreas rurales y urbanas, ypuede disminuir la demanda de fuentes externasde agua. Por ejemplo, en Bwera, Uganda, unacomunidad gestiona un sistema a gran escaladonde un sistema suministro de agua que fluyepor gravedad sirve a más de 60 000 personas.61

La educación y la información son elementosclave en un compromiso a largo plazo con unautilización más eficiente del agua. Entre las áreasprioritarias están concientizar acerca de tecnologías y prácticas eficientes, incentivos financieros yahorros, medidores, y el fundamento racional enel que se sustenta cualquier estructura tarifarianueva.

Alternativas del lado de la oferta

La pérdida de agua por escapes, conexiones ile-gales y problemas de medición es elevada. Enciudades asiáticas, puede llegar hasta un 35-40%,y en algunas ciudades llega hasta a un 60%.62

Estabilizar y disminuir las pérdidas de sistemasentubados puede ayudar a extender los servicios.Por ejemplo, cifras del Reino Unido indican quese ha producido una disminución de 29 litrosdiarios per capita en las pérdidas en el sistemacomo resultado de metas obligatorias en cuanto aescapes que impuso la autoridad reguladora. Sepospusieron las propuestas para una nueva repre-sa en Yorkshire con la introducción de un progra-ma de disminución de escapes y de otras medi-das de conservación.63 Para tener éxito, los pro-gramas de disminución de escapes requieren unafuerte capacidad institucional y regulación parahacer cumplir los estándares. La disminución dela presión en la operación del sistema puede sig-nificar un paso inicial relativamente sencillo paradisminuir los escapes.

La captación de agua pluvial en tejados, tanquesy otros métodos son una fuente alternativa deabastecimiento de agua. Algunas iniciativasimportantes de abastecimiento rural en Gansu,China y en el noreste de Tailandia son típicas dela cantidad creciente de tecnologías tradicionalesde captación de agua de lluvia que se han mejo-rado para proporcionar suministros accesibles ysostenibles.64 Con el costo creciente del abastecimiento convencional de agua, los sistemas decaptación en tejados se están difundiendo enArgentina, Barbados, Costa Rica, República Domi-nicana, Chile, México y Perú.65 La captación de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones161

En Alemania se dispone de subsidios para fomentar que las familias construyan tanques para agua pluvial y pozos de filtración. Debido a los ahorros en los costos mensuales por agua y a otras concesiones, las inversiones se recu peran en 12 años. En Japón, el 70% de las instalaciones en la cancha de lucha sumo en Ryogoku Kokugkan de Tokio se abastecen de agua pluvial almacenada.

Gould, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review IV.3Water Supply; Down to Earth, 1998, p23.

Recuadro 5.6 La captación de agua pluvial se expandepor zonas urbanas

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agua de lluvia no se limita a áreas rurales (VerRecuadro 5.6); también los utilizan millones deresidentes en las periferias de nuevas ciudades,como las de Tegucigalpa, Honduras. Una medidaconexa para incrementar el suministro de agua enáreas rurales es la colocación de objetos artificiales en áreas de niebla muy densa para captar lahumedad de las nubes.

En lugares con estaciones lluviosas cortas e inten-sas, gran parte del agua pluvial se escurre porsuperficies saturadas. Incluso pequeñas obras detierra, como terraplenes de contorno, y embalsesexistentes en los pueblos para eliminar el cienopueden aumentar el almacenamiento a cortoplazo por encima de la superficie lo cual facilitaque la infiltración se produzca a lo largo de unperíodo extenso de tiempo. Donde se dispone dealmacenamiento bajo la superficie, estos métodospueden elevar la capa de agua y hacer que sepueda disponer de agua subterránea hasta bienentrada la estación seca. En Chennai, India, lacompañía metropolitana de abastecimiento deagua solucionó los problemas de disminución deagua subterránea y de intrusión de agua del marpor medio de una estrategia basada en la conser-vación. Una serie de represas de control incre-mentó los niveles de agua subterránea en unos5-10 metros.66 Esto se complementó con controles de la extracción privada de agua y con lacaptación obligatoria de agua pluvial para edifi-cios nuevos.

Como se analizó antes en este capítulo, el man-tenimiento de la vegetación natural puede tenerefectos importantes en cuanto a mejorar la cali-dad del agua, pero efectos variables en el suministro de agua. En Sudáfrica, el programa Workingfor Water en la región Western Cape apoya laerradicación de vegeta ción foránea, con lo cualse facilita la restauración de la vegetación autóc-tona fynbos. La fynbos provee menos cobertura ymasa vegetativa y por ello el programa pretendeproporcionar tanto empleo como mejorar elrendimiento del agua.67 Los esfuerzos de NuevaYork y Nueva Jersey por comprar y proteger el

Sterling Forest contra la urbanización atrajo másatención hacia los beneficios para la calidad delagua de la gestión forestal alrededor de instala-ciones de un solo propósi to cerca de áreasurbanas. El Sterling Forest protege una vertienteque contiene una serie de embalses que suminis-tran agua a más de 2 millones de personas.68 Enel último caso, la gestión de la vertiente sirvepara evitar la necesidad de invertir en instala-ciones de tratamiento de agua o, en un casoextremo, en nuevas fuentes de abaste cimiento.Estas opciones son muyespecíficas según el lugar.

El reciclaje de aguas servidaspuede ser otra fuente significativa de abastecimiento. Para1999, en la Bay Area de California se reciclaba suficien teagua para satisfacer las necesi-dades de 2 millo nes de personas. La meta en ese lugar esincrementar la capacidad paraatender a 6 millones de personas para el 2020.69 La agricul-tura utilizaba el 32% del aguareciclada, el 27% se d e s t i n a b aa la re c a rga de agua subter-ránea, el 17% sustentaba lairrigación del paisaje, el 7%iba a la industria, y el re s t opara fines de conservciónyo t ro s .

La desalinización contribuye al suministro deagua en 120 países, con el 60% de las 11 000plantas de desalinización ubicadas en el MedioOriente, tan escaso de agua. Aunque los costosde la desalinización han disminuido muchísimo,todavía son elevados y la técnica es muy intensi-va en cuanto a energía.70 Tiene un potencial sig-nificativo, pero se requiere un avance tecnológicoimportante para incrementar de manera significa-tiva la contribución global de la desalinización.

La transferencia de agua entre cuencas se presen-

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

162El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Satisfacer las necesi-dades de que quienesen la actualidad noreciben servicios enzonas tanto urbanascomo rurales es una pri-oridad y requiere esfuer-zos mancomunados.Requiere una combi-nación apropiada medi-das de gestión de lademanda para mejorar laeficiencia en la uti-lización de agua y dis-minuir el consumosuperfluo, incrementosen eficiencia de la ofertay el desarrollo de nuevasfuentes de abastec-imiento.

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Capítulo 5

ta a menudo como una solución para la escasezlocal de agua. Los impactos de dichas transferen-cias requieren un escrutinio cuidadoso, en partic-ular por cuanto no habrá flujos de retorno dentrode la cuenca, como ocurriría con otras extracciones. Como se mencionó antes, se puede transferiragua desde el uso agrícola por medio de progra-mas alternativos y más proactivos, como comer-cio de agua, que financien de manera eficaz lasganancias en eficiencia de agua en agriculturairrigada.

Condiciones que facilitan

Al igual que con los otros sectores, el compromiso con las reformas de políticas, institucionales yde la gestión es fundamental para implementaruna gestión de la demanda de suministros deagua y métodos alternativos de abastecimiento.Entre las iniciativas están las siguientes:

• En el Reino Unido, EE UU y Australia, las regu-laciones existentes establecen que se estudientodas las iniciativas de gestión de la demandaque sean económicamente justificables antes deotorgar permisos para nuevas extracciones.• La eficiencia en la gestión es fundamental parala conservación y para una mejor planificación.No hay método de gestión pública o privada quesea adecuado para todos los contextos. Se requieren capacidad y rendición de cuentas institucionales para mejorar el desempeño de las agenciaspúblicas.• Deben existir mecanismos reguladores eficacespara salvaguardar el acceso y un costo asequibledel agua para los pobres urbanos y rurales.

Satisfacer las necesidades de quienes en la actual-idad no reciben servicios en zonas tanto urbanascomo rurales es una prioridad y requiere esfuer-zos mancomunados. Requiere una combinaciónapropiada de medidas de gestión de la demandapara mejorar la eficiencia en la utilización de aguay disminuir el consumo superfluo, incremen tosen eficiencia de la oferta y el desarrollo de nuevas fuentes de abastecimiento. En el último caso,

se deben tomar suficientemente en cuenta alter-nativas no convencionales, como disminuir laspérdidas en la transferencia, captación de aguapluvial, gestión de vertientes y reciclaje de agua.

Gestión integrada de las inunda-ciones

Las inundaciones son de índole muy diferente,difieren en cuanto a las características de las lla-nuras inundables afectadas y en sus implica-ciones. Como se documentó en capítulos anteri-ores, en algunos contextos millones de personasdependen de inundaciones anuales para susmedios de subsistencia, en tanto que en otrosinundaciones parecidas amenazan vidas y propiedades. Han surgido una serie de opciones parapredecir, gestionar y responder ante inundacionesy al mismo tiempo obtener resultados más social-mente beneficiosos y económicament sostenibles.Se necesita apoyo institucional y de políticas paralograr una gestión integrada de las inundaciones,que consiste en alivio y utilización de la inundación, mitigación y gestión del riesgo, más que unadependencia estricta de un control estructural dela inundación basado en barreras, diques y re p resas.

Las inundaciones son un fenómeno complejo, yel éxito de las estrategias de intervención depen-den de una serie de factores. El Capítulo 2 exam-inó el desempeño de las represas como respuestaestructural para el control de las inundaciones ypuso de relieve la razón de las preocupaciones yel cambio de método para pasar del control delas inundaciones a la gestión de las mismas. Lavulnerabilidad a eventos de inundaciones segúnlas características de la población y los sistemasde utilización de la tierra que corren riesgo y sucapacidad de hacerles frente y de recuperación,son aspectos fundamentales en las estrategias degestión de inundaciones. El control absoluto deinundaciones puede no ser ni alcanzable nideseable. El objetivo más apropiado es predecir,gestionar y responder a una situación de inun-dación con el fin de prevenir pérdidas general-izadas y conseguir el mejor resultado posible en

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones163

Page 205: WCD - Represas y Desarrollo.

cada situación.

Después de haber sufrido eventos destructivos deinundaciones en las últimas décadas, se han pro-ducido alrededor del mundo cambios significativos en la políticas sobre inundaciones, redefinien-do hasta cierto punto las interveciones. Por e j e m p l o ,

• la inundación en la costa en 1953 indujo a laconstrucción del Delta en los Países Bajos;• las inundaciones de 1988-89 en Bangladeshcondujeron a un Plan de Acción de Inundacionesy al Plan Nacional de Gestión del Agua; y• las inundaciones en el alto Mississipi en 1953,las inundaciones del Ródano en 1993, las inunda-ciones en el Rin en 1997 y la inundación de 1998en China atrajeron la atención hacia el papel demedidas no estructurales en vertientes.

Las estrategias de intervención en la gestión deinundaciones han pasado gradualmente de cen-trarse en respuestas estructurales para control delas inundaciones a introducir o expandir el papelde las respuestas no estructurales como parte deestrategias integradas de gestión de llanurasinundables.71

Esta sección analiza las estrategias y opcionesdisponibles para una gestión y control integradosde las inundaciones. Estas estrategias comprendentres métodos en general complementarios, asaber:• disminuir la escala de la inundación por mediode una serie de medios estructurales y no estruc-turales;• aislar las amenazas por medio de alternativasestructurales, tecnológicas y de políticas; y

• incrementar la capacidad de las personaspara hacer frente con eficacia a las inunda-ciones.Como en el caso del papel de las grandesrepresas, las medidas estructurales conexas yla relación entre inundaciones y llanurasinundables se han analizado en capítulos ante-riores, y por tanto aquí el centro de atenciónson las me didas alternativas para la gestiónde inundaciones.

Disminuir la escala de las inundaciones

Para disminuir la escala de las inundaciones hacefalta gestionar la cantidad y calidad de la arroya-da de agua de superficie. Las medidas de gestiónde vertientes incluyen:

• medidas de infiltración, como zanjas de infil-tración, cuencas de detención, embalses de infil-tración. Embalses de retención y áreas de humedales para disminuir la arroyada; y• protección de bosques, disminución de prácti-cas de tala de impacto, evitar técnicas de talatotal y prácticas agrícolas menos intensivas paradisminuir la erosión de suelos y el desprendimiento de tierras que conducen a sedimentaciónde canales, y a incrementar en forma proporcional los niveles de la inundación.

El almacenamiento en pequeña escala de arroyadas y las mejoras en drenaje son otros métodospara mitigar las inundaciones, en particular anivel local. Las represas de control y desvío (con-struidas para control de la erosión) pueden con-ducir a la recarga de aguas subterráneas y a alma-cenar cantidades iniciales de arroyadas duranteeventos de tormentas. También se utilizan repre-sas de malla para ese propósito en las zonas altasde Trinidad, donde la malla captura escombrosque acarrea el agua durante inundacionesrepentinas, con lo cual se bloquea gran parte delcaudal.72

Si se considera la forestación como parte de unconjunto de medidas, deberían tomarse en cuenta

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

164El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Disminuir la escala Aislar la amenaza Aumentar la capacidadde las inundaciones de inundaciones de hacer frente de las

p e r s o n a s

Cuadro 5.1 Medios complementarios para la gestión deinundaciones

• Mejor gestión de vertientes • C o n t rol de escorre n t í a• Cuencas de detenció• R e p re s a s• P roteger los humedales

• Terraplenes parai n u n d a c i o n e s

• Aislar la inundación • Limitar la infraestructuraen llanuras inundables

• Planificación para e m e rg e n c i a• P ro n o s t i c a r• Av i s o s• E v a c u a c i ó n• C o m p e n s a c i ó n• A s e g u r a m i e n t o

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Capítulo 5

sus efectos en todo el espectro de la funciónhidrológica y en los usos río abajo. Al evaluar laeficacia probable de los controles de fuentes,deben tomarse en cuenta las condiciones anteri-ores a la inundación (como el terreno congeladoo saturado).

Los caudales de inundaciones se pueden almace-nar en tierras bajas, ya que las cuencas de deten-ción suelen estar secas excepto cuando se necesi-tan para almacenar la inundación. En algunoscasos, se pueden utilizar lagos en ríos, como ellago Dongting en la provincia Hunan en China.En pueblos propensos a inundaciones en el distri-to de Madhubani, en Bihar, India, se utilizan sis-temas tradicionales de tanques para desviar yalmacenar agua de inundaciones.73 Los humedales naturales son también elementos importantespara almacenar inundaciones y se pueden utilizarlos campos agrícolas para micro-almacenamiento.74

Aislar la amenaza de inundaciones

Junto con las represas, los terraplenes de tierra,los diques y las barreras han sido la opción prevaleciente para control de inundaciones en casitodo el mundo. Una característica clave de estaopción es que interfiere con pautas naturales dedrenaje en el área que se protege. Esta áreatodavía puede inundarse debido a precipitacioneslocales, con afluentes menores que causan inun-dación local, inundación tierra adentro y congestión en el drenaje. Ante la falta de drenaje adecuado, el área protegida sufrirá pérdida de cosechasdebido a saturación de agua.75 Pueden producir

se cambios morfológicos importantes después deque se construyen terraplenes, ya que la sedimentación de canales y la erosión de riberas conducena que se eleven los lechos de los ríos y a que senecesiten incluso niveles más elevados de protec-ción (como se mencionó en el Capítulo 2).

Las estructuras, como las viviendas, pueden modi-ficarse de diversas maneras para disminuir el ries-go de la penetración de agua de inundaciones:paredes impermeabilizadas; instalar aperturas conpuertas compuertas u otros dispositivos de cierrepermanentes o temporales, instalar válvulas deuna sola dirección en alcantarillas; o construirmuros alrededor de la estructura de la vivienda.Otras medidas posibles incluyen bombas dedesagüe que funcionan en sótanos cuando subeel nivel del agua, y planes e instalaciones de con-tingencia que tiene como fin entrar en operacióncuando se prevé una inundación. El aislamientocontingente de una inundación depende de unsistema confiable de aviso de inundación.76 Estemétodo también incluye elevar las viviendas. Porejemplo, en los kampungs (pueblos tradicionales)en llanuras inundables en Malasia, se construyenlas casas sobre pilotes para levantarlas sobre losniveles previstos de las inundaciones. Por todo elsureste de Asia, a lo largo de ríos, estuarios ycostas, se encuentran adaptaciones parecidas paracasos de inundaciones.

Aumentar la capacidad de hacer frente de las per-sonas

Los nuevos lineamientos integrados para aliviar ymitigar inundaciones y para la gestión del riesgode las mismas enfatizan:

• la gestión integrada de la vertiente y la zonacostera, y una planificación racional y utilizaciónde llanuras inundables y zonas costeras;• permitir que las comunidades locales elijan encuanto a desarrollo de la tierra y a paliar las inun-daciones;• disminuir los impactos de los humanos en elmedio ambiente con la promoción de la adapt-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones165

'Adaptabilidad' puede verse como lo opuesto a vulnerabilidad y puede mejorarse con la promoción del acceso a conocimientos y recursos que se obtienen por medio de procesos de desarrollo y de programas de disminución de la pobreza. A su vez, sistemas sociales y culturales tradicionales puede hacer posible la adaptabilidad. La vulnerabilidad de los malasiospobres de zonas rurales en el oriente de la Península de Malasiadismiuyegracias a sistemas de parentesco cercano que existen en los pueblos enllanuras inundables.

Fuente: WCD Thematic Review Iv.4Flood control, Sección 4.2; Malaysia en Chan, 1995.

Recuadro 5.7 Adaptabilidad a inundaciones

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abilidad ante el desastre de una inundación (verRecuadro 5.7);• valorar y preservar lo mejor de las adaptacionesautóctonas y mejorar las capacidades locales pararesponder; y• abordar los problemas de equidad (por ejemplopaliar la pobreza y la falta de acceso a recursoscomo un medio para abordar la vulnerabilidadante inundaciones).77

La planificación y gestión de la emergencia tienetres fases: preparación, respuesta y recuperación.La capacidad de las personas, familias, grupos ycomunidades para hacer frente a inundacionesdepende de su conocimiento, recursos, organización y poder:

• su conocimiento acerca de cómo identificar quehay amenaza de inundación, cómo mitigar losefectos de las inundaciones, qué hacer antes,durante y después de la inundación, las causas d elas mismas y medidas adecuadas de mitigación; • los recursos de que disponen, incluyendo susdestrezas y bienes físicos, y el apoyo de otros alos que pueden recurrir; y• hasta qué punto están organizados, incluyendosus hogares, dentro de grupos de vecinos, y den-tro de comunidades enteras, como forma deponer en común destrezas, recursos y actividadesde planificación y coordinación para lograr la uti-lización y poder óptimos en relación con otrosgrupos en la sociedad.

Una estrategia de gestión de la inundación nece-sitará abarcar avisos de inundación, mitigación dela misma, cualquier evacuación necesaria y recu-peración pos-inundación. Se mejorará su eficaciacon un compromiso claro por parte de los gob-iernos nacional y federal con el proceso de plani-ficación y gestión de la emergencia.

Condiciones facilitantes

Entre las condiciones que facilitan la promociónde un método integrado de gestión de inunda-ciones están:

• Promover la participación pública y la devolu-ción de la toma de decisiones al nivel más bajoposible facilita la gestión integrada de la vertiente.Esto es esencial ya que las estrategias de gestiónde inundaciones a nivel de vertiente son las másapropiadas para las condiciones locales. • La financiación debería tener una orientaciónmulti-funcional. La gestión integrada de la ver-tiente conducirá cada vez más a que se adoptenopciones multi-funcionales.• El diseño institucional es determinante para eléxito de una política de gestión del peligro deinundaciones, y la coordinación entre varias insti-tuciones ha sido un factor crucial.• Las agencias de gestión del peligro de inunda-ciones y de respuesta ante emergencias tienen unpapel clave en la mejora de las capacidades delas comunidades locales para hacerle frente a lasituación, involucrándolas en la toma de deci-siones en todos los aspectos relacionados coninundaciones.

El mensaje primordial es que, para el éxito alargo plazo, es necesario que haya propiedadlocal de las estrategias y opciones para paliar lasinundaciones.

Hallazgos y lecciones

Este capítulo ha examinado las opciones para sat-isfacer las necesidades de energía, agua y alimen-tos en las circunstancias actuales y las barreras ycondiciones favorables que determinan la elec-ción o adopción de opciones concretas. En laactualidad existen muchas opciones, incluyendola gestión de la demanda, la eficiencia del sumin-istro y nuevas opciones de abastecimiento. Todasellas pueden mejorar o expandir los servicios deagua y energía y satisfacer las necesidades cre-cientes de desarrollo en todos los segmentos dela sociedad. Un repaso de las opciones paratodos los sectores que se han abarcado sugierelos siguientes hallazgos y lecciones generales:

• Las opciones de gestión de la demanda

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

166El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Capítulo 5

incluyen menor consumo, reciclaje y opcionestecnológicas y de políticas que promuevan la efi-ciencia en agua y energía en el nivel del usuariofinal. La DSM contiene un importante potencialuniversal sin explotar y brinda una gran oportu-nidad para disminuir los problemas relacionadosa la escazes de fuentes de agua y también alcan-zar otros beneficios, como la disminución de emi-siones de gas de efecto invernadero.• Mejorar la gestión del sistema puede posponerla necesidad de nuevas fuentes de suministro almejorar el suministro y la eficiencia del trans-porte. Se puede evitar la pérdida innecesaria deenergía y agua por medio de disminuciones enescapes de agua, de mejoras en el mantenimientodel sistema y de actualizar el control, la trans-misión y distribución de tecnología en el sectorenergético.• La gestión de cuencas y vertientes por mediode medidas vegetativas y estructurales ofrece laoportunidad en todos los sectores de disminuir lasedimentación de embalses y canales y gestionarlos tiempos y la cantidad de caudales tope, esta-cionales y anuales, así como la recarga de aguassubterráneas. La naturaleza multi-funcional delsistema hidrológico; las clases e importancia deutilizaciones del agua río abajo; y los costos ybeneficios en el sitio de las medidas mismasdeterminarán cuán atractivas resulten las difer-entes intervenciones.• Han surgido una serie de opciones de sumin-istro que son local y ambientalmente adecuadas,económicamente viables y aceptables para elpúblico, incluyendo el reciclaje de agua, lacaptación de agua pluvial y la energía eólica ysolar (fuera de redes).

La capacidad de las distintas opciones en cuantoa satisfacer las necesidades existentes y futuras oa reemplazar suministros convencionales dependedel contexto específico, pero en general tienenun potencial significativo individual y colectiva-mente. Más en concreto, las diferentes alternativassectoriales son las siguientes:

• En el sector de irrigación y agrícola, se prefiere

mejorar el desempeño y productividad de sis-temas existentes de irrigación y medidas alternati-vas de suministro que incluyen sistemas que sealimentan de la lluvia, así como sistemas degestión y captación de agua tradicionales, localesy en pequeña escala, incluyendo métodos derecarga de aguas subterráneas.• La prioridad para llegar a tener un sectorenergético global sostenible y equitativo consisteen que todas las sociedades aumenten la eficien-cia de la utilización de energía y la utilización derecursos renovables. Las sociedades de alto con-sumo también deben disminuir su utilización decombustibles fósiles. Las opciones descentral-izadas y en pequeña escala basadas en recursoslocales renovables son las que ofrecen el mayorpotencial a corto y posiblemente a largo plazo enlas áreas rurales.• En el sector de suministro de agua, la prioridades satisfacer las necesidades de los que en laactualidad no disponen de servicio, tanto enzonas urbanas como rurales, por medio de unaserie de opciones eficientes de suministro.También tienen un gran potencial más esfuerzospor revitalizar fuentes existentes, introducirestrategias apropiadas de asignación de precio,fomentar un mercadeo y transferencias justas ysostenibles de agua, el reciclaje y la reutilización,y estrategias locales, como captación de agua plu-vial.• En el caso de las inundaciones, como el controltotal de las mismas quizá no sea ni alcanzable nideseable, es necesario gestionar las inundacionespara minimizar sus daños y maximizar los benefi-cios ecológicos. Un método integrado de gestiónde inundaciones involucrará disminuir la vulnera-bilidad de las comunidades a las inundacionespor medio de alternativas estructurales, no estruc-turales, tecnológicas y de políticas, e incrementarla capacidad de las personas para hacer frente alas inundaciones.Muchas barreras de mercado, de políticas, institu-cionales, intelectuales y de regulaciones obstac-ulizan el surgimiento y amplia aplicación de unacombinación adecuada de opciones en respuestaa necesidades en los sectores energético y de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones167

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agua. Las barreras que hay que superar incluyenlimitaciones en capacidad y recursos, el predo-minio de métodos e intereses convencionales enla planificación del desarrollo, una falta de con-ciencia y experiencia respecto a alternativas noconvencionales, acceso inadecuado a capital yfalta de apertura en el sistema de planificación.Esto se analiza más en detalle en el capítulo si-guiente. Aunque son específicos de cada contex-to, los subsidios ocultos y otros incentivos paralas opciones convencionales pueden limitar la uti-lización y tasa de adopción de incluso alternativas

mucho mejores. Para que resulte más posible laselección y utilización de la gama más amplia deopciones se requerirá que las opciones lasevalúen de manera exhaustiva y justa todos losgrupos interesados a lo largo del proceso deplanificación, toma de decisiones y financiación.

Opciones para el desarrollo de recursos hídricos y energéticos

168El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Notas

1 Se citan las fuentes en las secciones si- guientes sólo cuando no se encuentran enestas Revisiones Temáticas y cuando se vuelve necesario por razón de claridad.

2 Postel, 1999, p41; FAOSTAT, 1009.3 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation

Options, Sección 4.3.4.4 Bosch and Hewlett, 1982.5 Bruijnzeel, 1990.6 Postel 1999, p93.6 Postel 1999, p93.7 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation.8 Huasham et al, 1995 en WCD Thematic

Review IV.2 Irrigation Options, anexo 8.9 Mitchell, 1995, en WCD Thematic Review

IV.2 Irrigation Options, p118.10 Murray-Rust and Vander Velde, 1994.11 OED, 1990, p4.12 FAO, 1995, p280.13 WCD India Country Study, Sección 3.3.114 FAO, op.cit, p233.15 FAO, op.cit.16 Seckler, 1996.17 Cornish, 1998, p20.18 Cornish, op.cit.19 Frausto, 1999, Contributing Paper for

WCD Thematic Review IV.2 Irrigation

Options, p18.20 FAO et al, 1999.21 Vermillion, 1997.22 WCD India Country Study, Sección 3.3.6;

Vermillion, op.cit.23 Bandaragoda, 1999; Vander Velde and

Tirmizi, 1999.24 Brehm and Quiroz, 1995; Hearne and

Easter, 1995 citado en Hearne and Trava, 1997.

25 WCD Thematic Review IV.2 Irrigtion Options, Sección 3.4.1.

26 Agrawal and Narain, 1997; Thakkar, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options.

27 Frausto, op.cit.28 WCD India Country Study; Agrawal and

Narain, op.cit; Barrow, 1999.29 Ringler et al, 1999, p10.30 Agrawal and Narain, op.cit.31 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation

Options, Anexo 1.32 Acreman et al, 1999, Contributing Paper

for WCD Thematic Review II.1 Ecosystems.

33 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, Anexo 5.

34 WCD Themaitic Review IV.2 Irrigation Options, Anexo 6.

Page 210: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 5

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones169

35 Shevah, 1999 en WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, Sección 4.3.2.

36 DFID, 2000.37 FAO, op.cit, p234.38 Ministry of Water Resources and Electric

Power, PRC, 1987, citado en Postel, 1999, p56.

39 National Research Council, 1996, citado enPostel, 1999, p77.

40 Thakker, op.cit.41 Dhawan, 1998, citado en WCD Thematic

Review IV.2 Irrigation Options; Molden et al, 1998.

42 WCD Thematic Review IV.2 Irrigation Options, Sección 3.2.3.

43 ADB, 1999c.44 Smith, 2000, Contributing Paper for WCD

Thematic Review IV.2, p17, 30.45 UNDP et al, 2000.46 Flavin, 1999, Contributing Paper for WCD

Thematic Review IV.1 Electricity Options, Anexo II; Economist, 5 agosto 2000.

47 IEA, 2000.48 UNDP et al, 2000.49 UNDP et al, 2000.50 Rumsey and Flanigan, 1995; Worrell, 1999

borrador de trabajo.51 UNDP 2000, Capítulo 6 p1.52 Sant et al, 1999 eco013, WCD Submission.53 IEA, 1998 y reportes de países no

pertenecientes a la OCDE.54 Kowalski and Schuster, 2000, p165.55 WCD Thematic Review IV.1 Electricity

Options, Sección 3.4.56 EWEA, 1999, Contributing Paper for WCD

Thematic Review IV.1 Electricity Options, Anexo H.

57 WCD Thematic Review IV.3 Water Supply Options, Sección 6.5.

58 White et al, 1999, eco018, WCD Submission, p9.

59 Lane, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review IV.3 Water Suply Options.

60 WCD Thematic Review IV.1 Electricity Options, Sección 2.4.2.

61 WCD Thematic Review IV.1 Electricity Options, Sección 3.12.

62 McIntosh and Iñiguez, 1997, citado en WCD Thematic Review IV.3 Water Suppí Options, Anexo 1.

63 Yorkshire Water, 1997, eco082 WCD Submission A7.1.

64 Gould, 1999, op.cit.65 Ringler et al, 1999, p10.66 SANDRP, 1999 opt080, WCD Submission,

p20.67 Preston, 1999, Contributing Paper for

WCD Thematic Review IV.3 Water Supply Options.

68 Stapleton, 1996, p2-5.69 Dickinson, 1999, Contributing Paper for

WCD Thematic Review IV.3 Water Supply Options.

70 Los costos oscilan entre $1.50-5.00 por metro cúbico.

71 WCD Thematic Review IV.4 Flood Mangement Options, Sección 1.2.3.

72 WCD Thematic Review IV.4 Flood Management Options, Sección 4.4.2.

73 WCD India Case Study, Anexo 3.74 Delaney, 1995 en WCD Thematic Review

IV.4 Flood Management Options, Sección 4.4.2.

75 WCD Thematic Review IV.4 Flood Management Options, Sección 4.4.5.

76 WCD Thematic Review IV.4 Flood Management Options, Sección 4.4.

77 WCD Thematic Review IV.4 Flood Management Options, Sección 1.2.4.

Page 211: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6:

Toma de decisiones, planificación ycumplimiento

os capítulos anteriores sugieren

que el reto principal para

quienes promuevan recursos

hídricos y energéticos en el siglo XXI

será mejorar la evaluación de opciones

y el desempeño de los activos exis-

tentes. Esto requerirá procedimientos

abiertos, responsables y comprensivos

de planificación y toma de decisiones

para evaluar y seleccionar de entre las

opciones disponibles. También requerirá

programas de monitoreo, procedimien-

tos de evaluación y mecanismos de

incentivos para asegurar el cumplimien-

to de los compromisos con un proyecto

dado, en especial en el área de desem-

peño ambiental y social.

L

Page 212: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

Para ello necesitamos comprender mejor por quése propusieron y construyeron grandes represas,y por qué los fallos en desempeño y los impactosen los ecosiste mas y personas afectadas todavíano se han explicado, ni monitoreado ni resueltode manera satisfactoria. Este capítulo se apoya enla Base de Conocimientos de la CMR paradescribir los problemas críticos que se encon-traron en el pasado, analizar sus causas subya-

centes y enumerar accionesrecientes que señalan pordonde hay que avanzar. Estose estudia en el resto delinforme.

Como opción de desarrollo,las grandes represas se con-vierten a menudo en unpunto focal para los interesesde políticos, de agenciasgubernamentales fuertes ycentralizadas, de agenciasinternacionales de financiación y de la industria de laconstrucción de represas. La

participación de la sociedad civil varió según elgrado del debate y de discurso político abiertoen un país dado. Sin embargo, en general no seha sabido tomar en cuenta a las personas afec-tadas para cederles poder con el fin de que par-ticipen en el proceso de toma de decisiones.

Una vez que una propuesta de construir unarepresa superaba las pruebas preliminares defactibilidad técnica y económica y atraía el interésdel gobierno o de agencias externas de financiación y de intereses políticos, el proyecto adquiríaun impulso propio que prevalecía por encima deevaluaciones adicionales. En todo caso, la planifi-cación y valoración preliminar de proyectos degrandes represas quedaban básicamente limitadasa parámetros técnicos y a la aplicación estricta deanálisis de costos/beneficios económicos.Históricamente, los impactos sociales y ambientales quedaban por fuera del marco de evaluaciónpreliminar y el papel de las evaluaciones de impacto en la selección de proyectos sigue siendo

marginal en los años 90. La influencia de intere-ses creados en el proceso de toma de decisionesy la orientación estrecha, solamente técnica, enla planificación y evaluación han significado quemuchas represas no se construyeron sobre la basede una ponderación y evaluación preliminaresobjetivas de los criterios económicos, sociales yambientales que se utilizan en el contexto actual.

Los conflictos por represas se han acentuado enlas dos últimas décadas. Esto se debe a la insatis-facción debido a los impactos sociales y ambientales de las mismas, y en su fracaso en cuanto aalcanzar las metas de costos y beneficios.También proviene del incumplimiento, por partede quienes propusieron represas y de las agencias de financiación, de los compromisos asumi-dos en el sentido de observar (adherir o respetaro acatar) las regulaciones establecidas y de ceñirse a directrices internas. En algunos casos, lasoportunidades de corrupción que brindaban lasrepresas como proyectos de infraestructura a granescala distorsionó más la toma de decisiones, laplanificación y la implementación. Si bien se hanproducido mejoras importantes en políticas, requisitos legales y directrices de evaluación, sobre todo en los años 90, parece que se siguen haciendo las cosas como antes cuando se trata de plani-ficación y toma de decisiones de hecho. Además,los conflictos anteriores siguen en gran parte sinresolverse debido a una serie de razones, incluyendola experiencia decepcionante respecto a apelaciones,resolución de disputas y mecanismos para apelar.

La clave para un mejor desempeño en el futurose encuentra en excluir los proyectos indeseablesde represas como parte de un proceso que pon-dere toda la gama de opciones de servicios deagua y electricidad, y responda positivamente anuevas prioridades. Estos esfuerzos deben encon-trar formas de asegurar que se mejore el desem-peño en cuanto a cumplir con los acuerdos insti-tucionales existentes que rigen la planificación yel ciclo de los proyectos.

El capítulo agrupa estos temas en tres apartados:toma de decisiones, planificación y cumplimiento.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones172

Una vez que una pro-puesta de construir una

represa superaba laspruebas preliminares de

factibilidad técnica yeconómica y atraía el

interés del gobierno o deagencias externas de

financiación y de intere-ses políticos, el proyectoadquiría un impulso pro-

pio que prevalecía porencima de evaluaciones

adicionales.

Page 213: WCD - Represas y Desarrollo.

Toma de decisiones y la economíapolítica de las grandes represas

Las grandes represas nacen de una serie de deci-siones que se toman desde el comienzo del pro-ceso de planificación hasta la aprobación final deun proyecto y el cierre financiero. En cada etapaparticipan diferentes actores, incluyendo agenciasgubernamentales, compañías de servicios públicaso privadas, partes interesadas de la región, agen-cias de financiación, compañías consultoras yconstructoras y vendedores de equipamiento.También participan cada vez más personas afectadas y ONGs, con frecuencia por medio de movimientos populares contra represas. Cada uno deestos grupos promueve su propio interés a lolargo del proceso, que va desde beneficios y poder político hasta derechos de propiedad y medios de subsistencia. Esta sección examina la interacción de estas fuerzas en el contexto de ríos,represas y del desarrollo de recursos hídricos yenergéticos.

Tanto en el mundo industrializado como en elmundo en desarrollo los cuadros son parecidos.Los procesos de planificación los controlan agen-cias gubernamentales de un solo propósito ocompañías de servicios públicos y la decisión deconstruir se toma como resultado de un conjuntobastante limitado de interacciones políticas aniveles políticos proporcionales al tamaño e importancia de la represa. En el caso de países endesarrollo, la selección de alternativas para satisfacer las necesidades de agua y electricidad, másque basarse en alternativas, se vio, y se ve, forza-da por el acceso preferente a financiación internacional y por la capacidad internacional preexistente en grandes represas. Más recientemente, la reestructuración y reforma de los sectores de energía y agua en muchos países, tanto industrializa-dos como en desarrollo, ha cambiado el papeldel gobierno en la toma de decisiones y planificación, y los inversores privados y corporacioneshan asumido papeles tanto de financiación comode propiedad en estos proyectos.

Toma de decisiones bajo el liderazgo delestado

Los gobiernos eran los proponentes de práctica-mente todas las grandes represas y muchas lasconstruyeron agencias gubernamentales.1 Dentrodel gobierno, tradicionalmente han sido agenciascentralizadas o compañías de servicios públicoslas que han gestionado el sector hídrico y energético. Como en la mayoría de los grandes proyec-tos de desarrollo, los procesos de toma de decisiones en torno a grandes represas han estado cen-tralizados y han sido tecnocráticos en virtualmente todo el mundo, sobre todo hasta finales de losaños 70. La excepción serían algunas represasgrandes construidas como parte de proyectos dedesarrollo regional, donde los intereses políticoshan desempeñado papeles importantes en promover proyectos, a menudo en colaboración con susrepresentantes en el gobierno central.

De hecho, hasta qué punto la toma de decisionesen torno a represas estaba politizada y el nivel enque se tomaba la decisión variaban mucho segúnel proyecto. Las represas grandes y espectacularesse han visto a menudo como símbolos de desar-rollo y de construcción de la nación, demostraciónelocuente de la capacidad del ser humano paradomeñar las fuerzas de la naturaleza y una 'entre-ga' tangible por parte de políticos, de ordinariofinanciada con fondos públicos. Los Estudios deCaso de la CMR demuestran que, en el caso delas represas muy grandes, la decisión de construircon frecuencia la tomaron jefes de Estado, entanto que las instalaciones más pequeñas solíandirigirlas a lo largo del proceso las agencias ocompañías de servicios públicos pertinentes. (verRecuadro 6.1).

Construcción de represas en paísesindustrializados

En los países industrializados, las alianzas entreintereses políticos locales y agencias y compañíasde servicio público poderosas y de un solo finpara el desarrollo de agua y energía impulsaron

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

173El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 214: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

la planificación y la toma de decisiones en cuan-to a grandes represas. En EE UU, el deseo políticode colonizar y desarrollar la tierra y los recursosde los estados en el occidente del país estimuló laconstrucción de grandes represas. Al mismo tiem-po, sin embargo, el proceso de planificación yaprobación se rigió por leyes. Exigían a las agen-cias y compañías de servicio público que realizaran una larga serie de estudios, convocaran audi-encias públicas e hicieran revisiones entre agen-cias, incluyendo análisis de costo beneficio. Laasignación de fondos en última instancia requeríala aprobación del Congreso, que sometía a otroescrutinio el plan del proyecto.2

Fuera de EE UU, la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial condujo a laconstrucción de muchas grandes represas. El planMarshall inició la época de ayuda externa con latransferencia de $17 mil millones para ayudar areconstruir Europa.3

Durante la época de la guerra fría, el distintivo delos regímenes comunistas fue la consolidacióncentralizada, promovida por el estado, de recursospor medio de intervenciones, como la construc-ción de grandes represas. La mayor parte de losprocesos de toma de decisiones políticas yeconómicas para las grandes represas construidasen Europa oriental y central fueron verticales ytecnocráticos. Aparte del gobierno central, otrosgrupos interesados y el público en general noestaban en la situación de poder expresar sus pre-ocupaciones ni representar sus intereses en elproceso de toma de decisiones.4

Construcción de represas en el mundo endesarrollo

El éxito del Plan Marshall en Europa generó ungran optimismo en el sentido de que la clave parael desarrollo nacional era la inversión en bienesde capital. El Banco Internacional para laReconstrucción y el Desarrollo (BIRC), creadopara ayudar a financiar la reconstrucción de país-es europeos asolados por la guerra, se convirtióen un punto focal para estos esfuerzos y, juntocon los bancos de desarrollo bilateral, ayudaron aexportar el modelo de construcción nacional cen-tralizada para el desarrollo económico. Las repe-sas encajan bien en este modelo de ayuda externay a menudo son la primera señal visible de lapresencia del BIRC (llamado luego BancoMundial) en un país.5

Papel de la ayuda externa6

Los bancos de desarrollo tanto multilateralescomo bilaterales desempeñaron un papel impor-tante de facilitación para que Asia, África y América Latina ingresaran en el campo de las represas.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones174

Según los Estudios de Caso de la CMR, el papel predominante del Estado se puede ver en todos ellos. En la Cuenca del Giomma y Laguen, el gobierno noruego participó activamente otorgando autorizaciones para proyectos hidroeléctricos con el fin de promover el desarrollo en valles fluviales aislados, luego de suministrar energía a industrias de fundición y otras industrias pesadas en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. También se promovió el desarrollo hidroeléctrico para apoyar distritos concretos en períodos de depresión y alto desempleo.

Se ve una intervención gubernamental parecida en el proyecto Grand Coulee en EE UU, donde por decisión presidencial se procedió a realizarlo en 1932. El proyecto formaba parte de la campaña del gobierno federalpara sacar al país de la recesión económica, proporcionar puestos de trabajo en construcción para ochenta mil personas, recuperar tierra para irrigación y disminuir el precio que se cobraba por la manipulación de parte de compañías privadas de electricidad, con lo cual la electricidad por generación pública se hizo más asequible a un costo bajo.

La planificación, implementación y operación inicial del proyecto Kariba las realizó la Inter-Territorial Power Commssion de la para ese entonces Federación de África Central (las antiguas colonias de Rodesia Septentrional y Meridional, ahora Zambia y Zimbabwe respectivamente), en los años 40. La prioridad fue proporcionar electricidad a la industria del cobre de la que eran propietarias corporaciones multinacionales.

En el río Orange en Sudáfrica, la propuesta de construir una gran represa y un plan de desvíos de agua la planteó el Primer Ministro Hendrik Verwoerd después de la masacre de Sharpville en 1960, que socavó la confianza en el gobierno y condujo a la expatriación de capital foráneo. Una motivación primordial fue demostrar la capacidad nacional de cons truir proyectos grandes y restaurar la confianza internacional en el potencial de desarrollo e inversión del país.

Fuente: WCD Case Studies

Recuadro 6.1 Estudios de Caso de la CMR: decisiones políticas de con-struir grandes represas

Page 215: WCD - Represas y Desarrollo.

El Banco Mundial comenzó a financiar gran desrepresas en los años 50, dedicando en prome diomás de mil millones de dólares anuales paradicho fin (Gráfico 6.1). Para el período de 1970 a1985 está cantidad se había elevado a $2 mil millones anuales. Si se agrega la financiación de losBancos Asiático, Interamericano y Africano deDesarrollo, así como la financiación bilateral parahidroelectricidad, se llega a la conclusión de quela financiación total para grandes represas confondos de estas fuentes ascendió a más $4 milmillones anuales en el tope de la operación depréstamos durante 1975-84.

Las agencias bilaterales y multilaterales de finan-ciación para el desarrollo han ayudado a financiarestudios requeridos para la construcción de repre-sas, y prestado dinero para la construcción de lasrepresas mismas. Identificaron las metas de desarrollo por medio de documentos de planificaciónsectorial estratégica, proporcionaron recursos ycapacidad técnica para realizar estudios de factibilidad, y crearon marcos institucionales en todauna cuenca para planificar y construir represas.Aunque la proporción de inversiones en represasfinanciadas directamente por bilaterales y multilaterales fue quizá inferior al 15%, estas instituciones desempeñaron un papel estratégico clave entodo el mundo en la difusión de la tecnología, enlegitimizar los proyectos emergentes de represas,en capacitar a ingenieros futuros y a agenciasgubernamentales y en liderar acuerdos de finan-ciación.7

El alcance y naturaleza de esta influencia varió deun país a otro y de una región a otra. El Estudiode Caso de India identifica que los planificadorese ingenieros hindues tendieron a tomar a lasrepresas como principal respuesta en torno aldesarrollo de recursos hidricos en los años 50 y60, cuando por primera vez se construyeron grancantidad de represas. Esto antecedió la importanteparticipación del Banco Mundial en India. ElBanco comenzó a prestar sumas importantes aIndia en los años 70, cuando las reformas políti-cas elimina ron res tricciones para que estados

pudieran acceder individuamente en forma directa a ayuda externa y estable cieron incentivospara que lo hiciean.

Desde entonces, los préstamos del Banco Mundiala India se han duplicado o triplicado cada déca-da. Según una estimación, los préstamos para irri-gación, drenaje y control de inundaciones consti-tuyen el 14% de los préstamos del Banco aIndia.8 El Estudio de Caso de India reporta que,en total, la ayuda externa proporciona alrededorde un 13% de los desembolsos del sector públicoen el sector irrigación, y el Banco Mundial aportacasi el 80% de esta ayu da. Así pues, en India elBanco Mundial no signi ficó el primer impulso ala tendencia de escoger las represas como larespuesta a las necesidades de agua y electrici-

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

175El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Recuadro 6.1 Estudios de Caso de la CMR: decisionespolíticas de construir grandes represas

Fuente: aSklar and McCully, 1994 eco029, WCD Submission y World Bank,2000; bOECD, 2000a; cIDB, 1999; dLagman, 2000; eAfDB, 1998; fEBRD,1996, 1999, 2000a, 2000b.Notas: Los datos para agencies bilaterales también incluyen la financiaciónpor parte de la Comisión de la Comunidad Europea e incluye sólo todas lainversiones hidroeléctricas desde 1975 hasta 1997.

Banco Mundiala

ADBdBilateralb

AfDBeBIDc

EBRDf

US

$ m

iles

de

mill

ones

, a

pre

cios

de

1998

25

20

15

10

5

0

1950

-54

1955

-59

1960

-64

1965

-69

1970

-74

1975

-79

1980

-84

1985

-84

1990

-94

1995

-99

Page 216: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

dad, sino que proporcionó más bien un respaldocontinuado y externo a la gran cantidad de repre-sas que se construyeron a partir de los años 70.

Al igual que en el caso de India, el Estudio deCaso de China de la CMR, muestra que la construcción de represas estaba bien adelantada antesdel ingreso de donantes externos. Brasil tambiénsigue esta pauta. La comparación de estadísticasacerca de grandes represas hidroeléctricas inaugu-radas en Brasil entre 1950 y 1970 y la financiaciónque proveyeron el Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) muestran queapenas algo más del 10% de las 79 grandes repre-sas incluídas en la lista de la base de datos de laComisión Internacional de Grandes Represas(ICOLD, en inglés) recibieron financia ción exter-na de dichos donantes. Sin embargo, la cifra llegaa más del 30% de las 47 represas del período1970-1990. La ayuda externa, pues, no indujo a laselección de represas como opción sino que pro-porcionó financiación significativa durante perío-dos tope de construcción de represas.

Este cuadro es distinto en el caso de países máspequeños. En Colombia, las multilaterales ayu-daron a financiar la primera gran represa y el 40%de las 50 grandes represas subsiguientes que figu-ran en la base de datos de ICOLD. Las multilaterales han desempeñado un papel especialmentevigoroso en países que no han construido grandes represas y que no tienen competencia nicapacidad locales para planificación y construc-ción. En Costa Rica, que depende de la hidroelec-tricidad para alrededor del 90% de su generaciónde energía, el Banco Mundial y el BID habíanapoyado en forma directa la mitad de la capaci-dad hidroeléctrica instalada para mediados de losaños 90.9 En Tanzania, las agencias bilaterales yel Banco Mundial han apoyado básicamente todaslas grandes represas hidroeléctricas.10 En estospaíses más pequeños, el papel de las agencias definanciación y de las compañías que utilizan paraemprender los estudios preparatorios, diseñar proyectos y construir represas puede ser significativo.Sólo hacia finales de los años 80 y a comienzosde los 90 ha disminuido esta actividad de présta-

mos frente al creciente escrutinio público y a lascríticas de parte de la sociedad civil (ver Gráfico6.1). La disminución se produjo a raiz de revisiones independientes desfavorables de dos proyec-tos de gran visibilidad que apoyaba o estaba con-siderando apoyar el Banco Mundial, Sardar Sarovar en India y Arun III en Nepal. Una serie defactores más contribuyeron a dejar de lado proyectos de grandes represas. Entre ellos:

• críticas continuas de la omnipresente 'cultura deaprobación' del Banco Mundial y de su dispos cióna promover grandes proyectos de infraes tructura; • evaluaciones internas del Banco que docu-mentaban el siempre creciente 'optimismo de lasevaluaciones preliminares' a pesar de pruebas dedesempeño económico y financiero deficientes delos proyectos en los sectores de suministro deagua e irrigación;• incumplimiento de las metas del Banco depaliar la pobreza; y• reconocimiento creciente de la gravedad de losimpactos sociales y ambientales de las represas.11

En época más reciente, un cambio gradual haciaun papel más importante para la financiación porparte del sector privado en hidroelectricidad, y enmenor grado, en suministro de agua, también hallevado a los bancos a pasar a un papel de facilitación con énfasis en asociaciones público--privadas y en garantías de riesgo. Parte de la financiación la han asumido ahora las agencias de garan-tía de créditos de exportación en países donantesque financian y aseguran riesgos que asumen lascompañías de ingeniería del país anfitrión y losproveedores de equipo que participan en proyec-tos en el exterior.

El papel de la industria y de la financiación bilateral

En última instancia, el gobierno del país es elresponsable de tomar la decisión de construir unarepresa. Sin embargo, los gobiernos están natural-mente bajo la influencia de la experiencia técnicainternacional y de las oportunidades de financiación (ver Recuadro 6.2). Una vez que un gobier

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones176

Page 217: WCD - Represas y Desarrollo.

no está políticamente comprometido y ha comen-zado la construcción, la naturaleza de los proyec-tos grandes de construcción hace sumamente difí-cil cambiar de curso, incluso si se dan exceso decostos, impactos negativos imprevistos, o benefi-cios inferiores a lo proyectado. El dinero públicoen general corre el riesgo de un deficien tedesempeño económico, e históricamente no hahabido consecuencias ni responsabilidad legalpor construir proyectos de represas con sub-desempeño.

Para los países industrializados con una historiade construcción de represas y alta especial-ización en equipo conexo, la ayuda bilateral alexterior a menudo se ha convertido en un vehículo para apoyar a la industria local con la exportación de esta especialización técnica por mediode programas de ayuda condicionados a la com-pra de servicios o equipo en el país donan te.12

Se han producido en forma inevitable conflic tosde interés entre el interés de la agencia quefinancia de proveer contratos a compañías delpropio país y el interés del prestatario o receptorde la donación por proveer un desarro llo adecuado y accesible en cuanto a costo financiero. En elcaso de agencias bilaterales, estos conflictos deinterés pueden agravarse en países más pequeñosy más pobres donde el donante desempeña unpapel mucho más central en asuntos financieros(ver Recuadro 6.3).

Asociaciones profesionales como ICOLD, laAsociación Internacional de Hidroenergía (IHA,en inglés) y la Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje (ICID, en inglés) también handesempeñado un papel importante en establecerestándares dentro de sus disciplinas técnicas y enpromover capacidad profesional relacionada conla construcción de grandes represas y su infraestructura conexa. Se trata de asociaciones interna-cionales compuestas por igual de miembrosprocedentes de gobiernos y de la indus tria depaíses industrializados y de países en desarrollo.Las asociaciones desempeñan un papel impor-tante en el desarrollo de capacidad de los países

miembros mediante la recolección y difusión deinformación técnica y de otra clase y la celebración de reuniones anuales para promover inter-cambios profesionales formales e infor males.

Toma de decisiones en el caso de ríoscompartidos

El flujo de agua por Estados o provincias que-comparten una cuenca los vincula en forma inex-tricable a un recurso finito y común (ver Recuadro 6.4). Sin embargo, con frecuencia se haemprendido la planificación de recursos hídricosy de energía eléctrica al nivel de unidades administrativas o políticas que no coinciden con ellímite de las aguas (vertiente). Como medio paraalmacenar agua, las represas desempeñan unpapel importante en la gestión del recurso y de

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

177El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Si bien las represas en el Estudio de Casos de la CMR que se contruyeron en EE UU y Noruega dependieron exclusivamente de la capacidad nacional, las represas en el Estudio de Casos que se construyeron en países en desarrollo revelan la participa ción de compañías extranjeras en planes maestros, inventarios, estudios de factibilidad, construcción y financiación. En el caso de Tarbela el Banco Mundial incluso coordinó el Tratado del Agua del Indus que firmaron India y Pakistán que dio a Pakistán la posibilidad de construir Tarbela.

En Turquía, el desarrollo exhaustivo de los recursos hídricos en la Cuenca Ceylan se planteó por primera vez en un estudio de 1966 que realizó una compañía consultora extranjera con financiación de la Agencia para el Desarrollo Internacional de EE UU (USAID), en inglés. Este documento ha orientado las inversiones en la cuenca en losúltimos treinta y cinco años. El Bureau of Reclamation de EE UU, por medio de la USAID, emprendió el estudio inicial de los recursos hídricos de la Cuenca Tocantins en 1964, donde más adelante se construyó Tucurui. Encuanto al proyecto Pak Mun en Tailandia, compañías francesas de ingeniería realizaron los primeros estudios de factibilidad en los años 70 y a comienzos de los 80.

En conjunto, el Banco Mundial financió cuatro de las represas en los estudios de Caso (Kariba, Tarbela, Aslantas y Pak Mun). Kariba la financiaron en parte compañías de cobre a las que iba a ir destinada gran parte de la energía eléctrica. La decisión de productores multinacionales de aluminio de invertir en la región Carajas de la Amazonia estuvo condicionada a la decisión de emprender el complejo hidroeléctrico Tucurui. La financiación para el proyecto provino de fuentes internas y de bancos franceses.

Un informe reciente de una ONG detalla el papel de 12 compañías europeas en el diseño, construcción y suministro de equipo para 84 grandes represas, muchas de ellas represas grandes en países en desarrollo. El informe también enumera la participación ulterior de esas compañías en estudios técnicos de una muestra más grande de represas. Muchos de los proyectos incluidos en la lista los financiaron agencias bilaterales del país sede, agencias de crédito para exportaciones y bancos comerciales,así como bancos multilaterales de desarrollo. El informe documenta los miles de millones de dólares que han ido a parar a la industria europea de 'cons trucción de represas' procedentes de proyectos en países en desarrollo.

Fuente: WCD Case Studies y Lang et al, 2000Eco041, WCD Submission

Recuadro 6.2 Estudios de Caso de la CMR y contribuciones: inversiónprivada en proyectos de represas

Page 218: WCD - Represas y Desarrollo.

su asignación para diferentes usos dentro de lospaíses y entre ellos. En el contexto de ríos com-partidos, las represas son una tecnología que per-mite a un ribereño río arriba 'privatizar' en parteel río almacenando y utilizando el agua y conello excluyendo de manera real a los ribereñosrío abajo de tener acceso al agua. En el contextorío abajo, cuando se enfrentan a suministros men-guados procedentes del sector alto del río, lasrepresas proporcionan a los ribereños río abajoun medio práctico de reemplazar caudales perdi-dos en la estación seca mediante el almacenamiento de caudales en la estación lluviosa.

Las relaciones relativas de poder dentro de lascuencas determinan en gran parte cómo interac-túan los países individuales y si se consulta o noa otros ribereños respecto a proyectos de repre-sas. Un poder regional que ocupa una posiciónrío arriba está en mejor situación de implementarproyectos sin consultar, y este ha sido el caso enTurquía, India y China. En otros casos, vecinospoderosos río abajo cuyo recurso existente puedeverse afectado con el desarrollo del recurso hídri-co río arriba, pueden obstaculizar los planes dedesarrollo de Estados río arriba. Este ha sidohistóricamente el caso, por ejemplo, con Egipto yEtiopía.13

En muchos casos, uno de los obstáculos clavepara alcanzar acuerdos internacionales radica en

En 1985, un estudio canadiense le proporcionó a Tanzania un plan nacional de desarrollo de energía que condujo a la decisión de moderni zar la antigua represa Pangani, para aumentar su capacidad de 17 a 66 MW. El Organismo Finlandés para el Desarrollo Internacional (FINNIDA) financió con $2.5 millones el estudio de factibilidad en 1989-1990, que realizaron compañías consultoras finlandesas y noruegas. Dada la estrecha relación entre la compañía finlandesa y FINNIDA, la compañía no sólo redactó los términos de referencia para el estudio de factibilidad sino que más adelante fue contratada para proveer suministros y supervisar la construcción (junto con su socio noruego). En este caso, el estudio de factibilidad confirmó que la represa era la mejor opción para satisfacer las necesidades del sector y la EIA concluyó que no se veían efectos negativos que pudieran perjudicar el proyecto.

Al igual que los finlandeses, los donantes de ayuda suecos (SIDA) y noruegos (NORAD) propusieron financiar el proyecto. SIDA contrató una compañía sueca que revisó y confirmó los resultados del estudio de factibilidad. Los tres donantes nórdicos luego aprobaron donaciones a Tanzania para que pudiera cubrir los costos del proyecto. Aunque la ayuda no estaba 'atada', no se licitaron los contratos, antes al contrario, se trató de asegurar que los precios que ofrecían algunas compañías escogidas fueran competitivos. Una compañía noruega suministró las turbinas, una sueca los generadores y el equipo de control y una serie decompañías finlandesas estuvieron involucradas en la obra civil y en las líneas de transmisión, incluyendo la compañía matriz de la compañía consultora que había realizado el estudio de factibilidad.

Aunque el documento final del proyecto de 1991 afirmaba que los riesgoshidrológicos para el proyecto eran mínimos, hubo suficiente preocupación acerca de la disponibilidad de suministro de agua al proyecto como para que los donantes nórdicos insistieran en crear una junta de gestión de la cuenca hídrica como condición para el acuerdo de financiación. Esta decisión ha generado conflictos entre intereses locales, nacionales y de los donantes. La junta del agua tenía que crear cobros por el agua para limitar las extracciones para irrigación y asegurar un suministro adecuado de agua para la generación de energía en Pangani. Con los trabajos ya avanzados a comienzos de los años 90 aumentó la preocupación, ya que las precipitaciones en la cuenca y los caudales en el sitio estuvieron muy por debajo de los promedios de 1981-92. Esto se agravó con la falta de información sobre la dimensión de las extraccionesrío arriba que alimentaban a la agricultura tradicional de pequeños terra tenientes del grupo étnico Chagga en las laderas del Monte Kilimanjaro, así como una serie de proyectos de gran escala financiados por otros donantes internacionales.

Pronto se presentaron repercusiones políticas por el hecho de cobrar a pequeños propietarios con el fin de limitar la utilización de agua de modoque se pudiera generar electricidad para el consumo de la industria y de hogares urbanos. Para 1984 la resistencia a la junta resultaba evidente enla oposición local a las tarifas. La irrigación de pequeñas parcelas por losChagga es un ejemplo bien estudiado de un sistema tradicional con siglos de antigüedad de gestión de propiedad común, complementado con una 'junta' local para la gestión del agua. Este Consejo de Ancianos está constituido por ancianos de un clan especializado, los Wakomfongo, que planifican y dirigen la construcción de surcos y también coordinan la distribución del agua y el mantenimiento de los surcos. Junto con ancianos de otros clanes el Consejo administra el sistema de surcos y resuelve los problemas que se presenten.

En otros estudios que realizaron en 1995 los autores originales del estudio de factibilidad se reconoció el potencial de efectos negativos para la seguridad alimentaria de los agricultores tradicionales como consecuencia de las tarifas que impuso la junta oficial del agua. Sin embargo, siguióadelante la transferencia del control político del agua a una autoridad centralizada, lo cual fue la base de futuros enfrentamientos entre las personas del lugar y la compañía de Tanzania que operaba la represa. La junta del agua, que debe mediar al respecto, la componen cinco representantes gubernamentales y tres representantes de cada una de las regiones que cruza el río Pangani. No se tomaron medidas para que estuvieran representados en la junta los Changa ni otros usuarios tradiciona les del agua. El resultado es que la ayuda nórdica para el desarrollo tuvo el efecto paradójico de socavar la gestión local del recurso.

Fuente: Mung'ong'o, 1997; Usher, 1997a, eco026, WCD Submission

Recuadro 6.3 Influencia nórdica en el Proyecto deMejoramiento de las Cataratas Pangani, Tanzania

Capítulo 5

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones178

Como se mostró en el Capítulo 1, una proporción significativa de los ríos del mundo cruzan límites internacionales. Además deestas cuencas internacionales, hay muchas otros que cruzan límites provinciales o estatales dentro de un mismo país donde estos estados tienen el mandato de gestionar los recursos hídricos. Entre los ejemplos están India, Australia y EE UU.

La cooperación entre estados ribereños no es nueva. Desde el 805 dC se han firmado entre naciones aproximadamente 3 600 tratados relacionados con el agua. Aunque la mayoría de estos se refieren a navegación y límites nacionales, unos 300 no tienen que ver con navegación y abarcan aspectos relacionadoscon la cantidad de agua, su calidad y la hidroenergía. De ellos, muchos se limitan a aspectos relativamente restringidos y no establecen principios para la gestión integrada del recurso en toda la cuenca. A medida que se va intensificando la presión sobre la utilización del recurso, se puede esperar que se incrementarán los conflictos por el agua y que se requerirá una mayor cooperación.

Fuente: WCD Thematic Review V.3 River Basins

Recuadro 6.4 Cooperación en cuencas fluvialescompartidas

Page 219: WCD - Represas y Desarrollo.

que se ve el agua como un bien finito y se tratade asignarlo sobre una base proporcional paradiferentes usos en diferentes países. En casos deescasez de agua, esta orientación con frecuenciano ofrece la flexibilidad requerida para satisfacerlas múltiples pretensiones a lo largo del curso delrío. En estas circunstancias ha resultado útilampliar los acuerdos en cuanto a compartir paraincluir los beneficios que genera el agua. Ladivisión de beneficios bajo el Tratado Columbiade 1968 entre Canadá y EE UU acerca del ríoColumbia, de lo cual se informa en el Estudio deCaso Grand Coulee, ilustra este hecho.

Los acuerdos para compartir el agua a nivelprovincial se ven facilitados con la capacidad delgobierno federal de imponer marcos reguladorescomprensivos, incentivos fiscales y sanciones paraasegurar la colaboración de las provincias. Amenudo se carece de una entidad supra-nacionalsimilar entre naciones y por tanto la toma dedecisiones más transparente en cuanto a ríosinternacionales se encuentra dentro de los marcosde muchos protocolos y acuerdos internacionalesque establecen con claridad las fases de planificación en las que debe intercambiarse informacióny deben realizarse consultas. Por más de 25 añosse han venido negociando acciones para estable-cer principios internacionales aceptados por medio de las UN, lo cual ha conducido eventualmente a la Convención de Naciones Unidas sobre laLey de Utilización no Navegable de Ríos Internacionales. Sin embargo, parece poco probable quevaya a entrar en vigor dicha Convención debido ala renuencia de muchos Estados a ratificarla.

Esta situación deja a una serie de ríos interna-cionales clave sin un acuerdo para toda la cuencaque defina un proceso para establecer la uti-lización equitativa del agua y, por tanto, sin unmarco para negociaciones de buena fe con otrosEstados ribereños. Ante la ausencia de talesacuerdos algunos Estados han tomado accionesunilaterales, siguiendo adelante con la construc-ción de represas sin un intercambio adecuado deinformación ni consideración de los impactos en

otras partes de la cuenca. Aunque esto puede sig-nificar irrespeto de la práctica internacional emer-gente y de los estándares que rigen las relacionespacíficas entre estados ribereños, también reflejala economía política de la relación río arriba-ríoabajo. Mientras los costos políticos y económicosde comportarse de este modo sean pequeños enrelación con los beneficios económicos que seobtienen, hay poco incentivo para entrar en dis-cusiones colectivas. Sin duda, a medida queaumente la demanda de agua y se vuelva todavíamás escasa, las represas que se construyen enestos ríos internacionales es probable que afectencada vez más las relaciones internacionales.

Planificación y evaluación

En general, la planificación y evaluación paragrandes represas se ha limitado básicamente aparámetros técnicos y a la aplicación estrecha deanálisis económicos de costo-beneficio. Las deci-siones de esta índole se han solido tomar conpoca participación o transparencia. En particular,quienes iban a verse negativamente afectados poruna represa, rara vez participaban (o participan)en este proceso.

La preocupación primordial en el caso de los pro-cesos de planificación es que una vez que un proyecto propuesto de represa ha superado las prue-bas preliminares técnicas y económicas y ha atraí-do el interés de agencias de financiación y losintereses políticos, el impulso que adquiere elproyecto y la necesidad de satisfacer las expectativas generadas con frecuencia prevalecen por encima de otras valoracio nes. A menudo no sepresta aten ción a preocupaciones ambientales ysociales y el papel de la evaluación de impactoen la selección de opciones sigue siendo margin-al. Una vez que han comenzado las operaciones,hay una carencia generalizada de esfuerzo pormonitorear, evaluar y responder a preocupacionesoperativas y a valores cambiantes en torno a lasrepresas. De nuevo, la economía política de lasgrandes represas y el poder dominante de unpequeño número de actores con frecuencia son

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

179El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 220: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

los que mueven estos proce-sos de planificación y evalu-ación. En algunos casos,como Noruega, Québec,Brasil y Nepal, una elecciónpolítica a alto nivel a favorde la hidroenergía ha condi-cio nado la elección subse-cuente de tecnología (grandes represas) y de desarrollo

de un proyecto.

Participación y transparencia

La Base de Conocimientos de la CMR muestraque los resultados sociales más insatisfactorios deproyectos pasados de represas están relacionadoscon los casos en que las personas afectadas nodesempeñaron ningún papel en el proceso deplanificación, o ni incluso en la selección dellugar o en cuanto a su reasentamiento. Ademáslos gobiernos con frecuencia se han comprometi-do sin cuestionamientos con proyectos grandesde infraestructura, cuyos méritos no han pasadola prueba del escrutinio público, sin escuchar

puntos de vista alternativos en cuanto a la selec-ción de objetivos de desarrollo para un pueblo,región o país. Como se señaló en el Capítulo 4, laparticipación de las personas desplazadas tiene laventaja que de que hace posible contribuir alconjunto de beneficios de un proyecto y con elloa alcanzar resultados diferentes.

La participación y la transparencia en los proce-sos de toma de decisiones que tienen que vercon grandes represas, como es el caso de la may-oría de los proyectos de desarrollo, no fue niabierta ni inclusiva en la década de los años 80.De las 34 represas incluidas en el Estudio deVerificación que implicaron reasentamiento depersonas desplazadas, sólo 7 incluyeron la partici-pación como parte del proceso de toma de deci-siones. Aunque se han enfatizado cada vez másla transparencia y la participación en la toma dedecisiones respecto a grandes represas, en espe-cial en los años 90, en la práctica el cambio siguesiendo lento.

Otros resultados del Estudio de Verificación ilus-tran que si bien se ha ido requiriendo cada vezmás la participación en los documentos de plani-ficación de grandes represas y para varias activi-dades, alrededor de un 50% de los proyectostodavía no planifican la participación pública depersonas afectadas. La tendencia a requerir trans-parencia por medio de la divulgación de informa-ción para proyectos de grandes represas es pare-cida a la del caso de la participación pública (verGráfico 6.2).

La revisión que realizó la Comisión identificó lassiguientes preocupaciones y críticas frecuentesacerca de cómo han participado el público, y enparticular las personas afectadas:14

• tiempo, recursos e información insuficientes adisposición para consultas públicas;• el abanico de participantes fue generalmentepoco abarcador ( o estrecho), prescindiendo decomunidades rurales, grupos indígenas y mujeres,y las organizaciones de personas afectadas cuyaverdadera participación puede verse limitada

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones180

Una serie de ríos inter-nacionales clave no

tienen un acuerdo paratoda la cuenca que defi-

na un proceso paraestablecer la utilización

equitativa del agua entreEstados ribereños.

Gráfico 6.2 Tendencias en las medidas para la participacióny la divulgación de información

Fuente: WCD Cross-Check Study

% d

e re

pre

sas

Submuestra global: 105 represas

Año desde el comienzo de la operacióncomercial

Divulgación de información

Participación de personas afectadas

Page 221: WCD - Represas y Desarrollo.

tanto por aspectos culturales como por la lengua;• donde se brindaron oportunidades para la par-ticipación de personas afectadas y de ONG querepresentaban a las mismas, generalmente sepresentan demasiado tarde en el proceso y sonde ámbito limitado. Además cuando surgen difer-encias sustanciales, quienes tratan de modificarplanes y decisiones con frecuencia deben recurrira acciones legales o de otra índole fuera del pro-ceso normal de planificación;• hubo un fallo generalizado en cuanto a involu-crar a personas afectadas en el diseño e imple-mentación del monitoreo y seguimiento deproyectos; y• el personal de la agencia gubernamental quedirigía las discusiones con frecuencia tenía forma-ción sólo en un sector (como ingeniería) y estodisminuía el margen para promover un métodomultidisciplinario.

En las experiencias registradas en la Base deConocimientos de la CMR se encuentran ejemplosrecientes que muestran cómo la participación hahecho disminuir los conflictos y ha conseguidoque los resultados resultaran públicamente másaceptables (ver Recuadros 6.5 y 6.6). Estos con-trastan por completo con los proyectos quefueron empujados por autoridades centrales sinconsulta ninguna, que resultaron en conflictosprolongados y acerbos sobre compensación,reasentamiento y distribución de beneficios.

El fracaso en proveer un proceso transparenteque incluya una participación real ha impedidoque las personas afectadas desempeñen un papelactivo en el debate sobre los proyectos y susalternativas. Como resultado, no han podido ayu-dar a los planificadores de proyectos a ofreceruna respuesta de desarrollo que satisfaga su necesidades y les permita incrementar los beneficiosque se deriven del proyecto. Sin duda esto haaumentado los impactos negativos de talesproyectos y ha enajenado a comunidades afectadas, lo cual ha conducido a una activa oposicióna proyectos y a considerable incertidumbre paralos proponentes de proyectos. Como se observó

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

181El Informe de la Comisión Mundial de Represas

A comienzos de la década de los 80, ya se habían construido en la sección austriaca del río Danubio nueve represas con propósitos múltiples. Se habían planificado dos represas más, Freudenau en Viena y Hamburgo río abajo, en el río principal y se contemplaban algunos proyectos de caída baja para el río Mur.

La decisión de construir la represa hidroeléctrica y de navegación Hainburg se dio a conocer en 1983. La participación pública estuvo restringida a los que poseían derechos de propiedad y de agua y que se iban a ver directamente afectados por la intervención que se planeaba, con lo que se excluyó a grupos ambientales activistas y a otras organizaciones de la sociedad civil. Con fuerte apoyo del público en general, estos grupos de la sociedad civil ocuparon el sitio del proyecto, y en última instancia consiguieron detener el proyecto. Posteriormente el sitio quedó protegido al declarárselo Parque Nacional.

En cuanto a la represa hidroeléctrica Freudenau, desde 1986 hasta 1988,el gobierno provincial de Viena y la compañía eléctrica promovieron ideasy propuestas para mitigar algunos de los impactos potenciales del proyecto (durante la construcción y después de su finalización). El público respondió con mucho interés y como consecuencia se pusieron a disposición del público algunas propuestas escogidas y los planes detallados del proyecto. Las reuniones de información sobre estos documentostuvieron una asistencia de más de 15 000 personas. En 1991 se organizóun referéndum alrededor del propuesta final del proyecto. Participó un 44% de los habitantes de Viena con derecho a hacerlo, y el 75% apoyó el proyecto.

La represa Freudenau se completó en 1997, aunque el proyecto no es costo eficiente como consecuencia de las modificaciones en el diseño que se requirieron para obtener el apoyo público. Lo contrario sucedió en el caso de los proyectos Fisching y Friesach en el río Mur donde, debido a la ocupación del sitio de la represa por parte de opositores, sesiones conjuntas de planificación con grupos interesados condujeron amejoras significativas en cuanto a respeto por el medio ambiente, y a ahorros en los costos asociados con ello.

Fuente: represas Hainburg y Freudenauen Nachtnebel, 2000, p109-111; Zinke, 1999, p6-9; represas Fisching y Friesachen Brunoid and Kratochwill, 1999, p176-77

Recuadro 6.6 Participación pública y aceptación deproyectos: tres escenarios de Austria

El proyecto hidroeléctrico Salto Caxias de 1 240 MW en Brasil se completó en 1999 y fue el quinto que se construyó en el río Iguaçu. Fue el primer proyecto hidroeléctrico en Brasil planificado bajo las regulaciones ambientales estipuladas en la Constitución de 1988. Las medidas que se tomaron para cumplir con la nueva legislación ambiental en Salto Caxias equivalieron a casi una cuarta parte del costo total del proyecto de aproximadamente $1 mil millones. Sin embargo, la EIA sólo se realizó después de que el proyecto había sido aprobado y ya se había comprado la tierra, lo cual ejerció presión política en el proceso. Esto condujo a que el estudio de EIA fuera de 'calidad deficiente'.

Del lado social, la presión pública, basada en parte en resultados insatisfactorios de reasentamientos en represas anteriores, condujo a establecerun 'comité de reasentamiento'. Este comité creó un foro para estudiar conflictos y satisfacer solicitudes de personas afectadas. El proceso de negociación involucró al comité de personas afectadas en la elaboración de un programa aceptable de reubicación para las personas desplazadas.También se incorporaron puntos de vista de lugareños a las fases de monitoreo del proyecto.

Fuente: dos Santos, 1999, p153-154;Verocai, 1999, Contributing Paper for WCD Thematic Review V.2Environmental and Social Assistance, p7

Recuadro 6.5 Incluso una participación tardía conduce a un planconsensuado de reasentamiento: represa Salto Caxias, Brasil

Page 222: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

en capítulos anteriores de este informe, el resulta-do con frecuencia es no sólo un desempeño defi-ciente de los componentes sociales de proyectossino también demoras en el calendario, exceso decostos y desempeño financiero y económico defi-ciente.

Evaluación de opciones

El ámbito, escala y clase de opciones que se hantomado en cuenta en el pasado en planes dedesarrollo estuvieron restringidos debido a loslímites de los métodos de planificación y toma dedecisiones del momento. Muchos estudios de planificación sectorial de los que nacieron proyectoseran estudios técnicos y económicos limitados,que pretendían ofrecer soluciones al menor costoposible para proporcionar un único servicio comoagua de irrigación o energía eléctrica. Cuando secontrastaban las represas con otras alternativas, se

solían comparar sólo con otros proyectos poten-ciales de represas o, en el caso de la hidroelectri-cidad, con opciones alternativas de generación deenergía térmica a gran escala (ver Cuadro 6.1). Enlos países en desarrollo, la presión sobre las agencias de ayuda al desarrollo para que hicieran cir-cular gran cantidad de capital, favorecía las solu-ciones a gran escala, como las grandes represas.La eficiencia administrativa es un factor conexoque conduce a preferir financiar grandes proyectos.

Proyecciones de demanda

Las necesidades de energía eléctrica, alimentos yagua se suelen identificar por medio de pronósti-cos de demanda sectorial, que con frecuenciahan exagerado las necesidades del sector. ElEstudio de Caso de Glomma y Laagen de la CMRindica que en Noruega el consumo bruto deenergía en 1990 fue el 75% del pronosticado en

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones182

Cuadro 6.1 Estudios de Caso de la CMR: evaluación de opciones

Proyecto

Aslantas

Gran Coulee

Cuenca Glommay Laagen

Kariba

Orange River

Pak Mun

Tarbela

Tucurui

Alternativas contempladas en la planificaciónpreliminar

El recorrido existente del río para irrigación seconsideró insuficiente para sustentar más desarrollo agrícola. Se contemplaron ubicaciones alter-nativas para la represa en la cuenca

Política gubernamental para hidroelectricidadestablecida a comienzos de los años 90.Descubrimiento de petróleo y gas a comienzos delos años 80, pero la política hidroeléctrica siguióvigente hasta recientemente

La Kafue Gorge en Rodesia Septentrional con-templada como una alternativa pero rechazadadespués de prolongado debate con RodesiaMeridional

Se contemplaron alternativas térmicas ubicadasen otros lugares. Se rechazó una opción de repre-sa más alta debido a preocupaciones ambientalesy por reasentamientos. El proyecto revisado queaprobó el Gabinete incluyó beneficios de irriga ción

El almacenamiento adicional se consideró comola única opción para sustituir el agua de los ríosorientales asignados a India

Comparación con otras alterna-tivas en la valoración preliminar

El componente hidroeléctricose comparó con una alterna-tiva térmica

Contemplados sitioshidroeléctricos alternativos.

Conjunto de alternativas deenergía térmica

Alternativa de energía térmica(turbina de gas)

Una serie de sitios alterna-tivos para represas incluyen-do Kalabagh y Gariala

Criterios y parámetros utilizados para laselección

Análisis de menor costo para suministrode energía

Análisis económico

Menor costo y calificación social y ambi-ental de sitios en los planes de protec-ción y desarrollo de los años 80

Análisis de menor costo para energía einfluencia del interés político de RodesiaMeridional

Políticos

Análisis de menor costo y estudios de sis-tema energético

Comparación económica de los sitiosjunto con la preferencia gubernamentalpor mayor almacenamiento y potencialenergético de Tarbela

El objetivo acordado fue el desarrollo regional por medio de agricultura de irri-gación. Las alternativas contempladas para un período de más de 15 años esta-ban relacionadas con sistemas de gravedad y bombeo para suministrar agua. ElInforme Butler de 1932 recomendó la opción de bombeo financiada casi toda coningresos hidroeléctricos de la represa

El almacenamiento en embalses se vio como la única forma de lograr un suminis-tro más confiable de agua para irrigación todo el año. La hidroelectricidad fue unbeneficio secundario, por lo que no se contemplaron alternativas térmicas.Estudios posteriores llevaron a levantar la represa VanderKloof para incrementar laproducción

Tucurui respondió a los objetivos de desarrollo del sector minero-metalúrgico y al suministro de electricidad a áreas urbanasen la región del Amazonas. No hubo una valoración preliminar explícita de opciones.

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1970. En Eslovaquia, las necesidades de abastec-imiento de agua, valoradas en 1985, se esperabaque ascen dieran a 408 y 465 litros diarios percápita (ldc) en 1990 y 2000 respectivamente. Sibien la deman da en un principio superó lasproyecciones (433 en 1990) desde entonces harevertido el curso para descender a 294 ldc para1997.15

El fracaso en estimar la tasa de desarrollo denuevos suministros y el efecto de la reforma enpolíticas, cuando se encuentra fuera de los límitesdel ejercicio de planificación, puede conducirtambién a lo que de hecho equivale a exageración de la demanda. En el caso de Eslovaquiaque se acaba de citar, la duplicación del preciodel agua y el desarrollo de fuentes alternativas desuministro por parte de la industria contribuyerona disminuir la demanda real. Las proyecciones dedemanda (y por tanto los precios) de cultivos yotros productos agrícolas que se comercializanextensamente pueden verse sometidos a altibajoscíclicos del mercado cuando una serie de decisiones independientes en diferentes países o provin-cias conducen a una sobreproducción en relacióncon la demanda. Como se documentó en elCapítulo 2, los precios de los productos agrícolashan ido bajando con el transcurrir del tiempo, enlugar de permanecer constantes o de aumentar,como se había supuesto en muchas proyecciones para proyectos de irrigación. La misma infor-mación de mercados, convenios de asistencia téc-nica o consultores frecuentemente influyen enestos ejercicios de planificación, por lo que,aunque difíciles de prever, estas sobreestimaciones no son inevitables.

La exageración de la demanda futura ha conduci-do a una percepción de que se necesita de satis-facer rapidamente necesidades crecientes. Enmuchas circunstancias esto ha ido en contra deun método gradual de adoptar opciones no estructurales, más pequeñas, y ha empujado a quienestoman decisiones a adoptar proyectos de represasa gran escala porque parecen ser la úni ca respuesta adecuada para llenar el gran vacío que

existe entre la oferta y la demanda pronosticada.Una complicación más es el tiempo requeridopara completar los proyectos de represas, quepueden tomar 10 años o más desde el desarrolloinicial de la idea del proyecto hasta la puesta enoperación de la estructura. Los cambios en lascondiciones de mercado durante la construcciónhan dejado a los proponentes varados con costoso proyectos que no son financiera o económica-mente viables. Preocupa sobre todo que con fre-cuencia las agencias responsables de la construc-ción de infraestructura de suministro tengan tam-bién la responsabilidad de pronosticar la deman-da, lo cual conduce a un conflicto potencial deinteréses.

Opciones disponibles

Como se mostró en el Capítulo 5, en la actuali-dad se dispone de una amplia gama de alternati-vas para satisfacer las necesidades de agua y elec-tricidad, aunque la cantidad real de que sedisponga dependerá de las circunstancias locales.Por ejemplo, entre las alternativas a la hidroelect-ricidad antes de los años 50 estaban las opcionesdel combustible fósil convencional y de la gen-eración por biomasa. La energía nuclear llegó enlos años 60 y en la década pasada la gama yescala de opciones renovables de suministro deelectricidad se han expandido mucho. Las alterna-tivas para el suministro municipal e industrial deagua han tendido a ser específicas del lugar y adepender de si son acuíferos de aguas subterráneas, lagos naturales y ríos de los que se puedeextraer agua suficiente en cantidad y calidad. Porotra parte, muchas de las opciones de suministrode agua para irrigación y de gestión de inunda-ciones que se utilizan en la actualidad han estadodisponibles por mucho tiempo. El cambio princi-pal en este caso es un contexto más receptivo depolíticas y el costo creciente de desarrollar nuevossuministros de agua.

Las opciones en gestión de la demanda (DSM, eninglés) son un fenómeno más reciente. La eficien-cia y la conservación se incorporaron como con-

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

183El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 224: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

ceptos en las políticas y la planificación en losaños 70 y 80, pero la atención seria a programasde gestión de la demanda ha solido depender deuna percepción de crisis. La conmoción por losprecios del petróleo a comienzos de los años 70centraron la atención en la DSM en el sector eléc-trico en muchos países occidentales. La escasezde agua y la amenaza de racionamiento de aguaes una fuerza impulsora hacia una utilización máseficiente en muchos países, pero la respuesta noha sido universalmente traducida en acción conc-reta para promover prácticas eficientes en agua.

Obstáculos en la consideración deopciones

Las limitaciones de la economía política o intelec-tuales con frecuencia predeterminaban qué opciones iban a tomarse en cuenta en un contextodado. Las limitaciones en economía políticaincluyen los esfuerzos que hacen ciertos grupos,principalmente quienes detentan control económico e influencia política, por proteger sus pro-pios intereses e impedir que otros grupos intere-sados hagan intentos parecidos. En la práctica,esas limitaciones eran sumamente variadas y deamplio alcance. Incluían acciones suaves y sutiles,como retener información necesaria para tomardecisiones bien informadas para que no llegara aotros grupos interesados o a quienes tomabandecisiones. En el otro extremo del espectro, hahabido medidas patentes e incluso violentas,como la utilización del Estado y del poder políti-co para proteger las opciones preferidas.

Con pocas excepciones, ha tardado mucho ensurgir en los países en desarrollo una estructurainstitucional y de políticas que fuera inclusiva ycapaz de tomar en cuenta un abanico de opciones. Las alternativas de infraestructura en pequeña escala con frecuencia no han recibido apoyode una planificación integrada, con lo que se lesha impedido surgir como soluciones competitivas.Los intereses que promueven alternativas noestructurales rara vez han ofrecido una contrapropuesta política adecuada a los intereses que pro-

mueven la opción de represas. En muchos casosel peso que los actores clave ejercieron en pro dela opción de infraestructura obstruyeron una con-sideración adecuada de otras alternativas viables.Como consecuencia de ello, tales opciones siguenviéndose como secundarias a proyectos grandes.China ofrece un ejemplo de un país que combinóproyectos tanto a pequeña como a gran escala.Tiene el programa más grande del mundo para eldesarrollo de tecnología rural y adecuada enpequeña escala, y al mismo tiempo ha construidola mitad de las grandes represas del mundo.

La visión retrospectiva que ofrecen los Capítulos2, 3 y 4, sin embargo, sí sugiere que en los casosen que las represas no han llegado a cumplir consus fines o han conducido a impactos sociales yambientales negativos, podría haber valido lapena una valoración preliminar de opciones másexhaustiva. Resulta difícil, si no imposible, responder a la pregunta de si los fracasos en hacer unavaloración preliminar adecuada de todas lasopciones condujo implícitamente a escoger lasrepresas por encima de opciones igualmenteatractivas o incluso superiores. Sin duda, lasopciones que se encuentran disponibles en laactualidad (como se describen en el Capítulo 5)reflejan no sólo el desarrollo tecnológico constante en los últimos 50 años, sino también son unproducto de esfuerzos más recientes por encon-trar localmente soluciones adecuadas, en pequeñaescala, que tienen impactos sociales y ambien-tales benignos. Así pues, en muchos casos antespudieron no haber estado disponibles otras alter-nativas y pudieron haber parecido más carasdebido a las metodologías utilizadas entonces, oincluso haberse excluido debido a la influenciade intereses creados.

