Velazquez, Seguridad en Democracia

8/14/2019 Velazquez, Seguridad en Democracia

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Seguridad en democracia : un reto a la violencia en Amrica Latina /coordinado por Alejo Vargas Velsquez. - 1a ed. - Buenos Aires :Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO, 2010.374 p. ; 23x16 cm. - (Grupos de trabajo de CLACSO)

ISBN 978-987-1543-39-7

1. Seguridad. 2. Violencia en Amrica Latina. I. Vargas Velsquez,Alejo, coord.CDD 303.6

Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO:Seguridad / Democracia / Paz / Seguridad regional / Defensa /Relaciones cvico-militares / Violencia / Intevencionismo / Polticaspblicas / Amrica Latina


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Editor Responsable Emir Sader - Secretario Ejecutivo

Coordinador Acadmico Pablo Gentili - Secretario Ejecutivo Adjunto

Coleccin Grupos de Trabajo

Director de la Coleccin Marcelo Langieri - Coordinador del Programa Grupos de TrabajoAsistentes del Programa Rodolfo Gmez, Pablo Vommaro y Mara Chaves

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Responsable Editorial Lucas SablichDirector de Arte Marcelo Giardino

Resposanble de Contenidos Web Juan AcerbiWebmaster Sebastin HigaLogstica Silvio Nioi Varg

Produccin Fluxus Estudio

Arte de tapa Ignacio Solveyra

ImpresinGrfica Laf

Primera edicinSeguridad en Democracia. Un reto a la vi olencia en Amrica Latina(Buenos Aires: CLACSO, abril de 2010)

ISBN ISBN 978-987-1543-39-7

Consejo Latinoamericano de Ciencias SocialesQueda hecho el depsito que establece la Ley 11.723.

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a los autores firmantes, y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.

Patrocinado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional

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LA DEMOCRACIA, LOS DERECHOS HUMANOS, la violencia y la se-guridad, son temas relacionados, y en buena medida interdependien-tes, que hoy por hoy constituyen aspectos neurlgicos en la compren-sin poltica, social y econmica del orden mundial y, por supuesto, dela realidad latinoamericana.

En los ltimos aos el estudio en temas de la seguridad y su rela-cin con los derechos humanos, consolidacin de la democracia y lapaz en los pases de Amrica Latina, ha tenido grandes avances debidoal inters que en los tericos despierta el anlisis de los cambios queempiezan a producirse a mediados de los aos setenta tanto en el m-bito global como a escala regional. Entre los cambios internos cabesealar el fin de las dictaduras militares, las transiciones a la demo-cracia en el marco de las transformaciones en el modelo econmico,junto con los retos que la globalizacin impone. A nivel internacional,el fin de la Guerra Fra trajo consigo el cambio de un esquema bipolara uno unipolar en lo poltico, y multipolar en lo econmico, de modoque surge un nuevo escenario para la formulacin y ejecucin de laspolticas pblicas y, por supuesto, un cambio en el modelo de segu-ridad, en la medida en que el enemigo comunista desaparece, lo queda lugar a la identificacin de otros tipos de amenazas y de maneraconcomitante al surgimiento de conceptos alternativos de seguridad(humana, ciudadana, multidimensional).


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A pesar de los avances en el estudio de estas temticas, en el casolatinoamericano encontramos que debido a las particularidades decada pas, a su historia, su contexto poltico, econmico y social, al ni-vel de rezagos que dejaron los gobiernos autoritarios y a las relacionesinternacionales de cada uno con las potencias y entre ellos mismos, losestudios en temas de seguridad, democracia y paz se han centrado enlos estudios de caso. Los estudios sobre Amrica Latina en su mayorase caracterizan por ser estudios de caso donde los tericos, segn sunacionalidad, estudian y analizan los procesos, cambios y tendenciasde los pases por consolidar la democracia, o son estudios compara-tivos de cmo se han llevado a cabo las transiciones, la construcciny consolidacin de la democracia teniendo en cuenta las relacionescvico-militares principalmente, pero los anlisis se han hecho a nivel

individual, es decir, por inters o motivacin particular de llevar acabo esos estudios.En este contexto fue creado el Grupo de Trabajo GT CLACSO Se-

guridad en Democracia: Un reto a la violencia en Amrica Latina,una iniciativa de la que hacen parte investigadores/as provenientes dediversos pases de Amrica Latina -Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,Colombia, Ecuador y Mxico- , cuyo objetivo principal es desarrollarinvestigacin, anlisis y generacin de conocimiento de punta sobrelos temas violencia, democracia, paz y seguridad en Amrica Latina, apartir de la articulacin de un espacio de discusin y reflexin.

Con este objetivo, han sido llevadas a cabo diversas actividadesdonde los investigadores han expuesto sus trabajos y compartido lasproblemticas y experiencias de sus pases, desde una perspectiva in-terdisciplinar y democrtica. Uno de los espacios clave en la dinmicadel grupo fue la I Reunin General y Seminario Internacional, lleva-dos a cabo en las instalaciones de la Universidad Nacional de Colom-bia, ciudad de Bogot, en el mes de octubre de 2008.

La participacin de los miembros del Grupo, acadmicos exper-tos en el tema, funcionarios pblicos, miembros de ONG y estudiantes,

permiti el desarrollo de un interesante dilogo, enriquecido por los di-ferentes puntos de vista y las experiencias desarrolladas en las diversasinstancias (pblicas y privadas) de las que provenan los participantes.

El presente texto es fruto de esta iniciativa. En l se presentanlos resultados de las investigaciones desarrolladas a lo largo del pri-mer ao de trabajo del GT, las cuales abordan desde el anlisis deproblemticas locales de la seguridad hasta las visiones y anlisis deconjunto de las regiones y el hemisferio, y han sido enriquecidas porel debate y comparacin con otras experiencias.

El texto est dividido en tres partes, establecidas a partir de losejes de investigacin del GT; stas abarcan diversidad de temas e in-

vestigaciones que permiten analizar los problemas y coyunturas, prin-cipalmente en el contexto latinoamericano.

La lnea de Seguridad Pblicase compone por 5 artculos. En elprimero de ellos encontramos una reflexin acerca de la conceptuali-zacin de la seguridad desde una perspectiva jurdica, analizando doc-trinas, actores e instituciones en Amrica Latina, artculo elaboradopor la ecuatoriana Bertha Garca. El mexicano Jos Alfredo Zabaleta,nos propone una reflexin acerca de la participacin de los ciudada-nos en la seguridad pblica en Mxico, ahondando en su impacto li-mitado y los retos de esta participacin en el campo de la inseguridad.En el tercer artculo, la colombiana Nadia Lizarazo Vargas, plantea laimportancia del concepto de seguridad ciudadana y sus implicaciones

para la construccin de una polica que permita la consolidacin de-mocrtica. En el cuarto artculo, se busca avanzar en la comprensindel problema de la inseguridad (objetiva y subjetiva) en sus mltiplesmanifestaciones, en el contexto actual de globalizacin y de un Estadonacional como paso necesario para proponer la construccin de unaciudadana democrtica y el fortalecimiento de las relaciones entre lasociedad y el Estado, as como tambin la posibilidad de pactar unapoltica de seguridad centrada en el respeto a los derechos humanosintegrales de todos los habitantes; investigacin adelantada por el co-lombiano Pablo Emilio Angaria. En el ltimo artculo de esta lneade investigacin el argentino Roberto Gonzlez presenta los desafosemergentes a la gestin de la seguridad como consecuencia de la rede-finicin del espacio pblico en Argentina.

La segunda lnea de investigacin es acerca de la de Seguridad In-ternacional, compuesta por 8 investigaciones. El primer artculo fuerealizado por el coordinador del grupo de trabajo, el colombiano AlejoVargas Velsquez, quien analiza en qu medida la poltica de seguridaddemocrtica del Gobierno de Uribe ha incidido en el fortalecimiento

del Estado, el desarrollo del conflicto, sus transformaciones y cmo hacontribuido al proceso de su regionalizacin, especialmente en el reaandina. La brasilea ngela Moreira Da Silva realiza una de las prime-ras reflexiones del Consejo Sudamericano de Defensa y su importanciae impacto para una real integracin regional en defensa. En el tercerartculo Juliana Bertazzo determina las perspectivas para la coopera-cin regional en seguridad y defensa, a partir de una evaluacin de laparticipacin de los estados miembros de la OEA en diversas agencias.En el siguiente artculo Cesar Torres del Ro, presenta con un enfoquehistrico, sociolgico y poltico, las polticas continentales de seguri-dad emanadas de la OEA, las conferencias de ministros de defensa y


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las conferencias de ejrcitos americanos para entender la intervencincolectiva en Hait, a propsito de las operaciones de paz.

