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VI Encuentro internacional de Economía Política y Derechos Humanos

Eje temático nº 3: ARGENTINA, ¿Nueva Etapa?

“Hacia una noción ampliada de la Vulnerabilidad Social en el marco de la

sociedad de riesgo.”

Autores: Carniglia, Dolores; Cohen, Betsabé; Hernández, Santiago; Horn, Noelia; Tuero,

Laura; Zorraquín Agustina. (*)1

Resumen:

Esta ponencia versará sobre la primera etapa del proyecto de investigación con el apoyo del

CFI “El Índice de Vulnerabilidad Social: implicancias, actualizaciones y propuestas de

ampliación relevantes para su utilización en la evaluación de Programas sociales en el

primer y segundo cordón del cono urbano bonaerense, a partir de la creación del Fondo de

Fortalecimiento de Programas Sociales”. Aquí se presentará en primer lugar un breve

análisis del estado de la cuestión acerca de la noción de vulnerabilidad social, en segundo

lugar se determinaran los problemas de este abordaje y por último se realizará una

introducción a la noción de riesgo social y cómo este concepto incorpora la idea de

vulnerabilidad social (VS) permitiéndonos un abordaje diferente de la pobreza.

1 Equipo de investigación para Menpyme (Movimiento de Empresarios Nacionales PYMES) Riobamba 560 Tel. (54-11) 4373-0141; Carniglia, Dolores Lic. en Antropología UBA dolorescarniglia@yahoo.com.ar; Cohen, Betsabé Lic. en Sociología UBA betsabe.cohen@gmail.com; Hernández, Santiago samlher@gmail.com; Hoorn, Noelia noeliah@asociacionpyme.com.ar; Tuero, Laura; Lic. Sociología UBA lautuero@gmail.com; Zorraquín Agustina Lic. en Relaciones del Trabajo agustinazorraquin@gmail.com

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Palabras clave: Vulnerabilidad social, Índice de vulnerabilidad social, Riesgo, Programas

Sociales, Provincia de Buenos Aires.

Introducción a la noción de vulnerabilidad social

La Vulnerabilidad Social es la incapacidad, ya sea de una persona o grupo de ellas, para

aprovechar determinadas oportunidades/ elementos/ estrategias que podrían (o no) estar

disponibles, para mejorar su situación de bienestar o para impedir la posibilidad del daño

futuro.

La noción de vulnerabilidad social es un concepto relativamente reciente y que se encuentra

en proceso de construcción. Es importante señalar que dicha categoría emerge con los

procesos de desarrollo del neoliberalismo en el contexto de una creciente flexibilización

laboral, creciente desempleo y cambios en la estructura socio económica que generaron

cambios micro y macro sociales. La fragmentación producida, principalmente a partir de la

década del ’90, afectó todos los aspectos acentuando la desigualdad social y aumentando la

brecha entre “los ganadores” (Svampa: 2002) y los sectores menos favorecidos.

A la hora de revisar la bibliografía acerca de la Vulnerabilidad Social podemos describir

diversos abordajes (CELADE: 2002):

Vinculada a los Derechos: Abordan la vulnerabilidad como carencia de poder asociándola a

un mero problema de exclusión y discriminación en el marco de sistemas sociales con

distribución asimétrica del poder. Según este enfoque la solucione deviene de crear

condiciones que favorezcan una ciudadanía ampliada y el pleno ejercicio de derechos.

Enfoque desarrollista: donde la vulnerabilidad se vincula a la segmentación del mercado

laboral la falta de servicios sociales sin encontrar eco en la acción colectiva estableciendo

un contexto de “apatía generalizada” y una tendencia a la desaparición de las pequeñas y

medianas empresas.

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Enfoque vinculado a la Línea de Pobreza (LP): La vulnerabilidad representa el grado de

posibilidad de caer por debajo de la LP por lo cual se encuentra vinculada a la cantidad de

ingresos y los índices de precios en correlación a los mismos. La solución, desde este

enfoque, se concentra en los tradicionales planes de apoyo a través de subsidios.

