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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS

Y SOCIALES

PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SISTEMA

NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA: PREVENCIÓN

DEL DELITO COMO PRIORIDAD ESTRATÉGICA

2006-2012

T E S I S

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

(OPCIÓN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA)

P R E S E N T A

LAURA MARLENE JIMÉNEZ MARTÍNEZ

ASESOR

LIC. SERGIO CAMACHO MENDOZA

CIUDAD UNIVERSITARIA, 2014

Índice

Al Dios Creador de todo y a los dos más

bellos tesoros que me permitió, Cuca y Chato.

Índice

Agradecimientos

A Dios que nos permite ser y estar. A todo aquel que representó

apoyo y aliento para la conclusión de este muy modesto pero

significativo proyecto denominado Licenciatura:

A los que luchan por la permanencia y el fortalecimiento de la

educación universal, pública y gratuita. A los que son Universidad

Nacional Autónoma de México.

A mi profesor y asesor el Lic. Sergio Camacho Mendoza, por su guía

y paciencia; por sus valiosas contribuciones de toda clase para el

diseño y conclusión del presente trabajo. Por su confianza y

apoyo, gracias.

A mis revisores y miembros del jurado: la Profesora Elena

Jeannetti, los Profesores Edgardo Villasana, Alejandro Garrido y

Cuauhtémoc Paz. Gracias por invertir su apreciable tiempo y por

sus inestimables comentarios que sin duda mejoraron este trabajo.

A mi familia y mi casa: a Cuca y a Chato, a mis tíos Alfredo y

Verónica, a Mariana, a Michelle y a Edson.

A mis papás.

A mis queridos amigos, por el ánimo y la esperanza que me

recuerdan; a los de toda la vida; a Tania, a Betza, a Angélica, a

Alejandro, a Rosa María, los FCPyS; a Nata, a Eddie, a Anayely, a

Magos, a Pamela, a Ana Laura, a Areli, a Lalo, a Luis, a Jonas, a

Àngel, los COMPAs; a Mario, a Jonathan, a Betsito, a Ana, a

Ivonne, y los SSP.

A mis jefes y exjefes, por el apoyo y las facilidades que me

otorgaron para concluir este proyecto, cuando el tiempo se

convirtió en un recurso aún más valioso y el trabajo en una

bendición impostergable; a Alberto Flores, a Mariana, a Alicia, a

Milagros, a Rosalinda. Gracias.

Índice

PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE

SEGURIDAD PÚBLICA: PREVENCIÓN DEL DELITO COMO

PRIORIDAD ESTRATÉGICA

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN………………………………….………..1

1. CAPÍTULO 1: SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN

DEMOCRÁTICA Y PLANEACIÓN ESTRATÉGICA…………… 6

1.1 DEFINICIÓN DE ESTADO……………………………………………………. 6

1.2 FUNCIONES DEL ESTADO…………………………………………………… 9

1.3 GOBIERNO……………………………………………………………………...12

1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA………………………………………………...13

1.5 SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA…………….. 24

1.6 LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA………………….………………..…….. 33

2. CAPÍTULO 2: PREVENCIÓN DEL DELITO EN EL SISTEMA

NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA……………………….. 40

2.1 ESTADO, GOBIERNO Y SEGURIDAD PÚBLICA………………………… 40

2.2 LA CRISIS DE SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO…………………..... 47

2.3 PREVENCIÓN SOCIAL DEL DELITO EN MÉXICO: DEFINICIÓN

Y ANTECEDENTES…………………………………………………………….61

2.4 MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA PREVENCIÓN

DEL DELITO……………………………………………………………………..68

Índice

2.5 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD

PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO………………………….76

3. CAPÍTULO 3: PREVENCIÓN DEL DELITO COMO

PRIORIDAD ESTRATÉGICA……………………………………..87

3.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012………………………..96

3.2 PLAN ESTRATÉGICO DEL SECRETARIADO EJECUTIVO DEL

SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA……………………….101

3.3 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA…………………..108

3.4 PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA………………....114

3.5 ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO Y

COMBATE A LA DELINCUENCIA…………………………………………..118

4. CONCLUSIONES……………………………………….122

5. ANEXOS………………………………………………....137

6. BIBLIOGRAFÍA……………………………………….…143

Introducción

1

INTRODUCCIÓN

En la actualidad, una de las principales demandas de la población mexicana se

refiere al fortalecimiento de la seguridad pública. Durante las últimas décadas, la

agudización de la crisis de inseguridad en nuestro país ha lesionado a todos los

sectores de la población y ha generado altos costos en el ámbito político,

económico y social.

Como respuesta para enfrentar la problemática generada por la

inseguridad, el gobierno mexicano a lo largo de varias administraciones, ha

instrumentado diversas acciones para el fortalecimiento de la seguridad pública, a

través de reformas legislativas, así como del diseño e implementación de nuevos

planes y programas.

Considerando que la administración pública cuenta con un sistema de

planeación que le permite prever su actuación y coordinar las funciones de cada

una de las entidades y organismos que la conforman, el diseño e implementación

de las acciones requeridas para tratar lo relativo a la inseguridad, debe generarse

y alinearse a partir de dicho sistema.

Para la administración pública mexicana, el Sistema de Planeación

Democrática que establece el artículo 26 Constitucional, transforma los fines del

proyecto nacional en objetivos concretos y los establece en un documento

denominado Plan Nacional de Desarrollo. Al ser democrática, la planeación

requerirá la participación de los diversos actores sociales para captar sus

necesidades, demandas y sugerencias; articulándolas y transformándolas en

planes, programas e instrumentos de gobierno que permitan satisfacerlas

ordenada y eficazmente.

Ante la necesidad de fortalecer las instancias y acciones referentes al tema

de seguridad pública en el país, el Gobierno Federal durante 2006-2012,

estableció como primer eje del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el

denominado “Estado de Derecho y Seguridad”. En éste, se establecieron objetivos

y estrategias para garantizar la vigencia del Estado de Derecho.

Introducción

2

En consecuencia, todas las acciones del gobierno federal y los gobiernos

locales en materia de seguridad pública, se implementaron dentro del marco del

Sistema Nacional de Planeación, debieron alinearse con el Plan Nacional de

Desarrollo. Para la consecución de este fin, el Sistema Nacional de Seguridad

Pública a través de su Secretariado Ejecutivo; que son las instancias

especializadas en materia de seguridad en el ámbito federal a las que se refiere

principalmente en esta investigación; adoptó un modelo de planeación estratégica

que tuvo como principal propósito alinear sus retos y objetivos al PND, programas

sectoriales, especiales y disposiciones legales, para propiciar su adecuado

desempeño.

De conformidad con lo antes mencionado, al utilizar la herramienta de la

planeación estratégica las instituciones responsables en el ámbito de la seguridad

pública tienen la atribución de diseñar e implementar estrategias y programas

cuyos objetivos se puedan alinear con la legislación vigente, respondiendo a las

necesidades existentes y ofreciendo soluciones sustentables para la consecución

de sus fines.

Para poder estudiar el proceso de planeación estratégica aplicado al ámbito

de la seguridad pública, se ha elegido el tema de prevención del delito, debido a

su relevancia para el gobierno federal y los gobiernos locales, que ante los

resultados derivados de la crisis de seguridad pública, debieron generar nuevas

respuestas institucionales para combatir la criminalidad a través de estrategias

que prefieren anticiparse a la comisión de los delitos por medio de la prevención

de tipo social.

La prevención del delito tiene como propósito anticiparse a la comisión de

éste, por medio de intervenciones en el ámbito de social, especialmente aquellas

relacionadas con el desarrollo y calidad de vida de los individuos: a través de

programas de desarrollo social, cultural, económico, que incluyen los que

repercuten en la salud, educación, vivienda, deporte, desarrollo urbano,

participación ciudadana, convivencia y cohesión social.

De este modo, las acciones que se efectúan para prevenir socialmente el

delito, buscan ofrecen a los individuos las posibilidades de desenvolverse en

Introducción

3

ambientes que propicien su bienestar y crecimiento, integrándolos a la sociedad y

permitiendo que ejerzan sus derechos efectivamente, evitando de esa manera que

opten por actividades y/o conductas delictivas.

Estudiar el proceso de planeación en la prevención del delito, permite

contribuir con una de las principales tareas del sistema de seguridad pública: la

prevención especial e integral de los delitos, que procura inhibir conductas

antisociales y delictivas. Ante la crisis y los costos que la inseguridad genera, las

estrategias de tipo preventivo se convierten en respuestas oportunas, pues su

propósito es ofrecer a los ciudadanos condiciones que permitan su adecuado

desarrollo, interviniendo antes de que el delito sea cometido, disminuyendo

considerablemente daños y costos.

Así, la Administración Pública, a través de sus instancias responsables,

diseña mecanismos que permitan la consecución de los fines primarios de la

seguridad pública: la salvaguarda de la integridad; los derechos de las personas;

la preservación de las libertades; el orden y la paz públicos. El papel que juega el

proceso de planeación para alcanzar este propósito, se convierte en una pieza

clave, pues permite el correcto desarrollo y operación de estrategias, programas y

proyectos en materia de prevención del delito, que respondan a los desafíos

actuales y a los objetivos y metas establecidos en la reglamentación aplicable al

ámbito de la seguridad.

Profundizar en el estudio del tema, permite ofrecer propuestas para que el

diseño e implementación de políticas públicas que se anticipen a la comisión de

los delitos, se lleve a cabo a través de un adecuado proceso de planeación.

Vincular el proceso de planeación estratégica y prevención del delito brinda

propuestas que permitan desarrollar mecanismos para el establecimiento correcto

de objetivos, que consideren las demandas y necesidades de diferentes sectores

sociales, incidiendo de manera más efectiva sobre los factores que favorecen o

inhiben el surgimiento de determinado problema, en este caso, lo relacionado con

la aparición de conductas delictivas.

El propósito de la presente investigación es efectuar un análisis del proceso

de planeación estratégica realizado por el Secretariado Ejecutivo del Sistema

Introducción

4

Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), tomando como base los principales

planes y programas que operaron durante 2007-2012 a nivel federal, considerando

tres factores: el diseño y alineación de los objetivos; su pertinencia y utilidad; y la

concatenación con el resto de la legislación vigente aplicable.

Una vez analizado el Plan Estratégico se presentarán propuestas con el

propósito de observar áreas de oportunidad del proceso de planeación, para emitir

las recomendaciones correspondientes.

De conformidad con lo antes expuesto, el presente trabajo se divide en

cuatro capítulos, el primero denominado “Sistema Nacional de Planeación

Democrática y Planeación Estratégica”, establece una serie de relaciones teóricas

entre cada una de las categorías asociadas al tema del objeto de estudio. A través

de la revisión y vinculación de cada una de ellas, se observa como se vinculan los

términos de Estado, gobierno, administración pública, planeación estratégica y el

sistema nacional de planeación democrática. El establecimiento de estas

relaciones permite justificar el estudio de la planeación estratégica aplicada a la

prevención del delito desde la administración pública.

En el capítulo 2, titulado “Prevención del Delito en el Sistema Nacional de

Seguridad Pública”, se precisan los conceptos de seguridad pública y prevención

del delito, del mismo modo se señalan brevemente algunos de los hechos que

caracterizan la crisis de seguridad durante el periodo sometido a revisión (2006-

2012). Así mismo, se presenta el marco legal y la estructura orgánica de la

instancia gubernamental encargada de la tarea de prevención del delito. Es

importante mencionar que se presentan distintos esquemas con el propósito de

facilitar la exposición de la información, y que, por lo tanto, únicamente se incluyen

los preceptos legales, objetivos, metas y estrategias que hacen mención de la

prevención del delito.

En lo que se refiere al capítulo 3, titulado “Prevención del Delito como

Prioridad Estratégica”, se presentan de forma detallada los siguientes planes y

programas sometidos a revisión: El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; el

Plan Estratégico publicado por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de

Seguridad Pública; el Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012; el

Introducción

5

Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 y, la Estrategia Integral para

la Prevención y Combate de la Delincuencia. Se revisan cada uno de los objetivos,

metas, líneas de acción y estrategias que los componen, con el objeto de verificar

su pertinencia y alineación para el cumplimiento de los propósitos establecidos en

el Plan Estratégico antes citado, así como la misión y visión de SESNSP.

Para finalizar el presente tema de estudio, se desarrollan las conclusiones

que describen las áreas de oportunidad que presentan los temas revisados:

sistema nacional de planeación, seguridad pública, prevención del delito y

planeación estratégica aplicada a la prevención. Del mismo modo, se presentan

propuestas para el fortalecimiento de la tarea de planeación con enfoque

estratégico y prevención social del delito.

Sistema Nacional de Planeación Democrática y Planeación Estratégica

6

1. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN

DEMOCRÁTICA Y PLANEACIÓN

ESTRATÉGICA

1.1 DEFINICIÓN DE ESTADO

Son varias las disciplinas que se ocupan y participan en la explicación del

surgimiento y razón de ser del Estado. Como resultado de este hecho, son

diversos los enfoques que participan en su estudio, análisis y definición; por

mencionar algunos: el jurídico, político, sociológico y psicológico. Es importante

señalar que la tarea de sistematizar, proponer y destacar todo aquello que se ha

dicho o resulta relevante para la comprensión del poder político organizado, es

propia de la Teoría del Estado. Las primeras aportaciones de la Teoría del Estado

se registran en Alemania, cuyo enfoque se encuentra más orientado al aspecto

normativo que político y social del Estado.1

Las definiciones de Estado desde la vertiente política, jurídica y sociológica,

son las que se describirán en este apartado, debido a la naturaleza y propósito de

esta investigación, consistente en ofrecer desde la perspectiva de las ciencias

sociales, específicamente desde la Administración Pública, un análisis del proceso

de planeación estratégica aplicado al ámbito de la Seguridad Pública; función

primordial del Estado, cuyo éxito o fracaso impacta en todas las áreas de la vida

política, social y económica del país.

Se hace mención a las definiciones que permitan comprender al Estado y

su función de seguridad pública, al Estado como garante de las libertades, el

orden y la paz públicos. Se hace referencia a los aportes de Thomas Hobbes, Max

Weber y Reinhold Zippelius, quienes aportan elementos que distinguen al Estado

1 Cfr., Valadés, Diego, “Apuntes sobre la formación del Concepto de Estado”, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

Universidad Nacional Autónoma de México, [en línea], disponible en:

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2834/20.pdf, [consulta: 13 de Octubre de 2012].


7

en el desempeño de sus funciones relacionadas con la preservación de la

Seguridad Pública.

Thomas Hobbes: Explica el origen del Estado a partir de una transición. El

hombre, inicialmente se encontraba en un estado de guerra, en el que todos aman

la libertad y el dominio sobre los demás valiéndose de los medios necesarios para

satisfacer sus deseos. Así, se halla en constante riesgo de verse privado de su

vida y sus bienes, teniendo la necesidad de encontrar los medios que le permitan

desarrollarse en condiciones de estabilidad y protección.

Debido a esto, los hombres deben introducir una restricción sobre sí

mismos, que les permita su conservación, llevándolos a abandonar la condición de

guerra que es consecuencia de las pasiones de los hombres, cuando no existe

poder que les sujete. Sólo así podrían lograr una vida más armónica, pues los

pactos que no descansan, sino sobre la fuerza, no pueden proteger al hombre en

modo alguno.

La generación de un Estado, es el único camino que permite erigir un poder

común, que defienda a los hombres contra la invasión de los extranjeros y contra

injurias ajenas. El Estado adquiere su poder y fuerza cuando éstas le son

conferidas a un hombre o a una asamblea de hombres, y que cada uno considere

como propio y se reconozca así mismo como autor de cualquiera cosa que haga o

promueva, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la seguridad comunes.

El fin del Estado es, particularmente la seguridad. Al asociarse los hombres

para formar Estados, introducen estas restricciones sobre sí mismos.

Es entonces el Estado, una persona de cuyos actos se constituye en autora

una gran multitud mediante pactos recíprocos de sus miembros con el fin de que

esa persona pueda emplear la fuerza y medios de todos como lo juzgue

conveniente para asegurar la paz y defensa común.2

Max Weber: La definición que ofrece Weber del Estado, se construye con

base en un elemento que lo caracteriza sociológicamente y es un medio que

posee toda asociación política. Se refiere a la violencia física, que no es

2Cfr., Hobbes, Thomas, El Leviatán, México, Fondo de Cultura Económica, Segunda edición en español, 1980, pp. 120.


8

naturalmente el medio normal ni el único del que el Estado se vale, pero sí es su

medio específico.

El Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un territorio (el

territorio es un elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio de la

violencia física legítima. A todas las asociaciones e individuos sólo se les concede

el derecho a la violencia física, en la medida que el Estado lo permite.

El Estado moderno es una asociación de dominación con carácter

institucional que monopoliza dentro de un territorio la violencia física legítima como

medio de dominación y que, para cumplir con este fin, ha reunido todos los medios

materiales en manos de su dirigente y sus funcionarios estamentales. Como toda

empresa de dominación, requiere una administración que oriente la actividad

humana hacia aquellos portadores del poder legítimo y, del poder de disposición,

sobre aquellos bienes que eventualmente, sean necesarios para el empleo del

poder físico: el equipo del personal administrativo y los medios materiales de la

administración.3

La potestad para hacer uso legítimo de la fuerza, otorga al Estado la

capacidad (que a su vez se convierte en obligación) para regular y vigilar el

cumplimiento de las normas que han sido instituidas con el propósito de ordenar la

vida pública y proteger a cada uno de sus integrantes.

Reinhold Zippelius: Distingue al Estado como el poseedor en última

instancia del instrumento de la regulación normativa. El Estado regula la conducta

a través de la aplicación coactiva del derecho, siendo éste entonces, un aspecto

particular de la comunidad estatal: su orden jurídico.

Al constituirse los seres humanos en una institución estatal, su conducta se

orienta a través de una estructura de acción jurídicamente organizada, cuya

obediencia es forzada a través de un procedimiento de aplicación jurídicamente

estructurado, normado y homologado. La función del poder que el Estado posee

para la aplicación coactiva de dichas normas, busca garantizar una convivencia

ordenada, en especial la paz y la seguridad jurídicas.

3 Cfr., Weber, Max, El político y el científico, España, Alianza Editorial, Quinta Edición, 1979.


9

Para el desempeño de esta función ordenadora y pacificadora, se otorga a

los funcionarios estatales la facultad de regular obligatoriamente la conducta de

esa comunidad y de forzarla a través de los medios de poder, utilizando la fuerza

física en el caso que sea necesario.4

Se resume que el Estado se constituye al organizarse los hombres

políticamente en una comunidad sustentada y regulada por el derecho; con el

propósito de instituir un orden común a través de una estructura de poder que

permita a sus integrantes desarrollarse, regulando las relaciones entre cada uno,

al mismo tiempo que autorregula su actuación. La finalidad del Estado es la

promoción y el mantenimiento del bien común, el orden y la paz públicos.

1.2 FUNCIONES DEL ESTADO

Debido a la magnitud y alcance de sus funciones, el Estado debe organizarse

señalando las actividades, fines y funciones requeridas para el cumplimiento de su

propósito. La actividad del Estado se refiere a lo que éste debe hacer, definido por

sus órganos, su funcionamiento y los fines de su actividad. Los fines se refieren a

aquello que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico de un país. Las

funciones son medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los

fines del Estado, permitiéndole cumplir con sus atribuciones.

La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades

esenciales del Estado para realizar sus fines:

a) La función legislativa: Es la encaminada a establecer las normas jurídicas

generales. Reconoce al Estado Moderno como el creador del orden jurídico

nacional.

b) La función administrativa: Aquella que regula la actividad concreta y tutelar

del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada

particularizando su aplicación. En sentido moderno, el Estado es el

promotor del desarrollo económico y social de un país.

4 Cfr., Zippelius, Reinhold, Teoría General del Estado, México, Porrúa, Cuarta Edición, 2002.


10

c) La función jurisdiccional: Es la encaminada a resolver controversias,

estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la vida

moderna, lo coloca como órgano orientador de la vida jurídica nacional.5

Es, específicamente, a través del ejercicio de la función administrativa que se

desempeñan las tareas en materia de seguridad pública, que son objeto de la

presente investigación. Debido a esto, a continuación se profundiza en el tema de

la función administrativa del Estado.

La función administrativa es la actividad que normalmente corresponde al

poder ejecutivo, se realiza bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos

jurídicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la

prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades que le

corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares,

reguladas por el interés general y bajo un régimen de policía y control.6

Al ser una función cuyo desempeño se efectúa a través del poder ejecutivo, es

necesario revisar brevemente la composición y atribuciones de éste.

Según el artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM),7 el Poder Ejecutivo se deposita en un individuo denominado

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Aunque es un individuo el

depositario del poder ejecutivo para el despacho de sus funciones se auxilia de

diversas instancias, a través de las cuales podrá dar resolución a aquellos asuntos

relacionados con la función administrativa.

De acuerdo con el artículo 90 de la CPEUM y los artículos 1° y 2° de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal,8 la Administración Pública Federal

será Centralizada y Paraestatal. La Presidencia de la República, las Secretarías

de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y la Procuraduría General

de la República, integran la administración pública centralizada. Los organismos

5 Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo, México, Porrúa, 1977, p. 42.

6 Maríenhoff, Miguel, citado en Serra Rojas, Andrés, op cit, p. 58.

7 Artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 05 de Febrero

de 1917, 136 artículos. 8 Artículos 1° y 2° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación, 29 de

Diciembre de 1976, 50 artículos.


11

descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones

nacionales de crédito, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito, las

instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fidecomisos, componen la

administración pública paraestatal.

Para el caso del despacho de los negocios del orden administrativo

encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, éste se auxiliará de las siguientes

dependencias de la administración pública centralizada:

I. Las Secretarías de Estado

II. La Consejería Jurídica

El despacho de las funciones administrativas realizadas por las instancias

mencionadas, se caracteriza porque se efectúan a través de actos de autoridad

que son concretos, particulares e individualizados y no requieren controversias

jurídicas por resolver para que valga su existencia.9

Las funciones de cada una de las dependencias mencionadas, tienen como

último fin satisfacer las necesidades que sean de interés público y actuar en

función del bienestar general, a diferencia de la funciones en el ámbito de lo

legislativo o jurisdiccional, que se encargan de crear normas y leyes o intervenir

una vez que se presentan controversias o declaraciones, respectivamente.

La función administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras

de situaciones jurídicas concretas, bajo la forma de actos condición y actos

subjetivos y se encaminan a la satisfacción de necesidades de interés público.10

Procurar el bienestar general está íntimamente relacionada con la razón de ser

del Estado, pues una de las principales razones por la que los hombres recurren a

una organización de tipo político, es como ya se ha referido, el mantenimiento del

orden y la paz, con el objeto de que cada uno de los miembros que conforman

esta comunidad pueda desarrollarse de manera segura y en cada uno de los

ámbitos que tiene relación con él.

9 Cfr., Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, 3ª Edición, Porrúa, México, 1979.

10 Serra Rojas, Andrés, op, cit, p.59.


12

1.3 GOBIERNO

Una vez definido el Estado y sus funciones, es necesario referirse al término de

gobierno. Este concepto permitirá comprender cómo es que el Estado puede llevar

a cabo sus funciones, ya que el gobierno se constituye como la instancia ejecutora

en lo relativo a la dirección política de la comunidad políticamente organizada. De

ahí que gobierno, coincide en mayor medida con el poder y las funciones

ejecutivas del Estado. Según Norberto Bobbio, el gobierno puede ser definido

como:

I. Conjunto de personas que ejercen el poder político: determinan la

orientación política de una cierta sociedad. El poder del gobierno, cuando está

ordinariamente institucionalizado, está asociado normalmente a la noción de Estado.

II. Conjunto de órganos a los que institucionalmente les está confiado el

ejercicio del poder. Las instituciones estatales llevan a cabo la organización política

de la sociedad y en su conjunto constituyen lo que de ordinario se define como

régimen político. Los órganos del gobierno tienen la tarea de manifestar la

orientación política del Estado.11

El gobierno se constituye como el conjunto orgánico, que en su

funcionamiento a nivel individual u organizacional, tiene la facultad de dirigir y

conducir aquellos aspectos concernientes a la imposición de normas, toma de

decisiones y uso de la fuerza para hacerlas cumplir. Se requiere de imposición ya

que la adopción de aquellos preceptos establecidos para el correcto

funcionamiento de la comunidad política, no es automática ni espontánea.

A pesar de operar coercitivamente, la limitación y uso del poder se hallan en

su origen y su principio de reproducción. Esto quiere decir, y como se ha referido

anteriormente; el Estado, y por lo tanto, el poder conferido a él, se originan a partir

de la necesidad de ordenar, regular y procurar el adecuado desarrollo de la

colectividad. Un poder sin limitación y ejercido arbitrariamente desde el Estado,

11

Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola; Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Política, México, Siglo XXI Editores, Decimocuarta Edición en Español, 2005.


13

contrariaría su razón de ser, impidiendo su adecuado funcionamiento y

propiciando la modificación de su estructura o su desaparición, ya que no

responden al motivo de su surgimiento.

1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La actividad de la función administrativa es encauzada por el derecho

administrativo, que es el que regula las disposiciones relativas a la administración

pública, servicios públicos y demás actividades relacionadas con dicha función. La

administración pública se constituye como un brazo ejecutor del Estado, a través

del cual realiza estas actividades.

La fundación de la ciencia de la administración pública se remonta a la

época de la Revolución Francesa, y es precisamente en Francia donde tienen

origen los principios que la rigen actualmente. Las acciones de tipo administrativo

realizadas a través de los gobiernos, han existido a lo largo de la historia; pero es

durante este periodo cuando se establecen las bases que distinguen su actuar,

diferenciándola de la administración en general y haciéndola integral, pues en

épocas antiguas no existía una distinción y delimitación clara entre la

administración de lo público y la acción de gobierno.

El antecedente de la administración pública se encuentra en la ciencia de la

policía.12 A pesar de que ésta ciencia se ocupaba de la promoción del bienestar

social y lo relativo a los asuntos públicos, se desarrollaba en el contexto

absolutista, caracterizado por la sumisión de los súbditos a través de esquemas

autoritarios y aplicación irregular de las leyes; privilegios, inmunidades y fueros

para unos cuantos. Estos hechos convirtieron a la policía en un tipo de

inquisición.13

12

La ciencia de la policía fue un campo del saber administrativo, cuyo máximo exponente fue Johann Henrich von Justi. Fue muy popular durante el siglo XVIII y rindió sus mejores frutos en Prusia. Von Justi afirmaba que el fin de la policía era asegurar la felicidad del Estado o la sabiduría de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible, mientras que el fin de la ciencia de la policía consistía en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen. Guerrero, Omar, Estudio Introductorio, en Principios de Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 18. 13

El precedente de la ciencia de la policía y antecedente remoto de la administración pública, se halla en el Cameralismo. La cámara era la tesorería al servicio del señor feudal, que a partir del siglo XVI abandona las operaciones


14

Fue Jean-Charles Bonnin quién remplazó a la policía14 y fundó la ciencia de

la administración pública, caracterizada por la relación efectiva y bilateral entre el

individuo y la comunidad. La Francia en la que vivió Bonnin, reunía las

circunstancias propicias para el surgimiento de la administración pública: progreso,

bienestar, racionalidad, ciudadanía, vida cívica activa; condiciones que permitirían

desechar la arbitrariedad y discreción ilimitada que caracterizó el marco jurídico

precedente.

De acuerdo con los principios que Bonnin estableció, la administración

pública es definida como:

Una potencia que mejora y corrige todo cuanto existe, y da una dirección

más conveniente a los seres organizados y las cosas… Instituida para velar en los

cuidados sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos

concurrir a la común utilidad, es el gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva

directa de aplicación.15

Para que pudiera cumplir con este propósito fielmente, la acción

administrativa debe llegar a cada uno de los individuos que componen la

comunidad política. Al revisar la transición de la ciencia de la policía a la ciencia de

la administración pública, la discrecionalidad y el autoritarismo de la primera,

entorpecían el funcionamiento pleno de una administración tal como la definió

Bonnin, pues limitaban su alcance e impedían que el Estado cumpliera con sus

propósitos de forma cabal, ante exclusión y maltrato de muchos, contrariando el

principio de cuidado, mejora y utilidad de los seres organizados y las cosas.

Una vez descritos los principios que definieron el desarrollo de la

administración pública, para conceptualizarla en términos más concretos, la

meramente financieras pero conserva su nombre y parte de su idea original. La Cámara Absolutista inaugura el estilo administrativo de grandes proporciones, convirtiéndose en la espina dorsal de la administración del Estado Absolutista. El Cameralismo establece la dominación por medio de la institución del Estado Absolutista, pues racionaliza su acción a través de un estudio de sistematización, racionalización y organización del trabajo administrativo, con el propósito de potenciar su poder. A través del Cameralismo pudo observarse cómo el estudio del objeto de la administración pública sirve para el mejoramiento del Estado, su consolidación, permanencia y desarrollo. Sánchez González, Juan José, La Administración Pública como ciencia, Su objeto y su estudio, Instituto de Administración Pública del Estado de México, Plaza y Valdés, México, 2001. 14

Guerrero, Omar, op, cit, p. 19. 15

Bonnin, Charles-Jean, Compendio de los principios de administración, en Principios de Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 380.


15

comprensión del término administración, constituye un paso inicial. Es importante

considerar que a pesar de que los objetos de ambas ciencias son disímiles, se

construyen sobre las mismas bases; es decir, operan bajo los mismos principios,

ya que desarrollan y optimizan procesos de distinta naturaleza, a través de la

utilización de distintos recursos, con el propósito de lograr determinado fin y

buscando los resultados esperados de manera eficaz y eficiente.

A continuación se presenta la definición etimológica de administración, esta

información resultará útil para aproximarse al concepto.

La palabra administración se forma del prefijo ad, hacia, y de ministratio.

Esta última palabra viene, a su vez de minister, vocablo compuesto de minus,

comparativo de inferioridad, y del subfijo ter, que sirve como término de

comparación. Si, pues, magíster (magistrado) indica una función de preminencia o

autoridad, -el que ordena o dirige a otros en una función-, minister expresa

precisamente lo contrario: subordinación u obediencia; el que realiza una función

bajo el mando de otro, el que presta servicio a otro.16

La subordinación u obediencia se presentan como ejes principales que dan

forma al concepto, ya que muestran como elemento principal el sometimiento de

aquel que interviene como medio para la ejecución las tareas requeridas. Esta

acción se refleja de manera concreta en la prestación de un servicio. Algunos de

los exponentes del pensamiento administrativo integran distintos elementos en la

construcción de su propio concepto, éstos permiten concebir de manera más clara

la finalidad de la acción administrativa. La siguiente tabla resume de manera

concreta, algunas de estas definiciones.

16

Hurtado, Darío, Principios de Administración, Instituto Tecnológico Metropolitano, Colombia, 2008, p.38.


16

Tabla 1-1 Concepto de Administración

AUTOR CONCEPTO

E.F.L. Brech Es un proceso social que lleva consigo la responsabilidad de planear y regular en forma eficiente las operaciones de una empresa, para lograr un propósito dado.

Koontz and

O’Donnell

La dirección de un organismo social, y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.

F. Tannenbaum El empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables (y consiguientemente, a los grupos que ellos comandan), con el fin de que todos los servicios que se prestan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa

Henry Fayol Administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.

F. Morstein Marx Toda acción encaminada a convertir un propósito en realidad positiva. Un ordenamiento sistemático de medios y el uso calculado de recursos aplicados a la realización de un propósito.

F.M. Fernández

Escalante

Es el conjunto de principios y técnicas, con autonomía propia, que permite dirigir y coordinar la actividad de grupos humanos hacia objetivos comunes.

A. Reyes Ponce Es el conjunto sistemático de reglas para lograr la máxima eficiencia en las formas de estructurar y manejar un organismo social.

Fuente: Hurtado, Darío (2008).

Con base en esta información, pueden apreciarse distintas acepciones del

término. Ya sea un proceso, conjunto de reglas y principios o uso de la autoridad,

es claro que administración se refiere a la dirección que se imprime en el proceso

encargado de desarrollar, implementar y controlar los mecanismos idóneos para

alcanzar determinado fin, auxiliándose de distintos recursos, resultando el humano

el principal factor para el éxito de esta tarea.

Expuesto lo relativo al concepto de administración, se hace referencia a la

definición de administración pública. Antes de exponer el significado del término

de manera concreta, debe hacerse referencia a la multiplicidad de enfoques desde

los cuales se puede definir o estudiar. Una distinción inicial, requiere considerar

que la administración pública puede ser concebida como actividad, proceso o

disciplina científica, y al mismo tiempo puede incluirse en las categorías de arte,

filosofía y profesión.17

17

Cfr, Sánchez González, Juan José, op, cit.