El brasileo Hctor Luis Saint Pierre en su artculo presenta uninteresante debate sobre los puntos de acuerdo y desencuentro entre lapoltica de defensa y la poltica externa durante las presidencias de Fer-nando Cardoso y Luis Incio Lula de Silva, sealando la importancia dela poltica exterior en el pensamiento respecto a la seguridad y la defen-sa en Brasil. El sexto artculo es el resultado de investigacin realizadopor la ecuatoriana Dolores Bermeo y la colombiana Nathalie PabnAyala a propsito de las relaciones entre Colombia y Ecuador, haciendoespecial nfasis en las repercusiones de los hechos de Angostura y laimportancia de construir medidas de confianza mutua entre los dos

pases. En el sptimo artculo el colombiano Sal Rodrguez Hernn-dez presenta un estudio acerca de la influencia militar de los EstadosUnidos en Amrica Latina, desde una perspectiva histrica, haciendonfasis en los casos de Mxico, Colombia y Venezuela, para observarcmo el declive o auge de la influencia militar de Estados Unidos, segnel caso, ha afectado la relaciones internacionales de estos pases, entreotros aspectos. En el ltimo artculo de esta lnea de investigacin, lacolombiana Viviana Garca Pinzn, da cuenta del contexto y dinmicasde la seguridad en la Regin Amaznica, a partir del anlisis de lascaractersticas de la regin, los actores internacionales y locales y, conparticular inters, las iniciativas que han sido desarrolladas para darrespuesta a las amenazas y retos que cobran escenario en la regin.

En la tercera lnea de investigacin denominada Actores e Insti-tucionesencontramos tres artculos. El primero de ellos fue escritopor los argentinos Juan Lpez Chorne y Beatriz Irene Wehle, quieneshacen un detallado estudio sobre cul y cmo ha sido la evolucin delas relaciones cvico-militares en la Repblica Argentina desde la res-tauracin del orden democrtico en 1983. El segundo artculo de esta

lnea se enmarca dentro de los estudios de la memoria colectiva y lasPolticas de la Memoria perfiladas a partir del Informe de la Comisincontra la Prisin y la Tortura chilena elaborado en el ao 2004, inves-tigacin realizada por la chilena Graciela Rubio. En el ltimo artculo,el mexicano Salvador Maldonado Aranda analiza desde una perspecti-va histrica y etnogrfica las relaciones que llegaron a tejerse entre losfenmenos del Narcotrfico, el Ejrcito y los procesos de OposicinPoltica en la Tierra Caliente de Michoacn, Mxico.

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ESTE ES EL PRIMER LIBRO del Grupo de Trabajo Seguridad enDemocracia: Un reto a la violencia en Amrica Latina, una iniciativade investigadores/as de Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Co-lombia y a la cual se han sumado posteriormente colegas de Boliviay Cuba.

Este Grupo de Trabajo fue propuesto a CLACSO porque conside-ramos que el campo de anlisis en el que trabajamos ha estado des-

cuidadopor los investigadores sociales de la regin, por lo menos lospertenecientes a esta importante red de Centros en el campo de lasciencias sociales.

El campo de las opciones polticas democrticas deben proponer-le a sus sociedades alternativas acerca de cmo van a manejar el temade la seguridad, tanto la ciudadana, como la pblica y la nacional, enla medida en que, junto con el mantenimiento de la paz, son presu-puestos importantes para la consolidacin de nuestras democracias.Ahora bien, no hay una manera nica de entender la seguridad, sinoque la misma puede tener modalidades diferentes1.

1 Vargas Velsquez, Alejo 2006 La seguridad como un campo de disputa poltica.Una mirada desde Colombia, enRevista Seguridad y Defensa, Volumen 4, Nmero 1,Centro de Estudios de Informacin de la Defensa CEID, La Habana.


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La seguridad es inherente a la existencia humana, porque impli-ca ser capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro lavida y la integridad en el presente y el futuro. Parte de la historia de lahumanidad est orientada a dar respuesta a la seguridad, de maneraindividual o colectiva, incluida la propia organizacin social y polticaexpresada en los Estados-Nacin. Pero, la reflexin sobre el tema dela seguridad tendi a concentrarse de manera exclusiva en la seguri-dad de los Estados, bajo la denominacin de seguridad nacional, ol-vidando que tan importante como lo anterior, y si se quiere el aspectocentral de la seguridad, son las personas que fueron y son la base dedichos Estados.

Toda sociedad requiere un orden para que la convivencia entresus miembros pueda desarrollarse. Pero en una democracia ese orden

es democrtico y necesita tambin de unos niveles de seguridad. Aho-ra bien, la seguridad est en relacin con las amenazas que ponganen riesgo la vida en sociedad y esto es directamente proporcional ala vulnerabilidad que la misma tenga. Pretender niveles de seguridadtotal, es decir, de riesgo cero no es realista. Es decir, la bsqueda deseguridad se puede convertir en una utopa, en una obsesin, si no seconcibe la seguridad como parte de un proceso social2.

El problema son dos grandes desviaciones al respecto, que asu vez reflejan dos concepciones polticas, filosficas y de organiza-cin de la sociedad. De una parte, se desvi el tema de la seguridada pensarla slo en funcin del Estado y en esa medida, bajo lasinfluencias de la llamada seguridad nacional, propia de la GuerraFra, se consider que el enemigo fundamental de los Estados delmundo occidental era el comunismo y bajo esta denominacin seincluy todo lo que oliera o se asemejara a protesta social, crticaal comportamiento del Estado y, por supuesto, termin considern-dose a los propios miembros de la sociedad como amenazas parael Estado-Nacin. Esto deriv, en Amrica Latina, en la oleada dedictaduras militares en los aos sesenta y setenta, y la vigencia de

estatutos de seguridad nacional como eje central de la poltica repre-siva de los Estados.

En segundo lugar, se desvi a tratar el tema de la seguridad entrminos exclusivamente militares, y entonces se consider que la res-puesta a los problemas de inseguridad era exclusivamente fortalecerel tamao de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Es-tado y aumentar el gasto militar en detrimento del gasto social o deinversin.

2 Ver al respecto: 2002 Propositions pour la scurit, AGIR, Revue Gnrale deStratgie, N 10. Paris : Printemps.

Estas dos desviaciones continan teniendo vigencia en el mundode hoy, a pesar de que termin la Guerra Fra y, supuestamente, elenemigo comunista desapareci.

Por todo lo anterior, es importante, desde los sectores democrti-cos, entender que el problema no es la seguridad como tal, sino la ma-nera en la que se entiende sta, y que no se puede dejar el tema de laseguridad en manos exclusivas de los sectores ms autoritarios de lasociedad, lo que clsicamente se ha considerado laderecha poltica.

Evidentemente, en el mundo contemporneo y en el marco delEstado Social de Derecho, la seguridad y la defensa nacionales debenestar ntimamente relacionadas con la idea de seguridad democrtica,entendida como la condicin en la que diversos grupos, comunida-des y organizaciones sociales consideran que hay un ambiente idneo

para la convivencia ciudadana sin que exista peligro del poder de inti-midacin y amenaza de dao grave por parte de grupos criminales nide ataque por grupos armados, en el que prima el respeto de los dere-chos econmicos, polticos y sociales como lo pregonado en un EstadoSocial de Derecho y en el que no se presentan inseguridades polticas,sociales o econmicas suficientemente riesgosas para la estabilidadsistmica, de tal manera que sientan que pueden actuar libremente enbsqueda de su propio desarrollo humano y de su progreso colectivocomo una sociedad moderna y democrtica. 3.

Esto, requiere una Fuerza Pblica (Fuerzas Militares y de Polica)que disponga de la capacidad militar disuasiva y preventiva suficien-temente creble y que sirva de garante para el conjunto de la sociedad.Pero la seguridad y la defensa, en una sociedad democrtica debe ba-sarse en una nueva relacin entre Sociedad y Fuerzas Armadas, mar-cada por la cooperacin, el respeto mutuo, la estricta sujecin a lasnormas constitucionales y legales.

Por ello es importante propiciar la ms amplia discusin con mi-ras a asumir una concepcin de seguridad y defensa democrticas,construidas con participacin social y poltica amplias, que nos pre-

pare para una democracia ms incluyente y legtima y sobretodo parano caer en la miopa que no nos deje ver ms all del corto plazo, yolvidar que la vulnerabilidad contempornea no se asocia solamentea aspectos militares.

