Victor s Peña Transparencia

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012

La transparencia como política pública: lecciones y conclusiones a partir del análisis de su implementación

Víctor S. Peña Mancillas

1. A manera de introducciónEl presente es un estudio sobre implementación de políticas públicas, tema relevante del que poco se ocupa la investigación nacional y, en general, la latinoamericana.

Decía Elmore que “en la mayoría de los casos es imposible afirmar si las políticas fracasan porque se basan en ideas erróneas, o si fracasan porque son buenas ideas mal llevadas a la práctica” (Elmore, 1978 [2000]:186). En políticas públicas, la diferencia entre lo planeado y lo ejecutado es conocido como brechas de implementación. Éste es, de manera muy aproximada, el problema al que nos enfrentamos.

Realizar un estudio sobre implementación de políticas públicas conlleva varias complicaciones. La primera de ellas, la ausencia de un marco teórico único: lo que se encuentra es un tejido compuesto por diversos estudios entre los que no existe unidad en lo conceptual o en la unidad de análisis empleada. Producto de diferentes ejercicios que han intentado sistematizar las propuestas teoréticas existentes pueden identificarse «generaciones»: esto podría sistematizar el conocimiento pero no lo unifica. Toda vez que los estudios de fechas posteriores no invalidan o superan en su totalidad los realizados anteriormente, se han sobrepuesto unos a otros. Se tiene, pues, un cúmulo de propuestas, aproximaciones, explicaciones y modelos válidos y útiles, sólo por aproximación, y según la experiencia a contrastarse. Nada de lo producido, debe enfatizarse, ha considerado la realidad mexicana o latinoamericana.

Una segunda complicación, es la histórica discrepancia entre las unidades de análisis empleadas en los estudios sobre administración pública y los de implementación de política pública: mientras que en aquellos, la unidad básica ha sido la organización pública, en estos ha sido el programa (Hall & O´Toole Jr., 2000). Esta última complejidad se ha sanjado tomando una decisión: por los motivos que pueden encontrarse en el propio desarrollo del estudio, revalorar la organización pública como eje de la implementación.

De esta manera, y aceptando que “es más importante comprender qué consecuencias puede traer consigo la elección de un marco de análisis y la eliminación de otros, que llegar a coincidir en la conveniencia de utilizar alguno en particular” (Elmore, Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas, 1979-80 [2000]:253), se ha optado por reducir la ya descrita discrepancia, colocando a la organización pública como eje de la implementación de las políticas públicas. Como ha quedado apuntado, esta decisión no es gratuita: parte de la evidencia empírica de las experiencias recuperadas a través de los casos instrumentales que aquí se presentan. Para aprender de la experiencia, ya decía McLaughlin, se “requiere apartarse de los modelos positivistas para emplear modelos de aprendizaje social” (McLaughlin, 1987:175). Por esto, apartándonos de una aproximación eminentemente normativa, y tal como sucede en la literatura sobre implementación con bastante regularidad, se han seleccionado algunas experiencia –para mayor precisión, tres: una mexicana y dos latinoamericanas- articuladas a través de la metodología del caso instrumental, para contrastar postulados teoréticos y práctica: para entender el contenido de los primeros, para encontrarle significado a lo segundo.

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2. La implementación como problema de política públicaImplementar es, desde el plano empírico, poner en funcionamiento, aplicar métodos o medidas para llevar a cabo algo. Si bien en el plano conceptual pudiera no haber diferencias sustanciales, en el campo de la política pública es donde la práctica se enfrenta con un fenómeno complejo y, hasta hace relativamente poco tiempo, sin análisis. Esto último ha provocado un conocimiento disperso y poco consistente.

¿Qué tan compleja es la implementación de una política pública? En el texto seminal del tema que nos ocupa, para explicar la complejidad de la

implementación Pressman & Wildavsky (1973 [1998]), reiteradamente incluyeron ilustraciones de Rube Goldberg, satirizando lo que sucede entre la decisión de que algo debía hacerse y la entrega del bien o la prestación del servicio público. Un ejemplo: Ilustración 1: Pencil Sharpener (sacapuntas) de Rube Golberg (1968), empleado por Pressman & Wildavsky (1973).

Junto con la caricatura Pencil sharpener pueden leerse las instrucciones para sacarle punta a un lápiz: Abrir la ventana (A) y volar una cometa (B). Un cordón (C) levanta una pequeña puerta (D) que permite que las polillas escapen (E) se coman la camisa roja (F). Cuando el peso de la camisa disminuye, el zapato (G) oprime un interruptor (H) con el que la plancha se calienta (I) y quema un agujero en los pantalones (J). El humo (K) entra por el hoyo del árbol (L), espanta a la comadreja (M) que salta dentro de la canasta (N), jala una cuerda (O) y levanta la jaula (P), permitiendo al pájaro carpintero (Q) pueda comerse la madera del lápiz (R). Hay una navaja de emergencia (S) que siempre es útil en caso de que la comadreja o el pájaro carpintero enfermen y no puedan trabajar.

Para 1973, año en que se publica el texto de Pressman & Wildavsky, parecía no haber mejor manera de ejemplificar las dificultades a las que se enfrenta quien o quienes implementan una política pública. Cuarenta años después, las complicadas y elaboradas estructuras del ilustrador Rube Goldberg que desarrollan una simple operación, pudieran mantener su vigencia.

Sin embargo, que en la práctica la implementación sea algo complejo, dista de la comicidad que puede encontrarse en el trabajo el ilustrador: la disparidad entre lo planeado y finalmente implementado, implica una gestión pública injusta que no podría, de forma alguna, generar valor en los bienes o servicios que provee. Por esto, comprender la implementación de las políticas públicas importa más allá del campo académico o el plano teórico.

Al respecto, Marilee S. Grindle llama «brecha» en la implementación a “la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se enuncia como política y lo que en realidad se ejecuta” (Grindle, La brecha de la implementación, 2009:33) y califica como «sensato» todo esfuerzo que pretenda hacer más implementable una política pública.

2.1Estudios sobre implementación de políticas públicasPaul Berman permite una primera ubicación del tema que nos ocupa: “el análisis de la implementación es el estudio de por qué las decisiones provenientes de la autoridad (sean éstas políticas, planes, leyes u otras) no conducen necesariamente al logro de los resultados previstos. Para plantearlo en términos más positivos, el análisis de la implementación es el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de la autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados (Berman, 1978 [2000]:286)”.

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Que el resultado de una acción social fuera diferente a lo que originalmente se pensó, no es una idea nueva: el denominado «Modelo de los efectos no anticipados de la acción social», por ejemplo, desarrollado por Robert K. Merton en 1936 ya lo advertía. Sin embargo, no es sino hasta la década de los años setenta del siglo pasado (Alexander, 1985), particularmente a partir del trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973), que comienza a entenderse la implementación como un problema de política pública. Antes, debido a que el enfoque predominante de las políticas públicas se concentraba en el problema: “el análisis del proceso de las políticas tendía a preocuparse por temas como cuán racional, abierta o justa era o podía ser la toma de decisiones” (Parsons, 2007:477). Qué hacer después de tomada la decisión, fue algo hasta entonces ignorado.

Posterior a ese momento, la década de los setenta, el conocimiento al respecto ha presentado diferentes estadios y ha avanzado a velocidades diferentes: hay un crecimiento –cuantitativo y cualitativo- de los estudios sobre implementación desde los años setenta y hasta entrados los años ochenta; después, en la década de los noventa y principios de este siglo, la productividad académica y los avances teoréticos al respecto, fueron escasos quizás, como dice Susan M. Barret (2004, referida por Bastien, 2009:666), por la creencia de que la reformas provenientes de la Nueva Gestión Pública (NGP) habrían de solucionar las fallas en la implementación.

2.1.1. De las complejidades inherentes al estudio de la implementación La literatura sobre implementación identifica como complejo su estudio por las siguientes tres razones: 1) Su conceptualización; 2) La unidades de análisis empleadas; 3) Los “pocos casos/muchas variables” que pueden estudiarse.Su conceptualizaciónNo existe acuerdo sobre qué debe entenderse por implementación: hay tantas definiciones como autores han estudiado el tema. Dada su característica polisémica cabría, al menos, “un doble sentido de implementación: es el proceso de convertir un mero enunciado mental (legislación, plan o programa de gobierno) en un curso de acción efectivo y es el proceso de covertir algo que es sólo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva” (Aguilar Villanueva, 2000:47).

El señalamiento de la ausencia de una integración conceptual de los estudios sobre la implementación pública no es nuevo. Ya en su texto de 1981, «La implementación de la política pública: un marco de análisis», Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian señalaban algunos esfuerzos realizados buscándola: los estudios de Rein y Rabinovitz, los de Bardach, los de Berman y, finalmente, los de von Meter y von Horn (Sabatier & Mazmanian, 1981 [2000]:325-327), como ejemplos más destacados.

Para Sabatier & Mazmanian, en su propuesta de marco conceptual del proceso de implementación, “la función central de análisis de la implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso. Estos factores pueden dividirse en tres categorías amplias: 1) La tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el estatuto; 2) La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente el proceso de implementación; y 3) El efecto neto de las diversas variables “políticas” en el apoyo a los objetos estatutarios (Sabatier & Mazmanian, 1981 [2000]:329)”.

Posterior a 1981, año en que se publica el trabajo de Sabatier & Mazmanian, siguieron proponiéndose diferentes marcos pretendiendo una integración conceptual.

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La carencia de un marco unificador provoca, incluso, la falta de acuerdo sobre en cuál de las etapas del proceso de políticas públicas debe ubicársele. Diversos análisis existentes sobre implementación lo ubican como la consecuencia de tres etapas (hacer la política, implementar la política, resultados), aun cuando la evidencia muestra que la relación de etapas dentro del proceso es más complejo que esto (Berg & Colton, 1985).