Parámetros para la valoración preliminarde proyectos16

El análisis de costo beneficio (CBA, en inglés)surgió entre los años 50 y los 70 como el instru-mento económico predominante para apoyar latoma de decisiones en proyectos de represas. Al

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones184

Page 225: WCD - Represas y Desarrollo.

principio, se limitaba a una serie de parámetros,la mayor parte internos para el propietario de larepresa y a los que era relativamente fácil asignarvalores. En las últimas dos décadas se ha procurado expandir el alcance del CBA para abarcaraspectos sociales y ambientales, lo cual rara vezha conducido a una valoración social y ambientalexhaustiva, y de ordinario se ha limitado a incor-porar los costos de reasentamiento y mitigaciónambiental.

La revisión de las valoraciones preliminares multi-laterales de bancos y del desempeño del CBAgeneralmente lleva a las siguientes conclusionesen cuanto a lo adecuado del CBA según se aplicapara la valoración preliminar de proyectos degrandes represas:

• las proyecciones de costos de los proyectos sesubestiman sistemáticamente;• los impactos sociales y ambientales no se valo-ran en forma explícita o se toman sólo indirecta-mente en cuenta por medio de presupuestos paramitigación o reasentamiento;• dificultad en predecir la volatilidad interanualde los caudales hidrológicos, el crecimiento de lademanda y la capacidad final del diseño (hidroenegía, irrigación y otros beneficios);• dificultad en predecir las condiciones del mercado y el comportamiento de los agricultores a lolargo del tiempo (beneficios de irrigación);• empleo de tasas sociales de descuento que sondemasiado elevadas;• el análisis de sensibilidad y de riesgo es inade-cuado; y• no se toma en cuenta el efecto de la incertidumbre e irreversibilidad de la inversión.

En otras palabras, la práctica histórica y real de lavaloración preliminar de proyectos de represascon frecuencia viola las condiciones bajo lascuales podría, en teoría, proporcionar una medi-da confiable del cambio en el bienestar económi-co que genera un proyecto de represa. Vale lapena enfatizar que no es una conclusión obviaque el efecto neto de resolver todos estos proble-

mas sería la disminución de la rentabilidad económica de las represas. Una serie de debilida desdel CBA pueden llevar a subestimaciones de losbeneficios netos del proyecto. Al mismo tiempo,resulta claro que una cantidad considera ble delas debilidades pueden tener impactos importantes en términos de disminución de los beneficiosnetos de un proyecto. Una mejor aplicación delCBA ayudaría a identificar proyectos que no soneconómicamente viables.

El exceso de dependencia del CBA y la búsquedaimplícita de maximizar el bienestar económicotambién dificultan la toma de decisiones dondelas represas tienen otros objetivos ( o adicionales)como :

• El CBA no examina los impactos económicosmás amplios, como los impactos multiplicadoreseconómicos; y• El CBA no identifica en forma explícita quiéngana y quién pierde por un proyecto.

Aunque el CBA suele ser un prerrequisito para elanálisis de impactos macroeconómicos y regionales, así como para el análisis distributivo, no tienecomo fin examinar el potencial de un proyectoen cuanto a alcanzar los objetivos en dichasáreas. Dada la capacidad 'parcial' constante delCBA para captar incluso hasta qué punto selogran los objetivos de eficiencia, y dado que laequidad, los objetivos macroeco nó micos y pura-mente no económicos son objetivos integrales delos proyectos de desarrollo de recursos hídricos,el CBA solo no es base suficiente para evaluarproyectos de grandes represas.

Las influencias que intervienen en la economíapolítica más amplia también penetran en el pro-ceso para emprender el CBA. En algunos casos,un compromiso político e institucional tempranocon un proyecto se convierte en factores que seimponen, lo cual condu ce a análisis económicosposteriores para justificar una decisión que dehecho ya se había tomado.

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

185El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 226: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

Las decisiones que setoman para construirrepresas sólo a partir dela base de dicho análisisson cuestionables dadoel fracaso en realizarvalora ciones deopciones y en incluirimpactos externos, enparticular costos sociales

y ambientales. Una medida alternativa a un sis-tema de apoyo a decisiones basado en el CBA esutilizar un método que reconozca que los proyec-tos con frecuencia tienen objetivos múltiples y nosólo maximizar el bienestar económico. La expe-riencia hasta la fecha con estos métodos de crite-rios múltiples sugiere que, si bien los criterioseconómicos siguen siendo importantes, estosmarcos para las decisiones tienen el beneficio depermitir que entre directamente en el análisis dedecisiones información desagregada sobreimpactos sociales y ambientales. Estos sistemas deapoyo a decisio nes parecen particularmente ade-cuados y útiles en el caso de grandes represascuando se llevan a cabo con un método partici-pativo, transparente y con múltiples gruposinteresados.

Abordar los impactos sociales y ambien-tales17

Los aspectos sociales y ambientales han estadohistóricamente entre las preocupaciones menosabordadas en la toma de decisiones relativas arepresas. La Comisión se ha centrado en ellosporque son dos de los elementos clave que deter-minan si una represa resulta ser un proyecto efi-caz de desarrollo que disfruta de la aceptacióngeneral del público. Los riesgos ambientales aso-ciados con proyectos de grandes represas no sehan solido incorporar al proceso de toma de decisiones como factores clave. La forma de hacercumplir las regulaciones existentes es débil, laevaluación inicial no ha sido exhaustiva y confrecuencia ha supuesto incorrectamente que losimpactos se podían mitigar con eficacia (ver Capí

tulo 3). En general, han estado ausentes el moni-toreo de impactos y las evaluaciones de la efica-cia de medidas ambientales de mitigación.

De igual modo, las implicaciones sociales negati-vas de los proyectos de grandes represas rara vezhan sido un factor en la evaluación inicial y, portanto, en general no han influido en el procesode toma de decisiones para lograr una alternativacon un menor costo social. Las experiencias depersonas afectadas alrededor del mundo, tal co mose revisaron en el Capítulo 4, confirman hasta quépunto los impactos siguen evaluándose en formainadecuada y se consideran insatisfactorios losesfuerzos en mitigación, desarrollo y reasentmiento.

A raíz de la Conferencia de las Naciones Unidassobre el Medio Ambiente Humano, celebrada enEstocolmo en 1972, se crearon en forma muy rápida agencias y ministerios gubernamentales.Aproximadamente 60 ya se habían establecidopara 1988 y por lo menos otros 40 para 1992. ElBanco Mundial adoptó sus primera política rela-cionada con represas en 1977 (sobre seguridadde las represas). Durante los años 80 el Bancoelaboró políticas y directrices que se centraron enlas dimensiones sociales y ambientales de lasrepresas y de los recursos hídricos.

Las Evaluaciónes de Impacto Ambiental (EIA) seadoptaron y formalizaron en muchos paísesdurante los años 80, aunque muchos países endesarrollo sólo aprobaron legislación sobre EIAen los años 90. La EIA se ha convertido en elinstrumento principal para estudiar los impactossociales y ambientales y la Comisión ha examina-do una gran cantidad de publicaciones sobre estetema y también ha escuchado en forma directa alos afectados por medio de las consultas regionales. La Base de Conocimientos de la CMR demuestra que la EIA consiste en gran parte en medidaspara compensar o mitigar los impactos previstos yvolverlos aceptables cuando ya se ha tomado ladecisión de seguir adelante. Esto se refleja en latendencia de las EIA en los años 90 de centrarsecada vez más en planes de mitigación. Agréguese

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones186

Page 227: WCD - Represas y Desarrollo.

a esto la fragilidad de los ministerios recién establecidos del medio ambiente que pueden serincapaces de asegurar el cumplimiento de muchosde los planes o condiciones para aprobación.18Hay casos bien documentados, incluso en losaños 90, de decisiones de seguir adelante con lafinanciación o construcción antes de que sehubiera finalizado una EIA (ver Recuadro 6.7)

Las presiones políticas y los calendarios ajustadosson tan frecuentes hoy como en décadas anteri-ores y los resultados de las EIA con frecuencia notienen influencia significativa en preferir la elec-ción de una represa como opción preferida. Elproceso de EIA tampoco resulta muy adecuadopara este propósito, dado que se ideó sólo paraidentificar impactos y medidas conexas de miti-gación y no como instrumento para incorporarconsideraciones ambientales y sociales en laselección y diseño del proyecto final. Muchosgobiernos e instituciones de financiación hanadoptado la EIA en las últimas dos décadas,aunque la calidad de las evaluaciones y su capacidad para influir de verdad en los resultados nose han desarrollado de manera adecuada. Lamayor parte de quienes proponen represas ven laEIA como un obstáculo administrativo que hayque superar, o como un requisito para conseguirfinanciación. Esto significa que con frecuencia,antes de que se inicie la EIA, ya se ha realizadouna enorme inversión política, técnica y financiera en el proyecto. Si los impactos son graves,suele ser demasiado tarde para cambiar el diseño,y la cancelación del proyecto podría implicarquedar mal y pérdidas financieras. Además, laEIA opera bajo limitaciones considerables debidoa las presiones políticas y administrativas queimpone el calendario del proyecto, ya que se vecomo 'una demora' del proyecto. Las EIA tambiénse realizan a menudo con datos base insuficientesen cuanto a tendencias demográficas, sistemassocioculturales y funcionamiento del ecosistema.Esto conduce a resultados insatisfactorios.

Como instrumento de gestión del impacto, la EIAha evolucionado también hacia un instrumento

para establecer un sistema o programa de gestiónambiental cuando comienza la construcción, conexpertos adecuados, ministerios y actividades decampo. La transición de una modalidad de plani-ficación, basada en voluminosas evaluaciones einformes, a una modalidad de implementacióndurante la construcción del proyecto generagraves retos institucionales y de recursos humanos y en muchos casos las medidas o no seimplementan o quedan por debajo de la eficaciacontemplada en los documentos de planificación.La realidad es que las represas crean enormesretos de gestión para los ministerios y agenciasejecutoras . Donde la capacidad institucional enla esfera ambiental es débil, las medidas asociadas que se necesitan para conseguir resultadossostenibles con frecuencia resultan difíciles degestionar, en particular cuando se comparan conel acto físico de diseñar y construir la represa.Esto a su vez conduce a un descontento públicocuando las personas afectadas perciben que no seha cumplido lo prometido.

Operación, monitoreo y cese de opera-ciones

Después de que se pone a operar una represahay una serie de aspectos de gestión y operativosque requieren estudios técnicos e involucran o

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

187El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Incluso con mejores directrices ambientales y sociales, las EIA todavía no llegan con frecuencia a influir en la toma de decisiones. El proyecto Theun Hinboun en Laos comenzó a principios de la década de los 90. La EIA inicial, que financió NORAD, concluyó que la represa causaría impactos negativos mínimos y tendría beneficios significativos. La mayor parte de quie nes revisaron el documento cuestionaron estos hallazgos y NORAD realizó estudios complementarios. Éstos se concluyeron un año después de que hubo empezado la construcción, de modo que no tuvieron ningún impacto en el proceso de toma de decisiones o en el diseño de la represa.

En los estudios de caso de la CMR, se constata que se realizó una EIA sólo para Pak Mun en la fase de planificación, tal como lo estipuló el Banco Mundial. Sin embargo, la EIA se realizó diez años antes de que se aprobara el proyecto final, y examinó un diseño diferente de proyecto para una ubi cación diferente que la que finalmente se aprobó. Además, la EIA nunca fue sometida a revisión ni actualizada. Sólo se requirieron EIA en Tailandia en 1992, un año después de que Pak Mun recibiera la aprobación del go bierno tailandés.

Fuente: represa Theun Hiboun en Norpower, 1993, p1-7, citado en Usher and Ryder, 1997 eco026, p81, WCD Submission; WCD Pak MunCase Study

Recuadro 6.7 Evaluación de Impacto Ambiental (EIA):demasiado poco demasiado tarde

Page 228: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

decisiones en la esfera de la gestión o procesosde decisión que son públicos por naturaleza. Serequieren por las razones siguientes:

• para apoyar las operaciones cotidianas de ruti-na, como la operación y descargas de embalses;• para cambiar las operaciones con el fin de ade-cuarlas a nuevas regulaciones que se introducen,como regulaciones económicas, técnicas, ambien-tales o sociales acerca de seguridad de la represa,operación de los embalses en situaciones deinundación o cambios en las necesidades de cau-dal ambiental;• para cambiar las operaciones cuando se intro-duce una nueva represa en la cuenca fluvial quetendría un impacto en las normas de operaciónde la represa existente;• para adaptar la operación a necesidades cam-biantes en los servicios que provee la represa enel curso del tiempo, en particular cuando elproyecto es de propósitos múltiples; por ejemplo,un cambio en los mercados de energía que incre-menta el valor de la generación de energía enhoras tope o un cambio hacia prioridades recre-ativas en el control de los niveles de agua delembalse;• para renovar, actualizar o expandir las instala-ciones existentes; y• para procesos de renovación de autorizacionesen algunos países, o para el cese de operaciones.

Uno de los hallazgos más incómodos del Capítulo2 fue la falta de monitoreo de los impactos de lasrepresas y el fracaso total en realizar evaluacionesadecuadas ex -post del desempeño y de los impactos. Que inversiones tan cuantiosas se hayanevaluado raras veces una vez que han venidooperando por un período significativo, sugiereescaso sentido de obligación de parte de agenciascentralizadas y donantes poderosos de rendircuentas de los costos incurridos y beneficioslogrados. Quizá es todavía más crítico por cuantoindica un fracaso de involucrarse de manera activaen aprender de la experiencia tanto en la gestiónflexible de instalaciones existentes como en eldiseño y valoración preliminar de nuevas repre-

sas. Los Estudios de Caso de la CMR sugie en quelas estipulaciones para un monitoreo intensivo delos efectos físicos, sociales y ambientales de losproyectos fueron a menudo débiles o ni siquieraexistieron. En los casos en que hubo monitoreo,a menudo se limitó a pará metros hidrológicos yde ingeniería relacionados sólo con la integridadfísica de la estructura de la represa.

La operación de grandes represas se ve sujeta amuchas influencias imprevistas e imprevisibles alo largo del tiempo, que transforman y redis-tribuyen beneficios e impactos. Las pautas para ladescarga de agua de embalses normalmente cam-biarán con el tiempo en respuesta a cambiosdemográficos y en el uso de la tierra en la cuencafluvial, a modificaciones en las prioridades en eluso del agua, así como a cambios en la economíaagrícola y en los mercados de electricidad. Loscambios físicos en la morfología del río o en lasedimentación del embalse así como los cambiosen el valor que la sociedad le atribuye a losimpactos ecológicos y sociales de las represasinfluirán en cómo se opera la represa en diferentesperíodos de tiempo durante la vida de la misma.

Como se mostró en el Capítulo 2, hay buenosejemplos de práctica de gestión flexible parahacer frente a este contexto cambiante, que uti-lizan programas de computación muy elaboradosde apoyo a decisiones y pronósticos y en algunoscasos incorporan la participación de gruposinteresados. Muchos países en desarrollo quesiguen centrándose en construir en lugar de opti-mizar las operaciones todavía no han adoptadoinstrumentos y políticas para una gestión capazde adaptarse y para la optimización.

¿Qué les sucede a las represas al final de su vidautil? El cese de operaciones de una represa puederesultar necesario por razones de seguridad, porpreocupación de los propietarios acerca deganancias menores, o por preocupación porimpactos sociales y ambientales. Cesar las opera-ciones puede significar intervenir para detener laproducción de electricidad hasta quitar la represa

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones188

Page 229: WCD - Represas y Desarrollo.

y restaurar el río. Varios centenares de represashan sido eliminadas a propósito, sobre todo enEE UU, en su mayoría pequeñas. No siempre seestipula de antemano quién deberá pagar porquitarla o por medidas de seguridad o mejora.Como se analizó en el Capítulo 2, los costos cre-cientes en operaciones y mantenimiento puedentambién plantear interrogantes respecto al man-tenimiento y seguridad de grandes represas. En laactualidad, los costos del cese de operaciones sondifíciles de predecir debido a la incertidumbreque rodea los diversos parámetros que afectan loscostos y la limitada cantidad de experiencia prác-tica en cese de operaciones. Una propuesta esasegurar que se reserven fondos para el cese deoperaciones cuando comienza a funcionar larepresa o durante el período de autorización defuncionamiento del proyecto. Estos fondos paracese de operaciones son práctica común para lasplantas de energía nuclear en países como EEUU. Quienes toman decisiones en el mundodesarrollado examinan cada vez más cuál sería lamejor forma de concluir el ciclo de la vida deuna represa. En contraste con esto, muchos otrospaíses todavía no tienen períodos fijos de autor-ización para sus represas (ver Recuadro 6.8).

Cumplimiento 19

Los proyectos de represas se espera que cumplancon el marco legal y las directrices del país y delas organizaciones implicadas en financiar y con-struir la represa. Donde se han presentado prob-lemas ambientales y sociales constatados en labase de Conocimientos de la CMR, la causa prin-cipal es la ausencia de requisitos legales paraestándares concretos al comienzo o la falta demecanismos de demanda adecuados que refle-jen de manera apropiada los derechos de las per-sonas frente a una decisión nacional poderosa.Esta sección muestra que los marcos reguladorescon frecuencia son débiles, y que en los docu-mentos de planificación no se establecen lasestipulaciones necesarias. Incluso cuando las hay,los gobiernos y los donantes por igual condemasiada frecuencias hacen caso omiso de ellas.

Las razones de esto son, entre otras:• marcos legales y reguladores nacionales incom-pletos, incoherentes y ambiguos;• dificultades en definir con precisión la especifi-cación de requisitos sociales y ambientales y laincorporación de estos componentes en losacuerdos y calendarios de implementación deproyectos;• falta de transparencia y responsabilidad, confrecuencia con oportunidades para corrupción enpuntos clave en el proceso de toma de deci-siones;• ausencia de participación significativa en pun-tos clave del proceso de toma de decisiones;• niveles bajos de monitoreo interno y externoque disminuyen la retroalimentación para la tomade decisiones;• recursos legales y mecanismos para apelar aun poder judicial independiente débiles o inexis-tentes, en particular para grupos afectados negati-vamente y vulnerables; y• falta de capacidad humana, financiera y deorganización.

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

189El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Se presenta una variación considerable en los procedimientos para otorgar autorizaciones de operación de represas. En algunos países los operado res deben conseguir sólo una autorización. En otros países deben obtener una para cada fase en el ciclo de planificación y operación del proyecto. Por ejemplo, en Hungría un operador de proyecto de represa debe primero obtener la aprobación de la EIA, luego conseguir un permiso para completar las actividades requeridas para preparar el proyecto para su construcción. Se necesitan dos autorizaciones más para cons truir y operar. Algunos países eximen a los operadores gubernamentales y sólo exigen autorizacio nes para los privados. Los procedimientos para otorgar autorizaciones a menudo se limitan a las represas hidroeléctricas,mientras que casi siempre se exime a las de irrigación.

Se da una variación considerable en el plazo de las autorizaciones de operación de represas. En España se otorgan las autorizaciones por 70 años, en Noruega por 60 y en EE UU por entre 30 y 50. En otros casos se otorgan las autorizaciones por períodos cortos de tiempo, renovables. Por ejemplo en Hungría y Vietnam pueden otorgarse autorizaciones para períodos no especificados de tiempo pero están sujetas a una inspeccióny revisión regulares. Donde las represas las construye y opera el sector priva do, la duración del período de la autorización deberá reflejar un período razonable de recuperación de la inversión, que se suele establecer en 30 años en acuerdos para construir, operar y transferir (BOT, en inglés). Efectuar revisiones dentro del período de la autorización tiene la ventaja de facilitar el monitoreo de las operaciones y de brindar oportunidades para operaciones de adaptación según la constatación de valo res y expectativas sociales cambiantes. Los conceptos contemporáneos de gestión capaz de adaptarse, transparencia y rendición de cuentas sugieren que debería haber un margen para revisiones regulares, como cada cinco a diez años.

Fuente: WCD Thematic Review V.4 Regulation

Recuadro 6.8 Procesos y duración de las autorizaciones

Page 230: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

Marcos legales nacionales y estipulaciones en políticas

Existían pocos marcos de políticas, legales y regu-ladores que rigieran la construcción de grandesrepresas antes de los años 70, en particular paraaspectos sociales y ambientales. Sin embargo,muchos países actualizaron sus marcos de políti-cas y regulaciones en los años 80 y 90 para poner más de relieve las preocupaciones sociales yambientales, la participación pública, la eficienciay la recuperación de costos. En la actualidadexiste un amplio cuerpo de regulaciones potencialo explícitamente aplicables a grandes represas enla esfera internacional y nacional, con referenciaa los sectores tanto público como privado.

Las regulaciones existentes en la mayoría de lospaíses tienden a centrarse en la valoración pre-liminar e implementación de proyectos sin prestaratención suficiente a la planificación de evalu-ación de opciones en las primeras fases del pro-ceso de toma de decisiones donde se tomanopciones fundamentales. Pocos requieren valo-raciones y evaluación de desempeño regularesque podrían retroalimentar para una toma dedecisiones mejor informada basada en experien-cias pasadas. Ni tampoco ofrecen posibilidad derecurrir a quienes pueden haberse visto perjudi-

cados por un proyecto concreto.

En muchos casos sólo movimientos civiles fuerteshan generado suficiente impulso para asegurarque se produzcan negociaciones constructivas, yque los proyectos de represas no se impongansin consulta a comunidades desplazadas.

El Estudio de Verificación demuestra que, desdelos años 50, una cantidad creciente de proyectoshan exigido seguridad de la represa, análisiseconómicos de costo-beneficio y planes financieros (ver Gráfico 6.3). Pero las técnicas de valoración económica preliminar, como el análisis deriesgo y de distribución, sólo se exigieron en losaños 90 del 20% de los proyectos de grandesrepresas. El análisis de sensibilidad es más comúny se ha convertido en norma para proyectos financiados por donantes. La seguridad de las represases un elemento clave para las represas del mundo que han llegado a envejecer y muchas entidades nacionales han asumido el reto, con el apoyode las redes de ingeniería de ICOLP.

Incluso los requisitos para proyectos de grandesrepresas en el campo ambiental están lejos de seruniversales aunque se están exigiendo cada vezmás. La EIA se menciona en menos del 40% derepresas que entraron en funcionamiento en losaños 90 (ver Gráfico 6.4). Las Evalua cio nes

ambientales estratégicas y los estudiosde datos básicos se encuentran en nive-les similares.

Corrupción

La corrupción es un fenómeno mundialque afecta a los países tanto pobrescomo ricos. Puede asumir muchas for-mas, desde incentivos para favorecen aciertos contratistas durante la licitación,a manipulación de las asignaciones deagua, pagos compensatorios a agri cul-tores, o manipulación local de conex-iones eléctricas regionales.20 Sea en elnivel que fuere, los intereses creados

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones190

Gráfico 6.3 Tendencias en la implementación de análisiseconómicos y financieros

Fuente: WCD Cross-Check Survey

% d

e re

pre

sas

Submuestra global: 105 represas

Año desde el comienzo de la operación comercial (por década)

Análisis de costo beneficio

Análisis financiero

Análisis de distribución

Análisis de riesgo

Análisis de sensibilidad

Antes d

e 195

0

años

50

años

60

años

70

desp

ués d

e 199

0

años

80

100

80

60

40

20

0

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pueden distorsionar el proce so de toma de deci-siones, socavando el desarrollo. Quienes toman decisiones pueden inclinarse afavor de infraestructuras grandes ya que brindanoportunidades para el enriquecimiento personalque no permiten las alternativas más pequeñas ymás difusas. Las consecuencias con frecuenciaafectan de manera directa a los pobres y al medioambiente. Acusaciones de corrupción han manchado muchos proyectos de grandes represas en elpasado pero rara vez han conducido a un proce-so judicial (ver Recuadro 6.9).

Los países de la OCDE y las agencias internacio-nales de financiación más importantes han reco-nocido el alcance penetrante de las prácticas co-rruptas y sus consecuencias negativas. En losaños 90 han avanzado en ayudar a países a hacerfrente a la corrupción mediante la declaración deilegalidad de pagos por soborno en sus países deorigen, de vetar a contratistas culpables de sobor-nos para contratos futuros y de extremar la debi-da diligencia en cuanto a oportunidades de soborno.21 Para agosto de 2000, veintitrés países habían ratificado la Convención para Combatir losSobornos de Funcionarios Públicos Extranjeros enTransacciones Comerciales Internacionales de1997 de la OCDE. Su principal objetivo es elimi-nar los sobornos a funcionarios extranjeros, y quecada país asuma la responsabilidad por las activi-dades de sus compañías y por lo que sucede ensus propios territorios.22

Transparency International, ONG internacional,también se ha mostrado activa en promover 'pactos de integridad' funcionales y transparentes paralos oferentes en grandes infraestructuras. Hansido aceptados cada vez más y han obtenidobuenos resultados en América Latina, Una gamade medidas legales y de procesos de transparen-cia están ,por tanto, cada vez más disponiblespara asegurar que las represas se construyan parael bien social, no para ganancias personales.

Agencias multilaterales y bilaterales definanciación

Las agencias que financian el desarrollo en elexterior, en particular las multilaterales y bilat-erales, han desempeñado un papel importante enfinanciar y garantizar proyectos de grandes repre-sas. Han adoptado un amplio conjunto de políti-cas, criterios y directrices desde los años 80 comoresultado de lecciones apren didas por experien-cia y a partir de la critica pública. Por ejemplo, elBanco Mundial ha adoptado diez políticas de sal-

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

191El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Gráfico 6.4 Tendencias en la implementación de evalua-ciones ambientales y sociales

Fuente: WCD Cross-Check Survey

A comienzos de 2000 el gobierno chino dio a conocer información acerca de que funcionarios corruptos habían desfalcado $60 millones (500 millones de yuan) de fondos de reasentamiento para el proyecto de la represa Three Gorges. Un funcionario fue condenado a muerte por el desfalco de casi $1.5 millones del proyecto.

En Lesotho en junio de 2000, comenzó un juicio en contra de corporaciones internacionales importantes involucradas en la construcción del proyecto de agua Lesotho Highlands (LHWP, en inglés). Se acusaba a compañías de Francia, Suecia, Alemania, el Reino Unido y Canadá de haber pagado sobornos. Si se condena a estas compañías, se enfrentan con la exclusión de todo proyecto futuro con la Unión Europea.

En EE UU, economistas del United States Corps of Engineers acusaron a la gerencia principal de manipular a propósito los análisis económicos para promover inversiones de miles de millones de dólares que iba a administrar el Cuerpo.

Fuente: China en Agencia France Press, 21 enero 2000, 10 marzo 2000;LHWP en Sunday Independent, 11 junio 2000;

EE UU en Grunwald, 29 febrero 2000

Recuadro 6.9 Acusaciones de corrupción

Submuestra global: 105 represas

Evaluaciones de impacto ambiental

Evaluaciones de impacto social

% d

e re

pre

sas

Año a partir del comienzo de la operación comercial (por década)An

tes de

1950

años

50

años

60

años

70

desp

ués d

e 199

0

años

80

60

50

40

30

20

10

0

Page 232: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

vaguarda de aspectos ambi-entales como desarro-llo forestal, control depestes y evaluaciones ambi-entales; y de aspectossociales como pueblos indí-genas, propiedad cultu ral yreasentamientos. El resulta-do de estos avan ces esque, sobre el papel, elBanco Mundial dispone deun conjunto exhaustivo de

políticas en profundidad que tienen que ver conproyectos de grandes represas. En época másreciente la International Finance Corporation(IFC) y los Bancos Interamericano, Asiático yAfricano de Desarrollo han adoptado directricessimilares.

A pesar de estos cambios, las políticas de losbancos, al igual que los sistemas reguladoresnacionales, se preocupan más por la planificación, diseño y gestión financiera de un proyectode gran represa que por la evaluación de opciones o por la fase operativa del mismo. Además,han prestado más atención a monitorear las fasesde planificación y construcción del proyecto quesu operación, que con frecuencia queda en manos de gobiernos nacionales. El monitoreo pos -implementación se suele detener, cuando más, alos cinco años después de la pues ta en operación. Incluso entonces, el centro principal deatención ha sido comparar las propuestas delproyecto con sus resultados. El tratamiento escasode los impactos sociales y ambientales en la valo-ración preliminar conduce a valoraciones deficientes de los resultados en la evaluación.

Esta práctica asume que la fase de planificaciónpuede prever y abarcar todas las eventualidadesfuturas. Sin embargo, la Base de Conocimientosde la CMR muestra que, para lograr resultadossociales y ambientales satisfactorios, se requiereuna gestión capaz de adaptarse constantemente.La naturaleza inflexible y a corto plazo del acuer-do entre el prestatario y el banco es un obstáculo

para alcanzar este resultado. Además, las medidasde mitigación con frecuencia reciben menosprominencia en comparación con los aspectosfinancieros.

Numerosos países desarrollados tienen agenciasde ayuda bilateral y agencias de crédito paraexportaciones que también han financiado oapoyado la financiación de represas y de proyec-tos conexos.23 Las agencias de ayuda bilateralvarían en cuanto al rigor de los requisitos queestablecen para apoyar proyectos de grandesrepresas. Con todo, si bien son participantes rela-tivamente pequeños en el sector de grandes represas, su financiación para aspectos específicos dela planificación maestra o de estudios específicosde factibilidad puede resultar determinante paraque se incorporen otros agentes de financiación.

Las agencias de crédito para exportaciones (ECA,en inglés) están cada vez más financiando seg-mentos específicos de proyectos de infraestructura a gran escala en países en desarrollo. Las ECAproporcionan préstamos, garantías y seguros acorporaciones e industrias domésticas para susactividades en el exterior para apoyar y promoverel comercio de exportación desde sus respectivospaíses. Financian componentes eléctricos y mecánicos de alto costo y son cada vez más una fuente importante de financiación para la participación del sector privado en grandes represas.

A diferencia de las agencias principales que financian el desarrollo, las ECA suelen carecer de políticas sobre aspectos ambientales y sociales y nose adhieren necesariamente a estándares y directrices internacionalmente aceptados. Experienciasde las represas Three Gorges en China, Ilisu enTurquía, Maheshwar en India y San Roque enFilipinas, ponen de relieve la nece sidad de quelas ECA examinen de cerca los impactos ambientales y sociales de los proyectos que apoyan. Laausencia de estándares comunes entre las ECAconduce a una toma competitiva de decisiones adhoc (ver Recuadro 6.10).

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones192

Las políticas de los ban-cos de desarrollo se pre-ocupan más por la plani-

ficación, diseño ygestión financiera de unproyecto de gran repre-

sa que por la evaluaciónde opciones o por la

fase operativa delmismo.

Page 233: WCD - Represas y Desarrollo.

Las políticas de bancos multilaterales han signifi-cado un reto para la capacidad de los paísesprestatarios de implementar de hecho sus exigen-cias. El personal de los bancos ha tenido que obien ejercer su propia discreción para adaptar laspolíticas a las realidades de cada país o hacercaso omiso de los casos de no cumplimiento porparte de los prestatarios. En ambos casos la toler-ancia del personal del banco y el no cumplimien-to del prestatario respecto a las políticas puedenalimentar el cinismo acerca de la voluntad decumplir. No hay sanciones para los miembros delpersonal, o países, por el incumplimiento. Los cri-terios de desempeño del personal han tendido arelacionarse con metas de aprobaciones y desem-bolsos.

La Base de Conocimientos de la CMR ofrecemuchos ejemplos del fracaso de proponentes deproyectos, contratistas y operadores en cumplircompromisos, ya explícitos (acuerdos y contratosespecíficos del proyecto) ya implícitos (políticas,leyes, regulaciones y directrices aplicables). LosEstudios de Caso de la CMR ofrecen indicios delas clases de violaciones que se observaron (verRecuadro 6.11). Las tres razones básicas de lafalta de cumplimiento han sido:

• La tendencia que tienen los grandes proyectosa avanzar bajo un proceso restringido de toma dedecisiones negociado entre gobiernos, prestamis-tas y contratistas con poca supervisión pública,,poca participación de las partes afectadas y divul-gación limitada de información y acceso públicoa la misma también limitado. En muchos casos laausencia de procedimientos claros de monitoreotambién limitaron el escrutinio público.

• La falta de sanciones por el no cumplimiento,en la esfera internacional o nacional. En muchoscasos las comunidades locales afectadas nopudieron defender sus intereses al tener queenfrentarse con un gobierno centralizado fuerte,en especial en países con salvaguardas legales ymecanismos de apelación débiles.24• La dependencia, en muchos casos, de buena fe

de Estados soberanos y la presión pública pararesolver las disputas, adjudicar los reclamos yasegurar la compensación para quienes han sufri-do perjuicios. La ausencia de sanción legal o,cuando ésta existe, la dificultad de acceder a lamisma hizo más fácil que los promotores (enespecial los gobiernos) eludieran las consecuen-cias del incumplimiento. Los costos que conllevabuscar remedios legales fueron a menudo pro-hibitivos para quienes se vieron negativamenteafectados.

Los bancos multilaterales, y en particular el BancoMundial, disponen del conjunto más elaboradode políticas, procedimientos operativos y directri-ces de toda la comunidad internacional dedonantes y se ven sometidos a un escrutinio reg-ular de parte de la sociedad civil. Al examinar lapráctica y cumplimiento actuales con los están-dares y la consecución de los resultados que ellosimplican, la Base de Conocimientos ha puesto derelieve la experiencia de estos bancos. Dado queéstos con frecuencia se han quedado lejos dealcanzar esos elevados estándares para la planifi-cación y toma de decisiones, resulta legítimoesperar que los otros donantes y las agenciaslocales hayan encontrado dificultades similares ytambién hayan quedado lejos de alcanzar losresultados implicados en los estándares que losbancos establecieron.

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

193El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Después de que el Banco de Exportación-Importación de EE UU decidió no apoyar el proyecto Three Gorges en China, aduciendo falta de informa ción sobre mitigación ambiental y social, otras ECA, con marcos menos exigentes de aceptabilidad social y ambiental, se ofrecieron a emitir garantías de préstamos a corporaciones. Este fenómeno es especialmente pertinente para la financiación de proyectos de grandes represas en los que lasECA están apoyando proyectos descartados por otras agencias de financiación por razones ambientales. En junio de 1999, la reunión ministerial del G-8 emitió una declaración en la que se reconocía la importancia de estándares comunes entre las ECA. Más adelante ese mismo año el Grupode Trabajo de la OCDE sobre Créditos de Exportación y Garantías de Crédito estuvo de acuerdo con un intercambio voluntario de información ambiental en el caso de grandes proyectos, pero no llegó a acordar criterios nuevos para conse guir el apoyo de ECA.

Fuente: Udall, 2000, WCD Contributing Paper paraThematic Review V.4 Regulation, p1-3

Recuadro 6.10 Agencias de Crédito para Exportaciones:competir por negocios frente a estándares comunes

Page 234: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

Hallazgos y lecciones

Los conflictos por represas se han acentuado enlas dos últimas décadas, a medida que se hadesarrollado la conciencia de sus impactos ydesempeño y que se extendido el debate acercade costos y beneficios. Si bien el conflicto hadado pie a innovaciones en algunos contextos yde parte de algunos grupos interesados en el

debate, en otros ha ahondado y atrincherado elconflicto. La Revisión Global de grandes represasy de sus alternativas ha examinado el desempeñode las grandes represas mediante la utilización deuna serie de lentes diferentes, técnicas,financieras, económicas, ambientales y sociales, yha analizado las opciones de las que se disponeen la actualidad para satisfacer necesidades enagua y en energía.

Como parte de su Revisión Global de las expe-rien cias pasadas, la Comisión examinó los proce-sos de toma de decisiones, de planificación y decumplimiento en cuanto a las grandes represasincluidas en la Base de Conocimientos de la CMRpara así entender mejor qué factores influyen enestos procesos y en el desempeño y resultadosde los proyectos. A partir de esta revisión los hallazgos acerca de la toma de decisiones incluyen:

• Las agencias estatales centralizadas y burocráti-cas y las compañías con frecuencia han promovi-do, construido y operado represas como una deentre un pequeño número de respuestas conven-cionales a las necesidades de agua y electricidad,elección que, una vez tomada, con frecuencia nose ha sometido a un nuevo análisis, incluso con-tando con una lista más amplia de alternativas; • la asistencia externa ha estimulado grandesinversiones en represas en países en desarrollo, alproporcionar financiación (más de $4 mil millo nesanuales durante la época tope de financiación de1975-1984) y al liderar los acuerdos financie ros; •países grandes en desarrollo con muchasgrandes represas (incluyendo China, India yBrasil) han creado capacidad interna para construir grandes represas, aunque en décadas másrecientes han utilizado con frecuencia financiación y equipo externos para construir grandesproyectos;• los países que han construido menos represasse han visto sometidos a una influencia despro-porcionada de parte de la ayuda externa paragrandes represas, haciéndolos más vulnerables aconflictos entre los intereses de gobiernos, dedonantes y de la industria involucrados en progra

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones194

En la mayoría de los Estudios de Caso de la CMR se encuentran ejemplos de acuerdos que no se respetaron y de compromisos que se cumplie ron sólo en parte:

• Por la represa Grand Coulee los tribunales otorgaron a la tribu Colville $54 millones por pérdidas pasadas y $15 millones anuales de compensación en 1994, 50 años después de la construcción de la represa. El arreglo citó correspondencia del gobierno a alto nivel que indicaba la intención inicial de compensar a las tribus por la pérdida de salmón de acuerdo con tratados existentes; que se abandonó para finales de los años 30.

• La construcción de la represa Kariba cumplió las leyes de la época, aunque se planificó y construyó antes de que se hubieran establecido la mayor parte de las regulaciones. Además, las leyes bajo el gobierno colonial en Rodesia Meridional (ahora Zimbabwe) no incluían provisiones para compensaciones legales justas para africanos desplazados, en claracontravención de las normas internacionales predominantes.

• En la represa Tarbela casi 2 000 familias no habían sido reasentadas adecuadamente después de veinte años de haber sido desplazadas en términos de los criterios de 1967 para compensar a los dueños de las tierras afectadas.

• En Tucurui, se inició la segunda fase del proyecto en 1999 sin ninguna evaluación de impacto ambiental (EIA). Eletronorte, la compañía propie taria del proyecto, sostiene que la Fase II no requiere una EIA ya que es la continuación de un proyecto aprobado antes de que se establecieran las regulaciones de EIA en Brasil. Las comunidades locales, preocupadaspor la posibilidad de que se repitieran los impactos sociales y ambientales de la Fase I del proyecto, no están de acuerdo con esta posición y han pedido una EIA completa. El Estudio de Caso también señala que Eletronorte no respetó el Código de Aguas que estipulaba que las plantas hidroeléctricas no deberían afectar negativamente la alimentación y necesidades de las comunidades ribereñas, la salud pública, la navegación, la conservación y la libre circulación de peces, entre otros.

• En Aslantas, el gobierno estuvo de acuerdo con el Banco Mundial en recuperar de los agricultores una parte de los costos del componente de irrigación del plan en el curso de 50 años. Las tasas actuales de recuperación son inadecuadas para cumplir con esta meta (ver Recuadro 2.4).

• En Pak Mun, una EIA fue uno de los requisitos del Banco Mundial y debería haberse realizado acerca del proyecto revisado antes de la construcción.

• En India, una evaluación nacional de proyectos de represas concluida en los años 80 y 90 muestra que en el 90% de los casos las autoridades de los proyectos no han cumplido con las condiciones ambientales bajo las cuales se otorgó el visto bueno ambiental de parte del gobierno central según el Environment Protection Act de 1986.

• En Noruega, las provisiones para descargas de caudal ambiental desde represas hidroeléctricas al parecer han estado por debajo del mínimo establecido en los acuerdos de autorización. Sin embargo, las autoridades centrales carecen de medios para monitorear y sancionar a los responsables de la violación, si se confirma.

•En China, una revisión de la represa Lingjintan mostró que el cumplimiento de las cláusulas ambientales en los contratos de construcción no era satisfactorio debido, entre otros factores, a la falta de incentivos, ausencia de rendición de cuentas y supervisión deficiente.

Fuente: WCD Case Studies

Recuadro 6.11 Estudios de Caso de la CMR: informe decumplimiento

Page 235: WCD - Represas y Desarrollo.

mas de ayuda externa y en resultados mejores dedesarrollo para poblaciones rurales, en particularlos pobres;• los bancos multilaterales y las agencias bilaterales de ayuda, junto con la industria de construc-ción de represas y con asociaciones industrialesinternacionales, han desempeñado un papelestratégico clave en difundir la tecnología enpaíses en desarrollo, legitimando proyectos emer-gentes de represas, y fomentando los recursostecnológicos y humanos que se requieren paraconstruir y mantener represas;• ha habido un fracaso generalizado en cuanto aincluir y reconocer a las personas afectadas ycederles poder para participar en la toma de deci-siones;• la falta de acuerdos sobre la utilización delagua en cuencas fluviales compartidas es unapreocupación creciente y causa de conflictos, enparticular a medida que las demandas aumentany las decisiones unilaterales de un país de construir grandes represas alteran el suministro dentrode una cuenca con consecuencias significativaspara otros Estados ribereños.

El resultado final de la influencia que ejercenintereses creados y de los conflictos de interesesque han surgido, ha sido que muchas represas nose construyeran sobre la base de una valoracióninicial objetiva y de una evaluación de los crite-rios técnicos, financieros y económicos aplicablesen un momento dado, y mucho menos los crite-rios sociales y ambientales pertinentes en el con-texto actual. No sorprende, por tanto, aunque nodeja de ser causa de preocupación, que muchosde estos proyectos no han cumplido según losestándares aplicables en cualquier contexto.

Al centrar la atención en el ciclo de planificaciónpara grandes represas, se pone de manifiesto unaserie de limitaciones, riesgos y fracasos evidentesen la forma en que se han planificado estasestructuras:• la participación y transparencia en los procesosde planificación para grandes represas no fueronni inclusivas ni abiertas y si bien el cambio real

en la práctica sigue siendo lento incluso en losaños 90, hay un creciente reconocimiento de laimportancia de los procesos inclusivos;• aunque la cantidad de opciones ha aumentan-do con el tiempo, lo común fue limitar la evaluación del ámbito de opciones debido a los intere-ses políticos y económicos que movían losproyectos de represas, a la falta de conocimientosuficiente de las otras opciones, a la necesidadpercibida de emprender con rapidez proyectos degran escala para satisfacer las grandes proyecciones en la demanda y la facilidad relativa de desarrollar nuevos suministros en comparación conemprender reformas de políticas e institucionales;• la planificación y evaluación de proyectos degrandes represas se limitó primordialmente aparámetros técnicos y a la estricta aplicación deanálisis económicos de costo/beneficio conmuchos estudios sectoriales que intentaban encontrar soluciones de suministro al menor costo paraproveer un único servicio, como agua para irrigación o energía eléctrica.;• cuando se han abierto oportunidades para laparticipación de personas afectadas y paraemprender evaluaciones de impacto ambiental ysocial, con frecuencia se presentan tarde en elproceso, son de alcance limitado, e incluso en losaños 90 su influencia en la selección de proyec-tos sigue siendo marginal;• la escasez de actividades de monitoreo y evaluación una vez se ha construido una gran represaha reducido la base para aprender de la experiencia; y• aunque los países que fueron los primeros enconstruir represas están ahora evaluando el cesede operaciones, la remoción o la re-operacionalización de instalaciones envejecidas a las quedebe renovarse la autorización, muchos otrospaíses todavía no han fijado períodos para autorización que clarifiquen las responsabilidades delpropietario cuando llegue el fin de la vida real dela represa.

El efecto neto de estas dificultades es que unavez un proyecto propuesto de represa ha supera-do las pruebas preliminares de factibilidad técnica

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

195El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 236: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

y económica y ha atraído elinterés del gobierno, deagencias externas de finan-ciación o de interesespolíticos, el impulso quemueve al proyecto con fre-cuencia prevalece por enci-ma de más evaluaciones.Además, cuando surgendiferencias sustancialesentre proponentes y los

potencialmen te afectados, los esfuerzos pormodificar planes y decisiones con frecuenciadeben recurrir a accio nes legales o de otraíndole fuera del proceso normal de planificación.

Pero los resultados deficientes y la desconfianzano son simplemente asunto de una planificacióny toma de decisiones estrechas y centradas sóloen lo técnico. También provienen del fracaso delos proponentes de represas y de agencias definanciación de cumplir los compromisos contraí-dos, observar las regulaciones establecidas ycumplir las directrices internas. Entre los hallaz-gos sobre cumplimiento están:

• en algunos casos, la oportunidad de corrupciónque ofrecen las represas como proyectos deinfraestructura a gran escala distorsionó todavíamás la planificación y la toma de decisiones;• han contribuido al deficiente desempeño económico, social y ambiental de muchas grandesrepresas los marcos reguladores débiles y la faltade sanciones a nivel nacional, en particular paraevaluación de opciones y requisitos sociales yambientales, y el no hacer cumplir las regulaciones existentes;• los grandes proyectos tienden a carecer desupervisión pública de las negociaciones entregobiernos, prestamistas y contratistas, incluyendodivulgación limitada de información y escasoacceso público a la misma;• en muchos casos la falta de procedimientosclaros de monitoreo limita el escrutinio público yla rendición de cuentas;• hay una carencia de sanciones a nivel interna-

cional por el incumplimiento de las normas inter-nacionales referentes a la utilización de agua encuencas fluviales compartidas;• dentro de las instituciones financieras interna-cionales, hay pocas, o quizá ninguna, sancionespara miembros del personal, o países, por elincumplimiento;• en algunos países, hay una falta de oportu-nidades legales para que los grupos afectadosapelen, con lo cual se disminuye la rendición decuentas de los promotores del proyecto; y• la mayor parte de las Agencias de Crédito paraExportaciones están sólo comenzando a desarrol-lar políticas, directrices sociales y ambientales yla falta de coherencia entre las directrices de lasagencias ha conducido a que proyectos quealgunos rechazan por razones ambientales ysociales, reciban financiación de otras fuentes conestándares menos rigurosos.

Para resumir, si bien se han producido mejorassustanciales en políticas, requisitos legales ydirectrices para evaluación, en particular en losaños 90, parece que los asuntos se siguen mane-jando como de costumbre cuando se trata deplanificar y tomar decisiones. Además, los conflic-tos pasados siguen mayormente sin resolverse ylos impactos pasados mayormente sin mitigarse.La Revisión Global de la CMR encontró que lainfluencia de intereses creados, de vacíos legalesy de regulación, los desincentivos para cumplir yla falta de monitoreo, participación y transparen-cia entre otras cosas, se han combinado paracrear obstáculos significativos a reformas que, deno haber sido así, hubieran podido hacer másabiertos, sensibles y responsables los procesos deplanificación y de toma de decisiones. Ejemplosrecientes que se citan en este capítulo y en otrosconstituyen la base del optimismo de la Comisiónen el sentido de que estos obstáculos se puedensuperar y que estas dificultades no son inevita-bles. La Revisión Global de la CMR indica quehay oportunidades para disminuir impactos nega-tivos y conflictos, y de hecho la responsabilidad,para:• incrementar la eficacia y desempeño de bienes

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones196

Page 237: WCD - Represas y Desarrollo.

y sistemas existentes;• evaluar mejor las necesidades de desarrollo ytoda la gama de opciones de desarrollo;• evitar y minimizar los impactos ecosistémicos;• asegurar que los medios de subsistencia de laspersonas desplazadas y afectadas por los proyec-tos se mejoren;• apartarse del método de hoja de balance parala toma de decisiones a favor de métodos másamplios, inclusivos y más oportunos, con criteriosmúltiples, para la planificación y toma de deci-siones;• resolver las desigualdades e injusticias pasadas,y transformar a las personas afectadas porproyectos en beneficiarios, haciéndoles posiblecontribuir a los beneficios de los proyectos;• realizar un monitoreo regular y revisiones per-iódicas; y• desarrollar, implementar y hacer cumplir incen-

tivos, sanciones y mecanis-mos para apelar, en espe-cial en la esfera de desem-peño ambiental y social.

El resto del informe se basaen los hallazgos y leccionesde la Revisión Global de laCMR. Propone una formade avanzar que puedemejorar la planificación, la toma de decisiones yel cumplimiento, capitalizando las opcionesdisponibles, sean de naturaleza tecnológica, depolíticas o institucionales, y proveyendo solu-ciones económicamente eficaces, socialmenteequitativas y ambientalmente sostenibles para satisfacer necesidades futuras de agua y electricidad.

Toma de decisiones, planificación y mantenimiento

197El Informe de la Comisión Mundial de Represas

Page 238: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 6

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de decisiones198

Notas

1 Muchas agencias gubernamentales involucradas en el desarrollo de recursos hídricos en países que construyeron una gran cantidad de represas mantienen una fuerza de trabajo en construcción para construir infraestructura: en EE UU el Bureau of Reclamation y el Army Corps ofEngineers y en China el Water Resources Ministry.

2 Eckstein, 1958.3 Gillis et al, 1987, p366.4 WCD Thematic Review, V.5 Negotiation,

sección 3.3.5 Sklar and McCully, 1994 eco029, WCD

Submission, p12-14; Gillis et al, 1987.6 WCD Thematic Review III.2 Financing

Trends, cap.3.7 La inversión total en represas de parte de

multilaterales y bilaterales que se describeen el Gráfico 6.1 es de aproximadamente $125 mil millones.

8 Guhan, 1995, citado en India Case Study, Sección 6.1.8.

9 ICE, 1994, p15-16; ICE, 1996, cuadro 1.10 Usher, 1997b, p120-123.11 Morse and Berger, 1992; Umaña, 1998, p7;

Wappenhans Task Force, 1992.12 Usher, 1997ª, eco026, WCD Submission,

p120-123.

13 Egipto y Etiopía están procurando ahora colaborar más por medio de la Nile Basin Intiative.

14 WCD Thematic Review on Negotiation, sección 3.4.

15 Hanusin, 1999, opt052, WCD Submission, 4-5.

16 WCD Thematic Review III.1 Economic Analysis.

17 WCD Thematic Review V.2 Environmentaland Social Assessment, Sección 1.

18 Por ejemplo ver el WCD india Country Study, sección 7.4.

19 WCD Thematic Review V.4 Regulation, sección 3.1.

20 Lovei and McKechnie, 2000, p34-37.21 Por ejemplo la Recomendación sobre

Propuestas de Anticorrupción para Propuestas para Obtener Fondos de AIA del Development Assistance Committee, en 1996.

22 OECD, 2000b; OECD, 2000c; página web http:// www.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm,versión del 4 setiembre 2000.

23 ejemplo, el Reino Unido tiene el Department for International Dvelopment y el Export Credtis Guarantee Department.

24 Por ejemplo ver WCD India Country Study.

Page 239: WCD - Represas y Desarrollo.

Segunda Parte:

El Camino a Seguir

l mandato pidió a la Comisión Mundial de Represas que

propusiera un marco para procesos de evaluación de

opciones y de toma de decisiones para el desarrollo de recursos

hídricos y energéticos, junto con una serie de criterios y directrices

para la planificación, diseño, construcción, operación y cese de

operaciones de grandes represas. La Segunda Parte del informe

presenta una orientación nueva en la toma de decisiones, basada

en los hallazgos que se encuentran en la Revisión Global (Primera

Parte).

• El Capítulo 7 presenta un marco normativo para un desarrollo equitativo ysostenible y elabora un método para negociar resultados para proyectos dedesarrollo de agua y electricidad basado en reconocer los derechos y en evalu-ar los riesgos.

• El Capítulo 8 plantea siete prioridades estratégicas amplias que deberían orien-tar la toma de decisiones. Cada una de ellas incluye un conjunto de principiosque, si se aplican, conducirán a resultados más equitativos y sostenibles en elfuturo.

• El Capítulo 9 elabora criterios y directrices de apoyo que ayudarán a quienestoman decisiones y a todas las partes interesadas a poner en práctica las priori-dades estratégicas planteadas en el Capítulo 8.

• La Segunda Parte concluye con el Capítulo 10 que subraya la necesidad deacciones concertadas y simultáneas y propone puntos de acceso para que losdiferentes grupos involucrados en el debate sobre represas le den seguimientoen respuesta a las recomendaciones de la Comisión

E

Page 240: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 241: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7:

Acrecentar el Desarrollo HumanoDerechos, riesgos y resultados negociados

ara mejorar en el futuro los

resultados del desarrollo necesi-

tamos colocar los proyectos de

desarrollo hídrico y energético que se

propongan en un marco más amplio, un

marco que refleje un conocimiento y

una comprensión plenas de los benefi-

cios e impactos de proyectos de grandes

represas y de opciones alternativas para

todas las partes involucradas. Significa

que tenemos que agregar voces, per-

spectivas y criterios nuevos en la toma

de decisiones, y que necesitamos desar-

rollar una nueva metodología que

genere consenso en torno a las deci-

siones tomadas. Esto desembocará en

cambios fundamentales en la forma en

que se toman las decisiones.

P

Page 242: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

Este capítulo propone unanueva base para ponderaropciones y llegar a deci-siones acerca del desarrollode recursos hídricos yenergéticos. Relaciona nue-stro análisis de experienciaspasadas que se encuentran

en los capítulos de Revisión Global con el marcode la CMR para la práctica futura que se presentaen los capítulos 8 y 9. Al elaborar este marco laComisión descubrió que aplicar las leccionesaprendidas no conlleva tan sólo un cambio en elproceso y el procedimiento. Las fallas del debatesobre represas discurren a un nivel mucho másprofundo y tienen que ver con muchos de losvalores y normas fundamentales que afectannuestra vida como ciudadanos y comunidades.

En su proceso, la Comisión reconoce que eldebate sobre represas tiene sus raíces en eldebate permanente y más amplio sobre desarrol-lo. La visión global que se está formando de undesarrollo equitativo y sustentable constituye elfundamento de los hallazgos y recomendacionesde la Comisión. Este fundamento se relacionacon:

• el marco de normas internacionalmente acep-tadas sobre derechos humanos, el derecho aldesarrollo, y la sustentabilidad.• tendencias globales y el paradigma emergentede desarrollo; y• un enfoque basado en los derechos en el queel reconocimiento de los derechos y la evaluaciónde los riesgos ofrece la base para decisionesnegociadas en cuanto a represas y a sus alternati-vas.

De un revisión global a la prácticafutura

Además de tener en cuenta todas las opciones encuanto a desarrollo, las decisiones acerca derepresas deben responder a una amplia gama denecesidades, expectativas, objetivos y limita-

ciones. Por ser un asunto de elección y de políti-cas públicas, siempre reflejarán intereses contra-puestos, por lo que se requerirá negociar.Reconciliar necesidades y derechos contrapuestoses el factor más importante a la hora de abordarlos conflictos relacionados con proyectos y pro-gramas de desarrollo, sobre todo en el caso deintervenciones a gran escala como las represas.

El acceso al agua brinda una ilustración gráficade esas necesidades y objetivos de desarrollocontrapuestos y de por qué se convierten en ele-mentos clave ciertos aspectos de equidad y justi-cia. Las comunidades ribereñas con derechos deuso y economías de mucha data que dependende recursos locales tienen un interés inmediatoen mantener las pautas actuales de uso y engarantizar que se puedan satisfacer sus necesi-dades futuras. Sin embargo, en el contexto depolíticas nacionales, para satisfacer necesidadesde desarrollo se puede requerir que se compartanrecursos hídricos. Para equilibrar estas necesi-dades, las sociedades tendrán que negociar unmarco para compartir el recurso en forma equi-tativa. La historia nos muestra que esto se puedelograr siempre que se siga un proceso transpar-ente y legítimo.

Las represas a menudo se han visto como unaforma eficaz de satisfacer necesidades hídricas yenergéticas. Sin embargo, la Revisión Global hapuesto de relieve la amplia gama de problemasrelacionados con ellas. La Comisión reconoce quela perspectiva actual sobre desarrollo se beneficiade conocimientos de los que quizá no dis-pusieron quienes tomaron decisiones en el pasa-do. Con todo, resulta claro que la contribuciónpositiva de las grandes represas al desarrollo enmuchos casos se ha visto desfigurada conimpactos sociales y ambientales significativos, queresultan inaceptables si se ven desde la perspecti-va de los valores actuales.

El debate acerca de las represas es un debateacerca del significado, propósito y vía mismos deldesarrollo así como del papel que desempeña el

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones202

El debate acerca de lasrepresas es un debateacerca del significado,

propósito y vía mismosdel desarrollo así como

del papel que desem-peña el estado.

Page 243: WCD - Represas y Desarrollo.

estado tanto en proteger los derechos de sus ciu-dadanos como en responder a sus necesidadespor medio de políticas y proyectos de desarrollo.La Revisión Global de la CMR mostró con clari-dad que los proyectos de infraestructura a granescala, como las represas, pueden ocasionarimpactos devastadores en las vidas y medios desubsistencia de comunidades y ecosistemas afec-tados, sobre todo si se carece de evaluaciones yprovisiones adecuadas que se hubieran acordadopara abordar dichos impactos. Durante las con-sultas regionales y por medio de los estudios decaso de la CMR distintas comunidades y personasexpusieron a la Comisión la naturaleza y alcancede dichos impactos. Estos informes generaronpreocupaciones básicas acerca de la forma enque los gobiernos y sus agencias han desempeña-do su papel y sus responsabilidades en el proce-so de desarrollo.1

Mejorar el proceso de desarrollo y sus resultadosdebe comenzar a partir de una comprensión clarade los valores, objetivos y metas de desarrollocompartidos y de sus implicaciones para el cam-bio institucional. La Comisión agrupó en cincoapartados los valores centrales que moldean sucomprensión en cuanto a estos temas:

• Equidad• Eficiencia• Toma participativa de decisiones• Sustentabilidad• Responsabilidad

Estos cinco valores permean todo el informe yson el punto focal de las preocupaciones que segeneraron a raíz de la evidencia que se presentóen la Revisión Global. Al aplicar estos valores a laevidencia recopilada, la Comisión cree que losresultados negociados con la utilización de lametodología de derechos y riesgos conducirán alos resultados de desarrollo más favorables. Lareferencia a estos valores permite que todos losgrupos involucrados verifiquen las decisionesrelacionadas con el desarrollo hídrico y energéti-co. Si el informe afirma estos valores de manera

significativa, llegaremos a salvo a nuestro destino,a saber, mejores procesos de toma de decisionesque producen resultados mejores para todos losgrupos implicados.

En las secciones siguientes la Comisión presentaun nuevo marco conceptual normativo para latoma de decisiones frente a opciones para eldesarrollo hídrico y energético que se puedeaplicar en contextos nacionales y locales. Paramejorar los resultados en desarrollo, asegurar laaceptación pública y disminuir controversiasfuturas, esta nueva base normativa debe ganarseel apoyo de la gama completa de grupos implica-dos clave. Sugiere que la toma de decisiones enla gestión hídrica y energética discurrirá paralela alas tendencias globales emergentes en cuanto adesarrollo equitativo y sustentable.

Desarrollo humano sustentable -Marco global

¿Cuáles son estas tendencias y cuán firme es sudirección y fuerza? ¿Qué implicaciones tienenpara la toma de decisiones? ¿Qué dicen en cuantoa los derechos que las sociedades, comunidadesy personas en las sociedades pueden reclamar ylas responsabilidades que acompañan a esosderechos?

Existe un marco conceptual universalmente acep-tado para establecer metas, normas y estándares.Los fundamentos del marco son la Carta de lasNaciones Unidas (1945) y la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos(1947) (en el

Acrecentar el desarrollo humano

203El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

"La esfera económica no se puede separar del tejido más complejo de la vida social y política ni dejar que siga su propia trayectoria. Para que la economía global sobreviva y prospere debe tener un fundamento más sólido en valores compartidos y prácticas institucionales; debe promover fines sociales más amplios e inclusivos".

Fuente: Annan, 2000

R e c u a d ro 7.1 Va l o res compartidos y prácticas institucionales,Informe del Milenio de la ONU

Page 244: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

Anexo VI se encuentran lostextos completos).2

En las dos últimas décadasdel siglo XX la AsambleaGeneral de las NacionesUnidas impulsó el marcocon la Declaración de

Naciones Unidas sobre Derecho al Desarrollo(1986) y la Declaración de Rio sobre MedioAmbiente y Desarrollo (1992) (en el Anexo VI seencuentran los textos completos). Junto con losacuerdos y convenciones anteriores, abarcan unamplio espectro que va desde los derechoshumanos, pasando por el desarrollo social y elmedio ambiente, hasta la cooperación económica.

Derechos humanos

La referencia al marco de derechos humanos queadoptó la comunidad internacional en 1948 haceque el proceso de planificación y toma de deci-siones logre avances importantes. Articula esosderechos como autodeterminación y el derecho aser consultados en asuntos que afectan las vidasde las personas, el derecho a la representacióndemocrática de los puntos de vista de las per-sonas sobre dichos asuntos, el derecho a recurriry el derecho a un nivel adecuado de vida, serlibres de privaciones arbitrarias de la propiedad,ser libres de toda violencia, libertad de pen-samiento, conciencia y religión y libertad deopinión y expresión. En términos más generales,incluye el derecho a un orden social e interna-cional en el que se puedan hacer plena realidadestos derechos.

Todo ser humano detenta derechos humanos sindiscriminación en virtud de su humanidad. La ref-erencia al marco de derechos humanos significaque no se pueden adoptar políticas que nieguenlos derechos de algunos para satisfacer los deotros. Por esta razón, cualquier política o ley quese adopte debe contener la intención de respetarlos derechos de todos. La aplicación de unenfoque basado en los derechos reconoce la indi-

visibilidad de los derechos civiles, políticos,económicos, culturales y sociales. Amplia elespectro de derechos humanos básicos más alláde la esfera socioeconómica de necesidades paraincluir los derechos a la vida, atención en salud,educación, techo, alimento, agua, medicamentos,seguridad, subsistencia y sustento.

A diferencia de las necesidades, que se expresancomo aspiraciones a beneficios, los derechos sesuelen expresar en leyes, lo cual permite con-seguirlos o reajustarlos por medio del sistemajudicial. Un país puede utilizar su proceso legisla-tivo para garantizar que políticas pertinentesbasadas en derechos tengan su expresión legal ypara establecer mecanismos institucionales parasustentarlos. El sistema legal también brinda unmedio para resolver conflictos potenciales encasos en que los derechos dan pie a que surjanderechos contrapuestos. Así pues, el enfoquebasado en los derechos ofrece una base de prin-cipios para mediar ante opciones de desarrolloentre intereses contrapuestos.

El derecho al desarrollo

En 1986 la Asamblea General de la ONU adoptóla Declaración sobre el Derecho al Desarrollo(DDD).3 Constituyó un paso significativo departe de la comunidad internacional en cuanto adesarrollar un marco normativo que especificaresponsabilidades en la aplicación de un enfoquebasado en los derechos en materia de desarrollo.Fue más allá de la esfera de derechos humanosindividuales para abordar las relaciones entrediferentes grupos de interés en la sociedad y suinteracción con el estado.

La Declaración del Derecho al Desarrollo exponeuna serie de conceptos importantes:

• El desarrollo es un proceso comprensivo quebusca la mejora constante del bienestar de toda lapoblación; afecta los derechos económicos, cívi-cos, sociales, culturales y políticos.• La promoción, el respeto y el disfrute de cier-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones204

Un enfoque basado enlos derechos propor-

ciona una base de prin-cipios para mediar en las

opciones de desarrolloentre intereses contra-

puestos.

Page 245: WCD - Represas y Desarrollo.

tos derechos humanos y libertades fundamentalesno pueden justificar que se nieguen otros dere-chos humanos y libertades fundamentales.• La creación de condiciones favorables al desar-rollo de los pueblos y de las personas es respons-abilidad primordial de sus Estados.• Las políticas nacionales de desarrollo que bus-can la mejora constante del bienestar de toda lapoblación y de todas las personas deberían for-mularse sobre la base de su participación activa,libre y significativa y de la justa distribución debeneficios que se deriven de ellas.• El derecho de los pueblos a ejercer una sober-anía plena y completa sobre toda su riqueza yrecursos naturales.• El derecho a la autodeterminación.• Oportunidad igual de acceder a alimento ytecho.

La DDD trató de clarificar el papel del Estado encuanto a ejercer sus derechos, responsabilidades,deberes y obligaciones en la planificación eimplementación de políticas y programasnacionales de desarrollo. Refleja el reconocimien-to de que toda sociedad actúa como un cuerpoorganizado en el que se otorgan poderes yresponsabilidades al Estado. Al mismo tiempo, losEstados están sujetos a condiciones que puedenresumirse bajo el título de criterios de buen gob-ierno, como los que se encuentran en laDeclaración sobre Derechos Humanos, incluyen-do el dominio de la ley, burocracias responsablesy libertad de información. La legitimidad delEstado en el ejercicio de su papel se basa en elsupuesto de que actúa de acuerdo con estos cri-terios. Sin buen gobierno, se pone en entredichola legitimidad del Estado y en última instancia sucapacidad para tomar decisiones. La autoridad delEstado también puede verse limitada debido a laadhesión al marco de convenciones interna-cionales que, en ciertas circunstancias, reemplazala soberanía propiamente dicha.

Desarrollo sus-tentable - los princi-pios de Rio

La Declaración de laConferencia de lasNaciones Unidas sobreMedio AmbienteHumano (Estocolmo,1972) aceptó por primeravez que el medio ambi-ente era fundamental para el bienestar humano, yque una tarea central de los Estados y de lacomunidad internacional era administrarlo ycuidarlo con el fin de promover metas humanasmás amplias. Articular y codificar los derechosambientales tomó algo más de tiempo. LaConferencia de Naciones Unidas sobre MedioAmbiente y Desarrollo adoptó la Declaración deRio sobre Medio Ambiente y Desarrollo en juniode 1992. La Declaración contiene 27 principios,que se suelen conocer como Principios de Rio.4

Algunos de estos principios tienen una pertinen-cia inmediata para la gestión de recursos hídricosy energéticos.

• El principio 1 afirma que los seres humanosocupan el centro mismo de las preocupacionesrespecto al desarrollo sustentable. Tienen derechoa una vida saludable y productiva en armoníacon la naturaleza.• El principio 3 reconoce el derecho al desarrol-lo, pero insiste en que debe satisfacerse de unamanera equitativa que tome en cuenta, ademásde a los participantes actuales en el desarrollo, alas generaciones futuras.• El principio 4 insiste en que el desarrollo sus-tentable requiere que el medio ambiente estéintegrado con el proceso de desarrollo y consti-tuye un elemento central de los objetivos de eseproceso. El medio ambiente, por si mismo, esuna meta insuficiente.• El principio 10 subraya que todos los ciu-dadanos implicados deben involucrarse en elmanejo de aspectos ambientales, y deben partici-par en el proceso de toma de decisiones. Esta

Acrecentar el desarrollo humano

205El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 246: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

participación debe ir acompañada de un accesoreal a información pertinente y de oportunidadesque busquen el reajuste y la corrección cuandono se respeten los acuerdos.• El principio 13 afirma que los Estados garanti-zarán que se compense a las víctimas de dañosambientales y darán prioridad a un mayor desar-rollo de leyes referentes a responsabilidad civil entales casos.• El principio 15 afirma que los Estados aplicaránen gran parte métodos preventivos según susposibilidades. Cuando existan amenazas de dañograve o irreversible, la ausencia de una certezacientífica absoluta no se utilizará como razón paradiferir medidas costo eficientes para prevenir ladegradación ambiental.• Finalmente, el principio 22 reconoce el papel

vital de los pueblos indígenas y de otras comu-nidades locales en la gestión del medio ambientey el desarrollo, y confía a los Estados que garanti-cen una participación real de los mismos en ellogro del desarrollo sustentable.

Los principios de Rio junto con la Agenda 21pusieron, pues, de relieve no sólo las vincula-ciones entre medio ambiente y desarrollo sinotambién la importancia de que las comunidadeslocales desempeñen un papel importante endefinir estrategias nacionales de desarrollo.

La Revisión Global ofreció pruebas abundantesque ilustran que los gobiernos, al construir repre-sas, se encontraron a menudo en conflicto conprincipios básicos de buen gobierno que se hanelaborado en los tres instrumentos internacionalesmencionados antes. Esta situación sigue prevale-ciendo en la actualidad. El nivel de conflicto querodea a las grandes represas, ayer y hoy, es sufi-ciente para ilustrar que las represas con frecuen-cia desencadenan desacuerdos acerca de losderechos respectivos de gobiernos y sus ciu-dadanos.

La Declaración de Derechos Humanos de NU, elDerecho al Desarrollo y los Principios de Rio,todos juntos, configuran un marco internacional-mente aceptado de normas que sustenta un con-cepto de desarrollo que es viable en lo económi-co, equitativo en lo social y sustentable en loambiental. Es un marco sólido con una incidenciafundamental en el debate sobre represas. ElGráfico 7.1 ilustra cómo la Comisión se basa enestas normas internacionalmente aceptadas en elresto de este informe para desarrollar un nuevomarco de políticas y el enfoque consiguiente parael desarrollo de recursos hídricos y energéticos.

Tendencias y retos en la aplicacióndel nuevo marco de desarrollo

Cuando se apela a este marco normativo univer-sal emergente, no se debe pretender ni que seacompleto, que se haya aceptado en su totalidad,

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones206

Marco Normativo del Desarrollo

Va l o res centrales y Comprensión Compartida de la CMR

Valores centralesEquidad

EficienciaToma participativa de decisiones

SustentabilidadResponsabilidad

Enfoque de derechos y riesgos

Instrumento para negociar la toma de decisiones

Agenda para la implementación

Prioridades estratégicas y principios de políticasCriterios y directrices de la CMR

Gráfico 7.1 El marco de la política de la CMR

Declaración Declaración de la ONU Declaración de RioUniversal de del Derecho al s o b re MedioD e s a r rollo Derechos Ambiente Humanos y Desarro l l o

Page 247: WCD - Represas y Desarrollo.

ni que en la práctica sea fácil aplicar sus provi-siones. Sin embargo, ciertas tendencias recientesen políticas públicas globales sugieren que seestá prestando una atención cada vez mayor a ladiscrepancia entre aspiración y realización.Resulta significativo que el centro de atención delInforme sobre Desarrollo Humano 2000 delPrograma de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) lo constituyan los derechos humanos y eldesarrollo humano (ver Recuadro 7.2). El marcotambién da más fuerza a la noción, que estáprevaleciendo cada día más en una serie deesferas, de que existe una cuerpo de preocupa-ciones comunes en toda una gama de conven-ciones y acuerdos internacionales que trasciendenla soberanía nacional.

La adopción de un enfoque basado en los dere-chos no resuelve por sí misma el reto práctico desatisfacer las necesidades humanas. Durante susconsultas regionales la Comisión escuchó unaamplia gama de puntos de vista y de razonamien-tos al respecto. Satisfacer necesidades en aumen-to acelerado de agua y energía, en especial en laseconomías en desarrollo del Sur, exige eleccionesdifíciles de parte de los gobiernos. No respondera estas necesidades acarrea riesgos económicos ypolíticos significativos. La seguridad alimentaria,apagones, llaves de agua secas e inundaciones,son algunos de los aspectos de servicio públicomás inmediatos y sensibles de los que lasociedad considera responsable al gobierno. En elpasado, los proyectos de represas a gran escalase pensaba que ofrecían opciones al parecerdirectas y muy visibles para responder a estaspresiones.

Al mismo tiempo, los criterios para tomar deci-siones que utilizaban los gobiernos no siempreconcordaban con los de grupos organizados deciudadanos. Los gobiernos a menudo se inclinana apelar a necesidades apremiantes de desarrollocomo razón para limitar derechos, en tanto quelos grupos de la sociedad civil creen que elrespeto total de los derechos y la búsqueda dealternativas constituyen la forma mejor de pro-

mover equidad y justicia en el desarrollo.

En muchas partes del mundo en desarrollo, elacceso al capital, a la tecnología y a oportu-nidades de desarrollo determina hasta dóndepueden desarrollarse las economías locales ynacionales. De igual modo, la economía políticadel poder, los intereses creados y el acceso arecursos propios de cada sociedad ejercen unagran influencia en su compromiso con el desar-rollo equitativo y sustentable.Esto no equivale a sugerir que el problema radicaen los países pobres. La presión por el desarrollohídrico y energético, tanto en el Norte como enel Sur, no se origina sólo en la necesidad impe-riosa de satisfacer necesidades humanas básicas,sino que proviene también del consumo despil-farrador en los países ricos o entre las personas

Acrecentar el desarrollo humano

207El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del PNUD se centra enlos derechos humanos como marco de referencia fundamental dentrodel cual debe buscarse dicho desarrollo. Afirma que las sociedadesestán en el umbral de un avance significativo en cuanto areconocimiento y respeto de los derechos humanos. Pero estorequerirá seis cambios fundamentales en el pensamiento que haprevalecido en el siglo XX:

• De una orientación centrada en el estado a orientaciones pluralis-tas, con actores múltiples, con rendición de cuentas no sólo de partedel Estado sino también de los medios de comunicación, corpora-ciones, escuelas, familias, comunidades e individuos.

• De responsabilidad nacional a otra internacional y global, y deobligaciones internacionales del Estado a responsabilidades deactores globales.

• De centrarse en derechos civiles y políticos a una pre ocupaciónmás amplia por todos los derechos, prestando la misma atención alos derechos económicos, sociales y culturales.

• De una actitud punitiva a otra positiva en las presiones y ayudainternacionales, de depender del señalar con el dedo y censurar a unapoyo positivo.

• De centrarse en elecciones multipartidistas a la participación detodos por medio de modelos inclusivos de democracia.

• De la erradicación de la pobreza como meta del desarrollo a laerradicación de la pobreza como justicia social, satisfaciendo losderechos y responsabilidades de todos los actores.

Fuente: PNUD, 2000

Recuadro 7.2 Derechos humanos y desarrollo humano

Page 248: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

acomodadas en los países pobres.

Sea como fuere que se juzgue, es una realidadque los gobiernos se enfrentan a dilemas muyreales al tratar simultáneamente de satisfacernecesidades apremiantes y promover que sehagan realidad derechos fundamentales, incluso sino se cuestiona la satisfacción de las necesidadesy derechos de todas las personas. A pesar deesto, la Comisión cree que la satisfacción de lasnecesidades de desarrollo requiere el respeto delos derechos fundamentales, y no un truequeentre los mismos. Creemos que una orientaciónequitativa y sustentable en cuanto al desarrolloexige que decidir construir una represa ocualquier otra acción, no debe, por principio, sac-rificar los derechos de ningún ciudadano o gru-

pos de personas afectadas.5

En la elaboración de sumarco de referencia yrecomendaciones laComisión ha procuradobasarse en las tendencias ydesarrollos más generaliza-dos que reflejan el contextocambiante y las manifesta-ciones internacionales encuanto al desarrollo. Notodos los países se recono-cerán en estas formula-ciones y las tendencias hanavanzado mucho más en

unas áreas que en otras. Sin embargo, laComisión cree que las tendencias que sedescriben más adelante no se limitan a ningunaregión ni a ningún grupo de países específicos,sino que tienen una pertinencia general. Desde laperspectiva de esta experiencia compartida lla-mamos la atención hacia los siguientes elementosdel paradigma de desarrollo que está formán-dose:• Parece que el mundo está decidido a ir másallá del paradigma de crecimiento, que juzgaba elprogreso en términos exclusivamente económi-cos, valorando de sobremanera las actividades

que ofrecían un beneficio económico claro. Estono quiere decir que la viabilidad económica yano se considere importante. Más bien tiene unmayor peso además de una sanción mayor por eldesempeño económico deficiente en el caso decompañías o países. Pero estamos valorando másaspectos no monetarios o no monetizados deldesarrollo, como la necesidad de conservar ladiversidad biológica, proteger valores culturales otener en cuenta las necesidades de generacionesfuturas.• Estamos pasando de una valuación en términosgenerales del interés público a centrarnos enmejorar la equidad en la distribución de costos ybeneficios del desarrollo. La creciente disparidadentre ricos y pobres en muchas naciones hafomentado dudas acerca de los caminos tradi-cionales hacia el desarrollo.6 El consenso emer-gente sobre la necesidad de una mayor trans-parencia y participación en la toma de decisionesen cuanto al desarrollo es probable que acelerebastante esta transición. La atención en laequidad se extiende hasta reconocer la equidadintergeneracional como factor importante paraabordar el acceso y utilización de recursos.• Una base cada vez más sólida de acuerdos, car-tas, declaraciones y convenciones internacionalessustenta la atención centrada en la equidad yconfirma la importancia creciente de las consid-eraciones sobre equidad en el desarrollo. En par-ticular, está surgiendo un cuerpo de instrumentosinternacionales relacionados con los derechoshumanos, junto con instituciones para supervisarsu desarrollo y aplicación ulteriores. Esto robuste-cerá los argumentos a favor de una mayor trans-parencia, participación en la toma de decisiones yresponsabilidad por su cumplimiento. La presiónpor parte de la comunidad de derechos humanosha producido un impacto en gobiernos y másrecientemente en corporaciones.• La definición de interés público está pasandode la que recompensaba los intereses predomi-nantes de crecimiento económico a otra que damás peso a los derechos e intereses de personasy comunidades a las que afecta el desarrollo. Secuestiona cada día más el nivel de sacrificio que

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones208

Los gobiernos seenfrentan a dilemas muy

reales al tratarsimultáneamente de sat-

isfacer necesidadesapremiantes y promover

que se hagan realidadderechos fundamen-

tales, incluso si no secuestiona la satisfacción

de las necesidades yderechos de todas las

personas.

Page 249: WCD - Represas y Desarrollo.

las personas afectadas se espera que sobrellevenen aras de un concepto a menudo mal definid deun bien público mayor. De igual modo, elreconocimiento de que las comunidades afec-tadas, por medio de sus sacrificios, contribuyende hecho al desarrollo implica un cambio encuanto a centrarse en orientaciones compensato-rias y a pasar a establecer mecanismos para com-partir beneficios de manera equitativa.• También hemos sido testigos de un cambio deopciones de un desarrollo impulsado por la tec-nología hacia enfoques más integrados en cuantoa la gestión de recursos escasos en la que la tec-nología no es sino un factor más entre otros paragestionar de manera más eficaz la demanda ysuministro de servicios. Además, el reconocimien-to de que las prácticas y tecnologías tradicionalespueden lograr elevados niveles de eficacia encuanto a satisfacer necesidades locales, junto conel advenimiento de nuevas opciones tecnológicas,ha puesto cada vez más en cuestión la noción deque los sistemas grandes y centralizados seansiempre la manera más eficaz y eficiente de satis-facer las demandas de agua y energía.• El paradigma emergente ofrece una basenueva para gobernar y para la toma democráticade decisiones. Esto proviene de una redistribu-ción sustancial de papeles y responsabilidades enlos sectores público y privado y en la sociedadcivil. Muchas partes del mundo han sido testigosde un desplazamiento notable de la autoridad delgobierno nacional, en tres direcciones: para arri-ba hacia superestructuras regionales o entidadesinternacionales, para abajo hacia gobiernosprovinciales y locales; y para fuera hacia el sec-tor privado y la sociedad civil. Esto no quieredecir que el papel del gobierno se haya vueltomenos importante; pero sí ha cambiado y siguecambiando, con implicaciones en cuanto a laforma en que se toman e implementan deci-siones.• El sector privado, por el contrario, ha expandi-do en mucho su papel, asumiendo funciones quehasta tiempos recientes eran de dominio exclusi-vo del gobierno. En algunas partes del mundohay agudos temores en cuanto a esta tendencia,

los cuales reflejan unapreocupación crecienteacerca del poder cadavez menor de los ciu-dadanos para controlarla actividad corporativapor medio de institu-ciones locales ynacionales. Hay, pues,presión sobre las corporaciones para que sehagan responsables de estándares de compor-tamiento social y ambiental que gocen de amplioapoyo. Esa presión es probable que signifiqueque las corporaciones tendrán que asumir may-ores costos y riesgos si no cumplen con las nor-mas, regulaciones y estándares existentes.• El papel de las organizaciones de la sociedadcivil también se ha expandido y se acepta cadavez más su legitimidad en cuanto a representar ydefender intereses, a participar como actoresplenos en la toma de decisiones respecto aldesarrollo y a monitorear el cumplimiento. Lasorganizaciones de la sociedad civil están desem-peñando un papel cada vez más importante encuanto a influir en la opinión pública y a movi-lizarla contra la violación o no cumplimiento deestándares nuevos y emergentes de compor-tamiento, en especial en los frentes social y ambiental.

Este contexto cambiante conlleva una gama másamplia de preocupaciones que tienen un derecholegítimo a que se las tenga en cuenta y, portanto, de actores involucrados en lograr deci-siones clave de desarrollo. Será cada vez más difí-cil tomar decisiones sobre la limitada base de lasnecesidades de desarrollo de infraestructura. Enlugar de ello, esos proyectos deben considerarsecomo parte de un proceso más amplio de trans-formación económica, social y ambiental.

Acrecentar el desarrollo humano

209El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 250: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

Derechos y ries-gos - un mejorinstrumento parala toma de deci-siones

Tanto los hallazgos dela Revisión Global de laCMR como las implica-ciones del marco nor-mativo sintetizado eneste capítulo demues-tran que la orientacióntradicional 'contable' devaluar costos y benefi-

cios de un proyecto es un instrumento inadecua-do para una planificación eficaz del desarrollo ypara la toma de decisiones. El caso de las repre-sas ilustra con claridad que las elecciones para eldesarrollo que se toman sobre la base de esostrueques ni captan la complejidad de los aspectosimplicados ni pueden reflejar de manera adecua-da los valores que las sociedades asignan a difer-entes opciones en el contexto más amplio deldesarrollo sustentable.

Dada la importancia de los aspectos relacionadoscon los derechos así como la índole y magnitudde los riesgos potenciales para todas las partesinteresadas, la Comisión propone que se elaboreuna orientación basada en el 'reconocimiento dederechos' y una 'evaluación de riesgos' (en espe-cial derechos en riesgo) como instrumento paraorientar la planificación y la toma de decisionesfuturas (ver Gráfico 7.2). Esto también propor-cionará un marco más eficaz para integrar lasdimensiones sociales y ambientales en la avalu-ación de opciones y en la planificación y ciclosde los proyectos.

Derechos ...

La Revisión Global puso de relieve la necesidadde una orientación más práctica y concreta paraabordar los cinco valores de equidad, eficiencia,toma participativa de decisiones, sustentabilidad y

responsabilidad..Estos valores constituyen el fun-damento de una orientación basada en los val-ores para tomas de decisiones equitativas acercade la gestión de los recursos hídricos y energéti-cos.

En el contexto de proyectos de represas grandespueden resultar pertinentes varias clases de dere-chos. Incluyendo derechos constitucionales, dere-chos consuetudinarios, derechos codificados pormedio de legislación, derechos de propiedad olos derechos de los inversores y promotores. Sepueden clasificar sobre la base de su estatuslegal, su alcance espacial y temporal o su finali-dad. En las dimensiones espacial y temporal, sepueden distinguir los derechos de entidadeslocales, en cuencas, regionales y nacionales, losderechos de países ribereños, o los derechos degeneraciones presentes y futuras. En relación conla finalidad o sujeto de los derechos, se puedendistinguir derechos a recursos materiales comotierra y agua, y derechos a bienes espirituales,morales o culturales, como religión y dignidad.

Este enfoque pone de relieve el ámbito y comple-jidad de derechos y responsabilidades pertinentesy la realidad de que hay derechos que se entre-cruzan y superponen. Los mecanismos pararesolver conflictos, adjudicación y arbitraje inde-pendiente deben comenzar desde la misma fasede valuación de estos derechos, títulos y reivin-dicaciones. Esta orientación presupone que en lafase de valuación, todas las reclamaciones estánsujetas a una revisión justa, abierta y transparente.Se basa en la aceptación de que ningún derechode alguien eliminará el de otro. De hecho, cuan-do los derechos compiten entre sí o entran enconflicto, el único proceso por medio del cual sepueden reconciliar de manera legítima interesesvariados son las negociaciones de buena fe. Estosugiere un enfoque en cuanto a políticas de aguay energía que da margen a procesos negociadosdentro de un marco legal y de procedimientos,incluyendo mecanismos de arbitraje, recursos yapelaciones para asegurar una adjudicación equi-tativa en casos en que no se pueden lograr arreg-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones210

Page 251: WCD - Represas y Desarrollo.

los negociados o son impugnados.

Clarificar el contexto de derechos para un proyec-to que se propone es un paso esencial en laidentificación de las reclamaciones y títulos legíti-mos que podrían verse afectados con dichoproyecto, o incluso con sus alternativas. Tambiénconstituye la base para una identificación real delos grupos implicados que tienen derecho a unpapel formal en el proceso de consulta, y dado elcaso en negociar acuerdos concretos respecto alproyecto en relación, por ejemplo, con compartirbeneficios, arreglos o compensaciones.

... y Riesgos

La noción de riesgo agrega una dimensión impor-tante para comprender cómo, y hasta qué punto,un proyecto puede impactar esos derechos. Lapráctica tradicional consiste en restringir la defini-ción de riesgo al riesgo que corren el promotor oinversor corporativo en términos de capital inver-tido y beneficios previstos. Estas personas queasumen riesgos voluntarios tienen la capacidadde definir el grado y el tipo de riesgo que deseancorrer y definen en forma explícita sus límites yaceptabilidad. Por el contrario, como lo hamostrado la Revisión Global, a un grupo muchomayor a menudo se le imponen riesgos sin suconsentimiento y que otros manejan. De ordi-nario no pueden opinar respecto a políticas gen-erales de agua y energía, en cuanto a la elecciónde proyectos específicos o en cuanto a su diseñoe implementación. Los riesgos que enfrentanafectan de manera directa el bienestar individual,sus medios de subsistencia, la calidad de vida,incluso su visión espiritual del mundo y su super-vivencia.