Sin duda, el inters nacional es la gua para la poltica de seguri-dad y defensa, pero en una sociedad democrtica la definicin y de-limitacin de ste debe ser producto de un proceso democrtico y nosolamente deespecialistas militares, aunque la contribucin de estos

3 PNUD-Talleres Del Milenio, 2000, Taller de Seguridad Democrtica, Bogot:Mimeo.


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ltimos es importante. Es en la definicin del inters nacional, y en laprecisin de la Agenda de Seguridad democrtica que de all se deriva(amenazas, riesgos y vulnerabilidades y cmo la poltica de seguridady defensa los va a abordar), en que se debe materializar el proceso departicipacin social, tanto civil como militar.

La prioridad en las sociedades modernas debe apuntar a lograr unaresolucin pacfica de los conflictos, en sus diversas dimensiones: ciuda-dana, pblica y nacional. La seguridad ciudadana y la seguridad pblicaestn ntimamente relacionadas con lograr que el trmite de conflictosen la vida cotidiana estn mediados por prcticas no violentas, ya sea pormecanismos judiciales o extrajudiciales, pero legitimados socialmente.

Si como se acepta por la mayora, el conflicto interno armado delarga duracin que vivimos en Colombia es una amenaza para la se-

guridad colectiva, se deben hacer todos los esfuerzos para su solucin.Pero la gran equivocacin de los sectores en el poder es suponer queel problema se resuelve slo por la va militar o con medidas represi-vas como losestatutos antiterroristas o medidas excepcionales. TodoEstado puede contar con elementos excepcionales para responder asituaciones de ese carcter, pero stas no pueden violar la Constitu-cin, la Ley ni los tratados internacionales que refieren al respeto delos Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

Es verdad que un Estado tiene el derecho y el deber a fortalecersu capacidad militar, como un factor de disuasin tanto en lo internocomo frente a hipotticas amenazas externas, pero lo que es profun-damente errneo es creer que se puede renunciar a la dimensin pol-tica de la bsqueda de seguridad que es la negociacin o la diplomacia(si se trata de problemas de seguridad externos). Por ello, la bsquedade la seguridad, en un caso como el colombiano, justamente poneen el primer lugar la solucin poltica negociada del conflicto internoarmado, porque una respuesta efectiva a un problema de seguridad esla respuesta poltica, que en el mbito internacional es la diplomaciay en lo interno la solucin negociada de los conflictos.

Finalmente, la consolidacin de una sociedad segura, apunta aresolver los problemas del desarrollo, como la pobreza, el desempleo,la marginalidad, que se pueden convertir en caldo de cultivo para dis-tintas formas de violencia y de esta manera generar inseguridad. Porello, la mejor manera de consolidar la seguridad en una sociedad escombinar adecuadamente un Estado fortalecido en el marco del res-peto absoluto a la Constitucin y la ley, un estmulo permanente a lasolucin negociada de los conflictos y polticas que apunten a resolverlos problemas del desarrollo de la sociedad. Y no caer en la tentacinfcil, equivocada y con tintes autoritarios de losestatutos antiterroris-tasy las medidas de corte represivo como prioridad.

Por ello, al proponer la conformacin de nuestro Grupo de Traba-jo plantebamos que la democracia, la seguridad y la paz, son temasrelacionados, y en buena medida interdependientes, que hoy por hoyconstituyen aspectos neurlgicos en la comprensin poltica, social yeconmica del orden mundial y, por supuesto, de la realidad latinoa-mericana.

La construccin de la democracia en los pases de Amrica Latinase enfrenta constantemente a diferentes desafos, provenientes tantodel pasado autoritario, donde los regmenes dictatoriales frenaron eldesenvolvimiento de las libertades ciudadanas y el desarrollo de lasinstituciones democrticas que garantizan estas libertades; como delactual contexto internacional, donde los modelos econmico y de se-guridad vigentes van en desmedro del bienestar de la poblacin y del

ejercicio efectivo de libertades y derechos ciudadanos.Respecto a los regmenes autoritarios y los procesos de transicina la democracia en Amrica Latina, encontramos que stos han sidodismiles debido a la intensidad en que se presentaron las dictadurasmilitares y al actual inters de los gobiernos por sanear los rezagos deese perodo. Sin embargo, los Estados de la regin han llevado a cabodiferentes procesos o cambios, que segn las particularidades de cadauno han permitido trazar pasos para la construccin y consolidacindemocrtica.

Uno de los aspectos ms importantes para la construccin demo-crtica que han emprendido los Estados de la regin es la adecuadare-lacin entre los asuntos civiles y militares, con la subordinacin clara delas Fuerzas Armadas al poder civil democrticamente electo. La idea deno permitir que se involucrenlos militares en asuntos polticos se haconvertido en un reto para los gobiernos latinoamericanos. Igualmen-te, esto conllevaa que los gobernantes civiles asuman la responsabili-

dad de la definicin y conduccin de las polticas pblicas de seguridady defensa. Sin embargo, hay que tener en cuenta que estas relacionescvico-militares en Amrica Latina tienen procesos de avance distin-

tos, pues se han visto afectados o por las condiciones histricas decada pas o por aspectos sociales, polticos, econmicos, de conflicto,internacionales y militares.

Las particularidades de cada Estado se ven reflejadas en las agen-das y polticas que cada uno adopta para hacer frente no slo a laconstruccin de la democracia sino a los temas econmicos, polti-cos, internacionales y, para el caso que nos atae, de seguridad.Peroigualmente, tienden a estaraltamente influenciadas en la regin lati-noamericana por las prioridades de la potencia hegemnica. Las pol-ticas pblicas de seguridad en los pases de Amrica Latina corres-ponden principalmente a las lgicas nacionales, esto refleja una dbil


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integracin regional para articular polticas regionales, a partir de ca-racterizaciones dismiles de lo que cada pas considera los principalesriesgos y amenazas.

Por tanto, tampoco se ha estructurado una posicin o un sistemaefectivo de seguridad colectiva. La lgica que se presenta es la de su-perponer los intereses nacionales sin tener en cuenta la importanciade articular estos a nivel regional, y si se llega a dar una interrelacinpara dinamizar polticas es bilateralmente; el escenario hemisfricoevidencia una dbil integracin e identidad regional, sobre un cam-po de significativas asimetras y heterogeneidad estructural en sussociedades, economas y sistemas polticos, que dificultan el estable-cimiento de un orden de intereses comunes en materia de seguridadregional4.

Las nicas directrices que podran identificarse como una homo-genizacin de la agenda de los pases de Amrica Latina, hasta hacemuy poco, eran las que se trazaban desde los Estados Unidos, peroesto de entrada pone en cuestionamiento la efectiva consolidacin delas democracias, ya que al hablar de la importante influencia de lapotencia hegemnica para trazar la agenda de seguridad de los pasesde Amrica Latina se evidencia el intervencionismo que se puede con-vertir en un obstculo para la democracia y la seguridad. El interven-cionismo o importante influencia de Estados Unidos para la delimi-tacin de las polticas en la regin conlleva a que stas sean respuestaa las necesidades de un actor externo, a que se genere una lgica denegociacin bilateral para superar obstculos y a que se pierdan losintentos de articulacin a nivel regional.

Sin embargo, debemos reconocer como un elemento muy impor-tante, a pesar de lo embrionario, la creacin del Consejo Sudamerica-no de Defensa, liderado por Brasil, pero con la pretensin de conver-tirse en un espacio de anlisis y debate subregional, de identificacinde amenazas y desafos comunes y, en la medida en que se consolide,en un mecanismo de integracin dentro del campo de la seguridad y

la defensa.La seguridad actualmente no se relaciona slo con los Estados

ni con los aspectos militares, sino que el concepto abarca otros as-pectos a los que hay que dar respuesta: se habla as del concepto desecuritizacin. Para los Estados Unidos los temas de narcotrfico yterrorismo ya no son los nicos a los que hay que atender en la regin;los sistemas polticos dbiles, el ascenso de la izquierda al poder, el po-pulismo y la falta de transparencia y corrupcin de las instituciones

4 Celi, Pablo 2005 Nuevas tendencias en seguridad y defensa en Amrica Latinaen Atlas Comparativo de la Seguridad y la Defensa en Amrica Latina. RESDAL.

estatales son temas que hay que tener en la agenda de seguridad paralograr la estabilidad en la regin. Obviamente, esto responde a susintereses como potencia global.Los pases de la regin estn en mora

de hacer una definicin autnoma de cules son los riesgos o amenazasque los pueden afectar y a partir de all definir sus polticas de seguridady defensa. Y esto plantea el menor o mayor margen de autonoma en estecampo de las polticas pblicas.