Hay quien señala que, incluso, el propio análisis «por etapas» muy socorrido aún en el estudio de políticas públicas no ofrece claridad al respecto: si “la mayor parte de los actos administrativos o quizás todos ellos hacen política y cambian la política al intentar implementarla… [entonces debiéramos] analizar la implementación como parte del policy-making” dice Lindblom (1980) referido por Aguilar Villanueva (2000:34).

Ernest R. Alexander (1985), por su parte, identifica dos factores que limitan el entendimiento de la implementación: primero, la complejidad inherente a la implementación, que limita la capacidad de analizar y entender cuál fue el error y, segundo, la conceptualización hecha en torno al proceso de implementación. Sobre esto último, Alexander considera se han realizado trabajos en diferentes aproximaciones que “tienen algunos defectos y, creo, inhiben la convergencia en la literatura y dificultan el desarrollo de un cuerpo teórico coherente” (Alexander, 1985:404).

En términos del propio Alexander (1985:411), “Necesitamos conceptualizar el proceso de implementación lo suficientemente abstracto para que sirva como marco de una teoría contingente: solo esa clase de teoría puede servir en una diversidad de contextos, metas y actores que una teoría general no podría incorporar. Al mismo tiempo, dicho modelo no podría ser demasiado abstracto; debe ser lo suficientemente particular como para incorporar cada una de las aproximaciones existentes y ser válida en contextos particulares”.

La carencia de un cuerpo teórico coherente relacionado con la implementación de políticas públicas también ha sido señalado por Berman en sus trabajos de 1978 y 1980.

Googgin, al respecto, dice que no debe confundirse el proceso de la implementación con el producto de la implementación (Goggin, 1986:331). Sus unidades de análisisHasenfeld & Brock (1991), en su esfuerzo por unificar la producción literaria sobre implementación, advierten la utilización de, al menos, cuatro diferentes unidades de análisis lo que dificulta su sistematización. Por una parte, se encuentran los estudios cuya unidad de análisis engloba incentivos, la autoridad legal y el diseño técnico de los instrumentos empleados en la política; un segundo grupo de estudios, emplean como unidad de análisis el trabajo en red interorganizacional ya sea vertical u horizontal; un tercer grupo se enfoca en los procesos intraorgánicos. Finalmente, una cuarta clase de estudios emplean como unidad de análisis a los actores individuales.

El empleo de diversas unidades de análisis es independiente a las generaciones identificadas en la literatura, por lo que subsistirían a lo largo del tiempo de manera transversal complicando una sistematización definitiva de los estudios realizados. Su estudio a través de “pocos casos/muchas variables”Identificado por Lijphart (1971, citado por Goggin, 1986), el problema “pocos casos/muchas variables” dificulta el diseño de investigaciones cuantitativas y, con ello, el desarrollo del conocimiento sobre implementación de políticas públicas. Bajo esta denominación, se pretende retratar la situación a la que se enfrenta el investigador que encuentra, al mismo tiempo, pocos casos de estudios comparables entre sí (cada experiencia es única) y muchas variables, a las que pudiera deberse la falla o éxito de la propia experiencia, de cada caso.

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Para el caso particular, aplicable solo en estudios cuantitativos, se han propuesto (Homans, 1949; Lijphart 1971 citados por Goggin, 1986) tres estrategias: decrecer el número de variables incluyendo únicamente las críticas, incrementar el número de casos e introducir elementos de control.

2.1.2. Clasificación por generaciones del conocimiento existente Los estudios elaborados en poco más de cuatro décadas, en los cuales se han presentado momentos de estancamiento y momentos en los que el interés por el tema revive (Cairney, 2009), han sido clasificados por diversos autores para facilitar su comprensión:

Para Milbrey McLaughlin (1987), por ejemplo, son dos las generaciones que deben considerarse: la primera, donde se descubre que la implementación es un problema, y la segunda, donde el trabajo de campo comienza a derivar interesantes contribuciones. Para ese entonces, el texto se publica en 1987, McLaughlin preveé existirá una tercera generación de estudios enfocados en los problemas de microimplementación y de macroimplementación.

En 1991, Hasenfeld & Brock, propusieron tres categorías: el trabajo que podía agruparse en las teorías top-down, las teorías de bottom-up y las interativas. A partir de entonces, las categorias top-down y bottom-up son aceptadas y reproducidas de manera generalizada.

De acuerdo con el estudio introductorio sobre la implementación elaborado por Luis F. Aguilar Villanueva (1993, 1996, 2000), pueden identificarse tres generaciones de estudios: la primera, producto de la frustración provocada en académicos y practicantes por la nula incidencia de las políticas públicas en los objetivos propuestos; la segunda, que enfatizó la idea de una implementación «desde abajo» como una reacción al diseño e implementación de las políticas públicas bottom-up donde, según se consideró, se encontraba el problema; la tercera, la implementación «desde arriba» top-down.

Wayne Parsons (2007) divide los estudios relevantes en la materia en cuatro momentos: el análisis del fracaso, el de los «modelos racionales» o top-down, la crítica a los «modelos racionales» o bottom-up, y el de las teorías híbridas.

Para efectos del presente estudio se identifican tres generaciones: la primera, donde se incluyen los primeros estudios donde se señalan los fracasos de la política pública (referido por Aguilar Villanueva); la segunda, donde se incluyen los estudios top-down; la tercera, donde se han incluido los estudios bottom-up (estas dos identificadas por Hasenfeld & Brock, Aguilar Villanueva y Parsons).Primera generación de estudiosPara las políticas públicas, al menos en Estados Unidos, la década de los años sesenta fueron de optimismo: se generaron legislaciones para erradicar racismo, pobreza y desigualdad. Sin embargo, dicho optimismo duró poco: para la siguiente década, quedaba demostrado que aquellas “suposiciones de que las leyes se implementaban por ellas mismas, ya no parecían válidas… [por lo que] la implementación de las políticas públicas comenzaron a atraer la atención” (Sarbaugh-Thompson & Zald, 1995:25). Con este antecedente, la primera etapa de estudios sobre implementación está motivada por una pregunta: “por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar” (Aguilar Villanueva, 2000:19).

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De esta generación, “uno de los trabajos más citados… es el de Martha Derthick (1972), New Towns In-Town… [por haber] lanzado por primera vez la pregunta teórica Why a federal program failed?, por qué fallan los programas federales” (Aguilar Villanueva, 2000:37). Pressman y Wildavsky, por cierto, la reconocen en el prefacio de su estudio, al que nos abocaremos en el próximo apartado. Derthick estudia un programa iniciado en 1967, durante la presidencia de Johnson, por el que se construirían comunidades modelo en terrenos sobrantes de la propiedad federal en Washington, San Antonio, Atlanta, Michigan y San Francisco. El estudio refleja una situación donde “hay un aparente acuerdo al principio, y luego, muy pronto, surgen desavenencias que bloquean el programa” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:175).La principal conclusión de Derthick es que: “el fracaso se debió principalmente a la limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobiernos locales y a su tendencia a proyectar metas ideales. Estas dos incapacidades son inherentes a la posición que el gobierno central ocupa en el sistema federal americano” (Derthick 1972:83; citada por Aguilar Villanueva, 2000:37).

Conforme avanzaba la década de los setenta, se comprendió que “el problema central se localizaba en la implementación de las políticas públicas más que en su diseño” (Aguilar Villanueva, 2000:25) que los implementadores tenía una mayor participación y que, incluso, la sola obediencia no garantizaba el éxito de lo planeado. Comienza, entonces, la identificación de factores tales como la complejidad de la política, el tamaño de la organización implementadora, el compromiso existente en ellas, es decir, las principales aportaciones de esta generación (McLaughlin, 1987:172), que sirven como detonante de las generaciones que vienen.

Cómo resolver los problemas de implementación es un tema poco explorado en esta generación: comienza a intuirse, sin que exista un buen desarrollo, que los problemas podrían resolverse “clarificando la relación entre metas y medios” (Comfort, 1981:77), definiendo no sólo el qué, sino el cómo.

Otra característica de esta etapa, como apunta Goggin (1986), es que la mayor parte de los estudios se ocupan de una sola autoridad responsable de la implementación de una política pública, ya sea en una o en varias localidades.

No fue, pues, una generación optimista “ni tenía razón para serlo, aunque su presunción inicial de las políticas públicas como «zona de desastre» los condujo a generalizaciones teóricamente discutibles” (Aguilar Villanueva, 2000:32). Esto se debe a que el concepto de «fracaso» o «fallo» de una política pública, en la óptica contemporánea al menos, es criticado toda vez que es dificil tomar decisiones acerca de su efectividad sin una implementación total de la política pública (Corbett & Lennon, 2003, citado por Cooley, 2010:68).

Aun cuando la sola identificación de la falla, como materia prima de los estudios de implementación, fue rápidamente abandonada: “las investigaciones fueron descubriendo los diversos factores que afectaban la puesta en marcha de las políticas gubernamentales. Estos factores (distorsiones burocráticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los beneficiarios…) demostraba que la promulgación de leyes buenas o el buen diseño (científico-tecnológico) de un programa gubernamental no eran condiciones suficientes para el éxito efectivo de una política” (Aguilar Villanueva, 2000:26).

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Segunda generación de estudios: top-downEsta generación se caracteriza por enfocarse en cómo el proceso de implementación puede estructurarse para conseguir los objetivos (Hasenfeld & Brock; 1991:452). Para este momento, es evidente que “los fracasos [el no alcanzar los objetivos] pueden deberse a una defectuosa implementación” (Aguilar Villanueva, 2000:32).