Enfoque vinculado a las crisis económicas: es la incapacidad a resistir una crisis o estallido

económico puntual. En este sentido la bibliografía distingue entre vulnerabilidad intrínseca

del cambio y vulnerabilidad circunstancial asociada a cambios en los programas públicos.

Debido a su estrecha relación con un modelo económico determinado los agentes se ven

afectados no pudiendo evitar una caída en sus ingresos.

Enfoque asset/ vulnerability: vinculada a la movilización de los activos del sujeto y la

incapacidad para movilizar estos activos frente a cambios en el entorno. Un aspecto

interesante que incorpora este enfoque es la noción de capital social como factor a trabajar

entre la batería de activos posibles.

Enfoque Vulnerabilidad y Estructura de oportunidades: retomando elementos del asset/

vulnerability framework pone el acento en la noción de estructura de oportunidades y el

desajuste que se produce entre esta y los activos que posee el agente.

En este escrito nos centraremos sobre todo en este último enfoque siendo uno de los que

más se han aplicado en Latinoamérica y en nuestro país así como el que nos permite un

mayor enriquecimiento y comprensión del actual IVS que se ha desarrollado para el caso de

la provincia de Buenos Aires y en el cual estamos centrando nuestra investigación que se

encuentra en sus primeras etapas.

Aspectos centrales de la vulnerabilidad social en el enfoque de estructura de

oportunidades

La noción de vulnerabilidad posee un profundo carácter multidimensional y donde la

interacción entre diversas variables micro y macro sociales deben combinarse para

establecer una serie de diferenciaciones muy finas que den lugar a diversas soluciones.

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Su carácter innovador (sobre todo en relación a otros abordajes y herramientas para el

análisis de la pobreza) deviene de tomar en cuenta la visión de los sujetos de análisis

teniendo en cuenta aquellos recursos que los hogares o las personas ya poseen e integrarlos

como parte del set de herramientas sobre los cuales se establecerán diversos tipos de

vulnerabilidad.

Este set de herramientas/ activos2 con los que cuenta el agente para enfrentar situaciones

determinadas denominadas “activos” se encuentran determinadas (según los autores de esta

corriente) por un “desfasaje” entre “los requerimientos de acceso de las estructuras de

oportunidades que brindan el mercado, el Estado y la sociedad y los activos de los

hogares”. Esto va a dar lugar a dos grandes esferas de análisis que, en la realidad, se

producen al mismo tiempo y se entremezclan: por un lado los desfasajes entre activos y

estructura de oportunidades del mercado se traduce en inestabilidad laboral y, por otro lado,

los desfasajes de la estructura de oportunidades entre Estado y la sociedad civil se traducen

en desprotección e inseguridad (Kaztman 2000: 278).

La interrelación entre tres tipos de activos (activos o capital físico, capital humano y capital

social) determinan la capacidad y estrategias para afrontar situaciones de peligro.

En un análisis que, por momentos parafrasea a Bourdieu, Kaztman realiza un abordaje

cuasi topológico de la pobreza en el cual distingue entre fuerzas exógenas y endógenas

cuyo grado de exposición dependerá de la composición de los activos o capitales,

posicionando de determinada manera a los agentes en su capacidad de adaptación. Estos

activos que hacen a la capacidad de adaptación son denominados por Kaztman “activos

dinámicos” y son los que “hacen a la conformación de las familias, contenidos mentales de

sus miembros y habilidades para la movilización articulada en pos de metas colectivas”

(Kaztman 2000: 278). Si bien los activos dinámicos no pierden su actualidad ya que se

2 “Por activos se entiende el conjunto de recursos, materiales e inmateriales, sobre los cuales los individuos

y los hogares poseen control, y cuya movilización permite mejorar su situación de bienestar, evitar el deterioro de sus condiciones de vida, o bien disminuir su vulnerabilidad.” (Kaztman, 2000) Es importante destacar que para este abordaje los activos están compuestos de recursos y no al revés. Los recursos pueden localizarse en: a) Las personas (recursos humanos, conocimientos destrezas); b) Los derechos (definen el control sobre el uso y destino de bienes y el acceso a servicios. Pueden estar garantizados por la legislación o apoyados en usos y costumbres cuya observancia goza de consenso generalizado); c) En las relaciones.