A pesar de las diferencias entre los Estados de la regin, el aspectoque permitira dinamizar las polticas de seguridad en estas democra-cias es identificar las amenazas comunes y buscar respuestas a nivelregional, ya que por sus caractersticas estas amenazas no actan enun solo Estado, sino que se pueden convertir en un problema internode fronteras y regional.

Existen distintas visiones para entender la seguridad y para dise-ar las polticas de seguridad y defensa en Amrica Latina debido aesta falta de reconocimiento de las amenazas comunes y de riesgos.Sin embargo, para la regin, en el tema de seguridad y defensa seidentifican tres amenazas principalmente: el terrorismo (a pesar de loambiguo de su definicin y del carcter ideologizado del trmino), elnarcotrfico y el crimen organizado.

Asimismo, ninguno de estos fenmenos tiene un alcance hemis-frico y son asumidos de distinta forma por las agendas de seguridadnacional de los pases de la regin. Esto se debe tambin a que comose dijo anteriormente las medidas que se toman son especialmentebilaterales entre pases de la regin y los Estados Unidos.

Es necesario el estudio de estos y otros factores para entender,interpretar y aprehender la relacin entre democracia, paz, seguridady defensa en la regin, en la perspectiva de ahondar en las proble-mticas y formular propuestas o soluciones que logren articular lastendencias y objetivos de cada Estado en fin del beneficio interno yregional.

Adicionalmente, es importante destacar que existen en algunos pa-

ses de la regin intentos por construir miradas propias acerca de lasamenazas y riesgos y sus propias doctrinas de seguridad y defensa queameritan anlisis y valoraciones.

En lo relacionado con la seguridad interna, es igualmente de la ma-yor importancia el anlisis de los tipo de prioridades que distintos tipode sociedades y gobiernos vienen enfrentando y las diferentes estrategiasde respuestas y cmo esto afecta la convivencia ciudadana y la cons-truccin de democracias. En esta dimensin es muy importante una

reflexin crtica e independiente de la situacin vivida en sociedades quetuvieron conflictos internos armados y lograron procesos de negociacin

poltica, como el caso de las centroamericanas.


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En los ltimos aos, el estudio en temas de seguridad y defensay su relacin con la consolidacin de la democracia y la paz en lospases de Amrica Latina, ha tenido grandes avances debido al intersque en los tericos despierta el anlisis de los cambios que empiezana producirse a mediados de los aos setenta tanto en el mbito globalcomo a escala regional. Entre los cambios internos cabe sealar el finde las dictaduras militares, las transiciones a la democracia en el mar-co de las transformaciones en el modelo econmico, las negociaciones

de los conflictos internos armados, junto con los retos e impactos -ne-gativos y positivos-que la globalizacin impone. A nivel internacional,el fin de la Guerra Fra, trajo consigo el cambio de un esquema bipolara uno unipolar en lo poltico-militar, y multipolar en lo econmico -as

como la bsqueda de caminos de ruptura y resistencia- de modo que

surge un nuevo escenario para la formulacin y ejecucin de las pol-ticas pblicas y, por supuesto, un cambio en el modelo de seguridad ydefensa, en la medida en que el enemigo comunista desaparece, lo queda lugar a la identificacin de otros tipos de amenazas y de maneraconcomitante al surgimiento de conceptos alternativos de seguridad(humana, ciudadana, multidimensional).

En este orden de ideas, la motivacin de estudiar el tema de laDemocracia, Paz y Seguridad en Amrica Latina, es la de proponery abrir una puerta al debate donde se desarrolle un estudio integralno tanto a modo de recopilacin histrica, sino teniendo en cuentalas incidencias de ese pasado, los cambios estructurales que se pre-sentan en los pases de la regin, los retos en temas de seguridad quetienen estas democracias en construccin, la incidencia de las Fuer-zas Armadas, las perspectivas en polticas pblicas, la incidencia quelos gobiernos actuales con tendencias de izquierda tienen y su rela-cin como una demanda de los ciudadanos para que estas corrientes

contribuyan a la consolidacin de la democracia, y la influencia de laagenda internacional de seguridad en la regin.

El Grupo de Trabajo busca estimular el anlisis crtico e integral

donde los/as investigadores/as, a partir de las experiencias de sus pa-ses, hagan sus aportes para el conocimiento y entendimiento de par-ticularidades y lo socialicen con los dems miembros del Grupo paragenerar un proceso de retroalimentacin y construccin colectiva deconocimiento.

ALEJOVARGASVELASQUEZ

Profesor Titular UniversidadNacional de Colombia

Coordinador Grupo de TrabajoSeguridad en Democracia

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DIVERSOS FACTORES LLEVAN A PENSAR que la Seguridad debeser considerada por s misma como un concepto de categora superioren cuanto que el objeto de la seguridad es la proteccin de los dere-chos de la persona; y no nicamente referido a los temas habitualesde defensa, seguridad interior u otros como proteccin civil que, porcierto, lo incluyen pero no lo agotan. Esta premisa es una exigencia dela compleja realidad actual, donde la interconexin y multidimensio-nalidad de los problemas de seguridad, alentados por la globalizacin,han vulnerado a las sociedades individualizando cada vez ms las si-tuaciones y las respuestas. De all la necesidad de contar con sistemas

institucionales que alcancen legitimidad social, coherencia jurdica yeficiencia para construir ciudadanas con capacidad de demandar susderechos y estados dispuestos a cooperar frente a amenazas y desafosde carcter comn.

Todo ello se vuelve ms evidente al encararse procesos de reformainstitucional, como la elaboracin de nuestras estrategias nacionalesde seguridad, inscritas en leyes o diversos dispositivos, que transcu-rren actualmente en varios pases Amrica Latina, la mayora de loscuales han mantenido hasta hoy las estructuras de seguridad nacio-

* Pontificia Universidad Catlica del Per PUCE.


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nal de las dictaduras militares. Muchos de estos pases han experi-mentado crisis polticas severas hasta no hace poco y el recambio dela generacin de lderes civiles no est exento, en algunos de ellos,de tendencias nacionalistas marcadas, proclives a cambios radicales,donde, aunque con sentidos diversos al pasado, se vuelve a reeditar lafrmula seguridad y desarrollo1.

Especialmente en Amrica del Sur es notoria la bsqueda de unasuerte de independencia relativa con respecto a las posiciones adop-tadas por los organismos internacionales, como la Organizacin deEstados Americanos que en la Conferencia de Mxico, llevada a caboen octubre de 2003, defini la poltica de Seguridad Hemisfrica sintomar en cuenta la influencia que sobre tales definiciones ejerca lapoltica de seguridad norteamericana en la regin (Oppenheimer,

2003)2

. Existe la sensacin de que los lmites de los derechos humanosfueron forzados notablemente en la proclama de la lucha contra elterrorismo como eje de la poltica hemisfrica de seguridad, a costa dela estabilidad de las instituciones jurdicas. Si bien no son unnimesestas reacciones, han conducido, poco a poco, a definir posiciones su-bregionales ms especficas, como la representada por el Consejo Sud-americano de Defensa (UNASUR), as como los nuevos alineamientosgeoestratgicos que incluyen alianzas en materia de defensa con pa-ses que, hasta hace poco, no participaban directamente en el mbitoregional, como China, Rusia, Francia, Inglaterra e Irn.

En esta ponencia se tratar de discutir un conjunto de ideas ytendencias doctrinarias sobre el tema de la Seguridad que toman encuenta la complejidad de la cuestin y la necesidad de un abordaje sis-tmico de sus componentes y dimensiones. Consideramos til sealarlas consecuencias positivas de una discusin conceptual de este tenorque integre dimensiones jurdicas para generar consensos mnimos,estructuras semejantes o compatibles a nivel bilateral o regional, en el

1 Varios pases han emprendido reformas en el campo de las instituciones de Segu-ridad. Venezuela expidi la Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin el 18 de diciem-bre de 2002. Mxico public la nueva Ley de Seguridad Nacional en el Diario Oficialde la Federacin el 31 de enero de 2005, Mientras que Argentina expidi en 2006la reglamentacin de la Ley de Seguridad Interior (N 24.059) de 1992 medianteDecreto 727/2006. Actualmente, el Ecuador encara la reforma a la Ley de SeguridadNacional expedida por la dictadura militar en agosto de 1979.