El estudio emblemático de esta generación, con el que se considera inicia formalmente el estudio de la implementación, fue el elaborado por Pressman y Wildavsky en 1973.

Para Wayne Parsons, “una de las razones que explican dicho impacto es que lleva uno de los subtítulos más largos de la historia editorial sobre temas de políticas públicas, incluidos informes gubernamentales: Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, Why it´s amazing that Federal Programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hope” (Parsons, 2007:483-484).

Sobre el particular, Aguilar Villanueva dice “su largo subtítulo irónico lo dice todo” (2000:42). Desde luego que el impacto de la obra no está en la longitud de su título, sino en las implicaciones que del título pueden derivarse. El trabajo de estos dos autores es producto de “entrevistas con los actores pertinentes y [el] análisis de documentos de políticas públicas y otros temas relacionados durante tres años con el objetivo de determinar dónde se cometieron errores” (Parsons, 2007:484).

La experiencia descrita es la de la agencia Administración del Desarrollo Económico (ADE), creada por el Congreso de los Estados Unidos a mediados de la década de los sesenta, responsable de implementar un programa generador de empleo a través de la provisión de obra pública. Para experimentar la implementación se eligió la ciudad de Oakland. El de Pressman & Wildavsky es un “libro que empieza por el final” (1973 [1998]:52) en dos sentidos: comienza estudiando qué sucedió con la implementación de un programa (no con el diseño del mismo) y ocupa la primera mitad en describir la experiencia para, después y de ahí, derivar algunas propuestas teoréticas que han sido vertebrales en el desarrollo del tema.

La primera gran conclusión a la que se llega en el estudio en cita resume la reconstrucción que se hace, en los primeros cuatro capítulos, de la experiencia de la ADE: “Cuanto más larga sea la cadena de causas, más numerosas serán las relaciones recíprocas que se establezcan entre los eslabones y más compleja se volverá la implementación” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:56). Se presentan, además, dos términos acuñados en el campo de la implementación de la política pública: “Denominamos punto de decisión a cada ocasión en que tenga que registrarse un convenio para que el programa continúe. Y le damos el nombre de certificación a cada caso en el cual se requiera que un participante exprese su consentimiento por separado. La suma del número de certificaciones necesarias que se contienen en los puntos de decisión durante la vigencia del programa, da al lector una idea de la tarea que se emprende para lograr la implementación. (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:57).

Por vez primera hay un reconocimiento expreso de que la mera descripción del fracaso poco provee en la solución del problema. Habría que penetrar más profundo en las raíces del fracaso, pues: “hay sorpresa y, por tanto, impulso a la búsqueda de explicación, cuando se malogra una política que desde su comienzo gozó de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles y la oposición fue

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inexistente… (Pressman & Wildawsky, 1973:87-93 citado por Aguilar Villanueva, 2000:43). A partir de este trabajo, la implementación deja de ser concebida como una

consecuencia lógica y necesaria al diseño de la política pública: “lo que esperamos demostrar es que lo aparentemente sencillo y directo es realmente complicado y retorcido” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:178); y, como problema, deja de ser considerada como la excepción, para volverse la regla: “alguien que vaya siempre en busca de circunstancias insólitas y acontecimientos dramáticos no puede apreciar lo difícil que es hacer que acontezca lo ordinario” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:53). Si bien se reconoce que “pocos programas podrían emprenderse si se tuvieran que especificar de antemano todos los participantes… [por lo que]… algo tiene que dejarse al avance de los acontecimientos” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:176), se advierten ya características que provocaron una implementación deficiente:

Primero, la multiplicidad de participantes y perspectivas: Esto se debe a una de las siguientes razones: 1) La incompatibilidad directa con otros compromisos, es decir, los participantes podrían estar de acuerdo en los méritos de la política a implementar pero descubrir que es incompatible con otras metas de la organización; 2) No hay incompatibilidad directa, pero sí una preferencia por otros programas; 3) Existen compromisos simultáneos con otros proyectos; 4) Existe subordinación a otras entidades que no ven la urgencia de la implementación de la política pública; 5) Existen diferencias de opinión sobre la jefatura y funciones propias de la organización; 6) Existen diferencias legales y de procedimiento entre las agencias participantes; 7) Carecer de recursos para apoyarlas o, en términos de los autores, existe acuerdo junto con la falta de poder. (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]: 184-189).

Segundo, la multiplicidad de decisiones que mengua la probabilidad de éxito de la política pública. Tercero, la existencia de más de una meta y más de un curso de decisiones. Cuarto, el surgimiento de decisiones inesperadas. Finalmente, quinto, la demora que toma la implementación del programa que los autores relacionan con los recursos a emplearse.

El texto identifica “dos remedios administrativos muy socorridos” (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:220) que en verdad son paliativos a los problemas de implementación: 1) salir de la burocracia y, 2) la coordinación entre participantes.

Salir de la burocracia significaría: 1) Establecer una nueva organización, lo que significa contratar nueva gente, elaborar reglas nuevas y elaborar modelos de operación que se considere eliminan los problemas ya identificados. Significa, también, a) un trato diferenciado por tiempo limitado, b) gastos adicionales, c) la inexperiencia de la organización creada para afrontar el problema. 2) Buscar la libertad/independencia de la organización, lo que significa dos costos, a) por lo general, una estructura plural de dirección ejecutiva, lo que implica una franca invitación a que una diversidad de partes interesadas exijan tener representación y b) se pierde el contacto con las fuerzas políticas necesarias para mantener el empuje de la organización (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:221-222).

Coordinación, dicen los autores, resulta una palabra de engañoza sencillez. Y agregan: “cuando un burócrata le ordena a otro que coordine un plan de acción, quiere decir que éste debe ser aclarado con otros participantes oficiales que tienen cierto interés en el asunto, lo cual entraña una manera de compartir la culpa en el caso de que las cosas salgan mal… es también una forma de aumentar la capacidad de pronosticar el aseguramiento de cada acuerdo necesario para acometer una acción futura… Coordinación significa conseguir lo que no tenemos. Significa crear unidad en una ciudad que está desunida” (Pressman &

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Wildavsky, 1973 [1998]:227-228).Finalmente, se identifican dos clases de medidas que pueden tomarse: 1) considerar

medios más directos para alcanzar los fines, 2) centrar la atención, tanto en la creación de la maquinaria de la organización para ejecutar el programa como en su lanzamiento (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:240).

Otro texto dentro de esta generación es el de Eugene Bardach, The Implementation Game, establece un marco conceptual, tipologías y explicaciones que deriva de estudios de casos. Se ubican, entonces, «juegos» que producen «desvíos de fondos» -Easy Money, Budget Game, Easy Life, Pork Barrel-, “desviación de los fines” –Piling On, Up for Grabs, Keeping the Peace-, «dilemas de administración» –Tokenism, Massive Resistence, Social Entropy, Management Game- y su contraparte de «juegos defensivos» –Tenacy,Territory, Not Our Problem, Odd mano ut, Reputation-. Esta identificación tuvo como resultados, en palabras de propio autor, “con desgano y de manera más bien escéptica: seis recursos antimonopólicos, cuatro sistemas para que los pocos puedan controlar a los muchos, tres métodos para acelerar el proceso de ensamblaje del programa y dos técnicas para suavizar y agilizar los rituales de la negociación” (Aguilar Villanueva; 2000: 61-82).

Por su parte, para Rein & Rabinovitz, “los encargados de la implementación deben tomar en cuenta el resultado del proceso [legislativo] y asumir que uno de los imperativos formales de los funcionarios públicos será obedecer la ley tal y como haya sido formulada” (Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]:150).

A lo anterior, los autores le denominan el «imperativo legal». Este va aparejado con el «imperativo racional-burocrático», integrado por la concepción, de parte de los burócratas, de: 1) la viabilidad de la política pública y 2) de la coherencia que detecte con los principios que rigen su actividad. Hay, en el trabajo de Rein & Rabinovitz, un tercer imperativo denominado «imperativo consensual» que incluye la cooperación entre actores involucrados en la elaboración de la política pública (Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]:153-159). Desde la perspectiva de estos autores, una decisión correcta al inicio de la elaboración de la política pública es lo que garantizaría el éxito. Elaboran, incluso, una lista de factores necesarios para este fin: 1) La fuerza y el prestigio del comité legislativo en el que el proyecto de ley se origina; 2) La experiencia de los miembros del Comité generador de la ley de la que se desprende la política pública; 3) El grado en que los desacuerdos existentes durante el proceso legislativo fueron impugnados; 4) El nivel de apoyo a la ley de parte de los legisladores y las comunidades donde se implementaría el resultado de la ley (Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]:151).

En 1978, Lewis A. Gunn (referido por Parsons, 2007) publica el artículo Why is implementation so difficult? en donde se plantean diez condiciones que sirven como marco para hacerse preguntas durante la implementación de un programa: 1) Las circunstancias externas a la agencia implementadora no imponen limitaciones paralizadoras; 2) El programa dispone de un tiempo adecuado y recursos suficientes; 3) Se dispone de una adecuada combinación de recursos necesarios en cada una de las etapas del programas; 4) La política que se quiere implementar se basa en una teoría válida de causa y efecto; 5) La relación causa-efecto es directa y hay muy pocos enlaces de intervención, en caso de que los haya; 6) Hay una sola agencia participando en la implementación o, en caso de haber varias, las relaciones de dependencia son mínimas en número e importancia; 7) Los objetivos por cumplir son comprendidos cabalmente y fueron acordados; 8) Al avanzar, es posible describir con todo detalle y en secuencia perfecta, las tareas que cada uno de los participantes debe

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realizar; 9) Existe una coordinación y comunicación perfecta entre los diversos elementos o agencias implicadas; 10) Quienes detentan la autoridad pueden exigir y obtener una obediencia perfecta.

