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No. 14 Modelos para valorar la calidad de la educación en Europa

Martine Neave

En este documento, preparado por Martine Neave para el Consejo Nacional de Reconocimientos Académicos en 1991, se analizan los cambios más significativos que han tenido lugar en lo que hace a valoración de la calidad en la educación superior durante los últimos cinco años, en tres países de la Comunidad Europea: Francia, Bélgica y los Países Bajos. La información que sirvió de base para este trabajo surgió de la revisión de documentos oficiales, así como de entrevistas realizadas con representantes de los comités evaluadores de estos países.

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MODELOS PARA VALORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN EN EUROPA

Martine Neave

1. INTRODUCCIÓN 1.1 La dimensión europea Los cambios originados por el proceso de integración entre naciones, así como el de reconstrucción económica y social en la Comunidad Europea, dan lugar a un pregunta relevante: ¿Cuál será el tipo de educación superior en la Europa posterior a 1992? En la mayoría de los países de Europa occidental, cada vez es más valorado por los analistas y tomadores de decisiones el conocer la manera como se ha desarrollado la educación superior en el continente, así como identificar aquellos factores estructurales (históricos, políticos, legales y administrativos) que han contribuido a un proceso evolutivo diferenciado en los sistemas de educación superior. Todo ello con la intención de aprender, a partir de los cambios implantados por otros, sin caer en la adopción de medidas ciegas en el propio país sólo por haber sido aplicadas en otros lugares. Así pues, las políticas comparativas en educación superior son especialmente valoradas ahora. 1.2 La calidad como aspecto principal "Calidad" es un concepto que se ha convertido en palabra clave para la educación superior durante los últimos cinco años, sustituyendo en cierta medida el vocablo "excelencia". Dicho término es el motivo principal del diálogo entre las

instituciones y el gobierno. Ello se debe -entre otras razones- al proceso històrico las IES en cada país, las cuales -hasta antes de los sesenta- habían sido las encargadas de transmitir la "alta cultura" a un número selecto de estudiantes, pero debido al optimista y desmedido crecimiento sufrido durante esa década y a los cambios habidos en el sistema productivo, para los ochenta se convierten en un nuevo tipo de empresa, con un currículo más orientado hacia el mercado; con un aspirante distinto, la exigencia de una garantía de que la inversión económica en educación es recuperable, y la obligación de asegurar que los fondos públicos se gasten adecuadamente. Los diferentes tipos de mercado existentes hacen que el concepto de calidad varíe de un país a otro. Se puede observar por toda Europa que las expectativas sobre el personal académico han cambiado drásticamente. También la imagen del docente ha evolucionado, quien de ser un intelectual aislado, respetado por sus habilidades esencialmente cerebrales y reflexivas, se ha convertido en un gestor comercial, ocupado tanto en defender sus perfiles de enseñanza e investigación, como en invertir cada vez más tiempo en la búsqueda de fondos para mantener vivo su departamento. Por otro lado se puede observar que el número de profesores-investigadores existentes todavía en algunos países ha ido decreciendo. Una de las preguntas que se hacen con mayor frecuencia es ¿qué se espera de los sistemas de educación superior? ¿debe ser su

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tarea capacitar a los jóvenes para el mercado de trabajo? De ser así, ¿qué tan factible es planificar la demanda de mano de obra calificada, con la finalidad de evitar el 'desperdicio' que significa un alto número de egresados de carreras 'erróneas'? ¿existen suficientes conocimientos sobre las relaciones entre la educación superior y el mercado laboral, como para que los planificadores y tomadores de decisiones puedan trabajar en esta estructura? o bien, una alternativa de la educación superior es ofrecer una educación general básica, esencial para cualquier tipo de actividad laboral, más que una preparación específica para trabajos particulares. Este tipo de supuestos afectan la toma de decisiones sobre el desarrollo de sistemas que evalúen la calidad educativa. Certificar la calidad en las instituciones de educación superior implica demostrar que ella existe. Su presencia garantiza un trabajo satisfactorio del sistema, tanto en función del usuario como a partir de criterios económicos y políticos. En algunos países la tarea de mantener la calidad es considerada automáticamente como una responsabilidad del Estado: el resultado ha sido la compilación de tablas prescriptivas sobre el número de horas que debe tener un curso y el número de cursos que debe seguir alguien para graduarse en un campo específico. Una manera de 'asegurar la calidad' en las IES ha sido la introducción de nuevos sistemas de evaluación, que obligan a las instituciones a responsabilizarce de mantener por sí mismas dicha calidad; también se han generado a nivel nacional nuevos organismos o centros encargados de verificar el nivel de éxito alcanzado por las instituciones educativas en el cumplimiento de sus responsabilidades. Ejemplos de estas