Esto ha conducido a menudo a conflictos porquehace caso omiso del principio de que quienestienen intereses legítimos en una decisión son losque están en mejor posición para valuar los ries-gos que están dispuestos a correr para conseguirun beneficio. Estos conflictos se exacerban con laausencia de un enfoque acordado y de un proce-so para avaluar y negociar resultados aceptables

Acrecentar el desarrollo humano

211El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los promotores públicos y privados de proyectos de grandes represas desde hace mucho han entendido que ese sector implica gestionar riesgos de índole técnica, financiera e incluso política. Quienes toman decisiones no siempre han reconocido las diferencias entre 'asumir un riesgo' e 'imponer un riesgo' y entre quienes corren voluntariamente riesgos y quienes sobrellevan riesgos impuestos. El sector privado considera a las represas como proyectos de alto riesgo. Por ser 'quienes corren voluntariamente riesgos', las compañías privadas gestionan su mayor exposición al riesgo mediante la exigencia de mayores tasas de beneficios. Sus procedimientos para gestionar el riesgo están relativamente muy desarrollados, utilizando acuerdos contractuales y mecanismos sofisticados de recurrir a terceras partes y a arbitraje.

Los gobiernos y reguladores planifican y gestionan la provisión de servicios a la nación, y por consiguiente también asumen riesgos. Deben sopesar los riesgos inherentes a emprender proyectos de represas frente a los riesgos de no emprenderlos. Hay riesgos también en otras opciones, y en la opción de 'no hacer nada', en vista dela creciente demanda de energía y alimentos y de que las sociedades están constantemente equilibrando estos riesgos y oportunidades diferentes.

Sin embargo, a otros se les imponen los riegos. Entre quienes 'sobrellevan riesgos impuestos', que se ven obligados a cargar con riesgos, están las personas que se vana ver desplazadas debido al proyecto. Estas personas pueden enfrentarse con años de incertidumbre y riesgos directos para sus medios de subsistencia, incluso antes deque se apruebe el proyecto y antes de que haya reubicaciones o compra de tierras. Quizá no puedan obtener financiación para invertir en infraestructura o equipo agrícolas, y los gobiernos locales quizá no mantengan o desarrollen servicios para las comunidades a punto de ser desplazadas. Los riesgos para las comunidades desplazadas se multiplican en los casos donde nada pueden decir en cuanto a las decisiones perose ven obligados a cargar con las consecuencias. En estas circunstancias a menudo dependen totalmente de la capacidad que tenga el gobierno o el promotor de gestionar la reubicación o proceso de compensación en su favor.

Los pueblos indígenas se enfrentan con riegos culturales, sociales y de medios de subsistencia muy particulares. La evidencia que recopiló la Comisión ilustra que con frecuencia sobrellevan riesgos desproporcionados relacionados con proyectos, ya queno fueron incluidos en procesos de toma de decisiones referentes a reubicación, y menos todavía en los procesos anteriores de evaluación de necesidades y de selección de opciones. A las comunidades río abajo que dependen de los caudales existentes del río para mantener su base de recursos tampoco se les suele dar la posibilidad de opinar en cuanto a la naturaleza de proyectos. Sin embargo corren el riesgo deperder el acceso a recursos, o de que se socave su capacidad de mantener unos medios sustentables de vida. A menudo estas comunidades no tienen acceso a información sobre la naturaleza de los riesgos que pueden correr sino hasta que se aprueba o completa el proyecto.7

El caso de las generaciones futuras y el ecosistema es algo diferente. Estos grupos que 'sobrellevan riesgos' no pueden hablar por sí mismos, incluso si se reconocen los riesgos que enfrentan. Los riesgos futuros pueden tener relación con los presentes. Lapérdida de recursos naturales puede socavar oportunidades de subsistir tanto para generaciones presentes como futuras. De igual modo, la pérdida de biodiversidad en el presente implica que las generaciones futuras no dispondrán de ella o sólo en cantidad menor. La escasa prioridad que se suele otorgar a estas clases de riesgos se agrava con la ausencia de salvaguardas tangibles, o el fracaso en implementar y hacercumplir las que sí existen. En tales casos, como en el de otros que sobrellevan riesgosimpuestos, es especialmente pertinente adoptar un enfoque preventiva para evitar los impactos. También es esencial que las partes interesadas identifiquen insumos adecuados para los procesos de evaluación de opciones y para los ciclos de planificacióny de proyecto.

El enfoque preventivo que se encuentra elaborado en los principios de Rio forma partede un enfoque estructurado para el análisis de riesgo, y también resulta pertinente para la gestión de riesgos. Quienes toman decisiones y se encuentran ante incertidumbres científicas y preocupaciones públicas, tienen el deber de dar respuestas en los casos en que la sociedad considera inaceptables los riesgos y la irreversibilidad.

7.3 Quienes corren voluntariamente riesgos sobrellevan riesgosi m p u e s t o s

Page 252: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

de un proyecto dado, resultados que incluyenrechazar una represa a favor de una alternativamás aceptable. Cuando prevalecen relacionesdesiguales de poder y no existe ningún procesopara la adjudicación de buena fe entre interesescontrapuestos, el resultado a menudo es un con-flicto prolongado, intensificación del mismo y, enciertos casos, resultados 'gano-pierdes' en los quelos grupos menos privilegiados resultan todavíamás perjudicados. Esta realidad demasiado fre-cuente apunta a un fallo grave de la ponderaciónde las opciones y del proceso de planificaciónpara proteger y promover derechos humanos y aldesarrollo básicos.

Ocuparse de los riesgos no se puede limitar aconsultar cuadros actuariales ni a aplicar fórmulasmatemáticas. En última instancia, como en el casode los derechos y títulos, deben identificarse yabordarse en forma explícita. Esto requeriráreconocer que el riesgo abarca a un grupo másallá de gobiernos y promotores de modo que seincluyan tanto los afectados por el proyecto comoel medio ambiente como bien público (ver

Recuadro 7.3). Más importante todavía es quequienes sobrellevan riesgos impuestos tengan elderecho legal a participar en un proceso transpar-ente con los que asumen riesgos para asegurarque los riesgos y los beneficios se negocien sobreuna base más equitativa. Para ello, se necesita unmarco que permita un proceso transparente,equilibrado y participativo de toma de decisionesen relación con etapas clave en el proceso deplanificación. En los capítulos 8 y 9 elaboramosen forma más detallada la aplicación práctica deeste enfoque para ilustrar cómo se puede lograren las diferentes etapas de evaluación , planifi-cación e implementación.

Debe, sin embargo, subrayarse que no todos lospaíses poseen todo el espectro de estructuraslegales e institucionales, ni a veces los recursoshumanos y financieros, para implementar demanera eficaz esta orientación participativa en latoma de decisiones. Llega, pues, a ser de alta pri-oridad ayudar a dichos países y comunidades aestablecer las estructuras necesarias y a desarrol-lar la capacidad necesaria.

Negociar acuerdos a partir de losderechos y los riesgos

En su Revisión Global la Comisión encontróuna experiencia considerable y buena prácticaen la implementación de un enfoque basado enlos derechos, con ejemplos procedentes demuchos países. También resulta claro, sinembargo, que este enfoque requiere un marcolegal y de procedimientos que garantice un pro-ceso de negociación libre y bien informado.Este marco debe incluir mecanismos de arbitra-je, recursos y apelaciones de modo que segarantice una adjudicación equitativa en loscasos en que no se pueden lograr acuerdosnegociados.

Si bien resulta fácil señalar que las solucionesnegociadas son la respuesta para una tomarazonable de decisiones o para evitar conflictosrelacionados con represas, debe todavía hacerse

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones212

Recuadro 7.2 De los derechos y los riesgos a los acuerdosnegociados: Un marco para la evaluación de opciones yplanificación de proyectos

DERECHOS RIESGOS

El reconocimiento de los derechos y la valoraciónde los riesgos conduce a la identificación de los implicados.

No hay consenso

Se establece un Foro para la evaluación de las necesidades y de las opciones y para la planificación de proyectos

Revisión independientey mediacióno arbitraje

Mediciónsatisfactoria

Se negocian acuerdos específicos que se convierten en parte del marco normativo que el proyecto debe cumplir

La falta de acuerdo conduce a la elección de un proyecto alternativo, al arbitraje o a unarevisión judicial

Page 253: WCD - Represas y Desarrollo.

frente a una gama de retos difíciles. Estructurarun proceso de negociación que conduzca a unadecisión óptima y con amplio apoyo en cuanto auna opción para el desarrollo de agua y deenergía implica responder a tres preguntas:

• ¿Quién debería participar en el proceso detoma de decisiones?• ¿Qué procesos de toma de decisiones deberíanseguirse?• ¿Qué criterios se pueden aplicar para evaluar elproceso y sus resultados?

¿Quién debería participar?

El enfoque de derechos y riesgos es tanto unpunto de acceso al proceso de evaluación deopciones como una base para el desarrollo sub-siguiente de opciones específicas de proyecto.Reconocer los derechos y evaluar el riesgo identi-fican a las partes interesadas y afectadas quetienen derechos o títulos y también a quienesasumen y sobrellevan riesgos. Esto abre la puertapara un enfoque negociado que permite que elproceso de toma de decisiones evalúe opciones yalcance acuerdos en cuanto al proyecto. Aquelloscuyos derechos se ven más afectados, o cuyostítulos se ven más amenazados, tienen muchomás en juego en las decisiones que se tomen. Lomismo se puede decir del riesgo: los grupos quecorren el riesgo mayor debido al desarrollo tienenmás en juego en las decisiones y, por tanto,deben tener un lugar correspondiente en la mesade negociación.

¿Qué clase de proceso?

Este capítulo ha sugerido que las tendencias glob-ales nos están conduciendo cada vez más haciauna toma de decisiones basada en procesos trans-parentes, pleno acceso de los implicados a infor-mación pertinente, identificación y uso de poderde los grupos interesados clave, y su adecuadaparticipación en el proceso de toma de deci-siones. A la vez, la Comisión reconoce que noexiste una fórmula universal. El proceso más

apropiado de toma de decisiones dependeráhasta cierto punto de la clase de desarrollo deque se trate, del ambiente político y cultural deldesarrollo, y de otras limitaciones relacionadascon la gravedad de la necesidad y con la proba-bilidad de impactos negativos.

Por otra parte un proceso que resulta demasiadocomplejo puede diferir innecesariamente deci-siones y privar a beneficiarios potenciales de losfrutos de cualquiera de las alternativas de desar-rollo que se estén considerando. El objetivo debeser un proceso que dé a todos los grupos impli-cados voz y plena oportunidad de participar en latoma de decisiones, buscar el consenso razonablemás amplio, y que sea transparente en cuanto acriterios que se vayan a utilizar para llegar a unadecisión. Este proceso es probable que asegure laaceptación pública demostrable que requieren losproyectos para poder alcanzar el desarrollo. Sinembargo, ningún proceso funcionará a no ser quetodas las partes acudan a la negociación debuena fe. Sin esto se corre el peligro de quecualquier intento por hacer más inclusivo el pro-ceso acabará por convertirse en una receta parael estancamiento, arriesgando que no se logrenlos beneficios que se necesitan.Los resultados negociados no sustituyen la tomade decisiones gubernamental: por el contrario, sesustentan en un Estado que desempeña de man-era activa su papel como planificador y facilitadorde elecciones de desarrollo, y también su respon-sabilidad de proporcionar servicios y salvaguardarderechos. Cuando un proceso de negociación

Acrecentar el desarrollo humano

213El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

"El buen gobierno incluye el imperio de la ley, instituciones estatales eficaces, transparencia y responsabilidad en el manejo de los asuntos públicos, respeto por los derechos humanos y la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que afectan sus vidas. Si bien puede debatirse acerca de las formas más adecuadas que debería asumir, no se puede discutir la importancia de estos principios".

Fuente: Annan, 2000

R e c u a d ro 7.4 Buen gobierno y el Informe del Milenio de la OUN

Page 254: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 7

concluye con unacuerdo plenoentre las partes, elgobierno (comouna de las partes)sólo debe refren-darlo. Siemprehabrá casos, sinembargo, en losque un esfuerzomancomunado de

todas las partes ha logrado casi concluir el acuer-do pero sin llegar a hacerlo realidad. En los casosen que la revisión independiente y la mediaciónno pueden lograr que se llegue a un acuerdo,deberían tenerse en cuenta opciones alternativaso someterse a arbitraje el proyecto. Todas lasdecisiones deben tomarse dentro del marcoestablecido por constituciones y legislacionesnacionales así como convenciones interna-cionales, y quedan sujetas al derecho ciudadanode objetarlas en los tribunales de justicia(verGráfico 7.2).

Evaluar el proceso y sus resultados

El propósito de emprender un proceso participati-vo para la toma de decisiones es proporcionarmejores decisiones que las que se produciríancon otros medios. La prueba de un proceso detoma de decisiones reside tanto en el procesomismo utilizado como en los resultados que con-sigue. Se puede considerar que un proceso hatenido éxito si ha sido, y ha sido visto como :

• Justo: todos los grupos interesados percibenque el proceso y los resultados son justos y legíti-mos.• Sensato: el proceso está bien informado, utilizaen la mejor forma posible el conocimientodisponible, y sigue utilizando lo mejor posible elconocimiento a lo largo del tiempo.• Eficiente: el proceso y la solución son costo ytiempo eficaces, utilizando en la mejor formaposible los recursos.• Estable: el acuerdo es probable que perdure y

que se pueda adaptar, señal de que conserva sulegitimidad.8

En el Capítulo 9 la Comisión desarrolla criterios ydirectrices para ilustrar cómo se puede lograr estoen las diferentes fases de evaluación, planifi-cación e implementación.

Conclusión

Las grandes represas se han caracterizado cadavez más por violentos conflictos y sentimientosprofundos de resentimiento e injusticia. Paracomenzar a corregir esta situación se requeriránno sólo nuevos procesos para toma de deci-siones, sino desarrollar confianza en dichos pro-cesos y en su capacidad para producir genuina-mente mejores resultados para el desarrollo derecursos hídricos y energéticos. Al tratar de desar-rollar esta confianza no comenzamos, en muchoscasos, desde cero, sino con un legado difícil quedebe reconocerse. Este legado sólo puede super-arse si se da una rápida dosis de confianza en lalegitimidad de los procesos que se están estable-ciendo.

Este Capítulo ha definido la interacción entre loshallazgos de la Comisión y el debate global sobredesarrollo. Ha señalado que el debate sobregrandes represas no se produce en forma aisladarespecto del debate más amplio sobre los fines ycaminos hacia el desarrollo. Se puede ubicarclaramente dentro de un marco que relaciona losderechos humanos, el derecho al desarrollo y elimperativo de la sustentabilidad.

Además, la Comisión ha tratado de demostrar queun enfoque que se basa en el reconocimiento dederechos y la evaluación de riesgos puedeestablecer la base para una toma de decisionesmuy mejorada y significativamente más legítimasobre desarrollo de agua y energía. Esta es unamanera eficaz de determinar quién puede ocuparun lugar legítimo en la mesa de negociación yqué aspectos deben incluirse en la agenda.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la toma de Decisiones214

Page 255: WCD - Represas y Desarrollo.

Finalmente, ha sacado la conclusión de que sóloprocesos de toma de decisiones basados en labúsqueda de resultados negociados, realizados deuna forma abierta y transparente y que incluyen atodos los actores legítimos implicados en el tema,es probable que resuelvan los muchos y comple-jos aspectos en torno a las grandes represas. Sibien exige mucho más en las primeras fases de la

evaluación de opciones y diseño de proyectos,estos procesos llevan a una mayor claridad, cer-tidumbre y legitimidad para los pasos subsigu-ientes en la toma de decisiones e imple-mentación.

Acrecentar el desarrollo humano

215El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Notas

1. La Comisión recibió proposiciones de unaamplia gama de partes interesadas, que sehan enumerado en la página web de la CMR. Algunas de ellas se presentaron en las cuatro consultas regionales que realizóla Comisión en Colombo, Sao Paulo, Cairoy Hanoi.

2. UN, 19473. UN, 1986.4. CNUMAD, 1992.5. Entre los informes recientes que sintetizan

las implicaciones de elevados niveles de consumo para la base de recursos naturales están el Informe del Comisión Mundial del Agua (World Comisión on Water in the 21st Century, 2000), el World

Energy Assessment (Evaluación Mundial de la Energía, PNUD et al., 2000) y The World's Water (Gleick, 2000).

6. En Sen, 1999, se puede encontrar un panorama general de este pensamiento. También se han examinado datos actuales y marcos de políticas que est[an emergiendo para abordar aspectos de pobreza y equidad en el último World Development Report (World Bank, 2000) el cual se centra en la pobreza y el desa-rrollo.

7. Cernesa, 2000 ha elaborado una evaluación detallada de estos riesgos. En el Capítulo 9 se describe con más detalle la orientación 'Análisis de Riesgo de Empobrecimiento'.

8. Suskind and Cruikshank,1989.

Page 256: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 257: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8:

Prioridades estratégicasUn nuevo marco para políticas de desarrollode recursos hídricos y energéticos

partir de lo que se encontró en

la Revisión Global de la CMR,

este capítulo elabora la justifi-

cación y recomendaciones de la

Comisión bajo la forma de siete priori-

dades estratégicas y principios conexos

de políticas para la toma futura de deci-

siones. Se basa en capítulos previos,

comenzando con el Capítulo 1, donde

se sitúa el debate sobre represas en un

contexto más amplio. Este contexto

incluye la historia de la gestión de

recursos hídricos y de las grandes repre-

sas, el enorme incremento en construc-

ción de represas en la segunda mitad

del siglo XX, el surgimiento subsiguiente

de conflictos y los aspectos e intereses

que motivaron la creación de la

Comisión.

A

Page 258: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones218

El capítulo 8 utiliza mucho la Base de Conocimientos sintetizada en los Capítulos 2 al 6, quepasan revista al desempeño e impactos de lasrepresas, al proceso de toma de decisiones y alas opciones disponibles para proporcionar servi-cios de agua y energía. Gran parte de este trabajoimplicó revisar información existente, aunque laComisión recopiló también información nuevaimportante acerca de todos los aspectos de laoperación y gestión de represas, en especial susimpactos sociales y ambientales. La amplia gamade consultas con partes afectadas es una con-tribución importante al conocimiento acerca derepresas en el desarrollo y acerca de la prácticadel desarrollo en general.

En el Capítulo 7 la Comisión pasó de la revisióndel pasado a considerar los lineamientos para elfuturo. El capítulo examina el debate sobre repre-sas en el contexto del debate más amplio sobredesarrollo equitativo y sustentable y el marco cor-respondiente de normas y estándares deaceptación internacional. Presenta un enfoquede derechos y riesgos para alcanzar resultadosnegociados. El Capítulo 8 da un paso más, y pasade un enfoque tradicional de arriba hacia abajo ycentrado en la tecnología, a defender innova-

ciones significativas en la evaluación de opciones,gestión de las represas existentes, obtener laaceptación pública y negociar y compartir benefi-cios.

La Comisión plantea esta forma constructiva einnovadora de avanzar hacia la toma de deci-siones bajo la forma de siete prioridades estratégi-cas que se enumeran y elaboran en otras tantassecciones del capítulo (ver Gráfico 8.1).

Las prioridades son:

• Obtener la aceptación pública• Evaluación comprensiva de las opciones• Consideración de las represas existentes• Conservar los ríos y los medios de subsistencia• Reconocer los derechos y compartir los benefi-cios• Garantizar el cumplimiento• Compartir los ríos para la paz, el desarrollo y laseguridad

Un mensaje clave y un conjunto de principios depolítica sustentan cada una de las prioridadesestratégicas. Se expresan en la forma de resulta-dos logrados. Una sección sobre la justificaciónexplica el pensamiento de la Comisión sobrecada prioridad estratégica para elaborar luegoaspectos más amplios presentes en el logro de laprioridad estratégica. Estas prioridades estratégi-cas ofrecen directrices para todas las partes impli-cadas en una forma nueva progresista, forma quese basa en lograr un desarrollo equitativo y sus-tentable por medio de un proceso que integracon éxito consideraciones sociales, económicas yambientales en la toma de decisiones acerca degrandes represas y sus alternativas.

El Capítulo 9 ofrece un método operativo paraaplicar estos principios en la planificación y ciclosde proyectos.

Gráfico 8.1 Las siete prioridades estratégicas de la CMR

Evaluación com-prensiva de las

opciones

Revisión delas represasexistentes

Reconocerlos derechos ycompartir los

beneficiosde los recursos

hídricos yenergéticos

Conservarlos ríos y losmedios de

subsistencia

Desarrolloequitativo ysostenible

Garantizar elcumplimiento

Compartirlos ríos para

la paz, eldesarrollo yla seguridad

Obtener laaceptación

pública

Page 259: WCD - Represas y Desarrollo.

Prioridad estratégica 1

Obtener la aceptación pública

Justificación

Debido a sus dimensiones y complejidad, lasrepresas afectan los derechos existentes de difer-entes grupos y generan una amplia gama de ries-gos significativos para un espectro diverso degrupos implicados. Entre los afectados están losgrupos indígenas o tribales, las mujeres y otrosgrupos vulnerables que se ha demostrado quesufren en un nivel desproporcionado. Esto se havisto agravado con la mínima participación deestos grupos en procesos de toma de decisiones,con la consecuencia de que los procesos de plan-ificación de grandes represas a menudo han pasa-do por alto aspectos de género y equidad. La vul-nerabilidad de estos grupos nace de que no sellegan a reconocer ni a respetar sus derechos, yde los riesgos significativos que se les imponen.

Para el debate acerca de represas y de los con

flictos conexos es fundamental el fracaso enreconocer los derechos de todos los grupos afec-tados, gocen o no de sanción legal, junto con elriesgo significativo involuntario que se impone enlos más vulnerables.

Para que tengan legitimidad social y produzcanresultados positivos yduraderos, los proyectos dedesarrollo deberían permitiruna mayor participación detodas las partes interesadas.Un proceso justo, informadoy transparente de toma dedecisiones, fundamentado enel reconocimiento y protec-ción de los derechos y títulosexistentes, brindará a todoslos implicados la oportu-nidad de participar de man-era plena y activa en el pro-

Prioridades estratégicas

219El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La aceptación pública de decisiones clave es fundamental para el desarrollo equitativo y sustentable de recursos hídricos y energéticos. La aceptación surge del reconocimiento de los derechos, de tomar en cuenta los riesgos y de proteger los derechos de todos los grupos de personas afectadas, en particular de los grupos indígenas y tribales, de las mujeres y de otros grupos vulnerables. Se utilizan procesos y mecanismos de tomade decisiones que faciliten la participación informada de todos los grupos, y conducen a la aceptación demostrable de las decisiones principales. En el caso de proyectos que afectan a grupos indígenas y tribales, esos procesos se guían por su consentimiento libre, previo y basado en información adecuada.

Mensaje Clave

1.1 El reconocimiento de los derechos y la evaluación de riesgos constituyen la base para la identificación e inclusión de los implicados en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo de recursos de agua y energía.

1.2 El acceso a la información en general, a la información jurídica y de otras clases, debe estar a disposición de todos los implicados, en particular de los grupos indígenasy tribales, las mujeres y otros grupos vulnerables, para facilitarles que participen, a partir de suficiente información, en los procesos de toma de decisiones.

1.3 La aceptación pública demostrable de todas las decisiones clave se alcanza mediante acuerdos negociados deun modo abierto y transparente, realizados de buena fe y con la participación de todos los implicados, tras haber recibido suficiente información.

1.4 Las decisiones acerca de proyectos que afectan a grupos indígenas y tribales se guían por su consentimiento libre, previo e informado, alcanzado por medio de órganos representativos formales e informales.

La Implementación eficaz.de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas

Un proceso justo, infor-mado y transparente detoma de decisiones, fun-damentado en elreconocimiento y protec-ción de los derechos ytítulos existentes,brindará a todos losimplicados la oportu-nidad de participar demanera plena y activa enel proceso de toma dedecisiones.

Page 260: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

ceso de toma de decisiones. En lugar de exacer-bar las desigualdades existentes, el desarrollo derecursos hídricos y energéticos debería significarla oportunidad para alcanzar un elevado nivel deigualdad. El proceso de planificación debería sersensible a las desigualdades sociales y económi-cas y tomarlas en cuenta, y elaborar e implemen-tar mecanismos para abordarlas.

Reconocer los derechos de los gruposindígenas y tribales

En la formulación de políticas internacionales ynacionales se reconoce cada vez más que lasinjusticias y perjuicios históricos y constantes quese causaron a los grupos indígenas y tribales exi-gen medidas específicas para proteger sus dere-chos. Estas medidas incluyen el consentimientolibre, previo e informado de los grupos indígenasy tribales en cuanto a desarrollos que puedanafectarlos. Para lograrlo, la participación de losgrupos indígenas y tribales debe llegar a consti-tuirse en parte integral del proceso de toma dedecisiones. Esto se está reconociendo cada vezmás en el derecho internacional y nacional.

Instrumentos internacionales legales, como lasConvenciones 107 y 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo y la Draft Declarationon the Rights of Indigenous Peoples que estápreparando Naciones Unidas, reconocen y apoy-an el concepto de consentimiento libre, previo einformado. Otras organizaciones reflejan esta ten-

dencia, entre las cuales estáel Banco Interamericano deDesarrollo por medio de supolítica operativa, que exigeel consentimiento informadode los grupos indígenas ytribales en el caso dereasentamientos y medidasde compensación. Existen

reformas similares a nivel nacional en una seriede países.1

Por medio del reconocimiento de los derechos de

grupos vulnerables, y si se procura su partici-pación plena y activa en el proceso de toma dedecisiones, se pueden abordar todos los riesgosasociados con cualquier decisión. Si se pide elconsentimiento libre, previo e informado de losgrupos indígenas y tribales, éstos ganan poder enla mesa de negociación.

Las negociaciones que se realizan de buena fe yque llevan a un resultado acordado aseguraríanuna aceptación más amplia de las políticas yproyectos de desarrollo.

Elaboración de principios de políti-ca

1.1 El reconocimiento de los derechos y la evalu-ación de riesgos constituyen la base para la identifi-cación e inclusión de los implicados en la toma dedecisiones relacionadas con el desarrollo de recursosde agua y energía.

Los proyectos de desarrollo de recursos hídricos yenergéticos pueden afectar de muchas formasdiferentes los derechos existentes de gruposcomunitarios y pueden conducir a una serie deriesgos. Los derechos legales y consuetudinariosasumen muchas formas, incluyendo medios desubsistencia, recursos, hábitat, redes sociales ypatrimonio cultural. Reconocer esta variedad haceque resulte posible identificar a las comunidadesque se enfrentan con riesgos.

Identificar derechos y riesgos y reconocer cómoafectan a las diferentes partes da a los planifi-cadores una base objetiva para identificar a losgrupos implicados. Estos grupos deben participaren forma plena y activa en el proceso de toma dedecisiones y ser una de las partes en todos losacuerdos negociados a lo largo del proceso,desde la evaluación de opciones hasta la imple-mentación, operación y monitoreo finales. La par-ticipación de mujeres y de otros grupos vulnera-bles en la toma de decisiones debería garantizarseen todas las fases del proceso de planificación eimplementación. Deberían tomarse muy en cuen-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones220

Identificar derechos yriesgos y reconocer

cómo afectan a las difer-entes partes da a los

planificadores una baseobjetiva para identificar

a los grupos implicados.

Page 261: WCD - Represas y Desarrollo.

ta las vulnerabilidades que exponen a mujeres aimpactos del proyecto (desalojo, cambios en labase de recursos y perturbaciones consiguientesde los recursos y redes sociales y económicas) ylos obstáculos específicos que disminuyen susoportunidades de participar en los beneficios queel proyecto genera.

En la fase de evaluación de necesidades yopciones, la evaluación del impacto estratégicohace posible la identificación de los grupos impli-cados. La evaluación del riesgo de empobrec-imiento que se realiza en la fase de prefactibili-dad facilitará la identificación de grupos implica-dos que enfrentan los riesgos voluntaria e invol-untariamente, con el fin de que participen en elproceso de toma de decisiones.

1.2 El acceso a la información en general, a la infor-mación jurídica y de otras clases, debe estar a dis-posición de todos los implicados, en particular de losgrupos indígenas y tribales, las mujeres y otros gru-pos vulnerables, para facilitarles que participen, apartir de suficiente información, en los procesos detoma de decisiones

Los diferentes grupos implicados tienen capaci-dades muy diferentes para participar de maneraplena y activa en el proceso de planificación deldesarrollo. Las comunidades rurales, los gruposindígenas y tribales, las mujeres y otros gruposvulnerables están en desventaja en cuanto a acce-so a recursos legales y financieros y a capacidadpara participar en decisiones negociadas.

Para que estos grupos participen de maneraplena y activa en negociaciones, necesitan accesoa recursos adecuados, incluyendo apoyo legal yde otro nivel profesional. Las comunidades tam-bién necesitan tiempo suficiente para examinarlas varias propuestas y para consultar entre sí.

Los recursos que se dediquen a alcanzar estosfines deben procurar que el proceso de desarrollode capacidad sea permanente.

1.3 La aceptación pública y demostrable de todas lasdecisiones clave se logra mediante acuerdos negoci-ados de un modo abierto y transparente, realizadosde buena fe y con la participación de todos los impli-cados, tras haber recibido suficiente información.

Los procesos participativos necesitan asegurar laaceptación pública de planes y proyectos dedesarrollo de recursos hídricos y energéticos. Paraalcanzar acuerdos mutuamente aceptados, losgrupos implicados deberían negociar por mediode entidades reconocidas de dichos grupos. Laaceptación pública de la decisión a la que hayanllegado los grupos interesados por medio de esteproceso debería orientar el avance en fases claveen cuanto a evaluación, selección, planificación eimplementación del proyecto.

Los siguientes principios clave definen la índolede procesos abiertos y transparentes de toma dedecisiones. El proceso:

• es democrático, responsable y goza de la confi-anza pública;• salvaguarda los derechos y títulos de gruposvulnerables al tomar en cuenta desequilibrios enpoder político;• promueve la participación de la mujer y laequidad de género;• se guía por el consentimiento libre, previo einformado de grupos indígenas y tribales; y• se basa en la participación voluntaria de todaslas partes, que negocian de buena fe en todas lasfases clave, desde la evaluación de opcioneshasta la implementación, funcionamiento y moni-toreo finales.

Las negociaciones deberían desembocar en unaaceptación pública demostrable de acuerdos for-males obligatorios entre las partes interesadas conarreglos institucionales que se puedan poner enpráctica para monitorear el cumplimiento y corre-gir agravios.Este proceso se puede facilitar con un foro degrupos implicados. Este foro podría ser una insti-tución ya existente de planificación ubicada a

Prioridades estratégicas

221El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 262: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

niveles local, nacional y subnacional. Los paísesque ya disponen de estas instituciones de planifi-cación deben asegurar que en ellas estén repre-sentados comunidades rurales, grupos indígenas ytribales y otros grupos implicados. Los países quecarecen de ellas deberían pensar en establecerpara este fin un foro de grupos implicados (verlas directrices en el Capítulo 9).

Negociar acuerdos

Para llegar a acuerdos negociados se puede nece-sitar de vez en cuando la asesoría de una terceraparte independiente acordada. Quien mejorpuede brindar esta asesoría es alguna entidadindependiente de resolución de conflictos que:• se constituya con la participación y acuerdo degrupos implicados; y• tenga las habilidades, capacidad legal y admin-istrativa necesarias para este fin.

Esta entidad debería al comienzo acordar un pro-ceso de negociación con todos los grupos impli-cados. Estos grupos deberían remitir a esta enti-

dad los desacuerdos encualquier aspecto de lasnegociaciones para que losexamine y brinde asesoría alas partes. Esto incluyedeterminar si los gruposimplicados están negociandode buena fe y sugerir formasde llegar a un acuerdo.

La mejor forma de demostrar la aceptación públi-ca y de sustentar las decisiones negociadas es pormedio de acuerdos formales y que obliguen.Estos deben incluir mecanismos para escuchar yresolver quejas subsiguientes.

La Comisión reconoce que se han utilizado lacoerción y la violencia contra comunidades afec-tadas por represas. Todos los proponentes, públi-cos y privados, de un proyecto deben comprom-eterse con la prohibición estricta de tales actos deintimidación contra cualquiera de los grupos

implicados.

1.4 Las decisiones acerca de proyectos que afectana grupos indígenas y tribales se guían por su con-sentimiento libre, previo e informado, alcanzado pormedio de órganos representativos formales e infor-males.

El derecho internacional incluye un cuerpo deconvenciones y normas consuetudinarias quereconocen cada vez más los derechos de gruposindígenas y tribales. En la actualidad en muchospaíses algunos aspectos de las leyes nacionalesreflejan puntos de vista contemporáneos en cuan-to a los derechos indígenas.2

Algunos de estos cambios se han dado enrespuesta directa a campañas de grupos indígenasque exigían justicia social y oportunidades dedesarrollo, incluyendo campañas referentes arepresas. Sin embargo, estas provisiones no hantenido mucho éxito en la protección de los dere-chos de los grupos indígenas y tribales.

Si bien subsisten injusticias históricas y actualesque niegan a los grupos indígenas y tribales elderecho a la autodeterminación, los paísesreconocen cada vez más que esos grupos tienenderecho a medidas específicas que protejan susderechos. Este reconocimiento ha incluido nor-mas de no discriminación, integridad cultural,control sobre la tierra y los recursos, bienestarsocial y desarrollo y autogobierno.

Identificación de grupos indígenas y tribales

Varios países disponen de leyes y procedimien-tos claros para identificar y reconocer a gruposindígenas y tribales. Sin embargo, en otros paísesla situación es confusa.

En su sentido más amplio, el adjetivo 'indigena'se aplica a cualquier persona, comunidad o serque haya vivido en una región o lugar concretosantes de la colonización. Sin embargo, el término

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones222

La mejor forma dedemostrar la aceptación

pública y de sustentarlas decisiones negoci-adas es por medio de

acuerdos formales y vin-culantes

Page 263: WCD - Represas y Desarrollo.

'grupos indígenas' se ha convertido en una expre-sión de uso internacional para referirse de man-era más específica a grupos que han vivido en unlugar por mucho tiempo, con vínculos consuetu-dinarios fuertes con sus tierras, que están bajo eldominio de otros elementos de la sociedadnacional. La tendencia general en las NacionesUnidas y otras organizaciones internacionales hasido aceptar que muchos de los así llamados 'gru-pos tribales' de África, Asia y el Pacífico no sedistinguen de los grupos indígenas en cuanto aderecho y estándares internacionales.3 LaConvención 169 de la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT) se aplica a los grupos tantoindígenas como tribales y esto incluye a muchosde esos pueblos en Asia y África. Atribuye losmismos derechos a ambas categorías sin discrimi-nación. El Artículo 1(2) de la Convención 169 dela OIT dice: 'Identificarse como indígena o tribaldeberá considerarse como un criterio fundamentalpara determinar a los grupos a los que se aplicanlas provisiones de esta Convención'.

Para países que no definen de manera explícita alos grupos indígenas y tribales, la Comisión pro-pone un método alternativo para identificarlos.Algunas organizaciones y agencias internacionaleshan adoptado o propuesto este método, que uti-liza los criterios enumerados luego, para recono-cer a los grupos indígenas y tribales.4 En funciónde este método, los requisitos de un consen-timiento libre, previo e informado deberían apli-carse a grupos que satisfagan los siguientes crite-rios:

• Continuidad histórica con sociedades precolo-niales, que se determina en base de los siguientescriterios, sin tener en cuenta si son reconocidos ono formalmente como grupos indígenas o trib-ales:

• Sistemas de producción orientados a la subsistencia y basados en recursosnaturales.• Presencia de instituciones sociales y políticas consuetudinarias• Lengua indígena, a menudo diferente

de la lengua nacional.• Experiencia de subyugación, exclusión o dis-criminación, subsistan o no tales condiciones.• Vulnerables a quedar desprotegidos en el pro-ceso de desarrollo.• Vinculación estrecha con territorios ancestralesy con recursos naturales de tales zonas.• Se identifican como distintos del grupo o gru-pos dominantes en sociedades, y otros los identif-ican como miembros de un grupo distinto.

Obtener un consentimiento libre, previo einformado

La exigencia de que haya un consentimientolibre, previo e informado da a los grupos indíge-nas y tribales el poder de consentir en losproyectos y de negociar las condiciones bajo lascuales pueden seguir adelante. La implementa-ción real de esta práctica señala un avance signi-ficativo en el reconocimiento de los derechos delos grupos indígenas y tribales, ya que garantizasu genuina participación en procesos de toma dedecisiones y asegura sus beneficios a largo plazo.

El concepto de consentimiento libre, previo einformado alcanzado por medio de entidadesrepresentativas formales e informales debería diri-gir la toma de decisiones acerca de represas y susalternativas. Además, la Comisión cree que todoslos países deberían guiarse por el concepto deconsentimiento libre, previo e informado, prescin-diendo de que haya sido promulgado como ley ono.

De no lograrse esto, las decisiones deberíantomarse sólo después de un proceso de negocia-ciones de buena fe que permitan la repre-sentación eficaz de los grupos afectados,incluyendo intentos genuinos de reconciliar difer

Prioridades estratégicas

223El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 264: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

encias por medio de un proceso de resolución deconflictos acordado por consenso mutuo, y conlos desacuerdos referidos a una entidad judicialdesignada.

Las leyes y prácticas consuetudinarias de los gru-pos indígenas y tribales, leyes nacionales e instru-mentos internacionales orientarán la forma deexpresar el consenso. Al comienzo del proceso,los grupos indígenas y tribales indicarán al forode grupos implicados cómo expresarán su con-sentimiento respecto a las decisiones. Antes delcomienzo del proceso de planificación se alcan-zará un acuerdo final acerca de cómo se expre-sará el consentimiento.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones224

Page 265: WCD - Represas y Desarrollo.

Justificación

Las represas han proporcionado beneficios a lasociedad, pero también han causado graves daños sociales y ambientales. Muchas de las con-troversias en torno a proyectos de represas sehan centrado en si una represa concreta era larespuesta más apropiada para una necesidad uobjetivo de desarrollo, y ante todo si éstos fueroncorrectamente identificados. En algunos casos nose definieron con claridad los objetivos delproyecto, en particular en relación con metasnacionales y locales más amplias de desarrollo.En otros, la decisión de construir una represa setomó antes de ponderar todas las opciones ocomo consecuencia de un fuerte respaldo departe de grupos específicos que socavaron laevaluación de opciones. Este fracaso en evaluarcon rigor opciones estratégicas en una fase temprana ha conducido a un sinnúmero de disputas.A menudo a las represas les toma mucho tiempo

entrar en funcionamiento, con lo que se difiere laentrega de beneficios. Como requieren inver-siones muy costosas, desvían recursos y puedencausar la exclusión de otras opciones que propor-cionarían beneficios de manera más rápida. Estasopciones incluyen gestión de la demanda, tec-nologías alternativas en cuanto a suministro ymejorar y ampliar el desempeño de sistemas exis-tentes. También hay algunas opciones nuevas queestán llegando a un nivel en que pueden compe-tir en el mercado, por ejemplo, tecnologías renov-ables para generar electrici-dad, como el viento y laenergía solar.

La evaluación de opcionesconlleva determinar cuánpertinentes son opcionesindividuales o una combi-nación de ellas para respon-der a las necesidades de

Prioridades estratégicas

225El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

A menudo existen alternativas a los proyectos de represas. A fin de estudiar estas alternativas, se deben evaluar las necesidades de agua, alimentos y energía, y se deben definir con claridad los objetivos. La alternativa más adecuada para el desarrollo se identifica a partir de un abanico de opciones posibles, y la elección se basa en una evaluación comprensiva y participativa del conjunto de opciones institucionales, técnicas y de política. En el proceso de evaluación los aspectos sociales y ambientales son tan importantes como los factores económicos y financieros. El proceso de evaluación de opciones continúa en todas las fases de planificación, desarrollo y funcionamiento del proyecto.

Mensaje Clave

2.1 Las necesidades y objetivos de desarrollo se formulan con claridad, mediante un proceso abierto y participativo, antes de identificar y evaluar opciones para el desarrollo del agua y la energía.

2.2 Se utilizan enfoques de planificación que tienen en cuenta toda la gama de objetivos en materia de desarrollo para evaluar las opciones de política, institucionales, de gestión y técnicas, antes de tomar la decisión de iniciar un programa oproyecto.

2.3 Se da la misma importancia a los aspectos sociales y

ambientales que a los factores económicos y financieros, a la hora de evaluar opciones.

2.4 En el proceso de evaluación de opciones se da prioridadal aumento de la eficacia y sustentabilidad de los sistemas de agua, irrigación y energía existentes.

2.5 Si se escoge una represa tras una evaluación comprensiva de las opciones, se aplican principios sociales y ambientales en la revisión y elección de opciones en todas las fasesde planificación, diseño, construcción y funcionamiento del proyecto.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde política

Proridad estratégica 2

Evaluación comprensiva de opcione

La evaluación deopciones conlleva deter-minar cuán pertinentesson opciones individ-uales o una combinaciónde ellas para respondera las necesidades dedesarrollo en un lugarespecífico.

Page 266: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

desarrollo en un lugarespecífico. El reto es evaluaruna gama más amplia dealternativas al principio delproceso. La experienciademuestra que esto debehacerse en una forma trans-parente y participativa quegarantice que las considera-ciones humanas, sociales,

ambientales, técnicas y financieras reciben igualponderación en la decisión final. La disponibili-dad cada vez mayor de información acerca de lagama creciente de alternativas ofrece una basesólida en la cual apoyarse.

Centrarse desde el principio en la evaluación deopciones ayuda a excluir los proyectos más cues-tionables. Los que subsisten disfrutarán de unapoyo público y legitimidad mayores. Puede dis-minuir demoras y costos y conflictos adicionales,con lo que se beneficia a los afectados por elproyecto. Además de ventajas sociales y ambien-tales, invertir más en la evaluación de opcionespuede producir beneficios económicos yfinancieros a largo plazo.

El resultado puede no ser tan sencillo como 'con-struyamos una represa' o 'no construyamos unarepresa', pero podría ser un conjunto de interven-ciones paralelas y complementarias que, juntas,satisfagan el objetivo definido. Cuando se eligeuna gran represa, existen dentro del proyecto unaserie de opciones que pueden minimizar y miti-gar impactos sociales y ambientales negativos.Estas opciones se refieren a modificar la dimen-sión y ubicación del proyecto y a diseñar normasoperativas adecuadas.

Elaboración de los principios depolítica

2.1 Las necesidades y objetivos en cuanto al desarrollo se formulan con claridad, mediante un procesoabierto y participativo, antes de identificar y evaluar

opciones para el desarrollo del agua y la energía.

La Prioridad estratégica 1 plantea una nueva per-spectiva en cuanto a identificación de necesi-dades de desarrollo basada en reconocer dere-chos y evaluar riesgos. Con el fin de determinarnecesidades, integra la función de planificaciónde los gobiernos en los sectores hídrico yenergético con procesos locales. Esto es coher-ente con el avance hacia un proceso másestratégico de planificación que identificaopciones para satisfacer necesidades expresas.

Las declaraciones sobre políticas nacionales acer-ca de recursos hídricos, agricultura, energía y elmedio ambiente deberían incorporar principiosrectores que faciliten un proceso más abierto deevaluación de necesidades. La formulación depolíticas debería ser un proceso participativo queestablezca el fundamento para los grupos afecta-dos se involucren en todas las fases posterioresde evaluación de necesidades y opciones.

La participación eficaz depende de procesoslocalmente apropiados que definen la forma departicipación y el método para consolidar necesi-dades identificadas a niveles nacional, subna-cional y local. Deberían definirse con claridad lasinstituciones y entes que representen a las comu-nidades. La Prioridad estratégica 5 analiza otrosatributos clave de la participación. La evaluaciónde necesidades proporcionará un marco paraevaluar opciones y relacionar necesidades expre-sadas con objetivos de desarrollo para gruposconcretos de beneficiarios.

2.2 Se utilizan enfoques de planificación que tienenen cuenta toda la gama de objetivos en materia dedesarrollo para evaluar las opciones de política, insti-tucionales, de gestión y técnicas, antes de tomar ladecisión de iniciar un programa o proyecto.

Una vez que el proceso de planificación hadefinido con claridad necesidades, objetivos dedesarrollo y beneficiarios previstos, se necesitaránmecanismos para evaluar cuán apropiadas son las

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones226

Al centrarse temprana-mente en la evaluaciónde opciones se puedendisminuir las demoras ycostos y conflictos adi-cionales, con lo que se

beneficia a los afectadospor el proyecto.

Page 267: WCD - Represas y Desarrollo.

opciones y para la participación de grupos impli-cados. La evaluación de opciones debería comen-zar al principio del proceso de planificación y sepuede incorporar a los planes maestros y planessectoriales utilizando la evaluación de impactoestratégico y otros instrumentos de planificación.La evaluación comprensiva de opciones debeanteceder a la selección de cualquier plan especí-fico de desarrollo, ya sea que incluya una represao una alternativa.

El abanico de opciones que se examinen alcomienzo será amplio e irá más allá de alternati-vas tecnológicas para tomar en cuenta alternativaspertinentes de políticas, programas y proyectos.También debería ponderar:

• cambios institucionales y reformas gerencialesque podrían influir en pautas deconsumo, reducir la demanda y afectar la viabili-dad de otras opciones de suministro;

• el contexto de la cuenca del río, impactoscumulativos y efectos interactivos, incluyendo lainteracción entre recursos de agua de superficie ysubterránea;

• funciones de fines múltiples de las alternativas;

• efectos locales y regionales secundarios deldesarrollo debido a las alternativas;

• subsidios que pueden distorsionar la compara-ción de alternativas;

• análisis de ciclos de vida para comparar alter-nativas de generación eléctrica; y

• el período de gestación que se requiere antesde que se puedan proporcionar beneficios.Un aspecto importante a tener en cuenta al elegiropciones es evaluar la capacidad institucionalpara su implementación. Si la capacidad es escasaen una opción concreta, y no resultan viablesmedidas para fortalecerla o obtener apoyo exter-no, entonces debe descartarse dicha opción.

El análisis de criterios múltiples es un mecanismopara evaluar opciones. Los criterios de selecciónque se utilizan en el análisis deben reflejar enforma explícita cómo cada opción afecta la dis-tribución de costos, beneficios e impactos paracada grupo involucrado y cómo responde a obje-tivos de desarrollo. Las razones para descartaropciones deberían resultar claras para los gruposinvolucrados.

2.3 Se da la misma importancia, a la hora de evaluaropciones, a los aspectos sociales y ambientales quea los factores económicos y financieros.

La toma de decisiones en el futuro debe incre-mentar la importancia de las consideracionessociales y ambientales, colocándolas en el primerplano del proceso de tamizado, como ya se prac-tica en algunos países. Debe desplazarse la aten-ción de la mitigación y compensación para hacerque evitar y minimizar los impactos sociales yambientales constituyan los criterios fundamen-tales para guiar la evaluación de opciones. Esteenfoque brindará a lasociedad una mejor posibili-dad de establecer umbralespara lo que es aceptable y loque no lo es, para tomar encuenta prioridades a largoplazo y para descartaropciones que no es probableque satisfagan los principiosde evitar y minimizar. Los grupos involucrados,antes de tomar más decisiones, deben estar deacuerdo con los principios rectores para mitigar ycompensar las consecuencias sociales y ambien-tales de opciones que sigan sobre el tapete.

Entre los aspectos ambientales que requierenatención se incluyen los impactos en ecosistemasnaturales y calidad del agua y las implicacionesde las diferentes opciones en cuanto a efectoslocales, regionales y transfronterizos. Por ejemplo,investigaciones recientes muestran que algunosembalses emiten gases de efecto invernadero.Dado que el factor climático se está convirtiendo

Prioridades estratégicas

227El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Evitar y minimizar losimpactos sociales yambientales deben con-vertirse en criterios fun-damentales que guíen laevaluación de opciones.

Page 268: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

en un elemento clave en la toma de decisionesacerca de opciones de energía, para disminuir lasemisiones de gases de efecto invernadero y man-tener la estabilidad climática se requiere unarespuesta global combinada.

Cada caso es específico en cuanto a ubicación ylas decisiones bien fundamentadas necesitan unabase mejor de conocimientos locales acerca defactores sociales y ambientales. Entre los requisi-tos están:

• estudios de datos base sociales y ecosistémicosen una fase temprana para describir condicionesexistentes y dotación de recursos;• determinación del peso relativo de aspectosambientales y sociales en comparación conaspectos técnicos, económicos y financieros, pormedio de un proceso abierto;• una evaluación de impacto estratégico paradeterminar impactos sociales, en salud y en elpatrimonio cultural de diversas alternativas ydescartar las inapropiadas en una fase temprana;y• evaluación explícita de emisiones futuras degases de efecto invernadero de un proyecto.

2.4 En el proceso de evaluación de opciones se daprioridad al aumento de la eficacia y a la sus-tentabilidad de los sistema de agua, irrigación yenergía existentes.

La planificación, antes de tomar una decisión encuanto a un proyecto nuevo, debe otorgar priori-dad a hacer más eficaces y sustentables los sis-temas de agua, irrigación y energía. El potencialdepende de la ubicación específica, por lo que laevaluación requerirá estudios detallados en elpaís de carácter transectorial y que vayan másallá de respuestas técnicas, para incorporar con-sideraciones de opciones en políticas. La gestiónde sistemas existentes de agua y energía requeriráuna respuesta más proactiva e integrada con elfin de alcanzar estos logros. La Prioridad estratég-ica 3 abarca servicios que proporcionan proyectosexistentes de represas que son un subgrupo de

sistemas existentes de agua y energía.

El sector de energía puede aplicar un abanico demedidas para promover la producción eficiente,disminuir las pérdidas en distribución y reducir elconsumo. Se presentan oportunidades similarespara utilizar fuentes alternativas de suministropara abastecer de agua a comunidades desvali-das.

En el sector de irrigación, mejorar los sistemasexistentes con la utilización del potencial subde-sarrollado y aumentar la productividad consti-tuyen la mejor alternativa a construccionesnuevas. Sin embargo, la mejora de sistemas exis-tentes no ayuda necesariamente a resolver lasnecesidades de los sectores más pobres de lasociedad. El proceso de evaluación de opcionesdebe ponderar medios alternativos para incre-mentar las oportunidades de obtener medios desubsistencia y la seguridad alimentaria local. Estodebería incluir una evaluación objetiva del poten-cial de proyectos basados en la comunidad localy otras medidas alternativas o complementarias.

2.5 Si se escoge una represa, tras una evaluacióncomprensiva de las opciones, se aplican principiossociales y ambientales en la revisión y elección deopciones y en todas las fases de planificación, dis-eño, construcción y funcionamiento del proyecto.

Después de decidir seguir adelante con unproyecto de represa, deben tomarse decisionespara determinar su ubicación exacta, orientacióny altura, la disponibilidad y recursos de materi-ales de construcción, el impacto del proceso deconstrucción, las características operativas de larepresa propuesta y los detalles de los sistemasde distribución de agua y energía. Cada una deestas decisiones tiene otro conjunto de alternati-vas. El proceso que se adopte para escoger alter-nativas requiere el mismo enfoque de criterios

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones228

Page 269: WCD - Represas y Desarrollo.

Justificación

La mayor parte de las grandes represas que funcionarán en el siglo XXI ya existen. Una serie depaíses no han obtenido todos los beneficios de grandes represas existentes debido a:

• inversiones incompletas en sistemas de pro-visión de los mismos;• falta de integración con sistemas conexos,como redes locales y nacionales y servicios deextensión agrícola;• falta de atención a la equidad en la asignaciónde beneficios del proyecto;

Prioridades estratégicas

229El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Existen oportunidades para optimizar los beneficios que proporcionan muchas represas existentes, para abordar aspectos sociales y fortalecer medidas ambientales de mitigación y restauración. Las represas y el contexto en el que operan no se ven como algo estático en el curso del tiempo. Los beneficios e impactos se pueden transformar con cambios en las prioridades de utilización del agua, cambios físicos y en el uso de la tierra en la cuenca del río, desarrollos tecnológicos, y cambios en políticas públicas expresadas en regulaciones ambientales, de seguridad, económicas y técnicas. Las prácticas de gestión y operación deben adaptarse constantemente a circunstancias cambiantes en el curso de la vida del proyecto y deben abordar aspectos sociales importantes.

Mensaje Clave

3.1 Si se escoge una represa tras una evaluación comprensiva de las opciones, se aplican principios sociales y ambien

tales en la revisión y elección de opciones y en todas las fases de planificación, diseño, construcción y funcionamiento del proyecto..

3.2 Se identifican e implementan programas para restaurar,mejorar y optimizar beneficios provenientes de grandes represas existentes. Las opciones que se pueden ponderar incluyen rehabilitar, modernizar y actualizar el equipo y las instalaciones, optimizar las operaciones del embalse e introducir medidas no estructurales para mejorar la eficiencia de la entrega y utilización de servicios.

3.3 Se identifican y evalúan aspectos sociales destacados asociados con grandes represas existentes; se elaboranpro

cesos y mecanismos con las comunidades afectadas para ponerles remedio.

3.4 Se evalúa la eficacia de medidas existentes de mitigación ambiental y se identifican impactos no previstos; se reconocen e identifican oportunidades para mitigación, restauración y mejora, y se actúa al respecto.

3.5 Todas las grandes represas disponen de acuerdos formalizados de operación con períodos de autorización por tiempo definido; en los casos en que los procesos de replanificación y reautorización indiquen que pueden resultar ventajosos cambios físicos importantes en las instalaciones o suretiro de servicio, se emprende un estudio completo de factibilidad y una evaluación ambiental y social.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas:

Proridad estratégica 3

Consideración de las represas existentes

múltiples propuesto para las fases más tempranasde la evaluación de opciones. Para la toma dedecisiones, debe darse la debida importancia aconsideraciones sociales y ambientales y a proce-sos participativos. Los principios acordadosdurante el tamizado inicial de opciones sigue

siendo pertinente a la hora de decidir acerca deopciones relacionadas con las fases de desarrolloy operación del proyecto. Las PrioridadesEstratégicas 1, 4 y 5 ofrecen más orientación enestos temas.

Page 270: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

• mantenimiento deficiente; y• gestión ineficaz y obsoleta.

En otros casos, los propietarios de las represas nohan invertido de manera regular en monitoreo,mantenimiento permanente, modernización y renovación debido a limitaciones institucionales ofinancieras. En muchos lugares los propietariosno han realizado evaluaciones sistemáticas deoportunidades para optimizar o expandir instala-ciones para mejorar los servicios que proveen lasrepresas existentes.

Deben aprovecharse las opor-tunidades para mejorar la efi-ciencia, el desempeño ambien-tal y social de las represasexistentes y para optimizar susbeneficios. Una de las carac-terísticas más notorias es lapersistencia de problemassociales y ambientales debidoa proyectos pasados. Amenudo no se han cumplidopromesas de compensación u

otros beneficios, como suministro local de energíay comodidades sociales para comunidadesreasentadas y anfitrionas. En muchos casos esaspromesas fueron informales, con lo que se hizo

más difícil hacerlas cumplir.Los gobiernos, la industriay los propietarios de repre-sas también reconocen, amenudo de manera infor-mal, que no deberían repe-tirse los errores pasados;pero subsisten como unlegado no resuelto.

La Base de Conocimiento de la CMR contienemuchos ejemplos de restauración o prórroga delos servicios que brindan viejas represas. Enmuchos otros casos, modernizar represas exis-tentes con maquinaria y sistemas de control efi-cientes y actualizados ha conseguido mejorar demanera significativa los beneficios, al ampliar las

instalaciones y optimizar las operaciones.

Es especialmente pertinente la tendencia recientea optimizar las operaciones de embalses pararepresas nuevas y antiguas utilizando sistemas deapoyo a decisiones basados en datos más pre-cisos y oportunos acerca de caudales de los ríos.Aunque las oportunidades se deben evaluar casopor caso, resulta buena práctica ver estas medidascomo una 'nueva opción de suministro' queofrece oportunidades significativas y costo efi-cientes.

La experiencia demuestra que, si lo permiten lascondiciones, este enfoque puede incrementar losbeneficios hidroeléctricos entre un 5 y un 10%por encima de los criterios de operación basadosen las normas existentes, sin por ello afectar neg-ativamente otros usos del agua. Esta tendencia sepuede encontrar en Canadá, EE UU y Europa,donde los operadores buscan beneficios plenosde los activos existentes en respuesta a desregula-ciones y competencia en el sector energético. Enalgunos casos, optimizar las operaciones de unsistema de represas puede diferir la necesidad denuevos proyectos. Estas experiencias no se limi-tan a países desarrollados.5

Finalmente, es evidente que muchas represasexistentes no disponen de acuerdos formales deoperación, licencias o concesiones, en particularen el caso de represas de propiedad pública paraabastecimiento de agua e irrigación. Una partici-pación más amplia en decisiones gerenciales yoperativas importantes requiere procedimientosclaros y mecanismos legales de sustento, en espe-cial cuando tales decisiones transforman o trans-fieren beneficios e impactos. La ausencia delicencias o acuerdos formalizados elimina la opor-tunidad para insumos y responsabilidad públicos.Cuando sí existen, las licencias y otros acuerdos amenudo carecen de metas claras de desempeño,limitando la participación pública y las revisionespara renovar la licencia.

3.1 Si se escoge una represa tras una evaluación

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones230

En muchos otros casos,modernizar represas

existentes conmaquinaria y sistemasde control eficientes yactualizados ha con-

seguido mejorar demanera significativa los

beneficios, al ampliar lasinstalaciones y optimizar

las operaciones.

Page 271: WCD - Represas y Desarrollo.

comprensiva de las opciones, se aplican principiossociales y ambientales en la revisión y elección deopciones y en todas las fases de planificación, dis-eño, construcción y operación del proyecto.

La Base de Conocimientos de la CMR muestraque, históricamente, se han realizado pocas eval-uaciones comprensivas posproyecto después deponer en servicio grandes represas. Esto se aplicavirtualmente a todas las regiones y países. Conpocas excepciones, ha habido un monitoreo esca-so o nulo de los efectos físicos, sociales y ambi-entales de las represas, insumo necesario paradichas evaluaciones. Cuando ha habido evalua-ciones posproyecto, se han realizado muchasdécadas después de la construcción y normal-mente con un punto de vista técnico reducido ypoco insumo de parte de grupos involucrados.

La Base de Conocimiento de la CMR revela quedurante la fase de puesta en servicio y en losprimeros años de operación surgen muchos ele-mentos técnicos, sociales y ambientales imprevis-tos. Ayudará a identificar y resolver muchos prob-lemas tempranos un monitoreo más intensivo,que se realice desde la fase de construcción porlos primeros años de operación, seguido de unaevaluación posproyecto después de 3 a 5 años.La evaluación promoverá el cumplimiento detodos los compromisos y proporcionará una ref-erencia para verificar la aceptación pública. Laprimera evaluación posproyecto debería ayudar aconfirmar y centrar estratégicamente los progra-mas de monitoreo a largo plazo y ofrecer 'lec-ciones aprendidas' para decisiones futuras acercade planificación, diseño y operaciones de larepresa.

Como la vida económica de una represa puedeabarcar muchas generaciones, es necesario revisaren forma periódica la operación del proyecto a laluz de las necesidades que se pretenden satisfacery de los servicios que se pueden proveer. Estasevaluaciones periódicas a intervalos de 5 a 10años deberían ser comprensivas, integradas,cumulativas y capaces de adaptación. Cuando las

represas forman parte de una cuenca más vastade un río y de un plan regional de desarrollo, lasevaluaciones deberían tener en cuenta evalua-ciones a escala de la cuenca de todo el proyectoy componentes programáticos relacionados con larepresa que afectan al medio ambiente y a lasociedad (ver Prioridad Estratégica 4).

Las condiciones que facilitan las evaluaciones sonespecíficas para cada contexto y las medidasdeberían basarse en capacidades existentes. Paramuchas represas existentes será la primera evalu-ación de esta índole y quizá haya que superaralguna resistencia institucional a la transparencia.Los operadores autorizados del sector privadopueden considerar algunos aspectos de laoperación como información comercial reservada.Un primer paso esencial es que los gobiernos, osus agencias reguladoras, especifiquen con clari-dad los requisitos para monitorear y evaluar enlas regulaciones pertinentes, licencias de proyec-tos o acuerdos de operación.

Las directrices gubernamen-tales deben definir con clari-dad los papeles de los propi-etarios y operadores de larepresa y los grupos involu-crados que participarán enlas evaluaciones y tambiénestablecer los recursos ymedios para los insumos einteracción de los gruposinvolucrados. Actualizar lacapacidad de monitoreo generará retos enmuchos países debido a los costos y operaciónde instrumentos y sistemas de datos, y debido aque pueden estar involucradas otras agenciasaparte de los dueños y operadores de represas.Deben definirse con claridad responsabilidadesque se basen en capacidades existentes y propor-cionarse recursos financieros. Los operadores derepresas y las agencias involucradas deberíanpublicar todos los años los resultados del moni-toreo, y poner los resultados a disposición detodos los grupos involucrados.

Prioridades estratégicas

231El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

La primera evaluaciónposproyecto deberíaproporcionar 'leccionesaprendidas' para deci-siones futuras acerca deplanificación, diseño yoperaciones de la repre-sa.

Page 272: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

3.2 Se identifican e implementan programas pararestaurar, mejorar y optimizar beneficios provenientesde grandes represas existentes. Las opciones que sepueden someter a consideración incluyen rehabilitar,modernizar y actualizar el equipo y las instalaciones,optimizar las operaciones del embalse e introducirmedidas no estructurales para mejorar la eficienciade la entrega y utilización de servicios.

Muchos países industrializados se centran en larehabilitación y modernización para restaurar oextender la vida económica de represas exis-tentes. En la última década, muchos propietariosde represas han introducido técnicas para opti-mizar operaciones de embalses, en especial pararepresas que generan electricidad. Están con-siderando otras medidas para mejorar el desem-peño y la seguridad, como incrementar la capaci-dad de derrame que permita tener capacidad parainundaciones mayores, ampliar el almacenaje delembalse y mejorar las técnicas para eliminar los

sedimentos. Aunque quizáse necesiten nuevasopciones de suministro enmuchos países, restaurar oextender la vida de represasexistentes y, donde seafactible, expandir y mejorarservicios que brindan lasmismas, ofrecen importantesposibilidades de resolver lasnecesidades de desarrollo.

La Base de Conocimiento dela CMR identificó tres cate-

gorías generales de mejora:

• modernizar y actualizar la maquinaria y loscontroles, y rehabilitar o expandir las instala-ciones relacionadas con la represa;• optimizar la operación de embalses existentesincluyendo niveles diarios y estacionales de aguay normas de soltar agua para usos únicos o múlti-ples, tales como gestión de inundaciones e hidro-generación. Esto se puede hacer para una sola

represa, o en coordinación con otros embalses,lagos o desvíos de ríos para regular el caudal delrío en una cuenca; y• optimizar el papel de la represa dentro del sis-tema más amplio al que brinda servicios. Porejemplo, optimizar la utilización de insumos deagua de superficie y subterránea en agriculturadonde el agua es un factor limitante, o utilizarprácticas de gestión de carga para optimizar lacoordinación de hidrogeneración con otrasfuentes de energía.

El potencial para incrementar los beneficiosprovenientes de una represa concreta, o de ungrupo de represas, en una cuenca depende de lascircunstancias concretas. Deberían ponderarse lasoportunidades en las tres esferas mencionadasantes. Dependiendo de la situación, el potencialpuede ser considerable.

Otras medidas han demostrado su potencial paramejorar el desempeño de represas existentes ylos servicios que ofrecen. Por ejemplo, aumentala experiencia con prácticas de soltar y transferirel agua durante inundaciones por monzones paradisminuir la sedimentación y restaurar el almace-namiento vivo en ciertas clases de embalses.Acelerar el ritmo de inversiones en sistemassecundarios y terciarios de canales y en drenajepuede mejorar de manera significativa la produc-tividad de sistemas de irrigación de superficieanexos a grandes represas. Otras tarifas no estruc-turales, prácticas institucionales y de gestiónpueden mejorar la eficiencia de los servicios deirrigación y suministro de agua que brindanrepresas existentes, pero requerirán iniciativassectoriales que pueden caer fuera del ámbito delmandato de un operador de represa.

La mejora del desempeño comienza con evaluarcada represa en función de ganancias potencialesdebidas a la modernización, renovación, expan-sión u optimización de las operaciones. Otrasganancias pueden provenir de inversiones enmaquinaria necesaria para monitoreo hidrológico,programas de computación, y la preparación de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones232

Restaurar o extender lavida de represas exis-

tentes y, donde seafactible, expandir y mejo-rar servicios que brindan

las represas existentesofrecen importantes

posibilidades deresolver las

necesidades de desarrollo.

Page 273: WCD - Represas y Desarrollo.

planes de optimización a nivel de cuenca y delsistema.

Esto debe estar explícitamente vinculado con lasfases de evaluación de opciones durante la plani-ficación, presentando con claridad el alcance delas mejoras en represas existentes. El públicodebería tener la posibilidad de comentar los estu-dios que evalúan las oportunidades de mejorapara todas las represas. A esto deberían seguirlemás evaluaciones detalladas de las represasespecíficas que tienen posibilidad de que se lasmejore de manera significativa.

3.3 Se identifican y evalúan aspectos sociales desta-cados asociados con grandes represas existentes; seelaboran procesos y mecanismos con las comu-nidades afectadas para ponerles remedio.

En todas las consultas públicas en las que partici-paron comunidades afectadas, éstas compartieroncon la Comisión sus problemas permanentes,promesas incumplidas y abusos de derechoshumanos relacionados con la reubicación invol-untaria y los impactos ambientales de las repre-sas. La Base de Conocimiento de la CMR contieneevidencia significativa de pérdidas no compen-sadas, incumplimiento de derechos prometidos derehabilitación y no cumplimiento de obligacionescontractuales y de leyes nacionales e interna-cionales (ver Estrategia prioritaria 6 y Capítulo 9).Si bien la Comisión no está en condiciones deresolver nada al respecto, ha sugerido manerasde corregir problemas pasados y actuales asocia-dos con represas existentes.

Hay leyes internacionales que han elaborado unapremisa legal para el derecho a rectificación oreparación, que también se refleja en los marcoslegales nacionales de muchos países.6 Lareparación se define como acciones o procesosque corrigen, reparan, enmiendan, rectifican ocompensan las fallos y perjuicios pasados. Dadala índole de los daños provenientes de la pérdidade tierras y de una forma de vida, la rectificaciónincluye remedios que:

• reconocen la ruptura de la obligación originaly sus consecuencias;• reconocen reclamaciones;• evalúan daños;• asignan responsabilidades; e• idean e implementan actividades correctivasque reparan el impacto a largo plazo y cumulati-vo de estos fallos.

Evaluar reclamaciones y repararLa responsabilidad de iniciar el proceso de

reparar recae en el gobierno. Las personas afec-tadas también pueden presentar reclamacionesante el gobierno. Para resolver los asuntos dereparación, el gobierno debería nombrar uncomité independiente en el que estén presentesexpertos legales, el propietario de la represa, per-sonas afectadas y otros grupos involucrados. Elcomité debería:

• elaborar criterios para evaluar reclamacionesjustificadas;• evaluar la situación e identificar personas,familias y comunidades que cumplen con los cri-terios para reclamaciones justificadas; y• facilitar negociaciones conjuntas que involucrena personas afectadas negativamente para definirprovisiones correctivas mutuamente acordadas ylegalmente válidas.

Los estados se encuentran en fases diferentes encuanto a elaborar sistemas reguladores y acapacidad institucional que incluya resolución dedisputas y utilizarán enfoques diferentes pararesolver el asunto. Sin embargo, en los casos enque existan razones paraintervenir con el fin de aliviarlas penurias que han sufridolas personas afectadas porrepresas construidas en elpasado, hay dos formas prác-ticas de abordar problemasacuciantes.

• Deberían aprovecharseoportunidades para restaurar,

Prioridades estratégicas

233El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Para resolver los asun-tos de reparación, elgobierno debería nom-brar un comité indepen-diente en el que esténexpertos legales, elpropietario de la represa,personas afectadas yotros grupos involucra-dos

Page 274: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

mejorar y optimizar beneficios provenientes derepresas existentes y de otros desarrollos de lacuenca fluvial, como punto de entrada pararesolver problemas sociales vivos relacionadoscon las represas en dicha cuenca fluvial• En situaciones en que no se contempla ningu-na construcción más pero donde subsisten prob-lemas sociales relacionados con represas, lasreclamaciones justificadas que requierenreparación deberían clasificarse en orden priori-tario y evaluarse sobre la base siguiente:

• las personas afectadas presentan demandas genuinas relacionadas con pérdidas económicas, sociales y culturales y con promesas incumplidas;• las pruebas presentadas con las demandas muestran que siguen sufriendo perjuicios debido a impactos no mitigados, y que el impacto está causalmente relacionado con la represa;• se han agotado los mecanismos disponibles para resolver los reclamos ; y• la índole y dimensión del perjuicio.

Condiciones facilitadorasPara ejercer su derecho a buscar reparación, laspersonas afectadas necesitan acceder a sistemaspolíticos y legales y a los medios y capacidadpara participar a través de canales institucionales .Las personas afectadas deberían recibir apoyolegal, profesional y financiero para participar enlas fases de evaluación, negociación e imple-mentación del proceso de reparación.

Las personas afectadas deben definirse de acuer-do con la experiencia real de impactos, como sedescribe en la Prioridad estratégica 5.2 y no a

partir de la definición limita-da que pueda darse en doc-umentos y contratos delproyecto original. Además,el perjuicio debido a larepresa puede requerir quese evalúe sobre una base devertientes que abarque ríoarriba y río abajo. La evalu-

ación de daños debería incluir pérdidas no mone-tarias. Las reparaciones deberían basarse en laidentificación de la comunidad y en la prior-ización de necesidades, y en la participacióncomunitaria en el desarrollo de estrategias decompensación y reparación.

La índole de las reparacionesLas reparaciones pueden incluir restitución, ind-emnización (o compensación) y resarcimientomoral. La restitución puede incluir detener elcomportamiento dañino o cumplir con laobligación original. La indemnización conlleva elpago de dinero por pérdidas incurridas, comopagos para compensar la pérdida de bienes, depropiedad, de medios de subsistencia y una seriede acciones correctivas, incluyendo planes dereubicación y programas de desarrollo. Elresarcimiento moral incluye otras formas dereparación para solucionar cualquier perjuicio nomaterial, incluyendo reconocimiento público deldaño y pedir perdón.

Responsabilidad por las reparacionesLas reparaciones pueden involucrar a múltiplesactores, incluyendo estados, instituciones definanciación, organizaciones internacionales y cor-poraciones privadas. Es responsabilidad delEstado proteger a sus ciudadanos, incluyendo suderecho a una compensación justa. Sin embargo,las organizaciones internacionales que participanen acuerdos de inversiones foráneas tambiéntienen obligaciones y responsabilidades con losderechos y deberes especificados en las declara-ciones e instrumentos de NU. El grupo de inspec-ción del consorcio del Banco Mundial y laInternational Finance Corporation (IFC) / oficinadel Asesor en cumplimiento/'Ombudsman' de laMultilateral Investment Guarantee Agency (MIGA)reconocen las responsabilidades del financiadorde cumplir con políticas reguladoras y operativasespecíficas que rijan sus operaciones.

En una serie de casos, el empeño en atribuirresponsabilidad corporativa por el no cumplim-iento o por transgresiones relacionados con ele-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones234

Para ejercer su derechoa buscar reparación, las

personas afectadasnecesitan acceder a sis-temas políticos y legalesy a los medios y capaci-

dad para participar enformas establecidas.

Page 275: WCD - Represas y Desarrollo.

mentos sociales y ambientales de un proyecto haconducido a que se presentaran reclamaciones enel país de origen de una corporación.

Los papeles y responsabilidades de todas laspartes involucradas en planificación, financiación,construcción y operación de una represa los debedefinir con claridad, en el proceso de audiencia yevaluación de una demanda, un comité indepen-diente conformado por el gobierno en consultacon las personas afectadas y otros grupos intere-sados.

Financiación de reparaciones y compen-saciónSi bien financiar reparaciones puede convertirseen un reto significativo, esto no debería anular lasdemandas legítimas. Debe otorgarse prioridad afinanciar un plan negociado de reparación antesde financiar nuevos proyectos de represas en unlugar o cuenca ribereña específicos en un país.

Las reparaciones se pueden financiar con fondosgubernamentales de presupuestos nacionales,provinciales o locales, un porcentaje de présta-mos o donaciones o un porcentaje de los ingre-sos actuales de los proyectos de gestión deenergía y agua. Esos fondos podrían colocarse enun fondo fiduciario en beneficio de la comunidadpor un período largo de tiempo (ver en laPrioridad estratégica 6 más información sobrefondos fiduciarios). Por medio de cambios en laoperación de represas o de otros medios, lasreparaciones pueden asumir la forma deotorgamiento de recursos no monetarios,incluyendo tierra, agua, pesca y acceso a lugaressagrados.

Debería dotarse de poder a un comité independi-ente para que recopile, gestione y otorguereparaciones. Para asegurarse de que dichas deci-siones respeten las leyes del país y las interna-cionales, dichos comités deberían incluir a repre-sentantes legales escogidos por el gobierno y lascomunidades afectadas. Deberían estar represen-tadas las partes que contribuyen al fondo para

garantizar la utilización trans-parente de sus fondos. Pormedio de contratos y medioslegales debería asegurarse larendición de cuentas de laspartes responsables de lareparación.

3.4 Se evalúa la eficacia demedidas existentes de mitigación ambiental y seidentifican impactos no previstos; se reconocen eidentifican oportunidades para mitigación, restau-ración y mejora, y se actúa al respecto.

El impacto de las grandes represas en los ecosis-temas naturales y la diversidad biológica consti-tuye una preocupación importante. En las últimasdécadas, algunos países han invertido muchopara aliviar dichos impactos. Subsiste una preocu-pación muy difundida de que en otras partes lasrepresas siguen provocando impactos negativos,significativos e incluso innecesarios en unaamplia gama de ecosistemas naturales y en laspersonas que dependen de los mismos. Estosecosistemas desempeñan funciones, como el aliv-io de inundaciones, y generan productos, comovida silvestre, pesca y recursos forestales.También tienen importancia estética y culturalpara muchos millones de personas.7

Se dispone de un abanico de medidas para mejo-rar y restaurar ecosistemas que han sido modifica-dos por intervención humana, y muchas de ellasya se están utilizando en todo el mundo. Enmuchos casos el motivo de lo que se hace seencuentra en limitaciones ambientales que seestán planteando y en cambios en prioridadescomunitarias, como en el caso de las accionespara combatir la salinidad en la Cuenca MurrayDarling en Australia, o en el nuevo South AfricaWater Act, que reasigna derechos al agua. Por lomenos cinco países (EE UU, Japón, Australia,Brasil y Francia) están evaluando la eficiencia depasajes existentes para peces y recomendandomejoras en el diseño y operación. El diseño de larepresa Mohale en Lesotho se ha modificado para

Prioridades estratégicas

235El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Países como Sudáfrica,Senegal y Camerún hanintroducido aperturaspara inundar de maneraartificial y así mantenerllanuras inundables ríoabajo que son valiosaspara los lugareños.

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Capítulo 8

permitir caudales mayores, en previsión de losresultados de los estudios ambientales de cau-dales que se están finalizando.

Muchas represas en los EE UU también han sidomodificadas para permitir caudales mayores.Países como Sudáfrica, Senegal y Camerún hanintroducido aperturas para inundar de maneraartificial y así mantener llanuras inundables ríoabajo que son valiosas para los lugareños. Estatécnica se utiliza en el sistema del río Columbiaen los EE UU para disminuir problemas con lacantidad total de gases disueltos que puedenmatar peces valiosos.

Hay una serie de obstáculos y limitaciones que sedeben superar. El monitoreo permanente es unprerrequisito para identificar y evaluar cuáles sonlos impactos reales y el posible efecto de medi-das de mitigación y restauración. Los recursospara realizar el monitoreo se deben incorporar alcosto del proyecto. Se necesitan directrices clarassobre monitoreo ambiental y la respuesta parasolucionar los impactos. Habrá que ocuparse deotras limitaciones, en especial en el caso deproyectos hidroeléctricos desarrollados con capi-tal privado, que incluyen contratos a largo plazode suministro, negociados sobre la base de pau-tas previas de descarga de agua. Los contratospor un período específico de tiempo quizá noprevean o asignen responsabilidad, dentro delperíodo contratado, por cambios periódicos, ypodría requerirse renegociarlos.

3.5 Todas las grandes represas disponen de acuer-dos formalizados de operación con períodos deautorización por tiempo definido; en los casos enque procesos de replanificación y reautorización indi-can que pueden ser ventajosos cambios físicos

importantes en las instala-ciones o su retiro de servicio,se emprende un estudio com-pleto de factibilidad y unaevaluación ambiental y social.

Muchas represas, sobre todo

las de irrigación y abastecimiento de agua, notienen acuerdos o licencias de operación. Cuandosí los tienen, son acuerdos por tiempo limitado.En general estipulan las obligaciones de la agen-cia pública o de la entidad privada que opera larepresa, y establecen una base legal para la par-ticipación de los grupos involucrados, de unaforma abierta y transparente, en decisionesimportantes referentes a cambios físicos en insta-laciones u operaciones de embalses.

Las licencias o acuerdos de operación incluyenrequisitos para el monitoreo del impacto físico,ambiental y social, planes de contingencia, requi-sitos específicos para la publicación de resultadosdel monitoreo y de la operación, y requisitos parala revisión periódica de necesidades y desem-peño de represas existentes mencionadas antes.Dado el envejecimiento de la población de repre-sas, se debe prestar más atención a aspectos deseguridad bajo la forma de inspecciones, moni-toreo de rutina, evaluaciones, sistemas de vigilan-cia y planes de acción para emergencias, actual-izados con regularidad. Cuando sea práctico yfactible, también es importante actualizar lasrepresas según estándares contemporáneos, enespecial con respecto a la capacidad de rebalse yresistencia a terremotos.

Existe una tendencia a otorgar licencias formalesa represas existentes y nuevas que operan agen-cias públicas y privadas. Este es el caso en partic-ular de represas hidroeléctricas de un solo fin yde represas de fines múltiples con componentesde energía eléctrica. Las licencias para propietar-ios privados son por tiempo limitado y se some-ten a revisión en períodos de entre 20 y 40 años,o con más frecuencia, dependiendo de la políticay regulaciones del país. Hay ejemplos recientesen que, al introducirse nuevas regulaciones, agen-cias públicas y propietarios privados por igualhan tenido que solicitar licencias para represasexistentes. Tales licencias identifican actividadesque tienen que cumplir los propietarios actuales,incluyendo el gobierno. Van desde introducir pro-gramas de monitoreo e informar acerca de ellos

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones236

Existe una tendenciahacia otorgar licencias

formales a represas exis-tentes y nuevas que

operan agencias públi-cas y privadas.

Page 277: WCD - Represas y Desarrollo.

hasta inspecciones de la seguridad de la represa.En algunos casos, puede resultar beneficioso uni-formar las fechas de caducidad de la licencia paratodas las represas en la cuenca de un río concre-to, por ejemplo, una secuencia en cascada derepresas donde se deben tomar en cuenta losefectos interactivos y los efectos cumulativos.

Donde existen procesos de renovar las licencias,una opción puede ser el desmantelamiento. Estaopción suele presentarse donde una represa hasuperado su vida útil, donde razones de seguri-dad hacen que resulte menos costoso eliminar larepresa que rehabilitarla, o donde los costos(incluyendo los ambientales) de seguir operandosuperan los beneficios. Los casos de desmante-lamiento están aumentando en América del Nortey Europa.8

Quedan por determinar los efectos del desmante-lamiento, en particular en el medio ambiente nat-ural donde la restauración de ecosistemas es unaciencia joven. En algunos casos, la restauraciónambiental ha resultado favorecida con el desman-telamiento, en otros se han observado efectosnegativos. Desmantelar grandes represas, en par-ticular las que contienen una elevada acumu-lación de sedimentos en el embalse, puede resul-tar problemática, en especial si se debe derruir larepresa con la consiguiente liberación de los sedi-mentos corriente abajo. Derribar las represaspuede conllevar muchas consecuencias en cuantoa uso de la tierra en áreas río arriba y río abajo ya otros valores socioeconómicos y debería some-terse a una evaluación ambiental, social, técnica yeconómica, igual como se hace en el caso derepresas nuevas.

Sobre la base de la gama de aspectos quepueden salir a flote a la hora de desmantelar,debería realizarse un estudio de factibilidad paraescoger la mejor solución general, tomando encuenta factores económicos, ambientales, socialesy políticos.

El reto en el caso de las licencias es que muchospaíses disponen de marcos legales insuficientes yque puede no haber consenso en cuanto al nivelapropiado de regulación y licencias. En muchospaíses, quizá sean necesarios nuevos ordenamien-tos institucionales para formalizar acuerdos sobrelicencias para operar. En la actualidad, la respons-abilidad institucional por diferentes aspectos delos acuerdos de operación, puede estar ubicadaen diferentes instituciones. Otro obstáculo quehay que superar es que algunas represas exis-tentes quizá no reúnan los requisitos físicos paraincorporar todos los cambios en las regulacionesy satisfacer todos los estándares actuales.

Prioridades estratégicas

237El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 278: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

Justificación

Desde los años 70 una comprensión creciente deque la naturaleza constituye la base para el bien-estar humano a largo plazo ha sustituido a la idea

de que depende de un seriede insumos reemplazablespara el proceso de desarrol-lo. La Cumbre de la Tierrade 1992 en Rio de Janeiro,Brasil, dejó establecido elvínculo determinante entodos los países entre unmedio ambiente sano y eldesarrollo económico,descartando la idea de quese trata sólo de un lujo para

los países ricos. Posteriormente 177 países delmundo han aceptado, aprobado o accedido a laConvención sobre la Diversidad Biológica y 122 ala Convención Ramsar sobre Humedales.

Ríos y vertientesLos ríos y las vertientes revisten importancia espe-cial porque incluso cambios relativamentemenores en la utilización de la tierra, la contami-nación o los caudales pueden tener efectos degran alcance. Estos a menudo se producen amiles de kilómetros río abajo, hasta incluso en losdeltas de grandes ríos y en los ambientes costerosy marinos. Una presión global creciente y la frag-mentación del 60% de los ríos del mundo debidoa represas, hacen que estos ecosistemas se con-viertan en una preocupación global apremiante.9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones238

Proridad estratégica 4

Conservar los ríos y los medios de subsistencia

Los ríos, cuencas y ecosistemas acuáticos son el motor biológico del planeta. Constituyen la base de la vida y el medio de subsistencia de las comunidades locales. Las represas transforman los paisajes y crean riesgos de impactos irreversibles. Es fundamental comprender, proteger y restaurar los ecosistemas en las cuencas de los ríos para fomentar un desarrollo humano equitativo y el bienestar de todas las especies. La evaluación de opciones y la toma de decisiones relativas al desarrollo de los ríos debe dar prioridad a medidas que eviten losimpactos, seguidas de la minimización y mitigación de los daños ocasionados en la salud e integridad del sistema fluvial. Es prioritario evitar impactos mediante una apropiada selección de sitios y un buen diseño de proyecto. La descarga de caudales ambientalmente apropiados puede contribuir a mantener los ecosistemas río abajo y las comunidades que dependen de los mismos.

Mensaje Clave

4.1 Antes de que se tomen decisiones sobre las opciones que existen en materia de desarrollo, es necesario que se comprendan las funciones, valores y necesidades de los ecosistemas que se encuentran en una cuenca, y el modo enque los medios de subsistencia de las comunidades dependen de ellos y a su vez los influencian.

4.2 En las decisiones se valoran aspectos sociales, de salud y relativos a los ecosistemas como partes integrales de un proyecto y del desarrollo de cuencas, y se da prioridad a evitar impactos, de acuerdo con un enfoque de precaución.

4.3 Se elabora una política nacional para mantener en su estado natural ríos seleccionados por sus importantes funciones ecosistémicas y sus valores. Cuando se estudian

lugares a nativos para la construcción de represas en ríos sinexplotar, se da prioridad a lugares que se encuentran en afluentes.

4.4 Se eligen las opciones que eviten impactos considerables sobre especies amenazadas o en peligro de extinción. Cuando no se pueden evitar los impactos, se establecen medidas viables de compensación que aporten un beneficio neto para las especies a escala regional.

4.5 Las grandes represas proporcionan descargas de agua con fines ambientales para contribuir a mantener la integridad de los ecosistemas río abajo y los medios de subsistencia de las comunidades, y se diseñan, modifican y operan enconsecuencia.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas:

La Cumbre de la Tierrade 1992 en Rio deJaneiro, Brasil, dejó

establecido el vínculodecisivo en todos los

países entre un medioambiente sano y desar-

rollo económico, descar-tando la idea de que se

trata sólo de un lujo paralos países ricos.