Derivado de los estudios contenidos en esta generación, de acuerdo con Cairney (2009:357), el éxito de una política pública requiere seis condiciones: 1) Que exista un entendimiento de los objetivos de la política y se le identifican como consistentes; 2) Que la política funciona como se espera al momento de implementarla; 3) Que las tareas por hacer son específicas y claramente comunicadas; 4) Que los recusos (inlcuida la voluntad política) están comprometidos; 5) Que se mantenga el apoyo de los grupos de interés y 6) Que los factores externos al proceso (situaciones socioeconómicas, por ejemplo) no socavan significativamente la implementación.

La postura original del texto de Pressman y Widavsky fue evolucionando con el tiempo al considerar la literatura que se generó a partir de su estudio seminal. De esta manera, en textos publicados a partir de 1978 y hasta 1987, “Widavsky, junto con Majone y Browne, elaboró una teoría de la implementación más desarrollada… [que] tiende un puente entre el modelo de arriba hacia abajo o top-down y las críticas realizadas por el modelo de abajo hacia arriba o bottom-up” (Parsons, 2007:484-485).Tercera generación de estudios: buttom-upEsta generación se caracteriza por estudiar la implementación desde la perspectiva de las organizaciones y los actores responsables de llevar a la práctica la política pública (Hasenfeld & Brock, 1991:452). Así, al interior de la organización pública, “la solución recomendable es fundamentalmente la creación de un aparato (espectacular o sutil) de controles mediante reglamentos, hombres de confianza, sanciones, incentivos… establecido y manejado por un cuerpo directivo enérgico y supervisor, con el fin de garantizar la fidelidad y conformidad de los operdores en los términos de la decisión o del programa de gobierno” (Aguilar Villanueva, 2000:79).

Hasta el trabajo de Myrtle (1983), dentro de esta generación, la mejora en la implementación también podría lograrse con medidas relacionadas: administración por objetivos, presupuestación base cero, plan de pagos basados en desempeño. Es precisamente Myrtle quien cambia esta perspectiva al proponer un marco que considere la implementación como un problema social y de cambio organizacional y, con esto, la macroimplementación y la microimplementación. La primera de ellas, la macroimplementación, se enfoca en la necesaria colaboración entre organizaciones; la segunda, en términos de McLaughlin, se presenta donde “en el proceso de implementación, el cambio es, ultimadamente, el problema de la unidad más pequeña. A cada paso del proceso, una política es transformada de acuerdo cómo los individuos la interpretan y responden a ella” (McLaughlin, 1987:174), es decir, la personas encargadas de la implementación.

Refiriendo los trabajos de Paul Berman, Luis F. Aguilar Villanueva explica: “Por «macroimplementación» se entiende todo el proceso de generación y cumplimiento de las condiciones necesarias para que una política pueda ser puesta en práctica en el ámbito determinado de una localidad. Por «microimplementación» se entiende el proceso concreto de prestación de servicios, ordenado por una política y que las organizaciones y agentes locales llevan a cabo con sus patrones particulares de gestión y rendimiento para una población determinada” (Aguilar Villanueva, 2000:82-83).

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Podemos encontrar otros dos conceptos acuñados en esta generación. En su texto publicado en Political Science Quarterly de 1979-1980, “Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas”, Richard F. Elmore, introduce los conceptos de «diseño prospectivo» (forward mapping) y «diseño retrospectivo» (backward mapping). El primero de ellos es el que comienza por el planteamiento de un objetivo para, después, elaborar un conjunto de etapas para el cumplimiento de ese objetivo y determinar, con base en una relación entre lo propuesto y lo obtenido, una medida de éxito o fracaso. Es, como puede verse, el método tradicional de análisis de políticas públicas que emplea técnicas convencionales de administración y toma de decisiones. Sin embargo, este método tiene como “mayor defecto… el supuesto implícito e incuestionable de que los elaboradores de políticas controlan los procesos organizativos, políticos y tecnológicos que condicionan la implementación” (Elmore, Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas, 1979-80 [2000]:254). Por el contrario, “el diseño retrospectivo no parte de la cúspide del proceso de implementación, sino de la última de las etapas posibles, del punto mismo en el que las acciones administrativas se entrecruzan con las decisiones privadas. No comienza con una aclaración de intenciones, sino con la definición del comportamiento específico que, en el nivel más bajo del proceso de implementación, genera la necesidad de una política… Después de haber establecido con precisión el objetivo correspondiente al nivel inferior del sistema, el análisis retrocede a través de la estructura de las instancias responsables de la implementación, planteando en cada nivel dos preguntas: ¿Qué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la política? y ¿qué recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto?” (Elmore, Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas, 1979-80 [2000]:256).

A partir de la segunda generación, existe una visión más ecléctica del problema de la implementación al reconocérsele su naturaleza variable y la presión existente entre las dimensiones política y administrativa o de gestión (Goggin, 1986:328).

Toda vez que “los modelos de abajo hacia arriba enfatizan bastante el hecho de que los implementadores con trato directo con el público aplican las políticas con discrecionalidad” (Parsons, 2007:489), el análisis de la discrecionalidad comienza a ocupar un lugar importante en los estudios sobre el tema. Al respecto, Elmore, criticando la propuesta dominante de la generación top-down, señala: “cuando la implementación consiste esencialmente en el control de la discrecionalidad, tiene como consecuencia, por un lado, que se reduzca la confianza en el despliegue de los conocimiento y habilidades en el nivel operativo y, por otro, que se dependa más de soluciones abstractas y homogéneas (Elmore, Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas, 1979-80 [2000]:267).

Entonces, para los estudios que pueden incluirse en esta generación, tal y como se refiere en los trabajos de Lipsky, “el control sobre la gente no es la vía para la implementación efectiva” (Parsons, 2007:488). En otras palabras, habría que dejarlos tomar decisiones con base en lo que perciben al momento de implementar la política pública.

Sobre la importancia de la organización, Hepburn & Goodstein (1986) identifican como impedimentos de una implementación exitosa: la resistencia al cambio del personal clave cuando éste siente que la tarea va en contra de sus creencias y la generación de riesgo a su situación de poder y autoridad dentro de la organización.

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Dentro de esta generación, haciendo un estudio del California Reading Iniciative, Cynthia E. Coburn (2006) identificó, buscando entender la dinámica que se presenta al momento de la implementación, la posibilidad de emplear las herramientas de dos tradiciones teoréticas distintas pero complementarias, a saber: la teoría del sense-making y el frame analysis.

Sobre la primera, que sugiere que la acción se basa en cómo la gente advierte o selecciona información de su entorno y la interpreta y que todo esto se da en un proceso social, Coburn desarrolla las dos herramientas clave que considera pertinentes para el tema que nos ocupa: tanto el conocimiento como la acción son un producto colectivo (collective) en contraposición a individual, y son ubicados (situated) por quienes interactúan en su contexto próximo. En cuanto a la segunda, identifica y desarrolla también dos herramientas: la alineación (alignment) por el que quienes interactúan, en la medida de lo posible, tenderán a aproximar -alinear, utilizando el término- sus acciones a sus intereses, valores y beneficios esperados, y la resonancia (resonance), el proceso por el que quienes interactúan identifican la respuesta a las alineaciones que se efectúan.

3. Estudio de tres casos instrumentales y sus hallazgosComprender la implementación de políticas públicas precisa de la experiencia, así lo sugieren los estudios realizados sobre el particular.

La elaboración de casos de estudio presenta, como principal limitante, que la reconstrucción de la realidad no es, por supuesto, la realidad. Es probable que durante el proceso de investigación y redacción escapen al ojo del investigador detalles, motivaciones y sucesos de aquello que estudia o, incluso, en lo observado y descrito, pudiera encontrarse un sesgo del investigador provocado por sus referencias y antecedentes personales. La limitante, sin embargo, no descalifica el esfuerzo. El entendimiento de la política pública a través de la interpretación de la experiencia, a fin de cuentas eso es el estudio de casos, ubica al investigador en el campo de la ciencia y lo científico: se está en capacidad de aprender, al cumplir con el principio de falsabilidad de Popper.

Coherente con el objetivo del estudio, se establecieron dos criterios para la selección de casos. El primero involucra el carácter sustantivo de la política pública, esto es, que desarrollasen acciones dentro de un concepto radial de transparencia1. El segundo fue un criterio temporal, es decir, se buscó incluir experiencias en implementación que pudiesen dar testimonio de lo que sucede en tres momentos: 1) En el inicio de una administración; 2) Superando la administración que la formuló, y 3) el final de una administración. Para el primero de los momentos se estudia un caso nacional, el de Ecuador; para el segundo, el de Coahuila, México y, para el tercero, el de Perú.

Entre las experiencias hay diferencias, siendo la más obvia que mientras en el primer y tercer caso se trata de una política a nivel nacional, en el segundo es a nivel subnacional. Esta situación se considera enriquecedora del estudio y no como una limitante.

1 Por transparencia se entiende la política pública, diversa a la elaborada para la rendición de cuentas y el ejercicio del derecho de petición, presente en un Estado de sistema político republicano, que incluye al derecho de acceso a la información pública, y es implementada con la intención de controlar el poder, combatir la corrupción, promover la inversión privada a partir de la confianza, propiciar un mejor servicio público y eliminar obstáculos que impidan la satisfacción personal de acceder, por el simple interés, a información en poder de los órganos del Estado. Concepto elaborado por el autor.