17

Tomando en cuenta que ya se ha hecho referencia a los orígenes de la

administración pública moderna y al término de administración; a pesar de la

diversidad de definiciones que se pudieran ofrecer, ya se han proporcionado

elementos que le permiten distinguir el campo de acción y propósito de la

administración pública. Para conceptualizarla de manera concreta, a continuación

se presentan dos definiciones, elegidas por su practicidad y aplicabilidad al

contexto mexicano, permitiendo esclarecer el término de acuerdo con los fines de

este trabajo.

La administración pública puede ser definida a partir de dos criterios: el

orgánico y el dinámico funcional:

Orgánico: La parte de los órganos del Estado que dependen directa, o

indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no

desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su acción es continua y

permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización

jerarquizada y cuenta con a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c)

estructura jurídica, y d) procedimientos técnicos.

Dinámico-Funcional: Se entiende como la realización de la actividad que

corresponde al conjunto que se refiere el criterio orgánico. Son los sistemas,

procesos y acciones que permiten la consecución de sus fines.18

Para efectos de este trabajo, la conceptualización de administración pública

no hará referencia a un enunciado que limite su naturaleza, estructura orgánica o

actuación. Más bien, se definirá como el conjunto de sistemas, procesos,

procedimientos, actos y acciones concretas, caracterizados por un origen, fines,

medios y métodos inherentes a su actuación y que la distinguen. Son estos los

elementos que la distinguen y la definen. El siguiente esquema describe estas

características:

18

Cfr, Acosta Romero, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Primer Curso, Decimosexta edición actualizada, Porrúa, México, 2000.


18

Ilustración 1-1 Elementos definitorios de la Administración Pública

Se refiere al conjunto de sistemas, procesos, procedimientos, actos y acciones concretas caracterizadas por su:

Fuente: Elaboración propia.

La Planeación

Considerando que la administración pública se auxilia para el cumplimiento de sus

fines de la ciencia administrativa, y que la presente investigación se ocupa del

tema de planeación estratégica, en los siguientes apartados se describirá el

término de planeación, y la utilización de esta herramienta desde la administración

pública aplicando la teoría de sistemas.

En palabras de Henry Fayol, el logro de objetivos de la organización

requiere de la coordinación y la optimización de recursos con que cuenta, por lo

cual el administrador deberá prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.19

Entiéndase por estos términos lo siguiente:

1) Previsión:20 avizorar el futuro y trazar el programa de acción.

2) Organización: construir las estructuras material y social de la

empresa.

3) Dirección: guiar y orientar al personal.

19

Hernández y Rodríguez, Sergio, Introducción a la Administración, Teoría General Administrativa: origen, evolución y vanguardia, 4ª Edición, Mc Graw-Hill, México, 2006, p. 70. 20

Fayol estableció la previsión y no la planeación como etapa independiente. Posterior a su esquema propuesto, distintos autores prefieren la utilización del término planeación, o lo incluyen como primera etapa del proceso administrativo: Koontz y O´Donnell, George R. Terry, Francisco J. Casillas, José Antonio Fernández y Agustín Reyes Ponce. Cfr., Hernández y Rodríguez, ibíd.


19

4) Coordinación: enlazar, unir y armonizar todos los esfuerzos

colectivos.

5) Control: Verificar que todo suceda de acuerdo con las reglas

establecidas y las órdenes dadas. Su objetivo es identificar las

debilidades y errores para rectificarlos y evitar que se repitan.21

Estos conceptos, a su vez, constituyen las etapas que componen el proceso

administrativo. Si bien, este esquema inicial ha sufrido ligeras, pero diversas

modificaciones, en la literatura actual se consideran cuatro las etapas del proceso

administrativo: planeación, organización, dirección y control.

Ahora, para enfocarse en lo relacionado con la planeación, habrá

considerar su definición:

Es el proceso continuo de emprender decisiones o tomar riesgos en forma

sistemática con el mejor conocimiento de resultados organizando

sistemáticamente los esfuerzos necesarios para llevar a cabo dichas

decisiones, midiendo los resultados contra las expectativas a través de la

retroalimentación.22

Es una disciplina que trata de identificar acciones a través de una secuencia

sistemática de toma de decisiones, para generar los efectos que se espera

de ellas, o sea, para proyectar un futuro deseado y los medios efectivos

para lograrlo.23

La planeación es un proceso que le permite a determinada organización o

sistema establecer un sistema de objetivos claros y coherentes, con base en un

diagnóstico y un ejercicio prospectivo; propiciando la toma de decisiones, su

ejecución y evaluación. Pueden distinguirse tres puntos cruciales durante este

21

Chiavenato, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración, 7a Edición, Mc Graw-Hill, México, 2007, pp. 70,71. 22

Konntz, Harold y O,Donell, Cyril, en López Berzunza, Enrique, Planeación y Control Estratégico, Instituto Politécnico Nacional, UPIICSA, [en línea], disponible en: http://148.204.211.134/polilibros/portal/Polilibros/P_proceso/Planeacion_y_Control_Estrategio_Lic_Enrique_Lopez_Berzunza/pdf/Unidad%20%201.pdf, [consulta: 3 de Diciembre de 2012]. 23

Kuri Abdala, José Antonio, Apuntes de planeación, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ingeniería, [en línea], disponible en: http://www.ingenieria.unam.mx/~jkuri/, [consulta: 3 de Diciembre de 2012].


20

proceso: el establecimiento de los objetivos deseados, la elección de los medios

propicios para alcanzarlos y la ejecución de las decisiones.

La importancia del proceso de planeación radica en que éste le permitirá a

la organización cumplir con su razón de ser, es decir, le ayudará a distinguir y a

auxiliarse de las herramientas, recursos y procesos indicados para cumplir con el

propósito por el cual fue creada.

En el caso de la administración pública, como brazo auxiliar del Estado para

el cumplimiento de sus fines, los asuntos que le son encomendados, están

relacionados con la satisfacción de las necesidades y prestación de servicios

públicos para el desarrollo de la población. La consecución de éstos fines y el

logro de sus objetivos, se configuran como elemento crucial para el adecuado

funcionamiento de determinada comunidad o país. Su cumplimiento o

incumplimiento, sea o no parcial, impacta en el desarrollo de cada una de las

áreas de la vida pública.

Debido a la complejidad de la dinámica social y a los múltiples asuntos que

debe atender, los resultados de las acciones emprendidas desde la administración

pública en los diversos ámbitos de su competencia, se encuentran condicionados

por distintos factores que deben ser considerados en el proceso de planeación. De

esta manera, la actividad de la administración pública deberá planearse utilizando

esquemas que permitan a los administradores considerar cada uno de los factores

que pudieran influir en el cumplimiento de los fines.

La teoría de sistemas es una herramienta que puede ayudar a esta tarea,

pues auxilia en el desarrollo de esquemas y formulaciones conceptuales

integrales, universales e interdisciplinarias, aplicables para la resolución de

distintos problemas en varios campos del conocimiento. Permite sustituir la

perspectiva fragmentaria e investigar con detenimiento las relaciones entre el

medio ambiente, el sistema examinado y la decisión que debería adoptarse, al

mismo tiempo que permite su evaluación.24

24

Cfr, Marini, Caio y de Barros, Jorge, Teoría de sistemas aplicada a empresas públicas, en Escuela Interamericana de Desarrollo, Fundación Getulio Vargas, Administración de empresas públicas, Limusa, México, 1979, p. 83.


21

Ludwig von Bertalanffy, precursor y teórico de la teoría general de sistemas,

indica que el principio de ésta, es la formulación y derivación de aquellos principios

que son válidos para los “sistemas” en general. Es un instrumento útil al dar, por

una parte, modelos utilizables y transferibles entre diferentes campos y evitar por

otro, vagas analogías que a menudo han perjudicado el proceso en dichos

campos. También es capaz de dar definiciones exactas de conceptos y, en casos

apropiados, de someterlos a análisis cuantitativo.25

Según Bertalanffy, es necesario estudiar no sólo partes y procesos

aislados, sino también resolver los problemas hallados en la organización y el

orden que los unifican, resultantes de la interacción dinámica de las partes y que

hacen el diferente comportamiento de estas cuando se estudian aisladas o dentro

de un todo. La teoría de sistemas, aplicada a la administración, reconoce a las

organizaciones como sistemas que responden a dinámicas y procesos que

pueden ser esquematizados y analizados. Sistema puede ser definido como:

Un conjunto de elementos dinámicamente relacionados, que crea una actividad para

alcanzar un objetivo, actuando sobre los datos, sobre la energía, e incluso sobre la

materia, dentro de una referencia cronológica dada y que proporciona información,

energía o materia.26

Los sistemas pueden ser clasificados dependiendo su origen, nivel de

interacción con el ambiente o complejidad.27 Cuentan también con una serie de

características y elementos que los distinguen y les permiten ubicarse en la

categoría de sistemas, que se describen a continuación.

25

Von Bertalanffy, Ludwig, Teoría general de los sistemas; fundamentos, desarrollo, aplicaciones, 2ª edición, Fondo de Cultura Económica, México, 2006. 26

Chiavenato, Idalberto, en Marini, Caio, op, cit. 27

Para ejemplificar brevemente la tipología de sistemas, pueden mencionarse los siguientes: por su origen; naturales (resultado de proceso natural, como el sistema solar), artificiales (en su formación interviene el ser humano). Pueden ser también abiertos (tienen acción recíproca con el medio ambiente, influyendo en él y siendo influido por él) o cerrados (no hay interacción con el ambiente). En relación con su complejidad pueden clasificarse como complejos simples, complejos descriptivos y excesivamente complejos. Finalmente se encuentra el sistema determinista (en el que las acciones recíprocas entre las partes revisten una forma perfectamente previsible), y el probabilista (en el que las acciones reciprocas entre las partes revisten una forma imprevisible; son posibles dos situaciones: riesgo, cuando las probabilidades son conocidas, e incertidumbre, cuando son desconocidas). Marini, Caio, op, cit.


22

Tabla 1-2 Características básicas de los Sistemas

CARACTERÍSTICA DEFINICIÓN

Propósito u objetivo Todo sistema tiene un objetivo, la estructuración de los elementos del sistema buscará el logro de éste.

Globalismo Se refiere a la posibilidad de que se generen impactos a causa de las modificaciones de determinada acción. Entre las diversas partes del sistema existe una relación causa-efecto.

Entropía Se refiere a la tendencia que tienen los sistemas a desgastarse. A medida de que aumenta el número de datos, disminuye la entropía.

Homeostasia Es el equilibrio dinámico de los componentes de un sistema. Este concepto creado por C. Bernard propone que todos los mecanismos vitales tienen por objetivo mantener constantes las condiciones de vida en el ambiente interno, la estabilidad del medio interno es una condición primordial. Este equilibrio se logra mediante un mecanismo de autorregulación.

Fuente: Marini, Caio (1979).

En cuanto a sus elementos, los sistemas se representan comúnmente

mediante diagramas de bloques, que esquematizan los tres componentes que lo

integran:

a) Entradas: se dividen a su vez en tres categorías: materiales que

circulan por el proceso de conversión, datos ambientales que ingresan y

afectan el funcionamiento del sistema, la última categoría abarca

energía, capital, administración, trabajo, tierra e información.

b) Proceso de conversión: Transforma las entradas en salidas, también

refleja la modificación continúa con el transcurso del tiempo.

c) Salidas: Son los resultados que se obtienen de un proceso.

Representan los fines para los que se unen todos los elementos

integrantes de un sistema. Todo sistema necesita de un conjunto de

metas y objetivos que tratara de alcanzar, pues sin él, carece de sentido

la naturaleza del resultado. Si las metas no están bien definidas, no son

conmensurables, será imposible realizar una evaluación de la eficiencia

del sistema. El problema crítico al establecer un sistema radica en

determinar las entradas y el proceso de conversión, con su capacidad y

corrientes que satisfarán mejor los criterios para medir los resultados.28

28

Marini, Caio, op cit.


23

El siguiente esquema ejemplifica el modelo general de sistema:

Ilustración 1-2 Modelo general de sistema

Fuente: Marini, Caio (1979).

La utilización de un enfoque sistémico, permite distinguir las etapas que

componen el sistema, y para efectos del proceso de planeación, ayuda a distinguir

los elementos que intervienen en cada una de las fases, facilitando el diagnóstico

y el establecimiento de objetivos y metas, considerando diversas variables que

pudieran intervenir y/o alterar la consecución de éstos. Sistematizar las ciencias

puede dar respuesta a los graves problemas que el panorama actual suscita,

afrontar las oportunidades y peligros que lleva aparejado el progreso técnico y

científico, induciendo nuevas formas de interacción y reparto de responsabilidades

entre el Estado y la sociedad.29

29

Cfr, Schmidt-Assman, Eberhard, La Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema, Instituto Nacional de Administración Pública, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., España, 2003.


24

Para revisar cómo se efectúa el proceso de planeación desde la

administración pública, es necesario conceptualizarla en el ámbito de lo público y

como un instrumento de gobierno. La siguiente definición permite concebir la

planeación en términos de quehacer público-administrativo:

La planeación es un proceso dirigido por determinados órganos de gobierno que

tiene por objeto la ordenación racional y sistemática de acciones para el desarrollo

nacional, mediante la aplicación de instrumentos jurídicos, programáticos, técnicos y

metodológicos, al calor de criterios estratégicos previamente establecidos y en orden

a ciertos principios y bases legales.30

Una vez conceptualizado lo relativo a la administración pública y la

planeación, para aproximarse al objeto de esta investigación, será necesario

revisar los antecedentes y funcionamiento del sistema de planeación en México,

que recibe el nombre oficial de Sistema de Planeación Democrática, cuyo

establecimiento se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y es reglamentado por la Ley de Planeación.

1.5 SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA

En México, la planeación se ha constituido como el principal instrumento para

orientar y organizar lo relativo a los principales temas de la agenda nacional. A

pesar de que jurídicamente, la planeación data de hace más de setenta y cinco

años; su existencia y funcionamiento real se remontan a inicios de la década de

los ochentas, con el inicio de la administración presidencial de Miguel de la

Madrid.31

30

Pérez Castañeda, Juan Carlos, La Planeación y el Desarrollo Rural, Cámara de Diputados, Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, Primera Edición, México, 2007, p. 63. 31

El primer registro jurídico relacionado con la planeación data del 12 de Enero de 1928, con la promulgación de un decreto del Congreso de la Unión que otorgaba facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para que expidiese una ley conducente a la creación de un cuerpo consultivo oficial, permanente y autónomo dedicado a la iniciativa y consulta del gobierno federal en asuntos económicos y sociales, integrado por representantes del sector público y de los obreros, industriales, comerciantes, agricultores, consumidores y sociedades científicas y académicas. Se publica por el entonces Presidente Plutarco Elías Calles, el 15 de Junio de 1928, la Ley del Consejo Nacional Económico, a pesar de este hecho, no se tiene conocimiento de que el consejo haya sido formalmente instalado, o que haya llegado a sesionar. Si bien no se menciona el término de planeación, es este el primer intento por definir y priorizar las políticas públicas para el desarrollo. Continuación de este esfuerzo se encuentra en la publicación de la Ley sobre Planeación General de la


25

Como parte de sus primeras acciones de gobierno, De la Madrid reformó

los artículos 25 y 26 Constitucionales, y publicó la ley reglamentaria de éste último.

Estas adecuaciones jurídicas permitieron reforzar el papel del Estado como rector

de la economía y el desarrollo nacional, e imprimirle obligatoriedad a la tarea de

planeación. La obligatoriedad y fuerza vinculatoria emanadas de la nueva

legislación, son los principales elementos que evidencian la importancia de la

planeación en el nuevo esquema mexicano.

De la Madrid, define a la planeación democrática de la siguiente manera:

Es el instrumento que permite captar las necesidades populares, sus demandas y

sugerencias, para convertirse en un vehículo que capte los sentimientos de la nación

y transformarlos así en un plan de gobierno. Permite articular las demandas

sociales, a fin de que el sistema político y la administración pública reconozcan y

capten las demandas, haciendo posible la construcción de programas e

instrumentos de trabajo para satisfacerlas ordenada y eficazmente.32

La planeación democrática concebida desde el ejecutivo federal en 1983,

implica la racionalización y utilización de los mejores instrumentos técnicos para

conducir participativamente los esfuerzos a favor del desarrollo, propone la

realización de rigurosas evaluaciones en cuanto a la medición y corrección de los

resultados, también señala la necesidad de efectuar enmiendas y reorientaciones

pertinentes de los procedimientos, todo esto para procurar el beneficio de las

mayorías.

De esta manera, el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD)

que opera actualmente, se origina a partir de la reforma al artículo 26

constitucional en 1983 y con la publicación de la Ley de Planeación, el 5 de Enero

de ese mismo año. En estos documentos se establecieron los lineamientos

República, el 12 de Julio de 1930; éste ordenamiento dio paso a la creación de un Comisión Nacional de Planeación y una Comisión de Programa, cuyas funciones se relacionaban con la elaboración del plano nacional de México. Este plano era una especie de inventario nacional y regionalizado de los recursos naturales del país, que tenía por finalidad planear adecuadamente las obras de infraestructura a construir por los gobiernos emanados de la Revolución. En 1933, el Partido Nacional Revolucionario elabora para promocionar la campaña política del General Lázaro Cárdenas, el Plan Sexenal 1934-1940, este documento no estableció un sistema de planeación, pero representó la primera agenda de trabajo gubernamental en la historia del país. Pérez Castañeda, Juan Carlos, ibíd. 32

Vid., De la Madrid, Miguel, Planeación Democrática, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1983.


26

generales del SNPD, como eje rector en la definición de los grandes objetivos

nacionales. A continuación se presenta una definición del Sistema Nacional de

Planeación Democrática:

Es un conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y entidades de la

administración pública federal, estatal y municipal y a los organismos e integrantes

de los sectores social y privado. Con su constitución se identifican las

responsabilidades en la toma de decisiones y se formalizan los procedimientos para

la elaboración del plan, programas y proyectos, consolidándose los mecanismos de

coordinación con los gobiernos estatales y municipales y fortaleciéndose las

relaciones internas de la administración pública federal, mismos que se adecuan a

los requerimientos de información, capacitación e investigación para la planeación.33

El SNPD funciona al transformar, en teoría, los fines del proyecto nacional

en objetivos y establecerlos en un Plan Nacional de Desarrollo. La planeación

adquiere el adjetivo “democrática”, al involucrar a diversos actores sociales, con el

propósito de captar sus necesidades, demandas y sugerencias. La participación

posibilita sistematizar los requerimientos de distintos sectores,34 a fin de combatir

los principales problemas sociales del país, buscando una sociedad más justa,

equitativa y activa. Para orientar el cumplimiento de este propósito, el artículo

tercero de la Ley de Planeación se refiere a la planeación nacional del desarrollo,

que define de la siguiente manera:

Es la ordenación racional y sistemática de acciones que, con base en el ejercicio de

las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la

actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y

aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la

transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y

33

Pérez Castañeda, Juan Carlos, ibíd. 34

Si bien se buscaba promover la participación entre distintos sectores sociales, un elemento importante en el nuevo sistema de planeación se refería a una tendencia descentralizadora (de tipo administrativo) que permitiera y promoviera la intervención efectiva de los gobiernos estatales y municipales en la tarea de planeación. Actualmente, el modelo bajo el cual opera el SNPD se compone de dos clases de sistemas autónomos, el sistema federal y los 31 sistemas a nivel estatal y el del Distrito Federal; éstos deberán articularse eficazmente, resultando todos, igual de importantes para el cumplimiento de su propósito e integrando principios como el de integralidad, congruencia y subsidiariedad. Cfr, Pérez Castañeda, Juan Carlos, ibíd.


27

objetivos que la propia Constitución establece. Mediante la planeación se fijarán

objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como criterios basados en estudios

de factibilidad cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de

ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.35

Una vez conceptualizado el SNPD, se describirá brevemente su naturaleza

y operación con base en lo establecido en la normatividad vigente y aplicable en la

materia, así como los medios para su instrumentación: Los artículos 25 y 26

constitucionales, la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo, sus

vertientes e instrumentos.

A nivel Constitucional, el artículo 25 establece que corresponde

exclusivamente al Estado la rectoría del desarrollo nacional, teniendo como

principal propósito el fortalecimiento indistinto de la libertad y dignidad de las

personas. A continuación, el fragmento que lo señala:

Artículo 25: Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la

Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento

económico y empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el

pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,

cuya seguridad protege esta Constitución [...]

A través de este precepto se fundamenta la intervención del Estado en la

tarea de planeación, pues lo reconoce como la máxima instancia en la dirección

del desarrollo nacional, señalando sus fines y orientación. Es el contenido del 26

constitucional, el que indica los componentes del sistema de planeación: bases

jurídicas y programáticas, órganos para su operación e instrumentos y

procedimientos para su operación.36

35

Artículo 3, Ley de Planeación, Diario Oficial de la Federación, 5 de Enero de 1983, última reforma 27 de Enero de 2012. 36

Pérez Castañeda, op cit.


28

Artículo 26:

A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo

nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de

la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de

la nación.37

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los

objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la

participación de los diversos sectores sociales recogerá aspiraciones y demandas

de la sociedad para incorporarlas al plan y a los programas de desarrollo. Habrá un

plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente todos los programas

de la Administración Pública Federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación

y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios

para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas

de desarrollo. Así mismo, determinará los órganos responsables del proceso de

planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios

con los gobiernos de las entidades federativas e introduzca y concierte con los

particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución [...]

Señalado el fundamento constitucional, es necesario describir brevemente

la ley reglamentaria del artículo 26, que es la Ley de Planeación. Ésta Ley tiene

por objeto establecer los principios para la Planeación Nacional del Desarrollo, el

funcionamiento y las bases del Sistema Nacional de Planeación Democrática, del

37

Por solidez debe entenderse, en estricto sentido, la congruencia entre las diferentes finalidades dentro de un marco general que permita alcanzarlas realmente. Siendo diversas las actividades del Estado, es necesario que dentro del sistema que éste propone, se especifiquen las prioritarias para determinar cuáles objetivos deberán alcanzarse en una primera etapa, y cuales posteriormente. En cuanto al dinamismo, el sistema no deberá encerrarse en fórmulas permanentes; debe ser capaz de responder a las necesidades cambiantes que implica el esquema de vida actual. Al mismo tiempo será permanente, aunque pudiera parecer contradictorio, se refiere a que los fines del desarrollo nacional requieren de acciones continuas, que sin perder de vista las necesidades que se modifican, se persigan los objetivos planteados a lo largo de la implementación del plan y los programas. La equidad requiere que se establezca un equilibrio entre todos los sectores de la población, lo que significa que la consecución de las meta, no deberá implicar el detrimento de la atención a las demandas de diferentes grupos y clases sociales. Estas finalidades están condicionadas por la independencia y la democratización política, cultural y social de la nación, previendo la necesidad de preservar las dos caras de la soberanía nacional: su capacidad autónoma de decisión y la participación del pueblo en lo que se refiere al desarrollo del país. Andrade Sánchez, Eduardo, Artículo 26, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Procuraduría General de la República, 5ª Edición, 1994.


29

Ejecutivo Federal coordinando las actividades de planeación con las entidades

federativas, de la promoción y garantía de la participación de diversos grupos

sociales en la elaboración del PND, y lo relativo a la participación de particulares

para que contribuyan a alcanzar dichos objetivos.38

Este ordenamiento también señala que la planeación será un medio para el

desempeño eficaz de la responsabilidad del Estado, en el ámbito del desarrollo

integral y sustentable del país, tendiendo a alcanzar los fines y objetivos políticos,

sociales, culturales y económicos que establece la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos. La responsabilidad de conducir la planeación nacional

del desarrollo corresponde al Ejecutivo Federal, que lo hará democráticamente,

con la participación de distintos grupos sociales.

El proceso de planeación que establece esta ley, se compone de cuatro

etapas, que pueden presentarse simultáneamente durante su ejecución, debido al

carácter permanente y continuo de ésta. La siguiente tabla detalla cada una de las

etapas.

Tabla 1-3 Etapas de la Planeación Democrática

ETAPA

DESCRIPCIÓN

Formulación

Se refiere al proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los diversos tipos de

programas establecidos en la ley (ya sean sectoriales, institucionales, especiales, regionales).

Instrumentación

Alude a la elaboración de programas operativos anuales en los que los objetivos de largo y mediano

plazo se expresan en términos de metas específicas y se precisan los instrumentos y acciones que

habrían de ponerse en práctica en cada ejercicio, así como los recursos de toda índole que con tal

propósito se asignarán a la realización de cada acción prevista.

Control

Se refiere a las tareas conducentes a la oportuna detección y corrección de desviaciones e

insuficiencias, tanto en la instrumentación como en la ejecución de las acciones a fin de cumplir

debidamente con los objetivos establecidos en el plan.

Evaluación

Concierne la acción de supervisar y cotejar con regularidad, previsiones y resultados, a fin de

retroalimentar las actividades de formulación e instrumentación, con lo cual se cierra el ciclo y se

asegura el carácter flexible y dinámico de todo el proceso.

Fuente: Pérez Castañeda, 2007.

Este sistema de planeación tiene cuatro vertientes, que se refieren a las

vías sobre las que se ejecutará el proceso y cómo será la participación de cada

uno de los actores que están obligados a intervenir. Las vertientes son las

siguientes: obligatoria, de inducción, de concertación y de coordinación. Éstas

38

Artículo primero, Ley de Planeación.


30

encuadran los planos de acción a través de los cuáles el Ejecutivo Federal puede

cumplir materialmente su función, en lo que respecta a la planeación nacional del

desarrollo.

La vertiente obligatoria se refiere a las actividades de carácter imperativo

que deben ser cumplidas por las dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal, para la consecución de las metas y objetivos de los planes y

programas sectoriales. Estas actividades son precisadas en programas operativos

anuales, que señalan las acciones concretas a las que las entidades mencionadas

deberán ajustarse, y cuyo incumplimiento significaría aplicación de una sanción.

La vertiente de inducción remite a la actividad del Ejecutivo Federal que

tiene el propósito de incentivar entre los particulares, la movilización hacia el

cumplimiento de los planes y programas. La naturaleza democrática del sistema

requiere de la intervención de diversos sectores en el establecimiento de los

objetivos y metas. Inducir la participación e involucramiento se logra por medio de

instrumentos de política económica, actos de autoridad, ya que se orienta y/o

influye sobre la actividad de los particulares, procurando que sus fines y los del

proyecto para el desarrollo nacional, sean compatibles.

La vertiente de concertación se refiere a las actividades conjuntas entre el

Estado y los particulares, cuyo fin busque el cumplimiento de los objetivos

nacionales. La acción conjunta se materializa mediante convenios de

concertación, a través de los cuales, las partes que suscriben establecen

compromisos específicos de carácter obligatorio, en pos del cumplimiento de los

planes y programas.

La vertiente de coordinación se refiere a las acciones que se efectúan entre

el gobierno federal y los gobiernos de estados y municipios, para avanzar en el

cumplimiento de las metas y objetivos de planes y programas. Es el conducto por

el cual la planeación nacional y local se articulan, creando planos definidos de

concurrencia funcional y operativa.39

Ya que se han señalado los esquemas de actuación, de sus participantes y

ámbitos, a continuación se precisan las herramientas de las que se auxilia la

39

Pérez Castañeda, op cit.


31

administración pública en el proceso de planeación. El instrumental es vasto y

puede dividirse en técnico, programático y jurídico. El esquema siguiente detalla

de manera breve cada una de estas tipologías.

Tabla 1-4 Instrumentos de la Planeación Democrática

Instrumento Definición Ejemplos Descripción

Instrumentos

técnicos

Abastecen a los órganos gubernamentales de los elementos que les permiten elaborar, operar y evaluarlos planes y programas, así como tomar decisiones inherentes al proceso.

Bancos de información

Esquemas presupues- tales

Capital humano

Implican la obtención y el uso de información suficiente y oportuna, cuya generación y análisis son necesarios para la implementación de las estrategias adecuadas que permitan alcanzar las metas y objetivos que han sido señalados.

Instrumentos

programáticos

Son mecanismos de orientación, que responden a la permanente necesidad de contar con una estrategia de desarrollo clara, para guiar acciones presentes y futuras.

Plan Nacional de Desarrollo Segundo Párrafo, Artículo 21, Ley de Planeación. Artículo 26, CPEUM.

Precisará los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines, determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social […]

Programas Sectoriales Artículo 16, Ley de Planeación.

Son elaborados por las dependencias cabezas de sector; tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades sectorizadas en ellas, y los gobiernos de los estados, así como las opiniones de los grupos sociales interesados.

Programas Especiales Artículo 26, Ley General de Planeación.

Engloban propósitos y políticas de varios sectores de la economía y de la Administración Pública Federal. Se refieren a las prioridades del desarrollo integral del país, fijadas en el plan o actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector.

Programas Institucionales Artículo 24, Ley de Planeación

Son elaborados por organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Sus objetivos estarán alineados con el Plan y los programas sectoriales.

Programas Regionales Artículo 25, Ley de Planeación.

Se refiere a espacios geográficos cuyo desarrollo se considera prioritario o estratégico, en función de los objetivos nacionales. Se definen por su extensión territorial, pues rebasa el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.

Programas Operativos Anuales Artículo 27. Ley de Planeación.

Representan mecanismos de implementación de los planes y programas. Incluyen aspectos administrativos y de política económica, social, ambiental y cultural correspondientes. Los programas deberán ser congruentes entre sí, y regirán durante el año del que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto, servirán de base para la integración de los anteproyectos de o presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades elaboran conforme a la legislación aplicable.


32

Instrumentos

jurídicos:

A través de éstos, el Estado puede ejercer de manera efectiva su papel como rector de la economía y el desarrollo nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la CPEUM. También le permite establecer compromisos con los participantes públicos y sociales del proceso de planeación. Permite materializar las intenciones del Ejecutivo Federal.

Instrumentos Jurídico-Normativos

Conjunto de leyes, decretos y reglamentos de uso obligatorio para la Administración Pública Federal, orientado al manejo de las políticas del desarrollo nacional, resaltan: -Ley Orgánica de la administración Pública Federal. - Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. -Ley de Coordinación Fiscal.

Instrumentos de Derecho público

Da fuerza y legalidad a los compromisos específicos contraídos entre los distintos órdenes de gobierno y/o los sectores social y privado. Para esto, se cuenta con tres tipos de convenios: -De coordinación – Entre dos órdenes distintos de gobierno. -De colaboración – Entre dos o más dependencias de un mismo orden de gobierno. -De concertación – Entre las dependencias de cualquier orden de gobierno y los sectores social y privado.

Fuente: Elaboración propia con información de Pérez Castañeda, 2007.

A manera de conclusión, en lo que al Sistema Nacional de Planeación se

refiere; la administración pública mexicana, en teoría, materializa sus propósitos y

fines a través del establecimiento de un sistema orgánico y programático definido,

estructurado, coordinado y homologado. Este sistema permite, en teoría, definir

con precisión los objetivos nacionales, así como las estrategias y acciones

específicas que se supone procurarán en todo momento el desarrollo nacional, de

conformidad con los principios constitucionales.

El proceso de planeación requiere de la intervención de los tres ámbitos de

gobierno (federal, estatal y municipal); del mismo modo, demanda del

involucramiento de los sectores social y privado, para conseguir la participación

integral en el cumplimiento de sus fines y metas. Debido a la complejidad y

alcances de este sistema, el uso de herramientas que contribuyan a facilitar y

mejorar los procesos de previsión, establecimiento y consecución de sus objetivos,

resultan una pieza clave.

Es así que la planeación con un enfoque estratégico se convierte en uno de

los elementos a estudiar en la presente investigación, ya que representa una

herramienta de la que se valen las organizaciones para mejorar su proceso de

planeación.


33

1.6 LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

Después de haber descrito brevemente los conceptos relativos a la planeación y

profundizar en el caso mexicano; se precisará el término de planeación

estratégica, aplicado al ámbito público. Este enfoque ha sido adoptado por

diversas entidades y dependencias gubernamentales, con el propósito de

eficientar su actuación en su ámbito de competencia.40

La planeación estratégica,41 como una herramienta que se desarrolla y

aplica exitosamente en los terrenos de la administración, encuentra sus

dificultades al momento de emplearse para el quehacer gubernamental. Factores

importantes a considerarse en este análisis, se refieren a los antecedentes,

naturaleza y desempeño de la administración pública, específicamente en el

contexto mexicano.