Page 279: WCD - Represas y Desarrollo.

Las represas trastornan la pauta existente de uti-lización del agua y reubica el agua hacia usosnuevos. Donde abunda el agua, o donde pocaspersonas dependen de la pesca, de las llanurasinundables o deltas para sus medios de subsisten-cia, este proceso puede darse a menudo sin per-turbaciones. Donde el agua escasea, se utilizamucho o sustenta ecosistemas económica osocialmente importantes, esta redistribuciónpuede desembocar en impactos, pérdidas, injusti-cias y conflictos irreversibles. Los cambios en elcaudal de los ríos, la filtración de elementos tóxi-cos del fondo del embalse, y la creación denuevos hábitats para vectores de enfermedadesen canales de irrigación y drenaje de escaso cau-dal, pueden todos ellos impactar de manera nega-tiva la salud humana y ecológica.

Utilización equitativa del aguaEl agua fluvial es un recurso común que deberíaservir para el bien de todos los habitantes y elmedio ambiente ribereños de una manera equi-tativa y sustentable. La reasignación de agua pormedio de represas debería tener en cuenta enforma explícita las diversas maneras en que se lautiliza y las especies y ecosistemas que el aguasustenta. También, en la planificación y valo-ración de un proyecto, con frecuencia se hacecaso omiso de muchos de los valores másamplios que proporcionan los ríos. Los recursosnaturales asociados con los ríos sustentan enforma directa hábitats naturales y los medios desubsistencia y valores culturales de millones depersonas en todo el mundo. Los ríos tambiénpueden tener un significado espiritual profundopara comunidades y sociedades.

El Estado debe utilizar mecanismos eficaces paracompartir el agua disponible entre usuarios,teniendo presente el equilibrio entre diferentesusos, como irrigación, abastecimiento de agua,generación eléctrica y el ecosistema, y las necesi-dades de medios de subsistencia y de calidad devida de las comunidades ribereñas.

La construcción y operación de muchas represas

grandes han tenido efectos significativos, y amenudo irreversibles, en muchos ríos, ecosis-temas y comunidades ribereños. Estas actividadesamenazan la sustentabilidad de los procesosecológicos subyacentes que mantienen el hábitaty la biodiversidad. Los países que han ratificadola Convención sobre la Diversidad Biológica y laConvención Ramsar sobre Humedales pueden uti-lizar las provisiones y orientación de estas con-venciones para ayudarse a cumplir con los obje-tivos de sustentabilidad.

Sopesar impactos negativos y positivosLas represas pueden disminuir los riesgos deinundaciones. Sin embargo, sobre todo enmuchos países en desarrollo, inundacionesmenores pueden también incrementar los riesgosde que la pesca, los pastizales y la producción decosechas río abajo se vean negativamente afecta-dos. En todos los casos, deben sopesarse losimpactos económicos negativos en comparacióncon los positivos.

En el pasado, la construcción de represas ha pro-ducido daños ambientales debido a evaluacionesdeficientes, intereses creados, falta deconocimiento, falta de hacer cumplir medidas demitigación, falta de recursos suficientes, falta demonitoreo constante o ignorancia de funcionesecosistémicas. La investigación seguirá ayudandoa mejorar el conocimiento y comprensión de lacomplejidad ecosistémica. Sin embargo resultadifícil mitigar todos los impactos ecosistémicos yrara vez resultan totalmente predecibles lasrespuestas ecosistémicas. Se necesita un enfoquea varios niveles que le dé prioridad a prevenir, enespecial en áreas sensi-bles, y que tenga incor-poradas verificacionesque adapten y respon-dan a cambios eco-sistémicos observados.

Los principios de políti-cas que se ofrecen brin-

Prioridades estratégicas

239El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los recursos naturalesasociados con los ríossustentan en formadirecta hábitats natu-rales y los medios desubsistencia y valoresculturales de millones depersonas en todo elmundo.

Page 280: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

dan un marco para el abanico de medidas que senecesitan para asegurar, en la planificación, con-strucción y operación de represas y de sus alter-nativas, la protección y la salud de los ecosis-temas. Ningún principio por sí solo puede serplenamente eficaz, aislado de los otros, ni ningúnministerio o agencia solo puede ser responsablepor todos ellos. La mejor manera de abordar lasaspectos ecosistémicos es por medio de unavisión integral del río, y que todos los actoresincorporen un enfoque ecosistémico en su plani-ficación, operación y monitoreo.

Elaboración de principios de políti-cas

4.1 Antes de que se tomen decisiones sobre lasopciones que existen en materia de desarrollo, esnecesario que se comprendan las funciones, valoresy necesidades de los ecosistemas que se encuentranen una cuenca, y el modo en que los medios de sub-sistencia de las comunidades dependen de ellos y asu vez los influencian.

La cuenca fluvial es la unidad geográfica naturalpara evaluar impactos en ecosistemas y mediosde subsistencia.

Para evitar en forma eficaz,minimizar y mitigar losimpactos ambientales nega-tivos de grandes represas ysus alternativas, se requierebuena información de basey conocimiento científico delecosistema ribereño, fruto

de muchos años de esfuerzo. El caudal de aguavincula ecosistemas ribereños, estableciendo uncontínuo desde lo alto de la vertiente hasta elocéano. Los desarrollos de recursos hídricos ríoarriba no se pueden separar de sus implicacionesrío abajo.

Tomar en cuenta el ecosistemaPor tanto, quienes propongan proyectos debenevaluar las consecuencias ecosistémicas de los

impactos cumulativos de las represas, cambiosque inducen las represas y otras opciones entoda la longitud del río hasta llegar al deltamismo, incluso cuando se penetra en provinciaso países contiguos. En los casos en que sepudieran ver afectados en forma negativa losrecursos de comunidades ribereñas, antes de quese tomen decisiones debería consultárseles encuanto a la propuesta (ver Prioridades estratégicas5 y 7).

4.2 En las decisiones se valoran aspectos sociales,de salud y relativos a los ecosistemas como partesintegrales de un proyecto y del desarrollo de cuen-cas, y se da prioridad a evitar impactos, de acuerdocon un enfoque de precaución.

Los proyectos de grandes represas a menudo hanincorporado consideraciones ambientales ysociales en una etapa demasiado tardía del proce-so de planificación, con lo que no ha resultadoposible su plena integración en la etapa de selec-ción y diseño del proyecto. Con frecuencia seven las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA)sólo como un obstáculo que hay que superarpara conseguir que se les dé luz verde y seapruebe el proyecto. Cuando se comienzan estu-dios económicos y técnicos para evaluaropciones, los consultores y las agencias involu-crados en la planificación deberían centrarse enaspectos ecosistémicos, sociales y de salud. Losgrupos de planificación deberían incorporar enforma explícita hallazgos acerca del ecosistema,de la salud y en el ámbito social para elegir unproyecto dado por medio de análisis con criteriosmúltiples.

La evaluación estratégica de impacto durante lafase de evaluación de opciones debería incluiruna evaluación independiente y comprensiva delos impactos ecosistémicos, sociales y de salud yuna evaluación de cualquier impacto cumulativoo entre cuencas. Se podría utilizar un grupo inde-pendiente para apoyar la evaluación de impacto.

Con frecuencia hay alternativas a las grandes

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones240

El caudal de agua vincu-la ecosistemas

ribereños, estableciendoun contínuo desde lo

alto de la vertiente hastael océano.

Page 281: WCD - Represas y Desarrollo.

represas, y los impactos negativos de las grandesrepresas varían mucho según el sitio que se esco-ja y el diseño de elementos como su altura,tomas, salidas y compuertas. Si se procura enforma consciente evitar proyectos con losimpactos negativos más graves y perjudiciales, losresultados de los proyectos resultarán más sus-tentables y aceptables en el futuro.

Enfoque de precauciónEl enfoque de precaución exige que los estados yquienes proponen proyectos de agua actúen concautela cuando la información es incierta, no con-fiable o inadecuada y cuando los impactos nega-tivos de las acciones sobre el medio ambiente,medios de subsistencia o salud sean potencial-mente irreversibles. Forma, por tanto, parte de unenfoque estructurado en el análisis de riesgos quesurgen de propuestas de proyectos de agua uotros. El enfoque de precaución también es perti-nente para la gestión de riesgos. Por medio de unproceso político colectivo debería buscarse deter-minar cuál es un nivel aceptable de riesgo. Elproceso debería evitar recurrir en forma gratuitaal enfoque de precaución cuando éste puedediferir demasiado la toma de decisiones. Sinembargo, cuando quienes toman decisiones seencuentran frente a incertidumbres científicas ypreocupaciones públicas, tienen el deber deencontrar respuestas mientras la sociedad con-sidere inaceptables los riesgos y la irreversibili-dad.

El enfoque de precaución, por tanto, suponemejorar la base de información, realizar análisisde riesgos, establecer umbrales cautelares deimpactos y riesgos inaceptables, y no actuar si sepueden producir impactos graves o irreversibleshasta que no se disponga de información adecua-da, o hasta que se puedan disminuir los riesgos ola irreversibilidad, con lo que los resultados resul-tan más predecibles. Lo normal es que el peso dela prueba recaiga sobre quien propone el proyec-to.

4.3 Se elabora una política nacional para mantener

en su estado natural ríos seleccionados por susimportantes funciones ecosistémicas y sus valores.Cuando se estudian lugares alternativos para la con-strucción de represas en ríos sin explotar, se da pri-oridad a lugares que se encuentran en afluentes.

Los Estados deberían tener establecida una políti-ca que excluya cualquier intervención en ríosseleccionados para así preservar en su estado nat-ural una proporción de sus ecosistemas acuáticosy fluviales. Esta política debería formar parte inte-gral de la política nacional general sobre el agua.

Una cantidad creciente de países han respondidoal incremento de presión del desarrollo sobre losríos con la exclusión de todo desarrollo en ciertostramos o en ríos enteros. Por ejemplo, para 1998los EE UU ya había colocado 154 ríos bajo el'Wild and Scenic Rivers Act', equivalente a 17 200km de un total de 5.6 millones de kilómetros deríos del país. Suecia ha excluido cuatro ríos com-pletos de todo desarrollo hidroeléctrico, yNoruega ha 'protegido' el 35% de su potencialhidroeléctrico de todo desarrollo. Zimbabwe haaprobado una legislación similar para la protec-ción específica de ríos. El Presidente Kim DaeJung de Corea canceló una represa en el río Tengen junio de 2000 y declaró al área como protegi-da por sus valores naturales y culturales.

Este enfoque ayuda a reconciliar el desarrollo dela base de recursos naturales con la necesidad demantener la diversidad genética como recursopotencial para el desarrollo humano en algunoscampos, como la medicina.También respeta el valorintrínseco de los ríos. Paraconvertir dicha política enpráctica el Estado, institu-ciones pertinentes de investi-gación, comunidades y ONGdeben recopilar la informa-ción base esencial para que la política se propon-ga desde una perspectiva nacional integral. Conla recopilación de esta información el país estaráen condiciones de seleccionar las opciones ambi-

Prioridades estratégicas

241El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Por medio de un proce-so político colectivodebería buscarse deter-minar cuál es un nivelaceptable de riesgo

Page 282: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

entalmente menos perjudiciales cuando, en elproceso de planificación, las represas resulten serla mejor opción. Hace posible que el país com-bine el desarrollo fluvial con la protección de losríos, con lo cual se logra un resultado equilibrado

que satisface el objetivo dedesarrollo sustentable aniveles nacional y local. Losecosistemas de llanurasinundables y los pecesmigratorios con frecuenciase encuentran en los tramosinferiores del curso principal

de los ríos y sus deltas. A menudo se trata derecursos particularmente importantes para lascomunidades locales, en especial en los paísesen desarrollo. En muchos casos las represas en eltramo principal de un río han afectado de formanegativa los medios, de por sí frágiles, de subsis-tencia de comunidades ribereñas río abajo. Porconsiguiente en la política debería dársele priori-dad a sitios alternativos en los afluentes, dondelos impactos es probable que sean menores queen el curso principal.

4.4 Se eligen las opciones que eviten impactos con-siderables sobre especies amenazadas o en peligrode extinción. Cuando no se pueden evitar losimpactos, se establecen medidas viables de com-pensación que aporten un beneficio neto para lasespecies a escala regional.

Las medidas planeadas para mitigar impactossobre especies amenazadas o en peligro condemasiada frecuencia han resultado inadecuadas.El fracaso se suele deber o a conocimiento ycomprensión insuficientes de los ecosistemas cor-respondientes, a planes inadecuados o a falta decapacidad institucional y reguladora para hacercumplir medidas ambientales de mitigación.

Quienes proponen represas han asumido, amenudo con exceso de confianza, que las medi-das de mitigación funcionarán, en vez de hacerque funcionen. La responsabilidad por su imple-mentación puede estar distribuida entre muchos

actores. Esta situación ha contribuido a un incre-mento notable en la tasa de extinción de especiesque comparten el planeta.

Respetar las directrices institucionalespara reducir impactosLos gobiernos con frecuencia han estado deacuerdo con directrices internacionales acerca deaspectos ambientales, y, a pesar de ello, resultadeficiente el historial de implementación. Las con-venciones internacionales existentes contienenprovisiones legales acordadas para aspectos deprotección de la biodiversidad y desarrollosostenible, incluyendo medidas para conservar labiodiversidad en aguas tierra adentro, evaluar laimportancia internacional de humedales o desar-rollar políticas nacionales de humedales. Lamayor parte de los Estados han ratificado laConvención de NU sobre Diversidad Biológica yla Convención Ramsar sobre Humedales ydeberían aplicar con urgencia sus directrices. Estoayudaría a evitar impactos negativos en especiesraras o amenazadas. Se insta a los Estados quetodavía no han ratificado las Convenciones a quelo hagan, y a que, mientras tanto, respeten susprovisiones.

Planes de compensaciónCuando se consideren inevitables ciertos impactossignificativos en especies amenazadas o en peli-gro de extinción, después de agotar otras opcio-nes de agua y energía y otras opciones deproyectos de represas, las autoridades a cargo delproyecto deberían establecer un plan de compen-sación creíble y supervisado. Con él se deberíagarantizar que el estatus de la población de laespecie dentro de la región presente una ganan-cia neta que compense adecuadamente la pérdidade hábitat debido al proyecto. Esta compensaciónpuede incluir proteger otros hábitats, restaurar laespecie en otros lugares y programas de cría cau-tiva. Las autoridades a cargo del proyecto finan-ciarán la compensación como parte integral delos costos del proyecto durante toda la vida delmismo. Si el monitoreo indicara que la compen-sación no es eficaz, se requerirían medidas adi-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones242

Las autoridades a cargodel proyecto financiaránla compensación como

parte integral de los cos-tos del proyecto durante

toda la vida del mismo.

Page 283: WCD - Represas y Desarrollo.

cionales.

4.5 Las grandes represas proporcionan descargas deagua con fines ambientales para contribuir a manten-er la integridad de los ecosistemas río abajo y losmedios de subsistencia de las comunidades, y sediseñan, modifican y operan en consecuencia.

Los propietarios de represas con frecuencia con-sideraban que descargar agua de una represapara otros fines que no fueran generar electrici-dad o abastecer de agua era desperdiciar unrecurso valioso. Algunas agencias han afirmadoque su meta es impedir que una sola gota deagua llegue al mar. Pero veintinueve países uti-lizan descargas de caudal de agua (DCA) derepresas para mantener un equilibrio sustentableentre el propósito de las represas y las necesi-dades de ecosistemas río abajo y usuarios derecursos. Once países están pensando en imple-mentar DCA.10 Esto refleja la toma creciente deconciencia de que el agua y los ríos sustentanmuchos procesos complejos que deben manten-erse si se quiere conseguir un desarrollo sus-tentable. Las represas deberían ahora diseñarse demanera específica para descargar el caudal nece-sario de agua de buena calidad. Establecer resul-tados ecosistémicos particulares conduce cada vezmás a descargas de caudal que van más allá de lanoción histórica de una 'descarga mínima', que amenudo se establecía arbitrariamente en un 10%del caudal anual promedio. La descarga mínimapuede servir para mantener húmedo el río peropuede no ser una medida ecológicamente eficaz.

Cuando los medios de subsistencia río abajodependen de llanuras inundables, la descargapuede asumir la forma de inundaciones gestion-adas. Senegal, Sudáfrica y Camerún operan todosellos represas para inundar llanuras inundablesvaliosas río abajo, que benefician a comunidadesrurales. Estas inundaciones gestionadas sustentancentenares de miles de hectáreas de pastizales yáreas importantes de pesca.

A menudo se requieren medidas legales para que

resulte posible la imple-mentación de caudalesambientales. Un ejemploes el nuevo SouthAfrican Water Act. EsteDecreto reconoce que lameta última de la gestióndel recurso hídrico esconseguir sustentabili-dad para beneficio de todos los usuarios y que laprotección de la calidad y cantidad de los recur-sos hídricos es necesaria para garantizar la sus-tentabilidad de los recursos hídricos de la nación.Por tanto el Decreto designa una 'reserva' quedebe identificarse antes de que se autoricecualquier extracción de agua para otros fines.Esta reserva básica contiene la cantidad y calidadmínimas de agua que se requieren para satisfacernecesidades humanas básicas, proteger ecosis-temas acuáticos y garantizar el desarrollo y uti-lización sustentables del recurso hídrico encuestión. El Decreto abre el camino para fijar loscaudales ambientales que se requieren para man-tener ecosistemas.

Los procesos inducidoslocalmente paraestablecer los objetivosde caudales ambien-tales conducirán aresultados mejores ysustentables para ríos,ecosistemas y comu-nidades ribereñas quedependen de ellos. Lasrespuestas ecosistémi-cas a regímenes de operación de represas sonvaria- bles, de modo que los propietarios derepresas deberían emprender un monitoreo regu-lar y una evaluación quinquenal de desempeñoambiental. Esta evaluación debería determinar lamodificación de caudales ambientales dondefuera necesario (ver Capítulo 9).

Prioridades estratégicas

243El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los procesos inducidoslocalmente para estable-cer los objetivos de cau-dales ambientales con-ducirán a resultadosmejores y sustentablespara ríos, ecosistemas ycomunidades ribereñasque dependen de ellos.

Page 284: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

Justificación

En el pasado, las represas han sacado a personasde sus hábitats y medios de subsistencia sin otor-garles ningún control sobre alternativas. Ademásde aquellos cuyas tierras y casas fueron inun-dadas, entre las personas negativamente afectadashabía comunidades ribereñas dependientes derecursos naturales y que vivían río arriba y río

abajo de la represa yen otras áreas afec-tadas. Como a algunosgrupos no se los viocomo afectados, se hasubestimado la canti-dad de personas nega-tivamente afectadas. Elno reconocimiento, o

reconocimiento parcial, de los derechos de losidentificados como afectados ha conducido a unarestitución inadecuada de las pérdidas. En conse-cuencia, los proyectos de represas con frecuenciahan empobrecido a las personas negativamente afectadas.

El proceso negociado para identificar a los afecta-dos y elaborar medidas de mitigación y desarrollolegalmente ejecutables depende de una serie decondiciones que lo faciliten. Las personas negati-vamente afectadas deben indicar que aceptan elproyecto de represa mediante su consentimientoen el proceso y en las medidas de mitigación ydesarrollo. Esas medidas deberían incluir partici-pación en los beneficios del proyecto y mecanis-mos para recurrir.

Los principios de políticas en esta prioridad

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones244

Proridad estratégica 5

Reconocer los derechos y compartir los beneficios

Las negociaciones realizadas junto con las personas afectadas negativamente dan lugar a acuerdos, legalmente ejecutables, para la mitigación de los impactos y el establecimiento de medidas para el desarrollo. Estos acuerdos reconocen derechos que mejoran los medios de subsistencia y la calidad de vida, y que las personas afectadas deben beneficiarse del proyecto. La mitigación de los impactos, el reasentamiento y el desarrollo exitosos son compromisos y responsabilidades fundamentales del Estado y del promotor. Ambos tienen la responsabilidad de satisfacer a todas las personas afectadas de forma que, al alejarlos de su contexto y recursos actuales, se mejorarán sus medios de subsistencia. La responsabilidad de las partes de llevar adelante las medidas de mitigación, reasentamiento y desarrollo acordadas se garantiza con mecanismos con fuerza legal, como contratos, y con recursos jurídicos accesibles a nivel nacional e internacional.

Mensaje Clave

5.1 El reconocimiento de los derechos y la evaluación de los riesgos constituyen la base para identificar e incluir a los afectados negativamente en las negociaciones para tomar decisiones respecto a mitigación, reasentamiento y desarrollo.

5.2 La evaluación de los impactos toma en cuenta a todas las personas que se encuentran en las zonas de los embalses, río arriba y río abajo y en la vertiente, cuyas propiedades, medios de subsistencia y recursos no materiales han sido afectados. También se incluye a los afectados por la infraestructura de las represas, como canales, líneas

de transmisión y programas de reasentamiento.

5.3 Todas las personas reconocidas como negativamente afectadas negocian y deciden de mutuo acuerdo, de un modo formal y jurídicamente ejecutable, la mitigación, los reasentamientos y los derechos en materia de desarrollo.

5.4 Se reconoce que las personas negativamente afectadas son las primeras beneficiarias del proyecto. Se negocian mecanismos por mutuo acuerdo y legalmente protegidos para la participación en los beneficios con el fin de garantizarsu cumplimiento.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas:

El reconocimiento de losderechos es un elemen-

to importante paraestablecer los títulos

existentes de personasque han sido negativa-

mente afectadas endiversos lugares.

Page 285: WCD - Represas y Desarrollo.

estratégica están estrechamente relacionados conlos de la Prioridad estratégica 1 y de la Prioridadestratégica 4 y deberían leerse conjuntamente conellas.

Elaboración de principios de políti-cas

5.1 El reconocimiento de los derechos y la evalu-ación de los riesgos constituyen la base para identi-ficar e incluir a los afectados negativamente en lasnegociaciones para tomar decisiones respecto a miti-gación, reasentamiento y desarrollo.

El reconocimiento de los derechos es un elemen-to importante para establecer los títulos existentesde personas que han sido negativamente afec-tadas en diversos lugares. Los títulos existentesson la base para negociar nuevos títulos. El pro-ceso del proyecto reconoce una serie de títulosque incluyen el derecho de las partes afectadas a:

• participar en la negociación de resultados delproceso de evaluación de opciones;• participar en la negociación de la imple-mentación de la opción preferida, y• negociar la naturaleza y componentes de dere-chos de mitigación y desarrollo.

La evaluación comprensiva de la naturaleza yalcance de los riesgos que un proyecto generapermite una evaluación precisa de las condi-ciones socioeconómicas y contexto cultural de laspersonas potencialmente afectadas. Los impactossocioeconómicos, culturales, políticos y en saluddeben identificarse por medio de la aplicación deuna serie de métodos de evaluación, con la par-ticipación de las personas afectadas, como laEvaluación de Impacto Social (EIS), Evaluación deImpacto en Salud (EIS), análisis de riesgo deempobrecimiento y evaluación de impacto en elpatrimonio cultural.

5.2 La evaluación de los impactos toma en cuenta atodas las personas que se encuentran en las zonasde los embalses, río arriba y río abajo y en la ver-

tiente, cuyas propiedades, medios de subsistencia yrecursos no materiales han sido afectados. Tambiénse incluye a los afectados por la infraestructura delas represas, como canales, líneas de transmisión yprogramas de reasentamiento.

Los estudios de evaluación de impacto identificany describen varias categorías de personas negati-vamente afectadas, en términos de la naturaleza yalcance de sus derechos, pérdidas y riesgos.Antes de elaborar planes de mitigación, reasen-tamiento y desarrollo deben finalizarse y revisarsepúblicamente estudios de referencia económicos,demográficos y de salud.

Este proceso facilitará la evaluación de la magni-tud, extensión y complejidad reales de losimpactos e implicaciones para personas quedependen de ecosistemas ribereños. Esto indicaque se está dejando de lado la forma en que enel pasado se evaluaban los impactos sociales paraque los planificadores y grupos involucrados ten-gan el poder de incorporar al proceso de tomade decisiones, en todas sus dimensiones, losimpactos sociales y las pérdidas. Conseguirá unenfoque integral en cuanto a impactos socialesque se producen a raíz de las represas y de suinfraestructura en contextos de cuencas fluviales.Este enfoque se puede aplicar a todas lasopciones, represas y sus alternativas, y generaráun plano de igualdad para el proceso de evalu-ación de opciones.

5.3 Todas las personas reconocidas como negativa-mente afectadas negocian y deciden de mutuoacuerdo, de un modo formal y jurídicamente eje-cutable, la mitigación, los reasentamientos y losderechos en materia de desarrollo.

Con el fin de hacer posible que todas las cate-gorías de personas afectadas identificadas en 5.2recuperen y mejoren sus medios de subsistenciay bienestar, deberían verse las medidas de miti-gación y reasentamiento como una oportunidadde desarrollo que se centra en una serie deinsumos fundamentales:

Prioridades estratégicas

245El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 286: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

• compensación por bienes perdidos por mediode reposición, sustitución, dinero en efectivo yestipendios:• restauración y mejora de medios de subsisten-cia bajo la forma de opciones de tierra por tierra;• empleo no agrícola sustentable y otras medi-das;• participación en beneficios del proyecto y deotras medidas de desarrollo; y• acceso a servicios primarios, como escuelas yatención en salud.

Para que la compensación genere nuevos dere-chos reales, deben tomarse en cuenta los dere-chos consuetudinarios y legales, y el valor futurode la tierra y de los recursos de propiedadcomún. Para lograr acuerdos y evitar disputas,debe existir un mecanismo transparente yjurídicamente ejecutable para calcular el valor de

todos los bienes afectados.Con el fin de protegersecontra la subvaluación debienes, la fecha en que secalcula el valor de los mis-mos debe concordar con lafecha del pago.

En el pasado, la compen-sación en efectivo ha resulta-do ineficaz en cuanto arecrear bienes y oportu-nidades perdidos en

economías menos monetizadas, por lo quedeberían evitarse. En los casos en que las per-sonas prefieran compensaciones en efectivo, sedeben pagar con salvaguardas adecuadas quemejoren la sustentabilidad a largo plazo de losmedios de subsistencia. La recuperación demedios de subsistencia perdidos requiere sufi-ciente tiempo y preparación y, por tanto, se debecompensar por completo a las personas antes dedesplazarlas de su tierra, casa y base de mediosde subsistencia. Si se difiere el pago de la com-pensación, debe pagarse interés sobre el montode la compensación para contrarrestar lainflación.

Acordar la mitigación, el reasentamientoy el desarrollo

Deben prepararse en forma conjunta provisionesacordadas sobre mitigación, reasentamiento ydesarrollo, con la participación de todas las per-sonas afectadas, del gobierno y del promotor.Entre las provisiones y oportunidades sustentablessobre mitigación, reasentamiento y desarrolloestán las siguientes:

• reasentamiento con tierra por tierra, empleo noagrícola sustentable u otras provisiones de desar-rollo;• reasentamiento como comunidad o unidadsocial viable;• reasentamiento cercano al hábitat original parauna recuperación comunitaria eficaz;• protección frente a enajenación de tierra paraasegurar derechos negociados; y• otras medidas de apoyo a medios de subsisten-cia, como apoyo agrícola; acceso a bosques, pas-tizales y otros recursos comunes; acceso a recur-sos de medios de subsistencia para todos losmiembros adultos, incluyendo a mujeres; y recur-sos de medios de subsistencia con el potencial desustentar a generaciones futuras.

Implementación de un plan de mitigación,reasentamiento y desarrollo

Los grupos involucrados deben establecer uncomité de alto nivel de varios grupos involucra-dos que representen al gobierno, al promotor y alas comunidades afectadas. El comité será respon-sable de dirigir la implementación del programade mitigación, reasentamiento y desarrollo yservirá como foro de apelación para escucharquejas y resolver disputas. Debería formalizarseun Plan de Acción de Mitigación, Reasentamientoy Desarrollo (MRDAP, en inglés) que acepten laspersonas afectadas, por medio de dos acuerdoscontractuales legalmente obligatorios:

• un contrato maestro que describa las obliga-ciones del gobierno y del promotor de llevar a

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones246

La recuperación demedios de subsistenciaperdidos requiere sufi-

ciente tiempo ypreparación y, por tanto,se debe compensar por

completo a las personasantes de desplazarlas desu tierra, casa y base demedios de subsistencia.

Page 287: WCD - Represas y Desarrollo.

cabo a tiempo y en su totalidad las accionespropuestas en el MRDAP. El contrato maestrotambién especificará sanciones, incentivos yremedios para que se facilite su cumplimiento departe del gobierno y del promotor. Los recursosfinancieros y de otra índole para cumplir plena-mente el MRDAP tienen que conseguirse antes defirmar el contrato maestro.• contratos de desempeño firmados conjunta-mente por el gobierno y el promotor con familiasindividuales y la comunidad en los que se especi-fiquen los derechos (compensación, reasen-tamiento cuando fuera necesario y beneficiosdirectos provenientes del proyecto), calendario deentrega y procedimientos para recurrir.

Con el fin de garatizar la implementación, deberíaincluirse una garantía de desempeño como partedel contrato maestro, en el caso de los promo-tores del sector privado. Ver en el Principio depolítica 6.2 bajo Prioridad Estratégica 6, un análi-sis de las garantías de desempeño).

Si bien el comité de alto nivel de varios gruposinvolucrados intervendrá para funciones prelim-inares de resolución de disputas y corrección dequejas, se han concebido los contratos maestro yde desempeño para que las comunidades y famil-ias tengan, como último recurso, el poder debuscar correctivos de parte de los tribunales delpaís.

Los contratos que se firmen antes de quecomience la construcción siguen vigentes durantetoda la fase de operación. La firma de los con-tratos maestro y de desempeño y la demostraciónde parte del gobierno y del promotor de sucapacidad de cumplir con sus compromisosrespectivos, significa que las personas afectadasconsienten en que el proyecto pase de la fase dediseño a la etapa de construcción.

5.4 Se reconoce que las personas negativamenteafectadas son las primeras beneficiarias del proyec-to. Se negocian mecanismos por mutuo acuerdo ylegalmente protegidos para la participación en los

beneficios con el fin de garantizarsu cumplimiento.

Las personas negativamente afec-tadas por un proyecto de represadeberían ser las primeras en ben-eficiarse del mismo. Deberíanestablecerse mecanismos adecua-dos para garantizar la distribuciónequitativa de las oportuniades dedesarrollo que genera la represa.

Los beneficios podrían estar rela-cionados con financiación delproyecto, construcción delembalse, operación, descarga ríoabajo y participación en los ingre-sos. Los beneficios bajo cada unade las categorías se detallan en laDirectriz 20 en el Capítulo 9.Entre los ejemplos de oportu-nidades, se incluyen derechos preferentes depesca en embalses, tierra en la zona de controlpara irrigación, derechos a tierras disponibles araíz de la disminución del nivel de agua, accionescontra el valor de la propiedad, electrificaciónrural con la electricidad que se genera, propiedadde instalaciones turísticas, derecho de custodiasobre la vida silvestre y otros recursos natu-rales.11

Las personas negativamente afectadas deberíanparticipar en la identificación, selección, distribu-ción y entrega de beneficios. Las personas negati-vamente afectadas, el gobierno y elpromotor/financiador deberían evaluar y acordarel nivel de beneficios. Como principio general, elnivel de beneficios debería bastar para inducirmejoras demostrables en el nivel de vida de laspersonas afectadas.

En principio deberían considerarse como elegi-bles para reasentamiento todas las categorías depersonas afectadas, es decir, los desalojados y losque viven río arriba, alrededor del área delembalse, río abajo de la represa y las comu

Prioridades estratégicas

247El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 288: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

Justificación

Los gobiernos y otros gru-pos implicados necesitanestar convencidos de que,una vez se tomen deci-siones informadas, todas laspartes garantizarán quemonitorearán y cumpliráncon las obligaciones durantetoda la vida del proyecto. Si

bien se encuentran ejemplos de desarrollo dedirectrices innovadoras de cumplimiento, la Basede Conocimientos de la CMR muestra que lospromotores y otros fracasaron en satisfacer todaslas obligaciones voluntarias y forzosas en cuantoa evaluación e implementación de proyectosaprobados. Como se mencionó en la RevisiónGlobal, el fracaso en el cumplimiento de obliga-ciones ha llevado al empobrecimiento de per-sonas afectadas, a subdesempeño y a deterioroambiental, con las consiguientes críticas válidas y

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones248

nidades anfitrionas. Podrían beneficiarse en difer-ente grado, o por igual, dependiendo de ladimensión del riesgo que la represa crea para susmedios de subsistencia.

Los beneficios podrían asumir la forma de bieneso servicios comunitarios; y podrían ser individ-

uales o centrados en las familias. Una vez que losgrupos involucrados hayan aceptado la clase ynivel de beneficios, deben decidir los mecanis-mos y calendario de la entrega. Los compromisoscon beneficios provenientes del proyectodeberían formar parte de los contratos de desem-peño con familias afectadas y la comunidad.

Para asegurarse la confianza del público se requiere que los gobiernos, los promotores, las agencias reguladoras y las operadoras cumplan con todos los compromisos adquiridos para la planificación, la ejecución y la operación de las represas. El cumplimiento de las normas aplicables, los criterios, las directrices y los acuerdos específicos alcanzados en relación con un proyecto, debe garantizarse en todas las fases importantes del mismo. Es necesario establecer una serie de incentivos y mecanismos que se refuercen entre sí en relación con el cumplimiento de las medidas sociales, ambientales y técnicas. Esto debería consistir en una combinación de medidas reguladoras y no reguladoras, que incluyan incentivos y sanciones. Las regulaciones y los marcos normativos utilizan incentivos y sanciones para garantizar un cumplimiento eficaz cuando resulta necesario que haya flexibilidad para adaptarse a circunstancias cambiantes.

Mensaje Clave

6.1 Las instituciones patrocinadoras, contratistas y financieras adoptan una serie de criterios y de directrices claros, comunes y sistemáticos para garantizar el cumplimiento de las normas establecidas, y dicho cumplimiento se somete a una revisión independiente y transparente.

6.2 Se prepara un plan de cumplimiento para cada proyecto antes de su comienzo, en el que se detalla el modo en que logrará cumplir con los criterios y directrices pertinentes, y se especifican los acuerdos vinculantes para compromisos técnicos, sociales y ambientales específicos del proyecto.

6.3 Los costos de establecer mecanismos de cumplimiento ycapacidad institucional conexa, y su aplicación eficaz, se incluyen en el presupuesto del proyecto.

6.4 Se evitan prácticas corruptas mediante la aplicación de legislación, pactos voluntarios de integridad, inhabilitación y otros instrumentos.

6.5 Las instituciones financieras públicas y privadas establecen incentivos que recompensan a los promotores de proyectos que respetan los criterios y directrices.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas:

Proridad estratégica 6

Garantizar el cumplimiento

Los gobiernos y otrosgrupos implicados nece-sitan estar convencidos

de que, una vez setomen decisiones infor-madas, todas las partesgarantizarán que moni-

torearán y cumplirán conlas obligaciones durante

toda la vida del proyecto.

Page 289: WCD - Represas y Desarrollo.

un grave colapso de la confianza de parte de losgrupos involucrados en el proceso, implementa-ción y resultados de la toma de decisiones.

Muchos Estados e instituciones internacionales definanciación disponen de políticas, criterios ydirectrices completos para la construcción yoperación de represas, una vez que se hayatomado la decisión de construirlas. En el caso derequisitos técnicos, el proceso de contrataciónestablece con claridad las responsabilidades, tar-eas, instrumentos de monitoreo, indicadores, rec-ompensas y sanciones relacionados con la imple-mentación del contrato. En los contratos se sue-len estipular sanciones o bonos por la finalizacióntardía o puntual y el establecimiento de unagarantía de desempeño de parte del contratistageneral del sitio.

Los reasentamientos, la mitigación y compen-sación ambientales rara vez, o quizá nunca, seven sometidos a procesos y términos contrac-tuales tan rigurosos. Con frecuencia, estas activi-dades las realizan ministerios o agencias guberna-mentales y no están protegidas por obligacionescontractuales. En los casos en que sí los hay, loscontratos para programas sociales y ambientalesestán orientados hacia la finalización de la obra,sin ninguna compensación o sanción relacionadacon el cumplimiento de criterios y directrices per-tinentes. Si las cantidades de personas que sedeben reasentar han sido subestimadas, no sueleresultar claro qué agencia o compañía, aparte delgobierno, es la responsable. Cuando no sedispone de fondos para finalizar un programa, ono hay rendición de cuentas, el fracaso enresolver casos pendientes de reasentamiento haconducido a problemas duraderos con gruposdesalojados.

Debe restablecerse la confianza en la capacidad ycompromiso para cumplir obligaciones, si sequiere que los proyectos nuevos generen resulta-dos más positivos de desarrollo y eviten el nivelde conflicto que se ha dado en el pasado. Estoexige que se establezcan nuevas relaciones y

medios más eficaces de garantizar el cumplimiento.

Elaboración de principios de política

6.1 Las instituciones patrocinadoras, contratistas yfinancieras adoptan una serie de criterios y dedirectrices claros, comunes y sistemáticos paragarantizar el cumplimiento de las normas estableci-das, y dicho cumplimiento se somete a una revisiónindependiente y transparente.

Todos los participantes, incluyendo agenciasgubernamentales, instituciones financieras multi-laterales, bilaterales y comerciales, promotores delsector privado y ONGs deberían adoptar un con-junto claro de criterios y directrices para desarrol-lar recursos de agua y energía. Esto propor-cionará un marco para evaluar interna y externa-mente la competencia y para demostrar elcumplimiento de una forma transparente a losgrupos involucrados.

Ya existen muchos conjuntosexcelentes de criterios paraplanificar, evaluar, construir yoperar proyectos. LosCriterios y Directrices de laCMR que se ofrecen en elcapítulo 9 no pretenden serexhaustivos. Más bien pre-sentan un conjunto de condi-ciones que deben cumplirsepara restablecer el nivel deconfianza en el proceso delproyecto.

El primer paso es garantizar que cada participanteen un proyecto concreto se comprometa de man-era obligatoria con los criterios y directrices quese le aplican. Esto debería incluir agencias guber-namentales, instituciones financieras multilateralesy bilaterales, promotores del sector privado yONGs. En el caso de agencias gubernamentales,esto puede conllevar incorporar criterios particu-lares a los marcos normativos, procedimientosoperativos y directrices para el personal. En el

Prioridades estratégicas

249El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Todos los participantes,incluyendo agenciasgubernamentales, insti-tuciones financieras mul-tilaterales, bilaterales ycomerciales, promotoresdel sector privado yONGs deberían adoptarun conjunto claro de cri-terios y directrices paradesarrollar recursos deagua y energía.

Page 290: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

caso de promotores del sector privado, puedeimplicar obtener la certificación, adoptar prácticasy procedimientos internos, establecer códigos deconducta o entrar en pactos de integridad, paraasegurar el cumplimiento de la mejor prácticasocial y ambiental.

Lo ideal es que los participantes no sólo aceptenlas recomendaciones de la CMR, sino que tam-bién armonicen sus criterios y directrices con losde otras entidades. No todos los detalles tienenque ser iguales, pero todos los participantes enun proyecto deberían utilizar parámetroscomunes. Por ejemplo, diferentes agenciasfinancieras internacionales y autoridades provin-ciales y nacionales pueden armonizar sus criteriosy directrices.

Al armonizar los criterios que utilizan para lagestión social y ambiental, los financiadores mul-tilaterales y bilaterales, incluyendo las Agenciasde Créditos para Exportación, impedirán que lospromotores lleguen con directrices deficientesdonde los financiadores para obtener financiaciónpara proyectos inaceptables. Los participantes enun proyecto disminuirán duplicaciones innece-sarias de esfuerzos si utilizan un conjunto dedirectrices e instrumentos, como evaluaciónestratégica de impacto y evaluación de impactoambiental, para llegar al momento de la toma dedecisión en una forma más rápida y menos cos-tosa.

Asegurar el cumplimiento de criterios ydirectricesSi quieren restablecer la confianza en el proceso,los participantes en un proyecto, en particulargobiernos y promotores, tendrán que demostrarque han cumplido con sus compromisos. Lamejor forma de lograrlo podría ser por medio deun proceso externo de revisión mediante unGrupo Independiente de Revisión (ver Directriz22 en el capítulo 9). Para llegar a utilizar estosgrupos se requerirá:

• establecer una lista reconocida de expertos por

medio de un grupo asesor compuesto de variosgrupos involucrados;• dar a dichos grupos el poder de recurrir a las'luces de alto' que el Plan de Cumplimientoestablecerá; y• asegurar que el público dispone de informa-ción que proporciona el grupo independiente.

Otro mecanismo que se puede utilizar, junto conel Grupo Independiente de Revisión o aparte delmismo, es la certificación independiente. Paraobtener esta certificación, los participantes debendemostrar, por medio de un monitoreo regular yde una revisión por parte de un ente externoreconocido, que cumplen con los estándaresinternacionales para prácticas y procedimientos.

En el caso de las represas, esto tiene una serie demanifestaciones prácticas potenciales. Entre ellasestán la creación de un consejo de gerencia pararepresas o la elaboración de un estándar de partede la Organización Internacional paraEstandarización (ISO, en inglés) para la gestiónde represas.

En años recientes el Forestry Stewardship Council(FSC) ha avanzado con rapidez en la certificaciónen la industria de productos forestales. El FSCtiene la capacidad de influir en el comportamien-to por medio de la certificación de un productocomercializado a nivel internacional.

Promover la gestión sistemática de impactos rela-cionados con represas por medio de estándaresinternacionales reconocidos que ya existen, comoel ISO, tiene la ventaja clara de que se aprovechauna estructura y red internacionales existentes yduraderas. La Comisión exhorta a la industria, enespecial a los operadores de represas, a queadopten el ISO 14001 dentro de un marco másamplio de cumplimiento, que incluya garantías dedesempeño, pactos de integridad y otros instru-mentos.12 Los estándares basados en ISO, comolas series ISO 9000 y 14000, podrían complemen-tarse, en el caso de las represas, con un docu-mento de especificaciones técnicas concretas por

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones250

Page 291: WCD - Represas y Desarrollo.

sector, que incorporaría las recomendaciones ydirectrices finales de la Comisión.

Esto requeriría acuerdo y esfuerzo por parte de laindustria, de bancos multilaterales, de ONGs y degrupos de personas afectadas, además de la vol-untad de parte del ISO de elaborar la especifi-cación (ver recomendación en el capítulo 10). Laelaboración de un sistema internacional de certifi-cación basado en el informe de la Comisión nopuede sustituir la integración de sus directrices enmarcos reguladores nacionales de parte de gob-iernos. Debería verse como un enfoque cumple-mentario, no como una alternativa. Estimularía alsector privado a promover y adaptar códigos vol-untarios estándar de conducta, que cada día sonmás necesarios en los mercados competitivos dehoy.

6.2 Se prepara un plan de cumplimiento para cadaproyecto antes de su comienzo, en el que se detallael modo en que logrará cumplir con los criterios ydirectrices pertinentes, y se especifican los acuerdosvinculantes para compromisos técnicos, sociales yambientales específicos del proyecto.

Diferentes Estados se encuentran en etapas difer-entes en cuanto a elaboración de sistemas regu-ladores y a desarrollo de capacidad institucional,y sus sistemas de hecho reflejan sus circunstan-cias particulares. La naturaleza de los sistemasexistentes influirá en la gama de medidas decumplimiento disponibles. Sobre una base decaso por caso habrá que determinar cómo estasmedidas se interrelacionan para lograr un paque-te satisfactorio de cumplimiento.

Un Plan de Cumplimiento comprensivo es lamejor forma de asegurar que las actividades ymedidas de cumplimiento realmente se apliquene implementen, y debería elaborarse uno paracada proyecto. Este plan definiría cómo el pro-motor asegurará el cumplimiento de las obliga-ciones relacionadas con el proyecto. Puedereferirse a procesos y obligaciones reguladores yno reguladores. En los casos en que el plan

depende de la capacidad institucional del Estadopara asegurar el cumplimiento, el promotor quizátenga que mejorar esta capacidad institucionalantes de emprender el proyecto. Las medidas quese tomen tienen que crear confianza en que elPlan de Cumplimiento puede cumplirse y secumplirá.

Al ponderar la gama de instrumentos y mecanis-mos disponibles para asegurar el cumplimiento,deberían utilizarse más las condiciones existentesvinculadas en forma directa con la consecuciónde un cumplimiento permanente. Estas condi-ciones deben introducirse en etapas clave delciclo del proyecto para proporcionar el máximoincentivo para cumplir. En Estados con sistemasreguladores y acuerdos institucionales bien desar-rollados (incluyendo procesos judiciales), sepuede depender más de regulaciones directas.Cuando los sistemas reguladores y las institu-ciones de apoyo estántodavía en formación, elpapel de los financiadores,aseguradores y contratistas, yla disponibilidad de unamplio abanico de medidasno reguladoras revestiránuna importancia particular encuanto a ayudar a losEstados a emprender desar-rollos aceptables.

Debe disponerse de acuer-dos que obliguen respecto a medidas sociales yambientales. Los términos acordados de condi-ciones de reasentamiento y gestión ambientaldeben incorporarse a documentos de obligaciónlegal que estén a disposición del público, y aaprobaciones estipuladas pertinentes que emita elEstado.

Se pueden aplicar dos mecanismos, utilizados conéxito notable en otros campos, en proyectos rela-cionados con represas para asegurar el cumplimiento de los compromisos. Son:

Prioridades estratégicas

251El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Un Plan deCumplimiento compren-sivo es la mejor formade asegurar que lasactividades y medidasde cumplimiento real-mente se aplican eimplementan, y deberíaelaborarse uno paracada proyecto.

Page 292: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

Garantías de cumplimiento, respaldadas porseguros financieros, para brindar seguridadfinanciera de que se cumplirán las obligaciones(como garantizar el cumplimiento de contratos dedesempeño para cumplir compromisos sociales yambientales), y

Fondos fiduciarios para disponer de fondos reser-vados para un fin particular y para gestionarlos(como reasentamientos o medidas ambientales).

Ambas medidas pueden proporcionar a Estados ygrupos involucrados los medios para alcanzar unnuevo nivel de confianza en cuanto al cumplim-iento, en especial en relación con:

• la necesidad de asegurar que se satisfagan loscostos totales de reasentamiento y desempeñoambiental, incluyendo el monitoreo y las audi-torías;• la necesidad de garantizar suficiente seguridadfinanciera desde el comienzo para proteger alEstado y a la comunidad contra el riesgo deincumplimiento; y• la importancia de proporcionar un incentivofinanciero al contratista para que complete traba-jos ambientales y de rehabilitación.

Las garantías de desempeño social y ambiental,apoyadas con seguridadfinanciera adecuada paracubrir costos identificadosde reasentamientos y demedidas ambientales,deberían anunciarse antesde que comiencen los traba-jos del proyecto. Se estánutilizando ya estas garantíasde desempeño para loscomponentes técnicos deproyectos. También los hanutilizado con éxito otrasclases de proyectos que

conllevan riesgos ambientales altos.En casos en que no resulten adecuadas las garan-tías de desempeño, como cuando el Estado es el

promotor, deberían utilizarse fondos fiduciariospara lograr el mismo objetivo. Se utilizan mucholos fondos fiduciarios para asegurar que el dinerose utiliza para un fin designado. Se pueden uti-lizar para reservar fondos para reasentamientos ypara medidas ambientales relacionadas con repre-sas y para costos de monitoreo y auditoría a lolargo de la vida del proyecto. Debe estardisponible al público la escritura del fondo fidu-ciario y los fideicomisarios deben ser independi-entes de los patrocinadores del proyecto.

Los fondos fiduciarios pueden utilizarse con efica-cia ya sea en sí mismos o junto con garantías dedesempeño, para asegurar el financiamiento parael monitoreo y las obligaciones de auditoría quese cumplen durante toda la vida del proyecto.Estos mecanismos también proporcionan medioseficaces para guardar y distribuir pagos parafinanciar iniciativas en marcha.

Al igual que con la concesión de licencias paraoperación, no se pueden prever todas las contin-gencias. Debe lograrse un equilibrio sobre unabase de caso por caso entre proveer el nivelnecesario de certeza a los grupos involucrados enel sentido de que los compromisos se cumplirán,y la flexibilidad suficiente para dar lugar a unagestión capaz de adaptación, abierta y transpar-ente.

6.3 Los costos de establecer mecanismos decumplimiento y capacidad institucional conexa, y suaplicación eficaz, se incluyen en el presupuesto delproyecto.

Deben establecerse acuerdos para asegurar quelos costos de la implementación del Plan deCumplimiento estén incluídos en el presupuestodel proyecto. Si los proyectos los desarrolla elsector privado, el Estado y las personas afectadasdebería sentirse seguras de que estos costos estántotalmente financiados y que existen acuerdosadecuados para vincular el cumplimiento con eta-pas clave en el ciclo del proyecto.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones252

Las garantías de desem-peño social y ambiental,apoyados con seguridad

financiera adecuadapara cubrir costos iden-

tificados de reasen-tamientos y de medidas

ambientales deberíananunciarse antes de que

comiencen los trabajosdel proyecto

Page 293: WCD - Represas y Desarrollo.

Cuando se requiera capacidad institucional adi-cional, los costos deberían incluirse de maneraexplícita bajo la financiación de actividades decumplimiento. Las actividades de cumplimientorepresentan un costo de transacción asociado conel proyecto y deberían tratarse como tales. Lasopciones que compiten entre sí pueden imponera la sociedad cargas de cumplimiento diferido.Esto debería reflejarse al analizar la aceptabilidadde estas opciones. La experiencia pasada indicaque existe un riesgo inherente de fracaso tantoen el cumplimiento satisfactorio de la tarea comoen el esfuerzo por asegurar e imponer elcumplimiento.

Debido al elevado costo del cumplimiento y alriesgo de fracaso, en el análisis con criteriosmúltiples para evaluar opciones debe tratarse enforma explícita la capacidad del proyecto de satis-facer el Plan de Cumplimiento.

6.4 Se evitan prácticas corruptas mediante la apli-cación de legislación, pactos voluntarios de integri-dad, inhabilitación y otros instrumentos.

Todos los Estados deben adoptar e implementarlegislación anticorrupción común y coherente. Elcapítulo 6 describe lo logrado en este campo,sobre todo por medio de la ratificación de laConvención sobre Combatir los Sobornos deFuncionarios Públicos Foráneos en TransaccionesComerciales Internacionales, de la OECD.

La implementación, monitoreo y ejecución detales acuerdos dependerá de los recursos que sedediquen a tales empeños y a la práctica comer-cial existente. Se pueden utilizar los Pactos deIntegridad como mecanismos específicos de unproyecto para complementar la legislaciónnacional. Estos pactos tienen la ventaja de que norequieren legislación explícita y que se puedenutilizar sin esperar extensos procesos legislativos,cuando no existen leyes al respecto.Un Pacto de Integridad es una iniciativa volun-taria que define los derechos y obligaciones con-tractuales de todas las partes en un contrato de

servicios. Esto elimina incertidumbres en cuanto ala calidad, aplicabilidad y ejecución de leyes enun país específico. Los Pactos de Integridadpueden generar mayor confianza en el procesode toma de decisiones, un clima más favorablepara la inversión y apoyo público para programasgubernamentales de contratación de servicios yde licencias.

El Pacto de Integridad tiene dos metas princi-pales, a saber, hacer posible que:

• las compañías se abstengan de sobornar alofrecerse garantías de que los competidores tam-bién se abstendrán de sobornar y de que lasagencias gubernamentales que contratan seguiránprocedimientos transparentes e impedirán la cor-rupción, incluyendo la extorsión de parte de susfuncionarios; y• el Estado disminuya los elevados costos y dis-torsión de procedimientos de contratación porcausa de la corrupción.

6.5 Las instituciones financieras públicas y privadasestablecen incentivos que recompensan a los promo-tores de proyectos que respetan los criterios y direc-trices.

El cumplimiento de normas, regulaciones y prác-ticas con frecuencia se va generalizando cuandoel costo de cumplir resulta menor que el de nocumplir. Hacer cumplir regulaciones y acuerdoses una forma de apoyar este proceso.

El nivel de riesgo y los cos-tos de transacción de con-struir represas han idoaumentando sin cesar debidoal conflicto en torno a lasmismas. Esto da a los promo-tores de proyectos un incen-tivo financiero para cumplircon las recomendaciones dela Comisión con el fin de disminuir los conflictos,lo cual conduce a una mejora en el acceso almercado, en las condiciones de financiación y en

Prioridades estratégicas

253El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Las actividades decumplimiento represen-tan un costo de transac-ción asociado conel proyecto y deberíantratarse como tales.

Page 294: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

rentabilidad.

Un proyecto que sigalos Criterios yDirectrices de la CMRes probable que sea:

• un proyecto sólidoeconómica, social yambientalmente; y• un proyecto que halogrado la aceptaciónpública por medio deun proceso participati-vo inclusivo de evalu-ación de necesidades yopciones.

Esto conllevará sin duda costos iniciales adi-cionales pero esta inversión producirá fruto másadelante en cuanto a menores riesgos y mayoresbeneficios.

La importancia del reconocimiento público nodebería subestimarse. Entre los incentivos decumplimiento están las recompensas, premios yotras formas de reconocimiento público en lacomunidad de represas, lo cual introduce unasana competencia por cumplir mejor. Entre lassanciones debería incluirse la denuncia yexclusión públicas, temporal o permanente, encuanto a participar en licitaciones y contratos.

Los proveedores privados de servicios financierosy las instituciones financieras internacionales(IFIs) deben trabajar juntos para asegurar que los

proyectos y compañías quecumplen con los Criterios yDirectrices de la CMR tenganacceso a uno o más de losincentivos siguientes:

• mejor acceso a capitalprivado;• mejores condiciones enfinanciación de deuda (prés-

tamos) y productos de seguro;• tasas menores en la financiación de bonos;• mejor contabilidad en bienes y obligacionesambientales;• acceso preferente y ampliado a financiación dedeuda de parte de IFIs y de sus ventanas para elsector privado;• garantías por riesgos de parte de IFIs; y• mecanismos de crédito interno para ayudar aproyectos en lista de espera para que imple-menten recomendaciones de la CMR.

En el caso de las IFIs, muchas de las políticas,procedimientos e instrumentos ya se están elabo-rando. En el caso de instrumentos del sector pri-vado, hay una necesidad constante de innovacióncon el fin de convertir la adhesión a criterios ydirectrices en beneficios tangibles para el inversorsocial y ambientalmente responsable. Éstos sonunos cuantos ejemplos de mecanismos promete-dores para fomentar que los inversores cumplancon criterios y directrices:

• Inversión socialmente responsableEl crecimiento actual en inversiones socialmenteresponsables (ISR) en los mercados tanto de EEUU como europeos supera en mucho el crec-imiento de fondos de inversiones 'tradicionales' yabre una ventana de oportunidad para financiarproyectos que surgen de evaluaciones adecuadasde opciones.

• Tope menor en el seguro de responsabilidadLas primas en la industria de seguros se basan enparte en la dimensión de responsabilidad de unproyecto. Podría arreglarse un tope menor en elseguro de responsabilidad para proyectos derepresas con certificado de cumplimiento de los Criterios y Directrices de la CMR, en particularcuando existen acuerdos legalmente obligatoriosque disminuyen el riesgo de no cumplimiento.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones254

Entre los incentivos decumplimiento están las

recompensas, premios yotras formas de

reconocimiento públicoen la comunidad de

represas, lo cual intro-duce una sana compe-

tencia por cumplir mejor.

Page 295: WCD - Represas y Desarrollo.

Justificación

Los conflictos por ríos transfronterizos suelenoriginarse en un poder poco equilibrado entre

Estados o provincias ribereñas que le permiten auno imponer su autoridad sobre otros. En generallos Estados río arriba se considera que ocupanuna posición más influyente, ya que pueden con-

Prioridades estratégicas

255El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

• Sistemas de clasificación de obliga-cionesLas obligaciones se utilizan cada vez más en elnivel más alto y corporativo para la infraestruc-tura de proyectos. Un sistema similar de clasifi-cación a la de valor del crédito Standard & Poorque refleje el cumplimiento podría favorecer lasobligaciones de cumplimiento de la CMR.

• Justificar los costos y obligacionesambientalesLos proyectos que adopten los Criterios yDirectrices de la CMR presentarán un cuadro mástransparente de los costos y obligaciones ambien-tales de proyectos y compañías. Esto reducirá suriesgo en el mercado y disminuirá la volatilidadque se genera con el activismo de grupos involu-crados en esta área.

El almacenamiento y desvío de agua de ríos que comparten varios países ha constituido una fuente considerable de tensiones entre países y dentro de ellos. Puesto que las represas son mecanismos para desviar el agua, requieren de una cooperación constructiva entre países. La utilización y la gestión de los recursos están sujetas cada vez más a acuerdos entre Estados para promover el interés mutuo por la cooperación regional y la colaboración pacífica. Esto conduce a un cambio de perspectiva, desde un enfoque limitado a la distribución de unos recursos finitos, hacia compartir los ríos y sus beneficios asociados, donde los Estados son innovadores a la hora de definir el alcance de las cuestiones a tratar. Los organismos financieros externos apoyan los principios de negociaciones de buena fe entre Estados ribereños.

Mensaje Clave

7.1 Las políticas nacionales de agua adoptan medidas específicas para que se alcancen acuerdos relativos a las cuencas en ríos que comparten varios países. Los acuerdos se negocian sobre una base de buena fe entre los Estados ribereños, y se fundamentan en los principios de utilización equitativa y razonable, de no ocasionar daños significativos, de información previa y de prioridades estratégicas de la Comisión.

7.2 Los Estados ribereños van más allá de considerar el agua como una materia prima finita que debe dividirse, y adoptan un enfoque por el que se distribuye equitativamenteno el agua sino los beneficios que se derivan de ella. Cuando se considere oportuno, en las negociaciones se tratan otros beneficios que se obtienen fuera de la cuenca del río, y otros aspectos de interés mutuo.

7.3 Las represas en ríos que comparten varios países no se construyen cuando los Estados ribereños plantean alguna

objeción que recibe la confirmación de un grupo independiente. Las controversias insolubles entre países se resuelven por medio de diferentes medios de resolución de controversias, incluida, en última instancia, la Corte Internacional de Justicia.

7.4 El desarrollo de proyectos en ríos que comparten unidades políticas de un mismo país, se rige por medidas legistivas a nivel nacional y subnacional que reflejan las prioridades estratégicas de la Comisión relativas a 'obtener la aceptación pública', ' reconocer los derechos' y 'conservar los ríos y los medios de subsistencia'.

7.5 Cuando un organismo gubernamental planee o facilite la construcción de una represa en un río que comparten varios países e infrinja el principio de negociar de buena fe entrelos ribereños, los organismos financieros externos retiraránn su apoyo a los proyectos y programas que dicho organismo promueva.

La implementación eficaz de esta prioridad estratégica depende de que se apliquen los siguientes principiosde políticas:

Proridad estratégica 7

Compartir los ríos para la paz, el desarrollo y la seguridad

Page 296: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

trolar la fuente de agua, pero los desequilibriosregionales de poder también pueden hacer posi-ble que estados o provincias ribereñas río abajoejerzan influencia sobre Estados río arriba.Conflictos parecidos pueden darse dentro deEstados donde hay ríos que cruzan fronteraspolíticas.

Estos conflictos a menudo los causan propuestaspara almacenar o desviar agua mediante la con-strucción de represas. La experiencia indica quelas disputas por agua se pueden resolver y que sepuede lograr cooperación, incluso si quedan sinresolver desacuerdos en otras esferas de rela-ciones internacionales.

Existen en todo el mundo 261 cuencas fluvialesinternacionales. La mayoría no tienen acuerdosque abarquen principios de asignación de agua.La negociación de dichos acuerdos entre Estadosribereños se ha dado sobre una base de caso porcaso sin ningún instrumento legal abarcativosupranacional de alcanze global .

Las Normas sobre Usos de Aguas de RíosInternacionales de Helsinkien 1966 adoptaron el princi-pio de que cada Estadotuviera 'una parte razonabley equitativa en los usosbeneficiosos de aguas encuencas internacionales',pero estas Normas notienen el rango de ley inter-nacional.

Si bien los principios que se establecen en lasNormas de Helsinki representan lo que muchosexpertos afirman ser principios que se han acep-tado por mucho tiempo, estas Normas no hanalcanzado el nivel de un tratado internacionalobligatorio. Hasta que entre en vigor, lo mismo sepuede decir de la Convención de NacionesUnidas sobre el Derecho de Usos de noNavegación de Ríos Internacionales. Por mediode una resolución de la Asamblea General de las

Naciones Unidas en 1997, esta Convención con-siguió el apoyo de 103 países, pero tres paísesvotaron en contra y 27 se abstuvieron. La elabo-ración de la Convención tomó 27 años y todavíano la han ratificado una cantidad suficiente depaíses como para que entre en vigor. Entre lospaíses que se oponen o abstienen están los quetienen programas importantes de construcción derepresas o con intereses en restringir proyectosde desarrollo dentro de otros Estados ribereños.

Los esfuerzos internacionales por elaborar unmarco internacional para las negociacionesparece que han tenido un efecto limitado yalgunos países se niegan a respetar lo que engeneral se considera como un cuerpo crecientede opinión internacional. La Comisión ve losprincipios de la Convención de la ONU como uncuerpo emergente de ley consuetudinaria y con-sidera que los Estados disminuirán la posibilidadde conflicto si están preparados a refrendarla o aadherirse a ella. Esto contrasta con la situación enque algunos países han seguido un enfoque uni-lateral para la utilización de recursos hídricos yrechazan la necesidad de un marco integrado entoda la cuenca para la gestión de dichos recursos.En ausencia de acuerdos internacionales eficaces,debe recurrirse a otras medidas. La habilidad delos Estados para implementar proyectos de repre-sas en ríos compartidos con frecuencia tienerelación con el apoyo financiero y técnico deagencias externas y con la eficacia de la opiniónpública en cuanto a influir en políticas públicas.

A este respecto, los países caen en tres categoríasamplias:

• los que disponen de recursos financieros y téc-nicos para ser totalmente independientes;• los que requieren apoyo financiero y técnicopara una parte significativa del proyecto mismo; y• los que pueden emprender el proyecto enforma independiente, pero dependen de apoyoexterno para otros programas y proyectos en elmismo sector.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones256

La experiencia indicaque las disputas por

agua se pueden resolvery que se puede lograr

cooperación, incluso siquedan sin resolver

desacuerdos en otrasesferas de relaciones

internacionales.

Page 297: WCD - Represas y Desarrollo.

Además de la aplicación de principios legales, lasagencias financiadoras externas han influido ypueden seguir influyendo en los países que seencuentran en la segunda y tercera categorías. Enla primera categoría, formar redes activas a travésde fronteras puede influir en la opinión pública yfomentar acercamientos a una política de coop-eración.

Elaboración de principios de políti-ca

7.1 Las políticas nacionales de agua adoptan medi-das específicas para que se alcancen acuerdos rela-tivos a las cuencas en ríos que comparten variospaíses. Los acuerdos se negocian sobre una basede buena fe entre los Estados ribereños, y se basanen los principios de utilización equitativa y razonable,de no ocasionar daños significativos, de informaciónprevia y de prioridades estratégicas de la Comisión.

El enfoque que adopte una autoridad nacional osubnacional hacia ríos compartidos puede teneruna influencia directa y significativa en otrasestrategias de gestión de recursos hídricos. Losprincipios incorporados en la Convención de NUsobre la Ley de Usos de no Navegación de RíosInternacionales merecen que se los apoye. LosEstados deberían hacer todos los esfuerzos posi-bles por ratificar la Convención para que puedaentrar en vigor. Cuando existan obstáculos pararefrendarla, los siguientes principios que encarnapueden todavía ofrecer un marco para que losEstados ribereños sigan dialogando:

• 'utilización equitativa y razonable' que pro-mueva la utilización sustentable óptima del río,tomando en cuenta los intereses de otros estadosribereños;• 'no ocasionar daños significativos' a otros esta-dos ribereños y compensación o mitigación porcualquier daño ocasionado; e• 'información previa' que se refiere a la necesi-dad de informar a otros Estados ribereños acercade medidas planeadas que pueden tener un efec-to significativo en ellos.

El significado de estos términos sigue evolucio-nando. En particular, la aplicación del principio'no ocasionar daño significativo' con frecuenciaentrará en conflicto con muchas aplicaciones delprincipio de 'utilización equitativa y razonable'.Estas interacciones no se han resuelto en su total-idad ni legal ni consuetudinariamente, lo cualsugiere que, en su aplicación, estos principiosdeberían considerarse junto con las prioridadesestratégicas de la Comisión al planificar desarrol-los futuros de recursos hídricos y de hidroelectri-cidad.

El mensaje de la Comisión se fundamenta en lanecesidad de obtener el consentimiento y coop-eración de Estados ribereños en la gestión derecursos hídricos compartidos, incluyendo usostanto de consumo como de no consumo. Ademásde haber ratificado acuerdos internacionales, losEstados individuales deberian tratar especifica-mente las cuencas fluviales compartidas en suspolíticas de aguas o legislación, expresando conclaridad su intención de cooperar en la gestiónde recursos hídricos. Por ejemplo, esta intenciónse refleja en el South Africa National Water Act.Esas provisiones deberían proporcionar una basecomún para que los Estados ribereños avancenhacia acuerdos de gestión más integrada para ríoscompartidos. Sobre la base de estos acuerdos, losEstados afectados pueden adoptar un enfoqueprogresivo hacia un desarrollo institucional,comenzando con intercambio de información,equipos científicos conjuntos para analizar datos,y acuerdos mancomunadospara monitorear la imple-mentación de acuerdos.

El éxito con un enfoque pro-gresivo como éste generaráconfianza para cooperar enotras áreas. A nivel interna-cional, existe un interés signi-ficativo por temas transfron-terizos y las agencias externasde financiación han manifestado interés en apo-yar a Estados ribereños que estén de acuerdo con

Prioridades estratégicas

257El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El mensaje de laComisión se fundamentaen la necesidad deobtener el consentimien-to y cooperación deEstados ribereños en lagestión de recursoshídricos compartidos

Page 298: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

un enfoque común. Esa financiación deberíabrindarse dentro de un marco amplio de coop-eración, y no como un componente específicorelacionado con un proyecto.

7.2 Los Estados ribereños van más allá de considerarel agua como una materia prima finita que debedividirse, y adoptan un enfoque por el que se dis-tribuye equitativamente no el agua sino los benefi-cios que se derivan de ella. Cuando se considereoportuno, en las negociaciones se tratan otros ben-eficios que se obtienen fuera de la cuenca del río, yotros aspectos de interés mutuo.

Se necesitan soluciones innovadoras para resolverproblemas que parecen inmanejables. Con fre-cuencia, las negociaciones acerca de ríos compar-tidos se han convertido en disputas respecto aasignar lo que parece como un recurso insufi-ciente. Puede resultar posible una resolución másequitativa y sustentable si de centrarse en losbeneficios que se derivan de la utilización delagua se pasa a tomar en consideración objetivosmás amplios de desarrollo y las opcionesdisponibles para lograrlos. Este cambio brinda laoportunidad de considerear en forma más con-structiva programas alternativos para alcanzar losobjetivos de desarrollo.

Resulta posible expandir más el horizonte paraincluir otros aspectos que optimizan las ventajascomparativas de dos o más Estados. Esas siner-gias pueden ser consecuencia de diferencias enubicación, clima y cantidad de recursos. Hastacierto punto, las Normas de Helsinki comenzaron

este cambio. En el terrenode negociaciones másamplias, los principios decompartir beneficios puedenincluir una serie de recursosmás, incluyendo coop-eración en otros sectores, opagos financieros.

Un enfoque centrado enobjetivos más amplios de

desarrollo genera una conexión entre discusionesa nivel transfronterizo y procesos de planificaciónestratégica dentro de países, que se pueden uti-lizar para definir con más claridad necesidades yplantear una gama más amplia de alternativas.Comprometerse desde temprano puede evitar quelas disputas se polaricen en torno a una propues-ta específica de un proyecto y que las posicionesde negociación se atrincheren.

7.3 Las represas en ríos que comparten varios paísesno se construyen cuando los Estados ribereñosplantean alguna objeción que recibe la confirmaciónde un grupo independiente. Las controversias insol-ubles entre países se resuelven por medio de difer-entes medios de resolución de controversias, incluídaen última instancia, la Corte Internacional de Justicia.

La apertura y el compartir información es unaprimer paso clave en cualquier situación trans-fronteriza de compartir agua. Después de esto,puede darse una evaluación independiente yobjetiva de las consecuencias e impactos decualquier intervención que se proponga. Unaentidad independiente y competente aceptable atodos los Estados ribereños debería realizar estu-dios de evaluación estratégica y de impacto enrelación con el proyecto, siguiendo la prácticadescrita en el capítulo 9, y llevados a cabo deuna manera coherente con la apertura y el com-partir información.

El nivel de intensidad de las evaluaciones deimpacto dependerá de la fase de planificación,pero en todos los casos deberían incluir evalua-ciones ambientales, sociales, de salud y de patri-monio cultural. Se necesitan salvaguardas paraasegurar la independencia en la dirección y finan-ciación del grupo de evaluación. Debería pen-sarse en mecanismos para establecer un fondofiduciario conjunto para implementar las evalua-ciones. Las evaluaciones de impacto deberíanverse como parte de las actividades conjuntas defortalecimiento institucional de Estados ribereñospara proporcionar un enfoque común, interactivoy una base sólida para el diálogo político.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones258

Puede resultar posibleuna resolución más

equitativa y sustentable,si de centrarse en los

beneficios que sederivan de la utilización

del agua se pasa atomar en consideraciónobjetivos más amplios

de desarrollo y lasopciones disponibles

para lograrlos.

Page 299: WCD - Represas y Desarrollo.

Cuando las disputas no se puedan resolver,debería establecerse un grupo independiente quevaya más allá de la simple realización de la eval-uación de impacto. La creación y operación dedicho grupo se define en la Convención de NUsobre la Ley de Usos de no Navegación de RíosInternacionales. Las negociaciones de buena fepueden en sí mismas conducir a resultados mutu-amente aceptables. En el caso de que sigan lasdisputas, y si las partes no pueden recurrir a laresolución de las mismas por medio de acuerdosinternacionales, regionales o bilaterales, las partesafectadas podrían referir el asunto a la CorteInternacional de Justicia (CIJ), ya sea por acuerdomutuo, o en forma directa si ambas partes se hansometido previamente a la jurisdicción obligatoriade la CIJ por declaración bajo el Artículo 36 delEstatuto de la Corte.

Estos principios de política se aplican a todos losríos, incluyendo los afluentes. Su aplicación a ríosafluentes es un tema específico para una ubi-cación dada que depende de la importancia y dela relación del afluente respecto al río principal ya los intereses de los Estados ribereños. En casosen que los países ya hayan logrado acuerdos anivel de cuenca para el curso principal de agua,esos acuerdos deberían extenderse a ríos aflu-entes significativos, tomando en cuenta las priori-dades estratégicas de la Comisión. Si no existenacuerdos, los Estados ribereños deberían aceptarun enfoque integrado que examine la gestión delcurso principal y de sus aflluentes dentro delcontexto de toda la cuenca fluvial.

7.4 El desarrollo de proyectos en ríos que compartenunidades políticas de un mismo país, se rige pormedidas legislativas a nivel nacional y subnacionalque reflejan las prioridades estratégicas de laComisión relativas a 'obtener la aceptación pública', 'reconocer los derechos' y 'mantener los ríos y losmedios de subsistencia'.

Las siete prioridades estratégicas de la Comisiónson tan pertinentes para los ríos que se com-parten a través de fronteras subnacionales como

lo son para los que están totalmente en unaprovincia o que se comparten entre Estados.Cuando su sistema legal establece el control anivel nacional de los asuntos hídricos, los Estadosdeberían incorporar los principios de aguas com-partidas en su propia legislación nacional sobreagua y desarrollar un marco adecuado de políticapara abordar dichos asuntos. En otros casos, losEstados a nivel federal deberían estudiar mecanis-mos para fomentar la buena práctica y propor-cionar incentivos por cumplimiento de las priori-dades estratégicas.

Aunque muchos gobiernos subnacionales tienenel mandato de gestionar el agua, un gobiernonacional o federal puede imponer sanciones pormedio de mecanismos legislativos y reguladores yproveer incentivos financieros. En muchos casosel desarrollo y operación de represas dependende licencias para el proyecto que otorgan autori-dades nacionales o subnacionales, o una combi-nación de ambas. Los proyec-tos de represas también sepueden someter a la obten-ción de un permiso de partede las agencias ambientalesnacionales y subnacionales.Tanto las licencias como lospermisos se pueden utilizarpara asegurar que se satisfa-gan las provisiones ambien-tales y sociales aceptadas.Cuando se solicitan fondosfederales para ayudar al proyecto, deberíancondicionarse al cumplimiento de las prioridadesestratégicas de la Comisión. Como parte de suresponsabilidad general, los Estados deberíanmostrarse más pro-activos al comienzo del proce-so de planificación para facilitar la resolución dedisputas entre provincias ribereñas.7.5 Cuando un organismo gubernamental planee ofacilite la construcción de una represa en un río quecomparten varios países e infrinja el principio denegociar de buena fe entre los ribereños, los organis-mos financieros externos retiran su apoyo a los pro-yectos y programas que dicho organismo promueva.

Prioridades estratégicas

259El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Los Estados deberíanincorporar los principiosde aguas compartidasen su propia legislaciónnacional sobre agua ydesarrollar un marcoadecuado de políticapara abordar dichostemas-

Page 300: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

La comunidad interna-cional debe adoptar unaactitud fuerte y manco-munada en el caso deríos compartidos. Si biensuele considerarse quela decisión de construiruna represa es sober-ana, la decisión deagencias externas de

apoyar una represa depende de si el proyectopropuesto cumple con las políticas y directricesde la agencia. Preocupa, pues, que las agenciasbilaterales, multilaterales y de crédito paraexportaciones todavía no hayan armonizado suspolíticas respecto a ríos. Estas políticas, a menudocontradictorias, hacen más difícil mejorar la formade manejar los asuntos transfronterizos. La com-plejidad de la situación se agrava con la natu-raleza fluida y dispar del apoyo financiero. Lacontradicción con frecuencia desemboca en situa-ciones en que, si bien una agencia externa puedeno estar financiando en forma directa una represaen un río compartido, su apoyo a otros proyectosen el mismo sector permite que los recursosnacionales se puedan asignar a este fin.

Es indispensable que las agencias externasarmonicen sus políticas respecto a aguas compar-tidas y que traten al sector como a un todo y nocon proyectos específicos. Esas políticas deberíanincorporar aspectos de notificación a Estadosribereños, lo deseable que resulta que los Estadosribereños 'consientan' o 'no objeten', y la evalu-ación independiente de impactos sociales y ambi-entales por parte de expertos.

A falta de acuerdo entre Estados ribereños, lasagencias externas deberían condicionar su partici-pación a los hallazgos de una comisión indepen-diente, como se contempla bajo la Convención deNU sobre Usos de no Navegación de RíosInternacionales de 1997 o a otros mecanismosapropiados aceptables a todas las partes. En casosen que los Estados emprendan proyectos sin talcomisión, o que rechacen sus hallazgos, la agen-cia financiera externa debería retirar su apoyo alsector correspondiente

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones260

Page 301: WCD - Represas y Desarrollo.

Notas

1 Por ejemplo, en muchos países de Hispanoamérica (Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia y Ecuador) y en Australia,Canadá, India, Nueva Zelanda y las Filipinas por medio de leyes nacionales sereconocen los derechos de los grupos acerca de los derechos de los grupos indígenas se encuentran el Indigenous Peopleo's Rights Act de Filipinas (1997), el Australian Aboriginal Land Rights (Northern Territory) Act 1976 y la Ley Indígena de Chile 1993. La práctica reciente de Canadá promueve la necesidad del consentimiento libre, previo e informado de grupos indígenas y tribales en el caso de proyectos en ciertos contextos. Goldzimer, 2000, soc013, presentacióna la CMR; Hart, com. Pers. 2000; IDS, 2000.

2 Ven nota 1.3 Colchester, 1993, 1995; Tenant, 1994;

Gray, 1995; Kingsbury, 1995; Fisher, 1993; Maybury-Lewis, 1996; Daes, 1996ª, p.72; Pritchard, 1998ª, p.44; Pritchard, 1998b, p.61. Algunos países asiáticos y africanos aceptan ya que el término 'grupos indígenas' se aplica a los 'grupos tribales' y 'minorías culturales' dentro de sus fronteras, incluyendo Camboya, Botswana, Nepal y Filipinas. En un caso histórico para los Ainu de Japón, el 28 de marzo de1997 un tribunal local en Sapporo, Hokkaido, reconoció a los Ainu como un grupo indígena y minoritario. El Banco Asiático de Desarrollo también ha adoptado una política en cuanto a 'grupos indígenas' que sirve de guía en sus operaciones. Se puede encontrar un análisis más matizado de la aplicabilidad del con-cepto de grupos indígenas en Asia, en Kingsbury, 1998.

4 Daes 1996b; World Bank, 1991.5 Nepal: Se mejoró la generación anual

promedio de energía en un 46% con la modificación de la entrada, la instalación

de un desarenador extra, dragando la bahía frontal y restaurando los generadores/turbinas y los sistemas de control de la sala de máquinas en la planta hidroeléctrica Trushull-Devighat. NEA 1997.Laos, RDP: Nam Ngum es una planta hidroeléctrica de 150 MW nerca de Vientiane, capital del país. La energía excedente se exporta a Tailandia y cada 4años se revisa el acuerdo de venta de energía entre los dos países. A partir de hidrología actualizada y de otras variables,se emprendieron estudios para optimizar la operación mensual y cotidiana de embalses y turbinas. Con la misma tarifa promedio, los ingresos por la venta de energía a Tailandia aumentaron en un 10%. Lahmeyer International, 1990.

6 Johnston, 2000.7 Acreman et al, 2000 ; WCD Thematic II.1

Ecosystems.8 465 casos enlos EE UU, 3 en Francia, 1 en

Noruega, unos pocos en Canadá.9 Revenga et al, 2000.10 Muchos países se encuentran en las

primeras etapas de desarrollo de DCA, porejemplo adoptando e implementando legislación pertinente, haciendo averiguaciones en cuanto a metodologías disponibles de caudal ambiental y desa-rrollando políticas, pero no se encuentran necesariamente en la fase de emprender formalmente DCA o de definir DCA para sistemas de agua dulce. Por lo menos 29 países han utilizado DCA incluyendo: Alemania, Australia, Austria, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidosde América, Finlandia, Francia, Holanda, Hungría, Indonesia, Irlanda, Italia, Japón, Lesotho, Moldavia, Namibia, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Puerto Rico, Reino Unido, República Checa, Sudáfrica, Taiwán, Ucrania. Los siguientes países están examinando la utilización de DCA: Angola, Botswana, Brasil, Cbhile, Israel,

Prioridades estratégicas

261El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 302: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 8

México, Mozambique, Nepal, Tailandia, Vietnam, Zimbabwe. Tharme, 2000.

11 Particpar en los beneficios por medio de acciones en el valor de la propiedad. Minashtuk Project en Canadá. El Proyecto Minashtuk en Canadá ilustra la participación en beneficios por medio de una compañía limitada de socios. En este casoel Band Council de los Montagnals de LacSaint-Jean es el accionista mayoritario con un 50.1% de las acciones e Hidro Québec posee el restante 49.9% de las acciones. Minashtuk es el primer proyecto que ha desarrollado Hydro-Innu. Además de garantizar participación en los beneficios, permite que los Montagnals diseñen un proyecto según sus prioridades y reinviertan a largo plazo los beneficios de unaforma que sustente el desarrollo económico de su comunidad. Milewski et al 1999, soc196, WCD Submission.

12 El ISO 14001 es un estándar reconocido internacionalmente que identifica los procesos básicos de un sistema de gestión ambiental (SGA). Hace posible que una organización identifique, monitoree y controle con eficacia sus impactos ambien

tales. No especifica requisitos de desempeño, aparte de un compromiso con el cumplimineto de las regulaciones aplicables y de otros compromisos. El estándar facilita la certificación por terceros de organizaciones que se conforman con sus especificaciones. Aunque existen muchos modelos para el diseño de SGA, el estándar ISO 14001 está surgiendo como el prevalente, con más de 17.000 certificaciones otorgadas hasta junio 2000. Hay preocupación, sin embargo, en cuanto a silos estándares ISO pueden garantizar cambios reales en desempeño. Corbett and Kirsch, 200.

13 El término ríos se utiliza en términos ge-nerales. La prioridad estratégica y los principios de política se relacionan igualmente para todas las aguas que son o pueden ser impactadas por las represas

14 El término Estados ribereños se usa para indicar un Estado por el cual pasa, o forma parte de la frontera, un río transfronterizo, o que incluye parte de la cuenca hidrográfica de un río transfronterizo

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones262

Page 303: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 304: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9:

Criterios y Directrices Aplicació n de las prioridades estraté gicas

iversas redes técnicas profesio-

nales han desarrollado

muchas directrices técnicas para

la construcción de represas y la

infraestructura conexa para asegurar que

se utilicen estándares elevados de cali-

dad y deingeniería. Lo que falta es un

marco comprensivo e integrado para la

toma de decisiones en cuanto a la pro-

visión de servicios de agua y de electri-

cidad. La contribución de la Comisión es

ofrecer un marco que insiste en un pro-

ceso estructurado que incorpore la gama

completa de criterios y estándares

sociales, ambientales, técnicos, económi-

cos y financieros.

D

Page 305: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones265

El marco parte de las siete prioridades estratégi-cas descritas en el capítulo 8 y basa su solidez enel reconocimiento de los derechos y en la evalu-ación de los riesgos de todos los grupos involu-crados en el proceso.

En el pasado se han subvalorado aspectos ambi-entales, de gobernanza y de cumplimiento. Es enesto que la aplicación de las propuestas de laComisión significará una diferencia. El marcoidentifica puntos clave para la toma de decisionese incorpora criterios conexos que traducen losprincipios de política de la Comisión en un pro-grama para implementación. Dentro de estemarco, la Comisión propone un conjunto dedirectrices que tienen sus sólidas raíces en ejemp-los de buena práctica que se encuentran en laBase de Conocimientos y que describen cómo sepueden convertir en realidad los principios depolítica. Estas directrices vienen a sumarse a losinstrumentos existentes de apoyo a decisiones ylos gobiernos, organizaciones profesionales, agen-cias financieras, la sociedad civil y otros deberían

incorporarlas al proceso de mejorar sus propiasdirectrices y políticas pertinentes a lo largo deltiempo (ver Gráfico 9.1).

Este capítulo muestra cómo si se implementa unproceso de toma de decisiones basado en elenfoque de la Comisión se salvaguardarán dere-chos, se disminuirán riesgos de conflictos emer-gentes y se rebajarán los costos totales. El marcobrinda la oportunidad para que agencias y comu-nidades excluyan alternativas desfavorables enuna fase temprana. Pretende abrir canales de diál-ogo entre grupos involucrados, incrementar lacomprensión mutua y ayudar a que quienestoman decisiones, los profesionales y las personasafectadas evalúen si las necesidades se han satis-fecho de manera adecuada. Las propuestas deproyectos de represas que salgan del proceso detamizado gozarán de una mayor aceptación públi-ca.

Para convertir en realidad las prioridadesestratégicas y los principios de política que suby-

acen a la mismas, es necesario un nuevoenfoque en la planificación y gestión en lossectores de agua y electricidad. Este capítulose concentra en lo que se debe cambiar encuanto a la forma en que se desarrollan losplanes de gestión del agua y de la electrici-dad y en que se diseñan e implementan losproyectos. Para que se produzca este cambiose requerirá:

• que los planificadores identifiquen agrupos involucrados por medio de un pro-ceso que respete los derechos y evalúe losriesgos;• que los Estados inviertan más en unafase temprana para excluir proyectos inadecuados y facilitar la inte-gración entre sectores dentro del contexto dela cuenca hidrográfica;• que los consultores y las agencias ase-guren que los resultados de los estudios defactibilidad sean social y ambientalmenteadecuados;• promover una participación abierta y signi-ficativa en todas las fases de planificación eimplementación, que conduzca a resultados

Gráfico 9.1 Los criterios y directrices de la CMR fortalecen otrosinstrumentos de apoyo a decisiones

Criterios ydirectricesde la CMR

Sociedad civil

• Códigos de práctica

• Información pública

• Auditoría social

Gobierno

• Políticas de agua y

electricidad

• Políticas sociales y

ambientales

• Reglamentos y

estándares

Acuerdos interna-

cionales

• Convenciones inter-

nacionales

• Legislación interna-

cional

• Acuerdos sobre

cuencas

Sect

or p

rivad

o

• Cód

igos

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prác

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• Po

lítica

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stán

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O

Organizaciones multila-terales y bilaterales• Políticas operativas• Evaluaciones deimpacto• Directrices de proceso

Organizaciones

profesionales

• Estándares

• Directrices sectoriales

Page 306: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

266El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

integración entre sectores dentro del con texto de la cuenca hidrográfica;

• que los consultores y las agencias ase guren que los resultados de los estudios de factibilidad sean social y ambiental mente adecuados;

• promover una participación abierta y significativa en todas las fases de planifi cación e implementación, que conduzca a resultados negociados;

• que los promotores acepten responsabilidad por medio de compromisos contrac tuales para mitigar de manera eficaz impactos sociales y ambientales;

• un mejor cumplimiento por medio de revisiones independientes; y

• que los propietarios de represas apliquen lecciones aprendidas de experiencias pasadas por medio de monitoreo regular y de adaptarse a necesidades y contextos cambiantes.