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encuentran siempre supeditados a su contexto histórico, el problema central de la noción de

vulnerabilidad se encuentra en una falta de adaptación y “desajuste” y no en la dimensión

histórico estructural en la cual se encuentra sumergida.

Si bien esto puede resultar muy fructífero desde el punto de vista operacional a la hora de

evaluar diversos grados y tipos de vulnerabilidad, pierde de foco un elemento que

consideramos central y que retomamos a partir de la noción de riesgo en el cual la

vulnerabilidad es solo un aspecto del mismo, y esto es el carácter estructural y sistémico del

riesgo y que por lo tanto no convierte a la vulnerabilidad en un mero desajuste sino en parte

del mismo mecanismo de funcionamiento del sistema. Es decir, que el riesgo es un

elemento intrínseco del sistema y la vulnerabilidad es un aspecto de la misma.

Esto quizás se deba (desde el punto de vista metodológico) a que el análisis de la

vulnerabilidad social no se centra en la naturaleza o el por qué del fenómeno sino en los

resultados de la vulnerabilidad como acontecimiento para responder a la necesidad de

construcción de una tipología.

Volveremos sobre esta idea más adelante ya que antes nos interesa destacar algunos

aspectos metodológicos que creemos pueden ser muy útiles en ulteriores etapas del

desarrollo de una noción ampliada de vulnerabilidad social estructural.

Como mencionamos anteriormente, Kaztman trabaja sobre la base de dos grandes

desfasajes que dan como productos, por un lado, la cuestión de la inestabilidad laboral (en

función de la estructura del mercado) y la desprotección social, por otro. A su vez la

desprotección social se divide en dos elementos: capital social (vinculado a los activos de la

esfera familiar y comunal) y sistemas de protección y seguridad (vinculados a la esfera

estatal).

El intento por operacionalizar la noción de capital social es, sin duda, uno de los aspectos

más interesantes que introduce el autor. Sin embargo (y teñido de los elementos que vimos

que desarrolla) la idea de capital social es entendida como “activo intangible” que se

produce en el vinculo social mismo. El capital social tiene desde este enfoque tres

elementos constitutivos:

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1. la ampliación de derechos que permite recibir recursos por parte de otras personas;

2. la fuerza de los lazos y las redes, y las normativas que regulen estos lazos (en tanto

se sancionen o no); y

3. el significado de los recursos que circulan en estas redes respecto de su calidad

como facilitadores de determinadas metas.3

En función de ello tendrá diferentes funciones: vinculadas a la inserción laboral, el acceso a

la vivienda, etc.

En este sentido cabe destacar que para este abordaje los activos están compuestos de recursos y

no al revés: si bien los hogares pueden contar con diversos recursos esto no implica que los

mismos sean útiles para aprovechar las estructuras de oportunidades que permanece

latente. Aquí volvemos a observar como el problema de abordar la vulnerabilidad como

producto de un mero desajuste genera ruidos incluso para el mismo Kaztman ya que, como

él mismo señala, “una derivación de esta premisa, es que la posibilidad de convertir

recursos en activos está fuertemente condicionada por los particulares estilos de

desarrollo de los países, por la naturaleza y cobertura de los programas que se promueven

desde el Estado y por las características del tejido social de la comunidad y de las

familias” (Kaztman 2000: 294). En otras palabras, en el contexto del capitalismo, la

vulnerabilidad es un aspecto constitutivo del riesgo.