diferentes políticas se presentan en los siguientes tres estudios de casos. 2. FRANCIA 2.1. Generalidades La principal característica del gigantesco sistema educativo francés es que continúa siendo altamente centralizado, por encima de los intentos de dar mayor importancia a la departamentalización regional. Todas las IES son subvencionadas por el Estado. La mayoría de las universidades así como las grandes escuelas dependen del Ministerio de Educación. 2.2. El Consejo Nacional Para el sector estatal universitario existe un sistema dual de validación basado en: por un lado, la expedición de títulos nacionales, y por el otro, de títulos otorgados por una universidad en particular. El derecho de otorgar diplomas nacionales es supervisado de manera estricta por la administración central. La obtención del diploma permite acceder a un trabajo en el servicio público. 2.3. El Comité Nacional de Evaluación Desde 1985 se ha introducido en el sector universitario un control adicional para certificar la calidad educativa: el Comité Nacional de Evaluación, el cual lleva a cabo evaluaciones externas a las universidades y a las grandes escuelas. Este Comité funciona independientemente del gobierno e informa directamente al Presidente de la República sobre los resultados obtenidos. Las evaluaciones son realizadas sólo por invitación expresa de la institución educativa, y en ellas no se juzga ni a

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individuos ni a programas específicos de estudios, sino áreas amplias de conocimiento, ya que la institución es vista como un todo; los resultados son impresos y puestos a disposición del público en general. En dichos documentos el Comité procura reforzar la autonomía y la responsabilidad institucionales. Una evaluación completa (desde la solicitud hasta la comunicación de los resultados en el reporte final) toma alrededor de un año, efectuándose al menos dos visitas de evaluación a cada universidad. Las mismas son planeadas y organizadas por miembros del Comité. Los elementos que son considerados para el estudio abarcan: - el desarrollo y la situación vigente en la

universidad; - la organización, operación y nivel de la

investigación; - datos sobre los estudiantes:

reclutamiento, cursos e información sobre empleo;

- la organización de la educación continua;

- la administración institucional; - las actividades sociales que se llevan a

cabo dentro de la universidad; - las relaciones externas tanto a nivel

regional como internacional. El Comité considera que el proceso de evaluación debe institucionalizarse en las universidades. Estas deben tener disponible en cualquier momento información accesible, clara y precisa sobre y de la universidad. De no ser así, el Comité estima que la institución evaluada no está cumpliendo cabalmente con sus responsabilidades.

No obstante que las recomendaciones hechas a las universidades evaluadas por el Comité son consideradas importantes, los resultados no tienen un impacto directo sobre las subvenciones estatales que se les otorgan. 2.4 Otras Agencias Otros organismos que participan en la evaluación de las IES en Francia, son: I) La Commission du titre d'ingénieur,

se encarga de los estudios en ingeniería. Cuando las carreras dentro de esta área dependen de otras instancias, tales como el Ministerio de Defensa o el de Agricultura, comparte responsabilidades interministeriales.

II) La Commission d'habilitation, valida

y certifica los programas y los cursos de posgrado (superiores al DEUST).

III) El Conseil National des Universités,

cuya función es decidir -como Academia- a nivel nacional, sobre cuestiones tales como el reclutamiento y la promoción del personal académico universitario.

IV) La Mission scentifique y la Direction

de la recherche, son organismos clave en el establecimiento de contratos, con duración de cuatro años cada uno, para realizar investigación, así como en la asignación de recursos económicos para investigación a las instituciones educativas.