Las recurrentes crisis económicas y políticas, aunadas a los resultados

incipientes de los gobiernos en turno, fueron características de las postrimerías del

siglo XX, que colocaron a la administración pública como una disciplina obsoleta,

que requería de una modernización urgente. La nueva dinámica económica y el

agotamiento del esquema de gobierno autoritario, obligaron a las nuevas

administraciones a reformular su organización, patrones directivos y de operación,

esquemas de formulación de políticas, su poderío y manera de interpretar la

función pública.

40

En un principio se argumentaba que la planeación estratégica no era susceptible de ser aplicada a la actividad gubernamental, puesto que se identificaba con actividades propias de la empresa privada: uso de análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), establecimiento de misión visión, objetivos estratégicos y escenarios, vinculados estrechamente a los valores de la organización; requiere también el establecimiento de liderazgos para la realización de proyectos y un enfoque clientelar, se auxilia de un sistema de indicadores y registro de procesos que le permita monitorear y apreciar los resultados. La aplicación de esta herramienta en el ámbito público ha superado algunos de los obstáculos técnicos para su aplicación, y se utiliza en países desarrollados y en vías de desarrollo. Oropeza López, Alejandro, La Evaluación de la Función Pública en México, México, Plaza y Valdés, S.A. de C.V., Primera Edición, 2005, p. 64. 41

El adjetivo estratégica, tiene implicaciones de tipo militar. Proviene del griego strategia/stratégos, y significa general. Se adopta debido al uso de líneas de acción genéricas llamadas estrategias, o alternativas estratégicas, que buscan cubrir el diferencial entre el ser y el deber ser de las organizaciones. Valdés Hernández, Luis Alfredo, Planeación Estratégica con Enfoque Sistémico, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Contaduría y Administración, 2004.


34

Para responder a estas demandas, surgen a mediados de los ochentas, dos

tendencias para la rectificación y reconstrucción de la administración pública. La

primera representada por el movimiento disciplinario y profesional del análisis y

diseño de la política pública, concentraba su atención en mejorar la calidad de la

decisión de gobierno o de la formulación de políticas. La segunda, fue la gestión

pública, que enfocaba sus esfuerzos en la reorganización y gestión del aparato

gubernamental.

Con reformas de tipo hacendario y político que obligaban al sistema a

renovarse, el esquema de gestión pública fue adoptado por las administraciones

en turno. Dicho esquema tenía por objetivo conciliar la acción administrativa con

principios referidos a la economía, eficacia y eficiencia del quehacer

gubernamental a través de reformar los sistemas de control interno y

presupuestación pública, asegurar la eficiencia económica de las operaciones de

gobierno, equilibrar el ingreso-gasto público, el alto rendimiento administrativo,

transparentar el ejercicio de la función pública y de los recursos públicos, así como

combatir la corrupción.42 Dichas transformaciones permitieron e invitaron al uso de

herramientas y técnicas de la administración privada, una de ellas, la planeación

estratégica.

Desde la administración privada, la planeación estratégica puede definirse

de las siguientes maneras:

Proceso que pretende, en primer lugar, establecer un sistema de objetivos

coherentes fijando sus prioridades; en segundo término, determinar los medios

apropiados para la consecución de dichos objetivos; con ello asegurará la

efectiva ejecución de estos medios para alcanzar los objetivos señalados43.

Una herramienta administrativa de dirección para sustentar las decisiones de

largo plazo de las empresas e instituciones que les permite gobernar su futuro y

adaptación continua a las circunstancias cambiantes del entorno44.

42

Cfr., Aguilar Villanueva, Luis F, Gobernanza y Gestión Pública, México, Fondo de Cultura Económica, Primera Edición, 2006. 43

Maqueda Lafuente, Javier, en Valdés Hernández, Luis Alfredo, op cit. 44

Hernández y Rodríguez, Sergio, op cit.


35

El propósito de la planeación estratégica es, permitir que la empresa obtenga,

con la mayor eficacia posible, una ventaja sostenible sobre sus competidores.45

Para su uso en el ámbito público, no se considera el enfoque de la ventaja

competitiva, más bien, busca observar las posibles alternativas de acción en un

escenario futuro, este planteamiento a largo plazo, es la principal motivación y

fundamento de las decisiones tomadas en el presente. Una definición que permite

situar de manera más precisa la planeación estratégica en el quehacer

gubernamental, se muestra a continuación:

El proceso de examinar la situación corriente de una comunidad u organización y su

futura trayectoria; marcar metas, desarrollar una estrategia para conseguir dichas

metas y medir los resultados. Diferentes procesos de planeación estratégica

involucran distintas taticas, pero la mayoría implican un número de pasos básicos.

Análisis de la situación, interna y externa

Diagnóstico o identificación de las situaciones clave que afronta la organización

Definición de la misión de la organización

Articulación de las metas básicas de la organización

Creación de una visión

Desarrollo de una estrategia para conseguir la visión y las metas

Desarrollo de un calendario para dicha estrategia

Medición y evaluación de los resultados46

Se resume que la planeación estratégica es un proceso que permite a

determinada organización, trazar la ruta adecuada que le permita la consecución

de sus objetivos a largo plazo, a través del conocimiento cabal de su situación

presente, la toma de decisiones y, principalmente, el establecimiento de líneas de

acción (estrategias) que se alineen con un sistema de objetivos y metas

establecidos en función del futuro deseado, buscando, evidentemente, su

45

Morales González, María; Pech Vargues, José Luis, Competitividad y Estrategia: el enfoque de las competencias esenciales y el enfoque basado en los recursos, México, Revista de Contaduría y Administración, No. 197, Abril-Junio 2000. 46

Osborne y Gaebler, en Oropeza López, op cit.


36

supervivencia, modernización y adaptación; sin detrimento de su eficacia y

eficiencia.

La formulación de estrategias puede realizarse a través de varios modelos;

siendo los tres más comunes: diseño de estrategias, planeación de estrategias y

análisis de estrategias. La elección del modelo a utilizar debe realizarse en función

de las necesidades de la organización, considerando sus características, así como

los pros y contras que cada esquema ofrece de acuerdo con su metodología. El

modelo utilizado en el esquema de planeación que se analiza en este trabajo, es

el de planificación estratégica.47

Algunas de las características de este modelo son la utilización de un

conjunto de procedimientos, que se remiten a la utilización de métodos de

verificación y técnicas que le permitan seguir un orden determinado formalmente.

Es un proceso analítico y formal, que subraya la descomposición en partes

menores, prestando atención a técnicas operativas como la calendarización, la

programación, elaboración de presupuestos. Las estrategias surgen completas del

proceso, para ser explicadas de tal modo que después puedan llevarse a la

práctica, prestando especial atención a los objetivos, presupuestos, programas y

planes operativos de diversa naturaleza.48

Para precisar algunos de los términos recién mencionados, se incluyen las

definiciones de plan, programa y proyecto, en el plano del quehacer de la

administración pública.

Plan: De él se derivan los programas y proyectos necesarios para conseguir los

objetivos propuestos, y así, obtener un proceso que permita el desarrollo económico

y social. Representa la culminación de los esfuerzos por integrar y dar coherencia a

cada programa en relación con los objetivos y metas generales.

47

La planificación estratégica es una de las corrientes más antiguas en lo que a elaboración de estrategias se refiere. Dominó el panorama durante los años sesenta, pero su influencia ha disminuido, ya que ha sufrido de algunos fracasos muy visibles. Henry Mintzberg señala que la profundización y el estudio del tema se desarrolló ampliamente, pero sólo en términos cuantitativos, repitiendo ideas básicas que eran concebidas casi de manera trivial, impidiendo el desarrollo y evolución del modelo. Mintzberg, Henry; Brian Queen, James; Voyer, John, El proceso estratégico, Conceptos, contextos y casos (Edición breve), México, Prentice Hall, Primera Edición, 1997. 48

Mintzberg, Henry, ibíd.


37

Programa: Se encarga de unir los proyectos para la planeación del desarrollo y

darles coherencia con relación a cada uno o varios objetivos.

Proyecto: Es la unidad mínima del plan, compuesto por un conjunto de actividades

coherentes con objetivos y meta asignados al programa o programas vigentes.49

La implementación de cada una de las acciones contenidas en los planes,

programas y proyectos, requiere de la intervención del recurso humano en sus

distintos niveles de organización y operación. La siguiente tabla permite apreciar

dichos niveles, el tipo de decisiones que les corresponde tomar y su ámbito de

acción en la estructura programática.

Tabla 1-5 Niveles de decisión y agregación en la Administración Pública

NIVEL PUESTOS AGREGACIÓN

Mandos Superiores Director General Adjunto, Director General, Jefe de Unidad, Coordinador General, Oficial Mayor, Subsecretario, Secretario. (o su equivalente en el sector paraestatal)

Planes

Mandos Medios Director de Área, Subdirector de Área, Jefe de Departamento. (o su equivalente en el sector paraestatal)

Programas

Enlace y Operativos Enlace de alta y baja responsabilidad. (o su equivalente en el sector paraestatal)

Proyectos

Se observa la división de las funciones que a cada nivel corresponde, lo

que evidencia la precisión y detalle con las que este proceso de planeación debe

ser diseñado e implementado. Debido a esta exactitud, que podría traducirse

como rigidez, la metodología del modelo de planificación estratégica ha recibido

distintas críticas y posibles respuestas a sus fracasos. Algunos teóricos o

estudiosos del tema, explican los resultados negativos a partir de la falta de

compromiso de los mandos superiores y los climas organizacionales incompatibles

con el ejercicio de la planeación. Con frecuencia se piensa que este modelo es

adecuado para abordar el cambio y los ambientes turbulentos, sin embargo, las

organizaciones normalmente hacen planes para fijar un rumbo, no para alentar el

cambio. En este contexto, la planeación, que obliga a ceñirse a los planes y

programas establecidos, está diseñada para ser inflexible. Hay evidencia de que la

49

Váldes Hernández, op cit.


38

planeación, por su naturaleza descompositiva y por el uso de categorías

existentes, se convierte en un proceso conservador y no en uno creativo.50 Es

decir, la desagregación de cada una de las tareas que integran el proceso de

planeación, así como la proyección y estrategia correspondientes a cada una,

limitan la capacidad de adaptación o mejoras una vez que se ha iniciado la

implementación.

A pesar de las críticas, es este el enfoque que se ha implementado en la

administración pública mexicana en la actualidad. Si bien, resulta imperante la

adopción de herramientas y procesos que permitan modernizar el quehacer

administrativo, en un contexto caracterizado por procesos de democratización,

globalización, tecnificación, pauperización, crisis y transformación; es necesario

hacerlo considerando alternativas que permitan aproximarse adecuadamente a

necesidades sociales específicas; así como aquellas demandas sensibles y

urgentes, que llevan años sin atenderse cabalmente, siendo condicionadas por

voluntades políticas o errores administrativos.

Considerando el esquema de operación actual de la administración pública

mexicana actual, y la adopción de la planeación estratégica por parte de diversas

instancias en el ámbito gubernamental, aunque este modelo sea susceptible de

críticas o dificultades en su implementación, analizarlo y estudiarlo permitirá

ofrecer posibles soluciones para su mejora y modernización en cuanto a nuestro

tema de estudio, relacionado con la planeación estratégica y la prevención del

delito. De este modo, a continuación se presenta una descripción del proceso de

planeación estratégico, que permitirá, en los capítulos siguientes, observar su

comportamiento al ser aplicado en el caso de la seguridad pública y la prevención

de delito, para su posterior análisis y evaluación.

50 Mintzberg, Henry, op cit.


39

Descrito el enfoque de planeación estratégica, para conocer cómo se

efectúa la planeación en el caso de la seguridad pública y la prevención del delito,

que como ya se mencionó, es nuestro tema de estudio; a continuación se

enuncian los planes y programas aplicables a este ámbito, de conformidad con el

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y estructura programática correspondiente.

El contenido de cada uno de estos planes se detalla en el capítulo 3 de este

trabajo.

En primer término se encuentra el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012,

le siguen el Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012 y el Programa

Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012. Finalmente se encuentra la Estrategia

Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.

Estos documentos regulan el marco de actuación y planeación de las

instancias a cargo de la seguridad pública. El contenido programático en la

materia al que hacen referencia los planes y programas mencionados, permitirá

contextualizar lo relativo a la prevención del delito desde el ámbito federal, al

mismo tiempo, proporcionará los elementos para realizar el análisis posterior del

proceso de planeación estratégica que elaboró e instrumentó el Secretariado

Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En el siguiente capítulo, se describirá lo relativo a las nociones de seguridad

pública, prevención del delito, el contexto de la seguridad pública en México, para

finalizar con el marco jurídico que regula la materia en México, así como la

estructura orgánica cuya competencia incluye las labores de prevención social del

delito.

Prevención del Delito en el Sistema Nacional de Seguridad Pública

40

2. PREVENCIÓN DEL DELITO EN EL SISTEMA

NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA

2.1 ESTADO, GOBIERNO Y SEGURIDAD PÚBLICA

Desde sus orígenes, el Estado ha tenido como uno de sus principales propósitos

la protección y salvaguarda de la vida y los bienes de sus integrantes. El

desempeño de estas actividades agrupa los fines que se identifican con la función

de seguridad pública que desempeña el Estado en la actualidad. En el capítulo

anterior, se señaló al Estado como aquel que instituye un orden común a través de

una estructura de poder y un esquema normativo que busca la promoción y

mantenimiento del bien común, el orden y la paz públicos, y al gobierno como la

instancia que determina la orientación política de una sociedad determinada; por lo

tanto, resta profundizar la relación que éstos guardan con la seguridad pública,

uno de los principales conceptos a analizar en este capítulo.

Entonces, es prudente describir el surgimiento de la función de la seguridad

pública y su importancia para el desempeño y cumplimiento de los fines del

Estado, así como el contexto y la situación que actualmente guarda en México. La

comprensión de estas variables, permitirán profundizar en el estudio y la emisión

de propuestas que coadyuven a generar, desde el proceso de planeación en la

administración pública, soluciones factibles que atiendan las necesidades urgentes

que en la actual crisis en materia de seguridad pública, México atraviesa. A

continuación, se examinan los elementos que intervienen en la configuración del

término seguridad pública, partiendo de la actuación e intervención del Estado y el

Gobierno.

El funcionamiento pacífico y ordenado de la comunidad política, es una de

las condiciones que permiten su permanencia. De esta manera, la función de

seguridad pública se convierte en un elemento cuyo éxito o fracaso, repercute de

manera directa en las condiciones que el Estado realiza su labor y cumple con sus

propósitos. El mantenimiento de la seguridad pública, descansa en dos elementos


41

característicos del Estado y el Gobierno: el monopolio legítimo de la fuerza, y la

determinación de las directrices y orientaciones para conseguir el mantenimiento

de la paz y el orden, respectivamente.

En la construcción de la seguridad pública, intervienen la regulación de

conductas y todos aquellos procesos relativos a la procuración del cumplimiento

de dichas normas. Estos procesos solo pueden ser realizados a través del aparato

estatal, sus instancias gubernamentales y procesos administrativos. Ya que se

han establecido, de manera breve, las conexiones entre Estado, gobierno y

seguridad pública, resultando importante definir con mayor precisión ésta última, y

contextualizar su operación.

Seguridad proviene del latín securĭtas, y se define como: cualidad de seguro /

certeza / Fianza u obligación de indemnidad a favor de alguien, regularmente en

materia de intereses. De acuerdo con la misma fuente, el adjetivo de seguro se

utiliza para referir aquello libre y exento de todo daño, peligro o riesgo.51

La definición citada, permite resaltar dos aspectos del concepto

mencionado: debe hacerse manifiesta una situación que represente peligro o

riesgo, y la posibilidad o condiciones para que éste pueda evitarse o eludirse

certeramente.52 Una definición más concreta, que especifica las raíces del término

y precisa la idea de protección y cuidado es la siguiente:

En general, la seguridad significa cualidad de seguro; es decir, está ligado a las

nociones de garantía, protección, defensa, libertad, salvedad y tranquilidad ante las

amenazas. El término securitas deriva del adjetivo securus y éste, a su vez, del

verbo curare, por lo que remite a la idea de cuidarse en toda la extensión de la

palabra. La seguridad supone un concepto mucho más amplio que la protección, la

51

Diccionario de la Real Academia Española, [en línea], disponible en: http://lema.rae.es/drae/, [consulta: 15 de Enero de 2013]. 52

Algunos teóricos señalan que es importante distinguir el elemento subjetivo inserto en el concepto de seguridad, pues la noción sobre si algo o alguien es seguro o no, dependerá en buena medida del sentimiento o percepción de la persona susceptible de calificarlo como libre de peligro. González Ruiz, Samuel; López Portillo, Ernesto; Yañes, José Arturo, Seguridad Pública en México: problemas, perspectivas y propuestas, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1994.


42

protección es auxiliar y/o socorrer, en cambio, la seguridad además de auxiliar es

también prever y restablecer.53

Es necesario dimensionar la importancia de la preservación de la seguridad

en todas las esferas de la vida pública y privada. La seguridad implica una

exigencia fundamental del hombre que tiene por objeto controlar su destino y

disponer libremente de su propia vida; así, en el hombre la seguridad no se

presenta como un anhelo accidental o de coyuntura sino como una parte esencial

de su naturaleza racional […] El hombre requiere de mayor seguridad en la

medida que pretende ejercer plenamente su libertad de manera responsable y

cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite

condiciones para su desarrollo individual.54

Ahora, para precisar a la seguridad con su adjetivo de pública, es

conveniente referirse a su definición legal, así como describir brevemente su

evolución histórica. Antes de desarrollar estos tópicos, es necesario señalar que

por sí mismo, el concepto de seguridad pública es susceptible de diversas

interpretaciones, cuya amplitud o acotación depende de varios factores. Puede

caracterizarse como la inviolabilidad del orden jurídico objetivo, de los derechos

subjetivos, del particular, así como de las instituciones y los organismos del

Estado y de los demás portadores de la soberanía.

En cuanto a la evolución histórica del concepto, se tomará como punto de

partida los referentes medievales-absolutistas de la seguridad pública. Durante

este periodo se cristaliza en los monarcas absolutistas, la monopolización del

poder. Esta se convierte entonces, en una etapa clave en el proceso de creación y

establecimiento de monopolios estables que detenten el uso de violencia física.

El poder que detenta el Estado, y su capacidad para hacerse obedecer a

través (entre otros medios) del uso de la violencia, encuentran su relación con la

seguridad pública, específicamente con la prevención de los delitos, al ser la

coacción física un factor que antecede a la coacción psicológica. Aunado a este

53

Garza Salinas, Mario, Políticas Públicas y Seguridad en el Marco de la Acción del Estado, en Peñaloza, Pedro y Garza Salinas, Mario (coordinadores), Los Desafíos de la Seguridad Pública en México, México, Primera Edición, Procuraduría General de la República, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 110. 54

Rosas Ramírez, Salomón, en op cit.


43

elemento coercitivo, en la construcción de la seguridad en la época medieval, el

príncipe debería otorgar protección a sus súbditos; a cambio de que éstos no

portaran armas.

Hasta el siglo XVI, las relaciones entre soberanos y súbditos estaban

regidas por pactos, que establecían los deberes de cada uno en relación con el

otro. Los asuntos de acuerdo eran: los antiguos derechos, la libertad habitual, la

inviolabilidad del domicilio, la protección contra detenciones arbitrarias (habeas

corpus), condiciones de imposición y pago de impuestos, entre otras.

Si bien, la seguridad que el príncipe procuraba a los súbditos era incipiente,

la intervención del factor económico resulto un factor determinante que dio origen

a la monopolización de la seguridad como un pilar del Estado Moderno. Los

elementos esenciales de los pactos políticos medievales procuraban la protección

de las personas y la circulación de mercancías. Esta función fundamentaba

políticamente la intervención del Estado Absolutista, que acabó con el orden

político medieval y asumió el monopolio total del gobierno ilimitado.55

El concepto de seguridad se representa como la paz y la tranquilidad de la

vida de los súbditos y el comercio en las ciudades y caminos, resultando en un

elemento de la legitimidad pactada; objetivo del sistema de gobierno de los

príncipes medievales, y posteriormente, de los soberanos absolutistas.

Una vez que el Estado se ocupa formalmente de lo relativo al

mantenimiento de la paz y la seguridad públicas, se desarrolla la ciencia de la

policía, cuya función consistía, como se especificó en el primer capítulo, en

arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en

afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros

que la componen. Bajo este mismo enfoque, la policía tenía como propósito

asegurar la felicidad del Estado o la sabiduría de sus reglamentos, y aumentar sus

fuerzas y su poder tanto como sea posible.56

La policía se convierte entonces en la institución encargada del

mantenimiento del orden y la paz en lo que a varios asuntos públicos se refería.

En 1667, Luis XIV, crea la institución de la policía, al nombrar al lugarteniente de la 55

Ibíd. 56

Guerrero, Omar, op cit.


44

policía; esta figura se encargaba de un sinnúmero de temas, tales como calidad en

los alimentos, precios, construcciones, sanidad, nodrizas, inundaciones, incendios,

carruajes, libros, entre otros.

La figura jurídica de la ciencia de la policía o del Ius Politae, es el

antecedente genérico del término que hoy se conoce como la ciencia de la

administración pública, debido a su intervención para el mejor desempeño de los

asuntos públicos con el propósito de mejorar y procurar el adecuado desarrollo de

los integrantes de la comunidad.

A pesar de que el propósito de la función de la seguridad y de la policía

estaba definido, el hecho de que éstas se desarrollaran en la época absolutista,

condicionaba su adecuado desempeño, ya que los el poder que detentaban los

monarcas, les permitía tomar decisiones de manera discrecional y arbitraria. El

uso del poder, debería ejercerse en función y a favor del bienestar general, pero

sólo el monarca determinaba aquello que podía hacerse para mantener el orden,

sin importar que fuera en detrimento de las garantías o derechos de algunos de

los súbditos.

En medio de estas prácticas, en el campo de la seguridad pública, también

el pensamiento ilustrado producía diversos conceptos en lo que a política, leyes,

seguridad y penalidad se refería. Se profundizará más adelante en los aportes del

pensamiento ilustrado, principalmente en la aportación de Césare Beccaria, cuya

obra permitirá precisar y contextualizar el término de prevención del delito.

Es posible observar que la función de seguridad pública que el Estado

desempeñaba, encarnó principalmente en la figura de la policía, pero no es ésta

su única extensión ni el único medio que utiliza para el desempeño de sus

actividades. Para precisar el concepto de seguridad pública, resalta el elemento de

que es un término ligado con la protección de la paz pública.

Una primera definición, se refiere al conjunto de políticas y acciones

coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pública a través de la

prevención y represión de los delitos y de las faltas contra el orden público,

mediante el sistema de control penal y el de policía administrativa.57 La protección

57

Zaffaroni, Eugenio Raúl, en González Ruiz, Samuel, op cit.


45

de la paz pública incluye la prevención y represión de aquellas actividades u

omisiones que la perturben, este concepto incluye también los aparatos de los que

se vale el Estado para cumplir con sus funciones, el sistema penal y el policial.

Para precisar en el contexto mexicano, su definición legal, se encuentra

evidentemente, en el marco jurídico que regula la función de la seguridad pública

en México, y la conceptualiza en términos de sus atribuciones. La Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 21, y la Ley General del

Sistema Nacional de Seguridad Pública en su artículo 2, se refieren a ella de la

siguiente manera:

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los

Estados y Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de

las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y

comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para

hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la

investigación y persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en

términos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […]58

En primera instancia, la Ley hace referencia al ámbito de competencia de la

seguridad pública. Se trata de una función que se desempeña en el marco de un

Estado Federado, por lo tanto, lo relativo a esta tarea compete a los tres órdenes

de gobierno. Al ser función compartida, requiere de la intervención y participación

activa de cada una de las instancias a quienes es encomendada, en lo relativo a

las funciones, atribuciones y responsabilidades que las leyes correspondientes

indiquen.

En cuanto a sus fines o propósitos, comprende cinco aspectos a vigilar y

preservar, en dos esferas, actuará en términos de las personas y lo público.

Relativo a las personas, en lo individual, procurará su integridad, derechos y

58

Artículo 2, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación, 2 de Enero de 2009, 152 artículos.


46

libertades; en lo que respecta al ámbito público59 buscará preservar el orden60 y la

paz.

Para cumplir con los propósitos mencionados, la ley establece que el

Estado podrá realizar las siguientes funciones: prevenir de manera especial y

general los delitos, así como realizar las investigaciones necesarias para eficientar

esta tarea; sancionar las infracciones administrativas; investigar y perseguir los

delitos y finalmente, ocuparse de la reinserción social del individuo. La naturaleza

de las funciones se refiere a la totalidad de un proceso relacionado con aquellas

conductas que atenten contra la integridad, los derechos, las libertades, el orden y

la paz públicos; buscando primordialmente, evitar que estas aparezcan. Debido a

la imposibilidad de una sociedad libre de delitos, es necesario que se establezcan

los mecanismos indicados para tratar este fenómeno –desde su comisión, hasta la

readaptación de quien lo efectúa-, también competencia de la función de la

seguridad pública.

Ya que se ha hecho referencia a la definición legal aplicable en México, se

describirá brevemente el estado que guarda la seguridad pública en el país, lo que

permitirá entender el porqué del contenido programático y los requerimientos en

materia de prevención del delito, tema eje para el desarrollo de este trabajo.

59

Luis Aguilar Villanueva, define al ámbito público como el campo de interacciones e interpelaciones en que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones hacen política y políticas, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los individuos de la asociación política. Aguilar Villanueva, Luis, Colección de Antologías de Políticas Públicas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992. 60

En un sentido general, ‘orden público’ designa al estado de coexistencia pacífica entre los miembros de una comunidad. Esta idea está asociada con la noción de paz pública, objetivo específico de las medidas de gobierno y policía. En un sentido técnico, la dogmática jurídica con ‘orden público’ se refiere al conjunto de instituciones jurídicas que identifican o distinguen el derecho de una comunidad; principios, normas e instituciones que no pueden ser alteradas ni por voluntad de los individuos ni por la aplicación del derecho extranjero. Estos principios e instituciones no son sólo normas legisladas. Podría decirse que el orden público se refiere a la ‘cultura jurídica’ de una comunidad determinada, incluyendo sus tradiciones, ideales e incluso dogmas y mitos sobre su derecho y su historia institucional. Si cabe una amplia metáfora podría decirse que orden público designa la “idiosincrasia” jurídica de un derecho en particular. La doctrina reconoce esta idea de orden jurídico cuando indica que el orden público, como institución jurídica, se constituye de principios y axiomas de organización social que todos reconocen y admiten aun cuando no se establezcan. El orden público constituye las ideas fundamentales sobre las cuales reposa la “constitución social”. El orden público, independientemente de su significado –en gran medida equívoco- funciona como un límite por medio del cual se restringe la facultad de los individuos sobre la realización de ciertos actos o se impide que ciertos actos jurídicos válidos tengan efectos dentro de un orden jurídico específico. Tamayo y Salmoran, Rolando, Diccionario Jurídico Mexicano Tomo VI L-O, México, Primera Edición, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, pp. 116-117.


47

2.2 LA CRISIS DE SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

La seguridad pública forma parte esencial del bienestar de una sociedad. Un Estado

de Derecho genera las condiciones que permiten al individuo realizar sus

actividades con la confianza de que su vida, su patrimonio y otros bienes jurídicos

tutelados están exentos de todo peligro, daño o riesgo. Ante la realidad de un

Estado que no cumple con una de sus principales funciones, la de suministrar

seguridad, los ciudadanos tendrán que centrar todos, o gran parte de sus esfuerzos

en la defensa de sus bienes y derechos.61

Es evidente que durante los últimos años, particularmente las dos últimas

décadas, el tema de la inseguridad ha ocupado los primeros lugares de la agenda

pública en nuestro país. Los incrementos de los índices delictivos, el aumento del

uso de la violencia y el fortalecimiento del crimen organizado son sólo algunos de

los indicios que evidencian la agudización de las condiciones de inseguridad, y

con ello, la necesidad de reformar y repensar las políticas en materia de seguridad

pública, que hasta la fecha, han ofrecido resultados poco satisfactorios.

Para dimensionar dicha problemática, es importante mencionar la ausencia

de diagnósticos, estudios o estadísticas confiables y contundentes que describan

la situación que guarda la seguridad pública en México. Esto impide conocer la

magnitud real del fenómeno delictivo en el contexto nacional, minando la

capacidad gubernamental, institucional y ciudadana para reaccionar ante la

inseguridad, que por hoy, es uno de los principales problemas que afecta a los

mexicanos.

La seguridad en México se deterioró en un proceso constante y acumulativo

que duró aproximadamente cincuenta años; hay que notar que no se trata de un

incidente instantáneo y único. Dicha alteración encuentra su origen en diversas

causas, para las que los especialistas han señalado más de un centenar.62 La

inseguridad es un fenómeno multicausal, que responde a la conjunción de factores

61

González Fernández, José Antonio, La seguridad pública en México, en Peñaloza y Garza, op cit. 62

Romero Apis, José Elías, La seguridad pública en México, en Peñaloza y Garza, op cit.


48

de diversa naturaleza, que se relacionan y responden a condiciones y contextos

específicos. Algunos de las más sobresalientes se ejemplifican en la siguiente

tabla.

Tabla 2-1 Posibles causas de la violencia y delincuencia en México

TIPOLOGÍA FACTORES

Histórico Frustraciones ancestrales, composición étnica de la población, predisposición congénita, condiciones geográficas, alteraciones climatológicas.

Económico Desarrollo económico desigual, desempleo o subempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo.

Social Deficiente planeación urbana, sobrepoblación, mala canalización del ocio, disgregación familiar.

Político- Administrativo

Corrupción, incompetencia policial, abandono presupuestal, abandono administrativo, falta de voluntad política para combatir la delincuencia, insuficiencia de centros de readaptación social.

Jurídico Benevolencia de las penas, deficiente legislación, procedimientos tortuosos e incomprensibles en materia penal.

Cultural Bajo nivel educativo, cultura de la impunidad, crisis de valores, promoción de la violencia a través de los medios.

Fuente: Romero Apis, 2002.

Si bien no se profundizará en la descripción de cada uno de estos factores,

enunciarlos permite comprender que se trata de un fenómeno complejo, que

responde a varias causas que se conjugan en diferentes tiempos y contextos, por

lo tanto, combatir el fenómeno delictivo no permite soluciones reduccionistas o

cortoplacistas que no consideren la diversidad de elementos que influyen en la

generación de condiciones de seguridad.

Una vez que se ha considerado la complejidad del fenómeno, es necesario

describir el panorama nacional. La presentación de estadísticas oficiales que se

realiza a continuación tiene como propósito conocer la información disponible que

describe el fenómeno a nivel nacional, más no pretende dimensionarlo o

describirlo, ya que México no cuenta con estadísticas confiables en materia de

seguridad pública, así que algunos de los datos presentados, solo representan un

espectro del fenómeno que difícilmente se aproximará a la realidad.


49

Para resolver de algún modo las deficiencias de las cifras oficiales, se

recurre al uso de encuestas efectuadas por diversas instituciones especializadas

en el tema o en la elaboración de estos instrumentos.

La información que enseguida se presenta, se refiere a algunos de los

datos que conforman el panorama de la seguridad en México, y hacen referencia a

cifras o hechos vinculados con tres variables: los índices delictivos, los niveles de

violencia (principalmente la generada por el narcotráfico), y la percepción

ciudadana con respecto a la seguridad.

Previo a la presentación de las estadísticas relativas a los índices delictivos,

es necesario distinguir el tipo de información que determinada cifra ofrece. Debido

a que en el país hay un alto índice de delitos que no se denuncian, es difícil

calcular con precisión el total de delitos cometidos, sin embargo existen datos que

permiten aproximarse a universo de los delitos cometidos63.

El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

(SESNSP) reporta el total de los delitos del fuero federal y común desde 1997 a

nivel nacional. Hay que distinguir que estas cifras reportan aquellos delitos que se

hicieron del conocimiento de la autoridad, más no la totalidad de los que fueron

cometidos.