El Índice de Vulnerabilidad Social en la Provincia de Buenos Aires

En el año 2004 es sancionada la Ley 13.163 para la Provincia de Buenos Aires. La misma

establece la creación del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales (FFPS) que

define la distribución de fondos impositivos descentralizados en base a un Índice de

Vulnerabilidad Social (IVS). La ventaja de dicho índice es que no solo debería

“contemplarse de manera relevante la cantidad de población bajo la línea de indigencia

para cada caso” como señala dicha ley sino que constituye una herramienta dinámica

multidimensional en la cual confluyen variables que permiten establecer el riesgo o

3 En todos los casos un factor interesante de análisis es la importancia que cobra la expectativa de reciprocidad. Podríamos decir que desde el punto de vista del riesgo esta expectativa cobra un factor fundamental como forma de comunicación en tanto “proceso de selección” y de “doble contingencia” la comunicación permanece contingente hasta el final: no hay previsión alguna de cuál será la respuesta de uno al otro.

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probabilidad (de un individuo u hogar) de ser afectado ante situaciones exógenas o

endógenas. En pocas palabras, el índice mide las condiciones de desventaja o de riesgo de

los sujetos en relación a su contexto.

A partir del Decreto 609 (contemporáneo a la citada Ley) se exhorta al Ministerio de

Desarrollo Humano y Trabajo a actualizar anualmente el IVS sobre la base de los siguientes

indicadores:

a) Un 60% en relación directa a la cantidad de población en condiciones de Necesidades

Básicas Insatisfechas.

b) Un 10% en relación directa a la mortalidad infantil.

c) Un 10% en relación directa a los nacimientos de bajo peso.

d) Un 10% en relación directa a las causas asistenciales iniciadas en el Fuero de Menores.

e) Un 10% en relación directa a las defunciones por causas parasitarias e infecciosas.

Un primer inconveniente de este abordaje es que estos datos llevan en su composición

mayoritaria (un 60%) el NBI relevado a través del CNPHV4. Dado que los datos de esta

fuente se actualizan cada diez años, existe un retraso que le resta dinamismo a la

construcción del escenario que sustenta la noción de vulnerabilidad.

Teniendo en cuenta la descripción de vulnerabilidad social hasta aquí elaborada es fácil

observar que la misma aborda solo algunas pocas dimensiones del mismo.

Siguiendo a Golovanesky (2007) quien, tomando a Kaztman como antecedente,

operacionaliza la noción de vulnerabilidad en seis dimensiones podemos observar que el

IVS actual de la Provincia de Buenos Aires podría ser una herramienta mucho más rica. A

través de lo que la autora denomina análisis AVEO (activos, vulnerabilidad y estructura de

oportunidades) se describen las siguientes dimensiones: (i) hábitat; (ii) capital humano; (iii)

empleo; (iv) protección social; (v) capital social; y (vi) rasgos demográficos. Tal cual se da

la configuración del actual IVS se estaría abordando únicamente algunos aspectos de solo

4 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (INDEC).

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cuatro de estas seis dimensiones. Por lo tanto, podemos concluir que un primer

inconveniente del actual IVS es su desactualización respecto de su propio marco teórico.

Sin embargo, lo que consideramos más urgente señalar es la necesidad de un análisis

estructural motivado por la misma noción de sociedad de riesgo.

De la noción de vulnerabilidad a la noción de riesgo

Conceptualizar la vulnerabilidad en el marco de la Teoría del Riesgo, permite observar

otras dimensiones de este concepto, evitando su asociación directa con la pobreza

económica. Al avanzar en la literatura sobre la Vulnerabilidad Social el riesgo parece ser un

concepto latente o tácito.