2 Oppenheimer comenta una encuesta de Zogby Internacional que muestra que un87% de los formadores de opinin en Amrica Latina tienen una imagen negativa deBush. Aunque actualmente el 60% de los latinoamericanos conserva una imagen pos-itiva de Estados Unidos, la cifra cay del 71% en el ao 2000, segn la encuesta. delLatinobarmetro. Por su parte, el informe de la encuesta 2006 del Latinobarmetro,publicada en 2008, seala que el promedio de la regin sobre la aceptacin del Presi-dente Bush es de 4.6/10.

marco de una posible cooperacin dentro de una nueva arquitecturade seguridad.

U Situaciones conflictivas, que van ms all de las tensiones diplomti-cas, se han suscitado entre varios pases latinoamericanos3.Para des-activar los recientes conflictos, la Organizacin de los Estados Ame-ricanos (OEA), que como se dijo antes ha quedado ms lejana de losintereses de seguridad de los pases de Amrica del Sur, ha cedido unconsiderable liderazgo a entidades polticas subregionales ms recien-tes, como la UNASUR que ha demostrado efectividad tambin paramediar en delicados problemas polticos internos, como es el caso dela crisis boliviana de octubre de 20084.

En el trasfondo geopoltico y econmico mundial se mueven nue-vos y dinmicos ejes de poder de diverso signo, tal es el caso del re-

3 Cabe citar entre los de mayor gravedad el suscitado entre Ecuador y Colombia,cuando el 1 de marzo de 2008 las fuerzas colombianas bombardearon un campa-mento de las FARC, ubicado en el punto de Angostura, provincia de Sucumbos,al noreste del territorio ecuatoriano. Este acontecimiento provoc la ruptura derelaciones diplomticas. En general, diversas protestas ecuatorianas se generarondesde 2002, cuando se empez a ejecutar el Plan Colombia y sus operaciones quedesbordaron el suelo colombiano en persecucin de los insurgentes, especialmentede las FARC, y se inici la destruccin de los plantos de coca por medios qumicos.Estos conflictos han sido similares a otros denunciados por los pases colindantes aldesbordar elementos del conflicto hacia las fronteras vecinas. Segn ACNUR (2008),Ecuador registra la mayor cantidad de refugiados y desplazados por causa del con-flicto colombiano. Sus datos indican que la cifra de colombianos que piden asilo enEcuador se increment de slo 413 solicitudes en 2000 a 4.275 en 2001 y a 6.270 en2002. En total, hubo ms de 16.000 colombianos que solicitaron asilo en Ecuadordesde comienzos de 2002. En 2003, el gobierno ecuatoriano reconoci la condicinde refugiado a 4.225 solicitantes de asilo. Segn la misma fuente, desde enero de2000 hasta diciembre de 2005, 36.665 personas solicitaron asilo en Ecuador, el cualfue concedido a 11.492 refugiados.

4 El 15 de septiembre, mientras la prensa occidental estaba enfocada en la expul-sin de los embajadores y el Departamento de Estado pronunciaba alegaciones sobrelos vnculos entre las drogas y el terrorismo, una revolucin sin bombas ni platillosse llev a cabo en el infame Palacio de La Moneda de Chile. La Presidenta de ese pas,Michelle Bachelet, presidenta Pro-tempore de la UNASUR, convoc una reunin deemergencia para discutir la situacin en Bolivia con el Presidente Morales. Bacheletles dio a los presidentes visitantes una gira por el palacio gubernamental, sealn-doles la sala donde el Presidente Salvador Allende tom su propia vida con las pa-labras: Tengo fe en Chile y su destino. El Presidente Allende se suicid mientrasestaba siendo atacado por las tropas de Augusto Pinochet durante el golpe militardel 11 de septiembre de 1973. El mensaje de la gira estaba claro. En 1973, no habauna organizacin de estados latinoamericanos dispuestos a apoyar a un presidentede izquierda, electo de forma legtima, enfrentando un intento de golpe de estado ensu propio pas. Ahora s hay una (Phillips, 2008).


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En la cumbre mencionada se seal que si bien la regin cuentacon mecanismos como la Convencin Interamericana contra la Fabri-cacin Ilcita y Trfico de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos(CIFTE), estos no son suficientes y se mantienen serias dificultadesen materia tcnica e institucional para enfrentar elproblema de la de-lincuencia organizada. No existen mecanismos de discusin de polti-cas globales de seguridad pblica. La sugerencia fue crear un espaciopermanente y acuerdos hemisfricos para identificar races profundasdel fenmeno global y alcanzar consensos, sobre todo en materia dereforma de las instituciones policacas (La Nacin, 2008).

Adems de los grados de coherencia que puedan tener para cadauno de los pases de la regin los enfoques sobre Seguridad que seestn elaborando, as como tambin el diseo de los instrumentos ju-

rdicos, leyes y/o polticas de seguridad nacional en reemplazo de laspreexistentes, concebidas por las estructuras militares durante y paralos efectos de la Guerra Fra; puede generar preocupaciones la falta deacuerdos o concordancias doctrinarias, al afectar tambin a las posi-bilidades y mecanismos de cooperacin en seguridad y defensa entrepases vecinos o concurrentes en un mismo espacio geopoltico9.

H S. N En Amrica Latina, por diversos factores pero especialmente por susrelaciones bilaterales con Estados Unidos que en la ltima dcada haestado centrada en las agendas que la potencia quera posicionar conel uso de la fuerza, en especial la lucha contra el terrorismo-, no se handesarrollado la dimensiones jurdicas necesarias para que los Estadospuedan contar con un concepto superior de seguridad que se centre

entes han contado con sus propios insumos, de modo que, al contrario tambin delpasado, no han sido los militares quienes han puesto los textos.Pero cada poltica

de seguridad en estos pases tiene s us propias connotaciones y adjetivos particulares:Colombia ha denominado a su poltica como Seguridad democrtica; Venezuela halanzado la Ley de Seguridad y Soberana; en Ecuador se prepara la Ley de SeguridadDemocrtica y Soberana, donde los atributos se vinculan con mensajes de contenidodeterminado, en referencia a la forma de entender su posicin en la regin.

9 En este contexto, el bombardeo del ejrcito colombiano al campamento de lasFARC en territorio ecuatoriano ocurrido el 1 de marzo de 2008 ha revelado de golpeno slo la profundidad de los desencuentros entre gobiernos de la subregin andina,sino que ha sacado a la luz los problemas reales de seguridad y defensa que encaraEcuador en la zona fronteriza. A juicio de muchos, este suceso, adems de descubrirla debilidad de los esquemas de defensa del pas, permiti que afloren dudas sobreestructuras subyacentes a la vinculacin de las fuerzas de defensa y seguridad ecu-atorianas, que es preciso esclarecer. Resalta el peso de los antiguos esquemas, frentea la falta de referentes proporcionados por una poltica nacional propia.

en la persona y desde el cual organizar una estrategia integral paraprevenir, gestionar y mitigar las situaciones de crisis y sus impactosen la sociedad. Esta perspectiva no sera slo aplicable en el caso delas amenazas y riesgos no militares y complejos que son los ms re-currentes en la actualidad, sino tambin en los conflictos armados. Eltema de los derechos como eje del diseo de las estructuras y mecanis-mos para el manejo de la seguridad obliga a los gobernantes a tomardecisiones responsables, pues las causas de los derechos humanos noprescriben y han adquirido mayor solidez institucional.

Mientras que una perspectiva sistmica dotara a las polticas, es-tructuras institucionales, mecanismos y dinmicas de la capacidad deentender no solo las relaciones recprocas, sino tambin los lmitesentre defensa, seguridad interior, gestin de riesgos naturales y las

otras dimensiones de la seguridad que resaltan de los procesos de glo-balizacin(seguridad ambiental, econmica y otras), facilitando tan-to la investigacin de las causas como la gobernanza de las polticas yla cooperacin internacional.