Del total de delitos del fuero federal denunciados, se distinguen dos tipos,

los delitos contra la salud, y los delitos diversos. Los del primer tipo incluyen la

producción, transporte, tráfico, comercio, suministro y posesión de sustancias

ilegales. Los del segundo tipo abarcan delitos relacionados con instituciones

bancarias y de crédito, patrimoniales, fiscales, ambientales, propiedad intelectual e

63

Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en México se generan distintas cifras estadísticas que permiten conocer el panorama sociodemográfico de la delincuencia. Estas cifras se identifican como real, oculta, oficial, aparente y legal. La cifra real de la delincuencia se refiere al conjunto de todos los hechos constitutivos de delitos realizados, así como a las personas que los han cometido o resultado víctimas de ellos. Una parte de estos hechos no se hace del conocimiento de las autoridades a quienes corresponde su investigación y sanción, conformando así la llamada cifra oculta o cifra negra. Aquellos hechos que se denuncian ante la autoridad correspondiente, son identificados como la cifra oficial, misma que al ser registrada de forma permanente suministra información continua. La cifra real de los delitos está conformada por una cifra oculta y otra cifra oficial, a su vez, la cifra oficial está compuesta por la cifra aparente (personas y sus delitos registrados en averiguaciones previas del Ministerio Público) y la cifra legal (Presuntos delincuentes, delincuentes sentenciados y sus delitos registrados en procesos y sentencias dictadas en juicios en materia penal). Arango Durán, Arturo y Lara Medina, Cristina. Las estadísticas de seguridad pública en México, Situación y Perspectivas, en: González Placencia Luis; Arce Aguilar José Luis; Álvarez, Metztli (coord.) Aproximaciones empíricas al estudio de la inseguridad, México, Primera Edición, Miguel Ángel Porrúa, 2007, p. 11.


50

industrial, de servidores públicos, asociación delictuosa, robo en carreteras, y

relacionados con violaciones a la Ley General de Población, entre otros.

En la siguiente gráfica se observa la evolución del total de los delitos del

fuero federal, denunciados entre 1997 y 2011.

Gráfica 2-1

Fuente: Elaboración propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Recordemos que esta cifra no evidencia el total de delitos que fueron

cometidos, sin embargo, se aprecia que la tendencia no varió de manera

significativa desde 1997 hasta 2005. Es a partir de 2006, cuando se registra un

aumento del número de denuncias. El pico más alto se registra en 2007, y aunque

después de esta fecha la tendencia se mantiene estable, las cifras permanecen en

un intervalo superior a los cien mil delitos y muy cercano a los ciento cincuenta mil.

En cuanto los delitos contra la salud y delitos diversos, la siguiente gráfica

compara su evolución, entre 1997 y hasta el tercer trimestre de 2012.

Gráfica 2-2

Fuente: Elaboración propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. *En 2012, se reporta el total de delitos de enero a septiembre.


51

Se observa que, inicialmente, el total de delitos contra la salud era un

60.13% menor que el total de delitos diversos, sin embargo ésta cifra inicial

presentó una tendencia a la alza que a partir de 2006, se incrementó para superar

la cifra total de delitos diversos. A pesar de que el total de delitos contra la salud

superó el total de delitos diversos, la situación continuó sólo durante tres años,

para decrecer nuevamente y, a finales del tercer trimestre de 2012 presentó una

incidencia un 66.37% menor que los delitos diversos.

Al observar por separado cada tendencia, en lo que respecta a delitos

diversos, se aprecian ligeras variaciones hasta 2006, para incrementarse

constantemente, como se observa hasta 2011. Referente a los delitos contra la

salud, la tendencia presenta ligeras variaciones hasta 2005, año en que presenta

un aumento significativo, para continuar incrementándose hasta 2007 y finalmente

decrecer. A pesar de que la cifra de delitos contra la salud muestra una

disminución de 2007 a 2011, el total de delitos contra la salud registró un aumento

del 29.27% entre 1997 y 2011.

En lo que respecta a los delitos del fuero común, la siguiente gráfica

muestra la evolución del total de delitos denunciados entre 1997 y 2012. Estos

delitos que incluyen robo a casa habitación, negocio, transportistas, bancos, casas

de cambio, casas de bolsa, transeúntes, y vehículos; fraude, abuso de confianza,

extorsión, lesiones, homicidios, delitos sexuales, secuestro, amenazas, daño a

propiedad ajena y otros.

Gráfica 2-3

Fuente: Elaboración propia con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública


52

Se observan incrementos y decesos significativos entre 1997 y 2001, las

cifras totales se mantienen ligeramente estables hasta 2005, y posteriormente

muestran una tendencia constante a la alza hasta 2010, evidenciando ligeras

disminuciones los dos años siguientes.

Al comparar le evolución de los delitos denunciados del fuero federal y del

fuero común, se aprecia que la tendencia de los índices de denuncia que

presentan los segundos es más estable en el caso de los primeros. Esto indica

que, a pesar de que es bien conocido el incremento dramático de la incidencia

delictiva, el Ministerio Público sigue procesado volúmenes similares de casos.64

Una vez que se ha considerado la cifra total de denuncias a nivel nacional,

es necesario revisar la incidencia delictiva a nivel nacional y las cifras con respecto

a los delitos que no se denuncian. El gráfico 2-4 muestra la incidencia delictiva por

entidad federativa.

64

Ch, Rafael; Rivera, Marien, Números Rojos del Sistema Penal, México, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C.,

2011, [en línea], disponible en: http://www.cidac.org/esp/cont/publicaciones/N_meros_Rojos_del_Sistema_Penal.php,

[consulta: 8 de Febrero de 2013].


53

Gráfica 2-4 Incidencia delictiva por Entidad Federativa 2010 (por cada 100 mil habitantes)

Fuente: CIDAC, con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de

Seguridad Pública, CONAPO e ICESI

El promedio a nivel nacional, es de 9748 delitos por cada 100 mil

habitantes. Las entidades que se presentan una incidencia delictiva similar al

promedio nacional, son Aguascalientes, Coahuila, Durango y Nuevo León. La

entidad con mayor incidencia delictiva es Tabasco, con 24,424 delitos, 250.55%

superior a la media nacional. Las entidades con menor incidencia son Campeche y

Tlaxcala.


54

La gráfica siguiente muestra la cifra negra por entidad federativa en 2010,

es decir la proporción de delitos cuya comisión no se hizo del conocimiento de la

autoridad en cada uno de los estados y el Distrito Federal.

Gráfica 2-5 Cifra Negra por Entidad Federativa 2010 (por cada 100 mil habitantes)

Fuente: CIDAC, con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,

CONAPO e ICESI

Para 2010, el promedio nacional de cifra negra es de 83%, lo que significa

que ocho de cada diez delitos cometidos en el país no son denunciados. Este

porcentaje es uno de los más altos en el mundo, y para el caso nacional, las

víctimas indican las razones por las cuales no efectúan la denuncia

correspondiente. La siguiente gráfica muestra los motivos por los que no se

denuncian los delitos, con base en información de la Sexta Encuesta Nacional


55

sobre Inseguridad (ENSI-6), realizada en 2008 y publicada en 2009 por el Instituto

Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).65

Gráfica 2-6 Motivos por los cuales no se denuncian los delitos, 2008.

Fuente: ENSI-6, ICESI

Las tres razones principales por las cuales no se denuncia, están

vinculadas al desempeño y los resultados de las autoridades competentes: en

primer lugar, un 39% considera que efectuar una denuncia sólo representa pérdida

de tiempo, un 16% manifiesta que se abstiene de notificar su condición de víctima

pues desconfía de la autoridad y, un 10% considera que interponer una denuncia

significa enfrentarse a trámites largos y difíciles. Evidencia de la ineficacia de los

Ministerios Públicos, se refleja en que a nivel estatal, estas instancias investigan

sólo el 20% de los delitos que se cometen en el país; el 9% llega a un juez y el 1%

se castiga.

65

Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. Victimización, incidencia y cifra negra en México, Análisis de la ENSI-6, México, 2009, [en línea], disponible en: http://www.seguridadcondemocracia.org/encuestas/analisis-e-interpretacion/cuadernos-del-icesi-8.-victimizacion-incidencia-y-cifra-negra-en-mexico.html, [consulta: 8 de Febrero de 2013].


56

Adicional a los índices de victimización y el bajo porcentaje de delitos

denunciados, un factor importante relacionado con las condiciones de seguridad y

la percepción de inseguridad, es el relativo a la violencia y delincuencia vinculada

con la actividad del narcotráfico, que se ha incrementado de manera alarmante

durante el último sexenio.

De acuerdo con el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC),

datos de Presidencia de la República revelan que el incremento porcentual de

homicidios relacionados con el crimen organizado durante la administración

pasada, fue de 700% en sólo tres años, de 2007 a 2010. Las cifras registran cerca

de 500 muertes durante el primer trimestre de 2007, a más de 4000 en el tercer

semestre de 2010.

Durante este periodo (2007-2010), cerca de 35 mil personas murieron en

México, por causas presuntamente relacionadas con la actividad del crimen

organizado. Es necesario señalar que las cifras de entre las víctimas, a aquellos

que se encontraban inmiscuido en las actividades ilícitas.66 A continuación un

gráfico que muestra la evolución de homicidios en números absolutos.

Gráfica 2-7 Evolución de homicidios por presunta rivalidad delincuencial en números absolutos

Fuente: CIDAC con datos de la base de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, Presidencia

66

Ibid. Ch, Rafael; Rivera, Marien.


57

Se estima que entre 2000 y 2011, ocurrieron 77,846 homicidios

directamente relacionados con las operaciones de organizaciones criminales en el

territorio nacional. El 61.04% de los asesinatos (47,515) se cometió entre

diciembre de 2006 y septiembre de 2011, durante este periodo, tan sólo entre

enero y septiembre de 2011 se registró un total de 12,903, según fuentes oficiales.

Habrá que agregársele un estimado de casi 4,000 casos ocurridos en el último

trimestre de 2011, para alcanzar un total de 16,414 homicidios por rivalidad

delincuencial.

De acuerdo con las cifras que reporta la Base de Datos de Fallecimientos

ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, se observa, entonces, que al menos

el 52.7% de todos los homicidios intencionales cometidos en el país durante 2011

se explican por las actividades de los grupos criminales, mientras que en el 2000

era el 37.2% el que se explicaba por las mismas causas.67

El impacto que la violencia y la delincuencia ha tenido sobre la ciudadanía,

se refleja en la percepción que esta tiene sobre el tema. Según el Informe de

Resultados de la Encuesta Ciudadana sobre Seguridad Pública 2010, realizada

por el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública, más de la tercera parte de la

población considera que el principal problema en el país, en su estado y su

municipio es la inseguridad o la delincuencia. El siguiente gráfico muestra los

resultados de la encuesta, relativos a la percepción de la ciudadanía sobre las

principales problemáticas.

67

Ríos, Viridiana, El asesinato de periodistas y alcaldes en México y su relación con el crimen organizado, en Aguilar, José Antonio (coord.), Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, México, Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, Secretaría de Seguridad Pública Federal, 2012.


58

Gráfica 2-8 Resultado Nacional

Fuente: Informe de Resultados de la Encuesta Ciudadana sobre Seguridad Pública 2010. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Los resultados revelan que en el tema relativo a la seguridad pública se

constituye como la principal preocupación de la ciudadanía, ya que en 2010, tres

de cada diez personas encuestadas, manifiestan que la inseguridad es el principal

problema y éste se constituye el principal problema a nivel nacional, estatal y

municipal.

Según datos de encuestas más recientes, la seguridad continúa como el

tema que genera mayor preocupación entre la población mexicana. La Encuesta

Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, realizada en

2012 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, preguntó a la población

sobre las tres principales problemáticas que perciben en el país y que les generan

mayor preocupación. Del total de las menciones, la inseguridad se colocó como la


59

principal preocupación, que representó el 19% (casi la quinta parte) del total de las

respuestas. A continuación un gráfico que detalla los resultados.

Gráfica 2-9 Principales preocupaciones entre la población

Fuente: ENVIPE 2012. INEGI

De los 76’228,271 entrevistados, 43’840,033 señalaron a la inseguridad

como una de sus tres principales preocupaciones. Esto quiere decir que el 57.5%,

más de la mitad de la población, está preocupado con respecto a la seguridad

pública.

Una vez que se han presentado algunas cifras para comprender la situación

por la que México atraviesa en lo que a seguridad pública se refiere, se puede

concluir lo siguiente:

Durante las últimas décadas, la crisis de seguridad pública se ha constituido

en una de las principales preocupaciones de los ciudadanos mexicanos. La

agudización de los problemas de inseguridad está asociada con varios factores,

por mencionar los más importantes y evidentes: los incrementos de los índices

delictivos, la comisión de delitos cada vez más violentos y sobre todo, la incipiente

e insuficiente respuesta por parte del Estado Mexicano para enfrentar dicha

problemática.


60

El Estado Mexicano no cuenta con las herramientas necesarias para hacer

frente a la violencia y la delincuencia, comenzando por la ausencia de información

y datos confiables, relevantes o precisos que permitan aproximarse al fenómeno

delictivo certeramente. Otra de sus carencias, se refiere a la reacción de las

autoridades competentes ante la comisión de algún delito; los bajos índices de

denuncia evidencian su incapacidad, lo que significa deficiencias institucionales en

lo que respecta a la investigación de los delitos, impartición de justicia, atención a

las víctimas y reinserción social del delincuente.

El alarmante incremento de los delitos y niveles de violencia generados por

la actividad del narcotráfico, redimensionan y complejizan el estudio y el

tratamiento al problema de la inseguridad en el contexto mexicano, reafirmando y

demandando de manera urgente intervenciones focalizadas y sustentadas en el

conocimiento de la problemática, en los distintos panoramas que presenta el

escenario nacional.

El aumento de la incidencia delictiva evidencia de que las instancias

responsables en la materia, no han prestado atención ni encausado los esfuerzos

necesarios a aquellas políticas y acciones relacionadas con la prevención del

delito y atención a los factores de riesgo. Los problemas relativos a la inseguridad

han adquirido una dimensión insospechada que requiere atención inmediata, para

revertir y prevenir en la medida de lo posible, secuelas y daños potenciales que es

posible atender.

La prevención del delito, más que una política o criterio requerido en la

agenda pública derivados de la crisis, representa un conjunto de principios,

intervenciones y herramientas encausados a prevenir el delito. En una sociedad

temerosa y lastimada como la nuestra, anticiparse a la comisión del delito

representa, no sólo evitar las cuantiosas pérdidas económicas generadas a causa

de la inseguridad (considérese principalmente los costos derivados de la

investigación y persecución de los delitos, impartición de justicia y el proceso de

reinserción social de quienes delinquen, aunado a las pérdidas de grandes,

pequeñas y medianas empresas, o exacciones por la contratación o adquisición

de seguridad privada), sino, en lo que respecta al ámbito de competencia y


61

funciones del Estado, generar las condiciones adecuadas para que cada uno de

los mexicanos tenga acceso a las condiciones y elementos necesarios que

promuevan su adecuado desarrollo, minimizando, de esta manera, las

probabilidades de que alguno de ellos se involucre en actividades ilícitas o

socialmente dañinas.

Prevenir el delito, no se trata solamente de una actividad o criterio auxiliar y

supeditado a la política criminal 68 y de seguridad pública, se trata de un conjunto

acciones que buscan y promueven el mejoramiento de la calidad de vida de todos

los mexicanos. No es cuestión de procurar únicamente que haya menos

delincuentes o menos delitos, se trata de un asunto que lleva la atención y

esfuerzos a intentar dignificar la vida y el crecimiento de todos y cada uno a

quienes el Estado, el gobierno y las leyes, en algún momento se los han

prometido, por el simple hecho de ser seres humanos, de ser mexicanos.

He aquí la razón por la cual, esta investigación dirige la atención al estudio

de la prevención social del delito en México, en lo relacionado con su proceso de

planeación estratégica. Para precisar el concepto de prevención social del delito,

en las páginas siguientes se especificará su definición, uso, concepción legal y

desarrollo en México.

2.3 PREVENCIÓN SOCIAL DEL DELITO EN MÉXICO:

DEFINICIÓN Y ANTECEDENTES

Durante las últimas décadas los índices delictivos se han multiplicado de

forma alarmante a nivel mundial. Existe una opinión generalizada que coincide en

la existencia de una severa crisis de seguridad pública internacional. Las nuevas

68

Para fines prácticos, puede definirse a la política criminal desde dos puntos de vista. Por un lado, como la política que el Estado adopta para cumplir su función en materia criminal, y tiene como objetivo primordial la lucha contra el delito para lograr la vida ordenada en comunidad; lo realiza previniéndolo y/o reprimiéndolo a través de una serie de medidas y estrategias que, por ello son consideradas político-criminales. Por otro lado, lo considera el conjunto de conocimientos en torno a ese grupo de medidas, estrategias, acciones o decisiones que el Estado adopta para enfrentar el problema de la delincuencia. Moreno Hernández, Moisés, en Corona Aguirre Liliana, La Participación ciudadana como parte integrante de la seguridad pública en México, Tesis de Licenciatura, Universidad de las Américas de Puebla, [en línea]. Disponible en http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ledf/corona_a_la/capitulo3.pdf, [consulta: 21 de febrero de 2013].


62

configuraciones mundiales en la esfera económica, política, tecnológica y social,

agudizan el problema y dificultan su solución, pues exponen a un fenómeno ya de

por sí multicausal, a toda una gama de recursos, valores, oportunidades y

experiencias conectadas en una red mundial, que potencializan y facilitan la

comisión de delitos.

En cuanto a las posibles soluciones a esta problemática, se observa la

persistencia en el uso de tratamientos punitivos-represivos,69 que han demostrado

en numerosos casos poca eficiencia y altos costos económicos y sociales en el

tratamiento al fenómeno delictivo. Los resultados obtenidos, demandan la

búsqueda de intervenciones enfocadas en prevenir su aparición.

Como se mencionó anteriormente, el delito es un fenómeno complejo que

no responde a causas o factores específicos. Por lo tanto, pensar en

intervenciones que busquen prevenir el delito, requiere considerar distintas

variables y campos de acción para implementar dichas medidas, que estén

dirigidas a atacar las posibles causas o factores asociados a su aparición.

Las teorías del crimen señalan tres grandes tipos de variables asociadas a la

criminalidad, una de ellas relacionada con las características de los delincuentes,

otra con los factores situacionales o ambientales que propician el crimen y, por

último, el comportamiento de la víctima; aunque los componentes de los tres

grandes grupos de variables se encuentran estrechamente relacionados, sus énfasis

los hacen diferentes. Las premisas básicas de la prevención del delito son:

1. Acatamiento estricto de la ley.

2. Sistema equitativo de justicia.

3. Participación ciudadana cuantitativa y cualitativa.

4. Análisis específico de zonas criminógenas.

69

Son dos las finalidades básicas de la política criminal: la represión del delito y la prevención de éste. El modelo

reactivo-punitivo es el que se integra por intervenciones ejecutadas después de que el delito ha sido cometido, con el

propósito de castigar al sujeto que lo ha realizado. Cfr., Pedro Peñaloza, Paradigmas y modelos de prevención social del

delito. Entre el Estado de policía y el Estado social y democrático de derecho, México, IV Congreso Internacional de

Política Criminal y Prevención del Delito, 2009. El modelo reactivo punitivo es un término utilizado por instancias

competentes en materia de Seguridad Pública en el país. Durante la administración de Felipe Calderón (2006-2012)

dicho término se utilizó para describir la transición entre el tradicional modelo policial y un modelo que buscara prevenir

el delito a través de las intervenciones de tipo social y la participación ciudadana.


63

De acuerdo con lo anterior, la actividad preventiva puede realizarse en

distintos niveles, ámbitos y momentos con el propósito de evitar que el delito se

cometa. Se encuentran principalmente las intervenciones de tipo situacional y

social que se describen a continuación:

La prevención situacional es el conjunto de medidas no penales, tendientes a

eliminar o reducir las ocasiones que propician la comisión de un delito a través de la

instalación, por ejemplo, de sistemas de alarmas, cerraduras, etcétera. Parte de que

el delito resulta, en gran medida, las elecciones que pueden encontrarse en un

infractor potencial y sus efectos pueden apreciarse en el corto plazo.

Se entiende por prevención social, toda acción de carácter social y no penal dirigida

al mejoramiento de la calidad de vida, mediante la ejecución de acciones tendientes

a que determinado fenómeno delincuencial no aparezca o atenúe sus efectos.70

La prevención situacional del delito, procura desincentivar la comisión del

delito al intervenir en el ambiente, en cambio, la prevención social del delito, busca

actuar sobre el individuo y sus condiciones sociales, intentando proporcionar

herramientas y generar condiciones que eviten que este opte por conductas

delictivas o socialmente dañinas.

El término sobre el cual se centra la investigación, se refiere a este último:

la prevención social del delito, debido a su naturaleza social y a que sus

intervenciones se encuentran relacionadas con uno de los fines últimos del

Estado: la procuración de la seguridad de quienes lo integran, así como la

intervención que efectúa de manera temprana para reducir daños, costos, víctimas

y vidas vinculadas con el delito.

Después de esta aclaración, es necesario precisar con mayor detalle

aspectos relacionados con la prevención social del delito, para después

contextualizar el término en el ámbito nacional.

70

Peñaloza, Pedro, Prevención Social del Delito. Asignatura pendiente, México, Primera edición, Porrúa, 2004.


64

La prevención es definida como la preparación y disposición que se hace

anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa.

La prevención del delito comprende todas las acciones necesarias que disminuyan

la posibilidad de que se presenten conductas antisociales en la sociedad.71

En materia criminológica, prevenir es conocer con anticipación la posibilidad de una

conducta antisocial, disponiendo los medios necesarios para evitarla.72

En el caso de la prevención social del delito, que ya se ha definido

brevemente, se trata de una corriente que solía señalar a la reforma social como

un instrumento de la prevención antidelincuencial, y que la criminalidad se

reconocía como efecto de las desigualdades sociales. Reducir o eliminar las

contradicciones sociales implicaba reducir o eliminar la criminalidad: salarios más

altos, menor desocupación, más educación era igual a menos criminalidad y más

seguridad.

La prevención social del delito exige reivindicar la necesidad de dejar hablar

únicamente de seguridad pública y considerar otras seguridades, tales como la

cultural, laboral, educativa, entre otras. Es entonces, parte medular de la política

del Estado, independiente de la órbita punitiva e influyente del conjunto de la

política criminal, resaltando los vectores que favorecen la lucha contra la exclusión

y la inequidad social.73

Hasta la fecha, no existe en México una definición puntual y rigurosa,

contenida en el marco jurídico que regula la materia. Lo más aproximado a una

definición de prevención social del delito, es lo contenido en el artículo 2 de la Ley

General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, publicada el

24 de Enero de 2012, cuyo texto señala lo siguiente:

71

Escudero, Álvarez, en Peñaloza, Pedro, Ibíd. p. 8. 72

Herrera Pérez, Agustín, La Prevención de los Delitos: Elemento Fundamental de la Seguridad Pública, Revista de Administración Pública, [en línea] Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/106/pr/pr6.pdf, [consulta: 04 de Marzo de 2013]. 73

Peñaloza, Pedro, Paradigmas y modelos de prevención social del delito. Entre el Estado de policía y el Estado social y democrático de derecho, México, IV Congreso Internacional de Política Criminal y Prevención del Delito, 2009


65

La prevención social de la violencia y la delincuencia es el conjunto de políticas

públicas, programas y acciones orientadas a reducir factores de riesgo que

favorezcan la generación de violencia y delincuencia, así como a combatir las

distintas causas y factores que generan.74

El contenido de esta Ley, sobre el cual se profundizará en páginas

siguientes, evidencia la poca claridad que se tiene sobre el concepto. Si bien el

documento señala los ámbitos de acción y modos de operación en cada uno de

ellos, la definición citada ni siquiera distingue entre prevención social del delito y

prevención social de la violencia. Otra de las grandes deficiencias de este

concepto se refiere a su falta de precisión, ya que el término factores de riesgo

que aparece como el eje de actuación (diseñar e implementar las políticas en

función de reducir los factores de riesgo), no es definido o especificado.

Otro instrumento jurídico que permite apreciar concepciones importantes

con respecto a la prevención social del delito en México, son los Lineamientos de

la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participación

Ciudadana. Estos lineamientos definen la prevención social y la prevención del

delito por separado:

La prevención social implica diseñar y aplicar todas las medidas necesarias de

carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan el respeto y la

conservación de los derechos humanos, y que aseguren, ante una eventual

violación, ésta sea considerada y tratada como un hecho ilícito susceptible de

acarrear sanciones para quien las cometa […] El objetivo central de la prevención

social es disminuir la incidencia de la violencia en espacios territoriales definidos, por

medio de intervenciones públicas (gubernamentales, privadas y comunitarias) de

carácter preventivo e integral que, en corto y mediano plazo, permitan recuperar la

seguridad, elevar el bienestar común, promover la cultura de la paz, impulsar la

participación ciudadana y con todo ello, fortalecer la cohesión social [...] La

prevención social busca promover una cultura de la prevención que incida sobre

74

Diario Oficial de la Federación, Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, Artículo 2, 24 de Enero de 2012, 30 artículos.


66

contextos de riesgo – sociales, económicos, demográficos, urbanos y jurídicos-, que

propician o agravan la violencia y la actividad delictiva entre grupos específicos de la

población.

La prevención del delito se visualiza como el conjunto de acciones que buscan

disuadir o desalentar la comisión del delito mediante el incremento de penas y

mayor capacidad operativa, y de respuesta de las policías. 75

Los lineamientos, emitidos previo a la publicación de la Ley General para la

Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, ubican a la prevención social,

en su categoría genérica, no en el término específico de prevención social del

delito. Se observa que la prevención social integra elementos asociados al

desarrollo, e incluso considera el término de seguridad ciudadana76 como una de

las bases o principios rectores para la promoción del bienestar y la prevención de

75

Lineamientos de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana, Diario Oficial de la Federación, 26 de Enero de 2011. 76

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos indica que la expresión “seguridad ciudadana” surgió en América Latina durante el proceso de transición democrática, con el propósito de diferenciar la naturaleza de la seguridad en regímenes democráticos frente a la seguridad en los regímenes autoritarios. El concepto de seguridad ciudadana tiene su origen en los aportes de los organismos internacionales y en el desarrollo de la doctrina jurídica sobre los derechos humanos. Inicialmente se adoptó el término “seguridad humana” y se definió como el establecimiento de los medios o condiciones que hacen posible el desarrollo de la persona. Este proceso exige ampliar las opciones de los individuos, desde el disfrute de la vida saludable y prolongada, hasta el acceso a los recursos necesarios para un nivel de prosperidad que incluya el trabajo, la vivienda, la educación, la recreación y el acceso al conocimiento, pasando, por el ejercicio de libertades políticas, económicas y sociales. La seguridad ciudadana constituye una expresión que está asociada a conceptos de “seguridad interior”, “seguridad pública”, “seguridad nacional”, “seguridad urbana”, “ciudad segura”, tiene un contenido mucho más amplio y remite a la seguridad primordial de las personas y de todos los grupos que integran la sociedad. En rigor, la seguridad ciudadana es sólo una de las dimensiones de la seguridad humana, que incluye seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad en materia de salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad de la comunidad y seguridad política. Según el Informe sobre Desarrollo Humano, la seguridad ciudadana se concibe como la situación social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales, a la vez que las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando estos son vulnerados. De este modo, es la ciudadanía el principal objeto de la protección estatal. En suma, la seguridad ciudadana deviene en una condición necesaria –aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico y sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos humanos. García Cordero, Fernando, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, en: García, S. y González, O. La situación actual del sistema penal en México. XI Jornadas sobre Justicia Penal, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2011; Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009‐2010, [en línea] Disponible en: http://hdr.undp.org/es/informes/regionalreports/americalatinacaribe/name,19660,es.html, [consulta: 09 de Mayo de 2012]; Organización de Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos 2009, [en línea] Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/pdfs/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf, [consulta: 09 de Mayo de 2012].


67

la violencia y la delincuencia. Si bien el documento considera intervenciones de

tipo social, relativas al mejoramiento de las condiciones de vida de los individuos,

que por su condición se encuentran vulnerables, esto sólo es relativo a la

prevención social, pues como se aprecia, al hacer referencia a la prevención del

delito incluye medidas propias de la penal o punitiva.

A pesar del avance que significa la definición de un enfoque preventivo que

considera al individuo y su desarrollo propicio, es evidente la deficiente concepción

que se tiene de la prevención del delito, cuya función y naturaleza no pude ser

correctamente precisada y conjuntada con el aspecto social, y que, en caso de ser

un poco más específica, como en el caso de la Ley General para la Prevención

Social de la Violencia y la Delincuencia, contiene varias lagunas o algunos otros

conceptos que resultan claves pero tampoco se definen o precisan.

Algunas de las posibles causas de estas deficiencias, pueden hallarse en el

hecho de que en México, hasta finales del siglo XX, la política de “prevención del

delito” se había caracterizado por incluir elementos punitivos o penales. Es decir,

se intervenía y se adoptaban medidas que desincentivaran la comisión de los

delitos, una vez que éstos habían sido efectuados. La prevención del delito se

enfocaba en aspectos relativos al castigo y la pena, como base para evitar que

nuevos delitos fueran cometidos.

A partir de 2006, el concepto de prevención social del delito en México se

fortaleció, ya que excluyó los elementos de tipo punitivo, para enfocarse,

teóricamente, en la promoción del desarrollo y el mejoramiento de las condiciones

de vida de las personas como base para evitar o reducir determinados fenómenos

delincuenciales.

[…] se le dio un nuevo enfoque a la seguridad pública: la estrategia partió de una

política criminal que privilegia la prevención del delito sobre el combate del mismo.

Buscó crear una nueva cultura de la prevención que consiste en vigilar, disuadir y

evitar la comisión del delito a partir del hogar, la escuela y la familia, a través del


68

arraigo de una cultura de valores y respeto a las leyes, y del involucramiento de una

ciudadanía participativa y responsable.77

A pesar de este avance, las políticas en la materia implementadas por la

administración del entonces Presidente Felipe Calderón, tampoco ofrecieron

resultados satisfactorios. Derivaron en esfuerzos aislados que no se construyeron

bajo un verdadero enfoque preventivo, y a pesar de que se construyó un concepto

más social de prevención del delito, se observa que jurídicamente y en la práctica,

en México, aún no hay claridad con respecto a la definición e implementación

adecuada de políticas para la prevención social del delito.

Con el propósito de analizar el Plan Estratégico publicado por el

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en lo

relacionado con la Prevención Social del Delito, en los siguientes apartados se

describe con mayor precisión su marco jurídico y la estructura orgánica

responsable en la materia.

2.4 MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA

PREVENCIÓN DEL DELITO

Es importante mencionar que toda la información relativa a las leyes, normas,

lineamientos, planes y programas mencionada aquí, es aquella que se encontraba

vigente durante la administración presidencial de 2006 a 2012, ya que es durante

este periodo que se publica los planes y programas que se analizarán en páginas

siguientes. Del mismo modo, las disposiciones que se detallan a continuación, se

precisarán sólo en lo que respecta a puntos clave en materia de seguridad pública

y a las labores de prevención del delito.

77

Secretaría de Seguridad Pública, Estado y Seguridad Pública, México, Primera Edición, Fondo de Cultura Económica, 2005, p. 13.


69

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(CPEUM)

De conformidad con lo establecido en la CPEUM, son los artículos 21 y 73 de este

ordenamiento, los que rigen en materia de seguridad pública.

Desde la publicación de la Constitución de 1917, el artículo 21 ha sido

reformado en 5 ocasiones: el 3 de Febrero de 1983, el 31 de Diciembre de 1994,

el 3 de Julio de 1996, el 20 de Junio de 2005 y el 18 de Junio de 2008 (ver Anexo

1).78 A la fecha, el artículo 21 establece que la Seguridad Pública es una función a

cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que

comprende:

La prevención especial y general de los delitos,

La investigación para hacer efectiva la labor de prevención,

La sanción de las infracciones administrativas.

La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los

principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto

a los derechos humanos reconocidos en la CPEUM.

Del mismo modo, señala que el Ministerio Público y las instituciones

policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para

cumplir con los objetivos de la seguridad pública, conformando el Sistema

Nacional de Seguridad Pública que deberá, entre otras, formular políticas públicas

tendientes a prevenir la comisión de delitos.

Es posible observar, de acuerdo con el precepto constitucional, que una de

las primeras funciones que compete a la seguridad pública es la relacionada con

la prevención especial y general de los delitos, así como la realización de

investigaciones que permitan hacer efectiva esta labor. La importancia y el término

de prevención del delito, alcanzan el reconocimiento constitucional hasta la última

78

Texto Original de la Constitución de 1917 y las Reformas Publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de Febrero de 1917 al 1° de Junio de 2009. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. [en línea] Disponible en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2802/8.pdf, [consulta: 28 de Mayo de 2012].


70

y reciente reforma: el 18 de Junio de 2008. Su incorporación tan reciente, puede

explicar la poca claridad en el concepto y en el diseño e implementación de

políticas en la materia.