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Además, ya en la primera parte durante el estudio de la implementación, se advierte que es una de las tres complejidades identificadas en la literatura especializada y que podían esperarse.

A pesar de sus diferencias, el conocimiento integrado de los casos permite destacar una serie de coincidencias y variaciones en cuanto a los mecanismos organizacionales experimentados en cada uno de ellos, constituyéndose en un interesante laboratorio de observación del desarrollo de la implementación de políticas públicas. Entre los casos nacionales, por ejemplo, varía la naturaleza de la decisión detonante de la política pública: mientras que en el Ecuador se encuentra a nivel constitucional, en el Perú es un acuerdo, es decir, de un nivel muy inferior; por otra parte, la coincidencia en el nivel constitucional se encuentra entre los casos del Ecuador y el subnacional de México. Esta situación genera una gama amplia de posibilidades que, como se ha dicho, enriquecen el estudio.

Tal como se advirtió en el apartado introductorio, la organización pública no fue un concepto sensibilizador preestablecido sino que fue surgiendo conforme se avanzó en el análisis de casos. En este sentido, la naturaleza o características de las organizaciones públicas descritas en los casos instrumentales tampoco fue un criterio de selección. Como sucede en lo descrito párrafos arriba, lejos de considerarlo como una limitante, es una situación enriquecedora.

3.1. Hallazgos en el caso de la Función Constitucional de Transparencia y Control Social del EcuadorCuando, en la Constitución de 2008, se crea una función para la transparencia y el control social (FTCS), colocándola como una instancia de contrapeso junto con los tradicionales poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y de la también innovadora Función Electoral, se tiene es el componente principal del modelo ecuatoriano: Por sí sola, su creación es atractiva y, en la lógica de que a mayor división del poder mayores libertades democráticas existirán, parece funcionar.

En el Ecuador, la FTCS es formalmente la instancia encargada de formular políticas públicas de transparencia, control ciudadano, rendición de cuentas, promoción de la participación ciudadana y la prevención y lucha contra la corrupción (artículo 206 Constitucional). Tres años después de que iniciara la vigencia de la Constitución de 2008 no lo ha hecho. A lo largo del caso instrumental pueden identificarse complejidades y condicionantes que estarían inhibiendo o retrasando el cumplimiento de lo que debió ser la intención del legislador.

A continuación el análisis de dicha nota característica.

3.1.1. Complejidades Con base en estudios actuales sobre implementación de política pública, en particular lo relativo al redescubrimiento de la organización pública como eje articulador de la política, el entendimiento de la implementación a través de una concepción de redes y las herramientas del NIE, el diseño del modelo ecuatoriano presente desde la Constitución, sugiere las siguientes complejidades:Complejidad en la unificaciónTal y como se desprende de la relatoría, el CPCCS es producto de la fusión de dos organizaciones preexistentes: la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y de la Secretaría Nacional Anticorrupción. Cada organización tiene su historia, sus procesos, sus

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costumbres. Una determinación por decreto no significa, necesariamente, la adaptación de las personas integrantes de las organizaciones públicas.

De la primera generación de estudios sobre implementación deberá recordarse que ahí se le identifican, como factores que inciden negativamente: las distorsiones burocráticas, los conflictos intergubernamentales y la heterogeneidad de intereses.Complejidad de la coordinaciónRecuérdese que con Pressman & Wildavsky (1973 [1998]) se identificó que cuanto más larga sea la cadena de causas, más numerosas serán las relaciones recíprocas que se establezcan entre los eslabones y más compleja se volverá la implementación. Por disposición constitucional, dado que la política pública debe ser sancionada por la FTCS, el recorrido que debe transitar toda iniciativa es largo y pasa por, al menos, dos filtros que incrementan la complejidad.

Primer filtro: El Pleno del Consejo de Participación. El artículo 36 de la Ley Orgánica del CPCCS establece como “órganos de gobierno” el Pleno del Consejo, la Presidencia y la Vicepresidencia. Las tres instancias se complementarían, pero en un análisis a detalle puede observarse que el Pleno, integrado por siete consejeros, al contar con 15 atribuciones (artículo 38 de la citada Ley Orgánica), prácticamente, define la mayor parte de la vida organizacional: se designa al Presidente, nombra al Secretario General de la organización, nombra al representante del CPCCS ante la instancia coordinadora, entre otros. En este panorama, el Presidente (o Presidenta, como es el caso) del Pleno, siendo el representante legal, judicial y extrajudicial del CPCCS (artículo 42 de la multicitada Ley Orgánica), se convierte solo en quien propone medidas y decisiones. Esto a pesar de que en el numeral 5 del artículo 42 de la Ley Orgánica de marras establezca que el Presidente ejerce “la máxima autoridad administrativa”. Al ser el Pleno del Consejo una instancia Plural, no sería raro encontrar que cada uno de los Consejeros/Consejeras tengan, protejan y promuevan una agenda particular: la necesidad de tomar resoluciones por mayorías, promovería la creación de frentes y coaliciones que podrían poner en situación complicada al Presidente del Organismo. Tomar cualquier decisión, en este panorama, es complejo.

Segundo filtro: La instancia coordinadora. No solo en el Pleno del CPCCS sino en la instancia coordinadora, la toma de decisiones es compleja. Al integrarse por seis organizaciones públicas, la toma de decisiones en la FTCS se vuelve un espacio donde, de manera natural, cada organización tenga, promueva y defienda una agenda particular. Lo que formalmente los une, la disposición constitucional, no garantiza el acuerdo ni alineación de objetivos entre las instancias. En el caso particular de la política pública en materia de transparencia y control de la corrupción, ésta de manera particular solo interesa al CPCCS, pues es una de sus funciones sustanciales, por lo que no sería difícil encontrar que las otras instancias integrantes de la Función tuvieran otras prioridades. En el caso particular del CPCCS, el hecho de que el Presidente no sea necesariamente el representa de la función (numeral 4, artículo 38 de la Ley Orgánica del CPCCS), pudiera contraponer intereses que afectarían la comunicación entre la organización y la FTCS.

En este panorama, toda toma de decisión es compleja. Rein & Rabinovitz, (1978 [2000]) recomendaban que los encargados de la implementación debieran tomar en cuenta el resultado del proceso legislativo para obedecerlo tal y como haya sido formulada. Esto, en la práctica, se ha visto no es tarea sencilla ni mecánica.

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Complejidad en el seguimientoLa línea de tiempo para llegar al actual estado del CPCCS pasó por, al menos, los siguientes hitos: dos organizaciones que se fusionan para formarlo, el ejercicio de un Consejo Transitorio. En cada uno de estos dos pasos pudo haberse perdido información necesaria para el seguimiento de asuntos que iniciaron o estaban dándosele seguimiento al momento de la fusión o el término del Consejo Transitorio.

A lo largo de la descripción se han encontrado conflictos del seguimiento de asuntos que debieran ser importantes: fue imposible ubicar el Informe que Julián Guacamán debió elaborar y presentar como primer presidente de la FTCS; el actual CPCCS no emplea parte alguna del texto elaborado por la SNA donde se resume toda la experiencia sobre combate a la corrupción y promoción de la transparencia que tienen; los ejes identificados en el documento preliminar de política pública, el de marzo de 2011, no se retoman en la versión de agosto de 2011 sin que exista explicación de por medio; en las diferentes versiones del documento de agosto de 2011 no se incluye, como originalmente se había contemplado, la identificación de las organizaciones responsables de dar seguimiento a cada una de las estrategias identificadas. Lo mismo podría suceder en el caso de la SNTG, donde la existencia de cinco titulares en menos de 3 años podría significar un problema de seguimiento.

Existe también el problema del seguimiento en el caso de que, como ya se comenta líneas arriba, el representante del CPCCS ante la FTCS no sea el Presidente. Esto se amplía en caso de funcionar a través de Comisiones o delegados de segundo o menor nivel. El trabajo a través de delegados afecta el “imperativo consensual” (Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]), donde se incluye la cooperación entre actores involucrados en la elaboración de la política pública.Complejidad de la duplicidadFinalmente, de la relatoría aquí expuesta se observa que en al menos dos instancias se desarrollan esfuerzos similares o en materias que pertenecerían, en exclusividad, al CPCCS, al menos en lo que toca a los temas de transparencia y combate a la corrupción: la Defensoría del Pueblo de la FTCS y la SNTG del Ejecutivo.

En el caso de la SNTG, su área de trabajo está contenida en la del CPCCS; para el de la Defensoría del Pueblo, la Ley del 2004 no guarda relación con la Constitución de 2008 por lo que una reforma debiera presentarse. No hay explicación, no al menos hecha pública, de por qué se decidió desaparecer la Secretaría Nacional Anticorrupción, fusionándola con otra entidad, para crear el CPCCS y, al poco tiempo, generar a la SNTG. A la presentación del Plan elaborado por la SNTG, además, no asistieron representantes del CPCCS lo cual pudiera indicar ausencia de coordinación.

En ambos casos, es decir en el caso de la SNTG y la Defensoría del Pueblo, su trabajo en la realidad estaría generando confusión, a ojos de la población, de labores, funciones y ámbitos de competencia. Hace, además, más larga la cadena de coordinación por lo que un esfuerzo mayor es indispensable.

3.1.2. Condicionantes En ausencia de un cuerpo teorético construido con base en la realidad latinoamericana, y considerando la experiencia de trabajos previos realizados identifico tres condicionantes propios de la implementación, a saber: condicionante normativo, condicionante organizacional, condicionante institucional.

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Por condicionante me refiero al conjunto de factores que inciden, de manera expresa o tácita, en la implementación y que aquí se presentan bajo las tres etiquetas ya mencionadas.