2.5 Conclusión Se espera que la revisión entre pares académicos llegue a ser la forma más importante de evaluación de la educación

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superior francesa. Si bien existe la revisión rigurosa entre pares para asignar fondos y evaluar la calidad dentro del sistema de investigación desde hace aproximadamente 50 años, el escrutinio estructurado y formal para evaluar la calidad institucional se empieza a desarrollar a partir del establecimiento reciente del Comité Nacional de Evaluación. 3. BÉLGICA 3.1 Generalidades La educación superior en Bélgica es impartida por instituciones diversas, tanto universitarias (de lengua francesa, holandesa o inglesa) como por institutos no universitarios. La división de este país en dos provincias ha traído implicaciones importantes en la regionalización de la educación superior; existen dos Ministerios de Educación, y por tanto los diplomas de grado son otorgados tanto por la comunidad francesa como por la holandesa. 3.2 Requisitos Formales El mínimo de horas de estudio que deben ser cursadas para obtener un título oficial es establecido a nivel nacional. Aún cuando esto no proporciona un fundamento real para juzgar la calidad del producto, al menos establece reglas básicas para que el egresado obtenga un certificado oficial, así como para que se asigne la subvención estatal a la universidad. Estas reglas han simplificado las transferencias de una institución a otra. Una vez cubiertos los requisitos legales mínimos, las universidades pueden adaptar

sus programas y ofrecer otro(s) campo(s) de estudio. Sin embargo, para que las IES logren obtener el financiamiento gubernamental, necesitan que el Ministerio haya aprobado sus programas. 3.3 Control de Calidad. un Sistema Dual Las universidades están autorizadas legalmente para conferir títulos de estudios realizados durante un mínimo de cuatro años (cinco en caso de leyes e ingeniería). El control de la calidad se realiza a partir de dos sistemas de validación definidos oficialmente; la obtención del grado puede ser estatal ('legal') o académico ('científico'), dependiendo de que se cubran o no ciertos requisitos legales. El título 'legal' es necesario para obtener un empleo en el servicio público (p.ej. en la administración central o como docente); en cambio, los 'títulos académicos' no dan esta posibilidad. Los dos ministerios de educación pueden otorgar títulos 'legalizados'. Ambos tienen oficinas en cada universidad, y verifican la medida en que se cubren los cursos: horas de estudio, preparación académica del personal, requisitos de ingreso y características curriculares. El gobierno estatal al cual corresponda la universidad se encarga de validar los requisitos (como p.ej. las condiciones de ingreso y horas de estudio) para obtener los títulos 'académicos' . Se utiliza un sistema basado en comités examinadores (comites d'homologation), integrados por académicos cuya calidad es reconocida, los cuales se reúnen con un Ministerio regional en particular para examinar a los aspirantes. Las universidades privadas (p.ej. las dos universidades 'libres' de Bruselas y las

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universidades católicas), asumen como una responsabilidad propia esta tarea. Los estudiantes son evaluados a través de exámenes orales y escritos. Los alumnos que no han podido cursar de manera regular sus estudios pueden también obtener un título 'legal' presentando exámenes ante un Jurado Central, bajo condiciones muy rigurosas determinadas legalmente. 4. PAISES BAJOS 4.1 Generalidades La educación superior en los Países Bajos es provista por tres tipos diferentes de instituciones: por universidades (primer sector), por instituciones vocacionales de nivel superior (segundo sector administrativo: Hoger Beroespsonderwijs o sector HBO), y por la Universidad Abierta (tercer sector). El sector universitario está integrado por instituciones con muy variado estatus público. 4.2 Legislación Nacional Las universidades holandesas son legalmente entidades autónomas, aún cuando dependen en un 80% aproximadamente del financiamiento gubernamental. Se rigen por la Ley Revisada de Educación Universitaria (WWO) que data de 1986 y establece los requisitos para recibir financiamiento público. La tendencia del gobierno es reducir el número de reglamentaciones e incrementar la autonomía universitaria. 4.3 Relaciones Cambiantes

El gobierno, a través del Ministro de Educación, ha asumido cada vez más el desarrollo, control e incremento de la calidad en los sistemas universitarios a nivel licenciatura y dentro del sistema de educación vocacional superior (HBO), estableciendo políticas generales, como p. ej.: tiempo máximo de estudios, distribución de cursos, procedimientos de evaluación de los cursos, e inclusive la cancelación de programas de estudio. La mayor parte de los HBO holandeses son instituciones privadas. Dicho sector es regulado por una legislación específica. El sistema ha pasado por grandes cambios desde principios de los ochenta, alcanzando en la actualidad estándares universitario. 4.4. La Junta Directiva Universitaria (VSNU) El HOAK (documento que enfatiza la autonomía y la calidad en la educación superior) indica que las IES deben involucrarse en la evaluación y mejoramiento de su propio desempeño, ganando paulatinamente su autonomía institucional. El control formal (tanto interno como externo) de la calidad es un paso para lograrlo. Con esta finalidad, las universidades han organizado a través de la Confederación o Junta Directiva de Universidades (VSNU), los comités visitadores externos. Estos comités apoyan el control interno de la calidad evaluando cada disciplina en particular; para ello, revisan la información provista por la universidad y llevan a cabo una visita (cada cinco años) a la facultad correspondiente. Por último, elaboran un documento oficial con sus comentarios. Los comentarios emitidos por los expertos de los