Los cambios implicarán reformas de los procesosexistentes de planificación y que se enfaticen lasetapas clave en las que quienes toman decisionesy los grupos involucrados pueden verificar elcumplimiento. Entre las muchas decisiones quedeben tomarse, se han identificado cinco puntoscríticos que influyen de una manera particular-mente intensa en el resultado final. Los dosprimeros se refieren a la planificación del agua yde la electricidad, y que desembocan en deci-siones en cuanto al plan preferido de desarrollo.

1. Evaluación de necesidades: confirmar lasnecesidades de servicios de agua y electricidad.2. Escoger alternativas: identificar el plan preferi-do de desarrollo de entre el conjunto deopciones.

Una vez en este proceso se haya escogido laalternativa preferida de desarrollo, se presentantres puntos críticos más en cuanto a decisiones.3. Preparación del proyecto: verificar que existenacuerdos antes de la licitación del contrato deconstrucción.4. Ejecución del proyecto: confirmar el cumplim-iento antes de que entre en operación.5. Operación del proyecto: adaptarse a contextos

cambiantes.Los pasos contractuales de firmar acuerdos yotorgar licencias se ubican dentro de este marcogeneral. Aunque en estas últimas etapas laComisión se ha centrado en aspectos relaciona-dos con proyectos de represas, los principios yorientación general que se ofrecen aquí tambiénresultan pertinentes para opciones de servicios deagua y electricidad que no incluyan represas.

Los cinco puntos de decisión van respaldadoscon un conjunto de criterios clave que describenlos procesos que se requieren para cumplirlos.Los criterios se presentan en forma de listas deverificación para cada punto de decisión querepresentan un mecanismo claro y abierto paradeterminar si se han seguido las recomenda-ciones de la Comisión y si el proceso puedepasar a la etapa siguiente de planificación o eje-cución.

Los criterios abarcan los ciclos completos deplanificación y del proyecto e incluyen aspectosrelacionados con represas existentes. Tambiénhay muchas represas que se encuentran en laactualidad en la etapa de planificación, diseño oconstrucción. Estas 'represas en lista de espera'también deberían evaluarse para identificar mejo-ras que puedan introducirse. Se proponen medi-das prácticas para determinar hasta qué puntoesos proyectos actuales cumplen con lasrecomendaciones de la Comisión, y para identi-ficar cómo se puedan hacerlos ajustes necesarios.

Como la Comisión reconoceque existen directricestomadas de otras fuentes, secentró principalmente en loque se debe hacer de maneradistinta. La introducción deun nuevo marco para tomade decisiones por medio dela aplicación de los criterios ydirectrices agregará un valorsignificativo a los procesos existentes y constituiráuna base para la buena práctica en el desarrollode recursos de agua y electricidad. Tomados enconjunto, los criterios y directrices mejorarán los

Se han identificadocinco puntos críticosque influyen de unamanera particularmenteintensa en el resultadofinal. Van respaldadoscon un conjunto de cri-terios clave quedescriben los procesosque se requieren paracumplirlos.

Page 307: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones267

Como la Comisión reconoce que existen directri-ces tomadas de otras fuentes, se centró principal-mente en lo que se debe hacer de manera distin-ta. La introducción de un nuevo marco para tomade decisiones por medio de la aplicación de loscriterios y directrices agregará un valor significati-vo a los procesos existentes y constituirá unabase para la buena práctica en el desarrollo derecursos de agua y electricidad. Tomados en con-junto, los criterios y directrices mejorarán losresultados del desarrollo y minimizarán los prob-lemas que se han encontrado en el pasado.

Cinco puntos clave de decisiones: los Criterios de la CMR

Como se mencionó, la Comisión ha identificadocinco etapas clave, con sus correspondientes pun-tos de decisión, para el sector de agua y electrici-dad. La más fundamental es la selección del planpreferido de desarrollo. Esto determina quéopciones se buscarán para satisfacer necesidadesy si se construirá o no una represa. Esta decisiónse toma sólo después de que se hayan evaluadoplenamente las necesidades y las opciones deque se dispone para satisfacerlas. Cada una deestas etapas requiere un compromiso con proced-imientos acordados, lo cual culmina en un puntode decisión que rige el curso de las accionesfuturas y la asignación de recursos (ver Gráfico9.2). En cada punto de decisión es fundamentalverificar el cumplimiento con los procesos anteri-ores antes de autorizar a pasar a la etapa sigu-iente. Estos puntos no son exhaustivos, y en cadaetapa se toman muchas otras decisiones y se for-malizan acuerdos. Las cinco etapas clave y lospuntos de decisiones correspondientes a las mis-mas son genéricas y deben interpretarse en elcontexto global de planificación de cada país.

1. Evaluación de necesidades: comprobar lasnecesidades de servicios de agua y electricidad.Se requiere confirmar que los planes de desarrol-lo de agua y electricidad reflejan en forma ade-cuada las necesidades locales y nacionales. Se uti-liza un proceso de consulta adecuado y descen-tralizado para comprobar la evaluación de necesi-dades y, si fuera necesario, modificarla.

2. Escoger alternativas: identificar el plan preferi-do de desarrollo de entre el conjunto deopciones. Se selecciona el plan preferido dedesarrollo por medio de una evaluación participa-tiva con criterios múltiples que asigna la mismaimportancia a los aspectos sociales y ambientalesque a los técnicos, económicos y financieros yque abarca todo el espectro de opciones depolíticas, programas y proyectos. En este proceso,se encargan investigaciones y estudios como basede información para la toma de decisiones, segúnconvenga; por ejemplo, estudios de gestión dellado de la demanda o estudios de factibilidad.

Si la opción preferida resulta ser una represa,entran en juego los siguientes puntos clave dedecisión para la preparación, ejecución yoperación del proyecto.

3. Preparación del proyecto: verificar que existenacuerdos antes de la licitación del contrato deconstrucción. La etapa de preparación abarca laplanificación y el diseño detallados. Las licenciasque se otorgan para desarrollar un proyectoincorporan todas las condiciones que surgen delproceso de evaluación de opciones. La licitaciónpara el contrato de construcción depende de quese logren acuerdos negociados para mecanismospara compartir beneficios y para medidas de miti-gación, compensación, desarrollo y cumplimiento,además de los requisitos técnicos.

4. Ejecución del proyecto: confirmar el cumplim-iento antes de que entre en operación. La etapade ejecución abarca las compras y la construc-ción. Otorgar la licencia para operar depende dela implementación de medidas específicas paracompartir beneficios y para mitigación en variasfases, a lo largo del período de ejecución. Antesde encargar el proyecto se requiere que secumpla con todos los compromisos pertinentesen su marco temporal.

5. Operación del proyecto: adaptarlo a contextoscambiantes. Toda decisión que modifique instala-ciones, normas operativas y condiciones de lalicencia para satisfacer contextos cambiantes sebasa en una revisión participativa del desempeñoy de los impactos del proyecto.

Page 308: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

268El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Las cinco etapas clave y los puntos de decisiónproporcionan un marco dentro del cual quienestoman decisiones y los grupos involucradospueden tener la seguridad de que se cumplen losprocedimientos y compromisos acordados. Entrelos beneficios de este enfoque se pueden men-cionar: disminuir riesgos para los medios de sub-sistencia y la escalada de costos, disminuir la can-tidad de disputas, y fomentar la propiedad local.A corto plazo, se requerirán recursos financierosadicionales para la evaluación de necesidades yopciones para así cumplir con los principios depolítica de la Comisión y se necesitarán accionespara fortalecer la capacidad institucional. A largoplazo, hay potencial para ahorros importantes encostos que permitiría incrementar beneficios.

El resto de este capítulo describe cada uno de lospuntos clave de decisión y ofrece una lista corre-spondiente de criterios para verificar el cumplim-iento. Para estos procesos es fundamental que seinvolucren los grupos implicados. La composiciónde un foro de grupos involucrados es diferentepara cada etapa y evoluciona a lo largo del pro-ceso (ver Directriz 1: Análisis de grupos involu-crados).

Evaluación de necesidades

Comprobar las necesidadesde servicios

de agua y electricidad

Criterio 1

Seleccionar alternativas

Identificar el plan preferidode desarrollo

de entre todo el espectro deopciones

Criterio 2

Criterio 2A

OPCIONES SIN REPRESAS OPCIÓN DE REPRESA

Política, programa,proyectos

Preparación de proyecto

Estudios de investigación

Asignar responsabilidad por la ejecución

Verificar que haya acuerdosantes de licitar el contrato

de construcción

Criterio 3

Ejecución del proyecto

Confirmar el cumplimientoantes de que entre en

operación

Criterio 4

Operación del proyecto

Adaptar a contexto cambiante

Criterio 5

Gráfico 9.2 Cinco puntos clave de decisión en la planifi-cación y desarrollo de un proyecto

Page 309: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones269

Una formulación clara de las necesidades de ser-vicios de agua y electricidad a niveles local,regional y nacional que refleje evaluacionesdescentralizadas y metas más generales de desar-rollo nacional. Una evaluación basada en méto-dos participativos adecuados al contexto local yque concluye con un conjunto claro de objetivosde desarrollo que orienta la evaluación subsigu-iente de opciones.

Determinar necesidades y establecer prioridadesentre sectores y en cada uno de ellos son proce-sos continuos específicos de cada país. Los princi-pios de política de la Comisión describen carac-terísticas que deberían reflejarse en dichos proce-sos y definen una mutación en cuanto a énfasishacia procedimientos más abiertos e inclusivos.Se requieren respuestas de cada país en el senti-do de asegurar que la definición de prioridadesincorpore una representación justa de necesi-dades básicas de agua y electricidad y provea elequilibrio adecuado entre demandas locales ynacionales.

Todo el proceso de planificación se guía por unmarco de política del país en cuanto a agua, elec-tricidad, aspectos sociales y medio ambiente. Elenfoque abierto y participativo en la evaluaciónde necesidades y opciones que la Comisión sug-iere requiere que se revisen estas políticas paraabordar elementos que podrían entorpecer su eje-cución.

Lo que más influye en la definición de la cartera

de actividades de desarrollo de un país es unconjunto de objetivos de desarrollo que puedenencontrarse en un plan quinquenal o en unmarco regulador de la planificación. Para asegurarque el resultado de la evaluación de necesidadesde servicios de agua y electricidad refleje las pri-oridades de los grupos involucrados, se requiereun punto de acceso en una fase temprana delproceso de planificación. La Comisión proponeun proceso de comprobación para confirmar ladefinición de prioridades y la formulación deobjetivos de desarrollo.

Un proceso abierto y descentralizado de planifi-cación brinda oportunidades para el escrutiniopúblico. En situaciones en las que esto no se hadado, se puede evaluar la validez de la evalu-ación de necesidades mediante un programa deaudiencias públicas nacionales y subnacionales,de consultas comunitarias específicas y de estu-dios en el terreno. El tema de las consultas puedereferirse a una estrategia general de desarrollo, aun plan maestro, a un plan sectorial o a un plande cuenca, y a partir de ello se puede decidir laamplitud de la consulta. La Base deConocimientos de la CMR demuestra la necesidadde tal revisión, ya que los planes a menudotienen un punto focal limitado, reflejan de man-era inadecuada los impactos sociales y ambien-tales, son deficientes en cuanto a identificar gru-pos afectados y no se ocupan de manera adecua-da de la distribución de costos y beneficios.

En países donde un porcentaje elevado de lapoblación no tiene acceso a servicios básicos, unparámetro clave en la comprobación del procesodebería ser hasta qué punto se van a satisfacernecesidades humanas básicas. Para asegurar quese dé importancia a estas necesidades, el procesode comprobación debería permitir que quienespueden influir menos en sistemas de planificacióntengan el poder de intervenir.

La responsabilidad por este proceso de compro-bación recae en el Estado. Si las consultas y estu-dios se llevan a cabo de forma independiente y

Etapa 1: Evaluación de necesidades: comprobar las necesidades deservicios de agua y electricidad

Una formulación clara de las necesidades de servicios de agua y electricidad a niveles local, regional y nacional que refleje evaluaciones descentralizadas y metas más generales de desarrollo nacional. Una evaluación basada en métodos participativos adecuados al contexto local y que concluye con un conjunto claro de objetivos de desarrollo que orienta la evaluación subsiguiente de opciones.

Resultado pretendido

Page 310: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

270El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Conseguir la aceptación pública

• Se elaboró un plan de consulta utilizando unanálisis de grupos interesados para definir losgrupos implicados. El plan define mecanismospara comprobar necesidades a nivel local, subna-cional y nacional (Directriz 1).• Se logró la comprobación de las necesidadesde servicios de agua y electricidad por medio deun proceso de consulta pública y los resultadosde dicha consulta se distribuyeron a los gruposimplicados.• Los objetivos de desarrollo reflejan una com-prensión, a escala de la cuenca hidrográfica, devalores sociales, económicos y ambientales perti-nentes, de requerimientos, funciones e impactos,con lo cual se identifican sinergias y áreas poten-ciales de conflictos.• Se estableció un proceso adecuado para abor-dar cualquier disparidad entre las necesidadesexpresadas por medio de consultas públicas y losobjetivos formulados de desarrollo.

Evaluación comprensiva de opciones

• Se revisaron los marcos legal, de política einstitucional y se abordaron los sesgos contra laconservación de recursos, eficiencia y opcionesdescentralizadas, y las provisiones que pudieranentorpecer una evaluación abierta y participativade necesidades y opciones.

Consideración de las represas existentes

• Se evaluaron los impactos sociales y ambien-tales destacados causados por proyectos anteri-ores y se incorporaron a la evaluación de necesi-dades (ver capítulo 8, principio de política 3.3).

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Se evaluaron a un nivel estratégico estudios debase de ecosistemas y necesidades de manten-imiento (Directrices 14, 15).

Etapa 1: Lista de verificación de criterios

EVALUAR NECESIDADES

los grupos civiles están presentes, aumentará laconfianza de que se han tomado en cuenta lasnecesidades de los grupos desvalidos. Deberíadisponerse, en las lenguas adecuadas, de losmateriales de información, las actas de reunionesy los resultados del proceso total. Si el ejercicio

de comprobación no confirma los objetivos dedesarrollo, deberían revisarse para actualizarlosmediante procesos coherentes con los principiosde política de la Comisión.

Seleccionar alternativas Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto

La selección de opciones puede haberse hecho a través de varios procesos incluyendo planesnacionales, regionales sectoriales, o de cuenca. El proceso de verificación que se aplicará necesita seradecuad a las necesidades particulares de cada caso.

Page 311: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones271

Una preocupación importante respecto a proyec-tos pasados es que se tomó en cuenta una gamademasiado limitada de opciones antes de decidirconstruir una represa. Para resolver esta situación, el inventario deopciones debe responder a los objetivos acorda-dos de desarrollo (Etapa 1) e identificar en formaexplícita a los grupos beneficiarios. El inventariode opciones debe ser suficientemente diverso enfunción de alternativas de políticas, programas yproyectos, escala de proyectos y coberturageográfica.

Las evaluaciones estratégicas de impacto brindanun nivel inicial de filtro para eliminar alternativascon consecuencias sociales y ambientales inacept-ables. Deben reflejar la importancia de evitarimpactos negativos y el enfoque de precaución.La asignación de pesos relativos que indiquen laimportancia de los diversos parámetros deberíahacerse mediante un proceso participativo y con-stituir la base de un análisis con criterios múlti-ples para filtrar y asignar rango a alternativas.Por ejemplo, el período de gestación en cuanto aentregar beneficios, la escala de impactos nega-tivos y de los costos son todos ellos considera-ciones clave.

La información disponible acerca de cada opciónno contendrá el mismo nivel de detalle. Debentomarse decisiones durante el proceso de filtroacerca de si hay que encargar más investigacionesy estudios sobre alternativas individuales, sin porello poner en peligro y diferir alternativas quepueden proporcionar beneficios a corto plazo.

Se necesitan estudios para evaluar hasta quépunto las opciones de políticas y programaspueden cumplir con los objetivos de desarrollo.Los principios de política abarcan una serie deesas áreas, incluyendo:

• optimizar las inversiones ya hechas con unamayor eficiencia operativa y una mejor produc-tividad;• evaluación de la gestión del lado de la deman-da;• opciones de suministro descentralizado y deiniciativas a nivel comunitario; y• reformas de políticas e institucionales.

Algunas opciones requerirán estudios dereconocimiento, prefactibilidad y factibilidadapropiados para la etapa en que se encuentra elproceso y que se incorporen estudios sociales yambientales y evaluaciones de impacto. Ladecisión de asignar recursos financieros paradichos estudios debería tomarse dentro del con-texto total del proceso de evaluación deopciones. Por ejemplo, se puede haber acordadoque las investigaciones detalladas de enfoquesdel lado de la oferta deberían esperar el resultadode los estudios del lado de la demanda quepodrían influir en la escala de intervención de unproyecto dado.

Los criterios pertinentes para estudios relaciona-dos con proyectos se describen como un subcon-junto del proceso de seleccionar alternativas (verEtapa 2ª). Los hallazgos de los estudios se retroal-imentan al proceso de filtro para que se pon-deren junto con todas las opciones restantes. Esteenfoque se aparta de la práctica existente enmuchos países de cortar el vínculo directo entreel estudio de factibilidad y la aprobación delproyecto. Fomenta un examen más amplio detodas las opciones factibles para llegar a definirlas prioridades.

La autorización para emprender un estudio

Etapa 2: Seleccionar alternativas: identificar el plan preferido de desarrollo

Se ha escogido una combinación de alternativas que reflejan las necesidades y satisfacen los objetivos de desarrollo por medio de una evaluación con criterios múltiples de toda la gama de alternativas de políticas, programas y proyectos y se ha incluido en un plan preferido de desarrollo.

Resultado pretendido

Page 312: WCD - Represas y Desarrollo.

Conseguir la aceptación pública

• Los grupos involucrados participaron enestablecer el inventario de opciones, evaluaropciones y negociar los resultados que puedenafectarlos (Directrices 1,2).• Se creó un mecanismo acordado para resolverdisputas en los procesos negociados, con la par-ticipación y acuerdo de grupos involucrados(Directriz 2)• Los grupos indígenas y tribales dan su consen-timiento libre, previo e informado a a incluir enel plan de desarrollo cualquier acción planificadaque pudiera afectarlos (Directriz 3).

Evaluación comprensiva de opciones

• Las evaluaciones de impacto estratégico y losanálisis de ciclo vital se integraron yemprendieron como un paso inicial en el proceso(Directrices 4, 7, 8, 14, 17).• Se utilizó una evaluación con criterios múltiplespara filtrar y seleccionar opciones preferidas deentre toda la gama de alternativas identificadas(Directriz 6).

·El filtro de opciones:• abarcó todas las alternativas de políticas, programas y proyectos;• otorgó a aspectos sociales y ambientalesla misma importancia que a los factores técnicos, económicos y financieros;• otorgó a las opciones del lado de la demanda la misma importancia que a las opciones de oferta;• dio prioridad a que se considerara mejorar el desempeño de sistemas existentes;• tomó en cuenta aspectos e impactos cumulativos a nivel de toda la cuenca;• tomó en cuenta los cambios potencialesde clima; y• reflejó el enfoque de precaución.

• Se llevaron a cabo análisis de distribución yriesgo a un nivel apropiado (Directrices 9, 11) yse valoraron los impactos sociales y ambientalesdonde se consideró pertinente (Directriz 10).• Mediante una evaluación comprensiva deopciones se brindó información que ayudará a

decidir la aprobación de investigaciones a nivelde proyecto (ver Lista de verificación de Criterios2ª).• Se explicó de una forma abierta y oportuna elrechazo de opciones.

Consideración de las represas existentes

• Se tomaron medidas para resolver impactossociales y ambientales importantes (ver capítulo8, principio de política 3.3).

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Existe una política establecida para conservaren su estado natural ríos seleccionados con fun-ciones y valores ecosistémicos destacados.• El examen de opciones tuvo en cuenta: evitarrepresas en el curso principal de ríos siempre quefuera posible; evitar o minimizar impactos nega-tivos en especies, ecosistemas, medios de subsis-tencia, salud humana y recursos culturales ame-nazados; y respetar las provisiones y dirección detratados internacionales pertinentes.

Reconocer derechos y compartir benefi-cios

• Para toda opción de proyecto, los gruposinvolucrados negociaron principios rectores y cri-terios para: compartir beneficios, mitigación,reasentamiento, desarrolloy medidas de compensación (Directrices 2, 18,20).

Asegurar el cumplimiento

• Existe suficiente capacidad institucional, o semejorará, para monitorear y hacer cumplir loscompromisos acerca de componentes sociales yambiéntales.

Compartir los ríos para la paz, el desar-rollo y la seguridad

• Se resolvieron todas las objeciones por parte deestados ribereños por medio de negociaciones debuena fe o procedimientos independientes deresolución de conflictos (Directriz 26).

Criterios y Directrices

272El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Etapa 2 Lista de verificación de criterios

Evaluar necesidades SELECCIONAR ALTERNATIVAS Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto

Page 313: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones273

La autorización para emprender un estudio-preparatorio para un proyecto de represa nodebería indicar que el proyecto se ejecutará. Másbien, dicha decisión debería integrarse al procesogeneral de evaluación de opciones. Esto signifi-cará una ruptura en el ciclo tradicional de planifi-cación para fomentar una toma de decisiones másabierta. Si se ven las opciones para un proyectodentro del marco general de evaluación deopciones, también se facilita el rechazo deproyectos que no cumplen con objetivos socialesy ambientales a favor de otras alternativas. LaBase de Conocimientos de la CMR ha demostradoque se requieren también estimaciones más rig-urosas de costos de proyectos como parte dedichos estudios, y en el proceso de evaluación sedebe examinar en forma total el riesgo de exced-er los costos.

Para el éxito de la investigación y el resultadofinal es fundamental la participación significativaen los estudios preparatorios. Es esencial unanálisis cuidadoso para reconocer los derechos yevaluar los riesgos de los grupos involucrados.Debe constituirse un foro de grupos involucradossobre la base de los límites del proyecto. Deberíaformalizarse, en un plan de consultas, un acuerdoacerca de los elementos participativos de los estu-dios.

La evaluación estratégica de impacto que se real-iza temprano durante la evaluación de opcioneshabrá delineado las incógnitas clave y las áreasque hay que investigar en todos los sectores. Sedefinirán con más detalle los elementos en la fasede definir el ámbito de las evaluaciones deimpacto relacionado con el proyecto. Sobre estabase, se pueden integrar los términos de referen-cia y planes de trabajo para la variada gama deespecialistas sectoriales. Las evaluaciones deimpacto relacionado con el proyecto tienen que irmás allá de las evaluaciones de impacto social yambiental para incluir impactos en salud y cultur-ales. Para que resulten eficaces, necesitan unmejor nivel de estudios de base.

Las negociaciones preliminares con personas

afectadas por el proyecto, sus representantescomunitarios, y otros grupos involucrados sonbásicas para que los estudios de investigaciónexaminen medidas de mitigación para cualquierimpacto negativo inevitable y analicen planespara compartir beneficios. Para cuando el estudiollegue a la etapa de factibilidad, debería estarclaramente definido el alcance de tales medidascon el fin de disminuir la probabilidad de nego-ciaciones prolongadas y de una ruptura de lasdiscusiones más adelante en el proceso. Para queel proyecto propuesto forme parte de un planpreferido de desarrollo, debería obtenerse laaceptación de las personas afectadas por elproyecto y el consentimiento previo informadode los grupos indígenas.

En última instancia los resultados del estudio,incluyendo todos los aspectos importantes, seretroalimentarán al ejercicio de filtro y de asignarrango (ver Lista de verificación de criterios 2)para compararlos con alternativas restantes antesde cualquier decisión de seguir adelante con eldesarrollo detallado del proyecto. Los planessiguientes, con presupuestos indicativos, debenelaborarse como requisito mínimo para que fun-jan como fundamento para cualquier planificaciónulterior del proyecto:• un esquema de programa de gestión ambiental,incluyendo medidas para un caudal ambientalque sustente ecosistemas río abajo;• un esquema de plan de mitigación social,reasentamiento y desarrollo; y• un esquema de plan de monitoreo, incluyendoindicadores de resultados.

Se requerirá un plan de cumplimiento que abar-que estos aspectos y otros requisitos normativosen todas las etapas subsiguentes de planificación,desarrollo y operación del proyecto.

Etapa 2A: Estudios de investigación

Page 314: WCD - Represas y Desarrollo.

Conseguir aceptación pública

• Los grupos involucrados participaron en estu-dios de base, de impacto y de investigación y enla negociación de resultados que pueden afectar-los (Directrices 1, 2 14, 17).• Los estudios de evaluación de impacto fueronabiertos e independientes, los precedió una fasepreparatoria de análisis de alcance (Directriz 5).

Evaluación comprensiva de opciones

• Se analizaron las investigaciones acerca de lacomprensión, en toda la cuenca hidrográfica, delos valores sociales, económicos y ambientales,requerimientos, funciones e impactos, incluyendoimpactos cumulativos, y se aplicó el enfoque deprecaución (ver Directriz 5).• Se reflejaron en el pronóstico de la demandapara el sector, las recomendaciones de estudiosemprendidos acerca de medidas de conservaciónde recursos, opciones del lado de la oferta local ymejora de sistemas existentes.• Se evaluaron alternativas dentro del proyectoutilizando un enfoque de criterios múltiples(Directriz 6).

Consideración de las represas existentes

• Se realizaron estudios que examinaron posiblessinergias debido a la operación interactiva deinfraestructura de recursos hídricos conexos en lacuenca.

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Se definió un requisito de caudal ambientalpara mantener especies, ecosistemas y medios desubsistencia río abajo (Directriz 15).

• Se han evaluado los impactos en los peces y seexaminaron medidas para evitar o minimizarimpactos, incluyendo un pasaje eficaz dondefuera factible (Directriz 16).

Reconocer derechos y participar benefi-cios

• Grupos involucrados negociaron acuerdos paracompensación, mitigación, reasentamiento, desar-rollo y medidas de monitoreo que los afectan,incluyendo documentos de contratos donde fueranecesario (Directriz 19).• Se identificaron y acordaron estrategias eficacespara compartir beneficios con personas negativa-mente afectadas por el proyecto (Directriz 20):

Asegurar el cumplimiento

• Se analizó la capacidad institucional para moni-torear y hacer cumplir los compromisos respectoa componentes sociales y ambientales del proyec-to y se identificaron medidas para fortalecer lacapacidad.• Un grupo independiente revisó la evaluaciónde impactos y la planificación de planes de miti-gación social y ambiental (Directriz 22).

Compartir los ríos para la paz, el desa-rrollo y la seguridad

• Se informó a los estados ribereños de lasopciones que los afectan y de los procedimientosacordados para evaluaciones de impacto. Se abor-daron las objeciones por medio de negociacionesde buena fe y de procedimientos acordados deresolución de disputas (Directriz 26).

Criterios y Directrices

274El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Etapa 2A Lista de verificación de criterios

Los estudios de prefactibilidad y factibilidad relacionados con el proyecto deben satisfacer los criteriossiguientes. Pueden también necesitarse estudios relacionados con políticas y programas, y se tratan en laLista de verificación de criterios 2.

Evaluar necesidades SELECCIONAR ALTERNATIVAS Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto Operar el proyecto

Page 315: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones275

La Comisión considera que todas las grandesrepresas deberían tener licencias por tiempo limi-tado. En los casos en que la represa grande resul-ta ser la opción preferida, un organismo regu-lador apropiado debería otorgar al promotor unalicencia para el desarrollo del proyecto. Lapreparación del proyecto continúa con una plani-ficación detallada y etapas de diseño, incluyendola redacción de documentos de licitación y planespara compartir beneficios y mitigación. Puederesultar necesario adaptar los criterios que sedescriben aquí cuando el diseño y la construcciónson parte de un solo paquete.

Continuarán negociaciones de buena fe con todaslas personas afectadas por el proyecto, con repre-sentantes comunitarios y otros grupos involucra-dos, a partir de los acuerdos generales logradosdurante la etapa de factibilidad. Abarcarían todoslos planes ambientales y sociales; programas dedesarrollo, incluyendo los planes para compartirbeneficios; y aspectos de construcción. Serequerirá un acuerdo claro con las personas afec-tadas acerca de la secuencia y etapas de reasen-tamiento, antes de que comience la construcciónde cualquier obra preparatoria del proyecto,como carreteras de acceso o trabajos de desvíodel río. En casos en que se atasquen las negocia-ciones, se requiere un proceso independiente deresolución de disputas. Los acuerdos negociadosconducirán a contratos firmados entre el promo-tor y comunidades y personas afectadas, conmetas claras para evaluar el cumplimiento.

Las responsabilidades del promotor en relacióncon la mitigación, el desarrollo de comunidades

afectadas y el compartir beneficios se reflejaráncon claridad en la licencia y en el plan decumplimiento. La fase de operación deberíadepender de que se cumplan los compromisosespecíficos identificados en la licencia. Deberíanformularse de manera explícita las condicionespara embargar y entrada en operación delproyecto.

Si el costo estimado en la licitación es muy supe-rior a lo calculado en el estudio de factibilidad,debería someterse a revisión la selección delproyecto para ver si sigue cumpliendo con loscriterios de selección. Se requiere una compro-bación parecida si las necesidades han cambiadomucho desde que se comenzó, o si el ámbito delproyecto ha cambiado materialmente. Si el precioreal de la propuesta más baja en la licitaciónsupera los límites de costo, deberían interrum-pirse las compras y revisarse las opciones.

En la licitación deberían definirse las medidas demitigación social y ambiental con detalles pareci-dos a los utilizados para los aspectos de construc-ción, a saber la 'lista de cantidades'. La licitacióndebería identificar con claridad responsabilidadesdel contratista, promotor y gobierno en relacióncon:

• el plan de gestión ambiental;• medidas para mitigar impactos sociales nega-tivos, incluyendo oportunidades de desarrollopara comunidades afectadas;• acceso a nuevos recursos en el embalse ygestión de los mismos;• el método y calendario de construcción, y elcampamento de construcción;• monitoreo e información de impactos durantela etapa de operación; e• instrumentos de cumplimiento.

Etapa 3: Preparación del proyecto: verificar que existen compromisos antes delicitar el contrato de construcción

El visto bueno para licitar la construcción lo otorga la autoridad pertinente e incluye condiciones para adjudicar el contrato y la operación. Se formalizan en forma de contratos medidas de mitigación y monitoreo entre las partes responsables, y se establecen acuerdos de cumplimiento.

Resultado pretendido

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Criterios y Directrices

276El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Etapa 3 Lista de verificación de criterios

Conseguir la aceptación pública

• Los grupos involucrados participaron en el dis-eño del proyecto y en la negociación de resulta-dos que los afectan (Directrices 1, 2).• Grupos indígenas y tribales dieron su consen-timiento libre, previo e informado al proyectosegún se diseñó (Directriz 3).

Evaluación comprensiva de opciones

• El foro de grupos involucrados participó en laevaluación de alternativas para la disposición dela represa, infraestructura conexa y su operación.

Consideración de las represas existentes

• En el diseño de la represa se abordaron losimpactos cumulativos e interactivos deinfraestructura existente y se lograron acuerdoscon grupos involucrados y operadores para modi-ficar las normas de operación de represas exis-tentes, en caso de necesidad.

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Se elaboraron normas aceptables para llenar elembalse, ponerlo en funcionamiento y operarlo.• El diseño final incluye medidas para disminuirel nivel y para cierre del servicio y es lo suficien-temente flexible para tomar en cuenta necesi-dades y valores futuros, incluyendo necesidadesecosistémicas y restauración del ecosistema(Directriz 12).• Se acordó con los grupos involucrados un plande gestión ambiental que incorpore caudalesambientales y otras medidas de mitigación ymejora y defina programas de monitoreo y evalu-ación.• El promotor ofreció evidencia suficiente quedemuestra que las medidas propuestas de miti-gación y desarrollo serán eficaces para la conse-cución de sus objetivos.

Reconocer derechos y compartir benefi-cios

• Se acordaron con grupos afectados planes demitigación, reasentamiento, monitoreo y desarrollo yse firmaron contratos pertinentes (Directriz 19).• Se han acordado y establecido con grupos afec-tados mecanismos detallados para compartir ben-eficios y los medios para entregarlos (Directriz20).

Asegurar el cumplimiento

• Grupos independientes revisaron y endosaronplanes de mitigación (Directriz 22).• Se han incluido en la licitación cantidades pro-visionales para mitigación, y se ha confirmado sufinanciación.• Se preparó, presentó al foro de grupos involu-crados y formalizó un Plan de Cumplimiento. Lasmedidas individuales de cumplimiento incluyenmecanismos para la resolución de disputas(Directriz 21).• El promotor ha asignado fondos para un moni-toreo eficaz y un sistema de evaluación que abar-ca el desempeño, la seguridad y los impactos delproyecto. Existe capacidad institucional paramonitorear y hacer cumplir de manera eficaz losacuerdos. • Se dispone de un proceso transparente parapreparar una lista preliminar de contratistas ypara seleccionar ofertas y se identificaron con-tratistas con un historial de desempeño insufi-ciente o corrupción en proyectos anteriores, y selos excluyó cuando se consideró oportuno.• Se han conseguido bonos de desempeño perti-nente, establecido fondos fiduciarios y firmadopactos de integridad (Directrices 23, 24, 25).• La licencia para el desarrollo del proyectodefine la responsabilidad y mecanismos por elfinanciamiento de los costos del cierre.

Compartir los ríos para la paz, el desar-rollo y la seguridad

• Se logró una resolución para el caso en queestados ribereños tuvieran objeciones importantes (Directriz 26).

Evaluar necesidades Seleccionar alternativas PREPARAR EL PROYECTO Ejecutar el proyecto Operar el proyecto

Page 317: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones277

Otorgar la licencia para operar dependerá de quese cumplan las medidas de mitigación además delos requisitos técnicos. La licencia incluirá unacierta cantidad de condiciones para la etapa deoperación, incluyendo el cumplimiento de lasnormas de operación, notificaciones públicas,seguridad de la represa, monitoreo y revisión per-iódica. No se pueden prever todas las contingen-cias, y debería lograrse un equilibrio, caso porcaso, entre el nivel necesario de certeza y la flexi-bilidad suficiente para que la gestión sea abierta,transparente, y susceptible de adaptarse.

Se requiere escalonar el reasentamiento si elembalse se va llenando a medida que se con-struye la represa. Es necesario brindar especialatención a asegurar que se hayan establecidomedidas de compensación y desarrollo con sufi-ciente antelación.

Llenar el embalse, la entrada en la operación pro-ductiva y los años iniciales de operación sonfases decisivas que requieren atención especial,monitoreo intensivo y diálogo constante con gru-pos involucrados. Se precisan acuerdos sobrecondiciones de operación para tres etapas de lapuesta en funcionamiento:• llenar el embalse;• prueba de operación; y• operación inicial.

Debe lograrse el cumplimiento total de medidastécnicas, ambientales y sociales antes de que se

entregue el proyecto y entre a operar de lleno.Esto incluye compromisos generales del promotordel proyecto según lo estipulado en la licenciadel proyecto, plan de cumplimiento y acuerdosconexos, así como los compromisos del con-tratista que actúa como agente del promotor. Unavez que el promotor ha cumplido con compro-misos de etapas especificas, se pueden anular lasgarantías financieras conexas por medio de algúnbono de desempeño o para pagos contractualespendientes.

Debe disponerse de medidas para seguridadpública con el fin de poner sobre aviso a lapoblación río abajo de que podrían ocurrir yresultar peligrosas las descargas repentinas deagua. Debería pagarse compensación porcualquier pérdida de medios de subsistencia,como oportunidades de pesca. Si las operacionesde prueba producen inconvenientes río abajo,también debería pagarse compensación, porejemplo si la prueba se produce durante laestación seca y daña parcelas de agricultura derecesión.

Debería incorporarse en la licencia para operaruna gama de acuerdos sobre la operación inicialy a largo plazo y verificarse las medidas deimplementación. Los períodos de licencia nodeberían normalmente exceder los 30 años.Deberían incluir:

• acuerdo sobre descargas de caudal ambientalhacia río abajo;• descargas hacia río abajo para otras funciones(navegación, suministro de agua, irrigación ríoabajo);• normas de operación durante inundacionesnormales y excepcionales; • procedimientos para apertura de compuertas dealiviaderos;• monitoreo y publicación de datos pertinentesde operación; y• revisión periódica de normas operativas.

Etapa 4: Ejecución del proyecto: confirmar el cumplimiento antes de queentre en operación

El visto bueno para iniciar el proyecto lo otorga la autoridad pertinente después de que se cumplen todos los compromisos. Se hacen públicos elementos pertinentes de garantías de bonos de desempeño. Se confirma la licencia para operar, incluyendo requisitos específicos para monitoreo, revisión periódica y gestión susceptible de adaptación.

Resultado pretendido

Page 318: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

278El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Etapa 4: Lista de verificación de criterios

Conseguir aprobación pública

• Grupos implicados participaron en el moni-toreo de medidas de mitigación y en la nego-ciación de resultados que los afectan (Directrices1, 2).• Se acordaron en forma anticipada mecanismosde consulta con grupos involucrados para proble-mas técnicos, sociales, ambientales o de otraíndole que se pueden encontrar mientras se llenael embalse y entra en operación.• Se acordaron con grupos involucrados planesde contingencia para reducción del nivel delembalse por emergencias antes de que entre enoperación y se dieron a conocer ampliamente.

Evaluación comprensiva de opciones

• Los grupos involucrados afectados han revisadotodos los cambios propuestos en el diseño de lic-itación que afectan en forma sustancial impactos,medidas de mitigación, compartir beneficios,prácticas operativas o el programa de monitoreo.

Consideración de las represas existentes

• Se dispone de mecanismos de coordinacióninstitucional que reconocen efectos interactivos eimpactos cumulativos para corregir la operaciónde represas existentes.

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Se implementaron medidas de mitigación ambi-ental que se requerían.

Reconocer derechos y compartir benefi-cios

• El plan de acción de mitigación, reasentamientoy desarrollo se ha ejecutado y se han resuelto lasdisputas (Directriz 19).

Asegurar el cumplimiento

• Un grupo independiente revisó y aprobó laimplementación de medidas sociales, ambientales,de salud y de mitigación del patrimonio cultural(Directriz 22).• Se han efectuado preparativos para ejecutar lascondiciones de la licencia para operaciones, paraimplementar medidas permanentes de mitigación,emprender monitoreo y evaluación regular ydifundir información. • El monitoreo de aspectos sociales, ambientalesy técnicos incluye una fase intensiva para abarcarlos rápidos cambios que se producen en el perío-do de embalsar y de entrada en operación..• El promotor ha cumplido con los compromisosanteriores a la entrada en operación, según sedefinen en el Plan de Cumplimiento (Directriz21).

Compartir los ríos para la paz, el desar-rollo y la seguridad

• Se iniciaron mecanismos para compartir conprovincias o Estados ribereños información delmonitoreo (Directriz 26).

Evaluar necesidades Seleccionar alternativas Preparar el proyecto IMPLEMENTAR EL PROYECTO Operar el proyecto

Page 319: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones279

Los objetivos de la gestión de la represa debentransformarse de metas puramente técnicas ametas orientadas hacia el desarrollo, que incluyenconsideraciones sociales y ambientales. Esto tienerepercusiones importantes para la operación,monitoreo y evaluación tanto de represas exis-tentes como de represas que se instalen en elfuturo. Se necesita una gestión susceptible deadaptarse para evaluar de forma continua y corre-gir decisiones operativas dentro del contextocambiante de las condiciones ambientales,sociales, físicas y de mercado. Esto exige unarelación estrecha entre la comunidad local, otrosgrupos involucrados y propietarios y operadoresde represas, con el fin de minimizar los proble-mas y resolver con rapidez los que surjan.

Los programas de monitoreo deberían:

• incluir toda la gama de parámetros técnicos,ambientales, sociales y económicos, definidos enforma abierta con los grupos involucrados.• tener una fase intensiva en los primeros cincoaños, o después de un cambio sustancial en laoperación;• retroalimentar las operaciones del proyecto; y• estar a disposición de todos los grupos involu-crados, quizá bajo la forma de un informe anual.

Se requiere una evaluación comprensiva delproyecto entre tres y cinco años de la entrada enoperación y después, a intervalos regulares (sesugiere entre cinco y diez años). La evaluación larealiza el operador de la represa pero es un pro-ceso impulsado por los grupos involucrados ypuede basarse en la metodología de estudios de

caso de la Comisión.La evaluación sería:

• comprensiva para abarcar todos los impactosambientales, sociales, económicos e institu-cionales• integrada para abarcar las interacciones entreimpactos;• a largo plazo para tomar en cuenta impactosdurante varias décadas; y• cumulativa para reflejar impactos de otrasmedidas estructurales y no estructurales en lacuenca.

Además de evaluaciones periódicas, algunaspartes que no son el operador de la represa ofactores exógenos pueden inducir a estudios dereplanificación. Por ejemplo, una evaluaciónestratégica o sectorial de impacto puede indicar lanecesidad de un ejercicio de replanificación paraun grupo de proyectos. Las condiciones de lalicencia deberían dar margen a estos estudios y acualquier cambio que se pueda necesitar en lascondiciones de operación por medio de negocia-ciones de buena fe que reconozcan los derechosde todas las partes. Los estudios de replanifi-cación deberían realizarse a nivel de la cuenca.

Las licencias deberían especificar procesos trans-parentes para la participación de los gruposinvolucrados en operaciones, y requisitos de pro-cedimientos para monitoreo y evaluación, inspec-ción de seguridad, planificación de contingenciay divulgación de información. La autoridad regu-ladora o la agencia responsable de línea del gob-ierno debe asegurar el cumplimiento de las estip-ulaciones de la licencia. Deberían darse a conocerlos aspectos no comerciales de la licencia. Losprocedimientos de reotorgar la licencia deberíanexaminar alternativas actuales y basarse en infor-mación derivada de una revisión integrada dedesempeño y de impactos de proyectos. Deberíanrealizarse evaluaciones de impacto para todos loscambios incluyendo el cese de operacionesdonde ya no se necesitan represas o resultandemasiado costosas de mantener.

Etapa 5: Operación del proyecto: adaptarse a contextos cambiantes

Se cumplen las condiciones para operar bajo la licencia y dichas condiciones se modifican para adaptarlas a contextos cambiantes. Los programas de monitoreo retroalimentan la operación del proyecto. Se inicia un proceso para decidir en cuanto a reparaciones, caso de necesitarse.

Resultado pretendido

Page 320: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

280El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Etapa 5 Lista de verificación de criterios

Conseguir la aceptación pública

•Se identifican los grupos involucrados queexaminan aspectos operativos y los cambiospropuestos que tengan impacto en ellos o en elmedio ambiente (Directriz 1).

Evaluación comprensiva de opciones

• Se realizan evaluaciones periódicas de todoslos aspectos de la operación y desempeño delproyecto con la participación del foro de gruposinvolucrados cada 5 a 10 años y se negocianacuerdos si fuera necesario.• Los programas de modernización y regímenesoperativos alternativos se toman en cuenta comoparte de las revisiones periódicas, replanificacióno ejercicios de reotorgar licencias, por medio deun enfoque participativo de criterios múltiples(Directriz 13).• Los programas de monitoreo y evaluacióndeberían considerar de manera explícita la influ-encia del cambio climático (a saber, incrementoso disminuciones de precipitaciones y caudales)en los beneficios y seguridad de la represa.• Se realiza un estudio completo de factibilidad,incluyendo análisis de alternativas y evaluaciónde impacto para toda propuesta de cambio físicoimportante, incluyendo el cese de operaciones.

Conservar los ríos y los medios de sub-sistencia

• Las operaciones toman en cuenta los requerim-ientos de caudal ambiental (cantidad y calidad) yse monitorean los impactos ecosistémicos y

sociales (Directriz 15).Reconocer derechos y compartir benefi-cios

• Se modifican, según se juzgue necesario, losmecanismos para compartir beneficios con elconsentimiento de los grupos afectados (Directriz20).

Asegurar el cumplimiento

• Se refieren a la entidad calificada para escucharrecursos los impactos sociales y ambientales neg-ativos y las reparaciones (Directriz 19).• Se publican con prontitud informes anuales deprogramas de monitoreo de proyectos, incluyen-do aspectos sociales y ambientales, y se inicianmedidas correctivas para resolver aspectosplanteados en los informes.• Se revisan en forma periódica los requisitos debonos remanentes de desempeño o de fondosfiduciarios descritos en el Plan de Cumplimiento,y se cancelan las garantías financieras una vezcumplidos a satisfacción los hitos acordados(Directriz 23).• Se ejecutan programas de seguridad e inspec-ción de represas.

Compartir los ríos para la paz, el desar-rollo y la seguridad

• Existen mecanismos para compartir informaciónde monitoreo y resolver problemas que surjan.

Estos criterios son pertinentes tanto para las represas existentes (Capítulo 8, Prioridad estratégica no. 3)como para las fases operativas de represas futuras.

Evaluar necesidades Seleccionar alternativas Preparar el proyecto Ejecutar el proyecto OPERAR EL PROYECTO

Page 321: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones281

Un caso especial: Represas enpreparación

Las prioridades estratégicas y principios de políti-ca descritos en el capítulo 8 son tan pertinentespara los proyectos que ya se encuentran en unafase avanzada de planificación y desarrollo comopara la selección de un proyecto en la fase tem-prana de evaluación de opciones. En la actuali-

dad, una gran cantidad deproyectos de represas seencuentran en diferentesfases de planificación y desar-rollo. Si bien se reconoce quelas demoras en la imple-mentación pueden causarretrasos inaceptables en la

entrega de beneficios esperados, la Base deConocimientos de la CMR ha demostrado quenunca es demasiado tarde para mejorar los resul-tados. Sobre esta base, la Comisión propone unarevisión participativa abierta de proyectos encurso y planeados para determinar hasta quépunto se puede adaptar la formulación delproyecto para incorporar los principios descritosen este informe.

La esencia del proceso consiste en que los gruposinvolucrados deberían tener la oportunidad dedefinir el ámbito de la revisión y de proponercambios en concordancia con las recomenda-ciones de la Comisión. El alcance de todo estudioadicional o de cambios en la configuración delproyecto dependería de la etapa de planificación,diseño o construcción y se determinaría a partirde una síntesis de las consultas con gruposinvolucrados y, si fuera el caso, de una revisióninterministerial. Las acciones generales para guiarla revisión para todos los proyectos incluirían:

• emprender un análisis de grupos implicadossobre la base de reconocer derechos y evaluarriesgos para identificar un foro de grupos involu-crados al que se consultaría en todos los aspectosque los afecten;• brindar apoyo a grupos involucrados vulnera-bles y desvalidos para que participen, una vezhayan sido debidamente informados;

• emprender un análisis de distribución paraevaluar quién comparte los costos y beneficiosdel proyecto;• desarrollar medidas acordadas de mitigación yreasentamiento que promuevan oportunidades dedesarrollo y compartir beneficios para personasdesplazadas y afectadas;• evitar, por medio de un diseño modificado,todo impacto ecosistémico grave e irreversible;• mantener el requisito de un caudal ambiental ymitigar o compensar todo impacto ecosistémicoinevitable; y• diseñar y ejecutar mecanismos para recurrir yhacer cumplir.

Los gobiernos también pueden utilizar la revisiónde 'represas en preparación' como oportunidadpara comparar el marco existente de políticaspara planificar y ejecutar opciones de agua yelectricidad con los criterios y directrices que laComisión propone. Esto puede servir para iniciarun proceso de revisión interna y una modifi-cación de políticas y legislación existentes, y dereforzar la capacidad adecuada que facilitará laejecución de las recomendaciones de la Comisiónen el futuro.

En etapas específicas de planificación y de desar-rollo de un proyecto, los reguladores, los promo-tores y, donde resulte apropiado, las agencias definanciación deberían asegurar que se abordanlos siguientes puntos relacionados con un proyec-to:

Proyectos en estado de factibilidad

• El foro de grupos involucrados confirmó que elconjunto de opciones examinadas resultaba ade-cuado, o identificaron otras alternativas que sedebían tomar en cuenta como parte de la evalu-ación de impacto del proyecto.• Se eliminó todo sesgo en la selección de alter-nativas o se justificó de una forma transparente(por ejemplo subsidios a subsectores o gruposparticulares).• Existe una aceptación pública demostrada delas opciones recomendadas.• Las hipótesis subyacentes en el análisiseconómico, financiero y de riesgo están justifi-

La Base deConocimientos de la

Comisión ha demostra-do que nunca es

demasiado tarde paramejorar resultados

Page 322: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

282El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

cadas y sujetas a análisis de sensibilidad.• Se han identificado mecanismos para compartirbeneficios.• Se ha determinado un caudal ambientalrequerido.

Proyectos en etapa de diseñodetallado

• Se consulta al foro de grupos involucradossobre decisiones relacionadas con la distribución,operación y mitigación y sobre medidas de desar-rollo y se negocian acuerdos pertinentes con gru-pos afectados.• Se determina el caudal ambiental requerido yse incorpora al diseño y normas de operación.• Se prepara un Plan de Cumplimiento, y seidentifican mecanismos para recurrir.• Se prevén mecanismos de cumplimiento en losdocumentos de licitación.• Se negocian contratos para compartir beneficiospara desplazados y personas afectadas por elproyecto.• Se establece un proceso para que grupos impli-cados se involucren en la operación.

Proyectos en construcción

• Se revisa el historial de cumplimiento y se elab-ora un plan de cumplimiento para medidas demitigación pendientes.• Se convierten en contratos formales compro-misos existentes de reasentamiento y de compar-tir beneficios• El promotor financia un plan adecuado demonitoreo social, ambiental y técnico.• Las normas de operación y el plan para queentre en operación la obra se acuerdan con elforo de grupos involucrados.• Se acuerda una revisión comprensiva pos-proyecto para dos o tres años después de suentrada en funcionamiento y cada cinco a diezaños después.

El proceso de revisión conlleva más investiga-ciones o compromisos, la renegociación de con-tratos y la incorporación de un Plan deCumplimiento. Como en el caso de la planifi-cación inicial, los costosfinancieros adicionales en losque se incurre se recuperarángracias a costos generales másbajos para el operador, elgobierno y la sociedad engeneral, como consecuenciade evitar resultados negativosy conflictos.

Los gobiernos tambiénpueden utilizar larevisión de 'represas enpreparación' como opor-tunidad para compararel marco existente depolíticas para planificar yejecutar opciones deagua y electricidad conlos criterios y directricesque la Comisión pro-pone

Page 323: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones283

Conjunto de directrices para unabuena práctica

Las directrices que se presentan aquí describenen términos generales cómo evaluar opciones yplanificar y ejecutar proyectos de represas paracumplir con los criterios de la Comisión. Las 26directrices se suman al abanico más amplio dedirectrices técnicas, financieras, económicas,sociales y ambientales. Son instrumentos aconse-jables para apoyar la toma de decisiones y debenconsiderarse dentro del marco de la orientación

internacional existente y de la buena prácticaactual. Hay más información acerca de muchosde estos aspectos en la Base de Conocimientosde la CMR.

Las directrices se presentan bajo los mismosencabezamientos que se encuentran en las sieteprioridades estratégicas de la Comisión. Hayclaras vinculaciones entre directrices individualesy se ofrecen referencias cruzadas respecto a ellasen las listas de verificación de criterios para lospuntos clave de decisión de los ciclos de planifi-cación y de proyecto.

Prioridad estratégica 1: Conseguiraceptación pública

1. Análisis de grupos involucrados2. Procesos negociados de toma de decisiones3. Consentimiento libre, previo e informado

Prioridad estratégica 2: Evaluación com-prensiva de opciones

4. Evaluación estratégica de impacto para aspec-tos ambientales, sociales, de salud y de patrimo-nio cultural.5. Evaluación de impacto a nivel de proyecto encuanto a aspectos ambientales, sociales, de saludy de patrimonio cultural.6. Análisis con criterios múltiples7. Evaluación del ciclo vital8. Emisión de gases de efecto invernadero9. Análisis de distribución de proyectos10. Estimación de impactos sociales y ambientales11. Mejorar la evaluación de riesgo económico

Prioridad estratégica 3: Consideración derepresas existentes

12. Asegurar que las normas de operación refle-jen preocupaciones sociales y ambientales13. Mejorar las operaciones del embalse

Prioridad estratégica 4: Conservar losríos y los medios de subsistencia

14. Estudios base de ecosistemas15. Evaluación de caudal ambiental16. Conservar las áreas productivas de pesca

Prioridad estratégica 5: Reconocer dere-chos y compartir beneficios

17. Condiciones sociales base18. Análisis de riesgo de empobrecimiento19. Ejecución del plan de acción para mitigación,reasentamiento y desarrollo20. Mecanismos para compartir beneficios delproyecto

Prioridad estratégica 6: Asegurar elcumplimiento

21. Planes de cumplimiento22. Grupos independientes de revisión paraaspectos sociales y ambientales23. Bonos de desempeño24. Fondos fiduciarios25. Pactos de integridad

Prioridad estratégica 7: Compartir losríos para la paz, el desarrollo y la seguri-dad

26. Procedimientos para ríos compartidos

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Dams and Development: A NewFramework

284The Report of the World Comission on Damn

1. Análisis de grupos involucrados

El valor absoluto y la importancia relativa de'intereses' varían, en especial en lo que represen-tan para la parte interesada. Los grupos involucra-dos tienen poder desigual y esto puede afectar sucapacidad de participar en decisiones y en influiren ellas. El análisis de grupos involucrados basa-do en el reconocimiento de derechos y evalu-ación de riesgos debería utilizarse para identificargrupos involucrados clave para las actividadesplaneadas. El análisis también procurará entendery abordar factores potenciales que pueden obsta-culizar su participación. El enfoque analíticopuede incluir talleres de grupos involucrados,estudios a nivel comunitario, estudios de infor-mantes clave y revisión de publicaciones.

El análisis de grupos involucrados conduce a laformación de un foro temporal de grupos involu-crados como base para la participación y, dondesea pertinente, a procesos de negociación durantelos ciclos de planificación y de proyecto. El forode grupos involucrados es una estructura dinámi-ca y deberá utilizarse para satisfacer necesidadescambiantes en todos los ciclos de planificación yde proyecto, comenzando con la evaluación/veri-ficación de necesidades y la evaluación deopciones. La composición del foro de gruposinvolucrados, el nivel de representación de difer-entes intereses y los medios de facilitar el proce-so cambian de una etapa a otra.

El análisis de grupos involucrados:

• Reconocerá derechos existentes y a quienes losdetentan. Los grupos cuyos medios de subsisten-cia, derechos humanos, y derechos de propiedady a recursos pueden verse afectados con unaintervención, son poseedores de derechos impor-tantes y por ello resultan ser grupos medulares enun foro de grupos implicados, con el cualdeberían lograrse resultados negociados.• Identificará a quienes corren riesgos por mediode un análisis de vulnerabilidad o riesgo y los

considerará como grupos implicados medulares,incluyendo a aquellos cuyos medios de subsisten-cia, derechos humanos y derechos de propiedady a recursos corren riesgo. Debería prestarseatención especial a grupos indígenas y tribales, amujeres y otros grupos vulnerables, ya que losriesgos que enfrentan son mayores a raíz deintervenciones de desarrollo (Directriz 3). En elcaso de represas, el análisis debería incluir losque están río arriba, río abajo y en el área delembalse propuesto. Se incluyen en el foro degrupos implicados grupos pertinentes de lasociedad civil o científicos, para asegurar que sereflejen y analicen riesgos ambientales que quizáno tengan defensores.

• Identificará limitaciones en establecer condi-ciones de igualdad para la participación de gru-pos implicados. Debería estudiarse la utilizaciónde desarrollo de capacidad, fortalecimiento insti-tucional, sistemas de cuotas (por ejemplo, paraasegurar una representación adecuada de gruposvulnerables, como las mujeres) o mecanismos deapoyo, como ONGs o facilitadores independi-entes, para corregir cualquier desequilibrio deinfluencias. Se podría necesitar apoyo financieropara garantizar una participación adecuada.

El ente rector de planificación que patrocina lasintervenciones planeadas es responsable de ini-ciar el análisis de grupos implicados que lleva ala constitución de un foro y participará en él. Laestructura y composición finales del foro de gru-pos implicados deberían decidirse en un procesoconsultivo. La ayuda de facilitadores independi-entes puede contribuir a alcanzar este resultado.

El foro de grupos implicados se constituye, pues,con personas que representan a diversos grupose intereses. Esas estructuras quizá ya existan, encuyo caso se pueden fortalecer o modificar sucapacidad. Cuando no existan, se crea un foro degrupos implicados como ente representativo dedichos grupos. Dependerá de los contextos de lospaíses hasta qué punto debería formalizarse el

Conseguir aceptación pública

Page 325: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones285

foro de grupos implicados para que le resulteposible representar a los grupos identificadosmediante un enfoque de derechos y riesgos. Elestatus de un foro, y la selección de sus represen-tantes, debería, sin embargo, asegurar la partici-pación eficaz de todas las partes interesadas yafectadas e incorporar cambios a lo largo deltiempo.Debe facilitarse la participación eficaz en un forode grupos implicados mediante acceso oportunoa información y apoyo legal o de otra índoleque resulte necesario. Este es sobre todo el caso

de los grupos indígenas y tribales, de las mujeresy de otros grupos vulnerables.También debe darse suficiente tiempo para que elcuerpo más amplio de grupos implicados examine información y consulte entre sí antes deque se tomen decisiones. Donde se requieranmecanismos de resolución de disputas para pro-cesos negociados, véase Directriz 2.

2. Procesos negociados de toma dedecisiones

El proceso de negociación es aquel en que losgrupos implicados, identificados por medio delAnálisis de Grupos Implicados (ver Directriz 1),tienen igual oportunidad de influir en decisiones.Las negociaciones deberían desembocar enaceptación pública demostrable de acuerdos queobligan y que se pueden implementar y en arreg-los institucionales necesarios para monitorear elcumplimiento y corregir perjuicios. Todos losmiembros del foro de grupos implicados deberíancompartir un deseo genuino de encontrar solu-ciones equitativas y estar de acuerdo en que elconsenso logrado los obliga.

Características de un proceso justo denegociación

• La representación de los grupos implicados enel foro se garantiza por medio de un procesolibre de selección, asegurando la representacióneficaz y legítima de todos los intereses.• La integridad de los procesos comunitariosdebería garantizarse por medio de seguridad deque no se los dividirá ni coaccionará, reconocien-do que pueden surgir diferencias y conflictosinternos. El proceso y los grupos implicadosdeberían estar lo más libres posible de manipula-ciones externas. Las comunidades pueden decidircon todo derecho interrumpir su participación en

el proceso si no se respetaran sus derechoshumanos o si se produjeran intimidaciones.• Se les permite tiempo suficiente a los gruposimplicados para que evalúen, consulten y par-ticipen.• Provisiones especiales para un consentimientoprevio informado. En las negociaciones en lasque participan grupos indígenas y tribales, losmecanismos para resolución de disputas deberíanseguir los procedimientos que la Comisiónrecomienda (Capítulo 8, Prioridad estratégica 1.4y Directriz 3).• Ocuparse de desequilibrios de poder. Lasautoridades deberían poner a disposición recursosfinancieros adecuados para permitir que los gru-pos implicados que son política o financiera-mente débiles, o que carecen de competenciatécnica o de representación organizada, par-ticipen eficazmente en el proceso. Estos recursospueden ser apoyo financiero a representantes porcostos logísticos, por pérdida de ingresos, paradesarrollo de capacidad y para solicitar asesoríatécnica específica.• Se asegura la transparencia si se definen con-juntamente criterios para acceso público a infor-mación, traducción de documentos clave yrealizar las discusiones en una lengua que laspersonas del lugar puedan entender.• Negociaciones apoyadas por un facilitador omediador, cuando los grupos implicados lo solici-tan, escogido con el acuerdo de los grupos impli-cados.

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Criterios y Directrices

286El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Para que este proceso sea válido, los gruposimplicados deberían:

• estar de acuerdo en cuanto a estructuras y pro-cesos apropiados para la toma de decisiones, alos mecanismos de resolución de disputasrequeridos (incluyendo participación de terceros),y a las circunstancias en que se iniciarán;• estar de acuerdo en que los intereses en juegoy las necesidades legítimas de la comunidad sehan identificado con claridad, en particular sobrela base de derechos y riesgos pertinentes;• asegurar que las alternativas disponibles, susconsecuencias e incertidumbres pertinentes, hansido tomadas plenamente en cuenta;•garantizar acceso a toda la información perti-nente para el foro de grupos implicados en unalengua apropiada; y• al comienzo, acordar el calendario para ele-

mentos importantes dentro del proceso de tomade decisiones.

Cumplir con el proceso descrito antes será unelemento importante en cuanto a determinar si elproceso de negociación se ha llevado a cabo debuena fe.

Cuando no se puede lograr un consenso negocia-do por medio de negociaciones de buena fe den-tro de un límite de tiempo acordado, se comien-zan los mecanismos establecidos para la resolu-ción independiente de disputas. Estos puedenincluir resolución amistosa de disputas,mediación, conciliación o arbitraje. Es importanteque desde un comienzo el foro de grupos impli-cados los acuerden. Cuando no se alcance unarreglo, el Estado actuará como árbitro último,sujeto a revisión judicial.

3. Consentimiento libre, previo einformado

El consentimiento libre, previo e informado (CPI)de los grupos indígenas y tribales se concibecomo más que un evento contractual de un solomomento; conlleva un proceso continuo y repeti-do de comunicación y negociación que abarcalos ciclos enteros de planificación y de proyecto(ver Capítulo 8, principio de política 1.4). Elavance en cada etapa del ciclo (evaluación deopciones incluyendo la definición de prioridadesy la selección de opciones preferidas, y lapreparación, ejecución y operación de la opciónescogida) debería encauzarse con el acuerdo degrupos indígenas y tribales potencialmente afecta-dos.1

Los grupos indígenas y tribales no son entidadeshomogéneas. El CPI debería ser ampliamente representativo e inclusivo. La forma de expresar elconsentimiento se basará en leyes consuetudinarias y prácticas de los grupos indígenas y tribalesy en leyes nacionales. La participación eficazrequiere una selección adecuada de represen-

tantes comunitarios y un proceso de discusión ynegociación dentro de la comunidad que discurraen forma paralela a la discusión y negociaciónentre la comunidad y actores externos. Alcomienzo del proceso, los grupos indígenas ytribales informarán al foro de grupos implicadosde cómo expresarán que aceptan decisiones,incluyendo el endoso de decisiones clave(Directriz 1).

Al comienzo de cualquier proceso, deberíaestablecerse un mecanismo independiente de res-olución de disputas para llegar a un acuerdomutuamente aceptable, con la participación yacuerdo del foro de grupos implicados, incluyen-do los grupos indígenas y tribales. Es inadecuadoestablecer directrices o marcos rígidos, ya quedeben negociarse a medida que el procesoavance. El esquema que se presenta en laDirectriz 2: Procesos negociados de toma de deci-siones tiene como propósito ofrecer unaorentación básica a quienes están involucrados endichos procesos y a entes independientes de resolución de disputas.

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones287

4.Evaluación estratégica de impacto para aspectos ambientales, sociales, de salud y de patrimonio cultural

La evaluación estratégica de impacto (EE) es uninstrumento relativamente reciente que se puedeutilizar para ofrecer una nueva orientación a pro-cesos de planificación. Proporciona un punto deentrada que define quién está involucrado yplantea los aspectos generales que se deben con-siderar. La Comisión propone que el proceso deEE comience con el reconocimiento de los dere-chos que hay que aceptar, con una evaluación dela naturaleza y magnitud de los riesgos para elmedio ambiente y los grupos implicados afecta-dos, y con la definición de las oportunidades queofrecen a dichos grupos las diferentes opcionesde desarrollo (Directriz 1). También debería iden-tificar dónde existen conflictos entre varios dere-chos que requieren mediación.

La EE toma el concepto de evaluación de impactoa nivel de proyecto y lo sitúa en las fases inicialesde planificación y evaluación de opciones. Es unaevaluación amplia que abarca sectores, políticas yprogramas enteros, y garantiza que se tomen encuenta las implicaciones sociales, de salud y cul-turales de todas las opciones ambientales en unafase temprana de planificación. Es un términogenérico que incluye una gama de instrumentosde planificación, por ejemplo, evaluaciones ambi-entales sectoriales (EA), EA a nivel de cuenca, EAregionales y EA cumulativas.2

La EE debería ocuparse de los usos e impactos deproyectos existentes de agua y electricidad, asícomo de alternativas para satisfacer necesidadesfuturas. En la práctica, la EE puede tener difer-entes niveles de detalle, dependiendo de en quénivel se realice. En un nivel, la EE buscaría eidentificaría aspectos prioritarios que deben abor-darse más adelante en ejercicios de planificaciónmás detallados. Por ejemplo, la EE identificaría sise han realizado evaluaciones de proyectos exis-tentes, o si se han abordado aspectos sociales

importantes en proyectos específicos. En estenivel, la EE determinaría si se están tomando encuenta una gama y clase suficientes de opcionesen los diferentes procesos de planificación parasatisfacer necesidades futuras. En los casos enque la EE sea más elaborada y detallada, el ejerci-cio se puede ampliar para incorporar un procesogenérico de evaluación de opciones mediante lautilización de grupos implicados y de formula-ciones con criterios múltiples para tamizar y clasi-ficar las opciones (Directriz 6).

Las metas generales de la EE incluyen:

• reconocer los derechos de los grupos implica-dos y evaluar los riesgos;• incorporar criterios ambientales y sociales en laselección de opciones y proyectos de demanda yoferta antes de comprometer una cantidad impor-tante de fondos para investigar proyectos individ-uales;• excluir proyectos inadecuados o inaceptablesen una fase temprana;• disminuir los costos iniciales de planificación ypreparación para inversores privados y minimizarel riesgo de que los proyectos se encuentren confuerte oposición debido a consideraciones ambi-entales y sociales; y• brindar oportunidad de examinar la opción demejorar el desempeño de represas existentes y deotros bienes desde perspectivas económicas, téc-nicas, sociales y ambientales.

La EE debe revisarse a intervalos adecuados y sedebe informar periódicamente acerca del 'estadodel sector'. Entre las variables importantes quedeterminan la frecuencia e intensidad de esteproceso permanente se pueden mencionar cam-bios en la economía, en tecnología, endemografía y en opinión pública. Es deseable quese revisen los informes de EE al nivel políticomás alto (por ejemplo, el Congreso).

Evaluación comprensiva de opciones

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Criterios y Directrices

288El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

5. Evaluación de impacto a nivel de proyecto en cuanto a aspectos ambientales, sociales, de salud y de patrimonio cultural

La evaluación de impacto a nivel de proyecto (EI)se ha convertido ya en una práctica normal enmuchos países, y el término se utiliza aquí paraincluir impactos ambientales, sociales, de salud yde patrimonio cultural. Se han identificado defi-ciencias en implementación pasada y se necesitaidentificar y mejorar los procesos.3

Se proponen los cambios siguientes en cuanto ala forma en que se realizan las EI a nivel deproyecto:

• Los proyectos deberían someterse a una EI endos etapas: la primera es una fase para determi-nar el ámbito, incluyendo plena participaciónpública, que identifica aspectos clave que preocu-pan y define los términos de referencia para lasegunda fase, la evaluación (Directriz 1).• Se debería programar la EI en momentos quepermitan que los resultados alimenten el diseñofinal del proyecto. Debería haber una integracióntotal de estudios técnicos, ambientales y socialesdurante la fase de diseño. Aunque los realicengrupos diferentes de estudio, estos estudiosdeberían realizarse simultáneamente y en formainteractiva, con un intercambio regular de infor-mación entre los grupos de estudio.• mLas EI deberían realizarse independiente-mente de los intereses del promotor del proyectoy los mecanismos de financiación deberían refle-jar esta independencia.• Las EI deberían incluir una Evaluación deimpacto ambiental, una Evaluación de impactosocial, una Evaluación de impacto en la salud(ver Recuadro 9.1) y una Evaluación de Impactoen el patrimonio cultural (ver Recuadro 9.2),como componentes explícitos y cumplir con lasnormas profesionales internacionales. Las evalua-ciones deberían ser suficientemente detalladascomo para proporcionar una base pre-proyectocon la que se puedan comparar los resultados del

monitoreo pos-proyecto. • Debería nombrarse un grupo independiente deexpertos (que se reportaría formalmente a laautoridad de protección ambiental más alta) paraayudar al gobierno y al promotor a lograr resulta-dos sociales y ambientales sustentables (Directriz22). El promotor debe responder a todos losplanteamientos que haga el panel y explicarcómo se resolverán. Los hallazgos del panel y larespuesta del promotor deben hacerse públicosen un período razonable de tiempo (por ejemplo,seis meses).• Los promotores deberían abrir una oficina localde enlace para asegurar que las comunidadeslocales afectadas tengan acceso adecuado a infor-mación, en idiomas adecuados..• El proceso de EI debería culminar en una seriede acuerdos escritos con los departamentos uorganizaciones que deberán implementar losplanes de mitigación, desarrollo y compensación,o responder a los impactos. El alcance de estosacuerdos debe definirse plenamente antes de lici-tar la construcción.• El proceso de EI continúa durante la construc-ción del proyecto y después y deberían incluirseen las medidas planificadas arreglos financierospara auditorías y monitoreos sociales y ambien-tales. Los contratos con las agencias de monitoreo(por ejemplo institutos de investigación u ONGs)deberían formalizarse antes de licitar la construc-ción.• Debería establecerse un procedimiento de recti-ficación que contenga mecanismos para resolverquejas durante el plan de reasentamiento ydespués de la construcción.• Las EI deberían ser documentos públicos, colo-cados en páginas web pertinentes y difundidosen idiomas apropiados.• Las EI deberían guiarse por el enfoque de pre-caución.

El enfoque de precaución requiere que losEstados y los proponentes de desarrollo de aguaejerzan cautela cuando la información es incierta,poco confiable o inadecuada y cuando losimpactos negativos de intervenciones en elmedio ambiente, medios humanos de subsistenciao salud son potencialmente irreversibles. Elenfoque de precaución conlleva mejorar la base

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones289

de información, realizar análisis de riesgos,establecer límites preventivos en cuanto aimpactos y riesgos inaceptables hasta tanto no sedisponga de información adecuada o se puedadisminuir el riesgo o la irreversibilidad, de modoque los resultados resulten más predecibles.Normalmente recae sobre el promotor el peso dedemostrar.

Quienes toman decisiones se enfrentan con eldilema de cómo reconciliar derechos y necesi-dades contrapuestos y en conflicto. El enfoquepreventivo forma parte de un enfoque estructuralpara el análisis de riesgos, y también es perti-nente para la gestión del riesgo. Determinar cuáles un nivel aceptable de riesgo debería hacersepor medio de un proceso político colectivo. Elproceso debería evitar recurrir innecesariamenteal enfoque preventivo cuando esto podría diferirmucho la toma de decisiones. Sin embargo,quienes toman decisiones y se encuentran anteincertidumbre científica y preocupaciones públi-cas, tienen el deber de encontrar respuestas siem-pre que la sociedad los considere inaceptables losriesgos y la irreversibilidad.

Impacto en la salud es un cambio en cuanto a riesgo para la salud que se puede atribuir razonablemente a un proyecto, programa o política. Riesgo para la salud es la probabilidad de un peligro para la salud u oportunidad queafecta a una comunidad concreta en un momento determinado. La Evaluación de impacto en la salud (EIS) forma parte del proceso total de evaluación de riesgos (riesgos económicos, sociales y ambientales) para determinar la viabilidad de un proyecto.

La Evaluación de impacto en la salud tiene los siguientes componentes:

• Evaluar la condición de salud de las personas en las áreas de impacto del embalse, de infraestructura, río abajo, del reasentamiento, de irrigación y otras. El procesode evaluación debería involucrar a las personas y recursos locales. Los parámetros que se derivan de la información recopilada constituyen la situación base de salud de la población.• Predecir cambios en factores determinantes de salud que pueden atribuirse razonablemente al proyecto y que podrían afectar a las personas durante cada etapa del mismo. Los cambios, tomados en conjunto, producen resultados en salud o cambios en los estados de salud. Seexpresan en un mínimo de tres rangos: ningún cambio, riesgo mayor para la salud, y mejora para la salud. Se pueden utilizar, para aumentar la posibilidad de predecir, los factores que determinaron los resultados en salud en proyectos pasados en los que hubo condiciones sociales, económicas y ambientales comparables.• Evaluar el costo de prevenir y mitigar los impactos potenciales en salud en una evaluación del costo total del proyecto.• Desarrollar medidas para prevenir, minimizar y mitigar impactos en la salud con la participación de las personas potencialmente afectadas e incorporándolas a acuerdos contractuales de implementación con una provisión financiera adecuada.

Fuente: WHO, 1999. WCD Working Paper

Recuadro 9.1 Evaluación del impacto en la salud

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Criterios y Directrices

290El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

6. Análisis con criterios múltiples

Los procesos de análisis con criterios múltiples(ACM) utilizan una combinación de criterios cualitativos y cuantitativos para evaluar y compararopciones que pueden ser políticas, programas oproyectos. Los procesos de ACM bajo el impulsode los grupos implicados son flexibles y abiertos,y se basan en el concepto de un foro de gruposimplicados (Directriz 1). Su propósito primordiales generar un proceso estructurado para tamizar yasignar rango a alternativas y ayudar a entender yresolver diferencias entre grupos interesadosinvolucrados en decisiones de desarrollo.4

El grupo multidisciplinario de planificación, conun mandato con plazo predefinido, apoya todaslas fases del proceso de ACM. Los resultados decada etapa deben ponerse a disposición del forode grupos implicados y se someten a revisiónpública. Debería realizarse una audiencia públicaacerca del resultado en cada etapa, si lo ameritala importancia del proceso. Aunque el proceso deACM no pueda resolver todos los conflictos, lautilización del ACM puede, sin embargo, ayudar aidentificar escenarios de políticas y la forma enque los perciben diferentes grupos e intereses.Hay muchas formas de presentar los resultadosdel ACM. Una de ellos es la matriz de preferen-cia, que demuestra el énfasis similar que se da aparámetros sociales, ambientales, técnicos yeconómicos (ver Gráfico 9.3).

Los recursos del patrimonio cultural son el patrimonio cultural de un pueblo, nación o de la humanidad como un todo, y pueden encontrarse en la superficie, bajo agua o bajo tierra. Abarcan:

• Prácticas culturales y recursos de las poblaciones actuales: religiones, lenguas, ideas, organizaciones sociales, políticas y económicas, y sus expresiones materiales, bajo la forma de elementos sagrados de sitios naturales o artefactos y edificios;• Paisajes formados a partir de prácticas culturales a lo largo de tiempos históricos y prehistóricos; y• Recursos arqueológicos, incluyendo artefactos, restos de plantas y animales asociados con actividades humanas, cementerios y elementos arquitectónicos.

La Evaluación de impacto en el patrimonio cultural (EIPC) requiere tiempo suficiente para que se pueda completar y debería verse en dos etapas. Primero, donde se sabe quelas regiones y valles fluviales son ricos en recursos culturales, paisajes o recursos arqueológicos, debería incluirse la consideración de dichos elementos en la Evaluación estratégica de impacto (Directriz 4) y utilizarse como criterio en la selección de opciones y para evitar impactos. Segundo, se elabora un plan de mitigación a nivel de proyecto cuando la opción de una represa pasa a la fase de factibilidad plena.

Deben considerarse los siguientes aspectos de procedimiento:• deben asignarse recursos financieros específicamente para la EIPC;• el grupo de evaluación debería incluir a arqueólogos y, de ser necesario, arquitectos y antropólogos;• donde los bienes culturales tienen significado espiritual o importancia religiosa, deberían planificarse todas las activi dades con el consentimiento de las comunidades pertinentes;• las evaluaciones deberían culminar en un plan de mitigación para abordar los aspectos de patrimonio cultural identificados con acciones para minimizar impactos, o pormedio de conservación, preservación, reubicación, compilación o registro; y• debería prepararse un informe separado como componente del proceso todo de EI.

Fuente: Brandt and Fekri, WCD Working Paper

Recuadro 9.2: Evaluación de impacto en el patrimonio cultural

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones291

Gráfico 9.3 Matriz de preferencia para asignar rangoa las opciones

Los atributos y pasos de los procesos de ACMpara seleccionar la mejor combinación deopciones son:

Paso 1:

La agencia patrocinadora prepara los términos dereferencia para el proceso completo y un análisisde grupos implicados, y establece un centro deinformación. Se contacta con grupos implicadosrepresentativos y se informa al público en generalpor medios impresos y electrónicos.

Paso 2:

Se forma un foro de grupos implicados y se esco-gen representantes de dichos grupos, sujetos arevisión y comentario públicos. Se forma ungrupo multidisciplinario de planificación paraapoyar el proceso y se reúne un inventario inicialde opciones.

Paso 3:

Se invita al público que comente el inventario deopciones incluyendo propuestas para que setomen en cuenta otras opciones más. El foro degrupos implicados confirma que el inventario deopciones es comprensivo y adecuado. Cuando serequiera, se dan pasos adicionales para ampliar el

inventario.

Paso 4:

El foro de grupos implicados decide acerca de loscriterios para tamizar las opciones y se fijan crite-rios para una clasificación tosca y otra pulida delas opciones con insumos de parte del grupo deplanificación.

Paso 5:

El grupo de planificación tamiza las opciones deacuerdo con los criterios acordados, se presentanlos resultados a representantes de los gruposinteresados para su aprobación para luego anun-ciarlos al público en general para que los reviseny comenten.

Paso 6:

El grupo de planificación prepara pasos consecu-tivos para asignar, primero en forma tosca yluego pulida, rango a las opciones (cuando lacantidad de opciones es grande) y se presentan alos representantes del foro de grupos implicadosen cada etapa. Se hace pública la lista deopciones en cada etapa y se establece un períodoadecuado para comentarios entre cada etapa. Sepueden tener audiencias públicas en cada etapasi fuera conveniente.

Paso 7:

La selección final de opciones que constituiría labase para la planificación detallada se presenta alas agencias, comunidades o grupos responsablesde dicha planificación.

Estos pasos conducen a la preparación de unaserie limitada de planes diversos de desarrolloque abarcan una gama de opciones que hansurgido del proceso de tamizado. El ejercicio concriterios múltiples puede repetirse para evaluarestos planes alternativos y seleccionar un planpreferido de desarrollo.

Alto

Bajo AltoPreferencia técnica (calificación técnica/económica compuesta)

Pre

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pue

sta)

Proyectos atrac-tivos para pasar a

más estudios odesarrollo

Proyectos descar-tados de cualquier

consideraciónulterior

Page 332: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

292El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

8. Emisiones de gases de efectoinvernadero

Investigaciones recientes indican que losembalses pueden emitir gases de efecto inver-nadero. Son especialmente importantes las inves-tigaciones precisas para ayudar a seleccionaropciones que respeten el clima y cuando sequiere que los proyectos de hidroelectricidad trat-en de beneficiarse de créditos de carbono. Para lacomparación con otras opciones, se deberíanincluir las emisiones en el estado natural antes

del embalse. Los buenos estudios de campo conmodelos de predicción de emisiones deberían serun componente explícito de estudios pertinentesde factibilidad.6

Están bien establecidos y disponibles los proced-imientos para calcular las emisiones en el caso deopciones convencionales y renovables, pero estánconstantemente modificándose. Un taller deexpertos, que convocó la Comisión y que sereunió en Montreal en febrero de 2000, decidióque las estimaciones adecuadas son las de las

7. Evaluación del ciclo vital

La evaluación del ciclo vital (ECV) es un proced-imiento para evaluar opciones que se utiliza en elsector de electricidad para comparar el desem-peño 'cuna a sepulcro', impactos ambientales yobstáculos e incentivos de mercado para difer-entes opciones de demanda y oferta. La ECV seubica al comienzo del ciclo de planificación. Susresultados se pueden incorporar a los procesosde tamizado con criterios múltiples y de asi-gnación de rango, que constituyen una base paradecidir qué opciones incluir en etapas subsigu-ientes de planificación. Alternativamente, la infor-mación que se genera con la ECV se utiliza paradesarrollar políticas de regulación, por ejemplo,políticas que se refieren a obstáculos que limitanla penetración de opciones en el mercado que,de no ser así, se verían como de interés para lasociedad.5

Las ECV pueden ser sencillas y genéricas o condetalles exhaustivos, abundantes en datos y com-plejas. Los procedimientos de las ECV que cuan-tifican impactos potenciales de diferentesopciones en los recursos de tierra, aire y agua,incluyendo las emisiones de gases de efectoinvernadero (GEI), pueden transferirse y adap-tarse a países diferentes. También es transferibleel marco analítico que se utiliza para evaluar losincentivos directos, indirectos y ocultos y los

obstáculos para el mercado, en el caso de difer-entes opciones, por medio de la cadena completade desarrollo.

La ECV incluiría normalmente:

• una categorización de las diferentes etapas enel ciclo vital de cada opción donde los impactosy efectos son pertinentes (por ejemplo, a partirde la extracción de recursos a través de trans-porte, manufactura, construcción, operación yreabastecimiento hasta la remoción de la represa);• una identificación de los caudales materiales eimpactos en recursos en cada etapa y una com-paración de cada opción utilizando un conjuntode indicadores (por ejemplo, eficiencias netas,consumo de recursos, o impacto por unidad deproducto de la opción, como el uso de la tierra,el uso de agua, emisiones de GEI, y otros flujosgaseosos, líquidos o sólidos contaminantes); y• una identificación del ámbito y magnitud de lossubsidios directos, indirectos y ocultos, factoresexternos e incentivos en cada etapa del ciclo vitalde cada opción.

La utilización más avanzada de la ECV se da enel sector eléctrico, donde se emplea sobre todopara examinar las emisiones de GEI de variasopciones. Estos factores se están convirtiendo enla primera fuerza motora detrás de las políticas delos sectores energético y eléctrico en muchospaíses, incluyendo Europa, Australia y Canadá, yreflejan el Protocolo de Kyoto (Directriz 8).

Page 333: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones293

emisiones netas que se producen en los embalsesy que superan las emisiones básicas. Para calcularlas emisiones netas, el planificador debe:

• evaluar los ciclos de carbono (CO2, CH4) ynitrógeno (N2O) en el contexto de cuenca antesde que exista el embalse, lo cual implica estable-cer un presupuesto de carbono, incluyendo ladescripción de tasas de flujo, concentraciones,tiempo de residencia y otras medidas pertinentes;• evaluar cambios futuros en los insumos de car-bono en la cuenca debido a diversas actividades,incluyendo la deforestación,• evaluar las características del embalse oembalses propuestos y de las áreas inundadasque cambiarán el ciclo del carbono, incluyendo

sitio, temperatura, batimetría, productividad pri-maria y otras medidas pertinentes después decompletar la represa; y• evaluar las emisiones cumulativas de múltiplesrepresas sobre una base de cuenca en casos enque una represa y su operación están conectadascon otras represas.

Se necesitan más mediciones de base en cuanto aembalses en proyectos existentes para ampliar lacomprensión de la escala de emisiones de GEI enregiones templadas y semiáridas del mundo y encuencas con poblaciones humanas grandes. Estosdatos ayudarán para tomar decisiones informadassobre opciones en electricidad y cambio climáti-co.

9. Análisis de distribución deproyectos

El análisis de distribución proporciona a los gru-pos implicados y a quienes toman decisionesinformación sobre quién se beneficiará y perderádebido a un proyecto y constituye un instrumentofundamental para promover una distribución másequitativa de beneficios y costos.7 Estas gananciasy pérdidas se pueden expresar en términoseconómicos o financieros o, en forma más sencil-la, como cambios en cantidades físicas. Enalgunos casos sólo resulta discernible la direcciónde un impacto específico.

El análisis de distribución total requiere la evalu-ación de toda la gama de impactos del proyecto,incluyendo aspectos financieros, sociales, ambien-tales y económicos evaluados ya sea de maneracuantitativa o valorados en términos financieros oeconómicos. En diferentes etapas del ciclo deplanificación, se pueden utilizar una serie demétodos que se centran en aspectos específicosde distribución dentro del enfoque general.

• La evaluación del valor de capital (o pobreza)abarca la evaluación de los impactos (en términoseconómicos o no económicos) y riesgos de unproyecto en subpoblaciones específicas o gruposque preocupan.

• El análisis macroeconómico o regional incluyeun análisis de los impactos económicos másamplios, utilizando un análisis sencillo deimpacto económico o fiscal o un modelo regionalo macroeconómico formal.• El análisis de distribución económica incluyeun análisis explícito de distribución de los costosy beneficios directos del proyecto, incluyendo losimpactos sociales y ambientales externos quedeben valorarse (Directriz 10). Esto se basa enanálisis de costo beneficio financiero y económi-co.