La comprensión de las complejidades descrita supera, y por lo tanto exigen ampliar, la mera compresión normativa. Las realidades no cambian por mandato constitucional: en la implementación de cualquier política pública hay personas que conviven (y no siempre en armonía) dentro del marco de organización pública a la que pertenece; la normatividad, de todo nivel, incide más no determina comportamientos particulares: hay arreglos, acuerdos y motivaciones que no son incluidas en la normatividad pero no deben ignorarse en la comprensión de la tarea que se tiene por delante. Es pertinente la aclaración pues la administración pública latinoamericana tiene profundamente arraigada la visión normativa: ante la adversidad que naturalmente se presenta en la práctica, no es extraño que el esfuerzo a desarrollarse para resolverlo sea uno de dos: la reglamentación, o la interpretación de la constitución/ley/reglamento. Ampliar la comprensión normativa no significa ignorar la normatividad; por el contrario, significa considerarla junto con otras dimensiones, aquí denominadas condicionantes. Otra “solución” recurrente es la reorganización, disponer de manera diferente las unidades administrativas con que se cuenta.

Una medida administrativa limitada a emitir una orden –“reglaméntese” o “reinterprétese”-, incluso cuando la orden es de reorganización, es una medida que sólo considera uno de los condicionantes aquí desarrollados.

En coherencia con lo descrito más arriba, habrá que advertir que una reforma, sólo por ser reforma, no garantizaría el aminoramiento de las complejidades identificadas: debe hacerse un esfuerzo por incidir en las tres clases de condicionantes desarrolladas a continuación:Condicionante normativaLa normativa se refiere a la Constitución, las leyes, los reglamentos. Desde la perspectiva de Rein y Rabinovitz, por ejemplo, existen tres imperativos potencialmente conflictivos en la implementación “el imperativo legal de cumplir con la exigencia legislativa, el imperativo racional burocrático de realizar lo que sea defendible en términos racionales y el imperativo consensual de facilitar el acuerdo entre las partes contendientes interesadas en el resultado y con posibilidades de ejercer influencia”. Sin duda, las tres aproximaciones propuestas encuentran cabida en esta categorización desarrollada a finales de la década de los años setenta; no es, sin embargo, una propuesta que se base directamente en lo dicho por Rein y Rabinovitz.

En la investigación se procura considerar al proceso legislativo y a la técnica legislativa desde la perspectiva del Nuevo Institucionalismo, situación explorada de manera limitada pero posible al considerar que “las normas jurídicas no sobreviven únicamente por sus objetivos y la aceptación de los mismos por las personas a quienes están dirigidas, sino también por su capacidad para estimular un comportamiento cooperativo de los individuos en el intercambio. En la medida en que generen condiciones estables para cooperar y propicien la coordinación de decisiones, se podrá decir que es una norma efectiva” (Rodríguez Mondragón; 2004:145). Para reafirmar lo anterior, citamos que “El enfoque del Nuevo Institucionalismo es una aproximación que nos puede resultar útil para captar las complejas y múltiples relaciones de los espacios públicos y privados de la creación de instituciones formales o reglas jurídicas que restringen y definen en cierta medida el modelo del desarrollo social, económico y político” (Rodríguez Mondragón; 2004:144).

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Condicionante organizacionalLas organizaciones públicas son esenciales en la elaboración e implementación de una política pública.

Para 1964, por ejemplo, Scout ofrece una idea clara de lo que por organismo u organización podemos entender: “se definen como colectividades… que se han establecido para la consecución de objetivos relativamente específicos a partir de una base más o menos continua. No obstante… queda claro que las organizaciones tienen características distintivas aparte de la continuidad y especificidad de metas. Estas incluyen fronteras relativamente fijas, un orden normativo, niveles de autoridad, un sistema de comunicación y un sistema de incentivos que permite que varios tipos de participantes trabajen juntos en la consecución de metas comunes” (citado por Hall; 1996:32). Hall, por ejemplo, apoyándose en las ideas de Weber dice “…las organizaciones trascienden las vidas de sus miembros y tienen metas, como sugieren las “actividades con propósitos”. Las organizaciones están diseñadas para hacer algo. Esta idea de Weber ha sido conservada por la mayor parte de los analistas de la organización” (1996:30).Hall apunta “las estructuras organizacionales sirven tres funciones. Antes que todo, las estructuras tienen la intención de elaborar productos organizacionales y alcanzar objetivos organizacionales. En segundo lugar, las estructuras se diseñan para minimizar, o por lo menos, regular, la influencia de las variaciones individuales sobre la organización. Las estructuras se imponen para asegurarse de que los individuos se ajusten a los requisitos de las organizaciones y, no viceversa. Por último, las estructuras son el ambiente donde se ejerce el poder (también las estructuras fijan o determinan qué puestos tienen poder en primer lugar), donde se toman las decisiones (el flujo de información que entra en una decisión está determinado en gran parte por la estructura) y donde se desarrollan las actividades de las organizaciones -la estructura es la arena de las acciones organizacionales” (1996:53).Condicionante institucionalPara entender qué es una institución, un buen punto de partida es el ofrecido por Offe en el sentido de entenderla como “acuerdos sociales diseñados para resolver conflictos potenciales” (2003:257). Sin embargo, a pesar de que puede contarse con aproximaciones conceptuales sobre lo que una Institución es, como las de Offe, debe considerarse lo que Torres Espinosa advierte: “Lo notable de esta “vaguedad conceptual” (Jepperson, 1999:193) [sobre el concepto de institución] ha permitido que dicho término sea empleado lo mismo para designar a entidades abstractas e intangibles como la religión, el Estado, las clases sociales, el mercado, los sistemas jurídicos y el orden internacional, que a estructuras tangibles tales como los gobiernos, incluidos sus órganos en lo individual, y las organizaciones sociales, políticas y económicas tanto nacionales como supranacionales” (2006:191). Immergut comenta que “se ha generado confusión debido a que los nuevos institucionalistas no proponen una definición globalmente aceptada de “institución” (2006:388).

En un esfuerzo por entenderlo, sin embargo, pueden considerarse las diferentes aproximaciones existentes en la literatura especializada que ayude en la conformación de una concepción funcional.

Citándose él mismo en el ensayo “Enfoques y modalidades del análisis de las instituciones políticas” publicado en el número 27 de la Revista Estudios Políticos, Torres Espinosa dice “se puede entender por institución aquella estructura formal o de hecho, que

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ha alcanzado cierto estado de propiedad que le permite generar e imponer patrones de conducta y que puede ser estudiada con independencia de los miembros individuales que la integran” (Torres; 2006:193).

El autor van Hess presenta una definición descriptiva de las instituciones “trataremos de dibujar un cuadro impresionista”, dice. Encuentra tres dimensiones de las instituciones, a saber: la estructural, la procesal y la de comportamiento. “La dimensión estructural de las instituciones se refiere a todos aquellos fenómenos que persisten en un periodo de tiempo y que forman las coacciones dentro de las cuales los individuos actúan e interactúan… la dimensión procesal se refiere a los mecanismos que transforman sistemáticamente las acciones tomadas por los individuos en resultados particulares… llamaremos a estos patrones o regularidades la dimensión de la conducta o comportamiento” (Van Hess, 2006:436-437).

“Para Kiser y Ostrom las instituciones son en esencia reglamentaciones por las que los individuos determinan qué y a quién se incluye en la toma de decisiones (1982:179), mientras que para Young son prácticas reconocidas que consisten en funciones fácilmente identificables, junto con una serie de reglas o convencionalismos que dirigen las relaciones entre los poseedores de esas funciones (1986:107)” (Torres Espinosa, 2006:191). Podemos también entender cualidades y efectos de las instituciones. Offe, por ejemplo, dice que “podemos decir que una institución, en el sentido estricto del concepto, sobrevive efectivamente, la doble prueba de “tener sentido” y de “resultar adecuada” para su objetivo” (2003:254).

En palabras de Goodin “Una institución bien diseñada, en particular, sería aquella que resulte tanto coherente en lo interno como, externamente, en armonía con el resto del orden social en el cual se inserta” (2003:56). Sobre lo que puede entenderse por un buen diseño, Goodin amplía: “consideramos bien diseñadas a aquella [política pública] que se corresponde adecuadamente con las demás y con el sistema político, económico y social en el cual está inserta… un mecanismo bien diseñado será aquél cuyos requisitos internos sean “compatibles” con otros incentivos con los que cuentan los individuos, en lugar de ofrecerles incentivos para socavar los objetivos que nos proponíamos lograr originalmente al utilizar el mecanismo. En el caso de un sistema integral, estar bien diseñado significa que todas las piezas se ajustan correctamente en un todo armónico: están bien integradas, están en equilibrio” (2003:52).

Debe considerarse la segunda línea de investigación sobre instituciones enunciada por Van Hess que “enfatiza la importancia de un tratamiento endógeno de las instituciones. En esta perspectiva los arreglos institucionales no deben sólo jugar un papel hasta el punto de que éstos formen el contexto en el cual los agentes actúan; el contexto debe ser por sí mismo un sujeto de explicación” (2006: 427).

3.2. Hallazgos en el caso del Instituto de Acceso a la Información de Coahuila, MéxicoCoahuila cuenta con la segunda mejor calificada ley de acceso a la información pública en el país. Es, paradójicamente, el Estado donde detonó un problema con la deuda pública producto de la falta de transparencia en el manejo de la finanzas públicas.

En Coahuila, la transparencia se inicia como una política pública que tiene el apoyo de todos los poderes del Estado: como en ningún otro gobierno subnacional, en Coahuila el tema comienza con la firma de un convenio interinstitucional entre el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Instituto Electoral. Entre los compromisos asumidos se encontraba el de

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realizar una serie de foros de participación ciudadana y consulta de los que se obtendría el insumo para la redacción de la reforma constitucional pertinente y tres leyes relacionadas con la transparencia. Es, como puede verse, una política que inició con una clara muestra de voluntad política. Como sucedería en el estudio seminal Pressman & Wildawsky, la experiencia en Coahuila impulsa a la búsqueda de una explicación pues se ha malogrado una política que desde su comienzo gozó de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles y la oposición fue inexistente. Y más allá: el organismo encargado de la implementación, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (ICAI) estaría legislativamente diseñado para que contara con las mayores fortalezas posibles, entre ellas el de ser un organismo constitucional autónomo. Con este prometedor inicio, cabe la pregunta de Luis F. Aguilar (ya destacada en el primer capítulo de este estudio): por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar.

Una primera respuesta podría encontrarse en el estudio “Métrica de la Transparencia 2010” elaborado por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) y avalado por la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública (COMAIP). En él debe destacarse que, de acuerdo con los parámetros utilizados para medir la normatividad, Coahuila tiene la segunda mejor Ley; sin embargo, esto contrasta con el lugar que se ocupa cuando se trata de las capacidades institucionales de la organización cuya responsabilidad es implementar la política pública: ocupa el lugar 22. Aun cuando no es conclusión del estudio en cita, el desempeño observado y reconstruido en el caso instrumental sugiere que la organización pública, particularmente sus omisiones, fueron fundamentales para que el problema de la deuda en Coahuila creciera desproporcionadamente bajo el manto de la opacidad.

¿Qué sucedió a nivel organizacional en el ICAI? Una primera generación de Consejeros (titulares del órgano superior de toma de decisiones) se contaminó en una lucha por ocupar la Presidencia del organismo. Originalmente, la Ley establecía que quien fuere nombrado Presidente lo sería por el tiempo que fuera Consejero. El parecer de quienes integraron la primera generación fue contraria a lo establecido por la norma: se intentó un acuerdo para acortar artificialmente la presidencia, vía la renuncia del encargo de quien fuera el primer Presidente, para que los otros Consejeros pudieran ocupar el puesto. Esto se identifica plenamente con las distorsiones burocráticas, aludidas por Aguilar Villanueva. No había incentivo alguno para ocupar la Presidencia del ICAI, salvo el prestigio de haber sido Presidente del organismo: no había ingreso diferenciado ni, dada la naturaleza de cuerpo colegiado, poder tomar decisiones de manera unilateral que pudieran significarle al Presidente alguna ventaja cierta.

A lo largo de su existencia, posterior al primer reacomodo en el Consejo General significando la salida de la organización de su primer Presidente y que otro de los Consejeros asumiera la titularidad de una Consejería en el órgano Electoral, la Ley del ICAI se reformó para permitir la reelección de los Consejeros a través de un filtro político: el Congreso del Estado. En este sentido, el único que ha sido premiado con la reelección ha sido el presidente quien ha dejado, a su paso, más pendientes que logros.

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Dos son los mensajes claros que pueden derivarse de la experiencia en Coahuila: el primero, que la Ley por sí misma no es requisito suficiente para garantizar la implementación exitosa de una política pública; la segunda, que la organización pública, instrumento para la implementación, no se encuentra aislada de su entorno.

La discusión sobre la ausencia de transparencia en el manejo financiero en el Gobierno del Humberto Moreira se presentó en el Congreso del Estado: el ICAI, aun siendo el órgano garante, no asumió posicionamiento alguno aun cuando, aceptado en las entrevistas sostenidas para este trabajo, se ha reconocido que de haberse hecho cumplir la Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales vigente, hubiese sido posible aminorar los probables actos de corrupción que se presentaron. Todo intento de parte de la magra oposición en el Congreso de Coahuila por pedir una actitud activa y propositiva al ICAI, que ante evidentes faltas a la Ley en la materia, asumiera una postura, la mayoría en el Congreso, fue obstaculizado por la mayoría. En los tres años de la LVIII Legislatura, en la cual se presenta el problema de la deuda pública, existió argumento alguno de parte de la mayoría para no aceptar las propuestas de la minoría.

El actual presidente del ICAI reconoce en entrevista que, existiendo los medios para buscar se sancione a quien no cumpla con la Ley en la materia y siendo el ICAI la instancia que pudiera impulsar la acción, nunca se ha sancionado de manera alguna. Organizaciones civiles en Coahuila han hecho del conocimiento del ICAI que sus resoluciones son acatadas en su totalidad y, ni de esta manera, el ICAI ha promovido una sola sanción.

El propio ICAI ha optado por ignorar los mecanismos internos de control. El ejemplo señalado dentro del caso instrumental es el que puede encontrarse en el numeral 2, fracción VIII del artículo 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, donde se señala como atribución del Consejo General del ICAI “Establecer la organización y el funcionamiento de un Consejo Ciudadano como órgano de consulta, apoyo y colaboración en la materia, a fin de diseñar un sistema de control y evaluación ciudadano del Instituto”. Ante solicitud expresa de información sobre ese Consejo Ciudadano, el ICAI respondió que con las Universidades del Estado se había creado el “Consejo Promotor de la Transparencia en la Educación”. Es evidente que dicho Consejo promotor no es el que la Ley obliga, pero la presidencia del ICAI insiste en que sí es.

El ICAI tampoco reforzó su programa de Publicidad y Propaganda. Después de que Alfonso Villarreal Barrera asumiera la presidencia del Consejo General del ICAI (esto en 2009), el presupuesto ejercido en ese rubro cayó a la tercera parte de lo que venía invirtiéndose en este rubro. Esta actitud, sin embargo es inconsistente con la información que el propio ICAI tenía: en julio de 2008 contrató a la firma “Berumen” para elaborar un estudio de opinión relacionado con la transparencia en Coahuila del cual se conoce que de 2006 a 2008 se incrementó el porcentaje de personas que no conocían el procedimiento para solicitar información. Es decir, aun cuando de 2006 a 2008 el desconocimiento de algo básico como el procedimiento para ejercer el derecho de acceso a la información había crecido 20 puntos porcentuales, el ICAI decidió recortar a una tercera parte el presupuesto ejercido en propaganda y publicidad.

Mientras el problema iba creciendo, así como fueron creciendo las denuncias de falta de transparencia, la actitud de la organización fue de indiferencia ante el problema. Más allá de la indiferencia, la evidencia sugiere el aprovechamiento para fines privados de los recursos de la organización pública: en el rubro presupuestal de profesionalización, se han pagado cursos de inglés, presentación de exámenes TOEFL y presentación de exámenes de

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ubicación en este idioma (sin que el inglés tenga clara relación con su trabajo) por 94 mil 862 pesos de los que, sólo en el actual presidente del ICAI, se destinaron 14 mil 302 pesos por un curso para aprender inglés. En 2010 y 2011, el Presidente y el Director General se inscribieron en un curso de “Eneagrama” que pagó el ICAI por más de 30 mil pesos. Al Director Jurídico se le pagó un Diplomado en Derecho Electoral por 9 mil pesos, al Director Administrativo un curso para aprender computación con un costo de 11 mil pesos. Dentro de la “profesionalización”, se compraron dos iPads para los Directores de Vinculación y Jurídico, por citar algunos ejemplos.

Otra manera en la que se ha aprovechado la posición pública es contratando despachos y servicios de personas cercanas al Consejo General. Al asumir la presidencia del ICAI, Alfonso Villarreal Barrera cambia de auditor externo a favor del despacho Garza Orta y Asociados, cuyo titular es la C.P. Inés Garza Orta, superior jerárquico de Villarreal Barrera cuando este trabajaba en el Gobierno del Estado antes de ser designado como Consejero del ICAI en 2005; para la Certificación bajo la Norma ISO, se contrató a la empresa Multiglobal Servicios S.A. de C.V. cuyo titular es Jorge Doring Zuazuo, ex Consejero en el Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes.

Como en ninguno de los tres casos descritos a partir de casos instrumentales, el caso del ICAI hace patente la importancia del diseño de la organización dentro de un esquema de implementación de políticas públicas.

3.3. Hallazgos en el caso de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción en PerúLa experiencia peruana en el combate a la corrupción inmediata posterior a la caída del régimen de Alberto Fujimori, en cuanto a su rapidez, efectividad y trascendencia, no tienen precedente en América Latina.

Por su naturaleza, la experiencia peruana de principios de este siglo es sustancialmente jurisdiccional. Es valiosa pues se inserta en una serie de esfuerzos latinoamericanos carentes de efectividad y enfocadas, sobretodo, en la promoción de la participación de la sociedad civil y crear mecanismos para la detección y publicidad de casos de corrupción.

En la administración del presidente Alan García (2006-2011), se puede identificar una crisis de gobierno generada por un escándalo de corrupción, los «petroaudios», que produjo la caída del Gabinete de Ministros en 2008. La respuesta del Estado fue la elaboración y publicación en medios de comunicación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008 (identificado como PNLC-2008 a lo largo del presente trabajo). Este documento fue analizado, a manera de caso instrumental, a lo largo de la presente investigación.

En una par de años, el PNLC-2008 ha tenido dos organizaciones encargadas de su implementación. Al mismo tiempo, una Comisión particular fue constituida en el Congreso de la Nación y mantiene su labor. Los resultados proyectados, sin embargo, no se han logrado debido, principalmente, a dos situaciones: primero, el ente impulsor original, la Presidencia del Consejo de Ministros, cambió de titular y no hubo un trabajo de seguimiento puntual (lo cual, de entrada, hubiese sido difícil por la manera en que el PNLC-2008 fue formulado); segundo, los entes implementadores –sobretodo la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción- consideró inviable su implementación al identificarlo como muy complejo. Esto último generó una «priorización» del Plan que no es otra cosa más que un nuevo Plan.

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El PNLC-2008 se basa en otro anterior, de fecha 2006. La diferencia entre ambos es que éste luce más completo y coherente que el actual. Pareciera que, para la versión del 2008, se tomó alguna parte a la que se le redactaron unos párrafos introductorios. En un tema tan importante como la lucha contra la corrupción, en una coyuntura como la generada por los «petroaudios», la prisa por presentar un Plan generó un documento inoperable. El PNLC-2008, por cierto, nunca fue aprobado por instancia alguna legalmente competente para ello, por lo que nunca obligó.

La «nota característica» del caso Perú se encuentra en la discrecionalidad permitida (quizás provocada desde el momento en que no existió la voluntad política de asegurar su aprobación de parte de las instancias legalmente facultadas para ello) en la implementación del PNLC-2008. La discrecionalidad burocrática, como quedó apuntado en el apartado sobre la implementación, es definida como “el grado de flexibilidad ejercida por los administradores públicos al tomar decisiones o asumir conductas en cualquier asunto de la agencia” (Warren, 2003 citado por Bastien, 2009:667).

Al cierre de la administración de Alan García, la política pública anticorrupción no es, en la práctica, una prioridad. Cede su lugar a otros temas, como el desarrollo económico, la generación de empleos. Esta situación, debe decirse, no es privativa de esta administración: posterior a la presidencia de transición de Paniagua, la importancia del tema anticorrupción ha ido disminuyendo. Así, al menos, ha sido identificado por profesionales involucrados, de manera directa o indirecta, en las políticas públicas emprendidas. El actual ente articulador de la política pública, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, ha optado por un trabajo a largo plazo. Pero aquí, como en el resto de América Latina, la continuidad de las políticas públicas ha sido un reto no superado de manera satisfactoria. La década que ha seguido a la caída del régimen de Fujimori se parece, al menos en el tema anticorrupción, a lo que ha sucedido en el resto de América Latina: las enseñanzas que pudieron adquirirse del primer impulso que se le dio al tema, en los primeros años de la primera década del siglo, no han sido aprovechados. Philip Pettit señala que los dos desafíos centrales en la teoría política y social son, primero, identificar la clase de institución pública que es deseable y, segundo, demostrar que ese tipo de institución es posible (Pettit, 1999). Marilee S. Grindle (2004), basándose en el trabajo de Chang, concluye en el mismo sentido de Pettit en cuanto a que la adopción de organizaciones que no sean estrictamente necesarias trae serias implicaciones en cuanto el costo de oportunidad que significa. La percepción del tema de la corrupción, en el ocaso de la administración García, parece responder a eso.

Al momento en que se elabora el caso instrumental, la sociedad peruana ha colocado el problema de corrupción como el más importante. Su percepción sobre lo que el gobierno está realizando es poco esperanzadora: El 86% califica como poco o nada eficiente el desempeño del Poder Ejecutivo en su lucha contra la corrupción; el 50% considera al presente gobierno tan corrupto como los anteriores y 20% incluso más que los anteriores; el 58% considera que la corrupción en el país será igual, algo peor o mucho peor.

4. Algunas breves conclusionesEn políticas públicas, la diferencia entre lo planeado y lo ejecutado es tema relevante del que, sin embargo, poco se ha ocupado la investigación nacional y, en general, la latinoamericana. El señalado diferencial es conocido como brechas de implementación.

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La pregunta importante es ¿cómo reducir las brechas de la implementación? Para responderla, el esfuerzo debe centrarse en la comprensión de qué sucede, en la realidad, una vez formulada la política pública. Al emplear la metodología del caso instrumental en la reconstrucción de tres experiencias, este estudio identifica elementos cuya variación pudiera incidir en mejores resultados en la implementación. Las experiencias fueron seleccionadas a partir de dos criterios: 1) el carácter sustantivo de la política pública, esto es, que desarrollasen acciones dentro del concepto radial de transparencia; 2) el temporal, es decir, las experiencias incluidas dan testimonio de lo sucedido en tres momentos: al inicio de una administración, trascendiendo la administración que la formuló, y el final de una administración.

El estudio de la implementación de políticas públicas cobra sentido en la medida en que puede coadyuvar en la disminución de las brechas, esto es en el diferencial que existe entre el decir y el hacer. Ahí, entre el decir y el hacer, se encuentra la organización pública como eje articulador de todas las acciones que buscan llevar a la práctica lo diseñado. De aquí la importancia de revalorarla.

El entendimiento de la organización pública requiere de una aproximación particular y, ahí, se ubica una importante área de oportunidad. Lo que se ha estudiado es la organización (véase la sección anterior) y se ha supuesto que a la organización pública le acomoda todo lo que se ha desarrollado en otros campos. Esto, al no ser completamente cierto, propicia un entendimiento distorsionado del eje de la implementación de las políticas públicas. ¿Cómo abonar en la búsqueda de soluciones al problema de la implementación cuando sobre su eje, la organización pública, se tienen conocimientos limitados?

Sobre el estudio se concluye:Primero, que los estudios sobre implementación de políticas públicas son relativamente recientes. Los primeros textos que pueden identificarse son de principios de la década de los años setenta del siglo pasado, es decir, de no más de cuatro décadas. En el periodo de tiempo que ahí se delimita pueden encontrarse estudios muy variados en cuanto a calidad, objeto de estudio, unidad de análisis. Al día de hoy, el conocimiento sobre implementación de políticas públicas no se encuentra articulado bajo un cuerpo de conocimientos homogéneo. Entre los existentes, la única característica común que puede identificarse es que se basan en experiencias, tratando de explicarlas y proponiendo modelos, esquemas o fórmulas para ello. En el primer apartado del presente trabajo, se hizo un recuento de los hitos teoréticos de mayor relevancia considerando la trascendencia de las aportaciones.Segundo, dado que el conocimiento sobre implementación se elaboró basándose en experiencias de gestión pública de programas o proyectos dentro de Estados Unidos y países de Europa, se consideró pertinente hacer un contraste entre lo que indican los hitos teoréticos y experiencias desarrolladas en administraciones latinoamericanas. Se definieron dos criterios de selección de casos: que compartieran el contenido sustantivo de la política implementada y que pudieran ofrecer conocimiento de tres momentos diferentes: el inmediato después a la toma de decisión de política pública, el posterior a la toma de decisión de política pública trascendiendo la administración que la hubiera generado y al final de la administración que la hubiera generado. Sobre el criterio del contenido sustantivo de la experiencia, se escogió la transparencia y, dado que no hay un consenso sobre en qué consiste más allá del discurso político, se elaboró un concepto radial a partir de tres vertientes: el sistema político en el que se presenta, los objetivos que contempla, lo que no es la transparencia.

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Tercero, se ha propone como concepto radial de transparencia el siguiente: es la política pública, diversa a la elaborada para la rendición de cuentas y el ejercicio del derecho de petición, presente en un Estado de sistema político republicano, que incluye al derecho de acceso a la información pública, y es implementada con la intención de controlar el poder, combatir la corrupción, promover la inversión privada a partir de la confianza, propiciar un mejor servicio público y eliminar obstáculos que impidan la satisfacción personal de acceder, por el simple interés, a información en poder de los órganos del Estado.Cuarto, a lo largo del análisis de los tres casos seleccionados (dos nacionales y uno subnacional) se fue delineando lo que sería el tercer concepto sensibilizador, la organización pública. En este sentido, lo comparable entre casos no es el orden territorial al que pertenecen sino el cumplimiento de los dos criterios seleccionados y, visto en retrospectiva, la necesaria existencia de una organización pública para la implementación. Quinto, a pesar de las particularidades que pudieran aducirse, puede identificarse elementos esenciales presentes en todas las experiencias. En este sentido, ya se advertía desde la sección 1.1.1., entre las complejidades que traía consigo el estudio de la implementación las dudas que pudiera generar si el número de estudios es lo suficientemente representativo como para poder asegurar que el conocimiento que de ellos puede derivarse tenga aplicación. La complejidad del estudio pensando en términos de representatividad se constriñe a los abordajes de carácter cuantitativo. En este trabajo, desarrollado bajo una metodología cualitativa, nos permitiría identificar algunas consistencias y coincidencias a las que hemos denominado elementos esenciales de la implementación. Sexto, la metodología de los casos instrumentales permite valorar experiencias no tanto por su carácter excepcional, sino por las lecciones y conclusiones que pudieran desprenderse de su conocimiento. El vehículo de comunicación de los casos instrumentales es el relato por lo que la reconstrucción del caso va más allá de la mera reconstrucción cronológica de hechos a manera de bitácora. Una parte importante en el relato, en esta metodología, es la aproximación que se tiene con actores de los episodios estudiados. En uno de los casos, si bien se tuvo la cercanía con los protagonistas del episodio en torno del cual se reconstruyó el caso, se tuvo la indicación expresa de que no se transcribiera directamente su participación. En los dos casos restantes, lo dicho en las entrevistas que se sostuvieron, se han integrado al texto.

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Reseña biográficaVíctor S. Peña es Doctor en Política en Pública (ITESM). Consultor sobre transparencia y gobierno abierto en proyectos nacionales e internacionales. Investigador visitante senior del Instituto del Perú, Universidad San Martín de Porres, en la línea combate a la corrupción. Profesor en las universidades La Salle Saltillo y Autónoma de Coahuila. [email protected]

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Cuadros, tablas y gráficosIlustración 1: Pencil Sharpener (sacapuntas) de Rube Golberg (1968), empleado por Pressman & Wildavsky (1973). La reproducción con fines académicos no requiere autorización.

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