Algunos pases europeos Pases Bajos, Alemania, Reino Unido,Francia adems de los Estados Unidos, han tendido a elaborar estrate-gias nacionales de seguridad con algunas de las caractersticas mencio-nadas para afrontar los nuevos riesgos de seguridad. Los responsablesde Defensa comenzaron a aligerar sus conceptos complejos de defensanacional y abrirse a los aspectos ms diplomticos de la cooperacininternacional como el control de armamento, el desarme o la asistenciainternacional, mientras que los aspectos militares se reconducan a lasmisiones internacionales de apoyo a la paz. Los responsables de Inte-rior se abrieron a la cooperacin internacional y crearon nuevos forosde seguridad donde socializar su interdependencia en materia policial,aduanera, y de inteligencia. Tambin han combinado ocasionalmentesus capacidades recurriendo a las fuerzas armadas y a los servicios deinteligencia para apoyar a las fuerzas policiales en los grandes aconte-cimientos deportivos, la proteccin de las cumbres internacionales o el

control de trficos ilcitos, mientras que fuerzas policiales han salido alextranjero a prestar asistencia o estabilidad10.

Las ESN describen la visin de cada gobierno sobre los riesgos yamenazas que acechan a su sociedad y la forma en la que piensan pro-porcionar seguridad al Estado y a sus ciudadanos. Contienen, al menos,

10 En abril de 2007 apareci la estrategia de seguridad nacional holandesa:Strategienationale veiligheid.En marzo de 2008 el Reino Unido public su primera estrategiade seguridad nacional:The National Security Strategy of the United Kingdom: Securityin an Interdependent World. Por ltimo, Francia ha publicado ese mismo ao su libroBlanco deDfense et Scurit National(Arteaga, 2008).


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un concepto de seguridad nacional, una valoracin de los problemas deseguridad que la afectan, los instrumentos con los que se cuenta y lasmedidas que se deben adoptar. Existen rasgos comunes en las nuevasESN. Casi todas equilibran los componentes de las agendas de segu-ridad dando igual importancia a la defensa, la seguridad exterior y laproteccin civil, salvo Francia que persiste, por su tradicin, en dar unpeso mayor a la defensa. En todas, el concepto de Seguridad emergecomo un concepto superior que desplaza a los otros (defensa, seguridadinterior, proteccin civil) y sealan que el objeto de la seguridad es laproteccin de la persona. La proteccin ya no incluye slo el catlogode manifestaciones de los posibles riesgos, sino tambin de los fen-menos que los provocan o agravan (globalizacin, cambio climtico,competicin por energa, pobreza, gobernanza desigual o mala, riesgos

demogrficos). Asimismo, se ampla el espacio temporal de la actuacingubernamental (no slo debe responder a los riesgos cuando se mani-fiestan reaccin sino anticiparse a ellos y sus causas prevencin ysobreponerse a sus efectos recuperacin-) (Arteaga, 2008).

Cualquier estrategia debe explicar cmo va a articular los recur-sos disponibles con los objetivos adoptados. Todos determinan que laspolticas existentes debern adaptarse a las orientaciones de la nueva

Estrategia General en un proceso de ajuste de instrumentos, compe-tencias y recursos estatales al nuevo concepto de Seguridad, que noes el concepto de Seguridad Nacional; este concepto se refiere a queel principio la responsabilidad que le compete al Estado y el objetode las acciones de Seguridad tiene como referente a la persona y susderechos. Hay un desplazamiento en cuanto al objeto desde el Estadohacia la persona (no slo al ciudadano).

En Amrica Latina el pasado cuenta y los cambios son ms difci-les de procesar. En el contexto de la Guerra Fra, prim la idea genricade la Seguridad como sinnimo de defensa estratgica del orden hege-mnico occidental encabezado por los Estados Unidos. En los pasesdel continente, lleg a confundirse o fusionarse la seguridad externa

(defensa) y la seguridad interior (seguridad pblica y orden pblico).Invariablemente, aunque en diversos grados, esa definicin militari-zada de la seguridad, otorg a las fuerzas armadas portadoras de laemblemtica funcin de defender el patrimonio territorial de la na-cin potestades ilimitadas para actuar en la poltica constituyendogobiernos y dictaduras militares. El estrecho margen conceptual dela Seguridad haba borrado un conjunto de diferencias importantes,no slo semnticas sino polticas, considerndolas como sinnimos ocomo relaciones intrnsecas. El binomio desarrollo-seguridad consti-tuy la base ideolgica para el desempeo de los gobiernos militaresen Amrica Latina en mltiples funciones.

Todava se sostienen estas posiciones debido al arraigo de la cul-tura militarista en la sociedad, pero empieza a aceptarse que si bien eldesarrollo favorece a la seguridad y la seguridad favorece el desarro-llo, no significa ciertamente que el desarrollo tenga que ser manejadocon criterios de seguridad. Pero en estos pases, desde el fin de la Gue-rra Fra, se empez a recibir las influencias de nuevos enfoques quevenan de la academia europea, los cuales podramos identificarloscomo tradicionalistasy crticos. Para los tradicionalistasel conceptode Seguridad debe entenderse en relacin al campo militar; y para los

ampliacionistas y crticosSeguridad es una condicin relativa de pro-teccin, en la cual se es capaz de neutralizar amenazas identificablescontra la existencia de alguien o de alguna cosa (Buzan, et al, 1998).Segn Barry Buzan (Sisco Marcano, Claudia y Olguer Chacn, Mal-

donado 2004), esas amenazas no slo corresponden a lo militar; tam-bin pueden ser problemas medio ambientales, econmicos o socia-les. Por lo tanto, Seguridad se define como una condicin de hallarseseguro ante amenazas, problemas, riesgos o desafos, sobre los cualesnicamente tenemos la percepcin de tales11.

En trminos generales, se puede pensar que la percepcin sobrelas amenazas, riesgos, desafos o problemas ms o menos inminentes,es una dimensin subjetiva. Sin embargo, debemos considerar medi-das objetivas para materializar formas concretas y, si es necesario, per-manentes, de manera tal que podamos enfrentar las eventualidadesque ocurran o lleguen a ocurrir. Quin o quines son los sujetos quearbitran esas medidas? Las percepciones de inseguridad son mltiples,lo que lleva al tema de quin establece las agendas y quin o quinesarbitran medidas al respecto, aspecto que comporta diversos nivelesde organizacin (Buzan, 1998). Segn los ampliacionistas se suponeque son las personas, los grupos sociales y la nacin. Segn los tradi-

cionalistasson las fuerzas armadas. Estas expresiones, comparndolascon las nuevas estrategias de seguridad en proceso de definicin enestos ltimos cuatro aos, pierden pertinencia, pues en una situacin

de extrema vulnerabilidad, como la que atraviesan las naciones en elmundo, se requiere de una voluntad poltica legitimada para convertir

11 Barry Buzan, del Instituto de Copenhague, es el terico actual ms acudido porlos oficiales gubernamentales encargados de los diseos institucionales de la Segu-ridad en la Unin Europea. Su trabajo se centra bsicamente en: los estudios deseguridad desarrollados en la Escuela de Copenhague (Copenhague Peace ResearchInstitute [COPRI] y el desarrollo de una teora del sistema internacional y el ordenmundial. Su idea mejor conocida [de la Escuela] es la sociedad internacional, lacual existe como un tipo de va media, una posicin de enlace entre el realismo yel liberalismo (Sisco Marcano, Claudia y Olguer Chacn, Maldonado 2004). Lostextos entrecomillados son de la mencionada autora.


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una percepcin en una verdadera agenda de seguridad y desencadenarlas respuestas posibles. Ms an, para efectos de la Seguridad las per-cepciones tienen que ser establecidas lo ms racional y objetivamenteposible por sistemas de inteligencia e informacin que usan medioscada vez ms sofisticados tecnolgicamente, aunque el recurso huma-no sigue siendo fundamental. Estas percepciones pueden alcanzar ma-yor legitimidad si le logra transmitir a la sociedad el mensaje de que elobjeto de la seguridad son las personas y no el propio Estado.

Una consecuencia no esperada de la inclusin de la perspectivacivil y acadmica en las discusiones sobre Seguridad ha sido la am-pliacin inusitada del concepto, hasta el punto de hacer difcil la tareade sealar las responsabilidades especficas de los agentes estatales yno estatales en la conduccin de las concernientes polticas. Tanto la

Unin Europea como la OEA han considerado el carcter multidi-mensional, transfronterizo y comprehensivo de las amenazas, riesgosy desafos a la Seguridad. Pero en el contexto europeo, con estados dederecho ms avanzados, ha sido ms fcil sealar, junto a las extensasagendas de amenazas, riesgos y desafos a la seguridad, los correspon-dientes agentes responsables de proveerla. No ocurre esto en AmricaLatina, donde los esfuerzos de la OEA, expresados en sus Conferen-cias de Seguridad, han convivido con mecanismos que presionan pormantener conceptos indiferenciados y ambigedades.