Seleccionar opciones: El análisis integrado de dis-tribución, en un nivel preliminar, debería comen-zarse durante las primeras fases de tamizado yselección de opciones, como parte de la evalu-ación estratégica de impacto. Se puede continuara un nivel de mayor detalle para proyectos quesalen de este proceso como merecedores de másconsideración. En el nivel preliminar de análisis,se prepara una matriz para identificar a los gru-pos que o recibirán beneficios o cargarán con loscostos del proyecto, y para indicar la escalaaproximada de dichos costos y beneficios.También debería emprenderse una evaluacióncualitativa del valor de capital para que dichainformación sirva al proceso de tamizado encuanto a los impactos comparativos de alternati-vas sobre grupos vulnerables de la sociedad.

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Criterios y Directrices

294El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Debería realizarse un análisis más detallado eintegrado de distribución durante el estudio defactibilidad para incluir tanto un análisis de la dis-tribución económica como una evaluación delvalor de capital. Se recomienda el empleo de unanálisis macroeconómico o regional para proyec-tos con un componente importante de irrigacióno de transferencia entre cuencas, donde hayobjetivos más amplios en cuanto a redistribucióndel ingreso entre regiones o a hacer una con-tribución continua a la macroeconomía. El análisisde distribución debería emprenderse en consultaplena con grupos implicados en el proyecto.

10. Estimación de impactossociales y ambientales

Las metodologías y aplicaciones para estimar elvalor ambiental y los impactos sociales de repre-sas pueden utilizarse para asegurar que se incor-poren los impactos en el análisis económico,cuando sea adecuado y factible (ver Cuadro 9.1.).Donde no resulte deseable o posible expresardichos impactos en términos económicos,deberían examinarse por separado comoparámetros en el análisis con criterios múltiples(ver Directriz 6).

La competencia y experiencia con estos métodosen países industrializados son muy amplias, yexisten muchos ejemplos de su aplicación a losimpactos de represas.8 Normalmente, la esti-mación de los impactos de nuevas represas o delcese de operaciones de represas antiguas endichos países trata del recreo, turismo, zonas depesca y, cada vez más, de la preferencia de laspersonas por ecosistemas sanos.

Se dispone de una gama de métodos, incluyendolos basados en comportamiento observado delmercado, las preferencias manifestadas de per-sonas, o modelos de selecciones que hacenquienes responden a estudios de mercado. Sufinalidad es estimar los costos y beneficios anteri-ormente ocultos para explicitarlos en la toma dedecisiones. Independientemente del contexto, senecesita derivar los valores monetarios y los

impactos sociales de proyectos si esto ayudarapara un examen trasparente, participativo yexplícito de proyectos y políticas alternativas.Que estos incluyan la estimación de valores cul-turales, de biodiversidad u otros intangibles entérminos monetarios dependerá del contexto localy de los puntos de vista de los grupos implica-dos. Como se mencionó, con frecuencia se abor-dan mejor estos aspectos como componente indi-vidualmente ponderado en un análisis con crite-rios múltiples.

Muchos de estos métodos de estimación sepueden aplicar igualmente en el mundo en desar-rollo y la capacidad para aplicarlos aument[o rápi-damente en los años 90. Han sido adaptados alcontexto rural en desarrollo, sobre todo con lacombinación de enfoques participativos conmétodos de valuación e integrando la estimacióneconómica en el análisis con criterios múltiples.Muchos de los impactos externos de las grandesrepresas afectan los medios de subsistencia de loshogares y por ello deberían evaluarse utilizandométodos relativamente directos de mercado o depreferencias manifestadas. En particular, sepueden aplicar una serie de métodos relativa-mente directos, como productividad y métodosde bienes sustitutos, para estimar cómo los cam-bios en cantidad y calidad de agua y en el régi-men de caudales afectan la productividad y elconsumo de los hogares. Estos métodos también

Comportamiento observado Comportamiento hipotético

Directos Precios de mercado Preferencias declaradas

Precios competitivos Estimación contingentePrecios fantasma elección (dicótoma),dis

posición de pagar, juegosde oferta

Indirectos Preferencias reveladas Modelo de selección

Métodos de productividad Gasto defensivoCosto de viaje Precio hedónico Bienes sustitutos Referéndum contingente Rango contingente Comportamiento contingente Clasificación contingente Comparaciones por pares

Cuadro 9.1 Métodos de estimación

Page 335: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones295

se aplican para el impacto de los cambios en cau-dales de agua en comunidades río abajo y en susrecursos naturales, así como para los impactos enfunciones y servicios ecosistémicos importantes,donde proporcionan bienes económicos. Porejemplo, caudales de sedimentos y deposicionesa lo largo de la costa que, si se interrumpen,pueden conducir a que se necesiten medidas decontrol de la erosión.

Estos estudios deberían implicar por lo menostres pasos:

• un ejercicio de alcance para identificar y selec-cionar impactos que se van a estimar;

• estudios de estimación; y • reuniones públicas para retroalimentar al forode grupos implicados acerca de los resultados delos estudios.El ejercicio de determinar el alcance puede incor-porarse a la fase inicial de la evaluación delimpacto del proyecto (ver Directriz 5).Finalmente, la información que se obtiene pormedio de estudios de valoración debería tener unpapel explícito en cuanto a alimentar no sóloanálisis aplicables de costo beneficio y de dis-tribución, sino también las negociaciones entregrupos implicados y quienes toman decisiones.

11. Mejorar la evaluación de riesgoeconómico

Todos los proyectos de infraestructura y empresascomerciales implican riesgo, incertidumbre e irre-versibilidad. La evaluación de riesgo de unproyecto suele tomar en cuenta aspectos técnicos,económicos y financieros.9 La Comisiónreconoce la naturaleza de los riesgos sociales yambientales y que se pueden abordar por mediode otros mecanismos (Directrices 4, 5, 18).

Se recomienda el siguiente enfoque general parala evaluación técnica, financiera y económica delriesgo:

• la evaluación de riesgos debería incluirse entodos los pasos del ciclo de planificación;:• la identificación y selección de riesgos que sevayan a valorar debería emprenderse como partede los procesos más amplios de grupos implica-dos y de criterios múltiples;• el desempeño pasado de grandes represasdebería utilizarse para identificar ámbitos proba-bles de las variables y valores que se debenincluir en análisis de riesgo y sensibilidad; y• el análisis de sensibilidad debería complemen-tarse con un análisis probabilístico completo deriesgo.

La buena práctica implica el empleo de análisisprobabilístico de riesgo, técnica cuantitativa que

utiliza las distribuciones probabilísticas de vari-ables individuales para generar una sola distribu-ción consolidada de probabilidad para los crite-rios que interesan.

Por ejemplo, para determinar el riesgo económi-co, se pueden combinar las probabilidades dediferentes valores para flujos y generación eléctri-ca con probabilidades de exceso de costos, en unanálisis de costo beneficio, para desembocar enuna distribución probabilística de beneficiosnetos. Esto proporciona una evaluación sólida delriesgo de diferentes resultados (ver Recuadro 9.3).Introduce un enfoque más eficaz que el simpleanálisis de sensibilidad que se utiliza para evaluarel efecto de cambios potenciales en variablesimportantes, donde el análisis de costo beneficiopuede haberse repetido para una serie de esce-narios individuales. Por ejemplo, el análisis desensibilidad se utiliza para ver si el proyectosigue siendo provechoso cuando los costos plani-ficados del proyecto se incrementan en un 20%.

En la puesta en práctica de estas recomenda-ciones generales sobre el análisis de riesgoeconómico en todo el ciclo de planificación,deberían tomarse en cuenta una serie de sugeren-cias concretas:

En todas las fases:

• predicción mejorada de costos del proyecto

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Criterios y Directrices

296El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

con la utilización de una distribución de frecuen-cia de los excesos en costos en proyectos simi-lares.En la fase de evaluación de opciones:

• un simple análisis de sensibilidad utilizandoámbitos acordados de valores para las variablesclave; y• una comparación cuantitativa de opciones bajoconsideración en términos de la incertidumbreasociada con los flujos de costos y beneficios decada proyecto.

En la fase de factibilidad:

• un análisis completo probabilístico de riesgo dela rentabilidad económica;• modelos de cambios y variabilidad en las esti-maciones hidrológicas que pueden provenir decambios climáticos y su efecto en la provisión deservicios y de flujos de beneficios; e• investigación de los beneficios probables de lasmedidas de disminución de riesgo y los costosque conlleva.

La evaluación que hizo el Banco Mundial del proyecto hidroeléctrico Ghazi-Barotha en Pakistán utilizó una evaluación probabilística de riesgo de la tasa económica de ganancia (EIRR, en inglés) del programa de expansión de electricidad, con los riesgos sintetizados bajo cuatro escenarios: incertidumbres en la demanda, perfiles de costos, demora en el calendario, y cantidad de capacidad adicional que proporcionan proyectos privados. Cada escenario tiene tres situaciones alternativas. Se asignaron probabilidades a cada escenario de modo que pudiera obtenerse un promedio ponderado de la EIRR. Esto dio un total de 54 resultados posibles. Para cada uno de los valores esperados de la EIRR, calculados como la probabilidad multiplicada por su propia EIRR, se suma entonces en todos los resultados para dar una EIRR esperada. Se calculó luego una distribución de probabilidad de la EIRR para todo el programa del sector electricidad y para el proyecto solo.

Los resultados indican que la EIRR ponderada por el riesgo en todo el programa de inversión es de 18.5% Esto esinferior que la estimación del Caso Base, pero bastante más elevada que el costo de oportunidad de capital de 12%. La probabilidad de que la EIRR caiga por debajo del costo de oportunidad del capital se estima en 8%. La TEG ponderada por el riesgo resultó bastante robusta respecto a cambios en las probabilidades básicas.

Fuente: Banco Mundial, 1995

Recuadro 9.3 Ghazi-Barotha, Pakistán

12. Asegurar que las normas deoperación reflejan preocupacionessociales y ambientales

Los acuerdos referentes a condiciones deoperación deberían reflejar compromisos conobjetivos sociales y ambientales y no sólo conintereses comerciales. En todo momento se debengarantizar, a lo largo del ciclo del proyecto, laseguridad y bienestar de las personas afectadas.Todos los acuerdos en cuanto a operacióndeberían darse a conocer a los grupos implica-dos.

Desvío del río durante la construcción

Se necesitan planes para avisar y evacuar enemergencias en el caso de que se excediera elcaudal en las obras temporales de desvío. Lascondiciones especificadas en la licencia deberíanasignar responsabilidad en cuanto a compensar ala población río abajo por cualquier daño que seproduzca durante esos eventos. La compensaciónse limitaría a los impactos causados por elincumplimiento por encima del evento de inun-dación natural.

Las descargas hacia río abajo para proveer deagua potable y satisfacer los requerimientosambientales, deberían mantenerse durante el

Considerar las represas existentes

Page 337: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones297

desvío del río. Si, por razones técnicas, se inter-rumpiera el flujo, el operador debe garantizar quese pondrán a disposición de la población ríoabajo suministros alternativos de agua potable.

Llenar el embalse

Durante el período en que se llena el embalse,debería haber descargas de agua de buena cali-dad hacia río abajo para satisfacer las necesidadesde agua potable, irrigación y ambientales. Si seespera que la calidad del agua vaya a ser defi-ciente, al igual que con el acuerdo para el desvíodel río, deben ponerse a disposición de lapoblación río abajo suministros alternativos deagua potable.

Prueba de funcionamiento

La operación de prueba de los derrames (sihubiera compuertas), de otras obras de salida, yde las turbinas pueden conducir a descargasrepentinas importantes hacia el río, con peligropara la vida humana y animal. El operador seráresponsable de avisar a la población río abajo deque pueden darse descargas repentinas y quepueden resultar peligrosas. Los pescadores localespueden recibir compensación por los días en queno pudieran pescar. Si la prueba de la operaciónse efectúa durante la estación seca, se debe com-pensar a las personas por daños causados a laagricultura de recesión.

Funcionamiento

En la licencia deberían cubrirse una serie deacuerdos para la fase de funcionamiento:

• descargas de caudal ambiental hacia el río;• descargas técnicas mínimas hacia el río (paranavegación, suministro de agua, irrigación ríoabajo y así sucesivamente);• tasas máximas de rampa para descargas ríoabajo (para evitar problemas con la navegación ydaños a las riberas del río);• asignaciones de agua durante el funcionamien-to normal;• funcionamiento durante inundaciones normalesy excepcionales;• avisar a las personas que puedan verse afec-tadas y normas de evacuación de personas y ani-males;• apertura de compuertas de salida;• inspección periódica de seguridad por tercerosindependientes;• procedimiento de vaciado si se duda de laseguridad de la represa;• monitoreo de datos pertinentes de fun-cionamiento y difusión de datos a los gruposimplicados; y• revisión periódica de normas de funcionamien-to.

13. Mejorar las operaciones delembalse

En diferentes períodos se pueden considerar unagama de métodos estructurales y no estructuralesespecíficos para un proyecto dado para adaptar,modificar, mejorar o expandir las operaciones deuna represa. Las medidas estructurales puedenincluir modernizar la maquinaria y sistemas decontrol y mejorar las estructuras civiles, comodesagües, entradas y canales. Las medidas noestructurales en general conllevan un cambio enlas prácticas de funcionamiento del embalse paraoptimizar los beneficios, atender a las prioridades

cambiantes de utilización de agua, mejorar el fun-cionamiento conjuntivo o mejorar el manejo delsedimento. Otros aspectos de la gestión suscepti-ble de adaptarse son la mejora en la seguridad dela represa y actualizar planes de contingenciapara el funcionamiento del embalse en situa-ciones de inundaciones graves.10

Se dispone de directrices técnicas detalladas encuanto a formas de cambiar el funcionamiento deembalses ya sea con la adaptación de curvas nor-mativas existentes o con la introducción de sis-temas más modernos computarizados para apoyardecisiones, incluyendo insumos de datos en tiem-po real, simulaciones y predicción. En la

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Criterios y Directrices

298El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

adaptación del funcionamiento del embalse, lospropietarios/operadores deberían:

• trabajar con grupos implicados para recogeropiniones sobre el funcionamiento actual delembalse y opiniones acerca de la necesidad, pre-ocupaciones y limitaciones de cambios futurospotenciales en patrones de descarga de agua,incluyendo impactos río abajo;• confirmar cualquier cambio en la prioridad deutilizaciones del agua (como caudales ambién-tales) y evaluar el ámbito para utilizar la predic-ción de caudal para optimizar el funcionamientodel embalse (Directriz 15).• utilizar modelos de simulación donde seafactible, para evaluar el ámbito con el fin de opti-mizar el suministro de agua y de electricidad (porejemplo, periodicidad, cantidad) al sistema (porejemplo, sistema de irrigación canalizada y uti-lización simultánea de agua subterránea, red eléc-trica o sistema de distribución de agua) paramejorar el valor total de los servicios en el sis-tema;• evaluar la capacidad de operar que tiene elembalse con el fin de optimizar la entrega de ser-vicios mediante el empleo de modelos computa-rizados;• evaluar el alcance de optimizar más el fun-cionamiento interactivo del embalse con otrosembalses, desvíos o instalaciones, mediante elempleo de sistemas de apoyo a decisiones

basadas en cuencas;• establecer responsabilidades y procedimientosclaros para avisar en casos de emergencia y unamejor preparación de los países río abajo, capac-itación del operador y evacuación río abajo eneventos de inundaciones graves; y• asegurar que existan sistemas de monitoreo yalimentar a la toma de decisiones operativas.

El manejo del sedimento es un área en la que senecesita más atención. Un plan de manejo delsedimento consistiría en:

• monitoreo del sedimento en el embalse,incluyendo análisis cuantitativo y cualitativo delmismo para verificar propiedades y niveles decontaminación;• minimizar la deposición de sedimento enembalses donde fuera posible mediante lavados osalidas actuales de la densidad;• eliminar depósitos acumulados, donde resulteposible, mediante lavado con disminución delnivel (reduciendo el nivel del agua durante esta-ciones de elevado flujo), y excavación de sedi-mentos; y• programas de gestión de cuencas para dis-minuir la entrada de sedimento al embalse,donde resulte posible, como parte de un plan aescala de la cuenca.

14. Estudios base de ecosistemas

La eficacia de las medidas de mitigación, mejora,compensación y monitoreo requiere un mejorconocimiento base y una mejor comprensión delecosistema. Las evaluaciones base alimentan tantoa la política nacional en cuanto a conservación deríos como a requisitos para caudales ambientalesy otras medidas de compensación y mitigación.No se limitan simplemente a una 'declaración deimpacto', sino que, en lugar de ello, reúnen lainformación base necesaria antes de que se

evalúen las alternativas.11

Los estudios base buscan establecer el nexo entreel régimen hidrológico del río y sus ecosistemasconexos. Los estudios base deberían reunir infor-mación pertinente acerca de:

• el ciclo vital de especies importantes de peces(en especial especies migratorias);• la distribución de hábitat para especies ame-nazadas o en peligro;• áreas importantes para la biodiversidad; y• recursos naturales clave para comunidadesribereñas.

Los estudios deberían identificar de manera

Conservar los ríos y los medios de subsistencia

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones299

explícita dónde las modificaciones en caudal ocalidad de agua tendrán impactos significativosen la biodiversidad, los hábitats o comunidadesribereñas y proporcionar la base científica paraprobar escenarios de caudal y de calidad frente arespuestas ecosistémicas (Directriz 15). Esos estu-dios se realizarían normalmente durante variosciclos estacionales.

Agencias apropiadas de investigación con person-al de científicos especializados deberían realizarestudios base, con el apoyo, donde fuera nece-sario, de redes internacionales. Una mejor capaci-dad local y regional ayudará a identificar, com-prender y gestionar impactos ambientales, con locual se mejorarían los resultados ambientales enrepresas actuales y futuras.

15. Evaluaciones de caudal ambiental

Las represas deberían proporcionar una descargade caudal ambiental para cumplir objetivosespecíficos ecosistémicos y de medios de subsis-tencia río abajo, identificados mediante procesoscientíficos y participativos. En algunos casospueden resultar necesarias inundaciones contro-ladas para mantener llanuras inundables y deltasrío abajo. Se dispone de varios enfoques paraevaluar las necesidades de caudal ambiental(NCA), que van desde 'caudales de entrada', quese refieren a caudales dentro de las riberas, a'descargas controladas de inundación' con el finde rebalsar y abastecer llanuras inundables ydeltas. El 'caudal ambiental' los incluye a todos yenfatiza la necesidad de cumplir objetivossociales y ecosistémicos claros río abajo en vezde simplemente descargar una determinada canti-

dad de agua.12

Las evaluaciones de caudal ambiental (ECA) sepueden realizar con diferentes niveles de detalle,desde una simple declaración acerca de la pro-fundidad del agua para proporcionar un hábitathúmedo a una especie concreta de peces hastauna descripción comprensiva de un régimen decaudal con variabilidad intra-anual e inter-anualde caudales bajos e inundaciones con el fin demantener ecosistemas fluviales complejos. La con-fianza en la conveniencia de una ECA paracumplir con su objetivo está vinculada al nivel deinversión en insumos especializados adecuados.

Metodologías integrales contribuyen a una com-prensión detallada de las ventajas e inconve-nientes de una serie de opciones contrapuestas

en recursos hídricos en función del caudal fluvialrequerido, del agua disponible para uso no canal-izado, y las implicaciones sociales y económicas.Ciertas técnicas elaboradas con modelos de hábi-tats ofrecen información detallada adicional acer-ca de los caudales que se requieren para especieso características específicas valiosas del río,donde los ríos de los que se trata tienen una altaimportancia para la conservación o tienen unaalta probabilidad de conflictos por agua.

Las ECA forman parte integral del proceso deevaluación de impacto (ver Recuadro 9.4). Esindispensable una interacción continua con elgrupo de diseño para asegurar que se retenganlas opciones menos dañinas y más flexibles y queel diseño de la represa refleje las necesidadesestructurales y operativas de la descarga de cau-dal.

La Base de Conocimientos ofrece orientación encuanto a los pasos siguientes para una toma dedecisiones con suficiente información que pasade estudios base a establecer caudales ambien-

tales13 :

Paso 1: Evaluar la situación

Identificar hasta qué punto el sistema fluvial con-creto es probable que se vea afectado por unarepresa, río arriba, río abajo y en la cuenca delembalse, y alertar a quienes toman decisionesacerca de los aspectos ecológicos y sociales prob-ables que deberán abordarse. Esto parte de datosque se encuentran en los estudios base, dondelos hay.

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Criterios y Directrices

300El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Paso 2: Estudios especializados e identi-ficación de componentes ecosistémicos

Una gama de especialistas (ecólogos, geomorfólo-gos, sociólogos, y economistas de recursos)emprenden estudios de campo para proporcionaruna descripción comprensiva del río afectado. Losestudios relacionan información en cuanto a cau-dales con valores ecológicos y sociales.

Paso 3: Desarrollar capacidad de prede-cir respuestas biofísicas a cambios encaudales relacionados con represas

El grupo elabora grupos de datos, modelos einstrumentos analíticos que se pueden utilizar enel diseño de escenarios para ayudar a la toma dedecisiones (Paso 5). Pueden incluir, por ejemplo,especificar condiciones que se requieren para quese reproduzca una especie concreta de pez, ocómo la calidad del agua difiere entre las subidasy bajadas de las agujas de un hidrógrafo de inun-daciones, o cómo se afectarán las áreas de pescay los pastizales río abajo.

Paso 4: Predecir impactos sociales de lasrespuestas biofísicas

Se cuantifican la utilización actual del río, laexplotación de recursos naturales relacionadoscon el mismo y los perfiles de salud de las per-sonas afectadas y de su ganado, y se identificanposibles riesgos relacionados con el caudal.

Paso 5: Diseñar escenarios

Se diseñan escenarios que incluyen parámetrossociales, biofísicos y económicos y presentan unaserie de opciones futuras para quienes tomandecisiones. Los escenarios se pueden definirsegún:

• el volumen de agua que se requiere comorendimiento de la represa; el resto se asigna alrío;• la protección de una especie valorada, comu-nidad o característica del río, en cuyo caso sedescribiría un régimen de caudal para conseguir-

lo;• una definición de las prioridades de los usuar-ios que compiten, y una descripción del régimenresultante de caudal y de su efecto en las condi-ciones del río; y• la rehabilitación del río corriente abajo de unarepresa existente, en cuyo caso se describe lomejor que se puede lograr dentro de las limita-ciones del diseño.

Además, debería incluirse siempre el escenario de'no desarrollo'.

Paso 6: Selección e implementación deun escenario

Esto requiere:

• que el escenario escogido se refleje en el dis-eño de la represa y en el Plan de GestiónAmbiental; y• monitoreo de la implementación para asegurarque se cumplan los objetivos.

Los resultados de la EIA en el caso de la Represa Pollan mostraron que el salmón migratorio estaba presente río arriba de la represa, y que ésta actuaría como barrera paralos desplazamientos del salmón, con lo que se afectaría la pesca. Las descargas ambientales de agua se diseñaron para satisfacer las necesidades estacionales del pez migratorio. Las modificaciones en el diseño tuvieron implicaciones importantes para las estructuras, tales como la represa en concreto, salidas y canal río abajo. El costo de capital de todas las medidas de protección ambiental se estimó que había incrementado el costo total del proyecto en un 30% (de $6 millones a $8). Los caudales han sido eficaces en cuanto a mantener la población del salmón y la pesca recreativa.

Fuente: Smith, 1996; Bridle, com. pers., 2000

Recuadro 9.4 Diseño y costos de caudales ambientales -Represa Pollan, Irlanda

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones301

16. Conservar las areas productivasde pesca

El impacto de las represas en los peces y lasáreas de pesca constituye una preocupaciónimportante en muchas partes del mundo. Variosaspectos requieren atención si se quiere mantener productivas las áreas de pesca (ver tambiénDirectriz 15).14

Los pasajes de los peces deberían ponerse aprueba para determinar si son instrumentos efi-caces de mitigación. El diseño de pasajes parapeces se ha centrado en las necesidades desalmónidos saltones que suelen dominar lascomunidades de peces en ríos de flujo rápido enlos países industrializados nórdicos. Sin embargolas especies de peces en ríos tropicales de flujolento no pueden utilizar esta clase de pasajesdado que los peces no saltan.

Donde hay pasajes para peces, su eficacia deberíamedirse y mejorarse su diseño cuando la eficien-cia es escasa. En el caso de represas nuevas, losdiseños propuestos de pasajes para pecesdeberían verificarse hidráulicamente y evaluarsede manera explícita para determinar si sonapropiados para las especies del caso (verRecuadro 9.5).

Cuando se evalúe la pesca en el embalse comobeneficio del proyecto, la propuesta deberíaincluir en forma explícita la experiencia regionalde pesca similar en embalses, evaluación rigurosade productividad potencial del embalse y propuestas para mecanismos institucionales paragestionar las nuevas áreas de pesca. Deberían for-malizarse contratos pertinentes entre el propo-nente del proyecto, las agencias responsables dedesarrollar o gestionar la pesca en el embalse, ylos pescadores, con prioridad para las personasafectadas. Los objetivos de gestión de las áreas depesca en represas incluyen:

• prevenir la pérdida de la biodiversidad depeces amenazados o comercialmente importantes;• mantener abundancia de existencias de peces;• asegurar la sustentabilidad a largo plazo de lacaptura, empleo e ingresos; y• producir peces para consumo local y productosexportables de peces.

Las preocupaciones en cuanto a gestión de áreasde pesca en embalses se centran en protegerzonas de desove en áreas de entrada de afluentes, en surtir para incrementar la producción (porejemplo, de pequeñas áreas pelágicas de pesca) yasesoría sobre la gestión del nivel de agua paradisminuir impactos que perjudican las existenciasde peces. La gestión de zonas de pesca río abajose centra en oxigenación de agua anóxica dedescarga de la represa, provisión de pasajes efi-caces para peces, disminución de la turbulenciaen los pozos de descanso, y mitigación de pérdi-das de peces en las llanuras inundables río abajopor medio de descargas de caudal.

En 1976 se incorporó un pasaje para peces tipo piscina ypresa a la descarga de marea en el río Burnett en SE Queensland, Australia. La evaluación del pasaje para peces en 1984 y 1994 mostró que era ineficaz, ya que sólo 2000 peces de 18 especies habían subido en un período de 32 meses. Se modificó dicho pasaje con un diseño de ranura vertical con poca velocidad y turbulencia del agua. En 17 meses 52 000 peces de 34 especies utilizaron el rediseñado pasaje. Los peces que no saltan pueden ahora utilizar el pasaje, beneficiando a toda la comunidad que pesca en el río.

Fuente: Flanders, 1999; env219, WCD Submission

Recuadro 9.5 Beneficios de mejorar los pasajes parapeces

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Criterios y Directrices

302El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

17. Condiciones sociales base

Elaborar una base social es fundamental para losprocesos de planificación y ejecución.Proporciona hitos clave en comparación con loscuales se pueden evaluar el desempeño delproyecto y los impactos positivos y negativos enlas personas, por medio de un monitoreo y eval-uación periódicos. También constituye un insumoclave para la evaluación estratégica de impactosocial (Directriz 4).15

Las evaluaciones sociales base deberían realizarseen dos etapas en el proceso de planificación:

• una estimación de baja intensidad durante laevaluación de opciones, vinculada a laEvaluación Estratégica de Impacto;• una base más comprensiva durante laEvaluación de Impacto a nivel de proyecto, unavez el proceso de evaluación de opciones haceemerger una intervención concreta.

A la luz de la importancia de los impactos quepueden producirse entre el momento en que setoma una decisión de desarrollar un proyecto ysu ejecución de hecho, puede resultar necesarioactualizar el segundo estudio base en la fase delicitación de un proyecto. Las actividades subsiguientes de monitoreo pueden seguir la prácticaestándar.

Los estudios base deberían realizarse para todaslas áreas de impacto, y en particular las áreas ycomunidades con probabilidad de que se veanafectadas positiva y negativamente por el proyec-

to. Los grupos a considerar incluyen comunidadesque van a ser desplazadas, comunidades anfitri-onas posibles, comunidades río abajo y río arriba,y habitantes de áreas de mando (planes de irri-gación, corredores para líneas de transmisión yotras áreas de infraestructura). El estudio socialbase debería ser participativo e implicar discusióny retroalimentación hacia grupos implicados(Directriz 1). También debería ser accesible alpúblico en general.

Algunas de las técnicas comunes que se utilizanpara evaluar condiciones sociales base combinanestudios de hogares tomando en cuenta elgénero, valoraciones participativas a nivel comu-nitario y otros métodos, como informadoresclave, testimonios verbales y evaluación de preferencia, observaciones directas y revisión de lopublicado. Para la evaluación de procesossociales, pueden resultar útiles algunos de losmétodos participativos de valuación (como el dia-grama Venn de procesos institucionales).Fotografías aéreas, imágenes de satélite y sistemasde información geográfica se pueden combinarcon ejercicios participativos de ubicación derecursos comunitarios.

El Estado es responsable de asegurar que se reco-ja la información social base. La tarea deberíanllevarla a cabo instituciones independientesescogidas en consulta con el foro de gruposimplicados. Los proyectos grandes deberían versecomo una oportunidad para desarrollar capacidadlocal (en agencias gubernamentales pertinentes,instituciones académicas y de investigación yorganizaciones de la sociedad civil) para empren-der evaluación social y monitoreo.

Reconocer derechos y compartir beneficios

18. Análisis de riesgo de empo-brecimiento

El modelo de análisis de riesgos de empobrecimiento y de reconstrucción para reasentar apoblaciones afectadas y desplazadas constituyeun agregado importante a las instrumentos utiliza-

dos para explicar, diagnosticar, predecir y plani-ficar el desarrollo. Esta directriz debería leersejunto con la Directriz 4: Evaluación estratégica deimpacto , Directriz 5: Evaluación de impacto rela-cionado con el proyecto y Directriz 17:Condiciones sociales base. En la médula del modelo hay tres conceptos fundamentales: riesgos,empobrecimiento y reconstrucción. Los riesgos de

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones303

empobrecimiento se analizan con la exclusión delos componentes del proceso de desplazamiento.Son carencia de tierra, carencia de trabajo; caren-cia de vivienda; marginación social, económica ypolítica; inseguridad alimentaria; morbilidad ymortalidad elevadas; pérdida de acceso a recursosde propiedad común; y pérdida de elasticidadsociocultural debido a la incapacidad de la comu-nidad de asegurar sus intereses.16

La lógica interna del modelo sugiere que:

• prevenir o superar la pauta de empobrecimien-to requiere que se revierta el riesgo;• la identificación explícita de riesgos por adelan-tado es crucial para planear medidas para contrarrestar riesgos;• el reconocimiento transparente de riesgos poradelantado permitirá que los planificadores y per-sonas afectadas busquen alternativas para evitardesplazamientos o para responder con medidasde mitigación y desarrollo o estrategias y enfo-ques para hacerles frente.

La estrategia para implementar el modelo de ries-go de empobrecimiento incluye lo siguiente:

• el estudio base que abarque aspectos como lascantidades de personas afectadas, disponibilidady acceso a recursos, fuentes de medios de subsis-tencia y condiciones y procesos sociales, cultur-ales, demográficos, económicos y políticos(Directriz 17). Estos estudios deben incorporarvariables para definir elementos clave del modelo

de riesgo, además de recoger datos sobre otrosaspectos;• el estudio base que proporcione informaciónpara comprender cómo las redes sociales,económicas y culturales, el ambiente físico y losrecursos sustentan el bienestar de personas, hoga-res y comunidades; y• medidas de mitigación, desarrollo y para com-partir beneficios para mejorar los medios de sub-sistencia y el bienestar de personas afectadas, ypara proveer el ambiente social y físico que facilitará que personas, hogares y comunidadessuperen con éxito los riesgos de empobrecimien-to.

Un modelo de cuatro fases y dos generacionesque haría posible que comunidades afectadasalcancen un desarrollo completo incluye17:

• elaborar planes para compartir beneficios, miti-gación y desarrollo con la participación de per-sonas afectadas;• hacer posible que personas reasentadas haganfrente a la situación y se adapten luego deldesplazamiento, con apoyo continuo del gobier-no y de grupos de la sociedad civil;• apoyar el desarrollo económico y de la comu-nidad dentro de las áreas de reasentamiento; y• entregar sitios para reasentamiento e incorpo-ración dentro de instituciones sociales y políticasmás amplias en una fase cuando los planes dereasentamiento y desarrollo son ya una realidadcompleta y son capaces de sustentar las ganan-cias para generaciones futuras.

19. Ejecución del plan de acciónde mitigación, reasentamiento ydesarrollo

Un plan de acción para mitigación, reasentamien-to y desarrollo (PAMRD) se negocia entre todaslos grupos afectados, el gobierno y el promotor.Suele tener dos elementos: un contrato maestro yun contrato de desempeño.18 Las personas afec-tadas se identificaron por medio del Análisis deriesgo de empobrecimiento (Directriz 18). Uncomponente del PAMRD puede ser un Mecanismopara compartir beneficios del proyecto (Directriz

20). Las obligaciones y responsabilidades generales del gobierno y del promotor se incluirán enel Plan de Cumplimiento (Directriz 21).

El contrato maestro asegura que las provisionesdel PAMRD se entiendan bien y se asignen, entanto que el contrato de desempeño formaliza lasprovisiones y compromisos con las familias ycomunidades afectadas. Los dos contratos sonlegalmente obligatorios y se ubican en el niveldel gobierno y del promotor y en el de las per-sonas y comunidades afectadas. Donde ministe-rios o departamentos del gobierno actúan comopromotor, quizá no se requiera un contrato maes-

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Criterios y Directrices

304El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

tro, pero sus obligaciones al respecto deberíanestablecerse con claridad en el PAMRD. En talescasos, entrarán en acuerdos directamente conpersonas afectadas por medio de contratos dedesempeño.

A nivel del gobierno y del promotor

El PAMRD debería tener estatus legal. Los paísescon decretos o políticas de reasentamiento yrehabilitación deberían introducir enmiendas ade-cuadas para asegurar que los contratos seapliquen a todas las comunidades afectadas,incluyendo las ubicadas río abajo.

• El contrato maestro se formaliza entre el pro-motor (corporación pública, privada o conjunta) yel gobierno. En el contrato, el promotor aceptallevar a cabo a su debido tiempo todas lasacciones establecidas en el PAMRD. Especifica lasresponsabilidades del gobierno en cuanto abrindar apoyo para adquirir tierras, personal,escuelas y así sucesivamente.• Un promotor del sector privado debería firmarun bono de desempeño sustentado con un garan-tía financiera (Directriz 23).• Donde el gobierno es el que asume proveerotros servicios (incluyendo compra de tierras,construcción de caminos y atención en salud), elministerio de línea responsable formaliza losacuerdos con otros ministerios correspondientespara que los provean.

El contrato maestro:

• especifica sanciones, incentivos, remedios yotras medidas para facilitar el cumplimiento departe del gobierno y del promotor;• provee la creación de una oficina de mitigacióny desarrollo para fines de ejecución. Suele dotarsecon funcionarios del gobierno provenientes devarios ministerios con el apoyo de personal delpromotor;• confirma el papel de un comité de varios gru-pos implicados como subgrupo que designa elforo de grupos implicados (incluyendo funcionar-ios gubernamentales expertos, el promotor, ONGsy grupos de personas afectadas) para ocuparse delas quejas y supervisar el trabajo de la oficina de

mitigación y desarrollo;• otorga poder a la oficina de mitigación y desarrollo para monitorear la ejecución del PAMRD;• provee monitoreo continuo de la ejecución porparte de un grupo independiente de monitoreosobre el terreno, seleccionado con el consen-timiento de las personas afectadas y que sereporta al comité de varios grupos implicados;• confirma la composición y el papel de unpanel de expertos para la fase de ejecución(Directriz 22), nombrado por el comité de variosgrupos implicados y reportándose al mismo, paraevaluar si se está ejecutando correctamente elPAMRD, si se están logrando los objetivos derehabilitación y si se están brindando beneficiosdel proyecto a personas afectadas; y• establece un mecanismo para resolución de dis-putas; el comité de varios grupos implicados esresponsable de escuchar las polémicas y quejasrelacionadas con la ejecución del contrato dedesempeño en los casos en que la oficina de mitigación y desarrollo no ha podido resolver problemas. Si el comité no puede resolver la polémi-ca o queja, el asunto se refiere a la entidad judi-cial apropiada.

A nivel de comunidad y personas afec-tadas

A partir de las provisiones del contrato maestro,se formalizan contratos de desempeño con lacomunidad y personas afectadas en los que sedetallan:

• derechos de compensación, reasentamiento ydesarrollo;• calendario y método de entrega;• arreglos institucionales para entregar los com-promisos;• obligaciones y responsabilidades de las partesen el contrato, a saber personas afectadas, comu-nidades, gobierno y promotor; y• procedimientos para recurrir.

Los contratos maestro y de desempeño tienenque haberse acordado en la fase de factibilidaddel proyecto y firmado antes de licitar el contratode construcción. La firma de los contratos dedesempeño por parte de las personas y comu-

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones305

nidades afectadas indica que consienten en la eje-cución del proyecto. El comité de varios gruposimplicados se ocupa de todas las polémicas rela-cionadas con los contratos de desempeño.

20. Mecanismos para compartirbeneficios del proyecto

Las personas que se ven negativamente afectadastienen derecho a participar de los beneficios delproyecto. Deben identificarse los beneficiarios ylos beneficios y formarán parte del Plan deAcción de Mitigación, Reasentamiento yDesarrollo (ver Directriz 19). La naturaleza de losbeneficios acordados puede revestir formas diferentes.

Clase de beneficios del proyecto

Relacionados con los ingresos del proyecto: Unaparte porcentual de los ingresos/pago de dere-chos del proyecto, del presupuesto de construc-ción y otros ingresos. Una empresa conjunta conpersonas afectadas que poseen una parte delvalor del capital.

Relacionados con la construcción y operación delproyecto: Empleo en la construcción, operaciónde la planta y sector privado del proyecto. Apoyofinanciero y en capacitación para contratos deempleo propio para proveer bienes y servicios.

Relacionados con el recurso: Acceso preferente arecursos de la cuenca o custodia de los mismospara fines definidos de explotación y gestión,como plantar árboles frutales o reforestación,acceso a irrigación de bombeo del embalse ybeneficios de caudales e inundaciones bajogestión.

Relacionados con servicios comunitarios:Provisión de niveles mejores y más elevados deservicios incluyendo salud, educación, caminos ytransporte público, y drenaje; apoyo con ingresospara hogares vulnerables o necesitados; serviciosde apoyo agrícola incluyendo materiales paraplantar y otros insumos; bosques comunitarios yáreas de pastizales; espacios para mercados y

reuniones.

Relacionados con hogares: capacitación endestrezas y apoyo provisional de la familia; prés-tamos sin intereses para actividades económicas,mejoras en el hogar, provisión de ganado paracomenzar, instrumentos para ahorrar trabajo gra-tuitos o subsidiados o maquinaria productiva,acceso a tarifas eléctricas, tasas de impuestos, car-gos por agua y servicios preferentes.

Identificación, evaluación y entrega debeneficios

Definición de beneficiarios: los beneficiariosincluyen a todas las personas en áreas delembalse, río arriba, río abajo y cuenca cuyaspropiedades, medios de subsistencia y recursosno materiales están afectados; y también los afec-tados por infraestructura relacionada con la repre-sa como canales, líneas de transmisión, reasen-tamiento y otros factores.

Identificación de beneficiarios: los estudios basedeben establecer la naturaleza y amplitud de pér-didas para los medios de subsistencia y enumerartodas las categorías de personas, familias y comu-nidades afectadas negativamente y desplazadas.Esto se hará con la participación de las personasafectadas y reflejará un enfoque de derechos yriesgos (Directriz 17).

Elegibilidad y nivel de beneficios: Todas las per-sonas negativamente afectadas tienen derecho abeneficios. El nivel de beneficios lo deben esti-mar y acordar las partes implicadas (personasafectadas, gobierno y promotor/financiador) y sedeben incluir en el contrato de desempeño.

Entrega de beneficios y mecanismos de compen-sación: La oficina de mitigación y desarrollo esresponsable por la entrega de beneficios a laspersonas afectadas (Directriz 19). El comité devarios grupos implicados escuchará todas laspropuestas relacionadas con la identificación debeneficiarios, prorrateo de beneficios, contratosde desempeño y entrega de beneficios.

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Criterios y Directrices

306El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

21. Planes de cumplimiento

El Plan de cumplimiento comprensivo quepreparará el promotor tratará de las obligacionesy compromisos técnicos, financieros, sociales yambientales y proveerá los medios para que elpromotor describa con claridad cómo se garanti-zará el cumplimiento para un proyecto concreto.El foro de grupos implicados podrá monitorear elcumplimiento con respecto al plan, que será un

documento a disposición del público.19

Los Estados se encuentran en fases diferentes encuanto a desarrollo de sistemas reguladores y acapacidad institucional. La gama de instrumentosque se escojan para asegurar el cumplimiento enun proyecto concreto variarán de un caso a otro.Aunque las variaciones en sistemas y capacidadtendrán como resultado que los Planes decumplimiento sean específicos para cada proyec-to, el nivel de cumplimiento debería ser parecido.

Al utilizar Planes de cumplimiento en relacióncon la construcción de represas, deberán abor-darse una serie de aspectos sobre una base decaso por caso, incluyendo los siguientes:

• Las leyes aplicables a la construcción de repre-sas. Variarán de un país a otro, y el Plan de

cumplimiento deberá ser coherente con las leyeslocales.• El empleo de medidas voluntarias. Incluiráninstrumentos como criterios y directrices com-prensivos de cumplimiento, certificación ISO,pactos de integridad (ver Directriz 25) y larevisión independiente de procesos y compro-misos internos.• El nivel de capacidad institucional en el país.Donde es insuficiente para satisfacer los requerimientos del plan, se deben tomar medidas paracapacitar y proveer otra clase de asistencia técni-ca, según se requiera, para asegurar que se consi-ga la capacidad suficiente.• El empleo de bonos de desempeño, apoyadoscon garantías financieras y fondos fiduciarios.Será necesario emplear una de estas medidas oambas para asegurar que se hayan reservado fon-dos suficientes para garantizar el desempeño.Deberán desarrollarse y aplicarse de la forma quese adecúe mejor a las circunstancias particulares

(ver Directriz 23: Bonos de desempeño y Directriz24: Fondos fiduciarios).• El costo del cumplimiento. El costo de cumplirdeberá incorporarse al plan, al presupuesto delproyecto y al proceso de evaluación.• Indicadores de desempeño y puntos de referencia que deben definirse para realizar la evaluación de su cumplimiento.

Asegurar el cumplimiento

22. Paneles independientes derevisión de aspectos sociales yambientales

Deberían establecerse paneles independientes derevisión (PIR) para todos los proyectos de repre-sas. Difieren de los tribunales, comisiones, revi-siones judiciales y otros mecanismos de apelaciónpor cuanto su tarea principal es revisar la evalu-ación de impactos y la planificación, diseño eimplementación de planes de mitigación social y

ambiental. En algunos países, sus recomenda-ciones pueden ser obligatorias para todas laspartes. En otros son sólo consultivas. El ámbitode los poderes del PIR se define en los términosde referencia. Reporta al regulador, promotor,consultores, personas afectadas y agencia definanciación para ayudar a asegurar los mejoresresultados sociales y ambientales posibles. El PIRno es un mecanismo para resolución de disputas,pero puede ayudar a plantear asuntos ante laentidad correspondiente que los pueda resolver.

Los PIR ofrecen evaluaciones independientes de

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones307

los aspectos de los que se debería tratar en lasevaluaciones de impacto a nivel de proyecto y enla implementación del proyecto, y también ofre-cen un mecanismo para transferir mejores prácti-cas de un proyecto a otro, tanto nacional comointernacionalmente. Los PIR también desempeñanuna función de control de calidad para aseguraral promotor, regulador, agencia de financiación ygrupos afectados que se está cumpliendo con losestándares necesarios y también con las leyes ydirectrices, tal como está estipulado en el Plan decumplimiento. Suelen desempeñar funciones enla esfera social y ambiental similares a las de losinspectores independientes en ingeniería paraasuntos técnicos.

La composición y tareas de los PIR pueden adap-tarse a diferentes etapas del ciclo del proyecto,aunque será útil mantener a miembros básicos(normalmente un ecólogo y un científico social)para asegurar la continuidad a lo largo de lasdiferentes fases del proyecto. La planificación y lavaloración pueden requerir destrezas diferentes yuna composición distinta que las que se necesitanen el caso del monitoreo de la implementaciónde un plan de gestión ambiental o de un progra-ma de reasentamiento y desarrollo.

Al establecer un panel independiente, los Estadosy las agencias financiadoras deberían tener pre-sente lo siguiente:

• Los PIR a nivel de proyecto debería establecer-los el Estado (como promotor o regulador o elMinisterio del Medio Ambiente), de acuerdo conel foro de grupos implicados, en cuanto la evaluación de opciones haya decidido que una represaes una opción posible, y antes de que comiencela evaluación de impacto a nivel de proyecto.• Los PIR los financia el Estado, el promotor o laagencia de financiación según las circunstanciaslocales. El PIR forma parte integral de los costos

del proyecto.• La responsabilidad primordial del PIR en cuan-to a informes es para con el gobierno nacionalcorrespondiente y más específicamente para conla agencia responsable del proyecto y el regu-lador. El PIR deberían incluir miembros capacesde abordar con eficacia los aspectos principalesque se tratan en evaluaciones más avanzadas eco-sistémicas, demográficas, sociales y de salud.Tienen la prerrogativa de incorporar a más miem-bros para que se ocupen de aspectos para loscuales el PIR siente no tener la suficiente compe-tencia.

Los paneles deberían incluir por lo menos unapersona del país anfitrión y un miembro quegoce del apoyo de los grupos afectados. El PIR esindependiente de todas las partes y sus términosde referencia deberían permitirle examinar losasuntos que parecen importantes sin que resultenecesario justificar dicho análisis.

• El promotor garantiza la distribución sistemáticade información al PIR, el cual tiene acceso a todala documentación relacionada con el proyecto.• Todos los informes que se preparan despuésde misiones del panel se convierten en documen-tos públicos una vez que el promotor o agenciaapropiada ha tenido un tiempo razonable paracomentarlos (de ordinario un mes). Si el promo-tor u otras agencias solicitan ayuda de forma con-fidencial, entonces éste constituye un aspecto queellos y el PIR deben negociar.• El promotor tiene la obligación de indicarcómo responden, o van a responder, a losplanteamientos del PIR.• La frecuencia de las visitas del PIR a la zonadel proyecto debería ser flexible. En algunasfases, una vez al año puede ser suficiente,aunque, una vez comience la construcción, seríanmás apropiados intervalos de seis meses.

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Criterios y Directrices

308El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

23. Bonos de desempeño

Los bonos de desempeño sustentados con garan-tías financieras ofrecen una forma segura degarantizar el cumplimiento de compromisos yobligaciones (ver Recuadro 6.3). Los utilizan com-pañías dedicadas a la minería y agencias de pro-tección ambiental y en la industria de la construc-ción en muchos países diferentes. Se recurre albono, en todo o en parte, para cubrir obliga-ciones y compromisos no cumplidos o se anulauna vez se ha cumplido el compromiso, en todoo en parte, dependiendo de las circunstancias.

Los bonos de desempeño se han venido utilizan-do mucho en la industria de la construcción paragarantizar que se complete el trabajo dentro deltiempo estipulado y según estándares específicos(incluyendo la construcción de represas).También se utilizan en relación con actividadesque conllevan un alto riesgo para el medio ambiente, por ejemplo, garantizar que se rehabili-tarán sitios de excavación minera.

Al aplicar el empleo de bonos de desempeñopara medidas de mitigación social y ambientalrelacionadas con la construcción de represas,deben resolverse una serie de aspectos sobre unabase de caso por caso, incluyendo los siguientes:

• Las actividades a las que se aplicará el bono. Elbono podría aplicarse a una amplia gama deactividades, como reasentamiento físico y pro-visión de beneficios, trabajos de mitigación ambiental, monitoreo, auditoría y cese de opera-ciones, o a aspectos en cada una de estas activi-dades. Los bonos deberían establecerse concuidado para actividades identificadas en un planaprobado de gestión y, de preferencia, deberíanaplicarse al promotor, quien es el responsableúltimo de todo el proyecto. El promotor puede asu vez entrar en bonos de desempeño con con-tratistas.• La forma de la garantía, incluyendo coberturade seguros que se ofrecerá. Se pueden utilizar unconjunto de medidas que, juntas,proporcionanuna garantía financiera suficiente. El empleo degarantías bancarias es un método costo eficiente

de proporcionar garantía financiera, pero haymuchas más, incluyendo la cobertura de unseguro.• Quién estará en posesión del bono y por ellodecidirá cancelarlo o utilizar la garantía. Se havenido utilizando la agencia gubernamental perti-nente (la agencia de protección ambiental o deldepartamento de minería) en la mayoría de lospaíses donde hasta la fecha se han empleadobonos de desempeño. Sin embargo, también sepuede utilizar un fondo fiduciario bien estructura-do, en particular cuando el gobierno es tambiénel promotor (Directriz 24).• El nivel apropiado de garantía financiera. Sedeben tener en cuenta el incremento del costode realizar las obras para el gobierno, una canti-dad contingente para actividades de alto riesgo,proveer garantía escalonada, y ofrecer un des-cuento para casos de gestión de calidad, buenapráctica pasada o actividad de bajo riesgo.• Las etapas del desarrollo cuando la garantía seemitirá. La emisión parcial ofrece una forma deincentivo financiero para que el promotor cumplacon sus responsabilidades.• Revisión periódica del nivel de garantía paraque refleje los costos reales. Se necesida unacláusula alternativa que permita que el Estadodeduzca la diferencia al promotor cuando el nivelde garantía resulte ser insuficiente.

El empleo de bonos de desempeño apoyados con garantías financieras se ha venido aplicando con éxito en una serie de áreas diferentes. Por ejemplo, después de que quebró una compañía de manejo de deshechos químicos, con lo que el gobierno tuvo que hacer frente a una obligación potencial de deshacerse de deshechos abandonados, la Victorian Environment Protection Agency (EPA) exigió garantías financieras a 38 compañías involucradas en la industria de deshechos. El nivel de garantía financiera se determinó sobre la base de la dimensión del riesgo ambiental, que desde entonces ha disminuido mucho donde se han establecido sistemas mejorados de gestión ambiental. Si bien la EPA no se ha visto obligada hasta la fecha a cubrir ninguna garantía financiera, el programa ha tenido éxito en cuanto a mejorar el desempeño de la industria en general y ha protegido al gobierno contra riesgos financieros. El programa se está ampliando para abarcar rellenos y sitios importantes de almacenamiento de productos de petróleo.

Fuente: Robinson, pers.comm. 2000

Recuadro 9.6 Garantías financieras y la Agencia deProtección Ambiental, Victoria, Australia

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones309

24. Fondos fiduciarios

Los fondos fiduciarios se han venido utilizandopor mucho tiempo y en una amplia gama desituaciones, para garantizar que los fondos reser-vados para un fin particular se utilicen para dichofin (ver Recuadro 9.7). En años recientes se hanaplicado para el establecimiento y gestión continua de áreas protegidas del gobierno, por mediode iniciativas que ha financiado, entre otros, elFondo para el Medio Ambiente Mundial. Se pre-tende extender el empleo de estos fondos a otrasáreas donde se necesita reservar dinero para apli-carlo para un propósito particular, como medidasde distribución de beneficios y de mitigación rela-cionadas con la construcción de represas.También se podrían utilizar para descentralizar laresponsabilidad hacia comunidades afectadaspara que planifiquen y ejecuten sus propios pro-gramas de mitigación, desarrollo y reasentamien-to.

Se podrían emplear con eficacia fondos fiduciarios, solos o junto con bonos, para garantizar lafinanciación de obligaciones permanentes enrelación con actividades de monitoreo y auditoría,actividades que deben proseguir durante toda lavida del proyecto. Esto podría incluir propor-cionar medios eficaces pare recopilar y distribuirpagos por derechos de actividades relacionadascon represas para financiar iniciativas en curso.

El empleo más apropiado de fondos fiduciarios seda en el caso de que el Estado sea el que pro-pone. En tales casos, lo que preocupa ya no esasegurar que el riesgo no se traslade del promo-tor al gobierno, sino más bien que el riesgo no setraslade del Estado a las comunidades afectadas yal medio ambiente.

Cuando se utilizan los fondos fiduciarios enconexión con la construcción de represas, habráque resolver una serie de aspectos sobre unabase de caso por caso, incluyendo los siguientes:

• Las leyes que se aplican para crear fondos fidu-ciarios. Variarán de un país a otro, y el documen-

to del fideicomiso deberá ser coherente con lasleyes locales.• El contenido del documento de fideicomiso.Deberá incluir un proceso abierto y transparentepara nombrar a los fideicomisarios y para administrar el fondo y para definir las actividades paralas que se aplicarán los fondos, tales comoreasentamiento, mitigación ambiental, monitoreoy auditoría. El documento debe estar a disposi-ción del público.• Los fideicomisarios del fondo. Los fideicomisarios deberán ser suficientemente independientesdel promotor y gozar de la confianza de los gru-pos implicados.• El papel de las personas afectadas. Debendefinirse su papel en la gestión de los fondosfiduciarios en relación con necesidades de miti-gación, reasentamiento y desarrollo.

En 1998, el gobierno de Surinam, anunció la creación de la Central Suriname Nature Reserve, área protegida que abarca el 10% del país. El mantenimiento permanente de esta área protegida se asegura con el Suriname Conservation Foundation Trust Fund que se anunció en abril de 2000, que enúltima instancia administrará un fondo de $15 millones. Esta suma se invertirá en el fondo por mediode contribuciones de numerosos donantes. El fondo se utilizará para apoyo de la gestión a largo plazo, estudios ecológicos, concienciación y educación respecto a conservación y ecoturismo como empresa de conservación. Los fideicomisarios del fondo se escogen de entre el gobierno, instituciones patrocinadoras, sector privado y grupos indígenas.

Fuente: Famalore, pers.comm. 2000

Recuadro 9.7 Central Nature Reserve de Surinam

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Criterios y Directrices

310El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

25. Pactos de integridad

Los pactos de integridad tienen que ver con elproceso de compras, o sea, el suministro debienes y servicios. (Ver Recuadro 9.8 y capítulo 8Prioridad estratégica 6: Asegurar el cumplimien-to). Son iniciativas voluntarias que intentan dis-minuir la corrupción y se basan en derechos yobligaciones contractuales. Se pueden utilizarcomo un componente de un Pacto deCumplimiento. Los pactos de integridad seemplean particularmente en situaciones en quelos sistemas reguladores y la capacidad institu-cional son débiles, aunque tienen una aplicaciónuniversal.20

Los pactos de integridad en distintas formas ya sehan sido puestos a prueba en muchos países.

Al aplicar los pactos de integridad en el caso deconstrucción de represas, deben considerarse unaserie de aspectos sobre una base de caso porcaso, incluyendo los siguientes:

• La forma y contenido del pacto. La forma ycontenido del pacto deben ajustarse a modelosinternacionales aceptados y a aplicacionespasadas.

• El nivel de la capacidad institucional del país.Donde resulta insuficiente para cumplir con losrequerimientos del pacto de integridad, se debeestablecer la manera de proveer capacitación yotra clase de apoyo técnico, según se requiera,para asegurar que se consiga suficiente capaci-dad. Esto debería incluirse en el Plan deCumplimiento (Directriz 21).

El gobernador provincial de la Provincia de Mendoza, Argentina, decidió en 1997 enmendar las normas de compras para incluir un Pacto de Integridad entre el gobierno de la provincia y las compañías interesadas en participar en licitaciones para contratos con el gobierno. Los compromisos del gobierno bajo este acuerdo incluyen actuar con plena transparencia en las relaciones con los proveedores, asegurar que los empleados no aceptarán ni pedirán ningún soborno, informar al Procurador del Estado de cualquier violación, exigir un bono de lici tación, excluir a violadores de todo contrato futuro, y hacer que el Procurador del Estado supervise la implementación de la política.

Fuente: Wiehen, 1999.

Recuadro 9.8 Provincia de Mendoza, Argentina

26. Procedimientos para ríoscompartidos

Se promueve una perspectiva a nivel de cuencapara la discusión franca de los problemas, parala negociación en torno a compartir beneficios ypara la mitigación de cualquier impacto negativo.Los procedimientos para la utilización equitativa yrazonable, no causar perjuicio significativo, notifi-cación previa, evaluación de impacto y resoluciónde disputas, se basarán en lo estipulado en laConvención de NU sobre la Ley de Usos noNavegables de Ríos Internacionales y en otrosacuerdos internacionales. Dichas estipulaciones

también son pertinentes en el caso de ríos dentrode un país que se comparten entre unas cuantasentidades subnacionales.

Notificación previa

Los Estados que están pensando en opciones quepuedan tener un impacto significativo en otrosEstados ribereños deberían notificárselo en difer-entes etapas y crear un canal eficaz de comuni-cación entre todas las partes potencialmente afec-tadas. La notificación debería darse:

• en una fase temprana de la planificación, comoparte de la evaluación estratégica de impacto, y

Compartir los ríos para la paz, el desarrollo y la seguridad

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Capítulo 9

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de decisiones311

debería en principio otorgar a los EstadosCaribereños afectados por lo menos tres mesespara que identifiquen aspectos pertinentes paraque se incluyan en estudios preparatorios y evaluaciones de impacto posteriores;• durante la etapa de dimensionar las evalua-ciones de impacto, dar margen a un acuerdosobre mecanismos para compartir datos e infor-mación técnicos y para participar en evaluacionesde impacto relacionadas con el proyecto; losEstados ribereños potencialmente afectadosdeberían responder dentro de tres meses de lanotificación;• antes de escoger una opción en cuanto a unrío compartido como parte de un plan preferidode desarrollo, los estados ribereños potencial-mente afectados deberían recibir información téc-nica adecuada acerca del proyecto propuesto yde los resultados de cualesquiera evaluaciones deimpacto, y deberían responder por escrito dentrode seis meses de la notificación con sus conclu-siones y respuesta para el proyecto propuesto; y• según se requiera para cubrir otros datos einformación adicionales que esté disponible y seanecesaria para una evaluación precisa por partede Estados ribereños potencialmente afectados.

En el caso en que los Estados ribereños que hansido debidamente notificados no respondan deuna forma razonable y oportuna, el Estado queha notificado seguiría con la planificación ydesarrollo, sujeto a cumplir con los principiospertinentes de leyes internacionales y con las prioridades y principios de políticas de la Comisión.

Si un Estado no notifica a otro Estado ribereñoque podría sufrir perjuicio significativo debido ala acción propuesta, el Estado potencialmenteafectado debería poder solicitar y recibir informa-ción, dar a conocer sus puntos de vista, incluyen-do proponer modificaciones, y formar parte deun acuerdo negociado antes de que se inicieninguna acción para la construcción de la repre-sa. Si se le negara esta oportunidad, deberíadisponerse de remedios por medio de la CorteInternacional de Justicia (CIJ) o de otros mecanis-mos apropiados. La financiación externa de larepresa debería depender de la resolución delproblema, tal como se describió en el capítulo 8

(ver principio de política 7.5).

Evaluación de impacto en toda lacuenca

Las directrices de la Comisión acerca deEvaluación Estratégica de Impacto y deEvaluación de Impacto a nivel de Proyecto,tomadas en conjunto con los requisitos prevale-cientes de regulación, ofrecen el marco para unaevaluación de los impactos en toda la cuenca. Lasevaluaciones de impacto diseñadas para situa-ciones de contextos específicos deben:

• incluir un fase de definición participativa de ladimensión en toda la cuenca;• tomar en cuenta lo planteado por los estadosribereños y comunidades afectadas; y• someterse a revisión por parte de un panelindependiente acordado por todos los estadosribereños potencialmente afectados.

Todos los estados deberían dar acceso a toda lainformación necesaria al panel independiente.

Resolución de disputas

Caso de que no se pueda resolver una disputa enseis meses, ya sea por medio de negociacionesde buena fe o de una resolución independiente,debería referirse a una comisión de identificaciónde hechos según se especifica en el artículo 33de la Convención de UN sobre la Ley de Usos deno Navegación de Ríos Internacionales. Si no seresolviera por medio de dicha comisión, la dispu-ta debería verse en la CIJ ya fuera por medio deun acuerdo específico para el caso o por mediode jurisdicción obligatoria según el artículo 36 desu estatuto.

Page 352: WCD - Represas y Desarrollo.

Criterios y Directrices

312El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Notas

1 WCD Thematic Review I.2 IndigenousPeople.

2 WCD Thematic Review V.2 Environmental and Social

Assessment; WHO, 1999, WCD Working Paper on Human Health;

Brandt and Hassan, 2000, WCD Working Paper on Cultural Heritage Management.

3 WCD Thematic Review V.2 Environmentaland Social Assessment; WHO, op.cit., Brandtand Hassan, op.cit.

4 WCD Thematic Review V.1 Planning.5 Ibid.6 WCD Thematic Review II.2 Global Change.7 WCD Thematic Review III.1 Economic

Analysis, Capítulo 9.8 WCD Thematic Review III.1 Economic

Analysis, Capítulo 4.9 WCD Thematic Review III.1 Economic

Analysis, Capítulos 2, 6, 7, 8.10 WCD Thematic Review IV.5 Operations.11 Brown and King, 1999; Brown et al., 1999,

Contributing paper for WCD Thematic ReviewII.1 Ecosystems.

12 WCD Thematic Review II.1 Ecosystems.13 Brown and King, op.cit.; Brown et al., 1999,

Contributing paper for WCD Thematic ReviewWW.1 Ecosystems.

14 Bernacsek, 2000, Contributing paper for WCDThematic Review II.1 Ecosystems.

15 WCD Thematic Review V.2 Environmentaland Social Assessment.

16 WCD Thematic Review I.3 Displacement;Cernea, 2000.

17 Scudder, 1997c.18 WCD Thematic Review I.3 I.3 Displacement.19 WCD Thematic Review V.4 Regulation.20 Ibid, Weihen, 1999.

Page 353: WCD - Represas y Desarrollo.
Page 354: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10:

Más allá de la Comisión Una agenda para el cambio

uestro informe ha sintetizado

más de dos años de estudios,

diálogo y reflexión intensos

por parte de la Comisión Mundial de

Represas (CMR), de su Secretaría, de su

Foro y de centenares de expertos, acer-

ca de cada aspecto del debate sobre

represas. Contiene todos los hallazgos

significativos que produjo dicho trabajo

y expresa todo lo que nosotros, la

Comisión, siente que es importante que

se comunique a los gobiernos, el sector

privado, los actores de la sociedad civil

y grupos afectados, en breve, a todo el

abanico de participantes en el debate

sobre represas. Sólo la Comisión es

responsable por las conclusiones y

recomendaciones que se ofrecen en este

documento.

N

Page 355: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones315

Represas y desarrollo: unnuevo marco para la tomade decisiones proporcionauna base solida para eval-uar opciones para eldesarrollo de energía y deagua, y para planificar yejecutar proyectos quepueden lograr los benefi-cios deseados sin imponerun costo inaceptable enningún afectado, ni ennuestro medio ambiente.Si todas las partes adop-tan, adaptan e implemen-tan de buena fe nuestrasrecomendaciones, muchasde las fuerzas que en la

actualidad se invierten en la controversia en tornoa las grandes represas se pueden canalizar hacia mejo-rar los resultados del desarrollo sobre una basesustentable y de cooperación. Pero esto nosucederá a no ser que los grupos más ampliosinteresados en las represas, los que nos confiaronel mandato hace dos años y crearon la Comisióncomo plataforma para dialogar, se conviertan enherederos de nuestra labor, la continúen y multi-pliquen su impacto.

La evidencia que presentamos es incontestable.Pensamos que la Base de Conocimientos de laCMR sustenta en forma abrumadora los mensajesprincipales del informe. Creemos que ya no sepuede seguir dudando justificadamente de losiguiente:

• Las represas han contribuido de manera impor-tante y significativa al desarrollo humano, y sonconsiderables los beneficios que se han derivadode ellas.• En demasiados casos las personas desplazadas,las comunidades río abajo, los contribuyentes y elmedio ambiente natural han pagado un elevadoprecio, inaceptable y a menudo innecesario, paragarantizar esos beneficios, en especial en térmi-nos sociales y ambientales.• La falta de equidad en la distribución de ben-eficios ha llevado a cuestionar el valor de muchas

represas en cuanto a satisfacer necesidades dedesarrollo de agua y de energía en comparacióncon las alternativas.• Al incluir a todos aquellos cuyos derechosestán implicados, y que cargan con los riesgosque las diferentes opciones para el desarrollo deagua y de energía conllevan, se crean las condi-ciones para resolver de manera positiva los con-flictos y los intereses contrapuestos. • Negociar los resultados mejorará mucho la efi-cacia de los proyectos de agua y energía para eldesarrollo al eliminar, en una fase temprana,proyectos desfavorables, y al ofrecer como alter-nativa sólo las opciones en que los grupos impli-cados están de acuerdo que son las mejores parasatisfacer las necesidades del caso.

El rumbo resulta claro. Pero una cosa es verlo yotra es romper de manera activa con los límitestradicionales en la forma de pensar, entrar a unmarco mental diferente y examinar los aspectosconocidos desde otra perspectiva. Esto es lo quela Comisión ha tenido que hacer, y hemosdemostrado por dos años que funciona. Hemosvisto en operación procesos constructivos simi-lares en muchos de los grupos que han participa-do de manera tan activa en nuestro trabajo, yaque han llegado a entender qué motiva a otrosgrupos de interés.

Ha llegado el momento de incorporar el debate adiferentes niveles. La controversia en torno arepresas se ha planteado con razón en el esce-nario internacional. con el desvanecimiento dedicha controversia, se debería permitir que lasdecisiones acerca de alternativas fundamentalespara el desarrollo hídrico y energético se tomenen el nivel más adecuado. Este nivel es aquel enque las voces de los actores e intereses interna-cionales no ahogan las muchas voces de aquellospara quienes tienen un interés directo las deci-siones que se tomen. Para que esto funcione,todos los actores tienen que comprometerse asalirse de su marco de referencia. Recomendamosque todas las partes comiencen con la utilizacióndel informe como punto de partida para discutir,debatir, hacer revisiones internas, y reevaluar losprocedimientos existentes, y para evaluar cómopueden abordar una realidad distinta.

El debate en torno arepresas comenzó mucho

antes de la Comisión, ycontinuará mucho

después de la misma.Esperamos que uno de los

resultados permanentesdel proceso de la CMR

habrá sido cambiar eltenor de ese debate para

pasar de una falta de con-fianza y de una con-

frontación destructora a lacooperación, a metas

compartidas y a resulta-dos más equitativos del

desarrollo.

Page 356: WCD - Represas y Desarrollo.

Puntos de acceso estratégico paraseguimiento

Nadie puede, claro está, simplemente tomar elinforme e implementarlo en su totalidad. No esun plano acabado. Esta sección propone unaserie de puntos de acceso para ayudar a las orga-nizaciones a identificar acciones inmediatas quepodrían emprender en respuesta al informe de laComisión. Hacer algo respecto a estos puntos deacceso iniciaría cambios permanentes paracomenzar a convertir en realidad los principios,criterios y directrices del informe.

Estos puntos de acceso no pretenden ser exhaus-tivos. Se limitan a ilustrar las clases de accionesque pueden emprender diferentes grupos. Enconjunto, dichas acciones generarían un cambiopermanente en el debate sobre el futuro del aguay de la energía.

La Comisión pide a todas las partes interesadasque reconozcan que las recomendaciones que seproponen son para beneficio bien informado detodos los implicados, y que constituyen una basesólida para negociar de buena fe en cuanto a laplanificación en el sector de agua y energía apartir de normas aceptadas y de la evidencia quese encuentra en nuestra Base de Conocimientos.Estamos conscientes de que muchas organiza-ciones involucradas en represas, agua y energíatendrán que revisar los criterios y directrices exis-tentes y adaptarlos a la luz de nuestro informe.Instamos a todos los grupos a que estudien esteinforme y analicen cómo adoptarlo y adaptar susrecomendaciones, teniendo presente que ha naci-do de consultas que, en cuanto a inclusividad yamplitud del ámbito, están fuera del alcance decualquier grupo individual. De esta manera elinforme servirá como plataforma para que todaslas partes elaboren formas de implementaciónapropiadas para su contexto y estatus.

Esta sección ofrece una lista ilustrativa deacciones a corto y mediano plazo específicas paragrupos implicados individuales. La lista va dirigi-da a todos los grupos implicados, incluyendogobiernos, agencias financiadoras bilaterales y

multilaterales, asociaciones profesionales ysociedad civil. Pueden de inmediato comenzar aincorporar el contenido y espíritu del informe ensus propias prácticas profesionales y ayudar amantener el impulso hacia el cambio que se hagenerado con el trabajo de la Comisión. Todoslos grupos deberían considerar lo siguiente:

• Difusión activa del informeEl desarrollo de agua y energía interactúa conmuchos sectores y disciplinas e involucra a unaserie de actores. Ayudar, donde se pueda, con latraducción del informe a diferentes lenguas, conmateriales de enseñanza, listas de verificación yotros instrumentos que ayudarán a cambiar deaconsejar a implementar. Ayudar a asegurar queel informe llegue a la mayorcantidad posible de quienesse preocupan por las repre-sas. Las ONG y redes profe-sionales en especial puedenayudar a asegurar que laspersonas afectadas por lasrepresas o quienes planifi-can y gestionan represas entodo el mundo tengan acce-so al informe y recomenda-ciones de la Comisión en elidioma adecuado.

Pedimos a los medioslocales de comunicación y alas publicaciones de entidades profesionales queescriban y comenten acerca del informe y de suspropuestas para el futuro.

• Estudiar el informeLa Comisión recomienda que todos los gruposinteresados establezcan un proceso adecuado deconsulta para estudiar el informe y proponer unarespuesta pertinente que conduzca a una imple-mentación eficaz y a la incorporación de susrecomendaciones en sus respectivas políticas.Esto puede darse a nivel nacional, mediante unainiciativa gubernamental, a nivel regional, o anivel de organizaciones individuales. En algunoscasos, como en la armonización de las provi-siones sociales y ambientales de las Agencias deGarantía de Créditos para la Exportación o aso-

Instamos a todos losgrupos a que estudieneste informe y analicencómo adoptarlo y adap-tar sus recomenda-ciones, teniendo pre-sente que ha nacido deconsultas que, en cuan-to a inclusividad y ampli-tud del ámbito, estánfuera del alcance decualquiere grupo individ-ual de interés.

Más allá de la Comisión

316El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 357: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10

ciaciones profesionales, seráfundamental una ampliaconsulta internacional.

He aquí algunas preguntasque requieren respuestas.• ¿Cuáles son las reaccionesa las propuestas clave de laComisión?

• ¿Cómo afectarán éstas a actividades en curso,de inmediato y a largo plazo?• ¿Qué recomendaciones se pueden adoptar? ¿Porqué no todas las recomendaciones?• ¿Qué prácticas se pueden modificar en respues-ta al informe?• ¿Qué redes u organizaciones nacionales e inter-nacionales podrían ayudar a implementar lasrecomendaciones?

La Comisión acoge con agrado la respuesta detodas las partes respecto a las propuestas quevayan surgiendo del proceso de estudio. Seincluirán en la página web de la CMR (enviarlas [email protected]) y en otras páginas web que danseguimiento a la aceptación e implementación delinforme de la Comisión.

• Compromisos públicosSe insta a las organizaciones y gobiernos a que,después de dichos análisis, emitan unadeclaración pública de apoyo a la orientación queasume el informe. Más allá de este refrendo gen-eral, formular los compromisos de la manera másconcreeta posible, por ejemplo, reafirmando lassiete prioridades estratégicas planteadas en elcapítulo 8. Se invita además a los gobiernos yotras organizaciones a que informen acerca dequé acciones han emprendido como resultado dedichos análisis, y de cómo han cambiado suspolíticas y acciones. Estos informes también sepueden enviar a la página web de la CMR([email protected]) para poder compartir las lec-ciones y la información.

• Evaluación, monitoreo, aprendizajeLa Comisión, con pesar, ha caído en cuenta de lafalta de procesos formales para evaluar el desem-peño a largo plazo y los resultados de proyectosde grandes represas en todo el mundo, a pesar

de los miles de millones de dólares invertidos enlas mismas. Esto sigue siendo un enorme vacíoen el proceso de aprender de las prácticaspasadas, buenas y malas, y ha limitado en muchola capacidad del sector para aprender con rapidezde la experiencia, tanto nacional como interna-cional, y de promover una gestión capaz deadaptarse.

La Comisión, por tanto, insta a todas las partes(gobiernos nacionales, agencias de ayuda,financistas, asociaciones profesionales y consul-tores del sector privado) a que inviertan másrecursos en evaluar el desempeño pasado pormedio de procesos abiertos y participativos quese basen en la metodología de estudio de casosde la Comisión, adaptada a circunstanciasnacionales. La evaluación debería realizarse nor-malmente cada de cinco a diez años, ya quealgunos impactos sólo salen a la luz con el tiem-po.

• Analizar las represas que se estánplaneandoLa Comisión recomienda que los promotorespúblicos y privados, los financistas y consultoresinvolucrados en proyectos de represas en todaslas fases del proceso de planificación y desarrolloden máxima prioridad a revisar dichas propuestasen comparación con el marco descrito en el capí-tulo 9, y a corregir procedimientos y adaptarproyectos si fuera necesario.

• Promover el desarrollo de capacidadAdoptar las recomendaciones de la Comisióntiene implicaciones en cuanto a la capacidadinstitucional y al financiamiento para dirigir latransición en el manejo de agua y energía queestá recomendando la Comisión. La falta decapacidad no debería ser una razón para noadoptar el informe de la Comisión. Si se quierenconseguir resultados satisfactorios, debe desarrol-larse la capacidad, incluyendo el fortalecimientode la sociedad civil y en especial procurar que lasmujeres tengan poder para hacerse oír. Se insta alos donantes bilaterales y multilaterales, a lasONG nacionales e internacionales, a que apoyenesta transición en los países en desarrollo y, siem-pre que resulte posible, que ofrezcan apoyo a

Se insta a las organzia-ciones y gobiernos a

que, después de dichosanálisis, emitan una

declaración pública deapoyo a la orientaciónque asume el informe

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones317

Page 358: WCD - Represas y Desarrollo.

redes internacionales que ayudan en este proce-so. Invertir en la capacidad y proceso para evalu-ar opciones y tomar decisiones debería versecomo una inversión en una estrategia a largoplazo que disminuirá los costos de proyectosfuturos.

Tomar la inciativa - Respuestasinstitucionales

Esta sección contiene recomendaciones dirigidasa grupos concretos implicados en el debate sobrerepresas. No se trata de una lista exhaustiva de loque esperamos, sino de ilustrar algunas de lasacciones sobresalientes que creemos que cadagrupo debería tomar en cuenta al pasar dedebatir acerca de la dirección del informe a actu-ar para implementar sus propuestas. Son puntosde acceso para seguimiento. Estas recomenda-ciones nacen no sólo del análisis de la experien-cia con represas pasadas que realizó la Comisión, sino también de años de análisis y diálogo conmuchos socios, quienes complementan lo que seencuentra en el cuerpo del informe.

Gobiernos nacionales

• Crear un comité inependiente, con varios gru-pos implicados, para abordar el legado sinresolver de las represas ya existentes.• Exigir una revisión de los procedimientos yreglamentaciones actuales referentes a proyectosde grandes represas.• Elaborar una declaración concreta de políticaque rija la participación de grupos involucradosen la evaluación de opciones y en la planifi-cación, definiendo la gama de consideracionesque se incorporarán.• Revisar los marcos legal, de política e institu-cional para evaluar, y eliminar cualquier sesgocontra la conservación de recursos, eficiencia yopciones descentralizadas, y todo obstáculo aprocesos participativos abiertos.• Introducir y apoyar la resolución de laAsamblea General de la ONU que acoge la pub-licación del informe de la Comisión, invita a losgobiernos a aceptar e implementar sus recomen-daciones y transmite el informe al proceso Río+10

como ejemplo positivo decooperación con múltiplesgrupos implicados quepuede conducir a un avancesustancial hacia el desarrollosustentable.

Ministerios de línea

• Emitir criterios y directri-ces para promover larevisión y resolución de disputas en torno aproyectos de grandes represas por parte de ter-ceros.• Adoptar la práctica de licencias por tiempo lim-itado para todas las represas, sean de propiedadpública o privada.

Grupos de la sociedad civil

ONGs nacionales y redes internacionalesde ONGs

• Participar en asociaciones transversales conotros actores acerca de temas clave.• Recopilar, analizar y difundir información enforma amplia para promover transparencia yapertura.• Monitorear el cumplimiento de acuerdos y ayu-dar a las partes afectadas a buscar la resoluciónde desacuerdos pendientes o a apelar .• Ayudar en forma activa a identificar los gruposimplicados pertinentes para proyectos de agua yenergía utilizando el enfoque de derechos y ries-gos.• Contribuir a que se establezcan foros apropia-dos para que grupos implicados puedan identi-ficar, articular y presentar sus legítimos derechos.

Organizaciones de personas afectadas

• Elaborar propuestas para dar seguimiento aldiálogo acerca del informe de la Comisión conautoridades gubernamentales y promotores deproyectos.• Identificar impactos sociales y ambientales noresueltos y convencer a las autoridades perti-nentes para que tomen medidas eficaces para

Más allá de la Comisión

318El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Si se quieren conseguirresultados satisfactorios,debe desarrollarse lacapacidad, incluyendo elfortalecimiento de lasociedad civil y en espe-cial procurar que lasmujeres tengan poderpara hacerse oír.

Page 359: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10

abordarlos.• Desarrollar redes y asociaciones y dar apoyo

para fortalecer la capacidadtécnica y legal para proce-sos de evaluación de necesi-dades y opciones.

Asociaciones y agen-cias profesionales

(Comisión Internacional deGrandes Represas, ComisiónInternacional de Irrigación yDrenaje, AsociaciónInternacional deHidroenergía, AgenciaInternacional de Energía,Asociación Internacionalpara Evaluación deImpacto).

• Promover una cultura deevaluación y reflexiónpropia para asegurar unaprendizaje continuo a par-

tir de todos los aspectos de proyectos de grandesrepresas por medio de la adopción de proced-imientos apropiados.• Ampliar comités nacionales para incluir ungrupo consultor de ONGs, científicos ambientalesy grupos de personas afectadas.• Establecer programas conjuntos de trabajo conestos grupos a niveles nacional y regional paraaprender de experiencias pasadas.• Desarrollar procesos para certificar el cumplim-iento de directrices de la CMR.• Ampliar las bases de datos nacionales e inter-nacionales, tales como el Registo Mundial deRepresas ICOLD, para incluir parámetros socialesy ambientales.

Organización Internacional paraEstandarización (ISO, en inglés)

• Estudiar la codificación de las directrices de laComisión en un documento guía o estándarespecífico por sector, que incorpore la gestión delimpacto social y también información al público ytoma negociada de decisiones. Se necesita, si se

quiere asegurar la legitimidad, un alto grado departicipación de países en desarrollo y de lasociedad civil en el proceso de definir estándares.

Sector privado

Proveedores, contratistas, promotores yconsultores

• Dar publicidad a la aceptación de los princip-ios, criterios y directrices de la Comisión en losdocumentos corporativos sobre política y sobre lacompañía.• Acatar las provisiones de la convención anti-soborno de la Organización para la CooperaciónEconómica y Desarrollo.• Adoptar Pactos de Integridad para todos loscontratos y compras, tal como los ha elaboradoTransparency International.• Elaborar y adoptar códigos voluntarios de con-ducta, sistemas de gestión y procedimientos paracertificación para asegurar mejor y demostrar elcumplimiento de las directrices de la Comisión,incluyendo, por ejemplo, por medio del estándarde sistema de gestión ISO 14001.• Para las compañías consultoras, pulir el empleode los instrumentos que propone la Comisiónpara que se conviertan en prácticas industrialesestándar. Estos incluyen análisis de distribución,análisis con criterios múltiples, análisis de riesgoy sensibilidad, enfoque de derechos y riesgos yevaluación de caudal ambiental.• Establecer mecanismos para asegurar quequienes diseñan represas participen en, o por lomenos reciban evaluaciones del desempeñosocial, ambiental, financiero y económico previs-to, cinco años después de la construcción, con elfin de aprender de la experiencia. Poner estasevaluaciones a disposición del público.

Financiadores privados

• Elaborar criterios para sistemas innovadores declasificación de bonos para utilizarlos en la finan-ciación de todas las opciones, incluyendo grandesrepresas, en los sectores de recursos hídricos yelectricidad.• Reconocer las oportunidades para disminuir

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones319

La CMR es un modeloque se puede, si no

duplicar, por lo menosadaptar a otros casos

controversiales similaresque también aparecen

en la encrucijada entremedio ambiente y el

desarrollo. Se trata deelementos polarizados,

como el futuro de labiotecnología en el

desarrollo, o el papel delas grandes minas y de

la industria de extracciónen el desarrollo.

Frances SeymourWorld ResourcesInstitute

Page 360: WCD - Represas y Desarrollo.

riesgos inherentes en la evaluación correcta deopciones y elaborar acuerdos legalmene obligato-rios sobre asuntos ambientales y sociales paraevaluar primas de seguros, capital y bonos.• Incorporar los principios, criterios y directricesde la Comisión a políticas y declaraciones corpo-rativas sobre responsabilidad social.• Utilizar las directrices de la Comisión como fil-tros sociales y ambientales para evaluar el apoyoa proyectos individuales y la inversión en los mis-mos.

Agencias bilaterales de ayuda ybancos multilaterales de desarrollo

• Elaborar programas para ayudar a países, enespecial con una población significativa existenteo potencial de represas, a formular una respuestaal informe de la Comisión y a encontrar formasde implementar sus recomendaciones.• Asegurar que cualquier opción de represas parala que se apruebe la financiación surja de un pro-ceso acordado de clasificar las alternativas y derespetar las directrices de la Comisión.• Acelerar el cambio de la financiación a proyec-tos a la financiación de sectores, en especialmediante el incremento de apoyo financiero ytécnico para evaluaciones participativas, eficacesy transparentes de necesidades y opciones y de lafinanciación de alternativas no estructurales.• Revisar la carpeta de proyectos pasados paraidentificar los que se hayan desempeñado insufi-cientemnete o presenten aspectos no resueltos yparticipar en hacer frente a la carga financiera detales proyectos en los países prestatarios. Estopuede incluir, por ejemplo, cancelar la deudapendiente relacionada con ellos, convertir el pagode la deuda en ayuda al desarrollo para áreasafectadas, o proveer nuevo apoyo para ayudar alos países prestatarios a abordar problemaseconómicos, sociales y ambientales no resueltos.• Revisar procesos internos y políticas operativasen relación con las recomendaciones de laComisión para definir cambios que se requierenen la selección de proyectos para carteras depréstamos; el proceso de valoración; e imple-mentación, monitoreo y evaluación.

Agencias de créditospara exportación• Introducir y adoptar crite-rios ambientales, sociales ytransfronterizos comunespara las garantías financierasy fortalecer la capacidadinstitucional para valorar losproyectos en relación condichos criterios.• Mejorar la coordinaciónentre agencias a nivel inter-nacional para asegurar quelos proyectos de represasque rechaza una agencia nolos acepten otras.• Requerir que los solici-tantes del sector privadopara proyectos de represas satisfagan los criteriosde debida diligencia o códigos voluntarios deconducta que se conforman con las recomenda-ciones de la Comisión.• Promover la consulta y la divulgación de infor-mación como procedimiento normal.

Organizaciones intergubernamen-tales

Las Naciones Unidas

• Facilitar la adopción de una resolución de laAsamblea General acerca de los hallazgos de laComisión y fomentar la inclusión del informe enel proceso Rio+10.

Agencias técnicas de la ONU

(Organización Mundial de la Salud, Organizaciónpara la Alimentación y la Agricultura, Programade Desarrollo de Naciones Unidas, Organizaciónde Naciones Unidas para la Educación, la Cienciay la Cultura, etc.)

• Revisar directrices técnicas, normas y prácticasreferentes a desarrollo de recursos hídricos yenergéticos para integrar los principios, directricesy criterios del informe de la Comisión.• Dar apoyo para mejorar la capacidad nacional

Más allá de la Comisión

320El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

El ejemplo de la CMRmuestra que crear unamedida básica de confi-anza entre actores en unambiente cargado deconflictos toma tiempo yes costoso, pero generarun mecanismo sus-tentable para formarconsenso y definirestándares no exigemenos.

Wolfgang Reinicke yFrancis DengCritical Choices

Page 361: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10

para evaluar opciones enpaíses en desarrollo.

Programa de lasNaciones Unidas parael Medio Ambiente

• Promover de manera acti-va los resultados de laComisión en su función decoordinar y catalizar el tra-bajo ambiental dentro de lafamilia de organizaciones dela ONU.• Examinar cómo losAcuerdos AmbientalesMultilaterales que administrapodrían servir para fortale-cer el espíritu y promoverlas propuestas de laComisión.

Entidades académicas y de investigación

• Ayudar en la evaluación de más estudios decaso sobre represas siguiendo la metodología dela CMR.• Emprender investigaciones sobre alternativas arepresas, tales como gestión del lado de lademanda, y asegurar que están a disposición dequienes toman decisiones por medio del procesode evaluación de opciones.• Ayudar a mejorar la Base de Conocimientos dela CMR como se describe en el Recuadro 10.1.

