Volumen 62 - Nº 2 Buenos Aires - Junio 2016

Volumen 62 - Nº 2Buenos Aires - Junio 2016ISSN 0001-6896 (impresa)ISSN 2362-3829 (en línea)

Editorial

73. Personalidad, valores y lenguajeHUGO R. MANCUSO

OriginalesTrabajos completos

77. Análisis psicométrico de la Escala dealarma sobre el retraimiento del bebede uso pediátrico en niños argentinosMÓNICA OLIVER, HORACIO YULITTA, ANTOINE GUEDENEY

85. Aportes a la evaluación de la inteligencia emocional y su validezecológicaISABEL MARÍA MIKULIC, ROMINA CABALLERO, MELINA CRESPI

96. Vulnerabilidad y prácticas de cuidado en mujeres consumidorasde pasta base del área metropolitanade Buenos AiresANA CLARA CAMARROTTI, NURIA ROMO-AVILÉS, FRANCISCO

JIMÉNEZ BAUTISTA

Comunicación preliminar

108. Desarrollo de un instrumento para elanálisis de la respuesta gráfica altest Persona bajo la lluviaSILVINA PEREZ ZAMBÓN

Actualización

117. La conducta prosocial en infantesdesde modelos experimentalesPAULINA GUERRA

Historia

127. Políticas sociales en salud mental ytransformaciones del Estado enArgentina (1945-1990)AGUSTINA MARÍA EDNA D’AGOSTINO

Volumen 62 - Nº 2Buenos Aires - Junio 2016ISSN 0001-6896 (impresa)ISSN 2362-3829 (en línea)

Nota

139. La percepción del hombre hacia lapaternidad y el duelo perinatalCECILIA MOTA GONZÁLEZ, EVANGELINA ALDANA CALVA, MARÍA

EUGENIA GÓMEZ LÓPEZ, MARCO ANTONIO SÁNCHEZ

PICHARDO

Informaciones

144. 1º Congreso Internacional de la AILANCYP VI Congreso Regional de la SociedadInteramericana de Psicología X Congreso Argentino de Salud Mental2016

en el presente artículo se realiza un análisis conceptual e histórico delos modelos de estado adoptados en argentina (1945-1990) y de surelación los con avances y retrocesos producidos en el campo de laspolíticas sociales de salud mental. Como principales conclusiones, seseñalan discontinuidades en las concepciones y propuestas de abor-daje de la salud, que dependen más de las estrategias puntuales degobierno, que del modelo estatal. algunas tácticas utilizadas para lainterrupción o vaciamiento de estas políticas ha sido el uso deldecreto Ley y la descentralización de los servicios de salud, sin elacompañamiento de la correspondiente partida presupuestaria, locual genera falta de recursos profesionales y materiales para hacerefectiva la política. se espera que esta lectura constituya una herra-mienta para el sostenimiento y fortalecimiento de las actuales políticasenmarcadas en la Ley nacional de salud Mental n° 26.657.

Palabras clave: política social – salud – psicología – Historia.

Mental Health Public Policies and State Model Transformations inArgentine (1945-1990)this article presents a conceptual and historical analysis of the stateModels adopted in argentina (1945-1990) and their relation to theadvances and setbacks produced in the field of Mental Health publicpolicies. the main conclusions identify discontinuities in the concep-tions and approaches to Health, which depend more on specificgovernment strategies, than state Models. some tactics used to inte-rrupt or drain these policies have been the use of decree Law and thedecentralization of Health services, without the appropriate budgetline, which leads to lack of professional and material resources tomake the policy effective. this analysis is expected to provide a toolto sustain and strengthen the present policies framed in the nationalMental Health Law n°26.657.

Keywords: public policy – Health – psychology – History.

agustina María edna d’agostinoLicenciada en psicología.

Consejo nacional deinvestigaciones Científicas y

técnicas (ConiCet), instituto de investigaciones en

psicología (inipsi), Facultad de psicología,universidad nacional de

La plata (unLp). Buenos aires,r. argentina.

Políticas sociales en salud mental y transformaciones del Estado enArgentina (1945-1990)agustina María edna d’agostino

Acta Psiquiátr Psicol Am Lat. 2016; 62(2): 127-138

Historia

CorrespondenCiaLic. agustina María edna

d´agostino. Calle 67, n°1672,B1904aYL. La plata,

Buenos aires, r. argentina; [email protected]

acta psiquiátr psicol am Lat. 2016; 62(2): 127-138

agustina María edna d’agostino128

IntroducciónComenzamos este escrito, con una breve histo-rización de las formas y transformaciones queadoptó el estado- nación en argentina entre losaños 1945 y 1990, con el objetivo de analizarla relación entre los modos estatales y las pro-puestas, avances y retrocesos realizados en elcampo de la salud mental. partimos de la hipó-tesis que las modalidades que asume el estadorepercuten en la particular elaboración y des-arrollo de las políticas públicas sociales y en elalcance de sus objetivos y resultados. se pre-senta una serie de resultados parciales queconforman una investigación mayor que buscaconocer los imaginarios estudiantiles acerca dela práctica del psicólogo en política social.1

si bien utilizamos la nominación de «saludmental», como un criterio operativo para el aná-lisis, con el objetivo de visibilizar y nombrar ensu especificidad un campo muchas veces rele-gado y olvidado, compartimos lo planteado poralicia stolkiner y sara ardila gómez [29], quie-nes sostienen que el éxito de la salud mental,será su incorporación total a prácticas de saluddónde su nomenclatura específica sea unaredundancia.

identificamos las políticas de salud mentalcomo parte de las políticas públicas sociales.La complejidad de los problemas que abarca lasalud Mental, hace imposible desvincularla delcontexto social, político y económico, e implicatener en cuenta las condiciones de cultura y elproceso de subjetivación que ocasionan losdiferentes padecimientos mentales y requierede una política específica de lo social y de unabordaje integral, en contraposición a criterios

biologicistas e individuales. el surgimiento denuevos problemas humanos, la puesta en crisisde la psiquiatría por los cuestionamientos deposguerra y la asunción por el poder político-administrativo de esas problemáticas, permitie-ron un reordenamiento de los problemas de lasalud y la enfermedad mental y la descomposi-ción de lo psiquiátrico hacia una recomposiciónde las nuevas políticas de salud mental [19]. elpasaje del padecimiento individual y la respues-ta médica a una comprensión del bienestarsocial y una respuesta política, implica romperla idea que la enfermedad mental se trata deuna cuestión individual, para dar paso a unaintervención preventiva amplia, que considerelas condiciones sociales del bienestar psíquico.de esta manera, es sensible al sistema políticoy desde su característica, democrática o autori-taria, domina una concepción del hombre y sevehiculizan técnicas de intervención, que abar-can desde lo participativo y comunitario, hastala segregación y aislamiento propio del paterna-lismo asilar en un sistema autoritario [19].

para poder entender las políticas sociales desalud mental en consonancia con los modelosde construcción del estado, nos basamos en lanoción de salud pública utilizada por emilianogalende [18], que designa tanto el estado debienestar necesario de la población, como lasestructuras y acciones que se realizan en elsector. en argentina, la salud mental formaparte de la salud pública, los modelos de aten-ción en salud mental están sujetos a los siste-mas de atención médica y a la existencia de lossectores estatal, privado y obras sociales, quelimitan y complejizan la planificación global.analizar la salud como parte de un «campo»,implica considerar las acciones de diferentesagentes, individuales o colectivos, que pugnany juegan por sus intereses y por incrementar oadquirir ciertos capitales que pueden ser socia-les, culturales o económicos; consideramosesta complejidad y la exclusión y desigualdadque se puede generar en el propio campo [28].

¿Qué entendemos por «políticas sociales»?Las políticas sociales son resultado de unaconstrucción social compleja, dónde los espa-cios de negociación técnica, teórica, política eideológica, son cruciales. Los modelos en quese formulan son relevantes en su conformacióne integran lógicas diversas entre asistencia yprotección social, cohesión y control social,

1 este escrito forma parte de un proyecto más amplio, quese incluye en el plan de trabajo de la Beca de Finalizaciónde doctorado «imaginarios estudiantiles acerca de lasprácticas profesionales del psicólogo en política social»,otorgada por el Consejo nacional de investigacionesCientíficas y técnicas (ConiCet) en el año 2015, dirigidapor la psicóloga edith alba pérez. en el marco de este pro-yecto hemos analizado los programas actúales de lasasignaturas correspondientes a la Carrera de psicologíaen la universidad nacional de La plata y la presencia decontenidos relacionados con la Ley nacional de saludMental n° 26.657 [8], indagado las características de losimaginarios estudiantiles acerca de la práctica profesionaldel psicólogo en política social [5,6] y realizado aportesacerca del método de indagación de los imaginarios socia-les [7]


poLítiCas soCiaLes en saLud MentaL Y transForMaCiones deL estado en argentina (1945-1990) 129

derechos sociales y constitución de ciudadanía[17,12]. debemos tener en cuenta que los pro-cesos generadores y estructuradores de políti-cas sociales incluyen múltiples agentes prove-nientes de diferentes esferas y que los proce-sos de interacción y negociación entre ellos,sus ideas y representaciones sociales, las prác-ticas de intervención inciden sobre las políticassociales e incluso en la definición de la «cues-tión social» [17, 26].

para entender la definición de política social, esnecesario observar que la misma incluye, porun lado las acciones concretas que realiza elestado en las áreas sociales y por el otro lagama de discursos producidos desde los ámbi-tos académico, técnico o político, que dancuenta de los objetivos y formas que debetomar las acciones estatales; un análisis deeste fenómeno debe ser integral y considerarambos factores. Los múltiples determinantes dela política social, como el conjunto de valorescompartidos, las luchas y enfrentamientos dediversas fuerzas sociales, su relación con loinstitucional, las prácticas y conocimientosespecíficos que lo determinan, resultan en ladiversidad de su concepción, específica a cadamomento socio-histórico. «es en cada sociedadconcreta que se definen las situaciones indese-adas y si es responsabilidad societal su resolu-ción y quiénes son los individuos afectados porlas mismas; este reconocimiento del problemasocial y sus afectados determina la regulación eintervención estatal en la resolución de los pro-blemas definidos» [2:7].

Políticas sociales de salud mental y trans-formaciones del Estado en ArgentinaEstado regulador- interventor a partir de los años treinta, comenzó a producir-se en europa y américa Latina, una mayorintervención estatal en la regulación y orienta-ción de las interacciones sociales, que confor-mó una matriz sociopolítica denominada«estado regulador- interventor» que dio lugar al«proceso de industrialización por sustitución deimportaciones». este período en argentina secaracterizó por la alternancia entre gobiernosmilitares dictatoriales y breves periodos dedemocracia. Las acciones regulatorias e inter-vencionistas en el campo de la salud se intensi-ficaron a partir de 1944, el abordaje de la saludse centralizó en la dirección nacional de saludy en el establecimiento de cuatro delegaciones

regionales a lo largo del país. en 1947 se san-cionó el Código sanitario nacional y se elevó lasecretaría de salud a rango de Ministerio. seobserva un aumento notable de la presenciadel sector público en el campo, a la par que seconsolidaban en paralelo los sectores privadosy las obras sociales sindicales. durante elgobierno de perón (1946-1955), cobraron fuer-za las intervenciones públicas centralizadas ycoordinadas, que enmarcadas en el desarrollodel aparato estatal, se inscribieron en la rela-ción entre los sindicatos y el estado. en esteperíodo del estado-nación se intensificó la polí-tica crediticia para la vivienda y la coberturalegal provisional de la población activa (restrin-gida, no llegó a los trabajadores autónomosrurales y urbanos) que se completó durante elsegundo peronismo y se reguló en 1967 pordecreto Ley con onganía. paradójicamente,las dictaduras militares de este período(revolución Libertadora, 1955-1958 yrevolución argentina, 1966-1973), aún cuandopostulaban rever todo lo actuado, no hicieronmás que legalizar y fortalecer la modalidad yparticularidad de las principales políticas socia-les del peronismo [2].

si bien el apogeo del estado regulador-inter-ventor fue durante las décadas del cuarenta ycincuenta, los principales rasgos de esta matrizsociopolítica se mantuvieron durante los gobier-nos militares y hasta fines de la década de lossetenta. a continuación mencionamos algunaspolíticas puntuales que caracterizan este perio-do.

La política sanitaria de Ramón Carrillo (1946-1954) ramón Carrillo, el primer Ministro de salud quetuvo la república argentina, profundizó enáreas en las que el estado no se había intere-sado hasta entonces: la medicina preventiva, lamedicina social y la atención materno-infantil[23]. ramón Carrillo, consideraba que no exis-tía ninguna incompatibilidad funcional en loshospitales generales para tratar las enfermeda-des psiquiátricas, su objetivo era hacer delmanicomio un hospital, ya que por la forma enque eran tratados allí los enfermos, se asimila-ban a reducideros humanos: «Los inconvenien-tes sólo existen en la cabeza de los clínicos queno saben psiquiatría. se puede, pues, tenerenfermos mentales internados en una salaespecial sin ningún inconveniente y a muy bajo



costo» [6]. siguiendo esta línea, considerabanecesario aumentar a 60.000 las camas paraasistencia de las personas afectadas, que enese momento rondaban las 20.000 [9].podríamos afirmar, que nos encontramos aquíante una política de tipo «universal», los hospi-tales generales atenderían de igual manera aquienes tienen una enfermedad mental, como aquienes presentan otro tipo de patología, y nosería necesaria la existencia de un hospital«especial» para la atención.

además Carillo propuso sustituir la nominaciónde «alienados mentales», que liga al paciente alos hospicios de alienados, por la de «enfermosmentales» que lo ubicaba en el campo generalde la salud- enfermedad. Como órgano técnicopara la profilaxis de las enfermedades mentalesy servicio auxiliar de los hospitales mentales,propuso los Centros de psiquiatría preventiva,un servicio pre-hospitalario que consistía en lapreparación del paciente y su familia ante lanueva situación creada, ejercer vigilancia sobrelos enfermos dados de alta y tener una relacióndirecta con todos los problemas del serviciosocial. se trataba de un centro médico cuyaacción no se cumplía dentro de sus muros sinofuera de ellos, en el ámbito económico-social yfamiliar. esta gestión edita el plan analítico desalud pública de la nación.

el ministro de salud ramón Carrillo renunció asu cargo en 1954, antes del derrocamiento delsegundo gobierno de perón. en 1956, tuvo queexiliarse en Brasil, perseguido político por elgobierno de facto de aramburu, que lo calificóde «prófugo»; sus libros en Buenos aires fue-ron saqueados [23].

dos cuestiones observamos aquí, por un ladoramón Carrillo señalaba que la dificultad paraatender pacientes psiquiátricos en hospitalesgenerales se encontraba en «la cabeza» de losclínicos, es decir en los actores encargados deefectuar la política pública designada, de la quese desprende la necesidad de una política ensalud acompañada por una política común eneducación o capacitación de los efectores de lamisma. por otra parte, esta gestión en salud seimpide a partir de la irrupción de un gobiernomilitar que suspende está política y comienzasu persecución, esta modalidad es una caracte-rística que dificultara el desarrollo de laspolíticas sociales de salud Mental en el país en

los años siguientes.

en lo que refiere a salud mental, este períodohasta 1966, se caracterizó por el tradicional«Modelo asilar», basado en la relación de asis-tencia y sometimiento al saber y poder delespecialista; en la enfermedad como daño bio-lógico individual, en una concepción positivistay objetivante del asistido; en la a-historicidad ya-socialidad del trastorno a tratar y la identifica-ción de la gravedad del trastorno con la irres-ponsabilidad y peligrosidad social, que legitima-ba la internación forzada y el control. estemodelo tuvo preponderancia en las carreras depsicología que se abrieron a partir de 1956,cuyos egresados tendrían un papel fundamen-tal en el período siguiente [4]. estos rasgos nofueron abolidos simplemente al cerrar los gran-des hospitales y precisaron de una fuerte ela-boración teórica, por parte del movimiento deantipsiquiatría y de la conmoción de lo institui-do, facilitado en parte por la inclusión de nue-vos profesionales, como psicólogos y trabaja-dores sociales, en un campo que hasta elmomento era exclusivo patrimonio médico.

Con «La revolución Libertadora» (1955-1958)se pretendió sin éxito reducir el sistema desalud, a partir de una progresiva desconcentra-ción de los centros de planificación y decisiónde los servicios de salud [1,2]. sin embargo, apesar del gobierno de facto y el auge del des-arrollismo en américa Latina, se plasmaron treshechos fundamentales para la salud mental: Lacreación del instituto nacional de salud Mental(1957); la creación de las primeras carreras depsicología en el país (universidad nacional delLitoral, rosario, en 1956 y universidadnacional de Buenos aires en 1957, universidadnacional de La plata 1958) y la creación en1956 de uno de los primeros servicios de psico-patología en un hospital general (policlínico deLanús), dirigido por Mauricio goldenberg [10].

Instituto Nacional de Salud Mentaleste instituto se creó considerando la Leyinglesa de 1944 que propone el seguro desalud y el servicio nacional de salud Mental,del gobierno laborista [20]. La creación delinstituto, en 1957, se aprobó rápidamentemediante el decreto Ley n° 12.628, ya que nofue necesaria su aprobación por el Congresonacional, este continuaba las recomendacio-nes del Jefe de la sección de salud Mental de



la oMs en ginebra, se planteaba prevenir lasenfermedades neuropsiquiátricas, prestar ase-soramiento técnico en la materia, brindar unaasistencia integral a los enfermos y promover lainvestigación [4]. se implementó también, unaComisión nacional asesora de salud Mental(CnasM) con atribuciones para elaborar yactualizar permanentemente un programa deatención de la salud mental para todo el territo-rio de la nación. La dirección técnica y adminis-trativa del organismo fue ejercida por elConsejo nacional de salud Mental (CnsM)[10].

Con la creación del instituto se pone de mani-fiesto, la relación entre las políticas sociales ensalud mental y las normativas y legislaciones anivel internacional. La oMs, desde su primerareunión en 1948, centralizará y gestionará enadelante las políticas de prevención, promocióne intervención en salud a nivel mundial. en estecaso, se deja de lado la política sanitaria regio-nal del período anterior (que además fue dura-mente cuestionada en su eficacia), por unapolítica en consonancia con acuerdos interna-cionales, que además continuaba la formahegemónica de asistencia psiquiátrica.

Policlínico de Salud Mental «La experienciaLanús» y apertura de las primeras carreras depsicología en el Argentinaen contraste con el único recurso disponible dela internación en manicomios, goldenberg des-arrolló en pocos años programas totalmentepioneros, tanto en américa Latina como eneuropa. propuso sectores de internación abier-tos en el hospital general, con servicios deinterconsultas psiquiátricas para pacientes deotros sectores del hospital y sectores de con-sultorios externos para niños, adolescentes,adultos y mayores, que ofrecían contactos gra-tuitos con pacientes y familias. por otra parte,también puso en funcionamiento servicios deextensión comunitaria con consultorios enbarrios y hospitales de día y una residencia enpsiquiatría con una formación alternativa a lapsiquiátrica tradicional, de modelo interdiscipli-nario y bio-psico-social, capaz de integrar la clí-nica psiquiátrica, la psicofarmacología, enfo-ques comunitarios, psicodinámicos y sistémi-cos, terapias breves, individuales, grupales yfamiliares [27].

el primer mérito de goldenberg fue haber roto

con el obstáculo originario que caracterizaba alas intervenciones en psiquiatría; el discurso dela higiene mental, no se trasladaba a la prácticay se reducía a un tratamiento veloz de los tras-tornos, que desplazaba las formas más llamati-vas de la locura por formas silenciosas. estasmodalidades no transformaban en realidad losviejos manicomios «Los grandes asilos no sereforman tratando de mejorarlos desde lamisma lógica que los produjo. su empresapuede ser vista como el programa no concluidode una desmanicomialización de la psiquiatría,a partir del movimiento que, en la segunda pos-guerra, funda el concepto y el programa de lasalud mental».2

Vemos con este ejemplo, que la implementa-ción de determinada política, a partir de un pro-grama o legislación no garantiza el cumplimien-to de su objetivo, se necesitan de actores dis-puestos a implementarla, que presenten ciertogrado de acuerdo conceptual con su fundamen-tación. por otra parte el caso de la «experienciaLanús», plantea una política concreta, focal, esuna modalidad aislada de trabajo que no impli-ca una reforma general, una experiencia devalor testimonial, pero aislada por su singulari-dad.

La paradoja de la dictadura militar y la reformademocrática de la psiquiatríadurante la dictadura de onganía (1966-1970),se nombra al Coronel Julio ricardo estévez,como interventor del instituto nacional de saludMental, quién promueve el plan de saludMental de 1967, e incorpora Comunidadesterapéuticas en los asilos. «en nombre de ladictadura militar se lanzo la reforma democráti-ca de la psiquiatría» [19, 10]. nuevamente estareforma se hace mediante decreto Ley, sin lacorrespondiente discusión en el Congreso.

Finalmente, se debilita la presencia del sectorpúblico en el campo de la salud y se facilita eldesarrollo del sector privado reforzado por elcambio de modalidad de operación de las obrassociales que de prestadoras directas pasan aser intermediarias entre sus afiliados y el sectorprivado. este proceso se consolida con la

2 Vezzetti H. el desmanicomializador de Lanús. diariopágina/12 [internet], 28 de sep 2006 [citado 19 jun2015]: sec. psicología .disponible en: http://www.pagi-na12.com.ar/diario/psicologia/9-73629-2006-09-28.html



sanción de la Ley 18.610 de obras sociales de1970 que otorgó el manejo de las mismas a lossindicatos y estableció un piso de contribuciónpara trabajadores y empleadores para su finan-ciamiento [2].

el modelo de las comunidades terapéuticas seimplementó en algunos lugares como «expe-riencia piloto». dos de las experiencias másconocidas sufrieron vicisitudes diferentes: la deraúl Camino en Colonia Federal (entre ríos),iniciada en 1967.

el 24 de enero de 1967, se sanciona el decretoLey 17.132, que pretende instaurar el poder delo médico en la distribución de funciones y reco-nocimientos en el nuevo campo de lo mental.La legislación 17.132, sancionada en abril de1967, regulaba el ejercicio del psicólogo, otor-gándole un lugar como colaborador del médico.el psicoanálisis y los procedimientos psicoterá-picos en el ámbito de la psicopatología queda-rían reservados a los profesionales habilitadospara el ejercicio de la medicina [16].

por otra parte, se realizó una modificación de lalegislación sobre las internaciones: se reformu-ló el artículo 482 del Código Civil y se propusie-ron dos proyectos de ley para legislar la interna-ción de los enfermos mentales; el planteo radi-caba en que a diferencia de la clínica médica,en la clínica psiquiátrica la internación eranecesaria porque las alteraciones psíquicastrascienden lo individual a lo social; prescinden-te porque la dolencia no es reconocida por elenfermo y es necesario decidir por él.

por otra parte, el 29 de julio de 1966 onganía,a través del decreto Ley 16.912, puso fin a laautonomía universitaria y obligó a los rectores ydecanos de las ocho universidades nacionalesa asumir como interventores dependientes delMinisterio del interior. el nuevo decreto se pro-puso «eliminar las causas de acción subversi-va» en la universidad, se determinó el aleja-miento de profesores y se redujo la plantadocente, dejando lugares vacíos y estructurasdesmanteladas [3]. esta intervención dio lugara qué, durante 18 años, hasta la restauraciónde la democracia en 1984 y la sanción de la ley23.068, las universidades carecieran de auto-gobierno.

Coordinadora de Trabajadores en Salud Mental

y Centro de Docencia e Investigacióna final del año 1971 las diferentes asociacionesgremiales de la Ciudad de Buenos aires, queagrupaban a psicólogos, psicopedagogos, asis-tentes sociales y psiquiatras, dieron inicio a unaentidad que coordinara su acción en los diver-sos campos de su actividad, a partir de ciertascoincidencias ideológicas y políticas. por otraparte, argumentando causas ideológicas y polí-ticas, los dos grupos de psicoanalistas,plataforma y documento, renuncian a laasociación psicoanalítica argentina, manifes-tando la necesidad de emprender actividadescientíficas y gremiales inscriptas en un proyec-to político dónde el psicoanálisis se encuentreal servicio de una sociedad socialista [15]. elgrupo plataforma tenía el propósito de configu-rar un psicoanálisis que se enfrentara a laadaptación irreflexiva del individuo a la socie-dad y se alejara de las estrategias de controlsocial. impulsados por los ecos del movimientoestudiantil del Mayo Francés y del Cordobazo,intentaban derribar el mito de la neutralidadvalorativa del científico.3

en abril de 1972, por iniciativa del grupodocumento, que inscribió su accionar en insti-tuciones gremiales, se constituyó laCoordinadora de trabajadores en salud Mental(CtsM) y su Centro de docencia einvestigación (Cdi). La CtsM estaba integradapor la asociación de psicólogos de Buenosaires, La asociación de psiquiatras de Buenosaires, la asociación de psicopedagogos deBuenos aires y la asociación nacional deprofesionales del servicio social en saludMental. La Coordinadora se proponía unaintervención política en salud mental en rela-ción con lo social, a partir de establecer nuevasrelaciones con el modelo médico, el aparatopúblico de salud y las políticas generales [19].

Sistema Nacional Integrado de Saluddurante la tercera presidencia de Juan domingoperón, el secretario de salud pública de lanación, dr. domingo Liotta, marcado con una

3 Volnovich JC. Cuando la campana de cristal comenzó a asfi-xiarnos. treinta años después de la primera ruptura de laasociación psicoanalítica argentina. diario página/12 [internet]12 abr 2000 [citado 12 ene 2015] sup. psico. disponible en:http://www.pagina12.com.ar/2000/suple/psico/00-03/00-03-23/psico02.htm



fuerte impronta de las ideas del primer Ministrode salud de la nación, ramón Carrillo; intentódarle un rol central al estado en su normativa,financiamiento y conducción. nuevamente seapunta a una política amplia en gestión desalud, que no menciona a la salud mental enparticular. Con la Ley «Liotta» (n° 20.748),pasaba a ser responsabilidad del estado tantola dirección como la financiación del sistema desalud que debía cubrir a todos los argentinospor igual. se declaraba a la salud como underecho básico de todos los habitantes de larepública argentina y el estado nacional debíaasumir la responsabilidad de efectivizarlo, sinningún tipo de discriminación. sobre esa base,se remediaba la omisión del texto constitucionalvigente en ese momento (la Constitución de1853) que no incluía al derecho a la salud entrelos resguardados por la carta magna. Con unafuerte oposición de la conducción sindical delmomento, logró su máximo desarrollo entre losaños 1974 y 1977 y fue finalmente derogadapor la última dictadura cívico militar. el sistemanacional integrado de salud se implementóplenamente sólo en cuatro provincias(Formosa, Chaco, La rioja y san Luis). si bieneste proyecto resultaba prometedor, tampococontemplaba al psicólogo como trabajador de lasalud [21].

Estado de Terrorel rodrigazo de 1975 permitió la instauracióndel capitalismo financiero en el país y facilitóque a partir de la dictadura cívico militar instau-rada en 1976, comenzaran a implementarsemedidas de descentralización hacia las provin-cias y se privaticen políticas sociales (como enel caso de salud y educación) que implicarontransferencias sin el correspondiente traspasode recursos financieros.

esta dictadura significó la persecución, elterror, el secuestro y el asesinato de líderessociales, entre los que se encontraban compa-ñeros de salud y salud mental. «La última dic-tadura militar (1976-1983), como todas lasanteriores, se propuso un corte radical con elpasado, aniquilar la memoria de los que lucha-ron por una sociedad más justa e igualitaria,sin vacilar en recurrir al genocidio de la pobla-ción que pudiera acompañar estos anhelos»[20:269]. se atacó la memoria colectiva, losideales y principios de la salud mental, quepermanecieron bajo tierra a la espera de una

«nueva primavera».

algunos aspectos de la dictadura continúan hoyen nuestro medio: «los desaparecidos y sushuellas». estos desaparecidos son los cientosde trabajadores de salud mental y estudiantesque fueron desaparecidos y asesinados, perotambién alcanzó a las teorías y prácticas [5].

Con la dictadura el terror se focalizó sobre losgremios e instituciones y se prohibieron todoslos encuentros grupales sin autorización poli-cial. Las experiencias que demostraban que losmanicomios eternos eran una decisión políticade los psiquiatras manicomiales, se cerraron ofuncionaron a puertas cerradas. La ColoniaFederal fue desmantelada, el servicio de Lanúsfue atacado, goldenberg fue forzado a exiliarseen Venezuela; Marta Brea, jefa de equipo deadolescencia, fue desaparecida. Los trabajoscomunitarios y barriales dejaron de funcionar.La Coordinadora de trabajadores de saludMental y su Centro de docencia einvestigación, también fueron cerrados. el pro-yecto del sistema integrado de salud fue final-mente derogado en 1977 [21, 31].

Los principios de las Comunidades terapéuticas:democratización, permisibilidad, libertad decomunicación y la asamblea comunitaria, noresultaba compatible con el objetivo de la dicta-dura y el objeto del terrorismo de estado, seimpidió el desarrollo de estas experiencias,como así también la capacidad de construir unmodelo alternativo en salud mental [10].

La interrupción de la vida democrática, implicópara el mundo académico la pérdida de la auto-nomía universitaria. La supresión de las carre-ras de psicología o bien el desmantelamientode sus planteles docentes, por cesantía y/odesaparición de muchos de sus profesores.estas circunstancias dieron, entre otros gravesresultados, una significativa demora en la pro-gresión y desarrollo de las carreras universita-rias [13]. en la Facultad de Humanidades yCiencias de la educación de la universidadnacional de La plata, la Carrera de psicologíacerró su cupo de ingreso en 1976 [24].Llamativamente, no encontramos aportesbibliográficos o reconstrucciones acerca deeste período atravesado por la carrera, másque menciones ocasionales en pocos textos,que se refieren al período con el término



anacrónico «cupo cero». Vale la pena mencio-nar que, durante este período en la Carrera depsicología de la unLp, no se realizó ningúncambio en el plan de estudio, ni se modificaronla asignaturas a dictarse, sin embargo se ejer-ció un control sobre los contenidos enseñadosa partir de la intervención militar de las clases yde la expulsión y discrecional designación dedocentes.4

en el año 1978 se inició el proceso de transfe-rencia de los hospitales a las provincias, que secompletaría en la década de los ‘90. este pro-ceso se desarrolló bajo tres modalidades: a) latransferencia de los últimos hospitales a lasprovincias, b) algunos casos de descentraliza-ción de las provincias a los municipios y c) elinicio de cierta descentralización microeconó-mica impulsada por el gobierno nacional haciael nivel de los hospitales («hospitales de auto-gestión»); tuvo como principal motivación redu-cir la presión presupuestaria en el ámbito nacio-nal. este traspaso se dio sin la implementaciónde mecanismos de coordinación y políticas desalud que permitan elevar sus niveles [1].

Mientras tanto, a nivel internacional, en sep-tiembre de 1978, se producía la Conferenciainternacional sobre atención primaria de lasalud de alma- ata, en la misma se expresó ladeclaración de alma-ata, en la que se desta-caba la importancia de la atención primaria dela salud, como estrategia para mejorar el nivelde salud de todos los pueblos, con el lema«salud para todos en el año 2000». La aten-ción primaria en salud, representaba el primernivel de contacto con los individuos, la familia yla comunidad con el sistema nacional de salude implicaba educación en salud, promoción desuministros adecuados de alimentos, aguasegura y saneamiento básico, atención mater-no infantil y planificación familiar, inmunización,prevención y control de enfermedades endémi-cas locales, así como también participacióncomunitaria [14].

en el año 1980, desde el Ministro de educaciónde la nación, Llerena amadeo, firmó laresolución 1.560/80 conocida como la «resolu-ción de los tres no» que delimitaba las incum-bencias para el título de psicólogo y restringíasu alcance en consonancia con la Ley 17.132de ejercicio de la Medicina y limitaba para elpsicólogo sus competencias en la psicoterapia,al psicoanálisis y a la administración de psico-trópicos [25].

Crisis del estado regulador-interventorpara el regreso a la democracia, en 1983, todohabía cambiado. ni quienes habían luchado den-tro del país ni los que regresaron del exilio, per-manecieron ilesos a los ataques: «un efecto clarodel daño infligido a la memoria de muchos cole-gas, psiquiatras y psicólogos, se expresó en laorganización, en 1984, de un Congreso nacionalde psiquiatría, bajo el amparo del “retorno de lademocracia”, se habían realizado hasta 1976siete congresos y a este, que le hubiera corres-pondido ser el octavo, se lo llamó “primerCongreso argentino de psiquiatría”» [20].

en la provincia de Buenos aires, en el año1983, con la posibilidad que otorgó la democra-cia, se retomaron las gestiones para la sanciónde una Ley que legalizara el ejercicio profesio-nal del psicólogo. en noviembre de 1985, sepromulgó de hecho la Ley nacional de ejercicioprofesional que establecía el ámbito, autoridadde aplicación, condiciones de ejercicio, inhabili-dades e incompatibilidades, derechos, obliga-ciones y prohibiciones en el ejercicio de la psi-cología.

en 1984, goldemberg fue convocado por elpresidente alfonsín, para realizar unosLineamientos generales para el plan nacionalde salud Mental que hoy pueden leerse comola expresión de un proyecto interrumpido, si nofracasado, al menos en la ciudad de Buenosaires. este plan proponía una transformaciónintegral de la asistencia, incluyendo sobre todola reforma de los grandes asilos psiquiátricos.5

durante la década de los ochenta, también se4 esta afirmación se desprende del trabajo de investiga-ción realizado en el marco del proyecto Los psicólogosen el ámbito público: Ayer y hoy. Salud- Desarrollosocial- Seguridad y Justicia (11/s026) acreditado por lasecretaria de ciencia y técnica de la universidadnacional de La plata, en el año 2012, dirigido por lapsic. edith alba pérez y del cual la autora es integrante.

5 Cfr. Vezzetti H. el desmanicomializador de Lanús.diario página/12 [internet], 28 de sep 2006 [citado 19 jun2015]: sec. psicología .disponible en: http://www.pagi-na12.com.ar/diario/psicologia/9-73629-2006-09-28.html



produce la creación de las residenciasinterdisciplinarias de salud Mental (risaM) yse crean direcciones de salud mental en variasprovincias.

Como consecuencia del proceso de descentra-lización iniciado en 1976, el 75% de la capaci-dad instalada del sector público en el área de lasalud se encontraba en 1985 bajo jurisdicciónprovincial o municipal [1]. en salud, el gobiernonacional se reservó el diseño de las políticaspúblicas en el ámbito central y otorgó a losgobiernos provinciales las atribuciones de ges-tores del sistema. sobre esa base, se generóuna descentralización en la administración coti-diana de los hospitales que contribuyó a laautonomía de las instituciones y a un aumentoel grado de inequidad entre las regiones, resul-tando en serias diferencias según las situacio-nes particulares de cada unidad hospitalaria. Ladescentralización administrativa se realizó sinuna adecuada planificación de evaluación ymonitoreo, y con el cese de todas las partidaspresupuestarias específicas [1].

a partir del denominado consenso deWashigton (1989), comenzó una «crisis delestado regulador- interventor», se produjo unproceso de reordenamiento, ajuste y estabiliza-ción de las principales variables económicas.La presencia del estado en la economía fueconsiderada el factor causal de la crisis por suefecto pernicioso sobre el mercado y la iniciati-va privada [2]. «el retorno de la ortodoxia signi-ficó la adopción de las reglas de juego del mer-cado, la vigencia del sistema de precios comoprincipal mecanismo de asignación de recur-sos, la aplicación de fuertes programas de esta-bilización, la apertura al comercio internacional,el ingreso de recursos financieros y de la inver-sión privada extranjera y una política generali-zada de privatizaciones» [22:11].

Las pautas establecidas por el consenso deWashington de 1989, durante la década de los’90 en argentina se tradujeron en un proceso dereordenamiento, ajuste y estabilización de lasprincipales variables económicas. «Lapresencia del estado en la economía ―elestado productor, regulador y protector de laseconomías domésticas― fue considerada elfactor causal de la crisis por su efecto pernicio-so sobre el mercado y la iniciativa privada»[2:18].

Los principales fenómenos que pueden obser-varse respecto al sistema de políticas socialesprovenientes de la etapa anterior fueron: a)Fortalecimiento del proceso de privatización; b)procesos de transferencia y descentralizaciónhacia las provincias de ciertas políticas socia-les; c) implementación de nuevas formas deacceder a los recursos sociales disponibles; y,d) implementación de nuevas formas de conce-bir y realizar las políticas sociales. en 1976, conla dictadura militar, se fortificaron los dos prime-ros procesos, junto con el creciente proceso deprivatización de la política en salud.

si bien durante ese período, se careció de unapolítica nacional de salud mental, en algunasprovincias se desarrollaron propuestas alterna-tivas al modelo asilar, que indefectiblementerequerían de enfoques interdisciplinarios; elcontexto general no era favorable al desarrollode prácticas de equipo en el área, más allá dela existencia de un discurso que las promovía.La dirección nacional de salud Mental, seredujo a una unidad Coordinadora y se comple-tó el proceso de descentralización de estableci-mientos (a excepción de la Colonia Montes deoca). Las iniciativas transformadoras adquirie-ron carácter local o provincial, pero no nacional,nacieron las intermediarias en el sistema deobras sociales y se incrementó el desempleo yla precarización del empleo. el carácter focali-zado y reducido de las políticas sociales y latendencia general de la reforma, antagonizabancon propuestas de tipo comunitario e inclusivo.el presupuesto asignado en salud experimentóuna aceleración brusca desde 1993 hasta 1996hasta ubicarse en el segundo lugar por la mag-nitud de los recursos asignados. a partir de1997, experimentó una desaceleración mayorque la seguridad social y la educación y termi-nó, a partir de la crisis social y económica en2001-2002, casi igualándose con este últimorubro, en cuanto al gasto por habitante-año, en2003 [30].

a nivel internacional, en consonancia con losprincipios de desmanicomialización, se enun-ciaron reformas de los sistemas de salud men-tal en el mundo, con declaraciones y tratadosinternacionales, como son la declaración deCaracas (1990) y los principios para laprotección de los enfermos Mentales y elMejoramiento de la atención de la saludMental, de naciones unidas (1991). no obstante,



el carácter marginal de la desmanicomializa-ción se mantuvo tanto en el ámbito académicocomo en el establisment psiquiátrico psicológi-co. en rio negro, en 1991 se sancionó la Ley2.440 de protección sanitaria y social de laspersonas que padecen sufrimiento Mental dela provincia de rio negro, en esta provincia ladesmanicomialización implicó el cambio de unacultura de inclusión y de derechos efectivos,que pudo lograrse a partir del cierre del manico-mio [11].

Conclusionesobservamos en este trabajo de que manera elmodelo de estado- nación y las estrategias degobierno inciden en las políticas sociales desalud mental y su funcionamiento. nos interesadestacar algunos de los puntos analizados queevidencian el modo en qué se interrumpen ocontinúan desarrollándose estas políticas.

por un lado, la modalidad del estado (interven-tor-benefactor o liberal) incide en el rol que seasume y la disposición de las instituciones paraatender y responsabilizarse de la salud de lapoblación. es decir, a partir del modelo deestado se define si una problemática socialpuede ser abordada desde estrategias genera-les, disponibles para toda la población, o si soncuestiones privadas de las que debe hacersecargo el individuo. no obstante, no es exclusi-vamente el modo estatal el que define estealcance; en el período analizado se presentandiversas propuestas y planteos acerca de laasunción de la atención en salud y sus princi-pios rectores, sin presentar continuidad algunaen las políticas de salud mental (pareciera serque estas depende más de estrategias degobierno, que del modo que adopta el estado).

entre las estrategias utilizadas para interrumpirlas políticas, encontramos, en primer lugar,cambios producidos a partir de sancionardecretos Ley (observado en los momentos degobierno de facto); con esta metodología seabrió el instituto nacional de salud Mental, serealizó la reforma psiquiátrica, se intervinieron ycerraron las universidades, se actuó en lascurrículas modificando programas y docentes yse desmantelaron las comunidades terapéuti-cas; estas decisiones fueron acompañadas deuna fuerte deslegitimación al trabajo realizadopreviamente en otras gestiones y de consensosocial respecto a la necesidad de transforma-

ción del sistema; por otra parte, fueron tambiénimplementadas mediante el uso del terror y lapersecución. una segunda modalidad, consis-tió en producir una progresiva desconcentra-ción de los centros de planificación y decisiónde los servicios de salud, sin ser acompañadade la partida presupuestaria correspondiente.en este último caso se trató de «vaciar» derecursos, tanto por la demora para nombrar alos profesionales necesarios, como por destinarbajo presupuesto y no destinar los recursosmateriales para garantizar el cumplimiento deltrabajo y los objetivos de los programas.Controversial y difícil de detectar, esta modali-dad es vivenciada y denunciada por los actoresencargados de efectuar la política pública. Losprogramas parecen tener vigencia, objetivosprecisos y valorables, pero no pueden llevarsea cabo por la escasez de recursos. por estarazón, afirmamos que la existencia de un pro-grama o legislación no garantiza el cumplimien-to de su objetivo, se necesita de recursos mate-riales y personales para llevarlo a cabo.

por otra parte, si la política propuesta resultademasiado novedosa, puede ocurrir un des-acuerdo entre lo que proponen los planificado-res y lo que los efectores de la política puedano estén dispuestos a realizar. es necesario cier-to grado de acuerdo conceptual con la funda-mentación y objetivos de los programas, quehacen a la política social y la importancia decoordinar las acciones concretas que realiza elestado en las áreas sociales, con los discursosproducidos desde los ámbitos académico, téc-nico o político, considerando siempre la necesi-dad de una política en salud acompañada poruna política de educación o capacitación de losefectores de la misma. Consideramos que estaplanificación debe incluir el trabajo comunitarioy de definición de necesidades en conjunto conla comunidad y los destinatarios. La lectura querealizamos en esta oportunidad no incluye lasconsecuencias de la implementación de estaspolíticas, ni la perspectiva de los actores sobrelas mismas, sobre quienes impactan directa-mente las discontinuidades y cambios de pers-pectivas. el «destinatario» de estas políticas esdefinido y redefinido constantemente, y tambiénaquello que se considera o no salud y enferme-dad, sus causas y consecuencias.

Las políticas implementadas en salud enargentina, estarán a partir de la creación de la



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organización Mundial de la salud (oMs), enrelación con planes de nivel mundial, acorda-dos entre diferentes naciones. para analizar lascaracterísticas de estas políticas, es necesarioinvestigar la relación este organismo y las exi-gencias planteadas en otras partes del mundo,intrincadas en las particularidades y singulari-dades de la región y del amplio territorio nacio-nal.

en argentina, podemos afirmar que las políticasen salud mental oscilan entre dos vertientes,por momentos se considera a la salud mentalcomo específica, de abordaje delimitado, comoun campo concreto dentro del campo de lasalud. Como consecuencia se diseñan políticasespecíficas, focalizadas en pacientes conenfermedad mental (nos atenemos a la termi-nología utilizada en el momento histórico estu-diado). en otras circunstancias se entiende a lasalud mental como parte de las políticas desalud en general y se la incluye en un abordaje

amplio de las mismas, concepción que seacompaña de diseños de alcance nacional eintegrales, universales, sin discriminar distintostipos de pacientes.

durante el período estudiado, existió una hege-monía psiquiátrica sobre el campo de la saludmental, que no permite abordajes interdiscipli-narios, en todo caso, otras profesiones puedenactuar como meros asistentes o colaboradoresde la psiquiatría.

esperamos que estas líneas contribuyan a unalectura histórica política y al fortalecimiento ysostenimiento de las políticas actuales enmar-cadas en la Ley nacional de salud Mental n°26.657. Considerar la legislación como una«novedad» y no vincularla al proceso socio-his-tórico y los avatares, avances y retrocesos, quese observan en el campo de la salud mental,implica reducir la complejidad del análisis y susmúltiples dimensiones.



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Volumen 62 - Nº 2 Buenos Aires - Junio 2016

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