Respecto a la OEA, Ral Bentez Manaut12, en un anlisis sobrela Conferencia realizada en Mxico en el ao 2003 considerada em-

12 Bentez Manaut (2007) explica que en la Conferencia Especial sobre Seguridad,organizada por la OEA los das 27 y 28 de octubre de 2003 en Mxico, a ms de lasamenazas tradicionales se enuncian un gran listado de amenazas, la mayora de lascuales no corresponde enfrentar a las fuerzas armadas. Entre las principales ame-nazas tradicionales a la seguridad estn:

1. Defensa de la soberana (territorio).2. Integracin y comunicacin del territorio.

3. Seguridad colectiva en tres niveles: mundial, hemisfrica, regional.4. Contrainsurgencia, como continuacin de la estrategia contra el comunis-mo durante la Guerra Fra. Actualmente slo sigue vigente en Colombia, y enmenor medida en Per.

Mientras que el listado de Nuevas amenazas incluye: 1) El terrorismo, el crimenorganizado trasnacional, el narcotrfico, la corrupcin, el lavado de activos finan-cieros y el trfico ilcito de armas; 2) la pobreza extrema y la exclusin social; 3) losdesastres naturales y los de origen humano, el VIH-SIDA; 4) la trata de personas;5) los ataques a la seguridad ciberntica; 6) el transporte de materiales peligrosos;y 7) la posesin de armas de destruccin masiva por terroristas. Por ello, las fuer-zas armadas, en su accin cotidiana, asumen nuevas misiones que se agregan a lastradicionales. Lo hacen en concordancia directa con el USA Comando Sur, sin quelas decisiones de este tipo tengan necesariamente la aquiescencia de las autoridadesciviles de los respectivos pases.

blemtica en su gnero-, advierte sobre la inusitada extensin de lasagendas de seguridad y las confusiones al agregar nuevas misiones alas tradicionales de las fuerzas armadas en concordancia directa conel USA Comando Sur, sin que las decisiones de este tipo pasen necesa-riamente por las autoridades civiles de los respectivos pases 13.

Estos mecanismos refuerzan constantemente los planteamientostradicionales propios de la Guerra Fra, y las estructuras militares seresisten a dejar en manos de los responsables polticos civiles el ma-nejo de vastos espacios no militares de la seguridad como la defensacivil y la seguridad pblica-. Antes, los militares aceptaban tcitamen-te que la verdadera seguridad, fundamentalmente militar, del he-misferio estaba a cargo de los Estados Unidos. En Amrica Latina, losconceptos indiferenciados de seguridad, que no pongan a la defensa

en el debido lugar que le corresponde, conducen fatalmente a la re-militarizacin de la sociedad y la desprofesionalizacin de las FF.AA.,dado que si la Seguridad es todo, la seguridad, en definitiva, no esnada; y cuando se escucha la palabra seguridad, en Amrica Latinase entiende automticamente que es una tarea de los militares. En-tonces, esta cuestin de los conceptos de seguridad se transforma enun mecanismo para que las FF.AA. ejerzan el gobierno real del pas(Ugarte, citado por Garca, 2007).

L S, S HLas propuestas recientes, algunas de las cuales hemos mencionado, sebasan en la idea de que efectivamente slo los estados soberanos tienenla capacidad y legitimidad para sealar las agendas de seguridad, y laorganizacin pertinente de los recursos nacionales para obtenerla. Elorden internacional es un sistema de Estados, de modo que cualquierarquitectura de cooperacin en seguridad implica aspectos jurdicosbsicos. En los estudios de seguridad, han estado ausentes las dimen-

13 Observadores de la Conferencia reciente de Ministros de Defensa, realizada en Ca-nad, advierten que decae el inters de los pases latinoamericanos en este foro. As loexplica Fabin Calle en la VIII Conferencia de Ministros de Defensa de Amrica: Lacrisis de un mecanismo hemisfrico: Para empezar, bastara citar la inas istencia adicha Conferencia de los ministros de Defensa de Brasil, Venezuela y al menos unpar de pases ms de Sudamrica [] La inexistencia de objeciones sustanciales,as como la unanimidad final sin enmiendas lograda en Banff, ponen en evidenciael inters de todas las partes de no escalar o dramatizar estas divergencias, y luegocada uno operar en el mbito bilateral, subregional y regional como le convenga yllegado el caso actuando en contra de muchos de los principiosformalesacordadosen el mbito hemisfrico. (Calle, 2008).


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siones jurdicas que han sido introducidas ms recientemente (BarryBuzan, 1998) con el concepto de Seguridad Humana, propuesto porAmartya Sen y recogida por Koffi Annan en el marco de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidad en 1996. El concepto de SeguridadHumana ha reemplazado, en la Posguerra Fra, al de Seguridad Na-cional, para todos los efectos de la arquitectura jurdica del sistemainternacional basado en el derecho. (Foro Mundial Barcelona, 2004).

Diversos pases como Canad, Japn, Sudfrica (tambin Ecua-dor, recientemente en la Constitucin actual de 1998), lo han asumidocomo concepto central de sus Constituciones. Su importancia fue re-levada en el Foro Mundial de Barcelona 2004 como herramienta paraun desarrollo mundial sin violencia y para la convivencia pacfica delas naciones y los pueblos. El concepto de Seguridad Humana est

asociado con la proteccin de las condiciones bsicas para el desarro-llo y disfrute de los derechos de las personas sin distincin de gnero,raza o cultura. Refiere a un conjunto de obligaciones jurdicas quepueden ser posibles, justamente, porque requiere de una voluntad po-ltica, porque es un objetivo poltico.

Frente a la necesidad de establecer nuevos parmetros de orga-nizacin y operatividad de los sistemas de Seguridad que respondana los criterios de la Seguridad Humana, podra ayudar el ejercicio depensar en la Seguridad como un sistema complejo, donde la reduc-cin de la complejidad pasara necesariamente por la consideracinde sus dimensiones internas como subsistemas especficos y a la vezinterrelacionados. Este ejercicio puede facilitar tambin el reconoci-miento de la naturaleza jurdica de cada mbito de la Seguridad, conel consecuente sealamiento de las misiones civiles, policiales, mili-tares y otros actores dentro de ella. Tambin la formulacin de lasdoctrinas de empleo de las fuerzas, aumentando la interoperatividade interrelaciones entre las instituciones estatales que las contienen,pero sin disminuir las diferencias entre ellas. A nivel interestatal sepodran potenciar los esfuerzos y convergencias para efectos de una

mayor cooperacin binacional o regional si se llegan a establecer con-sensos mnimos y equivalentes sobre los conceptos y estructuras14.

Este ejercicio no deja de tener connotaciones polticas para losEstados y para el reconocimiento de su independencia y soberana enel plano de su participacin en arreglos o sistemas de seguridad, ya

14 No se quiere decir con esto, que se podra utilizar indiscriminadamente a las fuer-zas militares para misiones de seguridad interior, o algo por el estilo. Los decisorespolticos siempre tendran que pensar en que hacerlo llevara a la posibilidad ciertade vulnerar los derechos de las personas al poner frente a ellas una fuerza sobredi-mensionada.

sean bilaterales o multilaterales. Tomemos en cuenta que si examina-mos solamente los resultados de las ltimas Conferencias de minis-tros de defensa de las Amricas (2002, 2004, 2006 y 2008 el ltimoen Canad-) encontraremos que frente a las presiones de los EstadosUnidos con influencias en Amrica Central, el Caribe, Colombia yPer por disminuir las diferencias entre seguridad interior y defensa,priorizar el marco hemisfrico de Seguridad y ampliar las misionesmilitares, la mayora de los sudamericanos se inclinan, por lo contra-rio, es decir, por marcar las preferencias segn los arreglos regionalescomo el Consejo de Defensa Sudamericano.