Las reformas al artículo 21 constitucional de 1994, innovaron debido a que:

1. Se otorga rango constitucional a la fenomenología propia de la seguridad

pública, trascendiendo el ámbito municipal.

2. Se da claridad al concepto al considerarlo integralmente, en todas sus

manifestaciones y competencias.

3. Se considera a la seguridad pública como una función del Estado, ampliando su

ámbito, fortaleciendo las atribuciones y responsabilidades de las instituciones e

instancias responsables y permitiendo y promoviendo mayor participación de la

sociedad.

4. Se crea un nivel superior de coordinación obligatoria en todas las instituciones e

instancias relacionadas con la seguridad. 79

En lo que respecta al artículo 73, establece lo siguiente:

Artículo 73: El Congreso tiene Facultad

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la

Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para

establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de

conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.80

De igual modo, este artículo es reformado el 18 de Junio de 2008 y coloca a

la coordinación como un elemento indispensable en lo que a labores de seguridad

pública, y por lo tanto, de prevención del delito se refiere. Del mismo modo, otorga

al Congreso la facultad de regular a las instituciones de seguridad pública en

materia federal.

79

Sandoval Ulloa, José, Introducción al Sistema Nacional de Seguridad Pública, México, 2ª edición, 2000. 80

Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 05 de Febrero de 1917, 136 artículos.


71

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Este ordenamiento enmarca las funciones relativas a la seguridad pública y

prevención del delito, y durante el la gestión del gobierno federal de 2006 a 2012,

éstas se encontraban dentro de las atribuciones de la Secretaría de Seguridad

Pública Federal. De acuerdo con su artículo 30 bis, a la citada dependencia

corresponde el despacho de los siguientes asuntos relativos a la prevención del

delito:

Artículo 30 bis. A la Secretaría de Seguridad Pública corresponde el despacho de

los siguientes asuntos:

I. Desarrollar las políticas de seguridad pública y proponer la política criminal en el

ámbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir

de manera eficaz la comisión de los delitos.

VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública, políticas,

acciones y estrategias de coordinación en materia de prevención del delito y política

criminal para todo el territorio nacional.

XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar

información para la prevención de delitos, mediante métodos que garanticen el

estricto respeto a los derechos humanos.

XV. Efectuar en coordinación con la Procuraduría General de la República, estudios

sobre los actos delictivos no denunciados, e incorporar esa variable en el diseño de

políticas en materia de prevención del delito.81

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Se trata de un ordenamiento reglamentario del artículo 21 Constitucional. Esta ley

tiene por objeto:

81

Artículo 30 bis, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Es importante mencionar que este artículo se encontraba vigente durante la administración del gobierno federal de 2006 a 2007. La Secretaría de Seguridad Pública Federal desapareció el 3 de Enero de 2013, un día después de la publicación del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el Diario Oficial de la Federación el 2 de Enero de 2013. Las funciones relativas a la prevención del delito, fueron absorbidas por la Secretaría de Gobernación.


72

Regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema

Nacional de Seguridad Pública.

Establecer la distribución de competencias y las bases de

coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y

los municipios, en esta materia.

En consecuencia con lo establecido en el artículo 21 constitucional, en esta

Ley se describe el objeto de la seguridad pública y de manera más precisa, las

acciones que comprende.

Su Objeto:

Salvaguardar la integridad y derechos de las personas.

Preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

Comprende:

La prevención especial y general de los delitos,

La investigación para hacerla efectiva,

La sanción de las infracciones administrativas,

La investigación y la persecución de los delitos y

La reinserción social del individuo

Del mismo modo, en materia de prevención, atribuye al Estado las

siguientes responsabilidades.

El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con

carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas

antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores

culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las

víctimas.82

Uno de los elementos más importantes en el fortalecimiento de la política de

prevención del delito, se refiere a la información estadística con respecto al

fenómeno delictivo. En su Título Sexto, Capítulo Único, se señala que La

82

Artículo 2, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación, 2 de Febrero de 2009, 152 artículos.


73

Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios suministrarán,

intercambiarán, sistematizarán, consultarán, analizarán y actualizarán la

información que diariamente se genere sobre seguridad pública mediante los

sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos. Del mismo modo, en el Título

Sexto, Sección Segunda; el presente ordenamiento señala la integración de un

Sistema Único de Información Criminal. La Federación, los Estados, el Distrito

Federal y los Municipios serán los responsables de integrar y actualizar este

sistema, con la información que generen las Instituciones de Procuración de

Justicia e Instituciones Policiales.

Dicha información coadyuvará a salvaguardar la integridad y los derechos

de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos,

mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y los delitos, así

como la reinserción social del delincuente y del adolescente. En cuanto a la

estructura para la operación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se

describirá en el siguiente apartado.

Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la

Delincuencia

Publicada el 24 de Enero de 2012, tiene por objeto establecer las bases de

coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios

en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia en el marco del

Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Este ordenamiento establece los criterios y métodos de operación para la

planeación, programación, implementación y evaluación de las políticas públicas,

programas y acciones que se realizarán en los diversos ámbitos de competencia

por conducto de las instituciones de Seguridad Pública y demás autoridades

competentes en la materia, en función del cumplimiento de la Ley.

Establece los principios bajo los cuales deberá diseñarse y operar toda

acción institucional en la materia:

Respeto a los derechos humanos (ya mencionadas con anterioridad).


74

Integralidad: Se refiere al desarrollo de políticas públicas eficaces, en

un marco de participación ciudadana y comunitaria.

Intersectorialidad y transversalidad: Deberá existir articulación,

homologación y complementariedad entre las acciones implementadas.

Incluirá las relacionadas con la justicia, seguridad pública, desarrollo

social, economía, cultura y derechos humanos, con atención particular a

grupos en situación de riesgo.

Trabajo conjunto: Las acciones deberán realizarse de manera

conjuntas -autoridades, órdenes de gobierno, sectores y grupos de la

sociedad civil organizada y no organizada, comunidad académica.

Continuidad de las políticas públicas: Con esto, se busca detonar

cambios sociales y culturales, a través de participación, asignación de

presupuesto, monitoreo y evaluación.

Interdisciplinariedad: El diseño de las políticas y programas deberá

considerar los conocimientos y las herramientas de diversas disciplinas,

así como experiencias nacionales e internacionales.

Diversidad: Consiste en considerar las necesidades y circunstancias

específicas, determinadas por el contexto local territorial, el género, la

procedencia étnica, sociocultural, religiosa, así como las necesidades de

grupos vulnerables o el riesgo.

Proximidad: Comprende la resolución pacífica de conflictos, de respeto

a los derechos humanos y promoción de la cultura de la paz, siendo la

base el trabajo social comunitario, así como el contacto permanente con

los actores sociales y comunitarios.

Transparencia y Rendición de Cuentas.83

Se describen cuatro ámbitos en los que se desarrollarán las labores para la

prevención social. La siguiente tabla los describe, señalando su objetivo y las

acciones consideradas en cada uno de ellos.

83

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación, 2 de Febrero de 2009, 152 artículos.


75

Tabla 2-2 Ámbitos que incluye la prevención social de la violencia y la delincuencia

ÁMBITO OBJETIVO ACCIONES

Ámbito

social

Sin objetivo

Programas integrales de desarrollo social, cultural, económico (incluidos los de salud, educación, vivienda, empleo, deporte y desarrollo urbano)

Promoción de actividades que eliminen la marginación y exclusión.

Fomento de solución pacífica de conflictos.

Estrategias de educación y sensibilización de la población para promover la cultura de la legalidad y tolerancia.

Programas que modifiquen las condiciones sociales de la comunidad y generen oportunidades de desarrollo – privilegiar a grupos en riesgo-

Ámbito

comunitario

Atender a factores que generan la

violencia y la delincuencia mediante la participación ciudadana y comunitaria,

Diagnósticos participativos, mejoramiento de las condiciones de seguridad en su entorno, practicas que fomenten la cultura de la prevención, autoprotección, denuncia ciudadana y mecanismos alternativos a la solución de controversias.

Mejoramiento del acceso de la comunidad a los servicios básicos.

Fomento del desarrollo comunitario, la convivencia social y la cohesión social entre comunidades con problemas.

Promoción de la participación ciudadana y comunitaria con efectiva intervención ciudadana, a través de mecanismos que garanticen su efectiva intervención

Fomento a actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Ámbito

situacional

Modificar el entorno para

propiciar convivencia y

cohesión social, disminuir

factores de riesgo que

facilitan fenómenos de

violencia e incidencia delictiva.

Mejoramiento y regulación del desarrollo urbano, rural, ambiental y el diseño industrial.

Uso de nuevas tecnologías

Implementación de mecanismos de vigilancia

Implementar medidas administrativas dirigidas a disminuir la disponibilidad de medios comisivos o facilitadores.

Aplicación de estrategias para garantizar la no repetición de casos de victimización.

Ámbito

psicosocial

Incidir en las motivaciones individuales

hacia la violencia o las condiciones

criminógenas con referencia a los individuos, la

familia, la escuela y la comunidad.

Impulso para el diseño y aplicación de programas formativos de habilidades para la vida, -principalmente a la población en riesgo-

Inclusión de la prevención de la violencia, delincuencia y adicciones en políticas públicas en materia de educación.

Fortalecimiento a las capacidades institucionales que aseguren sostenibilidad en los programas preventivos.

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, 2012.


76

Esta ley, también identifica las instancias de coordinación, que en seguida

se mencionan: Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretariado Ejecutivo del

Sistema Nacional de Seguridad Pública, Centro Nacional de Prevención del Delito

y Participación Ciudadana, así como la Comisión Permanente de Prevención del

Delito y Participación Ciudadana.

Se establecen las directrices que deberá incorporar el Programa Nacional

de Seguridad Pública e indica las fuentes de financiamiento y sanciones en caso

de incumplimiento de las disposiciones establecidas.

2.5 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL

DE SEGURIDAD PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN DEL

DELITO

Con el objetivo de facilitar la comprensión de la estructura orgánica del Sistema

Nacional de Seguridad Pública, en el Anexo 2 y 3, se encuentra disponible una

serie de esquemas que ilustran cómo se organizan dos las instancias

mencionadas a continuación: el Sistema Nacional de Seguridad Pública y el

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Lineamientos de la Política de Prevención Social de la

Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana

Estos lineamientos están diseñados para coincidir y desarrollar lo plasmado

en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en lo relacionado con la prevención

social del delito.

Según el PND la política preventiva es parte sustancial de combate al crimen

organizado, por lo que es necesario dar impulsos a programas y acciones integrales

a fin de evitar que haya más mexicanos que se conviertan en delincuentes, que

sufran violaciones a su integridad y patrimonio o queden atrapados en el consumo

de drogas. Para tal fin, es prioritario “fomentar un mayor nivel de desarrollo y

mejores condiciones de vida que prevengan conductas delictivas en las


77

comunidades y espacios urbanos, y garanticen a toda población el goce de sus

derechos y libertades”. 84

Los lineamientos se dividen en seis apartados:

1. La perspectiva de la seguridad ciudadana y la prevención social: Define el

término de prevención social, su propósito y objetivos, al mismo tiempo que

vincula las tareas de prevención de la violencia y delincuencia con los

principios de la seguridad ciudadana.

2. Principios y enfoques de la política de prevención social: Señala los

principios bajo los cuales deberán construirse y operar las políticas

preventivas, algunos son muy similares a los que contienen la Ley General

para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia: Integralidad social

y comunitaria; dimensión territorial decisiva, focalizada y multidimensional,

articulada y transversal; coordinación interinstitucional; efectos continuos y

consistentes; institucionalización y compromiso con una cultura de la

prevención.

También indica que las acciones impulsadas por el Centro Nacional de

Prevención del Delito y Participación Ciudadana, deberán contener los

siguientes enfoques: Perspectiva de género, seguridad ciudadana, ciudades

seguras y derechos humanos.

3. Prioridades de la política de prevención social: Indica los ámbitos y

momentos de intervención en función de las particularidades locales, y se

clasifican por prioridades.- tipo de violencia; grupos poblacionales; ciudades,

zonas y regiones; y de la participación ciudadana.

4. Vertientes y componentes de la política de prevención social: Especifica

los tipos de vertientes que puede adquirir la tarea de prevención social del

delito para cumplir con su propósito: prevención situacional; prevención social;

prevención comunitaria; prevención para el desarrollo y fortalecimiento

institucional.

84

Lineamientos de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana, Diario Oficial de la Federación, 26 de Enero de 2011.


78

5. Seguimiento y evaluación de las políticas de prevención social: Con el

propósito de monitorear y dar seguimiento a las acciones emprendidas en la

materia, se establecen las siguientes acciones que permitirán evaluar y mejorar

el desempeño de las políticas para la prevención: estrategias de monitoreo;

diseño de indicadores; establecimiento de sistemas de información;

coordinación con gobiernos estatales y municipales; divulgación de la

información; mejora en las estrategias de diseño e implementación; mejora en

la estrategia de programación y presupuestación y; ofrecer información

confiable.

6. La acción institucional: Se describen los objetivos prioritarios que deberán

perseguir las instancias competentes, así como la responsabilidad que éstas

tienen para el establecimiento de rutas y lineamientos que fortalezcan la

política de prevención de la violencia y la delincuencia.

Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)

Este sistema es creado como resultado de las reformas constitucionales en

materia de seguridad pública y procuración de justicia de 1994, propuestas por el

entonces presidente Ernesto Zedillo. Casi un año después de que éstas fueran

aprobadas, se publica su ordenamiento regulador, la Ley General que establece

las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (11 de

Diciembre de 1995).

El Sistema Nacional de Seguridad Pública es el conjunto de instancias,

instrumentos y mecanismos jurídicos de coordinación que establecen y

promueven reglas, políticas, lineamientos y acciones que tienden a armonizar el

ejercicio de las atribuciones de las instituciones de la federación, el Distrito

Federal, los Estados y los Municipios que tienen a su cargo, constitucionalmente,

la función estatal de la seguridad pública85. En el Anexo 2 se muestra la estructura

orgánica del SNSP.

85

Sandoval Ulloa, José, ibíd. p. 45.


79

El SNSP se integra por:

I. El Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP):

II. La Conferencia Nacional de Procuración de Justicia;

III. La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública o sus

equivalentes;

IV. La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario;

V. La Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal;

VI. Los Consejos Locales e Instancias Regionales, y

VII. El Secretariado Ejecutivo del Sistema.

Consejo Nacional de Seguridad Pública

La principal función del CNSP consiste en promover la coordinación de las

instancias que integran el SNSP para impulsar la homologación y el correcto

desarrollo de los modelos ministerial, policial y pericial, así como el

establecimiento de mecanismos para que la sociedad participe en los procesos de

evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones

de seguridad pública, entre otras.

Estará integrado por:

I. El Presidente de la República, quien lo presidirá;

II. El Secretario de Gobernación;

III. El Secretario de la Defensa Nacional;

IV. El Secretario de Marina;

V. El Secretario de Seguridad Pública;

VI. El Procurador General de la República;

VII. Los Gobernadores de los Estados;

VIII. El Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y

IX. El Secretario Ejecutivo del Sistema.

El Consejo contará con las siguientes comisiones permanentes:

I. De Información;

II. De Certificación y Acreditación,

III. De Prevención del Delito y Participación Ciudadana.


80

Estas comisiones se coordinarán con el Secretario Ejecutivo del Sistema

Nacional de Seguridad Pública, a fin de dar seguimiento al cumplimiento de las

disposiciones aplicables por parte de los Centros Nacionales que integran el

Secretariado Ejecutivo.

El Consejo Nacional determinará el objeto, integrantes, deberes y

funcionamiento de las mismas. En las Comisiones podrán participar expertos de

instituciones académicas, de investigación, así como agrupaciones del sector

social y privado relacionados con su objeto.

Comisión Permanente de Prevención del Delito y

Participación Ciudadana

La comisión es una instancia colegiada del Consejo Nacional que tiene

como objetivo apoyar en el análisis e instrumentación de las políticas,

lineamientos, programas, acciones y demás instrumentos en materia de seguridad

pública, prevención social del delito y participación ciudadana de conformidad con

lo establecido en los lineamientos aplicables en la materia, principalmente los

Lineamientos de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y

la Participación Ciudadana; así como realizar en coordinación con el Secretariado

Ejecutivo, diversas acciones para dar seguimiento al cumplimiento de las

disposiciones aplicables por parte del Centro Nacional, conocer y resolver los

asuntos en la materia que le compete de conformidad con la Ley, los lineamientos,

los estatutos, los acuerdos del Consejo Nacional y demás disposiciones

aplicables.

Contará con un presidente, un secretario técnico; podrá organizarse en

subcomisiones y como se señaló anteriormente, podrán participar expertos,

instituciones académicas y organizaciones civiles.


81

Secretaría de Gobernación y el Secretariado Ejecutivo del

SNSP

El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública es un

Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, el cual

cuenta con autonomía técnica, de gestión y presupuestal, cuyo propósito es

ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad

Pública, instancia superior de coordinación y de definición de las políticas públicas

en materia de seguridad pública; por lo tanto es el órgano operativo, el eje de

coordinación entre las instancias federales, estatales y municipales responsables

de la función de salvaguardar la integridad de las personas, la seguridad

ciudadana, así como de preservar el orden y la paz públicos.

Misión: Conducir, impulsar y propiciar el cumplimiento de los fines y objetivos del

Sistema, y su funcionamiento eficaz, en concordancia con el Consejo Nacional,

mediante la generación de iniciativas, directrices, consensos, normas y medición de

resultados, con profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.

Visión 2040: El Secretariado Ejecutivo tiene como motor fundamental el Instituto

Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, centrado en formar

ciudadanos virtuosos, practicantes del bien común e interaccionando con los

sistemas nacionales de educación, salud, desarrollo económico y recreativo.

En el Anexo 3, se muestra la estructura orgánica del SESNSP, que se integra por:

Secretario Ejecutivo.

Secretario Ejecutivo Adjunto.

Centro Nacional de Información.

Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana.

Centro Nacional de Certificación y Acreditación.

Dirección General de Planeación.

Dirección General de Vinculación y Seguimiento.

Dirección General de Asuntos Jurídicos.

Dirección General de Registro Público Vehicular.


82

Dirección General de Administración.

Dirección General de Coordinación Operativa.

Dirección General de Apoyo Técnico.

Órgano Interno de Control.

Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación

Ciudadana

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley General del Sistema Nacional de

Seguridad Pública, sus principales atribuciones son:

I. Proponer al Consejo Nacional lineamientos de prevención social del delito, a

través del diseño transversal de políticas de prevención, cuyas acciones tendrán el

carácter de permanentes y estratégicas;

II. Promover la cultura de la paz, la legalidad, el respeto a los derechos humanos, la

participación ciudadana y una vida libre de violencia;

III. Emitir opiniones y recomendaciones, dar seguimiento y evaluar los programas

implementados por las instituciones de seguridad pública, en los tres órdenes de

gobierno para:

a) Prevenir la violencia infantil y juvenil;

b) Promover la erradicación de la violencia especialmente la ejercida contra niñas,

niños, jóvenes, mujeres, indígenas, adultos mayores, dentro y fuera del seno

familiar;

c) Prevenir la violencia generada por el uso de armas, el abuso de drogas y alcohol,

y

d) Garantizar la atención integral a las víctimas.

IV. Realizar, por sí o por terceros, estudios sobre las causas estructurales del delito,

su distribución geodelictiva, estadísticas de conductas ilícitas no denunciadas,

tendencias históricas y patrones de comportamiento que permitan actualizar y

perfeccionar la política criminal y de seguridad pública nacional;

V. Realizar, por sí o por terceros, encuestas victimológicas, de fenómenos delictivos

y otras que coadyuven a la prevención del delito;


83

VI. Promover la inclusión de contenidos relativos a la prevención del delito en los

programas educativos, de salud, de desarrollo social y en general en los diversos

programas de las dependencias y entidades federales, así como colaborar con los

Estados, el Distrito Federal y los Municipios en esta misma materia;

VII. Organizar seminarios, conferencias y ponencias sobre prevención social del

delito;

VIII. Coordinarse con otras instancias competentes en la materia para el ejercicio de

sus funciones;

IX. Promover la participación ciudadana para el fortalecimiento del Sistema en los

términos de esta Ley, y

X. Las demás que establezcan otras disposiciones, el Consejo Nacional y su

Presidente.

Secretaría de Seguridad Pública Federal

Como se ha hecho referencia, la Secretaría de Seguridad Pública Federal fue una

dependencia del Poder Ejecutivo Federal central, cuyas atribuciones se

especificaban en el artículo 30 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal. Debido a que sus atribuciones ya han sido enumeradas, se enuncia su

misión y visión.

Misión: En coordinación con los tres órdenes de gobierno, prevenir y abatir la

comisión de delitos mediante políticas públicas aplicadas con calidad,

profesionalismo y honestidad, que coadyuven al desarrollo integral del país y

privilegien la participación ciudadana y la atención a las víctimas para generar un

ambiente de seguridad, confianza y respeto al orden jurídico.

Visión: Ser una secretaría de estado que garantice la integridad y el patrimonio de

las personas, el mantenimiento del orden público y la preservación del estado de

derecho para genera confianza y dar respuesta a las demandas sociales, mediante

estrategias y acciones que permitan establecer una adecuada coordinación de

esfuerzos entre los tres órdenes de gobierno, impulsar la participación ciudadana y


84

promover la cultura de la legalidad entre la población con respeto a los derechos

humanos.86

Dirección General de Prevención del Delito y Participación

Ciudadana

De conformidad con lo que establecía el Reglamento Interior de la Secretaría de

Seguridad Pública Federal, en su artículo 24, las atribuciones de esta Dirección

General se enumeran en el presente trabajo con el objetivo de resaltar la unidad

administrativa estrictamente relacionada con el tema de prevención del delito.

I. Diseñar, analizar, aplicar y evaluar las políticas y criterios para la

elaboración de estudios y metodologías especializados en causas estructurales de

la comisión de delitos, mediante diagnósticos de seguridad pública;

II. Integrar y analizar los datos sobre las causas de la violencia y la

delincuencia, dentro del ámbito de competencia de la Secretaría, a fin de definir

estrategias que orienten de manera georeferenciada las acciones de prevención del

delito;

III. Elaborar estudios que permitan conocer las conductas antisociales de

manera temprana a nivel comunidad, que impulsen acciones de prevención y

atención con autoridades y sociedad;

IV. Elaborar estudios encaminados a la detección y clasificación de los

principales factores de riesgo del país, mediante la formulación de diagnósticos de

causas de la violencia y la delincuencia, a fin de coordinar e instrumentar las

acciones prioritarias en las zonas de riesgo;

V. Aplicar las políticas, programas, proyectos y las acciones de la Secretaría en

materia de prevención social del delito;

VI. Verificar la ejecución y seguimiento de acciones de prevención social del

delito y cultura de la seguridad ciudadana, que se realicen en coordinación con las

unidades administrativas competentes de la Secretaría;

86

Informe de Rendición Cuentas de la Administración Pública Federal 2000-2006, Primera etapa, [en línea] Disponible en: mediantewww.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA+Repository/90905//archivo. [consultado: 13 de Marzo de 2013].


85

VII. Establecer y mantener redes de colaboración de la Secretaría con grupos

organizados del sector privado, académico, organizaciones civiles, y de otros

sectores sociales, así como, en el marco del Sistema, con entidades federativas,

municipios e instituciones públicas, para la promoción y desarrollo de políticas

públicas de prevención social del delito, y la ejecución de acciones conjuntas

tendientes a prevenir la comisión de delitos y garantizar el pleno ejercicio de la

libertad y el Estado de Derecho;

VIII. Promover, en el ámbito de competencia de la Secretaría, el intercambio de

experiencias con entidades federativas e instituciones nacionales e internacionales

de carácter público o privado, respecto de la participación ciudadana, la cooperación

para fortalecer las acciones y los servicios en materia de prevención del delito;

IX. Diseñar, planear y fomentar los cursos, coloquios, mesas redondas, foros o

cualquier otra actividad de carácter cultural o académico en materia de prevención

del delito, cultura de la legalidad, participación ciudadana y seguridad pública;

X. Impulsar la integración de consejos ciudadanos, proporcionando

herramientas y capacitación para su funcionamiento, en el ámbito de su

competencia;

XI. Favorecer y propiciar la participación activa de la ciudadanía, mediante la

capacitación en el uso de medidas y mecanismos de autoprotección;

XII. Impulsar ante las instancias competentes, en el marco de la Ley General,

enlaces con los municipios, para la creación de comités ciudadanos de seguridad

pública, a niveles locales y microsociales, transfiriéndoles capacidades de

autogestión y organización para resolver su problemática de seguridad;

XIII. Propiciar el acercamiento de los cuerpos policiales con los grupos sociales

organizados en distintas circunscripciones territoriales para fortalecer la proximidad

social entre autoridad y sociedad;

XIV. Proponer y difundir el funcionamiento de mecanismos de denuncia anónima

alentando a la ciudadanía para hacer uso de los mismos;

XV. Instrumentar mecanismos que permitan a la ciudadanía supervisar y

proporcionar información respecto de las acciones de seguridad pública


86

implementadas por la Secretaría, para su canalización a las instancias

correspondientes;

XVI. Diseñar y coordinar los programas y acciones para prevenir la violencia

familiar, así como los referentes a la equidad de género, en cumplimiento a las

disposiciones aplicables;

XVII. Aplicar y promover las políticas de prevención de violencia con perspectiva

de género, en el ámbito de competencia de la Secretaría;

XVIII. Colaborar, dentro del ámbito de competencia de la Secretaría, en el

cumplimiento de los convenios internacionales sobre derechos de las mujeres y la

igualdad de género suscritos por el Estado Mexicano;

XIX. Formular y actualizar la guía base para la elaboración de planes de

seguridad que contengan los criterios básicos para garantizar la seguridad y

funcionamiento de las instalaciones estratégicas, y

XX. Las demás que le confieran otras disposiciones o el Secretario.

Una vez que se ha descrito el marco jurídico que regulaba la prevención del

delito en México entre 2006 y 2012, así como la estructura orgánica de aparato

gubernamental encargado de la seguridad pública; en el siguiente capítulo se

realizará el análisis correspondiente a la estructura programática para la

prevención del delito, que permitirá determinar la pertinencia del proceso de

planeación estratégica.

Prevención del Delito como Prioridad Estratégica

87

3.- PREVENCIÓN DEL DELITO COMO

PRIORIDAD ESTRATÉGICA

A lo largo de este capítulo se presenta un breve análisis de algunos de los

elementos que integran el Plan Estratégico publicado por el Secretariado Ejecutivo

del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) durante la administración

del gobierno federal de 2006 a 2012. Los contenidos sometidos a revisión, serán

aquellos relacionados con el tema de prevención social del delito.

Considerando los contenidos teóricos descritos en el capítulo primero, se

tomará como referencia el enfoque de planeación estratégica, con el propósito de

adaptar algunos de los componentes que integraron el proceso a través del cual

se elaboró el Plan Estratégico del SESNSP. Esta adecuación permite distinguir los

elementos que intervienen en este proceso y ubicar las etapas que corresponden

al enfoque sistémico: las entradas, los procesos y las salidas según la teoría de

sistemas87.

Debido a los alcances de este trabajo y al carácter confidencial inherente a

la información relativa a la seguridad pública, la revisión que se efectúa a

continuación incluye únicamente los planes y programas relacionados

directamente con el diseño e implementación del Plan Estratégico del SESNSP, es

decir, los principales documentos de carácter federal, derivados de lo establecido

en el PND 2007-2012.

Se eligió utilizar como base del análisis a estos planes y programas, debido

a su impacto sobre el resto de las acciones ejecutadas en todos los ámbitos de

gobierno, en lo relacionado con la prevención del delito. Los planes y programas

que se revisan en este capítulo, fueron fundamento y guía para la implementación

de los proyectos para la prevención del delito en el ámbito estatal y local.

87

El concepto de entradas, procesos y salidas, de acuerdo con la Teoría de Sistemas, se describieron en el capítulo 1.


88

Al examinar estos componentes se podrán determinar algunos de los

aciertos y deficiencias en el proceso de planeación estratégica en lo que a

prevención del delito se refiere.

En seguida, se presenta un esquema para identificar los componentes del

Plan Estratégico y su implementación, desde la perspectiva del enfoque sistémico.

La ilustración 4-1 describe este proceso y los elementos involucrados en este.

Ilustración 3-1 Modelo general de sistema

Fuente: Adaptación de Marini, Caio (1979).

El esquema original del modelo general de sistemas se muestra en el

capítulo 1, en el apartado 1.4.1. A diferencia de ese, el que aquí se presenta

incluye recuadros que ubican en el modelo de sistemas, las etapas del proceso de

planeación estratégica, en las entradas se encuentra el ejercicio de diagnóstico y

la elaboración del Plan Estratégico; en el proceso de conversión, se ubica la

implementación de los programas y ejecución de las acciones concretas para

materializar los objetivos planteados; en lo que respecta a las salidas, están los

resultados de las actividades realizadas y la evaluación de éstas.


89

Cabe hacer una mención especial a las metas u objetivos, que desempeñan

un papel fundamental en el proceso de planeación estratégica, ya que indican el

derrotero a seguir para que la institución llegue al punto que se propuso.

Este ejercicio, permite observar que el proceso de planeación estratégica

incluye: un diagnóstico, el establecimiento de objetivos, metas y estrategias, la

implementación de los planes y programas, la generación de resultados y su

respectiva evaluación. En lo que respecta al proceso de planeación efectuado

desde la administración pública, no siempre se implementan las actividades

requeridas en cada una de estas etapas. En el caso del SESNSP, no existe un

ejercicio de diagnóstico disponible para la consulta del público en general,

tampoco se reportan de manera concreta los resultados de los planes y programas

implementados.

Previo a la revisión de los planes y programas, se describen grosso modo

dos procesos de planeación estratégica. El primero, se refiere al proceso adoptado

por el SESNSP para la elaboración de su plan estratégico y el segundo se refiere

al proceso de planeación estratégica según los principios aplicables a la

administración en general. Estas descripciones permiten efectuar las

observaciones correspondientes para calificar el proceso de planeación

estratégica diseñado desde el SESNSP, así como cada uno de los planes y

programas en el ámbito de seguridad pública, específicamente en el tema de

prevención del delito.

En el caso del proceso de planeación estratégica realizado desde el

SESNSP, éste se describe en el esquema 4-2, en el cual se aprecia el modelo

utilizado y los elementos que intervinieron en éste, dando lugar al Plan

Estratégico, que incluye el Plan Táctico y el Plan Operativo.


90

Ilustración 3-2 Modelo de Planeación Estratégica del SESNSP

Fuente: SESNSP

A partir de la interacción de los elementos ilustrados, se obtienen dos

resultados: el plan estratégico y el plan táctico. El primero se logra después de un

ejercicio de diagnóstico en conjunto con la misión, visión y estrategias del Sistema

Nacional de Seguridad Pública y el SESNSP, incluye los ejes prioritarios y los

objetivos estratégicos. El plan táctico, deriva de las directrices y se concentra en

alcanzar los objetivos, a partir de la implementación de programas y proyectos

prioritarios.

La distribución de los elementos permite apreciar únicamente las

interconexiones de los elementos que participan en el proceso de planeación, pero

no es lo suficientemente claro ni organizado como para comprender el orden y la

pertinencia de cada uno de los factores que intervienen. Un modelo de planeación,

debería mostrarse de manera comprensible, cronológica y esquemática la

participación e influencia de cada uno de los elementos.

Una vez revisado el modelo para la planeación estratégica del SESNSP, se

describe el proceso de planeación aplicable según los principios generales de la


91

administración estratégica88. Esta descripción tiene como propósito apreciar el

proceso según la teoría y después contrastarlo con los la tarea de planeación

efectuada por el Secretariado, esto a través de la revisión de los planes y los

programas correspondientes. Conocer cómo se efectúa el proceso en la teoría y

en la práctica permite observar similitudes y diferencias para posteriormente,

detectar aciertos y áreas de oportunidad. De esta manera se coadyuva al

fortalecimiento de la planeación estratégica como una herramienta para el

adecuado desempeño de las instituciones públicas.

De acuerdo con los principios de la administración estratégica, el proceso

de planeación consta de tres etapas:

a) Formulación: Incluye desarrollar la visión y misión, identificar las

oportunidades y amenazas externas para la organización, determinar las

fortalezas y debilidades internas, establecer objetivos a largo plazo, generar

estrategias alternativas y particulares a seguir.

b) Implementación: Durante esta etapa la organización moviliza y hace

uso de todos aquellos recursos que le permitan alcanzar los objetivos que

previamente se ha planteado.

c) Evaluación: Es la etapa final del proceso e incluye la revisión de los

procesos y tareas desarrollados, con el objetivo de determinar en qué medida

están funcionando correctamente. Hay tres actividades fundamentales de la

evaluación: revisión de los factores internos y externos que son base de la

estrategia actual, la medición del desempeño, y la implementación de acciones

correctivas.