Continuar con el diálogo

La sección anterior identificó una pequeña selec-ción de recomendaciones específicas para losgrupos principales de participantes en el debatesobre represas. Se centró en acciones quepodrían emprenderse de inmediato y que, enmuchos casos, son específicas para el grupo alcual se dirigen.

Decidimos no ir más allá por dos razones princi-pales. Primera, la Comisión ha comprobado quela mayoría de los problemas asociados con repre-

sas provienen de fallos en el proceso de evalu-ación de opciones y de toma de decisiones encuanto a elecciones de desarrollo hídrico yenergético. Por tanto, la solución se encuentra enmejorar el proceso, para que sea más imparcial,equitativo, transparente e inclusivo. Cómo se dis-eñe y lleve a cabo este proceso dependerá, engran parte, del país y del escenario. No existe unmodelo universalmente aplicable; sólo hay princi-pios básicos.

La segunda razón es más significativa. A diferen-cia de otras Comisiones, cuyos informes ibanbásicamene destinados a gobiernos o a la comu-nidad internacional, nuestro informe tiene unobjetivo amplio y diverso. Va destinado por iguala gobiernos, organizaciones internacionales, com-pañías multinacionales, financiadores, consultores,redes de ONGs, comunidades indígenas y gruposlocales organizados de personas afectadas por lasrepresas. No hay otro heredero natural de nuestrotrabajo más que la comunidad compleja y multi-facética de quienes se preocupan por asuntos derepresas.

Resulta apropiado que no tratemos de construirun edificio duradero sino que, en vez de ello,prefiramos enviar nuestro informe para que seimplemente donde se debe, a nivel regional, depaís, de cuenca, de comunidad, de represaespecífica. Esperamos y deseamos que el informeconduzca a procesos regionales y nacionales dediálogo, a discusiones referentes a proyectos oaspectos concretos, a programas nuevos de inves-tigación y capacitación, a nuevas redes, en sínte-sis, a una multiplicidad de resultados y desarrol-los que sean descentralizados, dispersos y de nat-uraleza muy diversificada. Esperamos queincluirán a muchos participantes nuevos en todoslos sectores donde antes hubo divisiones, que seunirán para comprender intereses diferentes ypara identificar objetivos compartidos. Esto armo-nizaría con el espíritu de la Comisión. De hecho,ya está sucediendo. Relacionado o no con el pro-ceso de la CMR, el debate en torno a represasprosigue. Por ejemplo, se están modificandopolíticas y respuestas institucionales, debido auna mejor toma de conciencia, en Brasil, SriLanka, Reino Unido, Tailandia y Nepal. Hay

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones321

Al comienzo muchosdudaron de la indepen-dencia de la Comisión

pero quien la hayaseguido de cerca, se

habrá dado cuenta quela Comisión ha hecho un

trabajo excelente y quese ha respetado su inde-pendencia. Hubo espíritu

de apertura, de com-prensión y de diálogo

entre socios.

Aboubacry MbodjiCODESEN, coalición de

ONG preocupadas por eldesarrollo

Page 362: WCD - Represas y Desarrollo.

actores que siguen respondiendo a aspectoslocales con soluciones hechas a la medidacomo:

• propuestas para formar una comisiónnacional de represas, según el modelo dela CMR;• talleres con múltiples grupos implicadosconvocados para recibir un informedespués de la última reunión del Foro dela CMR y para iniciar un diálogo nacional;• mecanismos independientes para revisary resolver conflictos intensificados sobreproyectos de represas;• revisiones de políticas de crédito paraexportaciones luego de controversiassobre represas concretas; y• revisiones de seguridad de represas ypolítica de compensación para personasafectadas por represas.

Esperamos que estos ejemplos se multipli-carán a medida que nuestro informe sedifunda y pase a formar parte de la con-versación en curso sobre represas y desar-rollo.

El debate acerca de represas comenzómucho antes de la Comisión, y proseguirádespués de ella. Esperamos que uno delos resultados duraderos del proceso de laCMR habrá sido cambiar el tenor de esedebate para pasar de una posición de faltade confianza y de confrontación destructo-ra a otra de cooperación, metas compar-tidas y resultados más equitativos dedesarrollo. No debemos, sin embargo, darla impresión de que la Comisión ha elimi-nado para siempre el debate sobre repre-sas. Algunos elementos importantes de esedebate deben seguir teniendo vigencia conel fin de hacer avanzar la discusión sobrerepresas en el contexto de alcanzar metasde desarrollo.

En primer lugar, la Base de Conocimientosno es completa. Por vasta que sea la infor-mación que la Comisión recopiló, estruc-turó y analizó, todavía hay lagunas en

Más allá de la Comisión

322El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

R e c u a d ro 10.1 Prioridades para fortalecer la base de conocimientos

Una limitante importante con la que se enfrentó la Comisión fue la faltade datos comparativos sobre la eficacia del desarrollo de grandesrepresas y sobre las consecuencias directas e indirectas reales dedichas represas para el desarrollo local, regional y nacional, y másespecíficamente para personas o ambientes afectados. Hay muchainformación que o no está disponible o no la comparten quienes ladetentan. Se necesian estudios detallados que sean comparativos,exhaustivos , integrados, a largo plazo, cumulativos y capaces deadaptación. Hay muchas áreas acerca de las que la Comisión encontróinformación insuficiente como para basar en ellas recomendacionesestratégicas. Las prioridades para más información y comprensión pormedio de investigación, recopilación de datos, monitoreo y evaluaciónespecíficos incluyen:

• Estudios para comparar los beneficios y costos directos e indirectosde represas para fines múltiples con opciones alternativas.• Investigación para ilustrar el pensamiento estratégico sobre impactoscumulativos de una cascada de represas o de transferencias entre

cuen cas sobre el medio ambiente y poblaciones de cuencas flu-viales y sobre el desarrollo local, regional y nacional• Información acerca del potencial de efectos multiplicadores rela-

cionados con producción de alimentos, eficacia en la utilización delagua, alivio de la pobreza y vinculaciones no agrícolas de proyectosimportantes de irrigación suministrada por represas que tienen conotras opciones de irrigación y agrícolas.• Los impactos de represas en el curso principal y en afluentes sobre

ecosistemas río abajo, incluyendo deltas y en los medios de subsisten-cia de personas que utilizan dichos ecosistemas.• Una mejor comprensión de hasta qué punto las inundaciones admi nistradas pueden contrarrestar los impactos de represas en ecosis-

temas y en medios de subsistencia río abajo.• Mejor comprensión de cómo las represas impactan en las mujeres y

en relaciones de género.• Mejor comprensión de cómo influir en la migración rural-urbana y de

los requisitos de satisfacer necesidades por medio de desarrollo ruraldescentralizado comparado con el reto de brindar servicios de agua yenergía a megaciudades.• Estudios base de emisiones de gases de efecto invernadero de ríos antes de la construcción del proyecto para comparar con emisiones deembalses en esos ríos después del proyecto, para facilitar el estudio decómo el cambio de un sistema natural a otro modificado por los

humanos influye en la emisión de gases de efecto invernadero.• En previsión del calentamiento global, investigación y reflexión

estratégicas acerca del impacto de períodos pasados de sequía en lacapacidad de grandes represas de proveer servicios esperados enáreas áridas y semiáridas y propensas a sequías• Identificación de técnicas para recargar acuíferos a gran escala,

como la técnica de almacenamiento para evitar pérdida de agua porevaporación, y para mejorar el empleo conjunto y sustentable de aguade superficie y subterránea.• Desarrollo de mejores políticas y prácticas para asegurar que el pat-

rimonio cultural recibe la debida consideración en la planificación y eje-cución de proyectos de represas, dada la importancia de cuencas flu-viales paralos orígenes de la civilización humana.

Page 363: WCD - Represas y Desarrollo.

Capítulo 10

nuestro conocimiento, experiencia y compren-sión. Muchos aspectos no se pueden resolver deltodo debido a que todavía no se dispone de lainformación requerida para ello. El proceso derecopilación de información, análisis, aprendizaje,consulta y revisión debe proseguir (ver Recuadro10.1).

Además la Comisión, durante su trabajo, generóabundantes ideas para el futuro. Fueron desdepolíticas, instrumentos reguladores e institu-cionales hasta mejores prácticas a nivel comuni-tario. Muchas de estas ideas se inspiraron en losprincipios y directrices definidos en el informe.Pero hay también muchas que resultaron serdemasiado detalladas, demasiado específicas encuanto a contexto, o demasiado poco probadas,como para incluirlas aquí. No deberían perderse.Por ejemplo, la Base de Conocimientos de laCMR se puede utilizar para elaborar una serie deinstrumentos prácticos en la mayor cantidad posi-ble de idiomas. Otro proyecto posible es la publi-cación regular de un Informe del Estado Mundialde Represas. Entre las ideas de mecanismos paraapelar a nivel nacional e internacional y paracoordinar el monitoreo del cumplimiento, están

crear paneles nacionales deinspección de represas,elaborar un registro deexpertos independienesacreditados para formarparte de paneles derevisión, y establecer un sis-tema para asegurar querepresas individuales o fasesde proyectos de represas seadecúen a las directrices dela Comisión, por medio deun proceso de verificaciónindependiente y repetidoparecido a mecanismos dela certificación por terceroscomo el ISO 14001.

Ninguna de estas ideas deseguimiento, ni mucho de loque contiene el informe,avanzarán mucho sin un

esfuerzo concertado y a gran escala por desarrol-

lar la experticia necesaria y la capacidad institu-cional para implementarlo. No nos podemoscansar de insitir en esto. Una cosa es proponerun modelo o conjunto de acciones que elimi-narán los problemas encontrados en el desarrollode energía y de agua, en especial cuando seinvolucran represas. Pero es muy distinto intro-ducir con paciencia soluciones. Pedir a países endesarrollo que encuadren sus propuestas en unmarco que no existe o a las que no puede darcabida, es un receta para la frustración. LaComisión está convencida de que ayudar a desar-rollar la capacidad para tomar plenamente encuenta todas las opciones en desarrollo de agua yde energía es tan importante como implementarla elección que se haga. Con frecuencia ésta nopuede darse sin aquella.

Esperamos que el impulso que se ha generadodurante los últimos tres años, desde la reunión deGland, a través de todos los documentos y revi-siones escritos para la Comisión, hasta lasacciones emprendidas para producir y difundir elinforme, será suficiente para hacer avanzar elproceso. La creación de la Comisión abrió unespacio importante para el debate y el diálogo, yese espacio se ha utilizado en su totalidad. Ahoradeben crearse y llenarse más espacios.

Llamado a la acción

.El trabajo de la Comisión ha concluido. Pero laspreocupaciones que condujeron a que se crearasiguen con nosotros. Las represas han dejado confrecuencia un legado de injusticia social y dañoambiental, y este legado no desaparece porquehayamos identificado una forma mejor de hacerlas cosas en el futuro. Intervenir en forma tem-prana y decidida para abordar algunos de losaspectos que provienen del pasado contribuirá enmucho a generar la confianza requerida para quelos diferentes actores puedan trabajar juntos. Lomismo se puede decir de asegurar a paísestodavía en una fase temprana de desarrolloeconómico que la opción de represas no seexcluirá antes de que hayan tenido la posibilidadde examinar sus opciones de desarrollo de aguay de energía dentro del contexto de su propioproceso de desarrollo.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones323

A diferencia de otrasComisiones, cuyosinformes iban bási-

camene destinados agobiernos o a la comu-

nidad internacional, nue-stro informe tiene un

objetivo amplio y diver-so. Va destinado por

igual a gobiernos, orga-nizaciones interna-

cionales, compañíasmultinacionales, finan-ciadores, consultores,redes de ONG, comu-

nidades indígenas y gru-pos locales organizados

de personas afectadaspor las represas.

Page 364: WCD - Represas y Desarrollo.

La experiencia de la Comisión demuestra que sepuede encontrar una base común sin poner enentredicho valores individuales o perder un senti-do de propósito. Pero también demuestra quetodas las partes implicadas deben permanecerjuntas si se quieren resolver los aspectos querodean el desarrollo de recursos de agua y deenergía. Es un proceso con múltiples herederos ysin un árbitro claro. Debemos avanzar juntos ofracasaremos.

No presumimos, desde luego, de que ya nohabrá más desacuerdos. Un debate dinámico con-duce a menudo a mejores resultados, ya que lacontroversia con frecuencia puede generar podera los participantes. Sí creemos, sin embargo, queno doblaremos la esquina para dejar atrás losprincipales conflictos en torno al desarrollo de

agua y de energía ano ser que los partici-pantes en el debatetrabajen juntos local,nacional y global-mente, siguiendo elespíritu de laComisión.

El mundo no per-manece inmóvil. Elcontexto en el quedeben tomarse deci-siones sobre opcionesde energía y desarrol-lo de agua evolucionasin cesar. La tec-nología avanza, seestán extendiendo lademocracia y la refor-ma de gobiernos, elmercado cambia y lademanda de una

mayor equidad se vuelve cada día más decidida ypersistente. Como se mencionó en el capítulo 1,este siglo verá una creciente presión sobre los

recursos hídricos en todo el mundo. La evalu-ación de opciones de agua y de energía y delpapel que desempeñan las represas, se producecada vez más sobre un trasfondo de sectores eintereses contrapuestos. Las crecientes necesi-dades y una base menguante de recursos, tantoen cantidad como en calidad, exigirán quemuchos países reevalúen de manera radical suspolíticas de gestión del agua. Estamos convenci-dos de que dejar quelas cosas sigan igual noresultará una estrategiaviable.

La Comisión no hatratado de desviar estastendencias globales nide predecir su escala ydirección futuras.Hemos, eso sí, tratadode recopilarlas bajouna cierta forma dearmonía, en una tarjetadonde anotar resulta-dos que pueden uti-lizar la gama de actoresen el debate. Creemosque este informe es un hito en la evolución delas represas como opción de desarrollo. Hemosrealizado la primera revisión exhaustiva y globaldel desempeño de las represas y de su contribu-ción al desarrollo. Lo hemos hecho por medio deun proceso inclusivo que ha incorporado aldebate a todos los actores importantes. Ycreemos que hemos desplazado el centro degravedad en el debate sobre represas para con-centrarnos en evaluación de opciones y toma par-ticipativa de decisiones. El enfoque de derechos yriesgos que proponemos resaltará más la impor-tancia de dimensiones sociales y ambientales delas represas para colocarlas en un nivel antesreservado para la dimensión económica.

Nosotros hemos contado nuestra experiencia. Loque suceda a partir de ahora depende de ustedes.

Más allá de la Comisión

324El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Sri Lanka y otros paísesya se han beneficiado

del proceso de la CMR... Por ejemplo, Sri

Lanka ha nombrado uncomité para que exam-

ine las quejas de per-sonas afectadas porrepresas y para que

compense a las vícti-mas, y también para que

emprenda accionessobre aspectos de

seguridad de las repre-sas que no se han real-

izado antes.

Tilak RanavirajaMinistro de Desarrollo

Mahaweli

.El trabajo de laComisión ha concluido.Pero las preocupacionesque condujeron a que sese creara siguen connosotros. Intervenir enforma temprana y deci-dida para abordaralgunos de los aspectosque provienen del pasa-do contribuirá en muchoa generar la confianzarequerida para que losdiferentes actorespuedan trabajar juntos

Page 365: WCD - Represas y Desarrollo.

1. El proceso de la Comisión Mundial deRepresas fue sin precedentes por cuanto reunió atantas personas involucradas en debates y conflic-tos sobre grandes represas. Participaron de man-era activa muchos movimientos populares yONGs, precisamente los grupos que propusieronpor primera vez una revisión comprensiva e inde-pendiente. Nuestro Informe final ha sintetizadouna cantidad enorme de información y opinionesdiversas y ha ofrecido muchos hallazgos yrecomendaciones importantes. Espero que consti-tuirá un punto de referencia para todos los pre-ocupados por las grandes represas. Aunque hefirmado el Informe por los muchos aspectos posi-tivos que incluye, siento, sin embargo, que deboplantear esta opinión acerca de algunos aspectosfundamentales que quedaron por fuera o a losque no se les asigna el lugar central que mere-cen.

2. Los problemas de las represas son un síntomadel fracaso mucho mayor del modelo prevale-ciente, injusto y destructor, de desarrollo. Quedafuera del ámbito de nuestro informe o delsumario de la Comisión resolver todos los proble-mas subyacentes del desarrollo global. Pero abor-darlos es fundamental si se quiere lograr un análi-sis adecuado de los cambios sistemáticos básicosque se necesitan para alcanzar un desarrolloequitativo y sostenible y ofrecer un consejo útilpara cuestionar las fuerzas que conducen a lamarginación de una mayoría por medio de laimposición de tecnologías injustas como lasgrandes represas.

3. Deben reconocerse y aceptarse tanto el fracaso

frecuente de las grandes represas en proporcionarsus pretendidos beneficios como su deficientedesempeño. No hay razón para ser optimistas encuanto a que sea factible mejorar el deficientedesempeño de las represas y mitigar susimpactos. Un punto fundamental es la factibilidadde rehabilitar sólo con tierra por tierra que pier-den los agricultores y fuentes alternativas yapropiadas de subsistencia para otros desplaza-dos. En los desplazamientos a gran escala, laexperiencia indica que se ha fracasado. Dentrodel marco de valores que la Comisión propone, osea, equidad, sustentabilidad, transparencia, ren-dición de cuentas y toma participativa de deci-siones, las grandes represas no han ayudado aconseguir, si no que más bien han obstaculizado,el "desarrollo humano".

4. Un proceso inclusivo y transparente de tomade decisiones con rango igual para todas laspartes interesadas, una plataforma uniforme paralas necesidades locales y nacionales, una impor-tancia igual para los aspectos sociales, ambien-tales, técnicos y financieros en la planificación,significarían un gran paso adelante, pero con ellono se llegaría lo suficientemente lejos. Incluso sise reconocen los derechos, se evalúan los riesgosy se identifican los grupos interesados, las rela-ciones inicuas de poder existentes harían demasi-ado fácil que los promotores dominaran y distor-sionaran dichos procesos. Estos promotoresincluyen a instituciones multilaterales como elBanco Mundial que han apoyado grandes repre-sas a pesar de que no cumplieran con suspropias políticas. El Estado, controlado porpoderosos intereses creados, puede hacer lo

Comentario -Medha Patkar

Page 366: WCD - Represas y Desarrollo.

Represas y Desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones326

Comentario

mismo. Si se entiende esto, se debe ir más allá decreer en las negociaciones para insistir en ciertasprioridades y primacías.

Las comunidades, en especial las que vivendonde se encuentra su base de recursos naturalesde la que extraen su subsistencia, como recolec-tores de productos forestales, agricultores opescadores, deberían tener el derecho primario aplanificar, desarrollar y gestionar dichos recursos.Deben reconocerse y abordarse también las injus-ticias dentro de las comunidades. Los parámetrossociales y ambientales deben tener un pesomayor que los aspectos técnicos y financieros enlas decisiones referentes al desarrollo humano. Esnecesario insistir en el 'principio de sub-sidiariedad', según el cual la planificación deldesarrollo debería basarse en micro-vertientes,interviniendo desde la cresta hasta el río, y desdeel nacimiento hasta el mar.

5. Como primer paso en la planificación deproyectos, debe apoyarse una valoración comple-ta de las opciones para satisfacer las necesidadesde agua y energía. Pero no basta crear unasreglas de juego iguales. Deberíamos más bien darprioridad a opciones equitativas, sostenibles y efi-caces de satisfacer necesidades humanas básicasy medios de subsistencia para todos, antes deapoyar los lujos superfluos de los pocos, injusti-ficados frente a los muchos que les siguen dene-gados .

6. El contexto más amplio de las tendenciaspolíticas y económicas nacionales y globalesobviamente afectan las decisiones en el sectorhídrico y energético. Estas tendencias incluyen elpapel cada vez menor del Estado, la marginacióncada vez mayor de las leyes e institucionesnacionales, y el pisoteo de los derechos humanosdebido al papel en expansión del capital privadoy del libre comercio. Aunque puede haber unospocos casos agradables de avance hacia unamayor equidad y más respeto a los derechoshumanos, decir que hay una tendencia globalhacia estas metas sería realmente erróneo.

7. No deberían legitimarse indebidamente las cor-poraciones y las agencias financieras interna-

cionales. La soberanía tanto de las personas comode la nación-estado no debe comprometerse pornada que no esté acorde con los valores y finesbásicos del género humano. Es necesario analizarcríticamente la privatización de los sectores hídri-co y energético y la consiguiente marginación delos lugareños y el dominio corporativo sobrecomunidades que dependen de sus recursos nat-urales.

8. Los aspectos mencionados son los queplantean los movimientos populares a cuyo papely perspectivas debería dárseles el lugar que lescorresponde. No sólo con historias de desalojo,represión y confrontación, sino con sus ide-ologías, estrategias y visión.

9. Por encima de todo esto, reconozco y compar-to los logros de la Comisión, con consultas desdelocales hasta globales y, más aún, con un diálogohumano, bien intencionado, abierto y franco bajoun liderazgo capaz, que debe mantenerse vivomás allá de la corta vida de este foro. Comoestoy de acuerdo con el proceso y con muchosde nuestros hallazgos y recomendaciones, he fir-mado el Informe. Para repudiar las premisas sub-yacentes de un modelo de desarrollo que ha fra-casado palpablemente y para advertir en contradel abismo enorme entre una declaración de bue-nas intenciones y un cambio en la práctica departe de intereses creados arraigados, he pedidoque se incluya esta nota.

Lo que falte o no pudo abordarse en el Informedebería constituir una agenda para seguir dialo-gando e investigando; pero también para lucharpor la justicia con las personas en primera línea,personas que gracias a este Informe tengan máspoder y para también decir NO a la visión, proce-so y proyectos distorsionados de desarrollo.

Medha Paktar

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Acuífero. Una capa subterránea de agua de rocapermeable, arena o ripio que puede proporcionarcantidades explotables de agua.

Agencia de crédito para exportaciones. Agenciagubernamental que ayuda a financiar las ventas alexterior de bienes y servicios de la nación, engeneral mediante la provisión de préstamos decapital de trabajo a exportadores, garantizando elpago de los préstamos, y otorgando préstamos acompradores extranjeros de los bienes y serviciosde la nación. La agencia también puede otorgarun seguro del crédito que protege a los exporta-dores contra los riesgos de que los compradoresextranjeros no paguen por razones políticas ocomerciales.

Agricultura de recesión. Sistema de agriculturaque depende de la humedad de los suelos cuan-do la inundación se retira. La agricultura de rece-sión se da en las llanuras inundables, que son lasáreas sujetas a inundaciones periódicas del río.

Agua de cola (o agua de desfogue). El agua que sereintegra a un curso natural inmediatamentedebajo de una represa. Agua que se aplica parairrigación y que se vierte por el extremo inferiorde un terreno.

Agua de superficie. Agua que discurre o seencuentra en la superficie de un terreno.

Agua subterránea. Agua que fluye o se filtra haciaabajo y satura petróleo o roca, se almacena bajotierra y abastece a manantiales y pozos. El nivel

superior de la zona saturada se llama capa oplataforma de agua. En general, toda el agua pordebajo de la superficie, en cuanto es diferente delagua de superficie.

Almacenamiento activo (vivo). Volumen o capaci-dad cúbica de un lago o embalse entre los nive-les máximo y mínimo de operación.

Almacenamiento muerto. Almacenamiento pordebajo de la salida más baja que no se puededescargar bajo condiciones normales.

Análisis con criterios múltiples. Proceso analíticoque utiliza una combinación de criterios cualita-tivos y cuantitativos para evaluar y compararopciones, que pueden ser políticas, programas oproyectos.

Base de Conocimiento de la CMR. Materialesencargados, organizados y aceptados por la CMRpara ilustrar su trabajo: Estudios de Caso en pro-fundidad de ocho grandes represas en cuatrocontinentes, junto con estudios de revisión de dospaíses; un Estudio de Verificación de grandesrepresas ubicadas en 52 países en todo el mundo;17 Revisones Temáticas agrupadas según cincodimensiones del debate; cuatro consultasregionales; y 947 presentaciones de parte de otrostantos personas, grupos e instituciones interesa-dos. Estos materiales están a disposición enwww.dams.org.

Bonos de desempeño. Bonos con garantíafinanciera para brindar una forma segura de

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

GlosarioAnexo II

Page 387: WCD - Represas y Desarrollo.

garantizar el cumplimiento de compromisos yobligaciones. El bono se cancela en parte, o ensu totalidad, para cumplir obligaciones y compro-misos no satisfechos o se devuleve cuando secumplen los compromisos, ya sea en su totalidado en parte, dependiendo de las circunstancias.

Capa (plataforma) de agua. El nivel de agua sub-terránea; el límite entre el terreno saturado deagua (la zona de saturación) y el terreno que noestá saturado o lleno de agua y aire (la zona deventilación).

Caudal ambiental. La descarga específica de aguade una represa para asegurar el mantenimientode los ecosistemas acuáticos y de las especiesclave río abajo. Los caudales pueden ser esta-cionales o anuales o impulsos regulares o irregu-lares para satisfacer necesidades ecosistémicas.Pueden estar vinculados con necesidades de sub-sistencia de personas afectadas río abajo.

Cese de operaciones. Sacar de servicio a unarepresa y, donde fuera apropiado, desmantelarlafísicamente.

Control de inundaciones. En relación con lasrepresas, la intención de disminuir los picos deinundaciones en el río y de minimizar el impactode las inundaciones en actividades humanas,incluyendo la pérdida de vidas, transtornossociales, impactos en la salud y pérdidas enpropiedades y económicas.

Cuenca fluvial (hidrográfica). El área de la que elsistema fluvial en consideración recibe natural-mente su agua de drenaje; puede incluir unaserie de afluentes y sus subcuencas.

Depósito. Cuerpo de agua que se forma juntandoagua, como en el caso de represas.

Descuento. El proceso de aplicar una tasa deinterés a los flujos de costos y beneficios que seutiliza para encontrar el valor equivalente actualde las cantidades pendientes de cobro o

pagaderas en el futuro.

Dique (represa con estructura de compuertas).Estructura construida a través de un río que con-siste en una serie de compuertas que cuando seabren por completo permiten que el caudal pasesin que se incremente de manera apreciable elnivel de agua río arriba del dique, y que cuandose cierran elevan los niveles de agua río arribapara facilitar el desvío del agua hacia un canalpara irrigación o hacia una planta eléctrica para lageneración de electricidad.

Distribución de beneficios. Transferencia de unaparte de los beneficios que genera un proyecto,como una represa, a comunidades o autoridadeslocales. Entre los mecanismos para distribuir ben-eficios están las tasas preferentes (por ejemplo,para la electricidad que se genera) la distribuciónde ingresos o derechos, y la distribución de capi-tal neto (por medio de lo cual las poblaciones oautoridades locales son dueñas de todo elproyecto o de una parte del mismo).

Economía política. Es el análisis y explicación delas formas en que los gobiernos afectan la asigna-ción de recursos escasos en la sociedad por me-dio de sus leyes y políticas así como la formas enque la naturaleza del sistema económico y elcomportamiento de las personas que actúanguiadas por sus intgereses económicos afecta laforma de gobierno y las clases de leyes y políti-cas que se promulgan.

Ecosistema. Sistema que interactúa y que se com-pone de organismos vivos y de su medio ambi-ente abiótico que se regula a sí mismo hasta cier-to punto e incluye de forma explícita el sistemasocial humano.

Embalse. Toda área natural o artificial de reten-ción que se utiliza para almacenar, regular o con-trolar el agua.

Enfoque preventivo. Según la Declaración sobreMedio Ambiente y Desarrollo de Río, firmada en

347El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Glosario

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Anexo II

1992, donde se presenten amenazas de dañosgraves o irreversibles, la ausencia de una certezacientífica total no deberá utilizarse como razónpara diferir medidas costo eficientes para prevenirel deterioro ambiental.

Estado ribereño. Cualquier estado por el que unrío transfronterizo discurre o forma parte de suslímites, o que incluye parte de la cuenca de lavertiente de un río transfronterizo.

Evaluación base. La recopilación y análisis dedatos que describen las condiciones sociales yambientales predominantes y que se utiliza en eldiseño de actividades de un proyecto y como ref-erencia para estudios futuros de monitoreo.

Evaluación del ciclo vital. Procedimiento paraevaluar opciones en el comienzo del ciclo deplanificación que se utiliza en el sector energéticopara comparar el desempeño ‘desde la cuna hastala tumba’, impactos ambientales y barreras eincentivos de mercado para diferentes opcionesde oferta y demanda.

Externalidades o impactos externos. Costos y ben-eficios que son externos al aspecto financiero dela toma de decisiones, y por ello no recaen sobrelos promotores y operadores del proyecto.

Foro de la CMR. Grupo de unos 68 miembrosrelacionados con la amplia gama de gruposinvolucrados y con intereses en el debate sobrerepresas. El Foro se compone en parte de losmiembros del Grupo de Referencia de la reuniónde 1997 en Gland que recomendaron la creaciónde la CMR. También tiene nuevos miembros quela CMR invitó luego a participar. El Foro es uncuerpo consultor.

Gases de efecto invernadero. Gases que se acu-mulan en la atmósfera de la Tierra y que retienencalor. Algunos son gases que se producen natu-ralmente, como el dióxido de carbono y elmetano; otros los generan los humanos, como loshalocarbonos.

Gestión de inundaciones. Un concepto amplioque se centra en disminuir los peligros de lasinundaciones por medio de una combinación demedidas políticas, institucionales y reguladoras ydel proyecto (como replantar las áreas de la ver-tiente), reconociendo al mismo tiempo que nuncase puede controlar en su totalidad. Esto toma encuenta los usos beneficiosos de las inundacionesnaturales, que son más difíciles de cuantificar entérminos humanos y económicos pero que sus-tentan sistemas naturales que también tienen val-ores y funciones económicas, sociales, culturalesy ecosistémicas.

Gestión de la demanda. Disminuir la utilización deagua o electricidad mediante la mejora de la efi-ciencia de su empleo de parte del sistema detransmisión o del consumidor, ya sea en el sectorresidencial, industrial, comercial, agrícola o guber-namental.

Intensidad de cosechas. Hasta qué punto se utilizala tierra en un año, lo cual refleja el grado decosechas múltiples. Es la proporción del área totalcultivada por año respecto al área de irrigación.

Medidas de compensación. Recursos alternativos(tierra, bienes inmuebles, dinero) que se entregana personas desplazadas o a otras negativamenteafectadas por un proyecto como mitigación porlas pérdidas sufridas.

Medidas de mitigación. La disminución deimpactos negativos potencialmente significativos.

Minorías étnicas. Grupos sociales con una identi-dad social y cultural distintas de la sociedad pre-dominante. Históricamente se han consideradodesvalidos; proceden de sectores no dominantesde la sociedad; tienen un estatus social, económi-co y político bajo; y están decididos a preservar,desarrollar y transmitir a generaciones futuras suidentidad étnica como base para seguir existiendocomo pueblo.

Multiplicadores. La cantidad en la que cambia elequilibrio del rendimiento de la economía cuando

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones348

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se incrementa la demanda agregada en unaunidad, como se produce por ejemplo con elgasto de un proyecto de infraestructura. Comoquienes reciben las ganancias iniciales que segeneran es probable que consuman una parte delingreso adicional, este gasto subsecuente con-ducirá a efectos onda adicionales de rondas deingreso y consumo en toda la economía. El efectoneto de estos incrementos en rendimiento es elefecto multiplicador del gasto inicial, medidocomo proporción del gasto inicial.

Pactos de integridad. Iniciativas voluntarias rela-cionadas con la provisión de bienes y serviciosque se utiizan para disminuir la corrupción, y quetienen una utilidad especial en situaciones en quelos sistemas reguladores y la capacidad institu-cional son escasos, aunque tienen aplicación uni-versal. Este concepto lo elaboró por primera vezTransparency International.

Patrimonio cultural. Las prácticas y recursos cul-turales de las poblaciones actuales (religiones;lenguas; ideas, sociales; organizaciones políticas yeconómicas) y sus expresiones materiales bajo laforma de elementos sagrados de sitios naturales oartefactos o construcciones; paisajes que provienende prácticas culturales a lo largo de tiempos históricos y prehistóricos; y recursos arqueológicos;incluyendo artefactos, restos de plantas y anima-les asociados con actividades humanas, cemente-rios y elementos arquitectónicos).

Personas desplazadas. Comunidades a las que serequiere que abandonen (con frecuencia de man-era involuntaria) sus posesiones (hogares, tierrasagrícolas, tierras comunales, bosques, y así sucesi-vamente) o que sufren la pérdida de medios desubsistencia debido a la construcción de unarepresa, a la sumersión del área del embalse, aimpactos río abajo, a la construcción deinfraestructura relacionada con la represa, como carreteras,y así sucesivamente.

Personas negativamente afectadas. Poblacionesque sufren efectos negativos durante intervencio-nes en desarrollo de agua y energía. En el caso

de proyectos de represas, esto incluye a personascuyas vidas económicas, sociales y culturales seven negativamente afectadas debido aobras deconstrucción, embalse, alteración de los caudalesfluviales y otras consecuencias ecológicas. El tér-mino incluye a personas desplazadas, comunida-des anfitrionas y poblaciones río abajo y río arri-ba. También puede incluir a grupos afectados porla construcción de torres de transmisión o por eldesarrollo de planes de irrigación, cana- les paratrasvase de agua, santuarios, y así sucesivamente.

Presa. Estructura que se construye a través de uncanal abierto para elevar el nivel del agua río arri-ba o para medir el caudal de agua. Las presassuelen ser más pequeñas que los diques y nosuelen tener compuertas.

Promotor. La organización (del sector privado opúblico) responsable de promover e implementarun proyecto, distinto del contratista que construyeel proyecto.

Pueblos indígenas y tribales. En su sentido másamplio, el adjetivo ‘indígena’ se aplica a cualquierpersona, comunidad o ser que ha vivido en unaregión particular antes de la colonización. Sin em-bargo, el término ‘pueblos indígenas’ se ha cover-tido en uso común internacionalmente para refe-rirse más en concreto a pueblos que han vividoen un lugar por mucho tiempo, con lazos consue-tudinarios fuertes con sus tierras, que son domina-dos por otros elementos de la sociedad nacional.

Reasentamiento. Reubicación física de personascuyas casas, tierras o recursos de propiedadcomún se ven afectadas por una infraestructura,como la construcción de una represa.

Rehabilitación. La restauración física o social deun ecosistema o comunidad después de que seha completado un proyecto de construcción derepresa, o el proceso de renovar una instalación osistema que se ha detereiorado y cuyo desem-peño no cumple con los criterios y necesidadesoriginales del proyecto.

Glosario

349El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 390: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo II

Represa de fines múltiples. Represa que cumpledos o más objetivos (como irrigación, control deinundaciones, abastecimiento de agua, generacióneléctrica, recreo, navegación o pesca y mejora dela vida silvestre).

Represa en el curso de un río (run-of-river dams).Represas que crean una caída hidráulica en el ríopara desviar una porción de los caudales del río.No tienen embalse para almacenar o un estanca-miento diario limitado. Se incluyen en esta cate-goría los diques y las presas.

Represa grande. Represa de 15 m o más de alturadesde la base. Si su altura es de entre 5 y 15 met-ros y tienen un volumen de embalse de más de 3millones de m3, también las clasifica como gran-des la Comisión Internacional de Grandes Repre-sas En este informe, todas las demás se consideran pequeñas.

Represas mayores. El World Atlas & IndustryGuide del International Journal on Hydropower &Dams define como ‘represa mayor’ el proyectoque cumple con uno de los siguientes criterios:altura superior a los 150 metros; volumen de másde 15 millones de metros cúbicos; volumen delembalse de más de 25 mil millones de metroscúbicos; capacidad instalada de más de 1 000megawatios.

Retención. Almacenamiento provisional que ofre-ce una represa. Incluso cuando el embalse estálleno, la salida puede ser menor que la entradacomo resultado del efecto de retención.

Revisión Global de la CMR. Valoración del desem-peño e impactos de las grandes represas y de lasalternativas para recursos hídricos y desarrollo deenergía, basada en la Base de Conocimiento de laCMR.

Ribereño (RIPARIAN). Que está en un río o lagoo cerca de ellos. Se utiliza para indicar a per-sonas, plantas o vida silvestre que vive al bordedel agua.

Ribereño (RIVERINE). Caracteristicas o hábitatsrelacionados con un río, formados por él, o quese encuentran en él; que viven a lo largo de lasorillas de un río.

Río. Curso grande que sirve como canal naturalde drenaje para una cuenca de drenaje. En elcaso de ríos transfronterizos, el término se refierepor igual a todas las clases de aguas que se venafectadas por represas o podrían verse afectadaspor ellas.

Sistema de gestión ambiental. Los procesos conlos cuales una organización identifica y evalúa losproblemas ambientales, establece metas paraatacar los problemas, y mide y verifica el avanceen la solución de los mismos.

Sociedad civil. Organizaciones no gubernamenta-les, organizaciones de base comunitaria, asocia-ciones profesionales de todas las disciplinas yotros sectores de la sociedad que no son ni entesgubernamentales ni sector privado.

Ramal principal. El curso principal de un río, quese caracteriza por sus tramos medio y bajo.

Utilización conjunta de agua. La utilización coordi-nada de agua de superficie y de recursos subter-ráneos

Vaciado del embalse. Hasta qué punto cambia elnivel de agua del embalse sobre una base diariao estacional debido a la descarga de agua desdeel embalse para diversas operaciones (como irri-gación, o picos diarios para generación eléctrica).El vaciado de emergencia puede darse porrazones de seguridad, o en anticipo de un eventoimportante de inundación.

Vertiente. La superficie que drena hacia un sis-tema fluvial; en relación con una represa, el árearío arriba de la misma de la cual recibe agua elembalse.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones350

Page 391: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo III

Programa de Trabajo de la CMR – Orientació n y metodologí a

ste anexo ofrece más detalles

acerca del método que se uti-

lizó en el cumplimiento de las

cuatro tareas principales del programa

de trabajo de la CMR. En respuesta al

mandato recibido, la Comisión comenzó

con la recopilación de una base consoli-

dada de conocimientos acerca de la

experiencia con grandes represas en el

mundo. Para asentar el análisis y las

conclusiones en una base sólida, soli-

citó, organizó o aceptó:

• estudios a fondo de casos de grandes represas en cinco continentes, junto con dos estudios de países;

• un Estudio de Verificación respecto a 150 grandes represas en 56 países;

• 17 revisiones temáticas agrupadas en cinco dimensiones del debate;

• cuatro consultas regionales; e• insumos que presentaron personas,

grupos e instituciones interesadas.

Los elementos del programa de trabajo

se reforzaron entre sí. Y hubo diferentes

E

Page 392: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo III

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones352

niveles de análisis y revisión. Por ejemplo, seevaluaron diferentes clases y propósitos de repre-sas (en los ámbitos de cuenca, país y regional); seutilizaron métodos diferentes para examinar aspec-tos transversales; se emplearon diferentes marcostemporales para evaluar aspectos, incluyendo per-spectivas retrospectivas y hacia el futuro; y, final-mente, se involucraron diferentes partes intersadasy se utilizaron diferentes procesos de revisión. Encuanto a participación, los estudios de casos invo-lucraron a grupos interesados y afectados queexaminaron a las represas como un todo desdeuna perspectiva histórica y en el contexto de unpaís o cuenca específicos; los estudios temáticosincorporaron a grupos de revisión procedetes demuchas disciplinas, regiones y poblaciones paraexaminar tendencias pasadas, presentes y futuras;las consultas regionales incluyeron a todos los gru-pos interesados en un deba- te de aspectos trans-versales en un ámbito regional. Por fin, el Foro dela CMR proporcionó a la Comisión una revisiónde nivel internacional y por parte de muchas par-tes interesadas de los contenidos de la base deconocimien to como un todo, una vez concluidos.Las secciones siguientes describen más en detallelos principales elementos del programa de trabajo.

Estudios de caso

Los estudios de caso se utilizaron primordialmentepara desarrollar la revisión global que se presentóen la Parte I y que abordó el tema de la eficaciadel desarrollo. En total, la CMR produjo 11 con-juntos de informes y documentos en el programade estudios de caso:• siete estudios de caso completos de algunasgrandes represas (cinco en países en desarrollo–Brasil, Tailandia, Pakistán, Turquía y Zambia-Zimbabue, y dos en industriales – EE UU yNoruega);• documentos de revisión de ámbito nacionalsobre la experiencia con grandes represas enIndia y China;• un estudio de caso piloto de dos represas enSudáfrica; y• un documento informativo acerca de la Federa-

ción Rusa y de los Nuevos Estados Independientes.

Cada estudio de caso tuvo su propio proceso derevisión por parte de grupos interesados. Se uti-lizó un marco de referencia común para que losgrupos interesados se centraran en:• identificar y definir prioridades para la cobertu-ra de los temas por parte del grupo de estudio;• revisar la información y el análisis que presen-tara el grupo de estudio sobre dichos temas; y• ponderar los hallazgos, las conclusiones y laslecciones extraídas.

La Comisión decidió por principio utilizar para losestudios de caso grupos nacionales de expertosen vez de consultores internacionales. Si bien sig-nificó un reto mayor en cuanto a independencia yneutralidad, proporcionó a la Comisión una visiónmás profunda de los contextos político, históricoy cultural para la gestión de recursos hídricos yenergéticos.

Propósito y selección de los estudios decaso

Dado que hay en el mundo unas 45 000 grandesrepresas, los estudios de caso no pretendieron serestadísticamente representativos. Los estudios decaso se propusieron ofrecer una revisión indepen-diente y a fondo del desempeño y eficacia para eldesarrollo de una serie de grandes represas alre-dedor del mundo y extraer lecciones de dicharevisión. Para los Estudios de Caso de la CMR, seestudió en forma intensiva una represa central enel contexto de su cuenca hidrográfica. Se exami-naron otras grandes represas en la cuenca paraevaluar e ilustrar los efectos interactivos y acumu-lativos de dichas represas con la represa centralen esferas como almacenamiento y regulación delrío, impactos del sedimento, impactos en la pesca,prácticas de operación e impactos sociales acumu-lados. La CMR asumió un enfoque amplio respec-to al concepto de ‘eficacia para el desarrollo’. Estoincluyó la pertinencia y adecuación de la represacomo respuesta a las nece- idades que motivaronsu construcción (como irrigación, electricidad,

Page 393: WCD - Represas y Desarrollo.

control de inundaciones, abas tecimiento de agua,navegación o beneficios múltiples) u otras metas,como utiliza- ción de infraestructura pública parael desarrollo regional. Los estudios también exam-inaron los beneficios proyectados respecto a losreales, los costos e impactos, la distribución deganancias y pérdidas entre grupos, y las condi-ciones generales bajo las cuales se construyó larepresa y se opera en la actualidad. El últimoaspecto incluye procesos de toma de decisiones yde consulta, y la validez ex post de los supuestosclave a partir de los cuales el proyecto fue origi-nalmente elaborado. Los procesos de los gruposinteresados que se formaron en torno al estudiofueron la base para considerar la eficacia para eldesarrollo desde perspectivas diferentes, ya queresulta claro que no hay un solo punto de vistaen cuanto a este aspecto.

Proceso de selección y criterios

El proceso de selección comenzó en la Secretaría,bajo la dirección de la Comisión, donde se com-piló una lista inicial de posibles países, cuencashidrográficas y represas concretas. Esta lista sepresentó y discutió en la Segunda Reunión de laComisión en Cape Town, en setiembre de 1998.Una serie de criterios orientaron la actividad depulir la lista de candidatas. Por ejemplo, como lospaíses en desarrollo poseen la cantidad mayor derepresas existentes, y en la actualidad construyenmás, se enfatizó la selección de estudios de casoen países en desarrollo.

La Secretaría se puso en contacto con una seriede gobiernos y autoridades de represas para eva-luar el nivel de cooperación que podría esperar laCMR en la implementación del programa. Se con-sideró que esta cooperación resultaba indispensa-ble para asegurar un acceso adecuado a desplaza-mientos hasta el lugar de la represas, a visitas enel terreno, a entrevistas con familias afectadas porel proyecto y a recopilación de datos de autori-dades gubernamentales y de otras instituciones, yen términos más generales, para maximizar laparticipación en todo el proceso por parte de

grupos involucrados. Junto con la identificaciónde represas y cuencas fluviales potencia- les parael programa de trabajo, la Secretaría inició unestudio de caso piloto de dos represas en el ríoOrange en Sudáfrica. Se llevó a cabo este estudiopiloto para elaborar, probar de antemano y con-seguir un mayor consenso entre los grupos intere-sados de la CMR en cuanto a la orientación ymétodo para el programa de estudios completosde caso. Una vez se acordó la meto- dología pilo-to, se elaboraron los términos de refe- rencia paralos estudios de caso en dos etapas; la primerapara la fase de definir el alcance y la segundapara la realización completa de los estudios.

En diciembre de 1998, en su tercera reunión, laComisión analizó una lista más corta de represascandidatas. La Secretaría procedió luego a estable-cer contactos formales con gobiernos para llegara acuerdos para emprender la fase de definiciónde alcance del grupo inicial de estudios de caso.

La diversidad fue el criterio principal que se uti-lizó para seleccionar estudios de caso de entre lalista de países, cuencas y represas potenciales.Estos criterios en general incluyeron:• diversidad regional (con la intención de abarcartodos los continentes);• diversidad funcional (para abarcar lo másampliamente posible represas hidroeléctricas, deirrigación, de control de inundaciones y multi-propósito);• diversidad de edad (para captar experiencias dediferentes décadas e impactos a largo plazo);• diversidad en tamaño y clase (para diferenciarentre represas grandes y mayores, así como entrerepresas de almacenamiento y en el curso delrío); y• diversidad del área de las vertientes (zonastropical, subtropical y templada, abarcando unaserie de variables, como clima, biodiversidad,morfología del río, características de la sedi-mentación, y así sucesivamente).

El comienzo de los estudios de caso también sevio influido por consideraciones presupuestarias.

Programa de Trabajo de la CMR

El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 394: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo III

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones354

Como la CMR se mantenía constantemente recau-dando fondos, el presupuesto y, por tanto, lacantidad de estudios de caso, no se completaronsino hasta mediados de 1999.

Después de los contactos iniciales con opeadoresde represas y gobiernos, se produjeron una seriede acontecimientos. Los gobiernos de Brasil,Pakistán, Tailanda, Zambia, Zimbabue, EE UU y

Noruega aceptaron participar de lleno en los estu-dios de caso. En Brasil, la Comisión decidió estu-diar el proyecto Tucuruí. Los gobiernos de India yChina indicaron inicialmente que no estaban pre-parados para participar en estudios de caso com-pletos. En base a una reunión en Pekín en juniode 1999. China estuvo de acuerdo en participaren una revisión del país. Después de un cambiode responsabilidades institucionales dentro delMinisterio de Recursos Hídricos en China, sinembargo, el gobierno indicó que se retiraba delacuerdo de participar en forma activa en la revi-sión del país (octubre de 1999). La CMR entoncesemprendió una revisión externa de las represasen China (enero de 2000). El gobierno de India,después de reuniones en Nueva Delhi (junio de1999), rehusó participar de lleno; luego aceptócooperar de lleno en un documento de revisiónde las represas en el país (febrero de 2000).

Método de los estudios de caso

La CMR estableció un grupo de personas e insti-tuciones interesadas y un grupo interdisciplinariode estudio para cada estudio de caso y cada estu-dio de país. Esto implicó varios grados de nego-ciación antes de que se completaran los gruposde estudio y los grupos interesados. La seleccióndel grupo de estudio y la identificación de losgrupos interesados fue un aspecto importante delestudio para maximizar la participación y acepta-ción del proceso y de los resultados de los estu-dios. Luego se siguió el método estándar en cadaestudio de caso, basado en el modelo que elaboróla CMR en el estudio piloto del río Orange. En elGráfico III.1 se representan los pasos principales.

Cada estudio se inició con un informe del alcancey con una reunión de consulta con grupos invo-lucrados. La fase de definición de alcance requi-rió entre dos y cinco meses, dependiendo delestudio. El propósito de esta fase fue identificar yestablecer prioridades para los temas y analizarcon grupos involucrados cómo se abarcarían den-tro del marco del estudio que proporcionaba laCMR. Después de una reunión de la fase de

Represa central

Grand CouleeKaribaTarbelaFour Dams

AslantasTucuruíPak Mun

Cuenca hidrográfica

ColumbiaZambeziIndusGlomma Laagen

CeyhanTocantinsMun

Río Orange

País de la cuenca

E E UUZambia/ZimbabePakistánNoruega

TurquíaBrasilTailandia

Sudáfrica

Año en que seencargó

194119591968

1970, 1955,1952 y 1910

198519861994

1971

WCD requestsco-operation ofresponsible Ministry

WCD appoint localor regional consultant

WCD invitesstakeholders to firstconsultative meeting

WCD organises 1ststakeholder meeting

Project approved byWCD Commissioners

WCD supervisesactual Case Study

Draft Final Report

WCD organises 2ndstakeholder meeting

Final Report, andSummary Report forWCD Commissioners

Ministry agrees andnominates contactperson

Consultant preparesScoping Study

1st stakeholder meeting,discussion of procedure &content of Scoping Study

Local/regionalconsultant carries outCase Study

Draft Final Report sentto stakeholders

2nd stakeholder meeting,discussion of dataand conclusions

Procedure for Case Study

Recuadro 9.7 Central Nature Reserve de Surinam

Estudio piloto Garlep/Vanderkloof

Aprobación del proyectopor los Miembros de la

El consultor prepara el Estudio de Alcance

1ª reunión de gruposinteresados, análisis deprocedimientos y delcontenido del Estudio deAlcance

El consultor local/region-al realiza el Estudio deCaso

Borrardor del informefinal se envia a los gru-pos interesados2ª reunión de gruposinteresados, Análisis dedatos y conclusiones.

El ministerio acepta y nombraa la persona contacto

Informe Final, e InformeResumen para los Miembros de la CMR

La CMR organiza la 2ªReunión de gruposinteresados

Borrador del Informe final

La CMR supervisa el Estudio de Caso mismo

La CMR organiza la 1ªreunión con gruposinteresados

La CMR invita a grupos interesados a una primerareunión de consulta

La CMR nombra un consultorlocal o regional

La CMR solicita cooperaciónde ministerios responsables

Gráfico III.1Procedimiento para el Estudio de Caso

Page 395: WCD - Represas y Desarrollo.

acan- ce con el grupo de partes interesadas, serevisaba el grupo de estudio y se definían enforma definitiva los términos de referencia para elestudio.

El grupo de estudio comenzaba luego fases para-lelas de recopilación y verificación de datos, entrevistas estructuradas, averiguaciones e invitación apartes interesadas para que presentaran por escri-to sus posiciones.

Después de recoger los datos, de programas en elterreno, de recopilación de insumos y análisis, elgrupo de estudio elaboraba un borrador de infor-me. Luego se circulaba entre los grupos interesa-dos, quienes lo analizaban en una segunda reu-nión. El grupo de estudio incorporaba los comen-tarios que se hacían en la reunión y en el subsi-guiente seguimiento escrito, y luego se elaborabael informe final. Este incluía la experiencia, laslecciones aprendidas y los puntos de vista con-vergentes y divergentes de los grupos interesados.En algunos momentos el proceso generaba bas-tante controversia y en algunos países se cuestio-naron aspectos de los informes.

La esencia de los estudios de caso la constituíanseis preguntas:• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos proyectados en comparación con los reales?• ¿Cuáles fueron los beneficios, costos e impactos no esperados?• ¿Cuál fue la distribución de costos y beneficios• quién ganó y quién perdió?• ¿Cómo se tomaron las decisiones?• ¿Cumplió el proyecto con los criterios y directrices de la época?• ¿Cómo se hubiera visto este proyecto en el contexto actual en términos de lecciones aprendidas?Las respuestas de los estudios a estas preguntasconcretas, junto con los puntos de vista adiciona-les que se obtuvieron mediante los cuestionariosy discusiones con grupos interesados, se utlizaronpara evaluar e ilustrar la ‘eficacia para el desarrol-lo’ de la represa, y para extraer y definir priorida-des sobre la base de las lecciones aprendidas.

Se distribuyó información a los medios de comu-nicación en cuanto a las reuniones de los gruposinteresados, y en cada fase los informes y resulta-dos que circularon entre los grupos interesados secolocaron en la página web de la CMR con el finde obtener comentarios de todo el mundo.

Cada informe incluye las lecciones aprendidas delestudio de caso que elaboraron los grupos intere-sados y los grupos de estudio. Estas lecciones seelaboraron en reuniones de uno o dos días conlos grupos interesados, con a veces entre 60 y 70participantes. La Secretaría también se preocupóde mantener informados a los grupos interesadosacerca de la incorporación de sus comentarios alinforme final. En los casos en que no resultó posi-ble un acuerdo total con todos los grupos intere-sados, también se incluyeron, en el informe y enlos comentarios escritos en el anexo del estudiode caso, los puntos de vista divergentes. La pági-na web de la CMR incluye una lista de leccionescomunes a todos los estudios de caso además delos informes individuales El lector también puedeconsultar el estudio piloto, que ilustra los proced-imientos para verificar y recopilar en las reunio-nes opiniones de parte de grupos involucrados.

Estudio de verificación

El Estudio de Verificación de la CMR provee unnexo entre los aspectos temáticos que surgen enun nivel global y regional a partir de las presenta-ciones, consultas y revisiones temáticas, y laspercepciones más profundas que se derivan delos estudios de caso de la CMR.. El estudio noofrece evaluaciones de proyectos individuales derepresas ni tampoco pretende ser estadísticamenterepresentativo de las casi 45 000 grandes represas.Se diseñó más bien para mostrar pautas y tenden-cias generales.

El punto focal clave para el proceso de compartirinformación fue un enfoque de múltiples partesinteresadas con su inclusión y participación entodos los niveles y con acceso a múltiples fuentesde información. Como tal, el Estudio de Verifica-

Programa de Trabajo de la CMR

355El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Anexo III

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones356

ción representa un estudio internacional encola-boración, en el que el objetivo primordial fue lalegitimidad, transparencia e integridad de los datosde todos los colaboradores en más de 50 países.

Gama de represas seleccionadas

Las represas que se incluyeron en el Estudio deVerificación se tomaron de una serie de fuentes,incluyendo los Estudios de Caso de la CMR, debases existentes de datos y de otras represas, locual contribuyó a la diversidad general de lamuestra total. La mezcla de grandes represas queconstituyen la muestra del Estudio de Verificaciónincluye represas:• de diferentes ubicaciones regionales;• de edades diferentes, desde las de los años 30hasta las de los 90;• de una gama de alturas y tamaños diferentes; y• con propósitos diferentes, como abastecimientode agua, irrigación, gestión de inundaciones, elec-tricidad y recreo.

La técnica de muestreo del estudio se propuso lle-gar a una muestra del estudio de Verificación queinformaría el debate sobre represas y proporcio-naría orientación para estudios similares en el futuro, dentro del contexto del Programa de Trabajode la CMR. Dados tanto el énfasis en los Estudiosde Caso incluidos en el programa de trabajo, co-mo el interés en ‘verificar’ el resultado de estosestudios a fondo en comparación con la experien-

cia más amplia en las cuencas hidrográficas esco-gidas, los dos primeros estratos de la muestra losconstituyeron las represas en el Estu-dio de Casosy una selección de otras represas de la cuencaconstituyeron. Resultó inevitable que la selecciónde estas dos submuestras implicara un ciertosesgo debido a los criterios utilizados en la selec-ción de las represas en el Estudio de Caso y detomar una muestra adicional de cuencas concretas.

El resto de la muestra trató de eliminar muchosaspectos de este sesgo en la selección, es decir,corregir el exceso de representación de atributosespecíficos como tamaño, ubicación, propósito yedad. La tercera submuestra intentó recurrir arepresas de estudios existentes para lo cual esco-gió la submuestra de entre las represas examinadas en el estudio de grandes represas del BancoMundial en 1996. En concreto, se escogieronrepresas que representaran a regiones, países ypropósitos no reflejados en las dos primeras sub-muestras. La representación de represas de paísesadicionales se introdujo con la incorporación derepresas de los estudios de países de la CMR enIndia, China y Rusia a la cuarta submuestra.

El paso final en el proceso de muestreo fue unintento de corregir las diferencias restantes encuanto a representación de represas por ubica-ción, edad, tamaño y propósito en las cuatro pri-meras submuestras en comparación con la mejorinformación disponible sobre la población globalde grandes represas. Para satisfacer este requisito,la CMR utilizó el World Register de ICOLD paraescoger 73 represas complementarias (esto exclu-ye las represas chinas, como se mencionó en otrolugar). Los detalles completos de la metodología ycriterios de selección se encuentran en el Informede la Verificación.

El Cuadro III.2 muestra el cambio desde la mues-tra original propuesta a la situación final de lasrepresas escogidas para cada submuestra en elEstudio de Verificación. Hubo que enfrentarse anumerosos retos al aplicar un estudio global deesta índole como parte de un proceso limitado en

Estratos

(submuestras)

Represas de Estudios de Caso

Represas no centrales en

cuencas de Estudios de Caso

Represas de bases existentes de

datos

Estudios de países

Represas complementarias

Subtotal

Cuestionarios incompletos

Total final analizado

Presentaciones adicionales

*número de cambios debido a la exclusión de las 11 represas chinas de la muestra

Represas seleccionadas

13

24

24

19

73154

Muestra daactualiza

13

24

23*

9*

73

143

Respuestas recibidas

13

22

21

9

60

1252

123

Cuadro III.2 Base de datos del Estudio de Verificación

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el tiempo. Debido a muchos factores (tanto con-troversiales, de negativa de permisos como difi-cultades logísticas), resultó inaccesible la informa-ción para algunas grandes represas. Al final delproceso, se habían recibido contribuciones demás del 80% de la muestra original. Durante elproceso se sustituyeron algunas represas paraasegurar el cumplimiento de los criterios origina-les para la muestra escogida. Se recibieron variascontribuciones adicionales para represas que noentraron en la muestra original planeada.Del total de cuestionarios recibidos (125 represasseleccionadas y 9 adicionales), sólo se tomaronen cuenta para el análisis final las 125 original-mente escogidas como parte de la metodologíade la Verificación. Se excluyeron dos de estoscuestionarios debido a que la información eraincompleta. El análisis final se realizó, pues, apartir de 123 cuestionarios sobre grandes represas.

¿Quién proporcionó la evidencia?

Los proyectos de grandes represas que seanalizaron en la Verificación comprenden 52 países en seis regiones principales del mundo:• Se contrató a más de 70 colaboradores, con un40% pertenecientes a departamentos/compañíasgubernamentales, un 40% consultores/compañíasprivadas y un 20% pertenecientes a ONG/acade-mia/instituciones de investigación.• Se les encargó a 30 colaboradores más que revi-saran una muestra seleccionada de 17 proyectosescogidos al azar y 18 controversiales, con el finde verificar los datos. Los grupos que se escogie-ron para esta revisión fueron en su mayoría ONGlocales, que brindaron una segunda opinión acercade las contribuciones gubernamentales y privadas.

Redes de seguridad y confianza en losdatos

Para asegurar la credibilidad y confianza en elEstudio de Verificación, fue necesario aplicar unaserie de pasos repetitivos y ‘redes de seguridad’para mejorar la calidad y cantidad de datos pre-sentados. Consistieron en;

• Gama de recursos de datos que utilizaron loscolaboradores, incluyendo entrevistas.• Revisión interna de todos los cuestionarios.,solicitando datos y aclaraciones para llegar a unnivel mínimo de aceptación.• Revisión por parte del personal de la CMR delas publicaciones disponibles en la oficina acercade las represas incluidas en el Estudio.• Revisión externa de represas controversiales yescogidas al azar. De las 50 escogidas, se reci-bieron y analizaron 31 revisiones, con las sigu-ientes ideas:

• Los revisores comentaron aproximadamente una tercera parte de los datos originales.• La mayor parte de las revisiones corroboraron los datos originales, con entre un 20 y un 40% de cifras cuestionadas (mínimo de 10% de discrepancias).• De las cifras cuestionadas, prevaleció cen trarse en discrepancias en cuanto a la cantidad de personas realmente desplazadas y, en unos

pocos casos, a los costos reales de capital.• Transparencia por medio de compartir, a solici-tud, datos ‘sin procesar’ tomados de cuestionariospresentados. Alrededor del 50% de quienes res-pondieron dieron permiso para que se revisaranen forma independiente los cuestionarios queenviaron. Una red de organizaciones de la socie-dad civil realizaron una revisión general, comple-mentando y cuestionando información en estasubmuestra.

Los cuestionarios

El cuestionario principal para el Estudio de Verifi-cación lo diseñó, probó y revisó la Comisión apartir de su experiencia en el Estudio Piloto delrío Orange en Sudáfrica. Constituyen la base delestudios diez categorías de preguntas que abarca-ron una amplia gama de preocupaciones, inclu-yendo preguntas acerca de aspectos técnicos,económicos, sociales, ambientales y de toma dedecisiones. Durante el proceso fue necesariointroducir un breve cuestionario complementariopara que no faltara nada.

Programa de Trabajo de la CMR

357El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 398: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo III

Análisis de datos

La información que se envió en los cuestionariosoriginales se almacenó en una base de datos concapacidad de interrelación. Del análisis de lamuestra final de represas la CMR dedujo 32 indi-cadores para medir parámetros de desempeñoproyectado respecto a real. Los gráficos y estadís-ticas que se necesitaron para analizar estos 32indicadores en el Estudio de Verificación se obtu-vieron mediante el programa estadístico computa-rizado Statistica. Para la mayor parte de los 32indicadores se escribieron programas para dibujarlos gráficos requeridos y calcular las estadísticasapropiadas. Esto se automatizó para facilitar unaproducción fluida y rápida de los resultadosrequeridos y para asegurar que en el futuro sepudiera repetir fácilmente el análisis.

Las represas para la Verificación se clasificaronsegún las siguientes 11 características: región,subregión, altura, década en que se puso a fun-cionar, áreas del embalse, propósito, submuestras,tramo recto del río, clima, ingreso y subingreso.(Ver Cuadro III.3). Cada indicador se analizó pri-mero desde una perspectiva global, o sea, seidentificaron todas las observaciones válidas y latendencia o pauta general. Luego se dividieronlas observaciones entre las categorías del conjun-to escogido de 11 caracteristicas específicas, y lastendencias o pautas que surgieron se compararonentre las varias categorías de la característica con-creta (ver la lista de clasificaciones cruzadas).

El análisis de los cuestionarios del estudio ha sidoprincipalmente gráfico junto con algunas estadísti-cas sencillas, modelos de regresión y técnicas deagrupación utilizadas para la producción de ener-gía hidroeléctrica. Para cada uno de los 32 indi-cadores, se prepararon diferentes clases de gráfi-cos y las correspondientes estadísticas. Todos losdatos se presentaron en el nivel de caso para ase-gurar la distribución y la variancia. Se dedujerontendencias y pautas de los gráficos preparadosincluidos en el Informe de Verificación. Cuandoresultó posible, se ofrecieron explicaciones cientí-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones358

Clasificación por Nombres de la categoría Cantidad de represas

Región EE UU y Canadá 10América Latina 17

África y Medio Oriente 20Europa y Asia Central 34Resto de Asia 42

Subregión Norteamérica (EE UU y Canadá sólo) 10América Central, el Caribe y México 12Sudamérica 5Medio Oriente y Norte de Africa 5África Sub-sahariana 15Europa Oriental y Asia Central 9Resto de Europa 25Asia Oriental y Pacífico 26Asia Meridional 16

Altura de la 15-30 m 31represa (m) 31-100 m 63

>101 m 29

Área del embalse < 1 km cuadr. 19(km2) 1-10 km cuadr. 25

10-100 km cuadr. 40> 100 km cuadr. 39

Década eb que < 1950 3comenzó a operar 1950-59 13

1960-69 251970-79 391980-89 26>- 1990 17

Propósito Uno solo:Abastecimiento de agua 9Hidroenergía 35Irrigación 13Control de inundaciones 1Otro 1Multipropósito 64

Submuestras OED 23Estudio de cuenca/no central 21Estudio de cuenca/central 12Estudio de paísOtro 58

Tramo recto del río Superior 50Medio 32Inferior 18Desconocido 23

Clima Templado 77Tropical/Subtropical 46

Ingreso Elevado 46Medio 46Bajo 31

Subingreso OCDE 46Medio-alto 22Medio-bajo 24Bajo 31

Cuadro III.3 Clasificación cruzada de represas en la muestra deVerificación

Page 399: WCD - Represas y Desarrollo.

ficas o de otra índole apropiadas para justificar lapresencia de tendencias o pautas concretas. Seinterpretaron los hallazgos clave respecto a 24indicadores y se integraron a los aspectos dedesempeño, impactos y toma de decisiones de laPrimera Parte de este informe.

Se investigaron todas las observaciones que

Statistica clasificó como extremas o marginales.En la mayor parte de las circunstancias estasobservaciones resultaron tener validez en funciónde los cuestionarios originales y, por tanto, serextremos legítimos. Siempre que resultó posiblese corrigieron datos espurios. Cuando la validezde los extremos o marginales resultó sospechosay sin sustento, se eliminaron las observaciones en

Programa de Trabajo de la CMR

359El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

(3)

Social anddistributional

issues

Environment(2)

Economics andfinancing

(2)

Options(2)

Institutional andgovernance

(5)

Revisions

Scoping papers reviewed by Commissionersdefine the terms of reference for the review

Contracted Writers Submissions Papers from partnerorganisations

Workshops

Gráfico III.2: Proceso de Revisión Temática

17 Temas agrupados en 5 categorías

Aspectos sociales Medio Economía y Opciones Institucionalesy de distribución Ambiente financiación y gobernanza

(3) (2) (2) (2) (5)

Proceso

Documentos sobre alcance que revisan losmiembros de la Comisión en los que se definen los términos de referencia para la revisión

Recolección de información y perspectivas para la Base de Conocimiento

Escritores contratados Presentaciones Trabajos de organizaciones Talleresasociadas

Redacción de documentos temáticos

Comentarios de parte de:+ Panel externo de revisión+ Miembros del Foro+ Miembros de la Comisión

Revisiones

17 documentos temáticos finalescon recomendaciones a la Comisión

Se introducen en la web los documentos finales y comentarios

Page 400: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo III

los análisis. Esto sólo fue necesario en algunoscasos aislados.

Estos no son los únicos análisis que ha realizadola CMR con la muestra de la Verificación total-mente verificada, pero ilustran los indicadores dedesempeño final, impacto y toma de decisionesque se pueden inducir de los datos. La CMR tam-bién ha realizado análisis de variación doble ymúltiple para poner de relieve tendencias y pau-tas para clasificaciones cruzadas regionales u otras.

Revisiones temáticas

La CMR encargó 17 revisiones temáticas y unos130 documentos para que abordaran las cincoáreas principales de preocupación que se habíanidentificado en el documento de estrategia y obje-tivos:• aspectos sociales y de distribución• aspectos ambientales• aspectos económicos y financieros• aspectos de opciones, y• gobernanza y procesos institucionales

Las revisiones temáticas proporcionaron informa-ción base, análisis y recomendaciones sobretemas que abarcan todos los elementos centralesen el debate sobre represas. Las revisionestomaron en cuenta la experiencia pasada y actual,así como el contexto hacia el futuro, medianteuna síntesis del conocimiento más al corriente, lasprácticas y los puntos de vista clave sobre cada

tema. Dentro delos límites quedefinieron la basede recursosdisponibles y elcalendario de laComisión, el nivelde esfuerzo quese requirió parala preparación deestos documentosde revisión variósegún la comple-

jidad del tema y el nivel de controversia que lorodeaba. La preparación de los documentos derevisión incluyó establecer paneles y proced-imientos para una revisión más amplia por partede iguales. Esto ayudó a reunir un espectro másamplio de perspectivas y orientaciones sobre eltema y a aclarar las áreas de acuerdo potencial (yde desacuerdo persistente) sobre temas muy con-trovertidos. El proceso de revisión temática seilustra en el Gráfico III.2.

Consultas y presentaciones

Durante casi todo su mandato de dos años laCMR siguió el viejo adagio de ser ‘rápida paraescuchar, y lenta para hablar’. Más que expresarsus opiniones antes de que hubiera recopilado suinvestigación, la Comisión sondeó los puntos devista y el conocimiento sobre los costos y benefi-cios de las represas de una multitud de personasy grupos involucrados. Además de sus estudiossegún el programa de trabajo, la CMR estableciópuestos globales de escucha por medio de suprograma de presentaciones y de sus consultasregionales. Además de las presentaciones y de lascuatro consultas regionales, la Comisión consultócon numerosas asociaciones profesionales y pro-porcionó insumos para muchos eventos de gru-pos no involucrados con la CMR.

Está disponible una lista completa de las pre-sentaciones e informes sobre las consultasregionales en www.dams.org.

Consultas regionales

En total 1 400 personas de 59 países asistieron alas consultas regionales de la CMR en AsiaMeridional, Este y SE de Asia, América Latina yÁfrica y el Medio Oriente. Las reuniones se orga-nizaron con esmero con el fin de asegurar unaamplia participación de ONG, gobiernos, indus-trias y compañías de servicios públicos, académi-cos, financistas y otras partes interesadas. La CMRparticipó también en dos audiencias que organi-zaron para sus propios fines ONGs en Sudáfrica y

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones360

Economics7.92%

Case Studies3.09%

SocialIssues21.53%

OptionsAssessments17.20%

InstitutionalIssues

22.65%

EnvironmentalIssues

27.59%

Economía7.92%

Estudios de Caso 3.09%Aspectos

ambientales27.59%

Aspectosinstitucionales 22.65%

Aspectossociales21.53%

Evaluación de opciones17.20%

Gráfico III.3 Temas en las Presentaciones

Page 401: WCD - Represas y Desarrollo.

Europa.

El proceso de consulta comenzó con la selecciónde temas para cada reunión. Los temas sebasaron en una amplia gama de presentacionesque se solicitaron por medio de una ‘Invitación’que se anunció y envió por correo, unos mesesantes de la respectiva consulta regional, a unalarga lista de personas interesadas en represas.Después de haber seleccionado los temas, laSecretaría invitó a exponentes sobre la base de lapertinencia de su contribución a la Base deConocimiento de la CMR y de lograr una repre-sentación regional equilibrada.

Los aspectos clave que surgieron de las consultasfueron:

• participación y transparencia en la planificacióny toma de decisiones en cuanto a represas;• desplazamiento, reasentamiento y reparaciónpara los afectados negativamente por las represas;• represas como medio para satisfacer demandasde alimentos, energía, agua potable y control deinundaciones;• evaluar los costos y beneficios de alternativaspara proveer irrigación, control de inundaciones,

electricidad y abastecimiento de agua;• la importancia de la sustentabilidad ambiental;• enfoques regional/transfronterizos para compar-tir recursos hídricos, y también la resolución deconflictos; y• métodos para asegurar que quienes construyenrepresas cumplan con las regulaciones, leyes ypolíticas.

Presentaciones

Para setiembre de 2000, la CMR había recibido947 Presentaciones de 79 países. De ellas, 400tenían relación con las consultas regionales.Todas las presentaciones se incorporaron a unabase central de datos. Se catalogaron por tema deacuerdo con las líneas de las revisiones temáticas:sociales, ambientales, aspectos económicos einstitucionales, y evaluación de opciones. El sis-tema de catalogación permite escoger por tema,región y país. Las presentaciones las revisó laSecretaría y, en casos pertinentes, se com-partieron con escritores principales y revisoresexternos involucrados en la compilación de losEstudios de Caso de la CMR, las RevisionesTemáticas y el estudio de Verificación.

Programa de Trabajo de la CMR

361El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 402: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Informes en la Base de Conocimiento de la CMR

a Base de Conocimiento de la

CMR sirvió para informar a la

Comisión acerca de los aspectos

principales que tienen que ver con las

represas y sus alternativas, y comple-

mentó las consultas regionales, en las

que los Miembros de la Comi- sión

escucharon de primera mano experien-

cias regionales pertinentes de la boca de

gobiernos, miembros de la sociedad

civil y sector privado.

Los informes incluidos en este Anexo estándisponibles en la página web www.dams.org. Seutilizaron para sintetizar y estructurar la abundanciade conocimientos que se encuentran en la Base deConocimiento, y para extraer aspectos clave, lec-ciones aprendidas y propuestas para el futuro.Siguen siendo insumos para la Comisión más queproductos de sus deliberaciones y por ello no rep-resentan expresiones de los puntos de vista y con-clusiones de la Comisión, que se encuentran sóloen este informe final.

Los Estudios de Caso y las Revisiones Temáticas loscontrató la CMR a autores principales, que se esco-gieron por su capacidad para respetar

L

Page 403: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones363

los criterios rectores que estableció la Comisiónen cuanto a competencia profesional, indepen-dencia, transparencia y apertura en el desempeñode la función de sintetizar información y perspec-tivas encontradas en los documentos que se apor-taron y en las presentaciones. Todos los términosde referencia y la redacción de los informes fina-les, se sometieron a la revisión de grupos intere-sados locales (para los Estudios de Caso) y depaneles de revisión (para las Revisiones Temáticas)compuestos de 8 a 10 personas de diversa forma-ción, de regiones de origen y perspectivas vari-adas. Los Documentos de Trabajo se prepararoncon organizaciones asociadas para incluir diversasperspectivas sobre aspectos específicos.

En total, 201 personas comentaron los borradoresde las Revisiones Temáticas, y se pidió a losescritores principales que se refirieran a sus

comentarios, siempre que fuera posible, en susrespectivos informes finales. Los comentarios delos revisores se han incluido como anexos parapermitir al lector que capte mejor el debate.Durante todo el proceso de revisión estuvieron adisposición en la página web de la CMR losinformes en borrador y finales de los Estudios deCaso y de las Revisiones Temáticas.

Para cada una de las Revisiones Temáticas se enu-meran los Documentos de Colaboración, y tam-bién las síntesis de las Revisiones que prepararonlos redactores de las mismas. Algunos los solicitóla CMR por medio de asociados institucionalesclave; otros se contrataron según los términos dereferencia de la CMR; y todavía otros fueronresultado de iniciativas de organizaciones asoci-adas como contribuciones directas al proceso dela CMR y a su base de conocimiento.

Estudio de CasoGrand Coulee Dam, Columbia River Basin, United StatesTarbela Dam, Indus River Basin, Pakistan Aslantas Dam, Ceyhan River Basin, Turkey Kariba Dam, Zambezi River, Zambia/Zimbabwe Tucurui Dam, Tocantins River, Brazil

Pak Mun Dam, Mun-Mekong River Basin, ThailandGlomma and Laagen Basin, NorwayOrange River (Pilot Study), South Africa

Líderes de GrupoLeonard Ortolano, Katherine KaoCushingAmir MuhammedRefik ÇölasanAlois HungweEmilio Lèbre La Rovere, FranciscoEduardo MendesSongkram Grachangnetara et al.Jostein Skurdal

WCD Secretariat

Estudios de Caso

Grupo de autoresIndia

China

R. Rangachari, Nirmal Sengupta,Ramaswamy R. Iyer, Pranab Banerji,Shekhar Singh

Ismail Najjar, Bill Smith, RichardFuggle, Habib Khoury, Sam Pillai,John Boyle

Estudios de países

Page 404: WCD - Represas y Desarrollo.

Informes en la Base de Conocimiento de la CMR

364El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Documento de información

Russia and Newly Independent States

Grupo de autores

Lilia K. Malik, Nikolai I.Koronkevich, Irina S. Zaitseva,Elena A. Barabanov

Documento de información

Autor principal

Documento de colaboración Social Impacts of an African Dam: Equity andDistributional Issues in the Senegal River Valley. Downstream Impact of Dams. Dams and Benefit Sharing. A Submission fromHydro-Quebec. Assessing the Project – Social Impacts and Large Dams. Report on the Social Impact of Dams: Distributional andEquity Issues – Latin American Region. Some Evidence on Overall Distributional and EquityImpacts. Balancing Pain and Gains – A Perspective Paper onGender and Large Dams. Social Impacts of Large Dams: The China Case.

William Adams

Autor

Adrian AdamsWilliam Adams

Dominique Egré, Joseph MilewskiHugh Brody

Carmen Ferradas

Pablo Gutman

Lyla Mehta, Bina SrinivasanLubiao Zhang

Revisiones temáticas y documentos de colaboración

I.1. Impacto social de las grandes represas y aspectos de equidad y distribución

I.2. Represas, pueblos indígenas y minorías étnicas vulnerables

Autor principal

Documento de colaboraciónDams, Indigenous People and Vulnerable EthnicMinorities: A Case Study on the Ibaloy People and theAgno River Basin, Province of Benguet, Philippines. The Chixoy Dam in Guatemala: The Maya AchiGenocide. The Story of Forced Resettlement. A Case Study on the Proposed Epupa Hydro PowerDam in Namibia. The Resettlement of Indigenous People Affected bytheBakun Hydro-Electric Project, Sarawak, Malaysia. Lake Winnipeg Regulation Churchill-Nelson RiverDiversion Project and the Crees of Northern Manitoba,Canada.

Marcus Colchester

Autor

Jaqueline Carino

Jaroslave Colajacomo

Andrew CorbettGabungan

Luke Hertlein

Page 405: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones365

Autores principales

Documento de colaboraciónThe Experience with Dams and Resettlement in Argentina. Displacement, Resettlement, Rehabilitation,Repatriationand Development. AfricanExperience. Displacement, Resettlement, Rehabilitation,Repatriation and Development – China Report. Displacement, Policy and Law in India.

Displacement, Resettlement, Rehabilitation,Repatriationand Development. The Mexican Case.

Leopoldo Bartolome, Chris deWet, Harsh Mander,Vijay Nagaraj

AutorLeopoldo Bartolome,Christine Danklmaier

Chris de Wet

Jun JingRavi Hemadre, Harsh Mander,Vijay Nagraj

Scott Robinson

Land Acquisition Act and Impact on TribalDevelopment in India. Operationalisation of Free Prior Informed Consent. Dams and Tribal People in India. The Alta-Case in Norway. A Story about How AnotherHydroelectric Dam-Project was Forced through inNorway. Ande Somb

Manisha Marwaha

Lyla Mehta, Maria Stankovitch

Amrita Patwardhan

I.3. Desplazamiento, reasentamiento, rehabilitación, reparación y Desarrollo

Autores principalesPatrick Dugan, Jeff McNeely

Documento de colaboración Dams and Biological Diversity – Establishing Strategic Linkages under the Conventions. Ecosystem Impacts of Large Dams. Managed Flood Releases from Reservoirs – Issues andGuidance.

Capacity and Information Base Requirements forEffectiveManagement of Fish Biodiversity, Fish Stocks andFisheriesThreatened or Affected by Dams during theProject Cycle.

Mike Acreman, Ger Bergkamp,

Autor

Asheline AppletonMike Acreman, MatthewMcCartney, Caroline SullivanMike Acreman, Edward Barbier,Martin Birley, Kenneth Campbell,Frank Farquharson, NicholasHodgson, Jeremy Lazenby, MatthewMcCartney, John Morton, DavidSmith, Caroline Sullivan

Garry Bernacsek

II.1. Represas, funciones ecosistémicas y restauración ambiental

Page 406: WCD - Represas y Desarrollo.

Informes en la Base de Conocimiento de la CMR

366El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

International Mechanisms for Avoiding, Mitigatingand Compensating the Impacts of Large Dams onAquatic and Related Ecosystems and Species. Definition and Implementation of Instream Flows.

Information Needs for Appraisal and Monitoring ofEcosystem Impacts. Large Dams and Freshwater Fish Biodiversity. Biodiversity Impacts of Large Dams.

Biodiversity Impacts of Large Dams: Waterbirds. Fundamental Legal and Ethical Principles in Adjudgingthe Merits of Development Projects. The Influence of Dams on River Fisheries. Dams and Fish Migration. A Review of Guidance and Criteria for ManagingReservoirs and Associated Riverine Environments toBenefit Fish and Fisheries. Molluscan Biodiversity and the Impact on Large Report on the Conference on Hydrological andGeochemical Processes in Large Scale River Basins,15–19 November, 1999, Manaus, Brazil.

John BizerCate Brown, Jackie King,Rebecca Tharme

Cate Brown, Jackie KingJohn CraigJohn Craig, Nick Davidson, DonMcAllister, Dianne Murray, MarySeddonNick Davidson, Simon Delany

Charles DiLevaDonald Jackson, Gerd Marmulla Michel Larinier

Steve MirandaDams. Mary Seddon

Leonard Sklar

Autores principales

Documento de colaboraciónAn Analysis of the Linkages between the UNFCCCLegal Regime and Dams.

Nigel Arnell, Mike Hulme, Luiz Pinguelli Rosa,Marco Aurelio dos Santos

AutorAlbert Mumma

II.2. Represas y cambio global

Autores pricipales

Documento de colaboración Methods for Valuation of Flood Control Benefits. Resettlement Costs. Distributional Analysis. Survey of Multilateral Bank Practice on Financial andEconomic Analysis of Large Dams.

Alec Penman, Robert Unsworth

AutorColin GreenPablo GutmanPablo Gutman

Anneli Lagman

III.1. Análisis económico, financiero y de distribución

Page 407: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones367

Methoda for Valuation of Impact of HydropowerProjects.Review Paper I - Review Paper on Financial,Economic, and Distributional Analysis . Example of SAM Analysis in the Republic ofSouth Africa. Methodological Approach for the DistributionalEffectiveness of Large Dams. Review Paper II - Financial, Economic andDistributional Analysis. Methods for Valuation of Irrigation Benefits.

Anil MarkandyaMichelle Manion, BruceMcKenney, Robert Unsworth

David Mullins

Kyra Naudascher-Jankowski

Alec PenmanDouglas Southgate

Autor principal

Documento de colaboración Database Support. Hydropower Dams. Multipurpose Dams. Note on Financial Instruments and Incentives. Financing Statistics, Trends and Policies ofInternationalFinancial Institutions.

Per Ljung

AutorLily DongeChris HeadChris HeadMichael Kelly

Hilary Sunman

III.2. Tendencias internacionales en financiación de proyectos

Autores principales

Documento de colaboraciónRenewable Options. Major Trends in Energy Development. Demand Management. Life Cycle Analysis. Rural and Appropriate Energy. Submissions Contributing to the Thematic.

Maritess Cabrera,Anton Eberhard, Michael Lazarus,Thierry Lefevre, Donal O’Leary,Chella Rajan

AutorGlynn MorrisDonal O’LearyRoger PetersRona WilkinsonBjorn SvensonInternational CogenererationAlliance, International HydropowerAssociation, International AtomicEnergy Association, American SolarEnergy Society, European WindEnergy Association, NationalHydrogen Association, GasResearch Institute

IV.1. Suministro eléctrico y opciones para la gestión de la demanda

Page 408: WCD - Represas y Desarrollo.

Informes en la Base de Conocimiento de la CMR

368El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Autor principal

Documento de colaboración

Privatisation of Infrastructure Hydraulic Work –Chilean Experience. Future Approaches towards Taking up DamProjects. Developing Irrigation Options for Small Farmers. Some Drainage Options. Options Assessment and the Planning System in theIBIS, Pakistan. Biotechnology in Semi Arid Tropics. ICRISATContributions from the Latin American Experience.Potential for Improvements of Water Harvesting. Irrigation and Agriculture Experience and Optionsin Israel. Options in Agricultural Policy. Assessment of Irrigation Options in India.

K. Sanmuganathan

Autor

Pablo Anguita Salas

S. CharKeith FraustoAlfred Heuperman

Khalid Hussain

Hector MalettaDieter Prinz, Anupam Singh

Yehuda ShevahLaurence SmithHimanshu Thakkar

IV.2. Opciones en irrigación

Autores principales

Documento de colaboración Water Efficiency Case Studies from California. Contributions Relating to Rainwater Harvesting. Supporting Note. Contributions on Community Based Systems. Example of Demand Management from South Africa.Supporting Note.

Colin Fenn, David Sutherland

AutorMary Ann DickinsonJohn GouldAllan LambertJon LaneGuy PrestonPhilip Turner

IV.3. Opciones en abastecimiento de agua

Autor principal

Documento de colaboraciónDraft ICOLD Bulletin on Dams and Floods. A Review of the Role of Dams in Flood Management(draft).Why Multipurpose Dams Function in Japan. Support to Lead Writer. Support to Lead Writer. Assessment of Flood Management Options. Flood Action Plan in Bangladesh.

Colin Green

AutorLuis Berga

Patrick HawkerMinoru KurikiDennis ParkerSylvia TunstallJohannes van DuivendijkHerb Wiebe

IV.4. Control de inundaciones y opciones en gestión

Page 409: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones369

Autores principales

Documento de colaboraciónManaging for Unforeseen Consequences of LargeDam Operations.Dams in Spain. Hume and Dartmouth Dams, Murray DarlingBasin,Australia. Macquarie Marshes, Murray Darling Basin, Australia. Operation, Monitoring and Rehabilitation of Dams/Reservoirs in Japan. Operation, Monitoring and Decommissioning ofDams.A Report on Large Dams in India. US Federal Energy Regulatory Commission.Operation, Monitoring and Decommissioning ofDams.Ex Post Evaluation of Dams and Related WaterProjects.Flushing of Sediments from Reservoirs.