Si bien no hay lugar a dudas de que la noción aparece como aspecto fundante de la idea de

vulnerabilidad social (y que además la distingue de otros abordajes de la pobreza) en tanto

posibilidad de “adaptación al riesgo” la noción de vulnerabilidad pone en el centro de la

cuestión el papel que juega la capacidad/incapacidad del sujeto para adaptarse activamente

o como señala una de las fundadoras de este concepto nacido en el ceno del Banco Mundial

la sensitivity y resilience.

El enfoque de riesgo permite introducir la noción de vulnerabilidad en un plano de

múltiples dimensiones, no sólo como condición de pobreza, sino como un fenómeno

asociado directamente a un contexto temporal y ambiental dado. Desde la propuesta de

riesgo como una variable compleja, se entiende que está compuesto por las siguientes

dimensiones (Barrenechea et al. 2000):

a. Peligrosidad: se refiere al potencial de amenaza que tienen los fenómenos y factores

de cualquier índole;

b. Vulnerabilidad: se trata de las condiciones socioeconómicas presentes en cualquier

grupo, a modo de “capacidad diferenciada” de enfrentar las condiciones de

peligrosidad. Entre esta categoría se encuentran los diversos niveles de organización

e institucionalización de las respuestas ante amenazas.

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c. Exposición: resulta de la interrelación entre peligrosidad y vulnerabilidad y, a la

vez, incide sobre ambas.

d. Incertidumbre: se relaciona con las limitaciones en el estado del conocimiento

(incertidumbre técnica) y las indeterminaciones en materia a competencias

institucionales y aspectos normativos para el manejo del riesgo.

En ese escenario, la capacidad del sujeto de hacerse de herramientas para modificar alguno

de esos componentes (exposición, vulnerabilidad, incertidumbre) ante determinado factor

de peligro es clave.

Si bien desde la Teoría social del Riesgo, la noción de vulnerabilidad es construída en el

marco de eventos catastróficos, otros autores han adecuado su aplicación a problemáticas

vinculadas al desarrollo social (Minujín 1999, entre otros). En estos enfoques, el constructo

social del grupo vulnerable se vincula con variables como exclusión e inclusión, conceptos

que exceden los aspectos económicos de pobreza e incluyen aspectos políticos, sociales y

culturales hacia los cuales nos encontramos orientando nuestras lecturas en nuestra

investigación.

Tal como se nos presenta, la actual noción de vulnerabilidad, aplicada para identificar a los

potenciales beneficiarios de diversos programas sociales, resulta de una evaluación

sincrónica de la sociedad a partir de datos censales. Como ya mencionamos, este hecho

conlleva el error de carecer de la actualización necesaria a nivel del dato duro. La

vulnerabilidad, como herramienta de análisis permanece estanca, respecto de su objeto de

análisis.

Como ya señalamos al comienzo de nuestra exposición, un factor diferenciador en la

noción de vulnerabilidad social es el hecho que incluye dentro de sus dimensiones de

análisis la capacidad de los actores para enfrentar por sus propios medios situaciones de

riesgo. En este sentido, la vulnerabilidad es vista como un concepto complejo. Su carácter

multidimensional aporta un escenario de soluciones y no sólo de acompañamiento y

mantenimiento de la condición de vulnerabilidad. Contribuye a posibilitar para los actores

escenarios de salida de dicha condición.

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En este sentido, es importante destacar que vulnerabilidad no es sinónimo de pobreza.

Mientras que la pobreza es una medida descriptiva mucho menos compleja de la carencia

de las personas, centrada en general en la medición del ingreso, el gasto y el consumo;

desde la perspectiva del riesgo, la vulnerabilidad es una combinación de características de

un grupo social derivada de sus condiciones sociales y económicas, relacionadas con una

peligrosidad específica (Blaikie et al. 1996).