A continuación se muestra el modelo de planeación, según la

administración estratégica, que señala en qué consiste cada proceso e identifica,

paso por paso, las actividades que deberán realizarse.

88

La administración estratégica se define como el arte y la ciencia de formular, implementar y evaluar decisiones multifuncionales que le permita a una organización lograr sus objetivos. David, Fred, Conceptos de Administración Estratégica, México, Decimoprimera Edición, Pearson-Prentice Hall, 2008, p. 5.


92

Ilustración 3-3 Proceso de Planeación Estratégica

Fuente: David, Fred, 2008.

En este esquema, la etapa de formulación abarca desde la elaboración de

las declaraciones de visión y misión, hasta la generación, evaluación y selección

de estrategias. La etapa de implementación, a la ejecución de las estrategias, y

finalmente, la evaluación corresponde a la medición y evaluación del desempeño.

Al contrastar este esquema con el elaborado por el SESNPS, se observa

que el este último permite ubicar etapas concretas e inferir las actividades que

derivan de cada una de ellas. Al comparar el esquema aplicado a la administración

pública y el que propone la administración estratégica, tomando como referencia el

esquema de la ilustración 4-2 y 4-3, destaca que el elaborado por el SESNSP

carece de claridad, tanto en las etapas como en las estrategias.

En el esquema publicado por el SESNSP, se observa la ausencia de etapas

o actividades necesarias para reforzar el enfoque estratégico de esta herramienta

para la planeación. Algunos de estas etapas son la evaluación de estrategias y la

medición del desempeño.

Una vez descrito el proceso de planeación aplicado al ámbito de la

Seguridad Pública y el esquema general de planeación en el ámbito de la

administración estratégica, se analiza el plan y los programas generados o


93

derivados del Plan Estratégico, ya que como se mencionó, estos incluyen la

mayoría de la información disponible y susceptible de ser revisada para los fines

de esta investigación. El plan y los programas elaborados, responden a la misión y

visión del SENSP y del Sistema Nacional de Seguridad Pública. De acuerdo con

información publicada en el portal electrónico del SESNSP:

El Secretariado Ejecutivo inició un proceso de planeación estratégica con el fin de

alinear retos y objetivos a fines comunes acordes al PND, Programas Sectoriales y

Especiales, así como a las nuevas disposiciones legales, considerando:

Visiones a largo plazo 2040

Ejes prioritarios y objetivos estratégicos al 2012 89

Se aprecia entonces, que planear con enfoque estratégico, según el

SENSP, responde a la necesidad de alinear los propósitos y objetivos del conjunto

de programas y disposiciones relativas a las tareas de seguridad pública, teniendo

como base la visión a largo plazo (2040) y los ejes prioritarios y objetivos

estratégicos previstos hasta 2012. El principal objetivo, es, en teoría, alinear

esfuerzos y dirigirlos al cumplimiento de la misión y visión proyectadas, que son

las siguientes:

Misión: Conducir, impulsar y propiciar el cumplimiento de los fines y objetivos del

Sistema, y su funcionamiento eficaz, en concordancia con el Consejo Nacional,

mediante la generación de iniciativas, directrices, consensos, normas y medición de

resultados, con profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.

Visión 2040: El Secretariado Ejecutivo tiene como motor fundamental el Instituto

Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, centrado en formar

ciudadanos virtuosos, practicantes del bien común e interaccionando con los

sistemas nacionales de educación, salud, desarrollo económico y recreativo. 90

89

Secretaría de Gobernación, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, [en línea], disponible

en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Planeacion_Estrategica, [consulta: 9 de Abril de 2013]. 90

Secretaría de Gobernación, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, [en línea], disponible en:

http://portal.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/?page=sesnsp-mision-y-vision, [consulta: 9 de Mayo de 2013].

http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Ejes_Prioritarios_y_Objetivos_Estrategicos


94

Las acciones que el Gobierno Federal realizó en materia de seguridad

pública, en teoría, deberían responder a la misión y visión establecidas. Al revisar

con mayor detenimiento el significado de la misión y la visión 2040, es posible

observar lo siguiente91:

Referente a la misión, su determinación representa el paso más importante

de todo el modelo de planeación. La misión significa el objetivo más elevado,

todos los demás propósitos y etapas se basan en este último. La misión se puede

calificar como la finalidad o el propósito que persigue una organización. Si no

existe una misión clara, la planeación carece del eje alrededor del cual giran las

estrategias y tácticas.92

Al revisar la misión del SENSP, es claro que su razón de ser se origina en

la necesidad de propiciar y vigilar el cumplimiento de los objetivos del mismo

Sistema, a través del Consejo Nacional de Seguridad Pública. En la teoría, para

alcanzar su propósito, tendría que haber hecho uso de las herramientas y los

instrumentos de evaluación necesarios, en el marco de los valores de

profesionalismo, confiabilidad, honestidad y eficacia.

En este caso, el SESNSP es la instancia ejecutora y se observa que su

misión no está directamente relacionada con actividades relacionadas

directamente con la seguridad pública, más bien se trata de una instancia auxiliar

y ejecutora que coadyuva en el cumplimiento y alineación de los objetivos del

sistema.

En cuanto a la visión, está construida a partir de elementos y conceptos que

hasta 2012 no se materializaron ni se definieron adecuadamente. No hay registros

de la creación u operación del Instituto Nacional de Prevención del Delito y

Participación Ciudadana. Del mismo modo, establecer como meta la formación de

91

Uno de los factores importantes a considerar en esta revisión, es que este proceso involucra a diversas dependencias e instancias gubernamentales que se dedican a labores relativas al ámbito de la seguridad pública, por lo tanto la participación de cada una de ellas involucra su misión y visión para el desarrollo de las actividades conducentes a la consecución de los propósitos y objetivos planteados. La diversidad de cada una de ellas y los diferentes asuntos y funciones que les corresponden, hace aún más complejo el desarrollo y ejecución del plan estratégico al que aquí se hace referencia. Por lo tanto, sólo se considera la misión y la visión de la instancia que en teoría diseña y se encarga de iniciar y monitorear la ejecución del plan estratégico: El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). La misión y la visión 2040 del SENSP se mencionaron en el capítulo 2 y se hace referencia a ellas nuevamente, ya que son la base de la instancia encargada del proceso que es objeto de análisis en esta investigación, por lo tanto se convierten en los referentes y guías del plan y los programas que se revisan en este capítulo. 92

Sachse, Matthías, Planeación Estratégica en Empresas Públicas, México, Editorial Trillas, 1990, p. 43.


95

“resultados virtuosos”, podría representar un obstáculo en el proceso de

implementación, debido a la complejidad para conceptualizar y materializar dicho

término.

Después de revisar la misión y la visión, y considerando que el ejercicio de

diagnóstico realizado por el SESNSP, el siguiente elemento susceptible a ser

sometido a revisión, es el conjunto de programas derivados del Plan Estratégico.

Para analizar el contenido de la estructura programática, se hace uso de las

herramientas para la planeación estratégica diseñadas y utilizadas por el Gobierno

Federal durante el periodo 2006-2012. Considerando que se trata de planes y

programas, los elementos a examinar son los siguientes:

a) Formulación de objetivos: Se revisará la construcción de éstos, con base en las

características que los objetivos deben observar, según el documento mencionado.

b) Alineación: Se verificará la congruencia que guardan entre sí cada uno de los

objetivos, estrategias y líneas de acción relacionados con la prevención del delito; de

conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el

Plan Estratégico publicado por el SESNSP.

Para efectuar dicha revisión, se considera el análisis de los planes y programas

vinculados a las actividades estratégicas de prevención del delito. La estructura

programática que sustenta estos programas, es la siguiente:

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Programa Nacional de Seguridad Pública

Programa Sectorial de Seguridad Pública

Plan Estratégico publicado por el SESNSP

Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia


96

El siguiente diagrama ejemplifica la relación que guardan cada uno de estos

planes y programas.

Ilustración 3-4 Estructura programática para la prevención del delito

Fuente: Elaboración propia.

Se observa que los Programas Nacional y Sectorial son consecuencia de lo

establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. En el caso del Plan Estratégico y la

Estrategia Integral, son documentos que se alinean con el PND, pero su

elaboración se origina desde instancias que a su cargo tienen la seguridad pública

y la prevención del delito.

A continuación se examinarán cada uno de estos documentos, según los

criterios mencionados anteriormente: objetivos y alineación.

3.1 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012

En relación con el PND, la información referente al tema de prevención del delito

se condensa en la siguiente tabla, con el propósito de observar los objetivos y

estrategias referentes a este tema. Esta información permite revisar cada uno de

los objetivos y estrategias que corresponden al Eje Rector 1 y el Tema 1.11.


97

Tabla 3-1 Plan Nacional de Desarrollo

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012

Eje Rector 1: Estado de Derecho y Seguridad

TEMA 1.11 OBJETIVO 16 ESTRATEGIAS

Prevención del delito

La política preventiva es parte sustancial

del combate contra el crimen. Por esto es

necesario dar impulso a programas y acciones integrales

a nivel nacional, regional, estatal,

municipal y delegacional, a fin de evitar que haya más mexicanos que se

conviertan en delincuentes, que

sufran violación a su integridad y su

patrimonio o que queden atrapados por el consumo de

drogas. La función de la prevención social consiste en eliminar los problemas que puedan llevar a un

joven a delinquir. En la medida en que se

vayan abriendo mejores y más

eficaces oportunidades para

la educación, la capacitación y el

empleo, y se extiendan entre la

población los valores de respeto a la legalidad y el

derecho, habrá de ser menos frecuente

la tentación de buscar beneficios

económicos fuera de la ley, o de procurar la justicia por propia

mano.

Fomentar un mayor nivel de desarrollo y mejores condiciones de vida que prevengan conductas delictivas en las comunidades y espacios urbanos, y que garanticen a toda la población el goce de sus derechos y libertades. El riesgo de integrarse a una pandilla o de caer en la delincuencia es agravado por un entorno de violencia, desintegración familiar, criminalidad y falta de oportunidades de desarrollo. La vinculación entre la política social y las estrategias en materia de seguridad es una herramienta fundamental en la prevención del delito. Los programas que implementan la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Salud tienen un gran impacto en la seguridad pública, pues contribuyen a reconstruir el tejido social, a elevar la calidad de vida de las comunidades y a ofrecer alternativas de esparcimiento y desarrollo para los niños y jóvenes. Las siguientes estrategias requieren de la concurrencia de esfuerzos a nivel federal y local de las diferentes dependencias para tener un mayor impacto en la prevención del delito.

ESTRATEGIA 16.1 Fortalecer la cultura de legalidad y el

combate al narcotráfico y al narcomenudeo a través del fortalecimiento del tejido social. Es necesaria la participación de la sociedad en su conjunto, para defender la integridad familiar amenazada por el crimen y las adicciones. En materia de adicciones, se intensificarán las acciones en el sistema educativo para generar conciencia mediante el conocimiento de los efectos perniciosos de las drogas en la salud física y mental de quienes las consumen. Se emprenderán también campañas de difusión para la población en general en el mismo sentido. Se mejorarán las oportunidades de rehabilitación para quienes deciden alejarse de las adicciones, y se brindará información oportuna a las familias y comunidades para que sepan cómo ayudar a un adicto a superar su condición. ESTRATEGIA 16.2 Establecer mecanismos de coordinación

con la sociedad civil para rescatar los espacios públicos y garantizar que sean espacios para los ciudadanos. Se redoblarán esfuerzos para la detección anticipada de grupos proclives al delito y se llevarán a cabo programas educativos y medidas de prevención entre la población. Todo ello se hará para inhibir la formación de pandillas que se dediquen a delinquir y a invadir los espacios públicos. Los espacios públicos deben ser para los ciudadanos y no para los delincuentes. Los criminales deben ser aprehendidos y consignados para que haya tranquilidad en los hogares, las calles, las plazas, en las escuelas, en los centros de trabajo y en donde viven las familias. De esta manera, se fomenta también la convivencia comunitaria, que ayuda a crear redes y generar capital social. ESTRATEGIA 16.3 Reforzar la seguridad y la cultura de

prevención en las escuelas, con la participación de maestros, padres de familia y la comunidad, a fin de lograr escuelas seguras sin la amenaza de las drogas, priorizando las escuelas ubicadas en las zonas de mayor índice delictivo. Esta estrategia tendrá la operación de los Consejos Escolares de Participación Social como el órgano estratégico articulador de la acción de profesores, alumnos y padres de familia. A través de talleres sobre prevención del delito, se capacitará a las maestras y a los maestros, así como a los padres de familia para que tengan los conocimientos y habilidades necesarios para enfrentar el problema de las adicciones. Se empezará por las escuelas ubicadas en las zonas de mayor índice delictivo. Adicionalmente, se van a distribuir materiales de capacitación y de información, para que la sociedad en su conjunto participe en la construcción de un entorno seguro en la escuela. Las acciones se vincularán a la difusión educativa sobre la centralidad de los valores humanos, la ética, el diálogo, la tolerancia y la honestidad; con todo ello se fomentará la cultura de la legalidad, de la denuncia y de la participación social. ESTRATEGIA 16.4 Fortalecer las capacidades de las


98

dependencias responsables de la aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. El tráfico ilegal de armas es una actividad delictiva que se ha incrementado. La vinculación que tiene con el narcotráfico, las actividades con recursos de procedencia ilícita y la corrupción, entre otros delitos, demanda la aplicación de medidas conjuntas, coherentes, objetivas e integrales para hacerle frente, y garantizar a la sociedad un entorno que les dé tranquilidad. Para ello, se modernizarán y mejorarán los procedimientos en la aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, que permitan a las dependencias responsables de su aplicación tener mayor control y regulación de armas de fuego, municiones, explosivos, sustancias químicas peligrosas y artificios pirotécnicos dentro del país.

Fuente: Presidencia de la República (2012)

Relativo a la prevención del delito, el PND establece un tema, un objetivo y

cuatro líneas de acción, las cuáles dirigen y enmarcan todo el conjunto de

actividades y proyectos que toda institución pública busque implementar en la

materia.

En cuanto al tema 1.11, denominado Prevención del delito, éste coloca a la

política preventiva como parte sustancial en el combate al crimen, enfatizando la

necesidad de impulsar proyectos integrales en todos los ámbitos de gobierno. La

política preventiva se diseña para evitar el surgimiento de nuevos delincuentes, así

como la violación de la integridad y el patrimonio de los mexicanos. La prevención

social busca eliminar los factores de riesgo que puedan llevar a delinquir,

poniendo especial énfasis en la juventud mexicana.

El Objetivo 16, coloca al fomento de un mayor nivel de desarrollo y el

mejoramiento de las condiciones de vida como el eje para la prevención de

conductas delictivas en las comunidades y espacios urbanos, garantizando a la

población el goce de sus derechos y libertades. Destaca la necesidad de trabajar

con los factores de riesgo y vincular distintas dependencias, sectores y estrategias

para el desarrollo de una política integral de prevención con mayor impacto.

Se observa congruencia y alineación entre algunos de los elementos del

tema 1.11 y el objetivo 16, tal como la importancia de intervenir sobre los factores

de riesgo, la inclusión de diversos ámbitos y actores en la implementación de la

política preventiva, el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos, y


99

finalmente, la importancia de diseñar estrategias que protejan y procuren el

adecuado desarrollo del sector de la juventud en el país.

Las siguientes cuatro estrategias, teóricamente están formuladas en función

de alcanzar los propósitos plasmados en el tema y objetivo anteriores:

16.1) Fortalecer la cultura de la legalidad y el combate al narcotráfico,

prevenir el consumo de adicciones al reforzar el tejido social y promover la

participación ciudadana.

16.2) Establecer mecanismos de coordinación con la sociedad civil para

rescatar los espacios públicos, detectar poblaciones en riesgo e intervenir de

manera temprana. Procurar la captura de los delincuentes y fomentar la

convivencia comunitaria.

16.3) Reforzar la seguridad y la cultura de prevención en las escuelas, a fin

de intervenir y evitar que las drogas lleguen a los niños y jóvenes, interviniendo

con base en los factores de riesgo detectados. Esta estrategia incluye un proyecto

muy específico, y pretende trabajar a través de la difusión educativa referente al

fomento de la cultura de la legalidad, de la denuncia y de la participación social.

16.4) Fortalecer las capacidades de las dependencias responsables de la

aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, debido a la relación

entre este hecho y el fenómeno del narcotráfico.

Descritos los principales contenidos de las estrategias del PND, se observa

que no todas responden a lo que establecen el tema y el objetivo que las

preceden. Esto es más evidente en el caso de caso de la estrategia 16.4, que

dirige los esfuerzos a una acción que poco tiene que ver con la prevención social y

con un enfoque intersectorial e institucional; lo relativo a la política para la

regulación de armas de fuego y explosivos es un proyecto que no debió incluirse

en el tópico relativo a la prevención del delito, si bien está relacionado con la

comisión de delito y el narcotráfico que el PND busca confrontar, es un hecho que

la implementación de este tipo de estrategias no atiende los factores de riesgo ni

promueve el tipo de intervenciones que aparentemente están plasmadas en el

objetivo 16.


100

Del mismo modo, las estrategias 16.1 y 16.3 buscan operar a través de la

promoción y difusión de los valores y la educación, en el ámbito social o educativo,

respectivamente. Por tratarse de estrategias globales, resulta repetitivo y estos

propósitos son susceptibles de incluirse en una sola estrategia; a pesar de que la

juventud y niñez representan un sector prioritario por atender, pareciera que no

quedo espacio para incluir estrategias que promovieran el trabajo intersectorial, o

que propiciaran el desarrollo económico, educativo, cultural o social de

poblaciones en riesgo. Proyectos de este tipo deberían preceder a aquellos que

buscan promover la participación ciudadana y la reconstrucción del tejido social.

En resumen, a pesar de que existe congruencia en algunos de los

elementos que presenta el PND para la prevención del delito, las estrategias que

presenta son cuestionables en la medida que éstas, no representan una opción

que permita el cumplimiento del objetivo 16: no indican qué hacer para mejorar las

condiciones de vida de los mexicanos, o cómo las instancias a cargo de esta tarea

cooperarán para generar acciones que contribuyan a prevenir y disminuir factores

de riesgo.

Por otro lado, la naturaleza de la política de seguridad implementada por el

Gobierno Federal durante el sexenio 2006-2012, centrada en el combate al

narcotráfico, invadió aquello relativo a la prevención. En su mayoría el PND asocia

los factores de riesgo al narcotráfico y su impacto en la vida de los mexicanos,

tales como el consumo de drogas, violencia, adicciones, el tráfico de armas u

asociaciones delictuosas con este tipo de organizaciones criminales; restándole

importancia a aquellos factores que toda política social de prevención del delito

debería considerar combatir con urgencia: la pobreza, la desigualdad, la

marginación, el desempleo y el difícil acceso a la educación y la seguridad social.

La formulación de estas estrategias y su dirección, representaron los

primeros obstáculos para la formulación e implementación de una política integral

de prevención del delito. De acuerdo con un esquema de planeación, las

estrategias del PND, encuadran y orientan el resto de los objetivos y programas

del gobierno federal y los gobiernos locales. En este caso, los programas y

proyectos derivados del PND, difícilmente dirigieron sus esfuerzos a la


101

construcción de acciones integrales pues los ejes prioritarios están formulados de

manera parciales, sólo a ciertos temas que resultaron prioritarios para el gobierno

en turno, omitiendo asuntos relevantes para la generación de una política integral

de prevención del delito.

En seguida se revisa el Plan Estratégico publicado por el SESNSP, que

constituye la base de la presente investigación, al ser el plan con carácter

estratégico elaborado por el Gobierno Federal.

3.2 PLAN ESTRATÉGICO DEL SECRETARIADO

EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD

PÚBLICA

Este Plan se formula con base en una visión a largo plazo para el 2040,

alcanzable a través de diez ejes prioritarios, con sus respectivos objetivos

estratégicos y estrategias para 2012. Como se ha mencionado, el análisis se

enfoca en lo relativo a la prevención del delito, que se ubica en la prioridad

estratégica número VI entre las diez establecidas en este documento:

I. Liderazgo y Negociación

II. Alineación y Normatividad

III. Medición y Transparencia

IV. Financiamiento de Proyectos y Programas de Seguridad Pública

V. Participación Ciudadana

VI. Prevención del Delito

VII. Profesionalización de las Instituciones de Seguridad Pública y de Procuración de

Justicia

VIII. Sistema Nacional de Información

IX. Desarrollo Institucional

X. Registro Público Vehicular

La tabla 1-7 resume el contenido de los objetivos y metas derivadas de la

prioridad VI. Prevención del delito, y el objetivo estratégico que le corresponde.


102

Tabla 3-2 Plan Nacional de Desarrollo

PLAN ESTRATÉGICO

Prioridad Estratégica

VI. PREVENCIÓN DEL DELITO

Objetivo Estratégico

VI.1 Contar con un sistema de prevención del delito articulado y vinculado al desarrollo social, económico y educativo

Estrategia Objetivo General Meta

VI.1.1 Coordinar acciones

en los tres órdenes de gobierno que incidan en la

prevención social de la violencia y la delincuencia

y en la seguridad ciudadana vinculados al

desarrollo social, económico y educativo.

VI.1.1.og.1 Desarrollar un

mecanismo de vinculación entre los programas de prevención social de la violencia y la delincuencia referidos en los planes sectoriales nacionales

atinentes y los programas de desarrollo social, económico y educativo que se relacionen.

VI.1.1.og.1.m.1 Construir estrategias

para implementar acciones en los tres órdenes de gobierno para diseñar y generar programas,

mecanismos y políticas públicas que incidan en la prevención social de la

violencia y la delincuencia con participación ciudadana.

VI.1.1.og.2 Fortalecer la Red

Nacional de Municipios por la Seguridad y la Convivencia

Ciudadana.

VI.1.1.og.2.m.1 Promover y asistir la

implementación de los proyectos en materia de prevención social de la

violencia y la delincuencia con participación ciudadana impulsados

por el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación

Ciudadana.

VI.1.2 Articular y coordinar los planes, programas y

estrategias de prevención en los tres ámbitos de gobierno alineado al Modelo Nacional de

Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia

y de Seguridad Ciudadana.

VI.1.2.og.1 Diseñar un mecanismo de

articulación que contemple la coordinación de programas y planes

en los tres ámbitos de gobierno.

VI.1.2.og.1.m.1 Realizar un Modelo

de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia con Participación Ciudadana que guíe las políticas y

programas. VI.1.2.og.1.m.2 Realizar un Modelo

de Participación Ciudadana para la Seguridad y Convivencia Ciudadana que guíe las políticas y programas.

VI.1.3 Desarrollar e implementar políticas

públicas eficientes en la prevención social de la

violencia y la delincuencia y de seguridad ciudadana.

VI.1.3.og.1 Armonizar el marco

normativo, en materia de prevención social de la violencia y la

delincuencia, a nivel federal, estatal y los bandos de buen gobierno

municipales.

VI.1.3.og.1.m.1 Emitir

recomendaciones en relación a la homologación de las leyes estatales de seguridad con respecto a la Ley General del Sistema Nacional de

Seguridad Pública.

VI.1.3.og.2 Promover políticas

públicas que favorezcan entornos seguros en los ámbitos familiares,

escolares, laborales y públicos.

VI.1.3.og.2.m.1 Definir una política

pública que atienda la participación de la juventud en la prevención

social de la violencia, la delincuencia y la construcción de cultura

ciudadana y legalidad para fortalecer el capital social.

VI.1.4 Sistematizar monitoreos y procesos de

evaluación de la

VI.1.4.og.1 Desarrollar un sistema de

monitoreo y evaluación de la implementación y resultados de la

VI.1.4.og.1.m.1 Construir los

indicadores para medir progresos y evaluar el impacto de la política, de


103

implementación y resultados de la política

de prevención social de la violencia, la delincuencia, seguridad y participación

ciudadana.

política de prevención social de la violencia y la delincuencia, y la

seguridad y participación ciudadana.

los programas y las acciones en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia, para la

seguridad y la participación ciudadana.

Fuente: www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx

El objetivo estratégico indica que debe contarse con un sistema de

prevención del delito articulado y vinculado al desarrollo social, económico y

educativo. Para la consecución de este planteamiento, se diseñaron un plan

táctico y uno operativo, que incluyen objetivos generales y metas,

respectivamente. Es decir, el contenido correspondiente a la columna de objetivos

generales, corresponde al plan estratégico y la columna de metas, se refiere al

plan táctico, que en ambos casos publica el SESNSP, como resultado y para la

consecución del plan estratégico.

Durante el proceso de planeación, la elaboración de distintos tipos de

planes corresponde a la necesidad de abarcar desde lo global hasta lo más

específico, distinguiéndose tres niveles de planeación: el estratégico, el táctico y el

operativo.

La planeación estratégica centra su atención en la razón de ser de la

organización y aquello que se ha planteado ser y hacer en un futuro. Las

directrices, objetivos y estrategias establecidos en este nivel son de carácter

general y están dirigidos a todos aquellos que integran la institución.

El nivel táctico toma como punto de partida la estrategia formulada en el

nivel anterior, prevé la forma de hacer uso de recursos y métodos para

concretarla. La naturaleza de las funciones tácticas, requiere que articulen de la

manera adecuada los esfuerzos y los medios para que sean aprovechados

óptimamente y se logren los resultados esperados. Es aquí donde se articulan los

recursos y procedimientos de una manera más concreta.

La planeación operativa centra su atención en los aspectos más

específicos, locales e inmediatos que deberán desarrollarse o efectuarse en el día


104

a día. El desarrollo de estas tareas responde a metas internas y de corto plazo.

Generalmente, estos planes operan de manera anual o multianual.93

Considerando las características que cada plan debe reunir según el nivel

en el que es diseñado y tomando en cuenta que la tabla anterior integra el

contenido del Plan Estratégico, el Plan Operativo y el Plan Táctico, en seguida se

establece cuál es la relación que guardan entre sí cada una de las estrategias,

objetivos y metas.

La primera estrategia se refiere al establecimiento de un sistema de

coordinación entre las acciones para la prevención social del delito y la violencia

que emprendan los tres órdenes de gobierno, esto dentro de un marco de

promoción a la seguridad ciudadana considerando los aspectos de tipo social,

económico y educativo. Los objetivos correspondientes a esta estrategia son dos:

el desarrollo de mecanismos de vinculación entre los proyectos para la prevención

social alineados con la estructura programática institucional, vinculados al

desarrollo social, educativo y económico; y el fortalecimiento de la Red Nacional

de Municipios por la Seguridad y la Convivencia Ciudadana.

La relación entre la estrategia y los objetivos se refiere a que ambos

integran contenidos que buscan promover el desarrollo social, económico y

educativo, así como la seguridad ciudadana como herramienta para la prevención,

sin embargo, el objetivo relativo al fortalecimiento de la Red Nacional de

Municipios, se presenta como una acción concreta, que pareciera no conducir al

propósito de alineación entre los tres órdenes de gobierno, pues centra sus

esfuerzos en el nivel municipal. Si bien las acciones a nivel local son importantes,

estos objetivos deberían buscar el fortalecimiento en los niveles de coordinación y

formulación de estrategias intergubernamentales.

Las metas correspondientes a los objetivos de la estrategia VI.1.1, buscan

en primer lugar, la construcción de estrategias que permitan la correcta

implementación de acciones preventivas en los tres órdenes de gobierno,

93

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Universidad Nacional Autónoma de México. Diplomado de Presupuesto Base Resultados. Módulo 3 Planeación Estratégica, [en línea], disponible en: http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/SEGOB/Resource/1093/3/images/Modulo-3_planeacion-estrategica.pdf, [consulta: 9 de Junio de 2013].


105

incidiendo efectivamente sobre la violencia y la delincuencia; en segundo lugar,

promover y auxiliar en la implementación de proyectos en materia de prevención y

participación ciudadana, a través del Centro Nacional para la prevención del Delito

y la Participación Ciudadana (CNPDyPC).

A pesar de que estas metas, responden a lo planteado en sus objetivos

correspondientes, no responden a la estrategia número VI.1.1, o bien, omiten

información y aspectos de vital importancia para un plan estratégico, es decir, son

más concretas que las que corresponderían a un instrumento de este tipo: la

primer meta busca construir estrategias, pero no se sabe de la existencia de un

diagnóstico que determine el tipo de intervenciones que requiere cada estado o

municipio, a efecto de intervenir de manera focalizada, eficaz y coordinada. En el

caso de la segunda meta, se busca apoyar y prevenir a través del CNPDyPC, pero

nuevamente, para auxiliar de manera efectiva a entidades y municipios, es

necesario conocer las necesidades que cada uno presenta en la materia, así como

revisar y documentar el tipo y el desarrollo de los proyectos con los que se cuenta,

para coordinarlos y asistirlos en su implementación y mejora.

La estrategia número VI.1.2, es similar a la que la precede, busca articular y

coordinar los proyectos y actividades de los tres órdenes en gobierno en materia

de prevención, de conformidad con lo establecido en el Modelo Nacional de

Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia y de Seguridad Comunitaria.

Esta estrategia se aprecia más un complemento de la primera, por lo tanto, no

merecería una nueva mención ya que el objetivo que incluye, es repetitivo, pues

se refiere al diseño de un mecanismo de articulación para coordinar dichos

programas y planes.

Ya se ha especificado que el nivel estratégico se diferencia del táctico por

su nivel de desagregación y especificidad: el primero responde directamente a la

misión y a la visión; el segundo establece acciones concretas para alcanzar los

objetivos de la institución. A pesar de que diseñar mecanismos de articulación es

una acción más específica que la de articular y coordinar los planes y programas,

el objetivo no es lo suficientemente específico ya que no describe una acción que

en realidad permita la consecución de los fines mencionados. No se observa una


106

propuesta concreta y se maneja el mismo discurso: deben coordinarse todas las

acciones en materia de prevención, pero no describe cómo. Tampoco hace

referencia al Plan Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia

y de Seguridad Ciudadana, señalado en la estrategia VI.1.2.

El objetivo VI.1.2.og.1, incluye dos metas: la realización de un modelo de

prevención social que guíe las políticas y programas, así como la realización de un

modelo de participación ciudadana. En este caso, no especifica si estas

estrategias forman parte del Modelo Nacional de Prevención Social de la Violencia

y la Delincuencia y de Seguridad Ciudadana, y tampoco queda claro cómo será la

implementación de dichos modelos. Es conveniente resaltar, que la redacción de

las metas, tampoco dejan muy claro qué se hará, si los modelos se diseñarán o

implementarán.

La estrategia VI.1.3 consiste en el desarrollo de políticas públicas eficientes

para la prevención social de la violencia y la delincuencia. Esta estrategia es un

propósito implícito, inherente al diseño de una política nacional y un plan

estratégico para la prevención social del delito. Esta estrategia no señala acciones

que contribuyan al cumplimiento de la misión y visión, sea del SESNSP o del

Sistema Nacional de Seguridad Pública, sólo describe cómo debe ser el diseño y

la implementación de las acciones para la prevención.

A esta estrategia, le corresponden dos objetivos y a cada uno de estos, una

meta. Los objetivos buscan homologar el marco normativo en materia de

prevención en todos los ámbitos de gobierno y, la promoción de políticas públicas

que favorezcan la construcción de entornos seguros en diversos ámbitos, como el

familiar, escolar y laboral. Estos dos objetivos incluyen elementos que contribuyen

a alcanzar el objetivo estratégico, pues buscan armonizar el marco normativo a

nivel federal, estatal y municipal y al mismo tiempo, impactar en distintos ámbitos.

Pese a incluir estos elementos, no hay relación alguna entre éstos y la

estrategia que les corresponde. Si la estrategia busca desarrollar e implementar

políticas eficientes, no hay elementos en el plan táctico que permitan alcanzar la

eficiencia en las políticas preventivas, tales como el desarrollo de mecanismos de

seguimiento, evaluación y control.


107

En el caso de las metas, se trata en primer término de emitir

recomendaciones que permitan homologar leyes estatales, en relación la Ley

General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; en segundo, buscan definir

una política pública dirigida a la juventud, para prevenir socialmente el delito a

través de la promoción de valores y la construcción de capital social. Estas metas

tampoco responden a sus objetivos, ya que en el primer caso, únicamente se

enfatiza la tratamiento hacia las leyes a nivel estatal, no se ofrece una solución

integral para la normatividad en todos los ámbitos de gobierno; en el caso de la

segunda meta, sólo se enfoca en el desarrollo de una política juvenil, limitada a

actuar sólo en el ámbito educativo, pues no hace referencia a intervenciones en el

plano económico, social o laboral de las familias y no sólo de los jóvenes.