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comités procuran animar a las facultades para que generen sus propias acciones tendientes al mejoramiento de la calidad educativa en sus disciplinas. En caso de que los comités estimen necesarias ciertas mejoras, el VSNU vigila la instrumentación de las medidas propuestas. Cuando se observa negligencia por parte de la facultad y de la institución en la puesta en práctica de las sugerencias hechas, sin justificarse convenientemente dicha inactividad, el Ministro puede verse obligado a intervenir. Visitas Institucionales Los comités visitadores se integran formalmente con sujetos recomendados por el VSNU al Consejo General, el cual designa entre cinco y siete expertos en la disciplina a investigar. También puede incluir algunos representantes de las organizaciones profesionales relacionadas con la disciplina. El presidente no forma parte de la academia y es elegido por separado. Los aspectos que estos comités valoran dentro de cada facultad son los siguientes: -¿Cómo funciona la política educativa y qué tan adecuada es? -¿Cuáles son las condiciones exigidas para obtener el grado? y dentro de este campo académico, ¿cuál es su desempeño en comparación con la escena internacional? -¿Es adecuada la forma de enseñar? -¿Es posible cubrir los requisitos para obtener el grado dentro del tiempo límite fijado? -¿Qué reflejan los datos estadísticos sobre ingresos, reprobación, deserción y egresos? -¿Cómo está organizado el control interno de la calidad? -¿Se han tomado recientemente algunas medidas para elevar la calidad? -¿Qué innovaciones han sido adoptadas

durante los últimos dos años? -¿Existen suficientes innovaciones dentro de la facultad? -¿Qué alternativas se ofrecen a los futuros estudiantes y a las necesidades sociales? -¿Corresponde el currículo a las necesidades del mercado de trabajo? y ¿cuáles son las posibilidades de empleo para los graduados? El comité avisa a la facultad que será evaluada seis meses antes de llevarse a cabo la visita. Los comités preparan sus visitas, recopilando por sí mismos durante ese lapso la información necesaria para una evaluación formal: programas vigentes, formas de organizar la enseñanza, reglamento de exámenes y recursos para facilitar la educación (bibliotecas, computadoras, etc.) con que se cuenta, datos sobre los estudiantes (p.ej. número de inscritos, estudiantes de cada grado, graduados, etc.) y sobre el personal, así como los resultados de las evaluaciones internas realizadas por la facultad. Los datos anteriores deben ser proporcionados por la universidad que se está evaluando. Los preparativos incluyen reuniones entre el comité y la dirección de la facultad que se investigará, con la finalidad de organizar la visita, discutir desarrollos significativos en las disciplinas y poner en claro la información requerida. Al concluir la visita se elabora un reporte conjunto, comité visitante y facultad, sobre el asunto evaluado. La versión final del reporte es presentada a las autoridades correspondientes. El comité puede decidir si conserva cierta información en forma confidencial, pero no lo hará con los miembros de la facultad estudiada. Existe cierto escepticismo sobre el uso que pudiera darse a los resultados de estas

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evaluaciones, como p. ej. el que se les utilizara para justificar limitaciones en la asignación de recursos. 4.5 Indicadores del Desempeño para el Sector Universitario Uno de los modelos para controlar la calidad interna de las universidades holandesas es el AMOS, que incluye los siguientes indicadores del desempeño: 1. calidad en la matrícula estudiantil; 2. calidad de la población estudiantil; 3. calidad de los graduados; 4. calidad del personal académico en

servicio; 5. calidad de la organización educativa; 6. calidad del desarrollo educativo. Sub-variables sobre el sistema: 1. relevancia de las actividades