Como noción incluyente de la vulnerabilidad, la noción de riesgo debe ser entendida no

solo como “posibilidad de daños futuros” (ya que toda decisión o comportamiento puede

resultar riesgoso desde este punto de vista) sino también como algo diferente al mero

peligro. Esto implica un abordaje de la noción de riesgo con una fuerte carga de

contingencia, por un lado pero que acompaña como característica intrínseca del mismo al

desarrollo del capitalismo elevándolo a un nuevo nivel (Beck, 2006).

Es por ello que la noción de riesgo no se detiene en la capacidad o incapacidad del sujeto de

poder activar diferentes recursos/ capitales sino que va más allá abriendo a la posibilidad

del análisis socio histórico del sistema en el cual estas dificultades se insertan. Es decir los

factores de peligrosidad que describimos.

Si bien a la hora de operacionalizar estas nociones en complejos índices y herramientas de

análisis puede resultarnos muy útil para el diagnóstico de situaciones de carencia como la

indicadas ya en el NBI o en la LP5 poco nos dice este tipo de análisis acerca de las

dimensiones que quedan por fuera de de los índices construidos y que sin duda nos podrían

arrojar luz acerca de la complejidad y nuevas características de la vulnerabilidad en nuestro

país.

Avanzar en la construcción de una noción ampliada de Vulnerabilidad Social como factor

interviniente en la noción de Riesgo implica dar lugar a un análisis que tome en cuenta no

solo los tradicionales factores demográficos sino también aquellos factores estructurales

que comprenden a la vulnerabilidad como parte de una serie de mecanismos que hacen al

propio funcionamiento del sistema capitalista en una sociedad de riesgo.

5 por ejemplo el trabajo de Laura Golovanevsky, (2007), donde tras un prolijo análisis que aplica una metodología estadística basada en la regresión logística se concluye que el IVS construido se comporta de manera indirectamente exponencial a los años de escolaridad)

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Nuestra exploración hacia esta noción ampliada de la vulnerabilidad, no cancela los

avances realizados hasta ahora en su marco teórico sino que por el contrario creemos que

deben ser incorporados como modo de enriquecimiento de determinadas dimensiones del

actual índice pero sin perder de vista el carácter exploratorio que permita integrarlos en un

análisis más exploratorio que nos muestre cuáles son aquellos factores que podrían estar

interviniendo en la vulnerabilidad y que actualmente no están siendo tenidos en cuenta.

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Bibliografía citada

Barrenechea, Julieta, Elvira Gentile, Silvia González y Claudia Natenzon (2000). Una

propuesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teoría

social del riesgo. IVª Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Buenos

Aires.

Beck, Ulrich (2006). La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona.

Paidos.

Blaikie, Piers, Terry Cannon, Ian Davis y Ben Wisner (1998). Vulnerabilidad. El entorno

social político y económico de los desastres. Bogotá, LA RED/ITDG.

CELADE (2002). Vulnerabilidad Sociodemográfica: Viejos Y Nuevos Riesgos Para

Comunidades, Hogares Y Personas. Separata. Documento electrónico disponible en

http://www.eclac.cl

Golovanesky, Laura. (2007) Vulnerabilidad Social. Una propuesta para su medición en

Argentina.

Kaztman, Ruben. (2000). Notas sobre la medición de la vulnerabilidad social. CEPAL.

Disponible en http://www.eclac.cl/deype/mecovi/docs/taller5/24.pdf

Minujín, Alberto (1999). “¿La gran exclusión? Vulnerabilidad y exclusión en América

Latina”, en Daniel Filmus (comp.): Los noventa. Política, sociedad y cultura en América

Latina y Argentina de fin de siglo. Buenos Aires, FLACSO-Eudeba, pp. 53-77.

Svampa, Maristella (2002) Fragmentación espacial y nuevos procesos de integración social

“hacia arriba”: socialización, sociabilidad y ciudadanía. Ponencia en el Coloquio

Latinoamérica: países abiertos, ciudades cerradas, en la Universidad de Guadalajara, junio

de 2002. Documento electrónico disponible en http://www.maristellasvampa.net/