La última estrategia (VI.1.4) se refiere a la sistematización y monitoreo de

los procesos de evaluación e implementación de las políticas preventivas. De aquí

se desprenden un objetivo y su meta correspondiente, que procuran el desarrollo

de un sistema de monitoreo y evaluación, así como la construcción de indicadores

para medir el impacto de los proyectos desarrollados, respectivamente.

La meta y el objetivo responden a lo planteado en la estrategia, ya que las

actividades descritas forman parte de los procesos de seguimiento y evaluación,

los cuales no son suficientes para guiar en el diseño e implementación de

procesos de sistematización y evaluación de las políticas preventivas.

Nuevamente se omiten etapas o aspectos importantes en el desarrollo de

sistemas que permitan sistematizar y monitorear los resultados obtenidos, debido

a que el hecho de desarrollar un sistema de indicadores no es suficiente para dar

seguimiento y controlar la estructura programática, a nivel nacional y en cada uno

de los ámbitos de gobierno.

En general, puede observarse que el plan estratégico, el plan táctico y el

plan operativo procuran su alineación y en algunos puntos responden al objetivo

estratégico referente al tema de prevención del delito. A pesar de cumplir con

estos requerimientos básicos, al revisar cada uno de los objetivos y las metas,

éstos son simples o responden a temas muy específicos. La omisión de acciones

contundentes para la solución de problemas cruciales en el tratamiento preventivo


108

para la aparición de la violencia y la delincuencia, evidencian que la

transversalidad e integralidad de la política preventiva sólo se mantiene en el

discurso.

No se hace referencia ni se buscan vincular temas relacionados con el

sistema educativo, económico y de desarrollo social para dar cauce a los

proyectos preventivos, a pesar de que éste es el principal propósito del objetivo

estratégico: implementar un sistema de prevención del delito vinculado al

desarrollo social, económico y educativo.

La prevención social del delito, durante el periodo 2006-2012, desarrolla

conceptos importantes, pues establece el mejoramiento de las condiciones de vida

de la población como la base para evitar o reducir ciertos fenómenos

delincuenciales. A pesar de reconocer la relación entre ambas variables, durante

el proceso de planeación estratégica, no se establecen acciones concretas e

integrales que permitan vincular el sistema económico, social, educativo, cultural y

laboral al desarrollo y fortalecimiento de políticas enfocadas a la prevención del

fenómeno delictivo y de la violencia.

Si el plan estratégico y los planes táctico y operativos derivados de éste, no

fueron capaces de establecer líneas de acción y estrategias que respondan a los

objetivos estratégicos, a la misión y la visión del SESNSP, puede suponerse que

el resto de los planes y programas a nivel estatal y local, difícilmente tendrán una

visión clara y un enfoque social en la construcción de políticas para la prevención

del delito.

Para profundizar más en este supuesto, se presentan algunos puntos del

Programa Nacional y el Programa Sectorial de Seguridad Pública.

3.3 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA

El Programa Nacional de Seguridad Pública contiene tres objetivos relativos al

tema de la prevención del delito, a cada uno de ellos le corresponden distintas

estrategias y líneas de acción. La tabla 3-8 condensa toda la información de este

plan, en lo que respecta a prevención del delito. Del mismo modo, se menciona la


109

relación que guardan cada uno de estos elementos y cómo se relacionan con el

PND y el Plan estratégico.

Tabla 3-3 Programa Nacional de Seguridad Pública

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA 2008-2012

OBJETIVO

ESTRATEGIA LÍNEA DE ACCIÓN

OBJETIVO 1. Prevenir conductas delictivas con

mecanismos que garanticen la convivencia social y

familiar segura en lugares públicos y en el entorno

escolar; fortalecer la cultura de la legalidad y la atención

a víctimas del delito, así como el respeto y

protección a los derechos humanos de la población

por parte de los encargados de la seguridad pública en

los tres órdenes de gobierno.

Estrategia 1.1

Incrementar la presencia y efectividad policial en lugares públicos y de convivencia familiar en entidades federativas y municipios, como mecanismo para prevenir la comisión de delitos y propiciar un entorno más seguro.

Línea de acción 1.1.1

Recuperar, con la participación de las corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno, lugares públicos y de convivencia familiar como escuelas, parques, jardines, plazas y centros de entretenimiento, que han sido invadidos por la delincuencia.

Estrategia 1.2

Reforzar los vínculos de colaboración con las instancias de participación ciudadana en los tres órdenes de gobierno, para que funjan como canales de interlocución en la recuperación de la seguridad.


Fortalecer las acciones con la sociedad civil en la prevención del delito y la cultura de la denuncia, a través de las instancias de participación ciudadana en los tres órdenes de gobierno para lograr un entorno escolar seguro.

OBJETIVO 2 Combatir frontalmente el

fenómeno delictivo y consolidar el Estado de

Derecho con la coordinación y

corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, a

través de la Estrategia Nacional de Prevención del

Delito y Combate a la Delincuencia en el marco del Sistema Nacional de

Seguridad Pública.

Estrategia 2.1

Apoyar a las entidades federativas en el combate de los delitos más sensibles para la sociedad.


Elaborar, de acuerdo a las competencias de cada orden de gobierno, acciones para disminuir la incidencia de secuestros, homicidios dolosos y robos con violencia.

Estrategia 2.2

Promover la cultura de la denuncia ciudadana de hechos probablemente delictivos, en los tres órdenes de gobierno.


Impulsar y fortalecer la cultura de la denuncia a través de campañas de difusión.

OBJETIVO 4

Garantizar un sistema tecnológico de información

y telecomunicaciones avanzado que dé soporte a la Estrategia Nacional de Prevención del Delito y

Combate a la Delincuencia, para compartir

oportunamente información entre las corporaciones de seguridad pública en los

tres órdenes de gobierno.

Estrategia 4.1

Contribuir a la puesta en marcha de la Plataforma México en los tres órdenes de gobierno, para generar información que optimice la función policial.


Interconectar la infraestructura de información y de telecomunicaciones de seguridad pública. Línea de acción 4.1.2

Compartir información y generar inteligencia policial para el combate a la delincuencia. Línea de acción 4.1.3

Instrumentar y adoptar el informe policial homologado.

Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012.


110

El primer objetivo busca prevenir conductas delictivas a través de

mecanismos que refuercen la convivencia social y familiar mediante la creación de

entornos seguros y el fortalecimiento de los valores, así como la protección a los

derechos humanos por parte de los encargados de la seguridad pública. La

estrategias correspondientes son el incremento de la presencia y efectividad

policial en espacios públicos, para propiciar entornos seguros; y reforzar los

vínculos de colaboración con instituciones que promueven la participación

ciudadana. En cuanto a las líneas de acción, una se encuentra encaminada a la

promoción de la participación de las instituciones policiales de los tres órdenes de

gobierno en las acciones preventivas, la segunda se vincula a la promoción de la

participación en el caso de las organizaciones de la sociedad civil para la

construcción de entornos escolares seguros.

El tema de prevención del delito contenido en el primer objetivo, encuentra

similitudes con el objetivo general del plan estratégico del SESNSP, ya que busca

intervenir en el ámbito social y familiar, así como en los espacios públicos.

Nuevamente se hacen presentes los proyectos que consideran el aspecto social y

educativo para prevenir factores de riesgo.

A pesar de estas consideraciones, este objetivo es demasiado amplio, ya

que busca cubrir muchos aspectos que de por sí son complejos y requieren

acciones muy específicas para su tratamiento, tal como el diseño de

intervenciones en el ámbito escolar, familiar y en los espacios públicos; así como

procurar la protección de los derechos humanos por parte de las autoridades

competentes en la materia.

Por el contrario, las estrategias y líneas de acción están dirigidas a asuntos

muy específicos, y no se remiten a intervenciones en el ámbito social: en el caso

de la primera estrategia, al considerar el incremento de la presencia y efectividad

policial, no se están utilizando métodos efectivos en lo que a prevención social se

refiere, la vigilancia policial es una medida preventiva, pero en el ámbito

situacional, ya que sirve como una medida que puede disuadir a los posibles

delincuentes de cometer el ilícito, más no incluye elementos que se relacionen con

el ámbito laboral, educativo, cultural o de desarrollo social.


111

En el caso de la segunda estrategia, al referirse al reforzamiento de los

vínculos de colaboración entre las instancias de participación ciudadana de los

tres órdenes de gobierno, nuevamente se omiten acciones que se dirijan al

mejoramiento concreto de las condiciones de vida de las poblaciones vulnerables

o en riesgo. Si bien, la participación ciudadana juega un papel relevante, en este

caso, esta estrategia no está alineada con el objetivo, ya que se refiere al

mejoramiento de los canales de comunicación entre la sociedad organizada y el

gobierno, y no al desarrollo de mecanismos que garanticen la convivencia social,

para así, prevenir el delito.

Por el contrario, las líneas de acción guardan más congruencia en relación

con las estrategias de la que derivan: buscan recuperar la participación de las

instancias policiales a nivel federal, estatal y local; y fortalecer las acciones de la

sociedad civil. A pesar de responder a lo planteado en la estrategia, su

formulación se refiere a acciones muy ambiguas, que requieren de otras

actividades mucho más concretas para lograr materializar lo que se proponen, por

lo tanto no están formuladas correctamente. Por ejemplo, la recuperación de la

participación se lograría a través de programas de capacitación y actualización,

así como el fortalecimiento de la sociedad civil para la construcción de entornos

seguros, podría materializarse mediante la creación de comités de seguridad o

que capaciten en la materia, a modo de generar intervenciones del gobierno y la

ciudadanía en asuntos que incidan sobre los factores de riesgo, como la violencia

escolar o el uso de drogas.

Aunque las estrategias y líneas de acción buscan incidir sobre temas

relevantes en la prevención del delito, los proyectos que pueden responder a

éstos, estarán acotados a la actividad policial, el entorno escolar y la participación

de la sociedad civil. Estos elementos no son suficientes para lo que el primer

objetivo pretende alcanzar, y aún más importante, en ninguna de los componentes

de este objetivo se describe una acción concreta para la protección de los

derechos humanos desde las autoridades en el ámbito de la seguridad pública.

En el caso del objetivo número 2, se propone combatir frontalmente el

fenómeno delictivo y consolidar el Estado de Derecho a través de la Estrategia


112

Nacional de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, que se detallará al

final del presente capítulo. La redacción de este objetivo, inicialmente parece más

reactiva que preventiva, ya que utiliza el término combate frontal en contra de las

manifestaciones que contribuyen al crecimiento y fortalecimiento del fenómeno

delictivo.

Las estrategias responden a la misma dinámica, con respuestas de alcance

inmediato, dirigidas a tratar el fenómeno delictivo una vez que este se ha

cometido. Las respuestas institucionales ante la comisión de los delitos deben ser

inmediatas, eficientes y eficaces, pero en este caso, el objetivo y las estrategias

planteadas se diseñan para funcionar a través de una estrategia de prevención del

delito, buscando enfrentar el fenómeno en sus etapas más avanzadas.

Las líneas de acción, nuevamente se muestran alineadas con las

estrategias, resultando focalizadas e insuficientes para alcanzar los propósitos

planteados. En el caso de la primera línea de acción, se elaborarán acciones para

disminuir la incidencia de delitos de alto impacto; para alcanzar medianamente

este propósito, se requiere de intervenciones en diversos aspectos, como se ha

mencionado, económico, social, educativo, en el ámbito de justicia y seguridad

social, de no considerar todos estos factores, las acciones para disminuir la

incidencia delictiva serán infructuosos. La segunda línea de acción, busca

promover la cultura de la denuncia a través de campañas de difusión; en este

caso, puede suponerse que la implementación campañas informativas o que

promuevan la denuncia no serán suficientes para fomentarla, es necesario mejorar

el desempeño y capacidad de respuesta de los canales e instituciones a cargo del

recibimiento y procesamiento de las denuncias en los tres ámbitos de gobierno.

El tercero y último objetivo involucra el uso de recursos tecnológicos, en un

marco de colaboración intergubernamental para la prevención del delito y el

combate a la delincuencia. Se compone de una estrategia referente a la activación

de Plataforma México94 a nivel federal, estatal y local, a fin de que la información

94

Es un concepto tecnológico avanzado de telecomunicaciones y sistemas de información, que integra todas las bases de datos relativas a la seguridad pública, con la finalidad de que se cuente con todos los elementos de información, para que las instancias policiales y de procuración de justicia de todo el país, lleven a cabo las actividades de prevención y combate al delito, delito, mediante metodologías y sistemas homologados. Secretaría de Seguridad Pública, Plataforma México, [en línea] disponible en: http://scm.oas.org/pdfs/2008/RM00021T.pdf, [consultado el: 20 de Agosto de 2013].

http://scm.oas.org/pdfs/2008/RM00021T.pdf


113

obtenida optimice la función policial. De la estrategia 4.1 derivan tres líneas de

acción.

En este caso, las tres líneas de acción señalan acciones concretas que

permiten instrumentar actividades que permiten la consecución de los propósitos

mencionados: interconectar la estructura de información, compartir la información

y generar inteligencia policial e instrumentar y adoptar el informe policial

homologado.

En general se observa que a lo largo de este Plan la concepción de

prevención del delito dista de lo planteado en el Plan Estratégico, debido al tipo de

intervenciones y a los ámbitos de acción en los que se implementarán las

acciones descritas. El eje de referencia para la implementación de lo señalado en

este documento, como se mencionó, es la Estrategia Nacional para la Prevención

del Delito y Combate a la Delincuencia, ésta a su vez incluye distintos ejes, uno de

los cuales está destinado al tema de la prevención del delito con un enfoque más

social, por lo que, evidentemente el tipo de acciones preventivas a las que hace

referencia este Plan, no tendrían una orientación social, es decir, enfocarse en

aquellos aspectos relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida de los

mexicanos, como lo señalado en la visión y misión del SESNSP.

Estos elementos permiten apreciar el nivel de conocimiento y operatividad

por parte del gobierno federal y las instituciones competentes en la materia, en lo

que a prevención del delito se refiere. Es evidente que se han construido

conceptos claves, importantes en la definición de una política para la prevención

del delito, sin embargo, se considera que aún los esfuerzos no son suficientes,

debido a que las acciones requeridas para materializar de manera integral los

propósitos mencionados no se han incluido adecuadamente en la estructura

programática revisada en este documento. Se buscó atender los asuntos más

urgentes a través de la respuesta policial de tipo reactivo y las intervenciones

posteriores a la comisión de los delitos, como intensificar el proceso para la

persecución y castigo de los ilícitos.

El Programa Sectorial de Seguridad Pública en conjunto con el Plan

Nacional de Seguridad Pública, formaron parte de los principales instrumentos en


114

la construcción de la política de seguridad y prevención del delito, durante la

administración del gobierno federal de 2006 a 2012. En teoría, ambos tuvieron

como referencia lo establecido en la Estrategia Nacional para la Prevención del

Delito y Combate a la Delincuencia.

3.4 PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA

Este Plan contiene dos objetivos sectoriales relativos al tema de prevención del

delito, con las respectivas estrategias y líneas de acción para su consecución. La

tabla 1-9 incorpora estos elementos, del mismo modo que en los casos anteriores

se procede a establecer la pertinencia y alineación con el resto de la estructura

programática (PND 2007-2012 y el Programa Nacional de Seguridad Pública

2008-2012.

Tabla 3-4 Programa Sectorial de Seguridad Pública

PROGRAMA SECTORIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA 2007-2012

OBJETIVO SECTORIAL

ESTRATEGIA LÍNEA DE ACCIÓN

Objetivo sectorial 2. Combatir la impunidad, disminuir los niveles de

incidencia delictiva y fomentar la cultura de la

legalidad, garantizando a la ciudadanía el goce de sus

derechos y libertades.

Estrategia 1.

Implantar la estrategia interinstitucional “Limpiemos México” en las poblaciones con mayor índice delictivo para prevenir eficazmente el delito, las adicciones y recuperar para la sociedad los espacios públicos de convivencia.

Línea de Acción 1.

Articular la participación intersectorial y ciudadana de la estrategia “Limpiemos México” para garantizar un entorno escolar seguro e incrementar la percepción de seguridad en la ciudadanía. Línea de Acción 2.

Transferir e implantar en las ciudades con mayores índices delictivos los programas de prevención del delito y participación ciudadana, con el fin de crear redes sociales que atiendan las diferentes causas de la inseguridad. Línea de Acción 3.

Consolidar los Consejos Ciudadanos estatales y municipales, así como las redes sociales que generen dinámicas de vinculación y participación ciudadana, a fin de que los miembros de la comunidad puedan integrarse a ella a partir de un sentimiento de pertenencia, identidad y mutuo compromiso. Línea de Acción 4.

Capacitar al personal policial en materia de derechos humanos y atención a víctimas por tipo de delito, con el objeto de generar una cultura de respeto y promoción a los derechos humanos.


115

Objetivo sectorial 4: Incorporar tecnologías de

información y telecomunicaciones a la

función policial para crear interconexiones de bases de datos a nivel federal,

estatal y municipal, y generar estrategias

coordinadas de prevención y combate al delito.

Estrategia 1.

Fortalecer la infraestructura de telecomunicaciones de las instituciones de seguridad pública a través de la interrelación e interconectividad de sus sistemas en la Plataforma México, para generar métodos uniformes de actuación, inteligencia policial y bases de datos de acceso común en los tres órdenes de gobierno para el combate a la delincuencia.

Línea de Acción 1.

Consolidar la infraestructura de telecomunicaciones a nivel nacional en materia de seguridad pública, a fin de ampliar la cobertura de los nodos de interconexión de las bases de datos de las corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno.

Fuente: Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012.

El primer objetivo sectorial, pretendió combatir la impunidad y disminuir la

incidencia delictiva a través de la cultura de la legalidad y asegurar el acceso de

los ciudadanos a sus derechos y libertades. De su análisis se observan similitudes

entre éste y el primer objetivo del Plan Nacional de Seguridad Pública. Ambos

objetivos se refieren al fomento de la cultura de la legalidad y los valores cívicos,

como un instrumento adecuado para disminuir la incidencia delictiva.

Por este punto y lo relacionado con asegurar el acceso de los mexicanos a

sus derechos y libertades, es evidente la alineación con el Plan Estratégico, ya

que considera aspectos relacionados con la calidad de vida y garantías de los

ciudadanos, factores a considerar en la construcción de una política integral y a

largo plazo.

El combate a la impunidad se presenta como el principal componente de

este objetivo y coincide con la dinámica de intervención reactiva, observada en los

componentes anteriores. Su estrategia correspondiente, es decir, la número 1, se

refirió a la aplicación del programa “Limpiemos México”. Este programa tiene como

propósito prevenir el delito, evitar las adicciones y construir espacios públicos más

seguros. Al comparar lo que plantea el objetivo sectorial 2 con la estrategia 1, se

encuentra una disociación total, pues se refiere a aspectos totalmente distintos y

no describe una acción más concreta o específica, los propósitos de ambos son

amplios y disímiles.

Corresponde a la estrategia número 1, cuatro líneas de acción: articular la

participación de forma intersectorial, transferir a zonas de riesgo la implementación

de estrategias y proyectos para la prevención del delito, para la creación de redes


116

que impacten sobre las causas de la inseguridad; consolidar la creación de

consejos de participación a nivel local, para generar cohesión, identidad y

compromiso y finalmente se establece la capacitación del personal policial en

materia de derechos humanos.

No existe alineación entre el objetivo, la estrategia y las líneas de acción, el

primero está dirigido al combate de la impunidad y la disminución de los índices

delictivos, la estrategia procura la implementación de la estrategia “limpiemos

México”, y finalmente las estrategias se concentran en la creación de capital

social, la capacitación del personal policial, la promoción de la participación

ciudadana. Se trata más de acciones aisladas, ya que éstas estrategias no

contribuyen a combatir la impunidad, aunque si responden a las necesidades y

tareas relativas a la prevención del delito.

El segundo objetivo que corresponde al plan sectorial, está relacionado con

el uso de tecnologías de la información y telecomunicaciones para eficientar el

desempeño policial y así hacer frente al delito. La estrategia busca fortalecer la

infraestructura de telecomunicaciones de las instituciones de seguridad pública al

reforzar los sistemas de Plataforma México, cuyos resultados sirvieron de apoyo

para el mejoramiento de los métodos de intervención policial en el combate a la

delincuencia. La línea de acción se orienta a la consolidación de la infraestructura

de telecomunicaciones a nivel nacional, para ampliar la cobertura de los nodos de

interconexión de las corporaciones policiales.

En este caso, objetivo, estrategia y línea de acción convergen sobre un

mismo tema, el relativo al desarrollo de telecomunicaciones y tecnologías de la

información, cabe destacar que no respetan los niveles de especificidad que cada

uno debería apuntar, ya que cada uno debería dirigirse a acciones propias del

ámbito de planeación, operación e instrumentación. Del mismo modo, los

proyectos y tareas descritas buscan coadyuvar a mejorar el desempeño policial

para la prevención del delito. Como se ha mencionado, este tipo de intervenciones

están más orientadas hacia lo reactivo que lo preventivo en términos de lo social.

Debe observarse también que este último objetivo coincide con el del Programa

Nacional de Seguridad Pública, previamente revisado.


117

Los objetivos y las estrategias revisadas tuvieron como propósito prevenir el

delito, sin embargo no respondieron al plan estratégico que especificaba el

establecimiento de un sistema nacional de prevención del delito que debería

alinear y orientar la estructura legal y programática, así como los esfuerzos

institucionales para prevenir el delito a través de intervenciones integrales en

diversos ámbitos sociales.

Debe mencionarse que el Programa Nacional y el Programa Sectorial de

Seguridad Pública están más orientados al combate del delito que a un verdadero

enfoque preventivo, y no procuran el establecimiento de acciones concretas que

permitan orientar los esfuerzos a nivel federal, estatal y local hacia una política

integral para la prevención del delito, que involucre aspectos relacionados al

mejoramiento sustancial de la calidad de vida de los mexicanos, siendo esta la

base para reducir o prevenir ciertos fenómenos delictivos, aunque se trate de

estrategias a largo plazo.

Es claro que el tratamiento del fenómeno delictivo debe realizarse en dos

vertientes, primero en el diseño e implementación de políticas dirigidas a disminuir

los índices delictivos a través de acciones inmediatas, es decir, acciones que

incidan directamente sobre el proceso que se desencadena una vez que el delito

ha sido cometido. Por otro lado, deben formularse proyectos para articular el

conjunto de responsabilidades institucionales que inciden sobre todos aquellos

factores que intervienen en la construcción de situaciones o factores de riesgo, es

decir, proyectos y acciones que intervengan de manera temprana sobre la

comisión de posibles delitos y sus autores, dándole verdadero sentido y vigencia a

la prevención social del delito.

El conjunto de programas, planes y disposiciones no diferencian de manera

contundente ambas estrategias (las reactivas y las preventivas) y sus niveles de

intervención. Esta es una de las razones que explica por qué durante el diseño y

generación de estrategias y líneas de acción, la mayoría de ellas se dirigió a

combatir o disuadir factores de riesgo relacionados con conductas o hechos

generados en etapas más cercanas a la comisión del delito, incluso hacia aquellos

que aparecen una vez que éste se ha cometido.


118

El último referente para el desarrollo e implementación de políticas públicas

para a la prevención del delito, es la Estrategia Integral para la Prevención del

Delito y el Combate a la Delincuencia, mismo que se ha mencionado, orienta a la

implementación de las acciones plasmadas en los programas nacional y sectorial.

3.5 ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN DEL

DELITO Y COMBATE A LA DELINCUENCIA

Este documento se integró por 7 ejes, siendo el número 2 el vinculado al tema de

prevención del delito y participación ciudadana. La siguiente tabla muestra un

resumen de los aspectos más importantes y ejes para su implementación. Dicha

información se compara con los resultados obtenidos de la revisión de los planes y

programas anteriormente revisados, con el propósito de observar la alineación que

existe entre ellos y si es que responden a los mismos fines, y finalmente, la

coherencia que guardan cada una de las acciones y prioridades mencionadas

contenidas en esta estrategia.

Tabla 3-5 Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.

ESTRATEGIA INTEGRAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y COMBATE A LA

DELINCUENCIA

EJE 1

Alinear las capacidades del Estado Mexicano contra la delincuencia

EJE 2

Prevención del delito y participación ciudadana

Atiende a factores que originan el delito

Desarrolla e instrumenta principios de cultura de la legalidad

Busca la transición de un Modelo Reactivo y punitivo a uno de Aproximación Integral con la Sociedad, caracterizado por

Vinculación ciudadana

Protección a los Derechos Humanos

Plantea: Generar dinámicas sociales para que los miembros de la comunidad puedan integrarse a ella a partir de un sentimiento de pertenencia, identidad y mutuo compromiso. Para esto se crearán:

Consejos ciudadanos de seguridad pública

Órganos de vinculación y enlace con las organizaciones sociales

Incluyen la opinión de expertos y ONG en:

Planeación de las políticas de seguridad

Revisión crítica de los resultados a nivel federal, estatal y municipal.

Promoverá la formación de redes sociales multiplicadoras que difundan la cultura de la


119

denuncia y la participación social.

El trabajo se vincula con las Secretarías de Desarrollo Social, de Salud, de Educación y la Comisión Nacional del Deporte.

La Estrategia está integrada por tres programas:

Escuela Segura

Salud solo sin drogas

Recuperación de espacios públicos EJE 3 Desarrollo institucional

EJE 4 Sistema Penitenciario

EJE 5 Combate a la corrupción

EJE 6 Tecnología

EJE 7 Indicadores de Medición establecidos por la Sociedad Civil

La estrategia que nos ocupa es dirigida a la prevención y combate del

delito, por lo que incluye un eje dedicado únicamente al tema de la prevención del

delito en conjunto con la participación ciudadana. Lo que supone que las acciones

descritas en este apartado estarán dirigidas a proyectos de intervención temprana,

enfocados al control e inhibición de los factores de riesgo.

Revisando el contenido de los ejes, la mayoría se enfocan en actividades y

temas relacionados con respuestas reactivas, más para el combate, que a la

prevención del delito. Por otro lado, al contemplar los principales puntos descritos

en este eje, se observan tres grandes temas: la intervención sobre factores de

riesgo, la promoción de la participación ciudadana para la generación de capital

social, y por último, las intervenciones de tipo interinstitucional e intersectorial.

Los tres puntos antes mencionados están relacionados con los contenidos

de los planes y programas referidos anteriormente. A diferencia del PND y los

programas nacional y sectorial, en este documento se distinguen las estrategias

de tipo reactivo y de intervención urgente, de aquellas que buscan aplicarse de

forma temprana y atender factores sociales asociados a la aparición del fenómeno

delictivo.

En concordancia con el Plan Estratégico, las estrategias aquí planteadas,

atendían a las poblaciones en riesgo, a través de estrategias que fomentaran el

desarrollo social en términos educativos y culturales. Los proyectos mencionados

en esta estrategia, se observan más como acciones aisladas, si bien todas ellas

Localidades urbanas con altos índices de

pobreza y desigualdad

Destinado a


120

integran un conjunto de actividades que fomentan la prevención del delito, son

abordadas como tareas independientes, ya que en el eje 7 no se especifica cómo

se articulan o se relacionan entre sí.

Dicha estrategia integral hace referencia a la intersectorialidad necesaria

para la construcción de políticas preventivas integrales, sin embargo sólo integra

al ámbito educativo, de salud y deportivo para la implementación de la estrategia a

través de programas específicos de las dependencias encargadas de estos

despachos. Como se ha mencionado, a pesar de la complejidad para abordar este

tipo de problemáticas, un adecuado proceso de planeación, demanda la

realización de revisiones, estudios y análisis exhaustivos que permitan determinar

las posibles causas, consecuencias y soluciones de los retos a atender.

A pesar de que la orientación del eje es clara, en términos del tipo de

estrategias a utilizar y rutas a seguir, se presenta un esquema incompleto, ya que

omite temas importantes relacionados actividades que impactan de manera

contundente para la generación de soluciones integrales, eficaces y sostenibles

para la prevención social de delito, tales como la vivienda, el empleo, la salud y

educación.

Para finalizar, se puede concluir que los ejes programáticos y para la

planeación sobre los cuales se pretendió construir una política social e integral

para la prevención del delito, se diseñaron en momentos y con propósitos

diferentes. A pesar de los esfuerzos por analizar el proceso de planeación en su

totalidad, cabe aclarar que no se encontraron elementos suficientes que

permitieran dicha tarea, por los motivos expuestos al inicio del presente capítulo.

La ausencia de diagnósticos, indicadores correctamente diseñados y

resultados concretos que permitieran la valoración del desempeño de cada uno de

los proyectos mencionados, imposibilitan la realización de una valoración seria

sobre el verdadero impacto de las acciones establecidas en cada uno de los

planes y programas ya revisados.

Se observa que los propósitos planteados en el Plan Estratégico y la

estructura derivada de este, el conjunto de programas y planes que lo precedieron

no contaban con el mismo enfoque ni buscaban direccionar los esfuerzos de la


121

misma manera. Pese a que la prevención del delito logró colocarse como prioridad

desde la elaboración del PND, los esfuerzos por materializar acciones preventivas

de tipo social en todos los ámbitos y sectores, tanto gubernamentales como

sociales, encontró diversas limitaciones, condicionadas por aspectos que no sólo

se encuentran relacionados con los procesos de planeación y su consecuente

implementación, sino que involucran factores ambientales, sociales, económicos,

políticos y culturales.

Conclusiones

122

4- CONCLUSIONES

La planeación, como ejercicio inherente al quehacer administrativo, coadyuva a la

adecuada ejecución de toda clase de actividades y tareas que intervienen en la

consecución de los fines de cualquier organización. Por lo tanto, su análisis, así

como el desarrollo de nuevas estrategias que eficienten su desempeño, se

convierten en temas obligados para todos los estudiosos de la administración.

En el caso de la administración de lo público, la dinámica y complejidad de

los distintos factores que intervienen en la construcción de respuestas

institucionales a los grandes problemas sociales, dificultan significativamente el

diseño e implementación de procesos funcionales, que permitan al Estado y a los

gobiernos cumplir a cabalidad con sus responsabilidades.

Ante este panorama, aunado a la agudización de dichos problemas en

distintos ámbitos, los gobiernos se han visto en la necesidad de renovar, rediseñar

y repensar la manera en la que se enfrentan a este tipo de fenómenos, en el caso

de nuestro objeto de estudio destacan los asociados con la delincuencia. Pese a

que cuentan con distintos mecanismos e instrumentos de tipo jurídico, técnico y

programático, para cumplir con su finalidad de preservar y reforzar la seguridad

pública, la lista de pendientes aún es larga.

En el caso de México, se presentan un sinnúmero de problemas y

necesidades que requieren intervención inmediata, ya que día con día impactan la

vida de cada uno sus habitantes, disminuyendo su calidad de vida, violando sus

derechos, agudizando la inseguridad y la injusticia; en la mayoría de los casos sin

importar condición económica o social.

Como consecuencia de esta evidente urgencia de intervención, en épocas

recientes, los gobiernos han adaptado diversas estrategias con el objetivo de

mejorar sus resultados, procesos y procedimientos administrativos. La planeación

estratégica se incorpora como parte de esquemas que buscan precisamente,

optimizar el desempeño gubernamental a través de intervenir en los mecanismos y

tareas administrativas.

Conclusiones

123

A pesar de tratarse de una herramienta útil, pues permite realizar

proyecciones a futuro para cumplir con los objetivos de las organizaciones

públicas, es evidente que la aplicación de la planeación estratégica en el ámbito

público, no ha ofrecido los resultados que se requieren. Existen distintos factores

asociados a este hecho, que incluye a las distintas etapas del proceso de

planeación, hasta las condiciones en el contexto donde se aplican.

El sistema de planeación en México, es en teoría, integrador,

multisistémico, transversal con una visión a futuro, sin embargo la realidad

nacional alberga diversos factores que intervienen en el diseño e implementación

de cada uno de los componentes de dicho sistema, asociado a factores sociales,

políticos, económicos y administrativos. Por lo tanto, ofrecer soluciones útiles y

sostenibles no depende únicamente de mejorar los procesos administrativos, sino

de generar que los planes y programas respondan a la atención compleja que en

todos los ámbitos, la sociedad enfrenta.

En el caso de la problemática relacionada con la crisis de seguridad pública,

destaca el hecho de que la inseguridad es un fenómeno complejo y multifactorial,

un tema que ocupa uno de los primeros lugares entre las preocupaciones de los

mexicanos y que conlleva hechos que evidencian la poca capacidad de respuesta

de las instancias de gobiernos federal, estatal y municipal para hacerles frente, así

como la incorporación de nuevas y mejoradas herramientas para tratar los asuntos

relativos a la seguridad púbica.

Durante el periodo gubernamental 2006-2012, el tema de la prevención del

delito en el tratamiento al problema de la inseguridad, adquirió gran importancia,

se enfatizó la necesidad de crear condiciones favorables para el desarrollo de los

individuos y grupos involucrados en el diseño e implementación de políticas

preventivas.

El estudio de las políticas para la prevención del delito constituyó y

constituye, un elemento clave en la construcción de respuestas institucionales de

tipo integral y sostenible para el mantenimiento y fortalecimiento de la seguridad

pública. Como consecuencia de la ya mencionada problemática de seguridad

Conclusiones

124

pública que el país experimenta, la generación de soluciones efectivas es un tema

impostergable en la agenda del gobierno federal, estatal y municipal.

Ante la necesidad de coordinar y homologar los esfuerzos y las acciones

institucionales para la prevención del delito a lo largo del territorio nacional,

durante 2006-2012 se aplicó un enfoque de planeación estratégica al ámbito de la

prevención social del delito. La planeación estratégica para la prevención, fue

utilizada principalmente por el gobierno federal, como una herramienta para

mejorar los procesos de unificación e implementación de los planes y programas

en la materia.

Después de revisar los elementos que integran el sistema de planeación en

México, el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Estratégico del Secretariado

Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como los programas y

lineamientos derivados de éste, y aquellos que regulan el tema de la prevención

social de la delincuencia y la violencia a nivel federal, es posible llegar a las

siguientes conclusiones y propuestas con respecto a la planeación estratégica

para la prevención del delito en México.

1) SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN:

Si bien la planeación es democrática y busca generar las condiciones para

que diversos sectores de la población se involucren, participen y contribuyan en la

construcción del Plan Nacional de Desarrollo, actualmente no existen los canales

adecuados ni suficientes para hacer partícipes a los sectores más vulnerables de

la sociedad mexicana.

Del mismo modo, estos sectores no están en condiciones de participar de

manera efectiva, debido a limitaciones de todo tipo propias de su condición. Sus

carencias en el ámbito económico, educativo, social y cultural, por mencionar

algunos, impiden que puedan hacer efectivo su derecho a participar en la

generación de planes y programas dirigidos a mejorar su calidad de vida.

Considerando lo antes mencionado, se emiten las siguientes propuestas:

a) Resulta necesario que el gobierno federal y los gobiernos locales

desarrollen mecanismos capaces de generar grupos y actores con posibilidades

Conclusiones

125

reales y efectivas de participación. Es decir, que puedan manifestar sus

principales necesidades a modo de que éstas sean incluidas en planes y

programas, para ser subsanadas conforme a los principios constitucionales

relativos a los artículos 25 y 26 constitucionales, así como los relacionados con la

protección de las garantías individuales.

Para desarrollar dichos mecanismos de inclusión, debe promoverse la

importancia de la participación de la ciudadanía para la construcción de las

políticas públicas, dar a conocer a la población el funcionamiento del Sistema

Nacional de Planeación, con el objetivo de que los habitantes de todo el país,

incluyendo zonas marginadas o de difícil acceso, conozcan las posibilidades y los

mecanismos reales y efectivos de participación.

Si bien la planeación tiene como base la participación democrática, es el

gobierno quien selecciona y procesa todas las demandas generadas. En el caso

de los temas más sensibles y urgentes, no es suficiente integrarlos en los planes y

programas, se requiere generar los mecanismos propicios para atenderlos, que

cuenten con un riguroso diseño y los recursos suficientes para implementarse, de

acuerdo al contexto y a la capacidad instalada de cada uno de los gobiernos

estatales y municipales.

Del mismo modo, la promoción efectiva del desarrollo social entre grupos

vulnerables, es necesaria para activar la participación real y activa de dichos

sectores de la población. Los gobiernos locales deben procurar el diseño de

mecanismos que se adapten a las condiciones de vida de sus habitantes,

considerando sus usos, costumbres, lenguas o dialectos, su acceso a medios de

comunicación e información pública y su nivel educativo.

b) A partir de la revisión de los planes aquí tratados, se observan las

deficiencias metodológicas para construir objetivos, metas y estrategias en el caso

de los programas para la prevención del delito. Las políticas públicas diseñadas

para atender los problemas sociales, en muchas ocasiones carecen de

diagnósticos e información que evidencie el conocimiento de la realidad

específica: de su población objetivo; de las causas o factores que originan y

Conclusiones

126

agudizan determinada problemática; de estadísticas confiables en lo que se

relaciona con la problemática y; de los métodos más adecuados para atenderla.

Por esta razón, se propone que el gobierno, a través de las instancias

correspondientes genere diagnósticos y bancos de información precisos,

integrales e interconectados entre los tres ámbitos de gobierno. Esto permitirá que

los encargados de diseñar los planes y programas, cuenten con la información que

les permita determinar y atender adecuadamente las causas que originan

determinada problemática, así como los mecanismos para la correcta atención de

la población destinataria. La información generada a partir de la construcción de

bancos de información, permite también conocer las condiciones sobre las cuales

se implementarán determinados proyectos.

c) Resulta necesario que los tres ámbitos de gobierno reformen y

homologuen los procedimientos para el diseño de planes y programas. Esto se

puede lograr a través de: considerar las variables que intervienen en la generación

e implementación de programas y actividades, desde los más generales, hasta los

más específicos; revisar los mecanismos de diagnóstico, implementación, control y

evaluación; y que las instancias responsables de las áreas de planeación

desarrollen guías y formatos para el diseño e implementación de programas,

señalando rigurosamente las características que cada uno de los elementos deben

contener, así como los métodos que se pueden utilizar para determinarlos

(objetivos, metas, población objetivo, indicadores, sistemas de evaluación y

delimitación del problema).

2) SEGURIDAD PÚBLICA Y PREVENCIÓN DEL

DELITO

Las estadísticas con respecto a los índices delictivos y la percepción

negativa que los mexicanos tienen, son algunos de los principales elementos que

evidencian la crisis de seguridad pública por la que el país atraviesa. Las

soluciones reactivas ante la comisión y agudización de los delitos, han

comprobado a lo largo de los años su ineficacia para tratar dicha problemática.

Conclusiones

127

Como resultado de la profundización en el estudio y conocimiento de los

elementos que intervienen en la generación de las conductas delictivas, se sabe

que éstas tienen un origen multifactorial de complejo tratamiento, pero al mismo

tiempo, con amplia diversificación de las posibles soluciones para prevenirlas de

manera efectiva. En vista de esto, se propone lo siguiente:

Fortalecer el reconocimiento legal e institucional de la prevención del delito

como una de las principales herramientas para el combate integral a la

problemática de la inseguridad pública, ya que ofrece tratamientos integrales que

procuran dignificar la calidad de vida de las personas, al mismo tiempo que ofrece

condiciones propicias para su sano desarrollo. Ésta es la base para eliminar o

reducir los fenómenos asociados a la delincuencia y la violencia.

Los gobiernos locales en sus planes y programas, deben considerar a las

políticas para la prevención más que simples extensiones de la política de

seguridad pública, deben fortalecer a las áreas encargadas del diseño de políticas

preventivas, a través de capacitación, evaluación y vinculación constante con el

resto de las instancias a nivel estatal y federal.

Se requiere que los gobiernos federal y locales, aprecien el término de

prevención del delito desde dos perspectivas: como un componente primordial en

la construcción de una política de seguridad pública integral, y como uno de los

principales objetivos y ejes para la implementación paralela de las políticas para el

desarrollo social, con sus implicaciones en los sectores económico, educativo,

cultural, ambiental y de salud.

De este modo, la administración pública puede diseñar los canales,

procesos y herramientas adecuadas para que la prevención del delito adquiera su

verdadero sentido social y que se dirija a contribuir en el mejoramiento de la

calidad de vida de los mexicanos, para que sean cada vez menos los mexicanos

que optan por conductas delictivas, ante la falta de oportunidades reales y

efectivas para ejercer sus derechos y alcanzar su sano desarrollo.

De acuerdo con los planes y programas para la prevención del delito antes

comentados, se pueden emitir las siguientes propuestas en la materia:

Conclusiones

128

a) Se observa que se carece de una definición precisa y clara del concepto

de prevención social del delito, la poca claridad para describir este término puede

estar asociada a que se trata de un tema relativamente nuevo en México. Es

posible identificar esta carencia, al revisar la legislación que regula la materia: la

Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia publicada

el 24 de Enero de 2012, no establece una definición específica y concreta para la

prevención social del delito, sólo lo hace para el término conjunto de “prevención

social de la violencia y la delincuencia”.

Resulta conveniente reformar el marco jurídico relativo a la prevención

social del delito en México, para incluir de este modo, una definición institucional y

precisa, que se convierta en el referente para el diseño y aplicación de políticas

preventivas en todos los ámbitos de gobierno.

b) Fortalecer el sentido social de la prevención, es decir, concientizar a

gobiernos, instituciones y toda clase de actores sociales, que la prevención del

delito debe incluir acciones integrales y a largo plazo; se trata de programas y

proyectos integrales dirigidos a dignificar a todos aquellos que se encuentran en

situaciones vulnerables y que, derivado de las condiciones y contextos en los que

viven, se incrementan las probabilidades de que se involucren en cualquier clase

de actividades violentas o delictivas.

c) Otra acción de suma importancia relacionada con el fortalecimiento de un

enfoque preventivo en México, es la diferenciación y precisión de los tipos de

prevención que existen: social, situacional, primaria, secundaria o terciaria95. A

pesar de que la legislación los distingue al señalar sus ámbitos de acción,

incluyendo las prevenciones psicosocial y comunitaria, en la práctica, no se

diseñan programas enfocados a actuar específicamente conforme a la definición

correcta de cada uno de estos tipos. Por lo que se deben clasificar y diseñar

programas y proyectos, según el nivel de intervención aplicable al tipo de

95

La prevención social y situacional se han definido previamente en el capítulo 2. En cuanto a la prevención primaria, es la que se encuentra dirigida a la población en general. La prevención secundaria se enfoca a trabajar con grupos sociales en riesgo de realizar delitos (delincuentes potenciales). La prevención terciaria es la dirigida a aquellos que ya han cometido algún delito. Cfr., Pedro Peñaloza, Paradigmas y modelos de prevención social del delito. Entre el Estado de policía y el Estado social y democrático de derecho, México, IV Congreso Internacional de Política Criminal y Prevención del Delito, 2009

Conclusiones

129

prevención, así como capacitar a los servidores públicos encargados de la

implementación de las políticas preventivas.

d) El tema de la prevención social del delito en México, se encuentra

estrechamente asociado a las labores preventivas en los estados y los municipios.

A pesar de que durante la presente administración del gobierno federal

(2012-2018), ha concretado diversos esfuerzos para hacer frente a la crisis de

seguridad a través de estrategias preventivas, tales como la creación de la

Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la

Delincuencia96 y la implementación de un Programa Nacional para la Prevención

Social de la Violencia y la Delincuencia, y de la atención prioritaria a municipios y

delegaciones con mayores índices de violencia y vulnerabilidad a través de la

cooperación de diversos sectores de la sociedad civil, el sector privado y

organismos internacionales existen municipios que por sus características no

reciben atención prioritaria en la implementación de programas para la prevención

social, a pesar de requerir recursos y capacitación en la materia.

Ante tal situación, es necesario considerar y conocer las características y

particularidades de cada uno de los Estados y Municipios del país, y de ese modo

diseñar e implementar los programas que mejor se adapten a sus condiciones

específicas. Para ello se propone mejorar la calidad y reforzar el contenido de los

diagnósticos específicos, así como de los diagnósticos generales que incluya

aquellas variables y condiciones que inciden sobre el diseño y aplicación de

políticas para la prevención del delito: considerar la cifra y el tipo total de delitos

que se cometen y que son denunciados ante el ministerio público, profundizar el

estudio sobre la cifra negra de delitos no denunciados, realizar estudios

geodelictivos que permitan ubicar las principales zonas con altos índices

delincuenciales, sobre las características de cada una de estas localidades, los

sistemas y las instancias de seguridad pública en cada uno de los municipios del

96

Dicha comisión se encuentra integrada por las siguientes dependencias: Secretaría de Gobernación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Economía, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Salud, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Secretaría de Gobernación, Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalación de la Comisión Intersecretarial, [en línea], disponible en: http://www.gobernacion.gob.mx/archivosPortal/pdf/Bases120213.pdf, [consulta: 11 de Agosto de 2013].

Conclusiones

130

país, así como las cifras relativas al sistema penitenciario, reinserción social,

desarrollo humano y derechos humanos, por mencionar algunas.

Detectar las necesidades y fortalezas de cada uno de estos distintos

contextos, permitirá diseñar planes y programas generales y específicos que

respondan a éstas necesidades, evitando la implementación de acciones aisladas

y que no actúen sobre los verdaderos factores que dan origen a la problemática

asociada a la comisión de delitos.

e) Se requiere fortalecer el sentido social de la prevención, es decir,

considerar los distintos factores asociados a un enfoque preventivo de tipo social,

como lo son las condiciones relativas a la educación, la salud, el empleo, la

vivienda, acceso a servicios básicos, respeto a los derechos humanos, entre otros.

La procuración para el mejoramiento efectivo y sostenido de la calidad, así como

el acceso de cada uno de estos ámbitos entre los diferentes sectores de la

población, significa reforzar el desarrollo integral de los mexicanos, así como

propiciar la prevención efectiva de las conductas delictivas, asociadas a la

pobreza, la injusticia social, la inaccesibilidad a servicios como la salud y

educación, así como la falta de empleo.

j) Existen otros aspectos importantes a considerar para la generación de

una política para la prevención efectiva e integral, tienen que ver con el

desempeño de la actividad gubernamental en México en lo relativo al sistema de

procuración de justicia, el sistema de readaptación social, así como la capacitación

y profesionalización de los servidores públicos que se desempeñan en estos

ámbitos.

Con la atención a los aspectos mencionados en el punto anterior, se

generan soluciones desde espacios que complementan la política preventiva, una

vez que el delito se ha cometido, coadyuvando en la generación de procesos de

readaptación efectivos y evitando la reincidencia. Fortalecer los procesos

asociados al tratamiento del fenómeno delictivo, una vez que éste se ha cometido,

evidencia una política integral de seguridad pública, que procura la readaptación

efectiva del individuo no limitándose a la imposición de sanciones o privación de la

Conclusiones

131

libertad, sino que le proporciona las herramientas necesarias para que este

proceso se efectúe con éxito.

La prevención social del delito no tiene una definición ni ámbitos de acción

limitados, se trata de acciones integrales, transversales y complementarias, que a

través de diferentes medios y con diferentes propósitos, convergen en un mismo

objetivo: propiciar y proporcionar a la población (en general y expuesta a factores

de riesgo) situaciones y elementos que coadyuven a su sano desarrollo y el

mejoramiento de su calidad de vida, disminuyendo así la probabilidad de que el

individuo se involucren en actividades delictivas o socialmente dañinas.

3) PLANEACIÓN ESTRATÉGICA PARA LA

PREVENCIÓN DEL DELITO:

La planeación estratégica es una herramienta a través de la cual,

determinada organización establece los objetivos, metas, proyectos y actividades

concretas para la consecución de sus fines, esto lo logra auxiliándose de un

diagnóstico, un sistema coherente y ordenado de objetivos, así como el

establecimiento de indicadores y metas sometidos a constantes procesos de

mejora y evaluación.

Durante el capítulo 3 del presente documento, se describió el proceso de

planeación estratégica, así como el derrotero para la prevención del delito, trazado

por el gobierno federal a través de las instancias correspondientes, en este caso

durante el periodo analizado (2006-2012). Una vez sometidos a revisión los planes

y programas en la materia, se puede concluir lo siguiente:

a) Respecto al contenido programático revisado corresponde a fragmentos

del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Seguridad Pública, el

Programa Sectorial de Seguridad Pública, el Plan Estratégico del Secretariado

Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que incluye el

Plan Táctico y el Plan Operativo; así como la Estrategia Integral de Prevención del

Delito y Combate a la Delincuencia.

Conclusiones

132

El único documento que tiene un estricto carácter estratégico, así como su

nombre lo indica, es el Plan Estratégico publicado por el SESNSP,

independientemente de que fue éste y los demás documentos se sometieron a

revisión, debido a que dicho Plan Estratégico es el único que tiene una visión a

largo plazo, encontramos el primer obstáculo para la implementación de una

política integral para la prevención con resultados a largo plazo.

Las estrategias contenidas en el resto de los documentos no incluyen una

visión a largo plazo, es decir, no están diseñadas para trascender más allá de su

periodo de vigencia y no incluyen acciones que pretendan generar cambios

profundos, más allá del discurso.

Considerando que la prevención para resultar exitosa requiere de una

política a largo plazo, pues incluye la atención de problemáticas cuya solución

requiere intervenciones cuyos resultados son sólo observables en un periodo

considerable, y que la planeación estratégica tiene un enfoque a futuro, los planes

y programas implementados en la actualidad, no responden a los requerimientos

de una política preventiva ni a un enfoque estratégico, en virtud que la política

preventiva debe ser diseñada con una visión a futuro, sin detrimento de

intervenciones que atiendan a problemáticas que requieren intervención

inmediata, así como proyectos enfocados a la atención de sectores de la

población que participan o participaron en actividades delictivas. Un adecuado

diseño a futuro, requiere de un diagnóstico integral y oportuno, que permita

conocer las necesidades y los tipos de intervenciones requeridos para alcanzar los

objetivos correctos.

De acuerdo con lo anterior destaca, la necesidad de mejorar el proceso

para la construcción de los objetivos y las metas, para que cumplan con las

características básicas de este tipo de componentes: que sean claras, precisas,

comprensibles, alcanzables, medibles. Las metas y objetivos deben ser

construidos considerando un propósito factible de alcanzar y teniendo

conocimiento de las características de la población objetivo y los recursos

disponibles para su ejecución. La relación entre un proyecto o actividad específica

y sus resultados, puede alterarse según la coherencia y pertinencia del primero,

Conclusiones

133

en relación con el contexto y las circunstancias del ambiente en el que se

implementa.

Desvincular los programas y acciones que comprometen el desarrollo social

y el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos, a un gobierno o a

una administración específica, esto no significa desvincular el compromiso que

contraen cada una de las distintas administraciones. Por lo tanto se propone el

diseño de mecanismos que permitan instrumentar proyectos a largo plazo, cuya

implementación no se encuentre condicionada a los intereses de aquellos grupos

que gobiernen en un momento determinado.

Esta propuesta responde a las necesidades de la planeación, pensando en

el tipo de problemas sociales que existen en el país. La naturaleza y origen de

estas problemáticas requieren de proyectos transexenales, incapaces de

colocarse al margen de una sola administración gubernamental.

Intervenir con un enfoque a largo plazo revela la complejidad de la

problemática a atender, ya se ha mencionado que varios de los grandes

problemas sociales que afectan a la población en los ámbitos mencionados,

requiere de intervenciones urgentes y de la implementación de soluciones

dirigidas a los factores estructurales que los originan, y con la convicción que los

resultados sólo serán visibles a largo plazo.

b) Los informes del Gobierno Federal 2006-2012, al cierre de esa

administración, en los cuales se reportaron los resultados de los programas

implementados, no indican cómo fue el desempeño de estos programas, sólo se

presentan cifras que se refieren al número de eventos o beneficiarios, no reportan

cifras que permitan apreciar cuál fue el verdadero impacto de cada una de las

acciones sometidas a evaluación, las evaluaciones no se dirigen a medir la utilidad

del programa para efectos de atención a la problemática de la delincuencia, lo que

revela las deficiencias en el proceso de diseño e implementación de los

mecanismos de seguimiento y evaluación.

Para ejemplificar, se muestran algunos de los indicadores generados para

medir el impacto del Programa Nacional de Seguridad Pública y el Plan Sectorial

de Seguridad Pública (Ver Anexo 4), en el cual se observan deficiencias en el

Conclusiones

134

diseño de mecanismos de evaluación, adicionalmente al establecimiento de los

objetivos, metas y estrategias que constituyen los Planes y Programas, y que

fueron revisados en el Capítulo 3.

Por lo que se requiere de la intervención de personal público especializado

para la elaboración, implementación y evaluación de los planes y programas en el

ámbito de la prevención del delito. Debido a la complejidad de la problemática a

tratar, en la tarea de planeación, el establecimiento de objetivos, metas,

estrategias y su alineación, así como los mecanismos de control y evaluación, que

se constituyen actividades clave para el adecuado desempeño de dichos

programas de prevención del delito, destaca la importancia de contar con personal

capacitado.

c) En cuanto al diseño e implementación de acciones preventivas, de

acuerdo con el contexto mexicano en materia de seguridad, es de suma

importancia diagnosticar y ubicar a los grupos mayormente expuestos a factores

de riesgos y con necesidades de intervención prioritaria. Al detectar estos grupos,

las dependencias e instituciones contarían con elementos suficientes, a fin de

focalizar las políticas preventivas y diseñar las estrategias adecuadas para

alcanzar una población o sector específico.

Se propone promover una vinculación efectiva entre las tareas de

prevención del delito y la participación ciudadana efectiva. Experiencias recientes,

reportan que la mayoría de los casos exitosos en la implementación de programas

para la prevención del delito a través de la participación, son aquellos que integran

o se generan a través de la información y esfuerzos generados por los

ciudadanos.

A pesar de que estas estrategias se aplican principalmente en la

implementación de medidas preventivas de tipo situacional (aumento de la

vigilancia policial, restauración de espacios públicos, implementación de sistemas

de alarma vecinales, promoción de la denuncia, instalación de más y mejores

luminarias, por mencionar algunas), este tipo de experiencias fortalecen la

cohesión de la comunidad y contribuyen a la regeneración del tejido social, al

mismo tiempo propician el diálogo y trabajo conjunto con las autoridades.

Conclusiones

135

La sensibilización de la población con respecto al tema de la seguridad

pública, se logra con la capacitación de los ciudadanos y servidores públicos para

hacer de la construcción y el fortalecimiento de la seguridad, una tarea conjunta.

Pese a que el tema de la prevención social del delito ha enfrentado distintas

dificultades para posicionarse en la agenda de los gobiernos, hoy, es el principal

eje y aparece como primero en la lista de planes y programas en materia de

seguridad pública.

Como se ha expuesto, se propone el desarrollo de mecanismos y reformas

que se comprometan seriamente a generar soluciones para las problemáticas que

imposibilitan el desarrollo de la población mexicana: mejoramiento de la calidad de

vida, respeto a los derechos humanos, acceso a los servicios básicos, acceso a

oportunidades en materia de educación, salud, vivienda y empleo.

El diseño de la estructura programática, en lo relacionado con la seguridad

pública conforme a los principios básicos de la planeación, requiere de un enfoque

estratégico y verdadero sentido de prevención social. En el caso de los objetivos y

metas establecidos, deben cumplir con las siguientes características: alcanzables,

medibles, mesurables, homologados, por mencionar algunas. Esto facilita su

implementación y su evaluación, mejorando significativamente el desempeño de

los programas y proyectos que los contienen, debido a que se formulan en función

de una necesidad que ha sido detectada correctamente y según la solución más

factible y costeable.

El adecuado proceso de planeación con enfoque estratégico, mejora el

desempeño de las acciones institucionales, en la medida que mesura, alinea,

homologa y armoniza en conjunto de objetivos y estrategias para el cumplimiento

del propósito que se haya establecido. Sin embargo, debido a la complejidad y

multiplicidad que conlleva el tema de la prevención y el delito, la planeación

estratégica solo representa una herramienta que auxilia los gobiernos para

implementar acciones efectivas que a corto, largo y mediano plazo desincentiven

la comisión de actos delictivos o adopción de conductas socialmente dañinas,

debiendo acompañarse de otras acciones adicionales que posibiliten el

cumplimiento de lo programado, como es: la identificación de recursos

Conclusiones

136

económicos, el fortalecimiento y promoción de una ciudadanía activa y

participativa, la colaboración de los tres órdenes de gobierno, así como de las

autoridades y los servidores públicos competentes en la materia, y la posibilidad

de integrar políticas y proyectos multisectoriales, sostenibles e incluyentes.

Anexo 1

137

5.- ANEXOS

ANEXO 1

REFORMAS AL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL97

TEXTO ORIGINAL DE 1917

La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la policía judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía; el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días. Si el infractor fuese jornalero u obrero, no podrá ser castigado con multa mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana

98.

1ª REFORMA 3 DE FEBRERO

DE 1982

La imposición de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y el mando inmediato de aquel. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá el equivalente a un día de su ingreso.

2ª REFORMA 31 DE DICIEMBRE

DE 1994

.... …. Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y el desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por la vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, Los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la Ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

3ª REFORMA 3 DE JULIO DE

1996

La imposición de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Copete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso las treinta y seis horas. …. ….

97

Reformas Constitucionales por Artículo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, LXII Legislatura, [en línea] Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.ht. [consultado 30 de Agosto de 2013]. 98

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Anexo 1

138

4ta REFORMA LUNES 20 DE JUNIO DE 2005

… … … El Ejecutivo Federal podrá, con aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. …

5ta REFORMA 18 DE JUNIO DE

2008

La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial. La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso. El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley. El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones. b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema. c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos. d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública. e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.

Fuente: Elaboración propia con base en Reformas Constitucionales por Artículo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, LXII Legislatura y Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de Febrero de 1857, Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Anexo 2

139

ANEXO 2

Con el objetivo de ubicar el Sistema Nacional de Seguridad Pública, a

continuación se presenta la estructura que esquematiza cada una de las unidades

administrativas que lo integran. Las áreas sombreadas son aquellas cuyas

atribuciones se encuentran directamente relacionadas con el ámbito de prevención

del delito.

En esta estructura Secretariado Ejecutivo del Sistema aparece vinculado al

resto de la estructura por medio de una línea punteada, eso quiere decir que esta

instancia es un órgano operativo del SNSP y goza de autonomía, técnica, de

gestión y presupuestal, por lo tanto cuenta con su propio reglamento expedido por

el Ejecutivo Federal.99 Debe prestarse especial atención a la ubicación de la

instancia correspondiente al Secretariado, pues es la que emite el Plan

Estratégico que es objeto de revisión para el presente trabajo.

Estructura Orgánica del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

99

Artículo 17 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación, 2 de Enero de

2009, 152 artículos.

CONFERENCIA NACIONAL DE

PROCURACIÓN DE JUSTICIA


SECRETARIOS DE SEGURIDAD

PÚBLICA (O SUS EQUIVALENTES)


SISTEMA PENITENCIARIO

CONFERENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD

PÚBLICA MUNICIPAL

CONSEJOS LOCALES E

INSTANCIAS REGIONALES

SECRETARIADO EJECUTIVO DEL

SNSP

CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA

SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA (SNSP)

COMISIÓN PERMANENTE DE CERTIFICACIÓN Y ACREDITACIÓN

COMISIÓN PERMANENTE PREVENCIÓN DEL DELITO Y

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

COMISIÓN PERMANENTE DE INFORMACIÓN

CENTRO NACIONAL DE INFORMACIÓN

CENTRO NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

CENTRO NACIONAL DE

CERTIFICACIÓN Y

ACREDITACIÓN

Anexo 3

140

ANEXO 3

La estructura del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad

Pública (SESNSP) muestra las instancias que conforman, las áreas sombreadas

ubican las unidades vinculadas con la materia de prevención del delito. El

Secretariado es la instancia que emite el Plan Estratégico, mismo que se

encuentra bajo la supervisión del Secretario de Gobernación, en su calidad de

Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). El titular del

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública es el Secretario

Ejecutivo, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente del

CNSP.100

Estructura Orgánica del Secretariado Ejecutivo del SNSP

Fuente: Elaboración propia con base en el Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

100

Artículos 3,4 y 5 del Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial

de la Federación, 26 de Octubre de 2009, 30 artículos.

DIRECCIÓN GENERAL DE

VINCULACIÓN Y

SEGUIMIENTO

DIRECCIÓN GENERAL DE PLANEACIÓN


APOYO TÉCNICO


COORDINACIÓN OPERATIVA


REGISTRO PÚBLICO

VEHICULAR

SECRETARIO EJECUTIVO

SECRETARIADO EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA

CENTRO NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y PARTICIPACIÓN

CIUDADANA

CENTRO NACIONAL DE CERTIFICACIÓN Y ACREDITACIÓN

CENTRO NACIONAL DE INFORMACIÓN

SECRETARIO EJECUTIVO ADJUNTO


ASUNTOS JURÍDICOS


ADMINISTRACIÓN

ÓRGANO INTERNO

DE CONTROL

Anexo 4

141

ANEXO 4

Indicadores para el Objetivo No. 1 del Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012

NOMBRE DEL INDICADOR

UNIDAD DE MEDIDA LÍNEA BASE 2006 META 2012

Patrullaje policial en espacios públicos

Porcentaje de espacios públicos con

patrullaje policial Nuevo indicador

Cobertura con patrullaje policial del 100% de

espacios públicos deteriorados, abandonados

y recuperados por SEDESOL (Programa de

espacios públicos recuperados), en entidades

federativas y municipios Municipios con

acciones en materia de prevención social

del delito

Porcentaje de los municipios con al

menos 25,000 habitantes

Nuevo indicador 100% de los municipios con al menos 25,000 habitantes

Patrullaje policial en el entorno de

escuelas primarias y secundarias públicas

Porcentaje de escuelas primarias y secundarias públicas

Nuevo indicador

Cobertura con patrullaje policial del 100% de escuelas primarias y secundarias públicas

identificadas por la SEP (Programa de Escuela Segura) en entidades

federativas y municipios

Capacitación de personal policial en derechos humanos

Número de personal policial operativo

capacitado

16,364 elementos capacitados en el

año

348,580 elementos policiales operativos

capacitados en materia de derechos humanos

Recomendaciones emitidas por la

Comisión Nacional de los Derechos

Humanos (CNDH)

Recomendaciones emitidas por la CNDH

10 recomendaciones emitidas en el año

por la CNDH

Menos de 10 recomendaciones

anuales emitidas por la CNDH a instituciones de seguridad pública, en los tres órdenes de gobierno

Actualización de la red nacional de

atención a víctimas del delito

Entidades y municipios

integrados a la red nacional de atención a

víctimas del delito

Nuevo indicador

100% de las 32 entidades federativas y de los

municipios beneficiados con el SUBSEMUN,

integrados a la red nacional de atención a víctimas del

delito. Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012.

Anexo 4

142

Indicadores para el Objetivo No. 2 del Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012

NOMBRE DEL INDICADOR

UNIDAD DE MEDIDA LÍNEA BASE 2006 META 2012

Privaciones ilegales de la libertad

Número de privaciones ilegales de

la libertad

595 privaciones ilegales de la libertad

Disminución, en cada una de las 32 entidades federativas, del 50% en

el número de privaciones ilegales de la

libertad

Homicidios dolosos por cada 100 mil

habitantes

Tasa de homicidios dolosos por cada 100

mil habitantes

13 homicidios dolosos por cada 100 mil

habitantes

Disminución, en cada una de las 32 entidades federativas, del 10% en

el número de homicidios dolosos, por cada 100

mil habitantes

Robos con violencia por cada 100 mil

habitantes

Tasa de robos con violencia por cada 100

mil habitantes

187 robos con violencia por cada 100

mil habitantes

Disminución, en cada una de las 32 entidades federativas, del 25% en el número de robos con violencia, por cada 100

mil habitantes Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012.

Indicadores para el Objetivo Sectorial No. 2 del Programa Sectorial de Seguridad Pública

2007-2012

NOMBRE DEL INDICADOR UNIDAD DE MEDIDA LÍNEA BASE 2006

META 2012

Población beneficiada con la implantación de la estrategia

Limpiemos México.

Porcentaje de cobertura de

población nacional. 0% 75%

Fortalecimiento de redes ciudadanas en municipios

participantes en la estrategia Limpiemos México.

Número de redes ciudadanas

fortalecidas dentro de la estrategia

Limpiemos México.

0% Al menos una red

ciudadana por municipio.

Capacitación de personal operativo de la Secretaría de Seguridad

Pública y sus órganos administrativos desconcentrados

en materia de derechos humanos y atención a víctimas por tipo de

delito.

Porcentaje de personal operativo

capacitado. 30% 100%

Fuente: Programa Sectorial de Seguridad Pública 2008-2012.

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