Peder Hjorth, Charles Howard,Kuniyoshi Takeuchi

AutorK. Betts, Michael Falter, PeterGoodwinEnrique Garcia

Brian HaismanBrian Haisman

Joji Harada, Kuniyoshi Takeuchi

Peder HjorthV. JauhariThomas Russo

Geoffrey Simms

James WescoatRodney White

IV.5. Operación, monitoreo y cese de operaciones de represas

Autores principales

Documento de colaboraciónPlanning Survey.Regional Integrated Resource Planning. Planning Survey.Planning Survey.Planning Survey. First Draft of Planning Approaches Thematic. Planning Survey. Planning Survey. Multiple Criteria Decision Analysis.

David Nichols, Theo Stewart,David von Hippel

AutorDaud BegCatherine FedorskyMatthias FingerKarmacharyaDon MooreDavid Nichols, Theo Stewart, David von HippelMiguel NuceteGirish SantTheo Stewart

V.1. Enfoques en planificación

Page 410: WCD - Represas y Desarrollo.

Informes en la Base de Conocimiento de la CMR

370El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Autor principal

Documento de colaboraciónSocial Impact Assessment. Environmental and Social Impact Assessment forLarge Dams – Thematic Review from the Point ofView of Developing Countries.

Barry Sadler

AutorFrank Vanclay

Iara Verocai

V.2. Evaluación ambiental y social para grandes represas

Autor principal

Documento de colaboraciónDams in the Context of Transboundary/InternationalWaters.Los Consejos de Cuenca en el Desarrollo de lasPresas en México. Transboundary Impacts of Dams: ConflictPrevention Strategies.Review of the Role of River Basin Organizationsin Latin America. Water Resources National Policy in Brazil. Large Dams, Transboundary Waters, Conflicts. Dams on Transboundary Rivers. River Basins: Institutional Framework andManagement Options for Latin America. Possible Approach to the Management of Damson International and Inter-Provincial Rivers. Development and Transboundary Waters:Obstacles and Opportunities.

Peter Millington

Autor

Len Abrams

Enrique Castelan Crespo

Fiona Curtin

Luis GarciaRaymundo GarridoRamaswamy IyerErik Mostert

Cecilia Tortajada

Anthony Turton

Aaron Wolf

V.3. Cuencas hidrográficas – marcos institucionales y opciones en gestión

Autores principales

Documento de colaboración Report on International and Comparative Water LawApplicable to Large Dam Construction. Human Rights and Development. Implementing World Commission on Dams Guidelineswithin an International Certification System. Export Credit Agencies. World Bank Inspection Panel. Transparency and Corruption Prevention whenBuilding Large Dams.

Angela Cropper, Mark Halle,Danny Bradlow, John Scanlon

Autor

Daniel Bradlow, Gabriel EcksteinBalakrishnan Rajagopal

Tom RotherhamLori UdallLori Udall

Michael Wiehen

V.4. Regulación, cumplimiento e implementación

Page 411: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo IV

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones371

Autor principal

Documento de colaboración Support to Lead Writer. Support to Lead Writer. Support to Lead Writer. Support to Lead Writer.

Documentos de trabajo

Represas y salud humana

Autores

Represas y gestión del patrimonio cultural

Autores

Estudio de verificación

The Cross-Check Survey – Methodology, Findingsand Lessons Learned.

Bruce Stedman

AutorTisha GreylingAnne RandmerVanchai VatanasaptArch Isabel Viana

Robert Bos, William Jobin,Martin H. Birley, P.V.Unnikrishnan, M’barack Diop

Steven Brandt, Fekri Hassan

WCD Secretariat

V.5. Participación, negociación y gestión de conflictos

Presentaciones

La CMR recibió 947 presentaciones de 79 países que se reflejaron en los Estudios de Caso, las RevisionesTemáticas y las Consultas Regionales. La lista completa de presentaciones está disponible en la páginaweb de la Comisión en www.dams.org.

Page 412: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

Represas, agua y energía –

ste Anexo tiene dos secciones

principales: datos sobre la

población mundial de represas

y perfiles regionales de grandes repre-

sas. Los perfiles regionales ofrecen en

gran parte los datos estadísticos

disponibles; los datos sociales y ambien-

tales son limitados. Los lectores que se

interesen por más detalles referentes a

tendencias regionales y nacionales y a

los aspectos que se debaten, deberían

referirse a los informes sobre las

Consultas Regionales de la CMR, que se

encuentran disponibles en

www.dams.org.

E

Perfil estadístico

Page 413: WCD - Represas y Desarrollo.

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

372El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

01 0002 0003 000 4 0005 0006 0007 0008 000

ante

s de19

00

1900

s

1910

s

1920

s

1930

s

1940

s

1950

s

1960

s

1970

s

1980

s

despué

s de 1

990

ante

s de 19

0019

00s

1910

s

1920

s

1930

s

1940

s

1950

s

1960

s

1970

s

1980

s

despu

és de

1990

630353

601809 964 913

2 735

4 788

5 418

4 431

2 069

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

Gráfico V.1 Distribuciónregional de grandesrepresas en 2000

Fuente: Compilación de la CMR de varias fuentes e ICOLD, 1998

Cantidad de represas

0 5000 10000 15000 20000 25000

China

Asia

Norte yCentroamérica

Europa Occidental

África

Europa Oriental

Sudamérica

Austral-Asia

Gráfico V.2 Entrada acumulativa en operación de grandes represas en el siglo XX

Fuente: ICOLD, 1998, excluyendo más del 90% de las grandes represas de China

Asia

Norteamérica

Europa

África

Sudamérica

Austral-Asia

Cantidad de represas

Gráfico V.3 Entradaen operación degrandes represasglobalmente, pordécada, en el siglo XX

Can

tidad

de

rep

resa

s

Fuente: ICOLD, 1998, excluyendo más del 90% de las grandes represas de China

Page 414: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

Población mundial de represas

Esta sección se basa primordialmente en el WorldRegister of Dams de ICOLD (ICOLD 1998). Esteregistro voluntario contiene información sobre 25420 grandes represas, lo cual es una lista parcial,ya que los países miembros reportaron 41 413represas en 1996. El registro es restringido debidoa lo siguiente: (1) provee información sobre unconjunto limitado de parámetros para cada granrepresa, como ubicación, fecha de inicio de ope-ra ciones, propósito, altura, tamaño del embalse,capacidad de derrame, etc.; (2) es incompleto en

el caso de algunos países, el más significativo delos cuales es China con sólo 1 855 grandes repre-sas de las 22 000 estimadas que están registradas;(3) ciertas carencias para otros países como laFederación Rusa es probable que sesguen la mues-tra de forma parecida; (4) los datos para los años90 están subreportados, no se sabe en cuánto, ytambién contienen represas que no se han com-pletado; y (5) los datos son para represas, nopara embalses, por lo cual debe procurarse calcu-lar la capacidad promedio del volumen del embal-se y las áreas de superficie en los casos en quehay más de una represa asociada con un embalseconcreto.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones373

Notas: Hay diferentes estimaciones de la cantidad de grandes represas en cada país. El World Register of Dams que ICOLD mantiene es volun-tario. Al actualizar la información de los cinco primeros países, las esti-maciones de la CMR pueden llegar a 48 000 grandes represas en elmundo. Como la estimación más alta no se puede confirmar por más deuna fuente, la CMR utiliza la cifra de ‘más de 45 000’. Abajo se mencio-nan las fuentes que se han utilizado. China es el factor principal en la estimación

Cuadro V.1 20 primeros países en cantidad de grandes represas

País

RegistroMundial

deRepresas

ICOLD1998

Otrasfuentes

Porcentajedel total

de represas

Porcentajeacumulado

12345

678910

1112131415

1617181920

ChinaEE UUIndiaJapónEspaña

CanadáCorea STurquíaBrasilFrancia

Sudáfr.MéxicoItaliaReino U.Australia

NoruegaAlemaniaAlbaniaRumaníaZimbabue

Otros

Total

1 8556 3754 0111 0771 187

793765625594569

539537524517486

335311306246213

3 558

25 423

22 0006 5754 2912 6751 198

793765625594569

539537524517486

335311306246213

3 558

47 665

46.213.89.05.62.5

1.71.61.31.21.2

1.11.11.11.11.0

0.70.70.60.50.4

7.0

100.0

46.260.069.074.677.1

78.880.481.782.984.1

85.286.387.488.589.5

90.290.991.592.092.4

100.0

ICOLD (1998) contiene 1 855 represas. Menciona que lacifra real de grandes represas en China puede ser superiora 20 000. ICOLD (2000) contiene 4 434 represas.El estudio de China de la CMR indica que hay más de 84000 lagos de hechura humana, de los cuales unos 22 000tienen grandes represas según la definición de ICOLD,como se reporta en la Revisión de País de la CMR. Segúnel Instituto de Economía Agrícola (Zhang, 2000), para fina-les de 1999 había 22 104 represas de más de 15 m de altu-ra; de ellas, 17 526 tenían entre 15 y 30 m y 4 578 más de30 m (incluyendo 32 de más de 100 m). Había también 320represas en construcción, 23 de las cuales de más de 100m. Aproximadamente el 45% de todas las represas eranpara irrigación.IJHD (2000) menciona 26 094

ICOLD (1998) tiene 6 375 represasIJHD (2000) cita una cifra actualizada de 6 575 grandesrepresas de más de 15 m y 75 represas en operación.El National Inventory of Dams (USACE, 2000) indica quehabía 6 390 grandes represas en 1996.

ICOLD (1998) tiene 4 011 grandes represasLa Revisión de País de la CMR menciona 4 291 según elNational Register for Large Dams (CWC, 1994).

ICOLD (1998) tiene 1 077 grandes represas registradas, ymenciona que de éstas sólo se reportaron 30 de más de 30 m.Japan Dam Almanac (Ministry of Construction, Japan, 1994), actualizado anualmente, estima 2 675 grandes represas.IJHD (2000) estima 2 560 represas

ICOLD (1998) tiene 1 187. ICOLD (Berga er al, 2000) citauna cifra actualizada de 1 196 represas.IJHD (2000) estima que hay 906 grandes represas (de másde 30 m).

ICOLD (1998) tiene 91; se reportaron mayormente represashidroeléctricasRusia tiene 400 embalses de hechura humana de más de 3millones de m3 (gran represa, según la definición deICOLD), según el Hydroproject Institute, citado en elDocumento Informativo de la CMR sobre la FederaciónRusa y los NEI.

China

EE UU

India

Japón

España

FederaciónRusa

••

••

••

••

Page 415: WCD - Represas y Desarrollo.

Funciones de las grandes represaspor región

Nota: Más del 90% de las represas en China quedan exclu-

idas por no disponerse de datos de series temporales. La

clasificación de 140 países de las seis regiones tal como se

utiliza en ICOLD (199) es como sigue:

África: Argelia, Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso,

Camerún, Congo, Costa de marfil, Rep. Dem. De Congo,

Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Guinea, Kenia, Lesoto,

Liberia, Libia, Madagascar, Malaui, Mali, Mauricio, Marruecos,

Mozambique, Namibia, Nigeria, Senegal, Seychelles, Sierra

Leone, Sudáfrica, Sudán, Suazilandia, Tanzania, Togo, Túnez,

Uganda, Zambia y Zimbabwe.

Asia: Afganistán, Arabia Saudita, Bangladesh, Brunei, Burma,

Camboya, China, Corea del Norte, Corea del Sur, Filipinas,

India, Irán Iraq, Japón, Kazajistán, Kirguizistán, Laos,

Latvia, Líbano, Malasia, Nepal, Pakistán, Singapur, Sri Lanka,

Siria, Taiwán/China, Tajiquistán, Tailandia, Uzbekistán y

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

374El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Num

ber

of d

ams

600

500

400

300

200

100

0Europe

AsiaNorth America

South AmericaAfrica

Austral-AsiaRegion

before1900

1910s1930s

1950s1970s

after 1990 Decades

Num

ber

of d

ams

2 0001 8001 6001 4001 2001 000

800600400200

0

400350300250200150100500

Num

ber

of d

ams

700

600

500

400

300

200

100

0

Num

ber

of d

ams

700

600

500

400

300

200

100

0

Fuente: ICOLD, 1998

EuropaAsia

NorteaméricaSudamérica

Áfricadespués de 1990

19901950

19301910

antes de1900

después de 19901990

19501930

1910

antes de1900

después de 19901990

19501930

1910

antes de1900

después de 19901990

19501930

1910

antes de1900

después de 19901990

19501930

1910

antes de1900

EuropaAsia

NorteaméricaSudamérica

ÁfricaAustral-Asia

EuropaAsia

NorteaméricaSudamérica

ÁfricaAustral-Asia

EuropaAsia

NorteaméricaSudamérica

ÁfricaAustral-Asia

EuropaAsia

NorteaméricaSudamérica

ÁfricaAustral-Asia

Can

tidad

de

rep

resa

s

Can

tidad

de

rep

resa

sC

antid

ad d

e re

pre

sas

Can

tidad

de

rep

resa

s

Can

tidad

de

rep

resa

s

Fuente: ICOLD, 1998

Fuente: ICOLD, 1998

Fuente: ICOLD, 1998

Fuente: ICOLD, 1998

Gráfico V.6 Represas de abastecimiento de agua,por región

Gráfico V.7 Represas de control de inundaciones,por región

Gráfico V.8 Represas multipropósito, por región

Gráfico V.5 Represas de irrigación, por región

Décadas

Décadas Décadas

Décadas

Décadas

Gráfico V.4 Represas hidroeléctricas, por región

Page 416: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

Vietnam.

Austral-Asia: Australia, Fiji, Indonesia, Nueva Zelanda y

Papua-Nueva Guinea.

Europa: Albania, Alemania, Armenia, Azerbaiyán, Bélgica,

Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Chipre, Dinamarca,

Eslovaquia, Eslovenia, España, Federación Rusa, Finlandia,

Francia, Georgia, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia,

Lituania, Luxemburgo, Macedonia, Moldavia, Noruega,

Polonia, Portugal, Países Bajos, Reino Unido, República

Checa, Rumanía, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania y

Yugoslavia.

Norteamérica: Antigua, Canadá, Cuba, El Salvador, Haití,

Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Trinidad y Tobago y

Estados Unidos de América.

Sudamérica: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa

Rica, Ecuador, Guatemala, Guyana, Panamá, Paraguay, Perú,

República Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela.

Atributos físicos de las grandes represas

Estos gráficos muestran la distribución de lasrepesas por altura, área de superficie del embalse(km2) y volumen del embalse (millones de m3)globalmente y por regiones. Estos parámetrosinfluyen en la utilización y operación de lasrepresas y en la naturaleza y alcance de losimpactos.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones375

Height, m

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Num

ber

of d

ams

>150

0–10

10–2

020

–30

30–6

060

–90

90–1

20

120–

150

0 a 30 m 30 a 60 m 60 a 150 m >150 m

72%

22%

5%

74%

19%

6%

57%

30%

11%

59%

30%

10%

59%

29%

11%

61%

27%

11%

65%

26%

9%100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

0-1

1-10

10-1

00

100-

1 000

>1 000

Reservoir surface area, km2

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

Num

ber

of d

ams

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

0–1 km2 1–10 km2 10–1 000 km2 >1 000 km2

53%

33%

14%

64%

22%

14%

67%

17%

15%

65%

24%

11%

46%

37%

17%

63%

28%

8%

63%

25%

11%

Gráfico V.9 Distribución global de las alturas de las represas (m)

Can

tidad

de

rep

resa

s

Altura, m

Gráfico V.10 Distribución regional de las alturas de las represas (m)

África Norteamérica

Sudamérica

Asia Austral-Asia

Europa Mundo

Gráfico V.12 Distribución regional del área de superficie delembalse (km2)

África Norteamérica

Sudamérica

Asia Austral-Asia

Europa Mundo

Gráfico V.11 Distribución global del área de superficiedel embalse (km2)

Can

tidad

de

rep

resa

s

Área de superficie del embalse, km2

Fuente: ICOLD, 1998

Fuente: ICOLD, 1998 Fuente: ICOLD, 1998

Fuente: ICOLD, 1998

Page 417: WCD - Represas y Desarrollo.

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

376El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Volume, million m3

0-1

1-10

10-1

00

100-

1 000

>10 00

0

1,00-

10 00

00

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

Num

ber

of d

ams

Others16%

Canada2%

France1%Brazil

1%Turkey

1%

South Korea2%

Other

23%

China45%

United States14%

India9%

Japan6%

Spain3%

0–1 Mm3 1–100 Mm3 100–1 000 Mm3 >1 000 Mm3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

29%37%

19% 21% 21% 28% 28%

58% 47%

52%

69%60%

61% 59%

9% 10%

19%

8%

13%

9% 9%

4% 5% 10%2% 6% 2% 3%

Cuadro V.2 Los 10 países con las represas mayores

Volumen, millones de m3

Gráfico V.15 Parte de la población mundial de represas,por país

China 45% EE UU14%

India 9%

Japón6%

España3%

Otros 16%

Fuente: Ver Cuadro V.1.

Otro 23%

Francia1%Brasil

1%Turquía

1%

Canadá2%

Gráfico V.13 Distribución global del volumen de los embalses(millones de m3)

Can

tidad

de

rep

resa

s

Gráfico V.14 Distribución regional del volumen de los embalses(millones de m3)

África Norteamérica

Sudamérica

Asia Austral-Asia

Europa Mundo

Por cantidad deGrandes represas

Por función

IrrigaciónAbastecimiento

de aguaHidroelectricidadControl de

inundaciones

ChinaEE UUIndiaEspañaJapón

CanadáCoreaTurquíaBrasilFrancia

ChinaIndiaEE UUCoreaEspaña

TurquíaJapónMéxicoSudáfricaAlbania

EE UUReino UnidoEspañaJapónAustralia

TailandiaSudáfricaBrasilFranciaAlemania

ChinaEE UUJapónBrasilAlemania

RumaníaMéxicoCoreaCanadáTurquía

12345

678910

ChinaEE UUCanadáJapónEspaña

ItaliaFranciaNoruegaBrasilSuecia

Nota: El cuadro muestra que China, India y EE UU han superado al mundoen construcción de grandes represas, sobre la base de ICOLD 1998 y la corrección de la CMR para China.

Page 418: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones377

Cuadro V.3 Represas en 140 países

Regiones y Cantidad depaíses represas

Regiones y Cantidad depaíses represas

Regiones y Cantidad dePaíses represas

ÁfricaSudáfrica 539Zimbabwe 213Argelia 107Marruecos 92Túnez 72

Nigeria 45Costa de Marfil 22Angola 15Rep.Dem del Congo 14Kenia 14

Namibia 13Libia 12Madagascar 10Camerún 9Mauritius 9

Burkina Faso 8Etiopía 8Mozambique 8Lesoto 7Egipto 6

Suasilandia 6Ghana 5Sudán 4Zambia 4Botsuana 3

Malawi 3Benin 2Congo 2Guinea 2Mali 2

Senegal 2 Seychelles 2Sierra Leone 2Tanzania 2Togo 2

Gabon 1Liberia 1Uganda 1Total 1 269

Europa OccidentalEspaña 1 196Francia 569Italia 524Reino Unido 517Noruega 335

Alemania 311Suecia 190Suiza 156Austria 149Portugal 103

Finlandia 55Chipre 52Grecia 46Islandia 20Irlanda 16

Bélgica 15Dinamarca 10Países Bajos 10Luxemburgo 3Total 4 277

SudaméricaBrasil 594Argentina 101Chile 88Venezuela 74Colombia 49

Perú 43Ecuador 11Bolivia 6Uruguay 6Paraguay 4

Guyana 2Surinam 1Total 979

Europa OrientalAlbania 306Rumanía 246Bulgaria 180República Checa 118Polonia 69

Yugoslavia 69Eslovaquia 50Eslovenia 30Croacia 29Bosnia-Herzegovina 25

Ucrania 21Lituania 20Macedonia 18Hungría 15Latvia 5

Moldavia 2Total 1 203

Norte y Centro AméricaEE UU 6 375Canadá 793México 537Cuba 49República Dominicana 11

Costa Rica 9Honduras 9Panamá 6El Salvador 5Guatemala 4

Nicaragua 4Trinidad y Tobago 4Jamaica 2Antigua 1Haití 1Total 8 010

AsiaChina 22 000India 4 291Japón 2 675Corea del Sur 765Turquía 625

Tailandia 204Indonesia 96Rusia 91Pakistán 71Corea del Norte 70

Irán 66Malasia 59Taipei, China 51Sri Lanka 46Siria 41

Arabia Saudita 38Azerbaiyán 17Armenia 16Filipinas 15Georgia 14

Uzbekistán 14Iraq 13Kazajistán 12Kirguizistán 11Tajiquistán 7

Jordania 5Líbano 5Burma 5Nepal 3Vietnam 3

Singapur 3Afganistán 2Brunei 2Camboya 2Bangladesh 1

Laos 1Total 31 340

Austral-AsiaAustralia 486Nueva Zelanda 86Papua Nueva Guinea 3Fiji 2Total 577

Fuente: Basada en ICOLD, 1998, IJHD, 2000 y otras fuentes. Las categorías regionales no armonizan con la clasificación de ICOLD que se utilizapara los Gráficos V.4-V.8.,

Page 419: WCD - Represas y Desarrollo.

Europa Occidental y Oriental: la hidroen-ergía en el Norte y la irrigación en el Surencabezaron el desarrollo de represas enEuropa

A comienzos del siglo veinte, la mayor parte de

las grandes represas en Europa se encontrabanen el Reino Unido (220).1 Para 2000, se registra-ban en Europa Occidental más de 4 277 grandesrepresas; España fue la que más construyó (unas1 200), seguida de Francia, Italia y el Reino Uni-do, cada una de ellas con más de 500 grandes

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

378El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Cuadro V.4 Cantidad de represas en construcción, algunos países

Por cantidad de grandes represas Por función

Irrigación

Control de inundacionesHidroenergía, incluyendo almacenamiento bombeado

Irrigación, hidroenergía y abastecimiento de agua

Multipropósito: hidroenergía, gestión de inundacionesAbastecimiento de agua

Multipropósito: control de inundaciones con hidroenergía yabastecimiento de agua

Irrigación, uni y multipropósito

India 960a695b16c – más de 60 metros

China 280a90c – más de 60 metros

Turquía 193a200c – más de 60 metros

Corea del Sur 132a4c – más de 60 metros

Japón 463d90a51c – mas de 60 metros13c – más de 100 metros

Irán 48c – más de 60 metros

Nota: Otros países que están construyendo represas de más de 60 metros incluyen España (10), Argelia (7), Italia (9), Rumanía (8), Brasil(6), Venezuela (5) y la Federación Rusa (5).c

a ICOLD, 1997b WCD India Country Studyc IJHD, 2000d Ministry of Construction, Japan, 1999

Cuadro V.5 Resumen de estadísticas regionales sobre grandes represas

Perfiles Regionales de las grandes represas

Cantidad total de grandes represasen ChinaAltura promediob (m

Mundoa

25 420a-48 000a

Europa

5 480

Asia

31 340

Norte y Centro

América

8 010

Sud-América

879

África

1 269

Austral-Asia

577

31 33 33 28 37 28 33Área promedio delembalseb (km2) 23 7 44 13 30 43 1

Capacidad promedio del embalseb 269 70 268 998 1 011 883 205(millones de m3)

Potencial hidroelectr. técnicamente 14 370 1 225 6 800 1 660 2 665 1 750 270factible c (TWh/año)Producción hidroeléctrica anualc(TWH/año). 2 643 552 753 700 534 62 42

Potencial hidroeléct. explotado >18% >45% >11% >42% >20% >3.5%técnicamente factiblec (%)

a La fuente primaria de datos es ICOLD 1998, pero las divisiones regionales en el Cuadro y en los Gráficos V.16 a V.27 siguen las descritas en elCuadro V.3 El Registro de ICOLD 1998 contiene 25 420 represas. La información la proveen los países miembros. El Cuadro V.1 explica cómose llegó a la estimación global de cerca de 48 000 represas, siendo el problema principal la cantidad de represas en China.

b La base de datos de ICOLD 1998 se utilizó para calcular el promedio de altura de las represas, de la capacidad de embalse y de área desuperficie por región.

c IJHD 2000. La factibilidad técnica se basa en la conversión de toda la caída y caudal del río en los ríos principales de la región en energía.

Page 420: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

represas. Hasta 1960, Francia e Italia construyeronrepresas a la misma tasa que España. Los paísesdel este de Europa tienen unas 1 200 grandesrepresas; Albania (306, casi todas para irrigación)y Rumanía (246, para todos los fines) son las quemás han construido en la región.

Como lo muestra el Gráfico V.17, la hidroenergíay luego la irrigación y el abastecimiento de aguahan sido los propósitos principales de las repre-sas en Europa. Hay un marcado contraste en uti-lización (e importancia) de los embalses en todaEuropa, lo cual refleja la topografía, las precipita-ciones y las políticas nacionales, en particularsobre hidroenergía. Numerosos embalses parahidroenergía, con frecuencia situados en regionesmontañosas y en países nórdicos, se distinguende los embalses en general más pequeños parairrigación y abastecimiento de agua en tierrasbajas y regiones meridionales de Europa.2

Aproximadamente una cuarta parte de las repre-sas en Europa son de fines múltiples. La hidroen-ergía provee más de la mitad del abastecimientoeléctrico en varios países europeos (el 86% en

Albania y el 90% en Islandia, por ejemplo) y másdel 99% en Noruega.3

La construcción de represas y el desarrollo dehidroenergía superó su tope en los años 60 enmuchas partes de Europa. En la actualidad, secentran en la restauración y el mejoramiento delas represas y en adaptarlas a las nuevas regula-ciones. En 2000, se estaba construyendo en 22países una capacidad adicional de generacióneléctrica de 2 460 MW, y en Bosnia y Bulgaria esdonde se está dando el desarrollo más significati-vo de nuevas represas. Según fuentes de la indus-tria, otros promotores activos de hidroenergía sonAlemania (en el sector oriental), Grecia, Islandia,Italia, Macedonia, Portugal, Eslovenia y Ucrania.4

La restauración es el centro principal de atenciónen muchos de los países de Europa Oriental,aunque también se han formulado planes paraconstruir nuevas represas para energía y controlde inundaciones. España es el país más activo enconstrucción de represas en general para otrosfines y ahora está implementando una serie deplanes multipropósito. España tiene planes paraconstruir más represas para gestión de sequías,

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones379

Num

ber

of d

ams

0

200

400

600

800

1 000

1 200

Decades

1940

s

1950

s

1960

s19

30s

1920

s

1910

s

1900

s19

70s

1980

s

after 1

990

before

1900

s

Hydropower33% Multipurpose

25%Irrigation

19%

Flood Control3%

Other3%

Water Supply17%

despué

s de

Fuente: ICOLD, 1998Nota: Las tasas de entrada en operación de represas enlos años 90 están subreportadas

Gráfico V.16 Entrada en operación de grandes represas por década enEuropa

Can

tidad

de

rep

resa

s

Fuente: ICOLD, 1998

Décadasante

s de

Gráfico V.17 Distribución según propósito delasrepresas en Europa

Abastecimiento de agua17%

Otro 3% Control deinundaciones

3%

Hidroenergía33% Irrigación

19%

Multipropósito25%

Page 421: WCD - Represas y Desarrollo.

aunque son objeto de debate.

Asia: la región más activa en la actuali-dad en desarrollo de represas – e históri-camente para irrigación

Asia como región, y en particular China e India,es una de las más activas en el mundo en cuantoa la cantidad de represas operando, en construc-ción y planificadas. China, con la mirad de lasgrandes represas del mundo y un dinámico pro-grama de construcción, destaca entre todos.ICOLD (1998) enumera 8 500 grandes represas en laregión, pero la CMR estima que son más de 30 000.

La mayor parte de las grandes represas en Asia seconstruyeron para irrigación, seguido de fun-ciones de hidroenergía, control de inundaciones yabastecimiento de agua. Una cuarta parte sonmultipropósito. Estas tienden a ser los proyectosmayores. Hay, sin embargo, grandes diferenciasen la región en cuanto al propósito y clase derepresas. Los propósitos primordiales para las

represas que se construyen actualmente son lairrigación en India y Turquía; el control de inun-daciones y la energía , incluyendo almacenamien-to con bombeo, en China; gestión de inunda-ciones en Japón; e irrigación y suministro eléctri-co en Irán. La hidroenergía proporciona más del50% del suministro eléctrico nacional en nuevepaíses asiáticos. Representa el 19% de la gen-eración total de energía en China, el 25% enIndia, y el 19% en la Federación Rusa. El resto sebasa en gran parte en generación con carbón.

India, China, Turquía, Japón e Irán figuran entrelos países más activos en construcción de repre-sas en general. La tasa general de construcción derepresas alcanzó su tope en los años 70 y 80 conmás de 200 represas anuales. Las estadísticas(excluyendo a China) muestra que el ritmo deconstrucción disminuyó en los años 90, reflejandomúltiples tendencias, incluyendo la preocupaciónpor mejorar la infraestructura existente de irri-gación de superficie. Con todo, en 2000 se estabaconstruyendo en 23 países capacidad adicional de

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

380El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

0

500

1000

1500

2000

2500

Num

ber

of d

ams

Decades

1940

s

1950

s

1960

s19

30s

1920

s

1910

s

1900

s19

70s

1980

s

after 1

990

before

1900

Irrigation63%

Multipurpose26%

Hydropower7%

Water Supply2%

Other4%

Flood Control2%

despué

s de

Gráfico V.18 Grandes represas que entraron a operar por década en Asia

Can

tidad

de

rep

resa

s

Décadas

Fuente: ICOLD, 1998

Antes

de

Gráfico V.19 Distribución según propósito de lasrepresas en Asia

Irrigación63%

Multipropósito26%

Hidroenergía7%

Otro4%

Control deinundaciones

2%

Abastecimientode agua 2%

Fuente: ICOLD 1998. Nota: Las tasas de entrada enoperación de represas en los años 90 están subreportadas. Las cifras excluyen a China.

Page 422: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

generación hidroeléctrica por más de 83 000 MW.La mayor parte del desarrollo se da en China,seguida de India, Indonesia e Irán.

La Federación Rusa, donde se está procediendo auna reestructuración económica e institucional, seha centrado en finalizar grandes proyectos quecomenzaron bajo los sistemas políticos anterioresy que se habían abandonado en los años 90.Otras prioridades incluyen la rehabilitación degrandes represas que están funcionando. Rusiaestá planeando construir cinco grandes represasnuevas. La democratización y el surgimiento deONG han conducido a una mayor participación ydebate público sobre agua y energía, aunquesigue siendo limitada la participación activa de interesesno gubernamentales en la toma de decisiones.

Se puede encontrar un análisis de los temas entorno al desarrollo de represas en la región asiáti-ca en el sitio web de la CMR en el informe sobrela Consulta del Sur de Asia realizada en Colom-bo, Sri Lanka, en diciembre de 1998 y en la

Consulta del Este y Sureste de Asia en Hanoi,Vietnam, en febrero de 2000.

Norte y Centro América: el 80% de lasrepresas de la región están en EE UU

De más de 8 000 grandes represas en Norte yCentro América, casi cuatro quintas partes (6 575)están en EE UU. Cerca del 40% de ellas son mul-tipropósito. La hidroenergía proporciona más del50% del suministro eléctrico en 7 de los 15 paísesde la región, incluyendo a Canadá, Guatemala yHonduras. Canadá tiene la generación más alta dehidroenergía en el mundo; junto con EE UU,Norteamérica produce más de una cuarta parte dela hidroenergía del mundo.5 La gestión de inun-daciones y el recreo también se han convertidoen usuarios importantes de grandes represas enEE UU, y las operaciones está cada vez máscondicionadas por estas necesidades estacionales.Hay grandes variaciones en clima en la región, locual determina la utilización prevaleciente de lasrepresas en el ámbito local. En áreas meridionales

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones381

0

200

400

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1 000

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2 000

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30s

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1910

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1900

s19

70s

1980

s

after 1

990

e 1900

Multipurpose40%

Other6% Recreation

9%

Flood Control13%

WaterSupply10%

Hydropower11%

Irrigation11%

desp

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e

Gráfico V.20 Entrada en operación de grandes represas por década enNorte y Centro América

Can

tidad

de

rep

resa

s

Décadas

Fuente: ICOLD 1998. Nota: Las tasas de entrada en operación en losaños 90 están subreportadas.

antes

de Fuente: ICOLD, 1998

Gráfico V.21 Distribución según propósito de lasrepresas en Norte y Centro América

Multipropósito40%

Irrigación11%

Hidroenergía11%

Abastecimientode agua 10%

Otro6%

Recreo9%

Control deinundaciones

13%

Page 423: WCD - Represas y Desarrollo.

y áridas de la región, son más importantes la irri-gación y el abastecimiento de agua.

La entrada de represas en operación en la regiónse incrementó sustancialmente después de la Se-gunda Guerra Mundial y llegó a su tope haciafinales de los años 60 con cerca de 180 represaspor año. Las tasas de entrada en operación handisminuido a unas 40 represas por año (en 1990-95). En EE UU, la tasa de cese de operaciones enla actualidad supera a la de permisos de construcción de nuevas grandes represas.

En los EE UU no existe ningún plan nuevo dedesarrollo de hidroenergía, y para unos 30 000MW de hidroenergía existentes debe renovarse laautorización en los próximos 20 años. Las activi-dades principales en EE UU y Canadá se dan enrestauración, mejoramiento, optimización de laoperación de las represas y, en EE UU, cese deoperaciones. Destaca que más de 400 represas detodo tamaño, aunque en su mayoría pequeñas,hayan cesado de operar en EE UU. La única gran

represa que se está construyendo en EE UU estáen Puerto Rico (multipropósito); en 1999 se com-pletó una represa para un nuevo embalse paraabastecimiento de agua en California (DiamondValley Lake). Canadá tiene el mayor potencialhidroenergético, y aunque se han propuesto nue-vas represas, en especial en Québec, Labrador yTerranova, existe incertidumbre en cuanto a esasconstrucciones.

América Central tiene programas o planes másactivos en construcción de represas. En 2000, seestaba construyendo una capacidad de genera-ción hidroeléctrica de 2 124 MW en cinco países.Se busca en forma activa disponer de pequeñasrepresas hidroeléctricas de caída elevada. Entrelos países activos en la región están Guatemala,El Salvador, Costa Rica y Honduras. México tien-de 450 represas operando y no esta construyendoninguna represa grande. Aunque se están planeando más represas, la industria considera que laperspectiva es incierta, dada la reestructuracióndel sector energético.6

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

382El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Num

ber

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ams

Decades

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s19

70s

1980

s

after 1

990

before

1900

Multipurpose26%

Flood Control18%

Hydro-power24%

Other4%

Water Supply13%

Irrigation15%

desp

ués d

e

Gráfico V.22 Entrada en operación de grandes represas por década enSudamérica

Can

tidad

de

rep

resa

s

Fuente: ICOLD, 1998. Nota: Las tasas de entrada de represas enoperación en los años 90 están subreportadas.

Décadaan

tes d

e

Gráfico V.23 Distribución por propósito de las represas en Sudaméica

Fuente: ICOLD, 1998

Multipropósito26%

Irrigación15%

Hidro-energía

24%Otro4%

Control deinundaciones

18%

Abastecimientode agua 13%

Page 424: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

Sudamérica: la hidroenergía haencabezado la construcción de represasen la región, con Brasil a la cabeza.

Casi dos terceras partes de las 979 grandes repre-sas en Sudamérica están en Brasil (594 en 1998).Los propósitos primordiales para construirgrandes represas han sido la generaciónhidroeléctrica y el control de inundaciones. Entrelas represas multipropósito, las funciones de irri-gación, control de inundaciones y abastecimientode agua son importantes. El tope en la construc-ción de represas en Sudamérica se alcanzó en1960-79, cuando entraron en operación unpromedio de 17 represas anuales.

Los promotores de hidroenergía más activos de laregión han sido Brasil, que genera más del 93%de su electricidad con hidroenergía, Venezuela(73%), Ecuador (68%), Chile (57%) y Colombia(68%).7 La hidroenergía suministra más de lamitad de la generación eléctrica en 10 de los 12países en la región que tienen represas, incluyen-do Paraguay (cerca del 100%) y Perú (74%).

En 2000, se estaba construyendo una capacidadhidroenergética adicional de 18 000 MW en 10países en América Latina.8 A pesar del gran potencial hidroenergético de la región, la expansión deredes de gas natural, la interconexión regional deredes de energía y la reestructuración y privati-zación de la industria energética han hecho quelas perspectivas para represas de hidroenergíaresulten más inciertas. Las proyeccio nes de laindustria indican que más desarrollo a corto ymediano plazo es probable que se produzca conrepresas medianas y pequeñas de hidroenergía.9

Se puede encontrar el análisis de los temas entorno al desarrollo de represas en la región en elsitio web de la CMR en el informe sobre laConsulta de América Latina realizada en SãoPaulo, Brasil, en agosto de 1999.

África: la irrigación y la hidroenergía han sido lasprincipales impulsadoras de la construcción derepresas

De las más de 1 269 grandes represas en África,

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones383

Num

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Decades

350

300

250

200

150

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50

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1950

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1960

s19

30s

1920

s

1910

s

1900

s19

70s

1980

s

after 1

990

before

1900

FloodControl

1%

Irrigation50%

Other2%

Multi-purpose

21%

Water Supply20%

Hydropower6%

desp

ués d

e

Gráfico V.24 Entrada en operación de grandes represas por década en África

Can

tidad

de

rep

resa

s

Fuente: ICOLD, 1998. Nota: Las tasas de entrada en operación de represasen los años 90 están subreportadas.

Décadasantes

de

Gráfico V.25 Distribución de represas según propósitoen África

Hidroenergía6% Abastecimiento de

agua 20%

Control de inundaciones

1%

Multipropósito21%

Irrigación50%

Otro2%

Fuente: ICOLD, 1998

Page 425: WCD - Represas y Desarrollo.

Sudáfrica (con entre 539 y 791) y Zimbabue (conentre 213 y 233) significan juntas más del 60% delas represas en el continente.10 La irrigación es elpropósito principal de la construcción de grandesrepresas en África, en especial en las regionesseptentrional y meridional que tienen grandeszonas áridas o semiáridas. En las secciones cen-tral de África y otras, que son menos áridas, larazón primordial para la construcción de represases la hidroenergía.

En Sudáfrica, las grandes represas tienen unacapacidad equivalente al 50% del caudal fluvialanual promedio. La mayor parte de las represasutilizan principalmente las represas para irrigacióny abastecimiento de agua (apenas un 1.9% de lageneración eléctrica es por hidroenergía). En Zim-babue, el 87% de las grandes represas son repre-sas de terraplenes y la hidroenergía significa el17% del abastecimiento eléctrico, sobre todo des-de la represa Kariba que se opera conjuntamentecon Zambia. El Southern African Power PoolArrangement tendrá un impacto importante en la

región y en la inversión en infraestructura desuministro de energía en el futuro. En África, lahidroenergía contribuye con más del 80% de laproducción eléctrica en 18 países, y con más del50% en 25 países. Las sequías en África Orientalen los años 90 afectaron en forma significativa lageneración de energía en las regiones donde elnivel de los embalses disminuyó mucho.

Se están realizando proyectos de desarrollo derecursos de irrigación y de agua en África septen-trional, en especial en Túnez, Marruecos (dondese están construyendo 7 grandes represas) yArgelia (con 13 represas en construcción). Para2000, se estaba construyendo capacidad adicionalde generación hidroeléctrica por más de 2 000MW en 17 países. Zimbabue y Sudáfrica estánconstruyendo una serie de grandes represas parairrigación y abastecimiento de agua.Se puede encontrar un análisis de los temas entorno al desarrollo de represas en el continenteafricano en el sitio web de la CMR en el informesobre las Consultas de África y Medio Oriente

Represas, agua y energía -Perfil estadístico

384El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Decades

20

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s

1950

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1960

s19

30s

1920

s

1910

s

1900

s19

70s

1980

s

after 1

990

before

1900

Flood Control2%

Multipurpose14% Irrigation

13%Other

2%

Hydro-power

20%

Water Supply49%

desp

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Gráfico V.26 Centra en operación de grandes represas por década enAustral.Asia

Can

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de

rep

resa

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Década

Fuente: ICOLD, 1998. Nota. Las tasas de entrada en operación en los años90 están subreportadas.

antes

de

Gráfico V.27 Distribución según propósito de lasrepresasen Austral-Asia

Multipropósito14%

Irrigación13%

Control deinundaciones

2%

Otro2%

Hidroenergía20%

Abastecimientode agua 49%

Fuente: ICOLD, 1998

Page 426: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo V

realizadas en Cairo, Egipto, en diciembre de 1999.

Austral-Asia: cerca de la mitad de las represas seconstruyeron para abastecer de agua

De las cerca de 577 represas en la región, la may-oría (486) están ubicadas en Australia. NuevaZelanda tiene 86. Casi el 50% de las grandesrepresas en la región se construyeron comorepresas de un solo fin para abastecimiento deagua. La hidroenergía y la irrigación fueron lasrazones importantes siguientes apra la construc-ción de represas. La hidroenergía significa másdel 50% del suministro de electricidad en cuatrode los países de la región.(Fiji, Nueva Zelanda,Papua Nueva Guinea y Nueva Caledonia).

La construcción de represas alcanzó el tope enAustralia y Nueva Zelanda en los años 80 (concerca de 10 grandes represas por año) y dismin-uyó drásticamente en los años 90. En la actualidad no se está construyendo ningún proyecto

nuevo de gran represa o de hidroenergía en Aus-tralia y Nueva Zelanda, aunque ésta completórecientemente una represa para abastecimiento deagua. Tanto Australia como Nueva Zelanda hanreformado el marco regulador del sector hídrico yenergético, y han reestructurado o privatizado lasinstituciones de gestión del agua y del sectorenergético. Aunque en la planificación a largoplazo se están contemplando varias nuevas repre-sas como opciones, no parece probable que seseguirá adelante con ellas en el futuro previsible.11

Australia y Nueva Zelanda sí tienen en marchavarios proyectos para elevar y restaurar represasexistentes y se están centrando en la mejora, laseguridad y la optimización de la operación derepresas existentes. Las tendencias actuales enAustral-Asia van hacia el desarrollo de hidroen-ergía en pequeña escala dentro de los estadosisleños de la región y hacia proyectos de abastec-imiento de agua a medida que vaya aumentandola demanda.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones385

Notas

1 Esta clasificación de Europa incluye a EuropaOccidental y Oriental pero excluye la FederaciónRusa y Turquía, que se reportan bajo la región deAsia.2 EEA, 1999.3 Albania e Islandia de IJHD 2000; Noruega dePNUD et al, 2000.

4 IJHD 2000.5 UNDP et al, 2000.6 IJHD, 2000.7 Brasil en IEA, 2000.8 IJHD, 2000.9 Ibid.10 Las cifras menores en ICOLD, 1998; las másaltas en IJHD, 2000.11 IJHD, 2000.

Page 427: WCD - Represas y Desarrollo.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones

Declaraciones de las Naciones Unidas

Anexo VI

ANEXO

Declaración sobre el derecho al desarrollo

La Asamblea General,

Teniendo presentes los propósitos y principios dela Carta de las Naciones Unidas relativos a la real-ización de la cooperación internacional en lasolución de los problemas internacionales decarácter económico, social, cultural o humanitarioy en el desarrollo y estímulo del respeto a losderechos humanos y las libertades fundamentalesde todos, sin hacer distinción por motivos deraza, sexo, idioma o religión,

Reconociendo que el desarrollo es un procesoglobal económico, social, cultural y político, quetiende al mejoramiento constante del bienestar detoda la población y de todos los individuos sobrela base de su participación activa, libre y signi-ficativa en el desarrollo y en la distribución justade los beneficios que de él se derivan,

Considerando que, conforme a las disposicionesde la Declaración Universal de DerechosHumanos, toda persona tiene derecho a un ordensocial e internacional en el que se puedan

realizar plenamente los derechos y las libertadesenunciados en esa Declaración,

Recordando las disposiciones del PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales y del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos,

Recordando además los acuerdos, convenciones,resoluciones, recomendaciones y demás instru-mentos pertinentes de las Naciones Unidas y desus organismos especializados relativos al desar-rollo integral del ser humano y al progreso ydesarrollo económicos y sociales de todos lospueblos, incluidos los instrumentos relativos a ladescolonización, la prevención de discrimina-ciones, el respeto y la observancia de los dere-chos humanos y las libertades fundamentales, elmantenimiento de la paz y la seguridad interna-cionales y el ulterior fomento de relaciones deamistad y cooperación entre los Estados de con-formidad con la Carta,

Recordando el derecho de los pueblos a la libredeterminación, en virtud del cual tienen derechoa determinar libremente su condición política y arealizar su desarrollo económico, social y cultural, Recordando también el derecho de los pueblos a

El Derecho al Desarrollo

La Asamblea General,

Habiendo considerado el tema del derecho al desarrollo, decide adoptar la Declaración sobre el Derechoal Desarrollo el 4 de diciembre de 1986, cuyo texto se adjunta a la presente resolución.

Page 428: WCD - Represas y Desarrollo.

ejercer, con sujeción a las disposiciones perti-nentes de ambos Pactos internacionales de dere-chos humanos, su soberanía plena y completasobre todos sus recursos y riquezas naturales,

Consciente de la obligación de los Estados, envirtud de la Carta, de promover el respeto univer-sal y la observancia de los derechos humanos ylas libertades fundamentales para todos, sin dis-tinción de ninguna clase por motivos de raza,color, sexo, idioma, religión, opinión política o deotra índole, origen nacional o social, situacióneconómica, nacimiento u otra condición,

Considerando que la eliminación de las viola-ciones masivas y patentes de los derechoshumanos de los pueblos e individuos afectadospor situaciones tales como las resultantes delcolonialismo, el neocolonialismo, el apartheid,todas las formas de racismo y discriminaciónracial, la dominación y la ocupación extranjeras,la agresión y las amenazas contra la soberaníanacional, la unidad nacional y la integridad terri-torial y las amenazas de guerra, contribuirá aestablecer circunstancias propicias para el desar-rollo de gran parte de la humanidad,

Preocupada por la existencia de graves obstácu-los, constituidos, entre otras cosas, por la dene-gación de los derechos civiles, políticos, económi-cos, sociales y culturales, obstáculos que se opo-nen al desarrollo y a la completa realización delser humano y de los pueblos, y considerandoque todos los derechos humanos y las libertadesfundamentales son indivisibles e interdependi-entes y que, a fin de fomentar el desarrollo,debería examinarse con la misma atención yurgencia la aplicación, promoción y protecciónde los derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales, y que, en consecuencia, lapromoción, el respeto y el disfrute de ciertosderechos humanos y libertades fundamentales nopueden justificar la denegación de otros derechoshumanos y libertades fundamentales,

Considerando que la paz y la seguridad interna-

cionales son elementos esenciales para la real-ización del derecho al desarrollo, Reafirmando que hay una estrecha relación entreel desarme y el desarrollo, que los progresos enla esfera del desarme promoverían considerable-mente los progresos en la esfera del desarrollo yque los recursos liberados con las medidas dedesarme deberían destinarse al desarrolloeconómico y social y al bienestar de todos lospueblos, y, en particular, de los países en desar-rollo,

Reconociendo que la persona humana es el suje-to central del proceso de desarrollo y que todapolítica de desarrollo debe por ello considerar alser humano como participante y beneficiarioprincipal del desarrollo,

Reconociendo que la creación de condicionesfavorables al desarrollo de los pueblos y las per-sonas es el deber primordial de los respectivosEstados,

Consciente de que los esfuerzos para promover yproteger los derechos humanos a nivel interna-cional deben ir acompañados de esfuerzos paraestablecer un nuevo orden económico interna-cional,

Confirmando que el derecho al desarrollo es underecho humano inalienable y que la igualdad deoportunidades para el desarrollo es una prerroga-tiva tanto de las naciones como de los individuosque componen las naciones,

Proclama la siguiente Declaración sobreel derecho al desarrollo:

Artículo 1

1. El derecho al desarrollo es un derecho humanoinalienable en virtud del cual todo ser humano ytodos los pueblos están facultados para participaren un desarrollo económico, social, cultural ypolítico en el que puedan realizarse plenamentetodos los derechos humanos y libertades funda-

Declaraciones de las Naciones Unidas

386El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 429: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo VI

mentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfru-tar de él.

2. El derecho humano al desarrollo implica tam-bién la plena realización del derecho de lospueblos a la libre determinación, que incluye,con sujeción a las disposiciones pertinentes deambos Pactos internacionales de derechoshumanos, el ejercicio de su derecho inalienable ala plena soberanía sobre todas sus riquezas yrecursos naturales.

Artículo 2

1. La persona humana es el sujeto central deldesarrollo y debe ser el participante activo y elbeneficiario del derecho al desarrollo.

2. Todos los seres humanos tienen, individual ycolectivamente, la responsabilidad del desarrollo,teniendo en cuenta la necesidad del plenorespeto de sus derechos humanos y libertadesfundamentales, así como sus deberes para con lacomunidad, único ámbito en que se puede ase-gurar la libre y plena realización del ser humano,y, por consiguiente, deben promover y protegerun orden político, social y económico apropiadopara el desarrollo.

3. Los Estados tienen el derecho y el deber deformular políticas de desarrollo nacional ade-cuadas con el fin de mejorar constantemente elbienestar de la población entera y de todos losindividuos sobre la base de su participación acti-va, libre y significativa en el desarrollo y en laequitativa distribución de los beneficios resul-tantes de éste.

Artículo 3

1. Los Estados tienen el deber primordial de crearcondiciones nacionales e internacionales favor-ables para la realización del derecho al desarrol-lo.

2. La realización del derecho al desarrollo exige

el pleno respeto de los principios de derechointernacional referentes a las relaciones de amis-tad y a la cooperación entre los Estados de con-formidad con la Carta de las Naciones Unidas.

3. Los Estados tienen el deber de cooperar mutu-amente para lograr el desarrollo y eliminar losobstáculos al desarrollo. Los Estados debenrealizar sus derechos y sus deberes de modo quepromuevan un nuevo orden económico interna-cional basado en la igualdad soberana, la interde-pendencia, el interés común y la cooperaciónentre todos los Estados, y que fomenten la obser-vancia y el disfrute de los derechos humanos.

Artículo 4

1. Los Estados tienen el deber de adoptar, indi-vidual y colectivamente, medidas para formularpolíticas adecuadas de desarrollo internacional afin de facilitar la plena realización del derecho aldesarrollo.

2. Se requiere una acción sostenida para pro-mover un desarrollo más rápido de los países endesarrollo. Como complemento de los esfuerzosde los países en desarrollo es indispensable unacooperación internacional eficaz para propor-cionar a esos países los medios y las facilidadesadecuados para fomentar su desarrollo global.

Artículo 5

Los Estados adoptarán enérgicas medidas paraeliminar las violaciones masivas y patentes de losderechos humanos de los pueblos y los sereshumanos afectados por situaciones tales como lasresultantes del apartheid, todas las formas deracismo y discriminación racial, el colonialismo, ladominación y ocupación extranjeras, la agresión,la injerencia extranjera y las amenazas contra lasoberanía nacional, la unidad nacional y la inte-gridad territorial, las amenazas de guerra y lanegativa a reconocer el derecho fundamental delos pueblos a la libre determinación.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones387

Page 430: WCD - Represas y Desarrollo.

Artículo 6

1. Todos los Estados deben cooperar con miras apromover, fomentar y reforzar el respeto univer-sal y la observancia de todos los derechoshumanos y las libertades fundamentales de todos,sin ninguna distinción por motivos de raza, sexo,idioma y religión.

2. Todos los derechos humanos y las libertadesfundamentales son indivisibles e interdependi-entes; debe darse igual atención y urgente con-sideración a la aplicación, promoción y protec-ción de los derechos civiles, políticos, económi-cos, sociales y culturales.

3. Los Estados deben adoptar medidas para elimi-nar los obstáculos al desarrollo resultantes de lainobservancia de los derechos civiles y políticos,así como de los derechos económicos, sociales yculturales.

Artículo 7

Todos los Estados deben promover el establec-imiento, mantenimiento y fortalecimiento de lapaz y la seguridad internacionales y, con ese fin,deben hacer cuanto esté en su poder por lograrel desarme general y completo bajo un controlinternacional eficaz, así como lograr que losrecursos liberados con medidas efectivas dedesarme se utilicen para el desarrollo global, enparticular de los países en desarrollo.

Artículo 8

1. Los Estados deben adoptar, en el planonacional, todas las medidas necesarias para larealización del derecho al desarrollo y garanti-zarán, entre otras cosas, la igualdad de oportu-nidades para todos en cuanto al acceso a losrecursos básicos, la educación, los servicios desalud, los alimentos, la vivienda, el empleo y lajusta distribución de los ingresos. Deben adop-tarse medidas eficaces para lograr que la mujerparticipe activamente en el proceso de desarrollo.

Deben hacerse reformas económicas y socialesadecuadas con objeto de erradicar todas las injus-ticias sociales.

2. Los Estados deben alentar la participación pop-ular en todas las esferas como factor importantepara el desarrollo y para la plena realización detodos los derechos humanos.

Artículo 9

1. Todos los aspectos del derecho al desarrolloenunciados en la presente Declaración son indi-visibles e interdependientes y cada uno debe serinterpretado en el contexto del conjunto de ellos.

2. Nada de lo dispuesto en la presenteDeclaración debe ser interpretado en menoscabode los propósitos y principios de las NacionesUnidas, ni en el sentido de que cualquier Estado,grupo o persona tiene derecho a desarrollarcualquier actividad o realizar cualquier acto cuyoobjeto sea la violación de los derechos estableci-dos en la Declaración Universal de DerechosHumanos y los Pactos internacionales de dere-chos humanos.

Artículo 10

Deben adoptarse medidas para asegurar el plenoejercicio y la consolidación progresiva del dere-cho al desarrollo, inclusive la formulación, adop-ción y aplicación de medidas políticas, legislativasy de otra índole en el plano nacional e interna-cional.

Declaraciones de las Naciones Unidas

388El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Page 431: WCD - Represas y Desarrollo.

Anexo VI

Preámbulo

Considerando que la libertad, la justicia y la pazen el mundo tienen por base el reconocimientode la dignidad intrínseca y de los derechosiguales e inalienables de todos los miembros dela familia humana;

Considerando que el desconocimiento y elmenosprecio de los derechos humanos han origi-nado actos de barbarie ultrajantes para la con-ciencia de la humanidad, y que se ha proclama-do, como la aspiración más elevada del hombre,el advenimiento de un mundo en que los sereshumanos, liberados del temor y de la miseria, dis-fruten de la libertad de palabra y de la libertad decreencias;

Considerando esencial que los derechos humanossean protegidos por un régimen de Derecho, afin de que el hombre no se vea compelido alsupremo recurso de la rebelión contra la tiranía yla opresión;

Considerando también esencial promover eldesarrollo de relaciones amistosas entre lasnaciones;

Considerando que los pueblos de las NacionesUnidas han reafirmado en la Carta su fe en losderechos fundamentales del hombre, en la dig-nidad y el valor de la persona humana y en laigualdad de derechos de hombres y mujeres, y sehan declarado resueltos a promover el progresosocial y a elevar el nivel de vida dentro de un

concepto más amplio de la libertad;

Considerando que los Estados Miembros se hancomprometido a asegurar, en cooperación con laOrganización de las Naciones Unidas, el respetouniversal y efectivo a los derechos y libertadesfundamentales del hombre, y

Considerando que una concepción común deestos derechos y libertades es de la mayor impor-tancia para el pleno cumplimiento de dicho com-promiso;

La Asamblea General

proclama la presente

Declaración Universal de Derechos Humanoscomo ideal común por el que todos los pueblos ynaciones deben esforzarse, a fin de que tanto losindividuos como las instituciones, inspirándoseconstantemente en ella, promuevan, mediante laenseñanza y la educación, el respeto a estosderechos y libertades, y aseguren, por medidasprogresivas de carácter nacional e internacional,su reconocimiento y aplicación universales yefectivos, tanto entre los pueblos de los EstadosMiembros como entre los de los territorios colo-cados bajo su jurisdicción.

Artículo 1

Todos los seres humanos nacen libres e igualesen dignidad y derechos y, dotados como están derazón y conciencia, deben comportarse fraternal-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones389

Declaración Universal de los Derechos humanos

Adoptada y promulgada por la Asamblea General con la resolución 217 A (III)del 10 de diciembre de 1948

El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó laDeclaración Universal de Derechos Humanos, cuyo texto completo figura en las páginas siguientes. Traseste acto histórico, la Asamblea pidió a todos los Países Miembros que publicaran el texto de laDeclaración y dispusieran que fuera "distribuido, expuesto, leído y comentado en las escuelas y otrosestablecimientos de enseñanza, sin distinción fundada en la condición política de los países o de los ter-ritorios".

Page 432: WCD - Represas y Desarrollo.

mente los unos con los otros.

Artículo 2

1. Toda persona tiene todos los derechos y liber-tades proclamados en esta Declaración, sin distin-ción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,opinión política o de cualquier otra índole, origennacional o social, posición económica, nacimientoo cualquier otra condición.

2. Además, no se hará distinción alguna fundadaen la condición política, jurídica o internacionaldel país o territorio de cuya jurisdicción dependauna persona, tanto si se trata de un país indepen-diente, como de un territorio bajo administraciónfiduciaria, no autónomo o sometido a cualquierotra limitación de soberanía.

Artículo 3

Todo individuo tiene derecho a la vida, a la liber-tad y a la seguridad de su persona.

Artículo 4

Nadie estará sometido a esclavitud ni a servidum-bre, la esclavitud y la trata de esclavos están pro-hibidas en todas sus formas.

Artículo 5

Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratoscrueles, inhumanos o degradantes.

Artículo 6

Todo ser humano tiene derecho, en todas partes,al reconocimiento de su personalidad jurídica.

Artículo 7

Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distin-ción, derecho a igual protección de la ley. Todostienen derecho a igual protección contra toda dis-criminación que infrinja esta Declaración y contra

toda provocación a tal discriminación.

Artículo 8

Toda persona tiene derecho a un recurso efectivoante los tribunales nacionales competentes, que laampare contra actos que violen sus derechos fun-damentales reconocidos por la constitución o porla ley.

Artículo 9

Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, presoni desterrado.

Artículo 10

Toda persona tiene derecho, en condiciones deplena igualdad, a ser oída públicamente y conjusticia por un tribunal independiente e imparcial,para la determinación de sus derechos y obliga-ciones o para el examen de cualquier acusacióncontra ella en materia penal.

Artículo 11

1. Toda persona acusada de delito tiene derechoa que se presuma su inocencia mientras no sepruebe su culpabilidad, conforme a la ley y enjuicio público en el que se le hayan aseguradotodas las garantías necesarias para su defensa.

2. Nadie será condenado por actos u omisionesque en el momento de cometerse no fuerondelictivos según el Derecho nacional o interna-cional. Tampoco se impondrá pena más graveque la aplicable en el momento de la comisióndel delito.

Artículo 12

Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en suvida privada, su familia, su domicilio o su corre-spondencia, ni de ataques a su honra o a su rep-utación. Toda persona tiene derecho a la protec-ción de la ley contra tales injerencias o ataques.

Declaraciones de las Naciones Unidas

390El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Anexo VI

Artículo 13

1. Toda persona tiene derecho a circular libre-mente y a elegir su residencia en el territorio deun Estado.

2. Toda persona tiene derecho a salir decualquier país, incluso del propio, y a regresar asu país.

Artículo 14

1. En caso de persecución, toda persona tienederecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, encualquier país.

2. Este derecho no podrá ser invocado contra unaacción judicial realmente originada por delitoscomunes o por actos opuestos a los propósitos yprincipios de las Naciones Unidas.

Artículo 15

1. Toda persona tiene derecho a una nacionali-dad.

2. A nadie se privará arbitrariamente de sunacionalidad ni del derecho a cambiar denacionalidad.

Artículo 16

1. Los hombres y las mujeres, a partir de la edadnúbil, tienen derecho, sin restricción alguna pormotivos de raza, nacionalidad o religión, acasarse y fundar una familia, y disfrutarán deiguales derechos en cuanto al matrimonio,durante el matrimonio y en caso de disolucióndel matrimonio.

2. Sólo mediante libre y pleno consentimiento delos futuros esposos podrá contraerse el matrimo-nio.

3. La familia es el elemento natural y fundamentalde la sociedad y tiene derecho a la protección de

la sociedad y del Estado.

Artículo 17

1. Toda persona tiene derecho a la propiedad,individual y colectivamente.

2. Nadie será privado arbitrariamente de supropiedad.

Artículo 18

Toda persona tiene derecho a la libertad de pen-samiento, de conciencia y de religión; este dere-cho incluye la libertad de cambiar de religión ode creencia, así como la libertad de manifestar sureligión o su creencia, individual y colectiva-mente, tanto en público como en privado, por laenseñanza, la práctica, el culto y la observancia.

Artículo 19

Todo individuo tiene derecho a la libertad deopinión y de expresión; este derecho incluye elde no ser molestado a causa de sus opiniones, elde investigar y recibir informaciones y opiniones,y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, porcualquier medio de expresión.

Artículo 20

1. Toda persona tiene derecho a la libertad dereunión y de asociación pacíficas.2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a unaasociación.

Artículo 21

1. Toda persona tiene derecho a participar en elgobierno de su país, directamente o por mediode representantes libremente escogidos.

2. Toda persona tiene el derecho de accceso, encondiciones de igualdad, a las funciones públicasde su país.3. La voluntad del pueblo es la base de la autori-

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones391

Page 434: WCD - Represas y Desarrollo.

dad del poder público; esta voluntad se expresarámediante elecciones auténticas que habrán decelebrarse periódicamente, por sufragio universale igual y por voto secreto u otro procedimientoequivalente que garantice la libertad del voto.

Artículo 22

Toda persona, como miembro de la sociedad,tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,mediante el esfuerzo nacional y la cooperacióninternacional, habida cuenta de la organización ylos recursos de cada Estado, la satisfacción de losderechos económicos, sociales y culturales, indis-pensables a su dignidad y al libre desarrollo desu personalidad.

Artículo 23

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a lalibre elección de su trabajo, a condiciones equi-tativas y satisfactorias de trabajo y a la proteccióncontra el desempleo.

2. Toda persona tiene derecho, sin discriminaciónalguna, a igual salario por trabajo igual.

3. Toda persona que trabaja tiene derecho a unaremuneración equitativa y satisfactoria, que leasegure, así como a su familia, una existenciaconforme a la dignidad humana y que será com-pletada, en caso necesario, por cualesquiera otrosmedios de protección social.

4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatosy a sindicarse para la defensa de sus intereses.

Artículo 24

Toda persona tiene derecho al descanso, al dis-frute del tiempo libre, a una limitación razonablede la duración del trabajo y a vacaciones periódi-cas pagadas.

Artículo 25

1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vidaadecuado que le asegure, así como a su familia,la salud y el bienestar, y en especial la alimenta -ción, el vestido, la vivienda, la asistencia médicay los servicios sociales necesarios; tiene asimismoderecho a los seguros en caso de desempleo,enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casosde pérdida de sus medios de subsistencia por cir-cunstancias independientes de su voluntad.

2. La maternidad y la infancia tienen derecho acuidados y asistencia especiales. Todos los niños,nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio,tienen derecho a igual protección social.

Artículo 26

1. Toda persona tiene derecho a la educación. Laeducación debe ser gratuita, al menos en lo con-cerniente a la instrucción elemental y fundamen-tal. La instrucción elemental será obligatoria. Lainstrucción técnica y profesional habrá de sergeneralizada; el acceso a los estudios superioresserá igual para todos, en función de los méritosrespectivos.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desar-rollo de la personalidad humana y el fortalec-imiento del respeto a los derechos humanos y alas libertades fundamentales; favorecerá la com-prensión, la tolerancia y la amistad entre todas lasnaciones y todos los grupos étnicos o religiosos,y promoverá el desarrollo de las actividades delas Naciones Unidas para el mantenimiento de lapaz.

3. Los padres tendrán derecho preferente aescoger el tipo de educación que habrá de darsea sus hijos.

Artículo 27

1. Toda persona tiene derecho a tomar partelibremente en la vida cultural de la comunidad, a

Declaraciones de las Naciones Unidas

392El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

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Anexo VI

gozar de las artes y a participar en el progresocientífico y en los beneficios que de él resulten.

2. Toda persona tiene derecho a la protección delos intereses morales y materiales que le corre-spondan por razón de las producciones científi-cas, literarias o artísticas de que sea autora.

Artículo 28

Toda persona tiene derecho a que se establezcaun orden social e internacional en el que losderechos y libertades proclamados en estaDeclaración se hagan plenamente efectivos.

Artículo 29

1. Toda persona tiene deberes respecto a lacomunidad, puesto que sólo en ella puede desar-rollar libre y plenamente su personalidad.

2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute

de sus libertades, toda persona estará solamentesujeta a las limitaciones establecidas por la leycon el único fin de asegurar el reconocimiento yel respeto de los derechos y libertades de losdemás, y de satisfacer las justas exigencias de lamoral, del orden público y del bienestar generalen una sociedad democrática.

3. Estos derechos y libertades no podrán, enningún caso, ser ejercidos en oposición a lospropósitos y principios de las Naciones Unidas.

Artículo 30

Nada en esta Declaración podrá interpretarse enel sentido de que confiere derecho alguno alEstado, a un grupo o a una persona, paraemprender y desarrollar actividades o realizaractos tendientes a la supresión de cualquiera delos derechos y libertades proclamados en estaDeclaración.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones393

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Declaraciones de las Naciones Unidas

394El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Proclama que:

Principio 1

Los seres humanos constituyen el centro de laspreocupaciones relacionadas con el desarrollosostenible. Tienen derecho a una vida saludabley productiva en armonía con la naturaleza.

Principio 2

De conformidad con la Carta de las NacionesUnidas y los principios del derecho internacional,los Estados tienen el derecho soberano deaprovechar sus propios recursos según suspropias políticas ambientales y de desarrollo, y laresponsabilidad de velar por que las actividadesrealizadas dentro de su jurisdicción o bajo sucontrol no causen daños al medio ambiente deotros Estados o de zonas que estén fuera de loslímites de la jurisdicción nacional.

Principio 3

El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma

tal que responda equitativamente a las necesi-dades de desarrollo y ambientales de las genera-ciones presentes y futuras.

Principio 4

A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la pro-tección del medio ambiente deberá constituirparte integrante del proceso de desarrollo y nopodrá considerarse en forma aislada.

Principio 5

Todos los Estados y todas las personas deberáncooperar en la tarea esencial de erradicar lapobreza como requisito indispensable del desar-rollo sostenible, a fin de reducir las disparidadesen los niveles de vida y responder mejor a lasnecesidades de la mayoría de los pueblos delmundo.

Principio 6

Se deberá dar especial prioridad a la situación ylas necesidades especiales de los países en desar-rollo, en particular los países menos adelantadosy los más vulnerables desde el punto de vista

DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,

Habiéndose reunido en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992,

Reafirmando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobadaen Estocolmo el 16 de junio de 1972 /a, y tratando de basarse en ella,

Con el objetivo de establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevosniveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas,

Procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se protejala integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial,

Reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, nuestro hogar,

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Anexo VI

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones395

ambiental. En las medidas internacionales que seadopten con respecto al medio ambiente y aldesarrollo también se deberían tener en cuentalos intereses y las necesidades de todos los país-es.

Principio 7

Los Estados deberán cooperar con espíritu de sol-idaridad mundial para conservar, proteger yrestablecer la salud y la integridad del ecosistemade la Tierra. En vista de que han contribuido endistinta medida a la degradación del medio ambi-ente mundial, los Estados tienen responsabili-dades comunes pero diferenciadas. Los paísesdesarrollados reconocen la responsabilidad queles cabe en la búsqueda internacional del desar-rollo sostenible, en vista de las presiones que sussociedades ejercen en el medio ambiente mundialy de las tecnologías y los recursos financieros deque disponen.

Principio 8

Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejorcalidad de vida para todas las personas, losEstados deberían reducir y eliminar las modali-dades de producción y consumo insostenibles yfomentar políticas demográficas apropiadas.

Principio 9

Los Estados deberían cooperar en el fortalec-imiento de su propia capacidad de lograr eldesarrollo sostenible, aumentando el saber cientí-fico mediante el intercambio de conocimientoscientíficos y tecnológicos, e intensificando eldesarrollo, la adaptación, la difusión y la transfer-encia de tecnologías, entre éstas, tecnologíasnuevas e innovadoras.

Principio 10

El mejor modo de tratar las cuestiones ambien-tales es con la participación de todos los ciu-dadanos interesados, en el nivel que corresponda.

En el plano nacional, toda persona deberá teneracceso adecuado a la información sobre el medioambiente de que dispongan las autoridades públi-cas, incluida la información sobre los materiales ylas actividades que encierran peligro en suscomunidades, así como la oportunidad de partici-par en los procesos de adopción de decisiones.Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensi-bilización y la participación de la poblaciónponiendo la información a disposición de todos.Deberá proporcionarse acceso efectivo a los pro-cedimientos judiciales y administrativos, entreéstos el resarcimiento de daños y los recursospertinentes.

Principio 11

Los Estados deberán promulgar leyes eficacessobre el medio ambiente. Las normas, los obje-tivos de ordenación y las prioridades ambientalesdeberían reflejar el contexto ambiental y dedesarrollo al que se aplican. Las normas apli-cadas por algunos países pueden resultar inade-cuadas y representar un costo social y económicoinjustificado para otros países, en particular lospaíses en desarrollo.

Principio 12

Los Estados deberían cooperar en la promociónde un sistema económico internacional favorabley abierto que llevara al crecimiento económico yel desarrollo sostenible de todos los países, a finde abordar en mejor forma los problemas de ladegradación ambiental. Las medidas de políticacomercial con fines ambientales no deberían con-stituir un medio de discriminación arbitraria oinjustificable ni una restricción velada del comer-cio internacional. Se debería evitar tomar medi-das unilaterales para solucionar los problemasambientales que se producen fuera de la jurisdic-ción del país importador. Las medidas destinadasa tratar los problemas ambientales transfronterizoso mundiales deberían, en la medida de lo posi-ble, basarse en un consenso internacional.

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Declaraciones de las Naciones Unidas

396El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Principio 13

Los Estados deberán desarrollar la legislaciónnacional relativa a la responsabilidad y la indem-nización respecto de las víctimas de la contami-nación y otros daños ambientales. Los Estadosdeberán cooperar asimismo de manera expedita ymás decidida en la elaboración de nuevas leyesinternacionales sobre responsabilidad e indem-nización por los efectos adversos de los dañosambientales causados por las actividades real-izadas dentro de su jurisdicción, o bajo su con-trol, en zonas situadas fuera de su jurisdicción.

Principio 14

Los Estados deberían cooperar efectivamente paradesalentar o evitar la reubicación y la transferen-cia a otros Estados de cualesquiera actividades ysustancias que causen degradación ambientalgrave o se consideren nocivas para la saludhumana.

Principio 15

Con el fin de proteger el medio ambiente, losEstados deberán aplicar ampliamente el criteriode precaución conforme a sus capacidades.Cuando haya peligro de daño grave o irre-versible, la falta de certeza científica absoluta nodeberá utilizarse como razón para postergar laadopción de medidas eficaces en función de loscostos para impedir la degradación del medioambiente.

Principio 16

Las autoridades nacionales deberían procurarfomentar la internalización de los costos ambien-tales y el uso de instrumentos económicos,teniendo en cuenta el criterio de que el que cont-amina debe, en principio, cargar con los costosde la contaminación, teniendo debidamente encuenta el interés público y sin distorsionar elcomercio ni las inversiones internacionales.

Principio 17

Deberá emprenderse una evaluación del impactoambiental, en calidad de instrumento nacional,respecto de cualquier actividad propuesta queprobablemente haya de producir un impacto neg-ativo considerable en el medio ambiente y queesté sujeta a la decisión de una autoridadnacional competente.

Principio 18

Los Estados deberán notificar inmediatamente aotros Estados de los desastres naturales u otrassituaciones de emergencia que puedan producirefectos nocivos súbitos en el medio ambiente deesos Estados. La comunidad internacional deberáhacer todo lo posible por ayudar a los Estadosque resulten afectados.

Principio 19

Los Estados deberán proporcionar la informaciónpertinente, y notificar previamente y en formaoportuna, a los Estados que posiblemente resul-ten afectados por actividades que puedan tenerconsiderables efectos ambientales transfronterizosadversos, y deberán celebrar consultas con esosEstados en una fecha temprana y de buena fe.

Principio 20

Las mujeres desempeñan un papel fundamentalen la ordenación del medio ambiente y en eldesarrollo. Es, por tanto, imprescindible contarcon su plena participación para lograr el desarrol-lo sostenible.

Principio 21

Debería movilizarse la creatividad, los ideales y elvalor de los jóvenes del mundo para forjar unaalianza mundial orientada a lograr el desarrollosostenible y asegurar un mejor futuro para todos.

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Anexo VI

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Desiciones397

Principio 22

Las poblaciones indígenas y sus comunidades, asícomo otras comunidades locales, desempeñan unpapel fundamental en la ordenación del medioambiente y en el desarrollo debido a susconocimientos y prácticas tradicionales. LosEstados deberían reconocer y apoyar debida-mente su identidad, cultura e intereses y hacerposible su participación efectiva en el logro deldesarrollo sostenible.

Principio 23

Deben protegerse el medio ambiente y los recur-sos naturales de los pueblos sometidos a opre-sión, dominación y ocupación.

Principio 24

La guerra es, por definición, enemiga del desar-rollo sostenible. En consecuencia, los Estadosdeberán respetar las disposiciones de derechointernacional que protegen al medio ambiente enépocas de conflicto armado, y cooperar en su

ulterior desarrollo, según sea necesario.

Principio 25

La paz, el desarrollo y la protección del medioambiente son interdependientes e inseparables.

Principio 26

Los Estados deberán resolver pacíficamente todassus controversias sobre el medio ambiente pormedios que corresponda con arreglo a la Carta delas Naciones Unidas.

Principio 27

Los Estados y las personas deberán cooperar debuena fe y con espíritu de solidaridad en la apli-cación de los principios consagrados en estaDeclaración y en el ulterior desarrollo del dere-cho internacional en la esfera del desarrollosostenible.

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El Profesor Kader Asamal, Presidente, es un desta-cado miembro del Gabinete del Presidente ThaboMbeki como Ministro de Educación de la Repúbli-ca Sudafricana. Bajo Nelson Mandela, fue Ministrode Asuntos Hídricos y Desarrollo Forestal y diri-gió la revisión y reforma fundamentales de lapolítica de gestión de recursos hídricos del país.Antes de su regreso del exilio en 1990, el Profe-sor Asmal fue profesor de derecho en el TrinityCollege de Dublín por 27 años, especializándoseen derechos humanos y derecho laboral e inter-nacional. Desde 1980 hasta 1986 fue Decano dela Facultad de Artes (Humanidades). También fuefundador del Movimiento Británico Anti-Apartheidasí como del Movimiento Irlandés Anti-Apartheiden 1963, y su moderador hasta 1991.

En 1983, el Profesor Asmal recibido el Premio dela UNESCO por el progreso de los derechoshumanos. En 1993, pasó a ser miembro del gruponegociador del Congreso Nacional Africano en elForo Multipartidista de Negociación, y en mayode 1994 fue elegido a la Asamblea Nacional. En1996, recibió del Fondo Mundial para laNaturaleza de Sudáfrica el Premio Medalla de Oropor la conservación. También es patrocinador dela Global Water Partnership. El 22 de marzo de2000, Día Mundial del Agua- el Profesor Asmalrecibió de la Stockholm Water Foundation el 10ºPremio del Agua. Fue escogido para presidir laComisión Mundial de Represas como resultado deun proceso global de búsqueda y de consultascon participantes en el taller de Gland.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

Miembrosde la ComisiónMundial de Represas

Anexo VII

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Lakshmi Chand Jain,Vicepresidente, ha formadoparte de la Comisión Nacional de Planificación deIndia y de Juntas de Planificación de varios esta-dos y fue nombrado Alto Comisionado de Indiaen Sudáfrica desde 1997 a 1999. Fue miembro delComité Independiente del Gobierno de India parainformar acerca de algunos aspectos del ProyectoSardar Sarovar. También se desempeñó comoPresidente de la Industrial Development Services,organización consultora en tecno-economía enIndia, durante 30 años. En 1989 L.C.Jain recibió elprestigioso Premio Ramon Magsaysay por ServicioPúblico.

Donald J. Balckmore es Director Ejecutivo de laComisión de la Cuenca Murray-Darling, enCambera, Australia. Introdujo principios degestión ambientalmente sostenible del agua enuna cuenca hidrológica importante centrada ini-cialmente en irrigación y generación de energíahidroeléctrica. Desde 1990 ha fungido comoDirector y Vicepresidente de la Corporación aus-traliana Land & Water Resources Research &Development. También fue miembro del PanelInternacional Asesor para el Mar Aral.

El trabajo de Joji Carino comenzó como activista yanalista de temas de pueblos indígenas en suFilipinas natal, en particular en relación conproyectos de represas en la región Cordillera. Pormás de 25 años ha trabajado como defensoraactiva de los derechos humanos de los pueblosindígenas. Ahora trabaja para la FundaciónTebtebba (Centro Indígena para PolíticaInternacional, Investigación y Educación). Muyconocida por defender los intereses de pueblos yminorías tribales e indígenas en general, hasabido hacer llegar de manera eficaz su agenda aforos globales.

José Goldemberg es profesor en la Universidad deSão Paulo, Brasil, y su trabajo acerca del futurode la energía en el ámbito global ha recibidoamplio reconocimiento. Fue presidente y DirectorEjecutivo de la Compañía de Energía del Estadode São Paulo. Se desempeñó como Rector de su

Universidad, y como Secretario de Ciencia yTecnología para el Gobierno Federal de Brasil ycomo Ministro de Educación. En la actualidadfunje como consultor profesional en laInternational Energy Initiative y en el PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático. Sutrabajo más reciente ha sido como Presidente dela Evaluación Mundial de Energía.

Judy Henderson es médico. Se desempeñó comoPresidenta de Oxfam Internacional, fue miembrode la junta de la Agencia de Protección Ambientalde Nueva Gales del Sur, Australia, y ex miembrode la junta de Greenpeace Internacional. Tieneun distinguido récord de participación en asuntossociales y ambientales en el ámbito internacional.En la actualidad es miembro de la junta de laEthical Investment Agency.

Göran Lindahl es Presidente y Director Ejecutivode ABB Ltd., grupo global de tecnología con sedeen Zurich. Es miembro de la Junta Asesora parala Alliance for Global Sustainability, vicepresi-dente del Foro Prince of Wales Business Leadersy de la junta asesora de la World ChildhoodFoundation. Con frecuencia se presenta comoorador ante el Foro Económico Mundial.Ingeniero eléctrico de profesión, ha participadoen muchos proyectos importantes de infraestruc-tura eléctrica, incluyendo grandes planeshidroeléctricos. Como líder de ABB, GöranLindahl encabeza una de las mayores compañíasindustriales del mundo. El Grupo ABB tiene unos160.000 empleados en más de 100 países.

Deborah Moore fue hasta hace poco CientíficoPrincipal en Environmental Defense, ONG basadaen EE UU, donde sigue, como ConsultoraCientífica, trabajado en proteger los ríos vivos detodo el mundo. En el oeste de EE UU, Moore hatrabajado con comunidades de NativosAmericanos y con el Congreso de EE UU paradiseñar y promover derechos innovadores deagua y acuerdos para restauración de ríos. En elámbito internacional, ha hecho aportes enmuchos foros globales sobre políticas hídricas,

400El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Miembros de la Comisión Mundial de Represas

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Anexo VII

incluyendo la Conferencia de Dublín sobre Aguay Medio Ambiente, y analizó el desempeño deproyectos de desarrollo en gran escala y de alter-nativas en Asia y América Latina.

Medha Patkar se graduó en ciencias físicas y real-izó investigación de posgrado en cienciassociales. Fue profesora en el Tata Institute ofSocial Sciences antes de fundar el NarmadaBachao Andolan (Lucha por Salvar el RíoNarmada) en India, movimiento popular opuestoa la construcción de grandes represas en el RíoNarmada y en pro de alternativas en agua,energía y desarrollo. Es miembro fundador yNational Convenor de la Alianza Nacional deMovimientos Populares. Se la reconoce interna-cionalmente como luchadora en pro de los dere-chos humanos y políticos.

Thayer Scudder es profesor emérito deantropología en el Instituto de Tecnología deCalifornia. Su trabajo por más de 40 años enaspectos socioeconómicos relacionados con eldesarrollo de cuencas hidrográficas ha sido deci-sivo en ese terreno. Su trabajo en África es el másconocido, pero ha realizado estudios de uti-lización sostenible de recursos en muchas partesdel mundo, centrándose en reasentamientos yaspectos socioeconómicos relacionados con eldesarrollo de infraestructura. También ha formadoparte de una serie de paneles independientes derevisión en África y Asia.

Jan Veltrop trabajó con la Harza EngineeringCompany desde 1954 hasta 1994, excepto por unperíodo de tres años en que fungió como Decanode la Facultad de Ingeniería en la Universidad deNigeria. Fue Presidente del Comité de GrandesRepresas de EE UU (1981-1982) y Presidente dela Comisión Internacional de Grandes Represas(1988-91). En Harza fue ingeniero jefe, miembrode la junta de directores y se pensionó comoVicepresidente Experto. Trabajó en muchoshidroproyectos muy importantes como Mangla,Tarbela, Guri, Yacyreta, Karun-I, Ertan y almace-namiento con bombeo Bath County; recibió laMedalla Rickey de ASCE en 1997 por sus con-tribuciones en el campo de ingeniería hidroeléc-trica; y fue elegido miembro de la AcademiaNacional de Ingeniería en 1998.

Achim Steiner (Secretario General de la CMR,miembro ex officio de la Comisión) ha fungidocomo asesor en política internacional de desarrol-lo así como en planificación económica y gestiónde recursos naturales. Durante su carrera ha tra-bajado para organizaciones tanto gubernamen-tales como no gubernamentales, con trabajos pro-longados en India, Pakistán, Alemania,Zimbabue/Sudáfrica, EE UU y Vietnam. Másrecientemente, se ha desempeñado como AsesorExperto en Políticas para Políticas Globales con laUICN en Washington y como Asesor Técnico Jefecon la Comisión del Río Mekong/GTZ, con baseen Hanoi, Vietnam.

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones401

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Personal del Programa

(a Setiembre 1, 2000)Secretario GeneralAchim Steiner – Alemania

Personal de Finanzas y Administración

(a Setiembre 1, 2000)

Represas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones

Perfil de la Secretaría dela CMR

Anexo VIII

Bruce Aylward – EE UU Jeremy Bird* – Reino Unido Christopher Clarke – Sudáfrica Lawrence Haas* – Canadá Saneeya Hussain* – Pakistán Madiodio Niasse – Senegal S. Parasuraman* – India Corli Pretorius – Sudáfrica Jamie Skinner – Reino UnidoJames Workman – EE UU* Líder de grupo

SollyFazel – SudáfricaJacques Coetzee – SudáfricaLucia Hickman – SudáfricaNoluthando Magadla – SudáfricaYumna McCann – SudáfricaPamela Morris – SudáfricaNadia Richards – SudáfricaPhumla Yeki – Sudáfrica

Mark Cassidy – Australia Sophia Chan – Canadá Luis Paulo Ferraz – Brasil Nicolas Gutman – Argentina Laurence Haller – Suiza Huynh Thuba – Vietnam Anneli Lagman – Filipinas Khutso Madubanya – SudáfricaSandi Nielsen – Zimbabue Pumeza Nodada – Sudáfrica

Alice Ojwang – KeniaSaule Ospanova – KazajistánSarah Porter – EE UUChaminda Rajapakse – Sri LankaManrique Rojas – Costa RicaSohini Sengupta – IndiaJason Switzer – CanadáPamela Wallace – MalauiWebster Whande – Zimbabue

Asociados en Investigación

La Secretaría de la CMR tuvo la fortuna de contar con una gran cantidad de asociados en investigaciónque colaboraron con el programa de trabajo durante el mandato de la Comisión. El tiempo que le dedi-caron a la Comisión fue de uno a nueve meses.

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404El Reporte de la Comisión Mundial de Represas

Personal del Programa

Kate Dunn – Canadá Pat Govender – Sudáfrica Sanjeev Khagram – EE UUElisabeth Monosowski* – Brasil Eric Noel – Australia Engelbertus Oud – Países Bajos

Personal de Finanzas y Administración

Nikki Boltman – SudáfricaKathy Bova – SudáfricaMichel Cozien – SudáfricaSalih Hendricks – SudáfricaIan Fennell – Reino UnidoMarshay Mackay – SudáfricaAshleigh Meier – Zimbabue

Personal Temporal

La Comisión quisiera agradecer la contribución de las siguientes personas que colaboraron con laSecretaría por varios períodos de tiempo:

Jeremy Berkoff – Reino UnidoMaggie Black – Reino UnidoDick Cloete – SudáfricaTim Cullen – Reino UnidoRobert Goodland – EE UUPablo Gutman – ArgentinaMark Halle – SuizaMinoru Kuriki – JapónDonal O’Leary – IrlandaKatarzyna Ronda – SudáfricaJohn Scanlon – AustraliaMark Svendson – EE UULinda Starke – EE UUAllan Taylor – SudáfricaMartin ter Woort – Canadá

Consultores y Asesores

La CMR también desea agradecer la colaboración de las siguientes personas con sus insumos especialescomo consultores y asesores para la Secretaría y los Miembros de la Comisión: