VIOLENCIA DE ESTADO A TREINTA AÑOS DE LA DEMOCRACIA EN

AMÉRICA LATINA

Daniel M. Brinks

Daniel M. Brinks es Profesor Asociado del Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas-Austin y autor del libro The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law (Cambridge University Press 2008).

Amartya Sen célebremente señala que, al contrario de las dictaduras, en las democracias los ciudadanos no mueren en grandes hambrunas1. Sen atribuye este resultado a la libertad de prensa, la mayor capacidad para diseminar información, la sensibilidad del gobierno al sentimiento popular y, por lo tanto, la menor tolerancia en estos regímenes ante un evento que implica la muerte de miles de conciudadanos. Muchos de los países de América Latina ya han acumulado treinta años o más de democracia desde el fin de sus más recientes dictaduras —dictaduras marcadas, como bien se sabe, por la violencia de Estado, el uso de las fuerzas del orden para reprimir y la ausencia del debido proceso. Sin embargo, en Río de Janeiro, São Paulo, Salvador de Bahía, Buenos Aires y otras grandes ciudades del continente, en presencia casi siem-pre de una prensa robusta y libre, con fotos y videos en You Tube, y abundante información al respecto, siguen muriendo miles de jóvenes a manos de la policía. En este breve artículo presento algunos datos sobre violencia policial y ofrezco algunas explicaciones tentativas, pero más que nada abro una interrogante que merece más investigación: ¿Cómo es que nuestras democracias toleran, año tras año, una virtual masacre de jóvenes, en su mayoría varones, pobres, urbanos? ¿Por qué permiten nuestras democracias, año tras año, altos índices de impunidad para policías violentos?

Nótese que esta es una pregunta un poco diferente de la usual, en es-tudios que tratan las causas y posibles respuestas a la violencia policial2.

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Lo que me interesa en este artículo no es el tema más técnico, de cómo entrenar policías para que no caigan en el gatillo fácil, cómo organizar la corporación para facilitar el control civil o cómo reducir el nivel de armamentos en las calles de Río. Lo que me interesa es algo más básico aún: ¿cuáles son las condiciones políticas que permiten que la respuesta a un problema evidentemente grave —la violencia y el crimen— sea la cotidiana y sistemática violencia ejercida por el Estado contra un grupo de individuos —los jóvenes pobres y urbanos— que en instancias in-dividuales muchas veces tienen poco que ver con las reales causas del problema? El supuesto de este artículo, como el supuesto de Amartya Sen, es que el problema no es la falta absoluta de recursos, sino la dis-tribución de los mismos. Significa simplemente que si los estados de la región consideraran el problema de violencia policial como una cuestión realmente prioritaria, encontrarían la forma de aliviarlo, aunque tal vez no de eliminarlo por completo. De esta forma, la pregunta deviene no en una cuestión técnica, de diseño de las instituciones policiales o temas similares, sino en una cuestión política, de los procesos político-sociales que conducen a la tolerancia cotidiana de niveles de violencia policial altísimos y a la impunidad que los acompaña.

Para contestar esta pregunta tenemos primero que entender el proble-ma, a quién afecta y cuáles son sus orígenes. En este ensayo presento algunos datos sobre los niveles de violencia policial existentes en la región, las tendencias que se desprenden de estos datos, la identidad y características de las víctimas y las condiciones bajo las cuales ocurre la violencia. El artículo se basa principalmente en un trabajo realizado a principios de los años 2000, en Argentina, Brasil y Uruguay, puesto al día con algunos datos adicionales relativos a la década que acaba de terminar. El argumento, básicamente, es el siguiente. Para responder a la violación crónica de los derechos de un grupo social, como para responder a una hambruna, se necesitan recursos —recursos políticos para llevar el tema a la agenda pública, y para orientar el Estado hacia la solución del problema; recursos personales para, en última instan-cia, defenderse por cuenta propia, ya sea en el sistema judicial o con seguridad privada, barrios cerrados, y demás. En América Latina hoy hay una epidemia de percepciones de inseguridad (a veces justifica-das) que dificulta que se dediquen recursos públicos a la defensa de aquellos que, en el imaginario social, son responsables por la supuesta ola de delitos y violencia. Y las víctimas de la violencia policial son, en su mayoría, jóvenes marginalizados que ni tienen recursos propios, ni logran despertar la solidaridad de otros grupos sociales que podrían dedicar sus propios recursos al problema. Es, entonces, la combinación de la supuesta epidemia de violencia con la marginalización económica y social de las víctimas la que construye la tolerancia política de la violencia policial.

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Niveles de violencia policial

Los niveles de violencia que ejerce la policía varían mucho de país en país y aun dentro del mismo país. La policía de Río de Janeiro seguramente es una de las que más publicidad recibe —una breve búsqueda en You Tube revela decenas de videos de policías en tiroteos con presuntos criminales, abatiendo individuos en plena fuga, o simple-mente ejecutando gente a sangre fría. Pero no es la única que se destaca por su violencia. También en Brasil, São Paulo y Salvador han visto niveles de violencia altísimos, por lo menos en las décadas de los 80 y 90. Mirando a otros países, hay indicaciones, por ejemplo, de que la policía federal y el ejército en Ciudad Juárez, México, han empezado a usar métodos letales para suplir la deficiencia de sus capacidades investigativas; también tenemos informes de ejecuciones extrajudiciales por parte de policías y fuerzas parapoliciales, en reacción a las maras centroamericanas; Venezuela ha comenzado a destacarse por el nivel de violencia privada y estatal.3 A continuación presento breves extractos de los informes de derechos humanos del Departamento de Estado de los Estados Unidos, en relación a muchos de los países de la región:

• Argentina,2009:El gobierno o sus agentes no cometieron ningún asesinato por motivos políticos; sin embargo, hubo informes de muertes resultado del uso de fuerza excesiva o injustificada por parte de la policía.

Un informe en noviembre, elaborado por la ONG Coordinadora contra la Represión Policial Institucional (CORREPI), dice que las fuerzas de seguridad, usando fuerza excesiva, mataron 392 personas entre mediados de diciembre de 2007 y mediados de noviembre de 2009. El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) marca un aumento del 12 por ciento en muertes resultado del uso de fuerza injustificada o excesiva por la policía de junio 2008 a junio 2009.

• Brasil, 2009:El gobierno o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos políticos, pero las policías estatales (militar y civil) cometen homicidios ilegales diariamente (unlawful killings are widespread).

En muchos casos, los policías emplearon la fuerza letal indiscrimi-nadamente durante aprehensiones. En algunos casos, los maltratos severos o tortura por parte de agentes de la ley concluyeron en la muerte de numerosos civiles. Los homicidios por la policía ocurrie-ron por varios motivos. Enfrentamientos con criminales fuertemente armados resultaron en fuego cruzado. Algunos policías acusados de matar a sospechosos no tenían el entrenamiento y profesionalismo para manejar la fuerza letal. En otras ocasiones los policías actuaron como criminales.

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• Colombia, 2009:Los siguientes problemas sociales y abusos gu-bernamentales de derechos humanos ocurrieron durante el año: homicidios ilegales y extrajudiciales; colaboración ilegal de mili-tares con nuevos grupos armados ilegales y paramilitares que no se desmovilizaron; desapariciones forzadas …

Homicidios políticos e ilegales continúan siendo un problema ex-tremadamente serio, y hubo informes periódicos donde se afirmaba que miembros de las fuerzas de seguridad cometieron ejecuciones extrajudiciales en el transcurso del conflicto armado interno … En relación al año pasado hubo significativamente menos informes de instancias en las cuales oficiales del ejército presentaban civiles asesinados como muertos en combate.

El relator especial de la ONU, Philip Alston, informa acerca de ejecuciones extrajudiciales de civiles, presentadas como muertes en combate en los departamentos de Antioquia, Arauca, Valle del Cauca, Casanare, Cesar, Córdoba, Huila, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Sucre y Vichada. Aunque el relator especial indica que no hay evidencia de que estos asesinatos fueron cometidos como política oficial del gobierno, el número de casos, su distri-bución geográfica, y la diversidad de unidades militares implicadas indican que estos asesinatos fueron cometidos en forma sistemática por elementos importantes dentro del ejército.

• ElSalvador,2009: No hubo informes verificados de que el gobierno o sus agentes estuvieran cometiendo asesinatos por motivos políticos; sin embargo, se informó que las fuerzas de seguridad cometieron homicidios ilegales. La Procuraduría de Derechos Humanos (PDDH) informó que la Policía Nacional Civil (PNC) fue responsable de 545 casos de abuso a la integridad humana, incluyendo homicidios injustificados, intentos de homicidio injustificado, maltratos y otras agresiones causantes de daños físicos.

• Guatemala,2009: Aunque no hubo informes que afirmaran que el go-bierno o sus agentes cometieron homicidios por motivos políticos, los miembros de la policía sí cometieron homicidios injustificados.

• Honduras,2009:Antes del golpe de Estado de junio, hubo informes de que el gobierno o sus agentes cometieron homicidios arbitrarios o ilegales, especialmente de jóvenes y niños, por parte de grupos vigilantes que pueden haber incluido miembros de las fuerzas de seguridad. A partir del golpe de junio, hubo informes de que el régimen de facto o sus agentes cometieron homicidios arbitrarios o ilegales4.

• México, 2009:El gobierno federal o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos políticos; sin embargo, hubo informes de que las fuerzas de seguridad, actuando fuera y dentro de su capacidad oficial, mataron varias personas, incluyendo a menores, durante el año.

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• Paraguay,2009:El gobierno nacional o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos políticos; sin embargo, hubo informes oca-sionales de que las fuerzas de seguridad mataron individuos usando fuerza excesiva o injustificada.

• Venezuela,2009:El gobierno federal o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos políticos; sin embargo, las fuerzas de segu-ridad fueron acusadas de cometer homicidios ilegales, incluyendo la ejecución sumaria de sospechosos5.

En relación a este último país, el informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos relata que el Ministerio Público abrió 509 investigaciones por ejecuciones o ajusticiamientos por las fuerzas de seguridad en el 2008 (párr. 739) y el Defensor del Pueblo recibió 134 denuncias de ejecuciones el mismo año (párr. 743)6.

Al fin de cuentas, todos los informes repiten el mismo refrán, enfatizado con letra cursiva, arriba: ya casi no ocurren los asesinatos y desapariciones por motivos políticos, pero continúa la violencia de Estado asociada, ahora, con la represión del crimen. Y si esto es cierto en Venezuela, Paraguay, El Salvador y Guatemala, lo es con creces en Brasil. De aquí en adelante, voy a centrar mis comentarios en Argentina, Brasil y Uruguay, los países donde realicé el trabajo de campo para elucidar las causas de la impunidad policial en casos de homicidios7. La mayoría del análisis se apoya en los datos recopilados durante ese trabajo de campo, pero en el gráfico siguiente (gráf. 1) presento el número de civiles muertos por la policía en la década que acaba de terminar, para demostrar que el problema no es uno que estos países hayan superado con el cambio de milenio. El gráfico presenta los años y las ciudades para las cuales tenemos información confiable. Lamentablemente no tenemos datos disponibles para Uruguay —los datos que presento más adelante son de elaboración propia— pero el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) en Argentina, y la policía misma en São Paulo y Río compilan estadísticas de este tipo, y podemos tomar estos casos para ejemplificar el problema.

Los datos son realmente dramáticos. En poco más de media década, la policía en el Gran Buenos Aires mató a casi 1400 personas, un pro-medio de 186 personas por año; en nueve años, la policía en el estado de São Paulo mató a casi 5600 personas, 620 por año; y la policía en el estado de Río de Janeiro mató a 8600 personas en menos de ocho años, promediando 1100 víctimas por año. Posiblemente lo más inquietante de estas cifras son las tendencias. Con la excepción de Buenos Aires, los números o siguen una tendencia estable o, en el caso de Río, van en leve ascenso. En São Paulo, el promedio de esta década es menor al de la década anterior, como veremos, pero eso se debe más que nada a los niveles altísimos de muertes en la primera mitad de la década del 90. Desde 1995, más o menos, la violencia en São Paulo mantiene niveles estables.

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Gráfico 1 — Muertes de civiles a manos de la policía en Buenos Aires, Río de Janeiro y São Paulo. Década 2000

Río de Janeiro (estado) São Paulo (estado) Gran Buenos Aires

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Núm

ero

tota

l de

mue

rtes

por

año

Si hacemos el cálculo relativo al tamaño de la población, encontramos que la policía en Río bien se merece su reputación violenta:

Gráfico 2 — Promedio anual de la tasa de homicidios policiales en Río de Janeiro, São Paulo y Gran Buenos

Aires en la década del 2000, por cien mil habitantes8

7

6

5

4

3

2

1

0Río de Janeiro São Paulo Buenos Aires

7

0.881.5

En este gráfico notamos que Río demuestra un nivel de uso de la fuerza letal por la policía casi cinco veces mayor que São Paulo y casi ocho veces mayor que en el gran Buenos Aires. Si comparamos con la década anterior (no ya, lamentablemente, comparando a Río de

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Janeiro, ya que esos datos no se encuentran disponibles) vemos que la violencia en São Paulo en la década de los 90 ha bajado un poco y en Buenos Aires ha bajado a casi la mitad de lo que era hace diez años. En el gráfico siguiente presento datos secundarios y de elaboración propia de homicidios policiales y de los niveles de impunidad que disfrutan los policías en Uruguay, Córdoba, Buenos Aires, São Paulo y Salvador, Bahía8.

Gráfico 3 — Promedio anual de homicidios por cien mil habitantes (199) e índices de condena

São Paulo Salvador

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

7

6

5

4

3

2

1

0Uruguay

% de casos con condena Homicidios por policías/100 mil hab.

Córdoba Buenos Aires

Más adelante regresaré al tema de la impunidad. Por ahora quiero destacar por qué considero que la violencia policial tiene un origen político, más allá de los indudables desafíos con que se enfrentan las policías de la región, y más allá de las causas inmediatas como podrían ser la falta de entrenamiento adecuado, la falta de capacidad investi-gativa, el nivel de violencia social y demás. Tomemos, primero, como indicador de la facilidad con la cual la policía recurre a la fuerza letal el número de personas arrestadas por cada persona muerta por la poli-cía. En los Estados Unidos —un país que por cierto se caracteriza por un número elevadísimo de personas encarceladas— la policía detiene a 37.751 personas por cada una que mata. En São Paulo ese número es cien veces menor, cayendo a 348. Y en Río de Janeiro, increíblemente, la policía sólo arresta a 23 personas por cada una que mata.9 Como también observa este informe reciente de Human Rights Watch10, otra comparación ilustra el mismo punto. La tabla siguiente, tomada del informe, compara niveles de criminalidad, violencia y violencia policial en un distrito de seguridad pública en la periferia de Río con los mismos datos en relación a Ceilândia, una ciudad en las afueras de Brasilia.

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Tabla 1: Comparación entre Ceilândia y un área de Río de Janeiro

Ceilândia (DF)

Área de seguridad pública (AISP)

No. 16 (RJ)*

% de diferencia

Población 332.455 473.845 43%

Tasa de homicidio intencional por 100 ml habitantes

32,49 35,88 10%

Robos seguidos de muerte por 100 ml hab.

2,71 2,11 -22%

Acciones policiales en relación a drogas por 100 ml hab.

172,05 47,06 -73%

Número total de personas muertas por la policía supuestamente resistiendo arresto

2 171 8450%

Número de personas muertas resistiendo arresto por 100 ml hab.

0,60 36,09 5899%

* El área Nº 16 incluye favelas donde han ocurrido notorios casos de violencia policial, como el Complexo do Alemão y Vigário Geral, y los barrios de Olaria, Penha, Penha Circular, Brás de Pina, Cordovil, Parada de Lucas y Jardim América.

Ceilândia tiene una población menor que la de Río, pero no es un reducto de la clase media ni mucho menos. Su origen se encuentra en el desplazamiento de la población de Brasilia que ocupaba viviendas precarias; aún hoy más del 50% de su población no ha terminado el secundario, y más del 50% se identifica como “preta” o “parda”. Los índices de violencia social son similares o favorecen el área 16 de Río. Ceilândia tiene una tasa de homicidio casi tan alta como el área 16; un número más alto de robos seguidos de muerte; y un índice mucho más alto de intervenciones policiales relacionadas con las drogas. Sin embargo, la tasa de muertes a mano de la policía en el área 16 de Río es 60 veces más alta que en Ceilândia. A diferencia de Ceilândia, el área 16 de Río está inserta en un área metropolitana enorme, fuertemente marcada por la desigualdad y la marginalización de los habitantes de las favelas y los morros. La tasa de muertes a manos de la policía refleja entonces, por lo menos en parte, una actitud diferente frente al uso de la fuerza letal por la policía.

Niveles de impunidad de policías acusados de homicidio

Pasemos ahora al problema de la impunidad. En el gráfico 3 vimos que hay una relación casi perfecta entre los niveles de violencia policial y la impunidad en los cinco lugares donde hice el trabajo de campo. Lo que ese gráfico no revela es la relación entre el grado de marginalización

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de las víctimas y la impunidad. Tomando como punto de partida listas de víctimas de la violencia policial, y excluyendo aquellos casos de enfrentamiento armado sustanciado, en cada país tomé una muestra de casos. En cada caso averigüé las características de la víctima y busqué en los juzgados correspondientes los resultados de la persecución penal del policía acusado del homicidio11. Luego hice un análisis del nivel de desarrollo institucional del sistema de justicia en cada lugar, el nivel de pluralismo y competitividad en el mercado político y el nivel de marginalización de las víctimas. Los resultados sugieren que es este último factor el que determina el nivel de impunidad.

En primer lugar, comparemos el desarrollo institucional en cada lugar. Las diferencias en el nivel de desarrollo económico se traducen directamente en el presupuesto de los tribunales. São Paulo, la localidad con mayor ingreso per cápita, invierte más en sus tribunales, Uruguay, el más pobre de los cuatro lugares, menos, y Córdoba y Buenos Aires caen entre aquellos dos en las dos medidas. Durante la década de 1990, los jueces uruguayos ganaban menos de la mitad de lo que ganaban sus compañeros argentinos. En promedio durante los 90, Uruguay dedicó el 1,4% de su presupuesto, o un 0,35% del PIB, a su sistema judicial; Argentina gasta el doble de ese porcentaje (tanto de presupuesto como de PIB) en los poderes judiciales estatales y federales12. En el estado de São Paulo, Brasil gasta cerca del 5% de su presupuesto en tribunales, más de tres veces más que Uruguay. En valores absolutos, en la década de los 90, Uruguay gastó 256 dólares por cada caso presentado y sólo 93.000 dólares anuales por juez, mientras que Argentina gastó 760 dólares por caso y (en parte debido a un número más alto de personal administrativo por magistrado) US 760.000 por juez13. Y sin embargo, Uruguay tiene un nivel de efectividad mucho mayor. No es que los tri-bunales en Uruguay no precisen de nada o que aquellos en Argentina o Brasil tengan recursos de sobra. El problema es que la mera financiación de una institución judicial no determina los propósitos a los cuales se abocará ésta. Para realmente producir una respuesta efectiva en casos de violencia policial, tiene que haber un incentivo para que los que ocupan la institución se vuelquen hacia estos casos.

Tampoco es determinante la reforma procesal. No es Uruguay un modelo de código procesal moderno y eficiente. Argentina y Brasil han reformado sus leyes de proceso penal de un sistema anticuado, escrito e inquisitivo a un proceso oral mucho más ágil. En 1997, Uruguay intentó hacer lo mismo, pero la reforma nunca fue aplicada. En resumen, São Paulo gasta más en su sistema judicial que cualquiera de las otras loca-lidades; Buenos Aires y Córdoba no se quedan muy atrás, y los tres han modernizado sus procedimientos. Uruguay es, lejos, el más rezagado en cuanto a la financiación institucional y la reforma modernizadora. Sin embargo, Uruguay se las arregla para producir los más altos niveles de condena en casos que afectan a la policía.

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Los más altos niveles de competitividad política tampoco predi-cen resultados mejores. Midiendo el pluralismo democrático como la competitividad en el sistema de partidos, a nivel nacional Uruguay posiblemente supere a los otros dos países, lo que podría explicar su éxito, pero Brasil supera a la Argentina y sigue produciendo resultados legales mucho peores. David Altman y Aníbal Pérez-Liñán, por ejem-plo, otorgan el rango más alto de calidad democrática a Uruguay, por encima de Brasil y Argentina, para el período de tiempo en cuestión14. Pero al nivel provincial o estatal, São Paulo es mucho más pluralista que Buenos Aires, que ha estado dominada por el Partido Justicialista desde la transición a la democracia15. Córdoba tiene un ambiente político sólo un poco mejor que el de Buenos Aires. Estuvo dominada por un solo partido (la Unión Cívica Radical) desde la democratización hasta mediados de la década de los noventa, aunque tuvo una alternancia en el poder, cuando ascendió un gobernador justicialista con mayoría legislativa. En términos de pluralismo, entonces, Córdoba se ubicaría por encima de Buenos Aires, pero muy por debajo de São Paulo. En resumen, tenemos los dos casos con el mayor y menor valor de la va-riable dependiente, Uruguay y São Paulo, en el más alto rango posible de esta variable independiente, y lugares con valores altos (Córdoba) y bajos (Buenos Aires) en la variable dependiente con niveles bajos de pluralismo. Obviamente, Ahnen no se equivoca cuando concluye que la política democrática no necesariamente se traduce en demandas de rendición de cuentas por parte de la policía16. El interrogante sigue abierto: ¿bajo qué condiciones deciden estas democracias, más o menos imperfectas, que ya no van a tolerar este nivel de violencia?

Es aquí donde la composición social de las víctimas en cada caso comienza a sugerir una respuesta. En Uruguay, sólo el 12,5% de las víctimas vivía en un barrio de viviendas precarias, aunque un tercio de las víctimas provenía de las clases más carenciadas, otro tercio de la clase obrera y un tercio de la clase media17. En este sentido no son tan diferentes las víctimas en Uruguay de las víctimas en Buenos Aires. Pero es notorio, de acuerdo a sociólogos uruguayos, el nivel de solidaridad que existe en la sociedad uruguaya: “Enraizados en las instituciones, los criterios de equidad han servido de base a una democracia social efectiva que se refleja, entre otras cosas, en la simetría del trato cotidia-no y en la falta de barreras para la comunicación fluida entre personas de distinta condición económica. La democracia social fundamenta y dinamiza a su vez una democracia política cuya solidez singulariza al Uruguay en la región”18. Mientras tanto, en Córdoba y Buenos Aires, el 38% y 19% de las víctimas, respectivamente, vivía en barrios precarios (villas), y el 32% y 52% eran desempleados (sin contar a los estudian-tes). La relación entre clase media y las clases carenciadas en estos lugares no se caracteriza precisamente por el alto grado de solidaridad interclasista; y el panorama es aún peor cuando tomamos en cuenta la

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caracterización de las víctimas de la violencia policial, especialmente en la década del 90, como “ladrones” que no merecen la protección de la ley19. Esto, finalmente, es algo que ha cambiado un poco. Ya no se oyen, en Buenos Aires, los llamados al “meta bala” del ex gobernador Carlos Ruckauf. Y tal vez sea por eso que los índices de violencia han bajado sensiblemente en los últimos diez años.

Las víctimas en São Paulo, por su parte, sobresalen por su exclusión social. De un poco más que 200 víctimas examinadas, sólo cinco eran de clase media —y cuatro de éstas fueron víctimas de balas perdidas. El 82% pertenecía a las clases más pobres, el 72% era desempleado, el 64% vivía en una favela, el 55% era afrodescendiente (comparado con el 25% de la población de São Paulo). En general, entonces, aunque los niveles de exclusión de las víctimas son altos en Córdoba también —ya veremos cómo la clase social afecta la impunidad en este lugar— hay una relación bastante directa entre la composición social de las víctimas y los niveles de violencia en cada lugar.

Otra forma de ver esta relación es viendo la probabilidad de morir a manos de la policía, por nivel social. Tomando en cuenta el número de personas que vive en barrios marginales en cada localidad, podemos calcular estas probabilidades para un habitante de un asentamiento (Uruguay), villa (Argentina) o favela (Brasil). Para los diez años que cubre el análisis, el riesgo para un “villero” cordobés es exactamente igual a la de un “villero” bonaerense —un poco más de 80 por cien mil habitantes de las villas— mientras que para un favelado paulista es de más o menos 130 por cien mil, y para un uruguayo viviendo en un asentamiento es de sólo 3 por cien mil.20 Si comparamos esto con los niveles de violencia policial por cien mil habitantes de las tablas 2 y 3, vemos que las poblaciones más marginales en cada país incurren un riesgo marcadamente desproporcional a su presencia en la pobla-ción. El riesgo para el asentado uruguayo es tres veces mayor que el riesgo que corre el habitante promedio, el de los villeros bonaerenses y cordobeses es seis y 30 veces mayor, respectivamente, y el riesgo para un favelado paulista es casi 70 veces mayor que el riesgo que corre el habitante promedio de esa ciudad.

Pero, ¿cómo se traduce esto en la impunidad? Hay una relación directa entre el nivel socioeconómico de las víctimas y el resultado de la persecución penal del victimario. En Uruguay, donde el grupo de víctimas en total era el menos excluido y donde los niveles de solida-ridad social son los más altos, los casos que incluían las víctimas más pobres tenían un índice un poco más alto de condenas que las víctimas de clase media —aunque por el bajo número de víctimas, la diferencia no es significativa. Aquí los pobres reciben justicia, en el marco de una sociedad solidaria e integrada. En contraste, en Buenos Aires la proba-bilidad de una condena era un 77% mayor en un caso con víctima de clase media que en un caso con víctima de clase baja o clase obrera; en

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Córdoba esa probabilidad era un 140% mayor; y en São Paulo la casi completa ausencia de víctimas de clase media ni siquiera nos permite hacer el cálculo —la diferencia es, por decirlo así, infinita. Lo que sí podemos decir es que en São Paulo la probabilidad de una condena para un policía que mata los meramente pobres es un 32% mayor que para quien mata un favelado. Córdoba, por otra parte, aunque como vimos tiene un nivel relativamente bajo de violencia policial por el nivel de exclusión de las víctimas, muestra la más fuerte dicotomía entre los resultados judiciales que obtienen las víctimas de clase media y los resultados en casos con víctimas más marginalizadas.

Este análisis sugiere que son precisamente los lugares en los cuales la violencia policial afecta la población más marginada los que mantienen a través de los años los niveles más altos de violencia e impunidad. La Tabla 2 resume los resultados sobre la desigualdad y todas las hipótesis alternativas (los números en el cuadro representan el orden jerárquico de los casos sobre la variable indicada). Los resultados en Córdoba son un poco mejores de lo que esperaríamos, dado el nivel social de las víctimas, pero este promedio alto se debe simplemente a un porcentaje de condenas muy alto (78,95%) en casos con víctimas de clase media (más alto aún en estos casos que en Uruguay). En realidad, este caso por sí solo demuestra lo que vengo diciendo aquí: cuando la víctima es “un hombre de bien”, un “buen padre de familia”, o cualquier locución equivalente, la sociedad no tolera su muerte, y el sistema de justicia responde. El mismo sistema, con las mismas leyes, las mismas institu-ciones, los mismos recursos, fácilmente tolera la muerte del “ladrón”, “bandido”, “marginal”, o su equivalente.

Muchos análisis que se apoyan en una variable estructural como la desigualdad económica y social resultan poco satisfactorios, porque no especifican la conexión entre la estructura social y el resultado en cuestión. En el resto de este ensayo voy a procurar trazar con un poco más de especificidad las conexiones entre la desigualdad y la violencia con impunidad de la policía.

Una de las explicaciones que suelen ofrecer las policías es que se están enfrentando a un elemento criminal fuertemente armado, y que en Río, por ejemplo, la situación se ha convertido prácticamente en una guerra civil entre narcotraficantes y las fuerzas del orden. Es cierto, obviamente, que algunas ciudades en América Latina, Río entre ellas, están sintiendo una ola de crimen y violencia que crea una sensación de inseguridad muy alta (aunque vale la pena resaltar que la sensación de inseguridad no siempre se correlaciona perfectamente con índices de violencia reales). No todos los países sienten los efectos de la violencia y el narcotráfico de la misma manera, pero es cierto que en muchos países de la región existe la percepción de que la violencia ha alcanzado niveles insoportables21.

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Tabla 2 — Análisis comparativo de cuatro sistemas de justicia, su contexto sociopolítico y sus resultados

São PauloBuenos Aires

Córdoba Uruguay

Desarrollo institucional

Más fuerte, más

independiente, más

modernizado:1

Débil, poco independiente, recientemente modernizado:

4

Fuerte, moderadamente independiente, modernizado:

2

Débil, independiente

pero sin modernizar, con pocos recursos:

3

Desarrollo económico

1 2 3 4

Pluralismo democrático

1 4 3 2

Marginalización de las víctimas

4 3 2 1

Porcentaje de casos con condena

4(5-7%)

3(20%)

2(40%)

1(50%)

Y ahí es, justamente, donde se encuentra una de las raíces del pro-blema político. El crimen, la violencia y la sensación de inseguridad crean presión política para una respuesta efectiva (léase dura) por parte de la policía22. Por una variedad de razones que incluye la falta de ca-pacidad de la policía, corrupción y criminalidad de la policía misma, la violencia de quienes se enfrentan con la policía y demás, en muchos de estos lugares la policía no está en condiciones de responder efecti-vamente con mecanismos preventivos, investigativos o menos violentos. La sensación de inseguridad se convierte entonces, como lo expresan muchos policías en Brasil, en una demanda social para el uso de fuerza letal en el afán de reducir los niveles de criminalidad. “¡Bandido bom é bandido morto!” dicen muchos brasileños, los argentinos contestan con “¡Meta bala!” y la policía actúa de forma acorde. Como mencioné al comienzo, la violencia policial tiene muchas causas inmediatas, pero en casi todos los casos los policías argumentan que están respondiendo a un pedido por parte de la sociedad que tiene su génesis en la sensación de inseguridad.

El relato de una experiencia en Perú, aunque poco científico, ilustra perfectamente este punto. En noviembre del 2009 la revista Poder 360° informó sobre un presunto escuadrón de la muerte que operaba en la ciudad de Trujillo, Perú, donde en menos de dos años habían muerto a manos de la policía, en circunstancias al menos sospechosas, más de media centena de presuntos delincuentes.23 El artículo trata, con lujo de

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detalles, los indicios de tortura y ejecución de personas esposadas, la reacción de los familiares de las víctimas, la complicidad de la policía en el encubrimiento, y demás. Nos da, en otras palabras, un panorama con escalofriantes similitudes al que se presenta en São Paulo, Salvador, y otras ciudades en los años 9024. Pero, para efectos de esta discusión, lo más interesante es la reacción de los lectores. A continuación relato unos pocos de los comentarios puestos por lectores en la versión elec-trónica de la revista:

Andrés2009-11-19 17:04:41Bueno, y ¿qué quieren? El ciudadano promedio, el hombre de la calle está abandonado a su suerte. No hay justicia, no hay seguridad, no hay control. En Trujillo, y en general en el norte del país, la delincuencia no tiene cómo detenerse. Si es la única forma de enfrentarla, en hora buena.TRUJILLO2009-11-20 17:54:18apoyo al escuadron de emergencia, que sigan limpiando la ciudad, es hora de que estos delincuentes desaparezcan de una vez por todas de mi querido trujillo.(N.B.: nombre suprimido por el autor)2009-11-22 12:02:50porque no hacen un articulo de cuanta gente inocente muere por tantas leyes que solo defienden a los delincuentes, bien por la policia de trujillovince2009-11-23 12:20:44por mi excelente y que sigan eliminando a esa lacra q tanto daño hacen y esto se debe repetir aqui en lima.(N.B.: nombre suprimido por el autor)2009-11-25 13:06:32… Ellos han nacido para matarnos y encima quieren tener derechos humanos? que se vayan al infierno.Richard2009-11-25 14:17:50Yo estoy totalmente con el decreto, puesto que estos criminales estan curtidos de ir a la cárcel, porque desde allí mismo realizan sus operacio-nes!!! yo estoy a favor de que se los ELIMINE!!! como exterminar una PLAGA DE RATAS, se que suena duro pero es la verdad!! cuando una persona de bien muere, allí no existen los DERECHOS HUMANOS!!! allí nadie se pronuncia al respecto, cuando muchas familias quedan en la orfandad ya sea por un asalto, por no pagar un cupo o por una bala perdida!! se archiva el caso; ciertamente estos delincuentes tam-bién tiene familia hijos, PERO NO ES JUSTO QUE SU FAMILIA SE

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MANTENGA A COSTA DEL TRABAJO Y SACRIFICIO DE LOS CIUDADANOS. OJALA QUE DE UNA BUENA VEZ SE TERMINE CON LOS EXTORSIONADORES (MEJOR MUERTOS QUE EN LA CÁRCEL)!!!!!!

Una lectora, que no tuvo pudor alguno en incluir su nombre com-pleto, va aún más allá: “por favor al escuadrón de la muerte les encargo matar a ricardo uceda [el periodista que escribió la nota] y a todos los ladrones que el defiende ah, y también a los jueces y fiscales y todos los ciudadanos trujillanos que piensen como ellos y a todos los integrantes de los comités de derechos de los delincuentes uy perdón quise decir humanos..”.. El artículo ocupa solo tres páginas, y los comentarios otras veinticuatro. De 179 comentarios, el ochenta por ciento apoya, en términos similares a los que se leen aquí o más extremos aún, la actuación del presunto escuadrón de la muerte. Sólo el doce por ciento se pronuncia en contra de la ejecución sumaria de presuntos delincuentes (el resto es o neutral o imposible de categorizar). El punto que estoy tratando de demostrar en este ensayo lo resume muy bien el lector que dice “si hay que ejecutar a cientos o miles … lo considero un pequeño precio…”. Para muchos, está claro, la matanza diaria de presuntos de-lincuentes es un pequeño precio a pagar por la esperanza (no importa cuán infundada) de que este programa de exterminio pueda reducir la delincuencia que los amenaza.

Al mismo tiempo, ¿quién se imagina que una política que se apoya en la violencia diaria contra un grupo social, por más que apunte a un problema social gravísimo, podría ser sostenible en una democracia, si ese grupo tiene un mínimo de influencia política? Comparemos la respuesta social en las localidades analizadas anteriormente, con los resultados en materia de impunidad y violencia policial. En Uruguay, todos los casos que aparecían encaminados hacia la impunidad derivaron en fuertes protestas sociales. Como me comentó Juan Faropa, encargado de instrucción en derechos humanos de la policía en Uruguay, “nues-tra sociedad no toleraría” que la policía mate (aunque está preparada, aclaremos, a tolerar niveles crónicos de violencia policial de bajo nivel —golpes, cachetadas, abusos de autoridad y demás)25. En Buenos Aires y Córdoba, aproximadamente la mitad de los casos generaron mani-festaciones populares. En Buenos Aires los casos con manifestaciones rinden un índice de condena tres veces mayor que los casos sin ellas, aun cuando los dos casos cuenten con participación de un querellante —es decir, aun cuando hay una participación activa de representantes de la víctima. En Córdoba, de la misma manera, las manifestaciones cuadruplican la probabilidad de una condena. En São Paulo, por otro lado, no encontré ninguna indicación de que alguno de los casos haya precipitado una manifestación. Sólo la participación en el caso de un grupo de la sociedad civil, como el Centro Santo Dias de Direitos

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Humanos, era capaz de motivar una condena. El 100% de los pocos casos de condena contaron con el apoyo de un grupo organizado de la sociedad civil.

En resumen, la percepción de inseguridad incentiva una respuesta desmedida por parte de la policía, y la marginalización económica y social de las víctimas se convierte en apatía social —cuando no apoyo abierto— hacia la violencia que se desencadena. La mera probabilidad de que la actuación excesiva de la policía pueda tener un efecto posi-tivo sobre la inseguridad de “la gente de bien” tiene más peso que el sufrimiento de víctimas y familiares. Máxime cuando las víctimas son presentadas simplemente como “ladrones” o “bandidos” en un contexto de inseguridad y temor. Esta apatía social no sólo genera los altos índices de violencia, sino que también impulsa la impunidad en las persecuciones penales de policías violentos. Lo hace porque, como lo demuestra el nivel diferencial de condena en casos que tienen visibilidad pública, el sistema de justicia responde, directa e indirectamente, a la sociedad y a la política en la cual está inscripta. Y mientras esta “hambruna” impuesta por la policía continúe afectando mayormente a grupos marginados, la sociedad y la política continuarán mirando para otro lado.

No quiero terminar de una forma tan absolutamente pesimista. Hay, aquí y allá, ciertos indicios de que el cambio es posible. En São Paulo y Buenos Aires han bajado un poco los índices de violencia policial, y no me sorprendería que la impunidad también haya bajado un poco en respuesta al mismo impulso. En estos lugares, creo, el ambiente político ha mejorado un poco. No es tan abierto el llamado a la limpieza social. La sociedad ha tomado conciencia, e impulsa, a veces, un llamado a otras modalidades policiales, como la policía comunitaria26. Pero los ejemplos son pocos, y los resultados de tanto intento de reformar a la policía son realmente desalentadores. Queda pendiente la construcción de una sociedad y una política que ya no tolere la ejecución arbitraria de todo aquel sospechoso de haber violado el contrato social.

NOTAS

1. Sen, Amartya. 1977. “Starvation and Exchange Entitlements: A General Approach and its Application to the Great Bengal Famine”. Cambridge Journal of Economics 1 (1):33-59; Sen, Amartya. 1981. Poverty and Famines: An essay on Entitlement and Deprivation. Oxford: Oxford University Press.

2. Ungar, Mark. 2001. Elusive Reform: Democracy and the Rule of Law in Latin America. New York: Lynne Rienner.

3. Véase el informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en rela-ción a Venezuela, disponible en http://www.cidh.org/countryrep/Venezuela2009sp/VE09.indice.sp.htm (última visita 30-03-2010).

4. Ungar nota que existe un consenso en Honduras de que aproximadamente 2.300 niños y jóvenes fueron ejecutados entre 1998 y 2005. Ungar, Mark. 2009. “La Mano Dura: Current Dilemmas in Latin American Police Reform”. In Criminality, public security, and the

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challenge to democracy in Latin America, ed. M. Bergman and L. Whitehead. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame Press.

5. Todos los informes están disponibles desde el sitio web de la oficina de democracia, derechos humanos y trabajo del Departamento de Estado, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/index.htm. La traducción es mía y el énfasis, en cursivas, también.

6. El informe se encuentra en http://www.cidh.org/countryrep/Venezuela2009sp/VE09.indice.sp.htm.

7. Brinks, Daniel. 2008. The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law. New York: Cambridge University Press.

8. El origen y modo de elaboración de estos datos se describen en más detalle en: Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior.

9. Esta observación se encuentra en el informe 2009 de Human Rights Watch sobre vio-lencia policial en Brasil, “Lethal Force: Police Violence and Public Security in Río de Janeiro and São Paulo”, p. 34, fig. 4.

10. Ver el mismo informe de Human Rights Watch citado en la nota 9 anterior, tabla 2, p. 39.

11. Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior.

12. Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior; Bittencourt, Gustavo. 1997. “Informe de Consultoría sobre Análisis del Sistema de Financiamiento del Poder Judicial”. Montevideo, Uruguay: Suprema Corte de Justicia; FORES, y Colegio de Abogados de Buenos Aires. 1999a. “Justicia y Desarrollo Económico (Trabajo Completo)”. In CD-ROM with full report of inves-tigation. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino.

13. FORES, y Colegio de Abogados de Buenos Aires. 1999b. Justicia y Desarrollo Económico. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino.

14. Altman, David y Aníbal Pérez-Liñán. 2002. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom, Competitiveness and Participation in Eighteen Latin American Countries”. Democratization 9 (2):85-100. Véase la Tabla 1.

15. Para una descripción de la política a nivel estatal en Brasil véase Barry Ames. 2001. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press.

16. Ahnen, Ronald E. 2007. “The Politics of Police Violence in Democratic Brazil”. Latin American Politics and Society 49 (1):141-64.

17. Los datos presentados no incluyen muchos de los casos para los cuales no fue posi-ble recopilar la información necesaria sobre la víctima. Para más detalle sobre los datos, los métodos y las víctimas, véase Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior.

18. Ames, Barry. 2001. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press.

19. Kaztman, Rubén. 1997. “Marginalidad e Integración Social en Uruguay”. Revista de la CEPAL 62 (Agosto).

20. Para facilidad de exposición el riesgo es el total, para los diez años del estudio. El riesgo anual sería un décimo de la cifra presentada.

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21. Stanley, Ruth. 2004. “Law and Order Talk”. In Unpublished Manuscript. Munich.

22. Cruz, José Miguel. 2009. “Public Insecurity in Central America and Mexico”. Americas Baromoter Insights 28:1-7; Fuentes, Claudio. 2006. “Advocacy Networks and Police Reform: Assessing their Impact”. In Toward a society under law: citizens and their police in Latin America, ed. J. S. Tulchin and M. Ruthenburg. Washington, D.C., Baltimore, Md.: Woodrow Wilson Center Press; Johns Hopkins University Press; y Mark Ungar, La Mano Dura: Current Dilemmas in Latin American Police Reform, citado en la nota 4 anterior.

23. El artículo, “El misterio del escuadrón de la muerte”, por Ricardo Uceda, se encuentra en http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=3011&pag=1.

24. Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior.

25. Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior, pp. 184-189.

26. Frühling, Hugo. 2006. “The Impact of Community Policing and Police Reform in Latin America”. In Toward a society under law: citizens and their police in Latin America, ed. J. S. Tulchin and M. Ruthenburg. Washington, D.C., Baltimore, Md.: Woodrow Wilson Center Press; Johns Hopkins University Press.