profesionales; 2. tiempo promedio entre la graduación y

la obtención del primer empleo; 3. salario promedio logrado después de x

años; 4. opinión de los empleadores sobre los

egresados; 5. porcentaje de sujetos con doctorado

después de x años; 6. número de doctorados por año. Sin embargo, este tipo de sistemas requiere de un esfuerzo considerable para ser puesto en práctica, ya que por lo general no existen la mayoría de esos datos. 4.6 Instituciones HBO Recientemente se ha desarrollado un plan

nacional de evaluación para los HBO (sector no universitario de nivel superior), que comprende tanto la autoevaluación como la exploración y la revisión externa. En este proyecto, el énfasis se ha puesto en el proceso para garantizar la calidad, más que en la selección de indicadores del desempeño, ya que todavía existe sobre estos un gran escepticismo. Aunque no es obligatoria la participación de los HBO, todos pretenden intervenir. La exploración externa por expertos se realiza cuando la institución pretende crecer a futuro. La autoevaluación está dirigida a certificar la calidad y puesta en práctica de los programas educativos. Como complemento se consideran algunos aspectos externos, tales como cierta influencia externa en la elección de las materias a evaluar, la comparación de cursos entre diferentes instituciones, y el facilitar que otras instituciones similares tengan acceso a la información resultante. La revisión externa consiste en la evaluación que realiza un equipo de expertos sobre la calidad de un grupo de cursos en un sector (p.ej. en una disciplina) o en parte del sector. 4.7 Rol del Consejo de los HBO Existe un Consejo o Junta con representantes de las instituciones HBO cuya finalidad es asegurar que se inicie y continúe la evaluación de la calidad. Entre las actividades que efectúa el Consejo de los HBO podemos señalar las siguientes: organiza reuniones donde se acuerda la forma en que se llevarán a cabo las evaluaciones, las revisiones y las exploraciones; organiza comités (totalmente

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autónomos) para dichos fines; publica reportes anuales de los resultados obtenidos; establece un sistema de información sobre las actividades educativas de las instituciones auscultadas. 4.8 Responsabilidad Pública Los resultados de las evaluaciones acerca de la calidad son publicados con la finalidad de rendir cuentas tanto al gobierno como a la sociedad, y estimular la discusión pública sobre la forma como debe desarrollarse la educación. Esos datos serán debatidos en la Cámara de la Educación Superior, y serán considerados tanto por los sectores de los HBO involucrados, como por profesionistas y empleados. 5. CONCLUSIONES Se presentan a continuación algunas observaciones resultantes del debate que existe en Francia, Bélgica y los Países Bajos sobre la calidad. 5.1 Aproximaciones Externas e Internas En primer lugar, se considera que la tarea de mantener la calidad no es ya cuestión exclusiva de la institución, sino que involucra el debate y la actividad pública, haciendo que el gobierno se interese y ejerza su acción sobre el desempeño de la institución, exteriorizando sus funciones. En segundo lugar, se observan cambios en los procedimientos y procesos dentro de la universidad. Esto implica: las interacciones entre docentes y estudiantes, la disposición del ambiente físico en que se realiza la transmisión del conocimiento, los métodos empleados para asegurar el dominio de los aprendido y la inducción en la cultura

disciplinaria a que pertenece determinado conocimiento. El que estas formas de verificar la calidad puedan conducir a la obtención de una imagen distorsionada de la tarea esencialmente humana de la educación superior, sigue en debate. 5.2 Organismos intermedios El debate sobre la calidad ha reforzado el surgimiento de varios órganos intermedios de control, involucrando por un lado la exteriorización y formalización del proceso de revisión entre pares académicos, e incluyendo por el otro la participación de supervisores gubernamentales. Lo anterior es visto como un fenómeno amplio llamado el "surgimiento del estado evaluador" (Neave, 1988). 5.3 La falacia de la "calidad" En este documento se han identificado algunos puntos considerados como indicadores de calidad, con los cuales (aún siendo tan diversos entre sí) se pretende valorarla en diferentes circunstancias nacionales. Lo que da la pauta para establecer comparaciones entre los centros educativos son los indicadores, aún cuando muchas veces reflejan aspectos rudimentarios del desempeño institucional si se les compara con la complejidad que implica la vida interior de una institución. Por otro lado, no existe un acuerdo sobre la finalidad de certificar la calidad: ¿es un medio para retirarlos? Parece quedar pendiente todavía la identificación de otros elementos más profundos y esenciales que permitan evaluar la calidad de la educación.