C S SEn esto, como en otros aspectos de la seguridad internacional, estable-

cer equilibrios y mecanismos de cooperacin no de subordinacinpuede resultar un desafo importante. Integrar las dimensiones jurdi-cas ayudara a delimitar los espacios o mbitos de la seguridad tambincomo campos jurdicos especializados, incluir dentro de sus jurisdic-ciones a las instituciones de justicia correspondientes (en los mbitosnacional, regional y mundial) y a actuar en concordancia. Dentro deesta concepcin, partimos del supuesto de que el Estado es el sujetoseguritizador por excelencia, pues le cabe la responsabilidad jurdicade representar a la nacin, de rendir cuentas en el marco del sistemainternacional de los Derechos Humanos y el Derecho InternacionalHumanitario y de organizar los recursos institucionales que asegurenla governanza de la Seguridad. Tomamos en cuenta, tambin, algunasdimensiones expuestas ms arriba acerca de las tendencias actualesde definir Estrategias Nacionales de Seguridad basadas en complejosconsensos nacionales; esto es, en lmites aceptables de legitimidad so-cial, en cuanto polticas pblicas y como base de arreglos regionales osubregionales que puedan generarse en esta materia15.

Con fines de facilitar el diseo de la arquitectura institucional enel marco nacional se podran hacer distinciones conceptuales como

las siguientes:

Ela. concepto inclusivo de Seguridad, el cual remite a los principiosdoctrinarios que orientan la actividad y el soporte institucional enlos derechos de las personas. Las medidas y el uso de recursos se

15 Estas reflexiones difieren de la metodologa expuesta por Barry Buzan en los es-tudios sealados acerca de los complejos y las unidades de Seguridad y de la imposi-bilidad de que regiones como Amrica Latina pudieran conformar complejos deseguridad. Al contrario, la realidad nos muestra que esto es posible, o por lo menosest dentro de las potencialidades de la regin.


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orientarn igualmente dentro de una visin de convivencia en elmarco de losderechoscon otros Estados y sociedades16.Las dimensiones de la Seguridad conceptos y sistemas que im-b.plican el manejo del principio deprecaucin,y remiten a procesosde toma de decisiones, admitiendo la posibilidad de riesgos y lasconsecuencias potencialesde la inaccin. En este campo, se po-dran manejar lasseguridadesque tienen que ver con las polticaspblicas y que no requieren, para su conjugacin, el uso directode las fuerzas del Estado, por ejemplo: la seguridad alimentaria,la seguridad sanitaria y la seguridad econmica, tan importanteactualmente, dada la crisis mundial.La Seguridad que implica la responsabilidad del Estado en el ma-c.nejo del monopolio de la violencia legtima, y que refiere a los

mbitos conceptos y sistemas de la Defensa y de la SeguridadInterior, pero con las debidas distinciones y reconocimiento delmites entre ellos. No solamente se trata de distinguir entre las

amenazas externasal Estado y lasamenazas internasporque pro-blemticas como el crimen organizado internacional han hechoobsoleto este concepto territorial sino la naturaleza jurdica delos sujetos que las producen, por una parte, y que las padecen,por otra. Frente a fuerzas armadas estatales o sujetos armados yorganizados no estatales que afectan el territorio y los recursosde la nacin, cabe un esfuerzo nacional de defensa con la actua-cin de las fuerzas militares. Frente a la delincuencia que afectala vida y los recursos de las personas, cabe un esfuerzo nacionalde polica. Frente al crimen organizado internacional cabra unesfuerzo combinado de fuerzas dentro de marcos jurdicos bien

16 El presidente de la Repblica Francesa, Nicolas Sarkozy, present el 17 de juliode 2008 un nuevo Libro Blanco de amplio alcance sobre la defensa. Tal y como yase ha dicho, el Libro Blanco concede prioridad al conocimiento y la anticipacin,extrayendo la conclusin, lgicamente, de que un mundo ms imprevisible requiere

una mayor inversin en los servicios de inteligencia. En principio, un nuevo ConsejoNacional de Inteligencia (Conseil National du Renseignement), dirigido por el propiopresidente, garantizar una mejor coordinacin entre los diferentes servicios. Tam-bin se ha creado el nuevo cargo de Coordinador Nacional de Inteligencia (Coordon-nateur National du Renseignement). Entre los cambios anunciados en junio de 2008se encuentran los siguientes: 1) la adopcin de un concepto amplio de seguridadnacional que englobe tanto la defensa frente a amenazas externas, como la gestinde la seguridad interior; 2) la reduccin del nmero global de efectivos de defensa; 3)el incremento de los presupuestos para el equipamiento, con el fin de garantizar lacohesin de las fuerzas; 4) la intensificacin de los servicios de inteligencia a efectosde estar mejor preparados ante sorpresas estratgicas; 5) el aumento del peso delParlamento francs; y 6) el reconocimiento de que la reintegracin plena en la Organ-izacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) podra contribuir de manera indirectaal desarrollo de la Poltica de Seguridad y Defensa Europea (PSDE) (Tertrais, 2008).

diferenciados sobre el uso de las fuerzas. Pero las problemticasde seguridad son muy complejas, lo que exige a los decisores po-lticos extremar las precauciones.En efecto, no menos externas y mucho ms transnacionales, re-sultan las amenazas que provienen del crimen organizado de todotipo. Pero sus articulaciones, que pueden ser tanto internas (alestar fincadas en la corrupcin pblica, en oportunidades que segeneran in situ) como externas (en los trficos transnacionales queutilizan sistemas financieros, sistemas comerciales-) como el vasnarcotrfico internacional. Los medios ms idneos para comba-tirlas seran las policas, por su capacidad y adems habilitacinjurdica para actuar bajo las rdenes de fiscales y jueces en espa-cios ciudadanos, comunidades y poblaciones, donde la actuacin

que no sea de apoyo de la fuerza armada puede ser arbitraria.Las instituciones de inteligencia tendrn en adelante un papelesencial. Hablar de Seguridad y especficamente de inteligencialleva a pensar en la necesidad de arreglos interestatales e intera-genciales que rebasan los lmites geogrficos de los estados.En la ley de defensa argentina se incluye un concepto que bienpodra ser tomado en cuenta por los pases: entender a la DefensaNacional como la integracin y accin coordinada de todas lasfuerzas de la Nacin, para la solucin de aquellos conflictos querequieren el empleo de las fuerzas armadas, en forma disuasiva oefectiva, para enfrentar las agresiones armadas externas. Es decir,que el hecho para el que se prepara y frente al cual acta la Defen-sa Nacional, es la agresin armada protagonizada por las fuerzasarmadas de pases extranjeros o actores armados no estatales.Mientras que la Ley de Seguridad Interior de este mismo pas sedefine como una situacin en la que se considera protegida lalibertad, la vida, el patrimonio de las personas, sus derechos ygarantas, as como la plena vigencia de las instituciones demo-crticas, el delito organizado trasnacional constituye un objeto

de la seguridad interior, incluyendo la cooperacin subregional,regional e internacional para la lucha contra el delito. La comple-jidad de este mbito (y/o subsistema de Seguridad) debe llevar adistinguir lo que se considera como Seguridad Pblica (que tieneque ver con la seguridad de las personas, sus bienes y derechos)de aquello que se considera como orden pblico (seguridad de lasinstituciones pblicas y manejo de crisis de conmocin interna).Las dimensiones (conceptos y sistemas) de proteccin civil, cuyod.objetivo es mitigar los daos sufridos por las personas y las co-munidades frente a catstrofes y situaciones contingentes, en-caminando los esfuerzos a reconstruir las condiciones de vida y


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funcionamiento de las comunidades, requiriendo adems la ac-cin proactiva y solidaria de la sociedad civil en conjunto y conpolticas pblicas de manejo de riesgos.

CEn esta ponencia hemos explorado la posibilidad de tratar el tema dela seguridad desde una perspectiva que rebasa el mbito de las rela-ciones internacionales (en donde se han inscrito la mayor parte de losanlisis sobre el tema) y lo acerca a una mirada ms interdisciplinaria,donde la sociologa, la ciencia poltica y el derecho tienen un papel im-portante, tanto en los anlisis de las situaciones como en la determi-nacin de los diseos institucionales. Tratamos de fundamentar esteargumento en la observacin de que los fenmenos provocados por la

globalizacin y por la situacin que podemos denominar como postIrak, han redefinido los anteriores marcos de relaciones y alianzasinterestatales que permitan con ms propiedad las referencia a loscomplejos de seguridad y a los actores securitizantes mencionadospor los estudios encabezados por Barry Buzan y las discusiones entretradicionalistas,crticos y ampliacionistasque hemos mencionado. Es-tos mismos tericos que han aportado las ideas ms interesantes enla ltima dcada advierten sobre los problemas que pueden devenirde las connotaciones ms subjetivas de la secutirizacin, donde losdiscursos securitizantes tuvieron una eficacia y relevancia especial,como fueel caso del discurso de la administracin Bush, que pudollevar a sus aliados y ciudadanos norteamericanos a apoyar las accio-nes blicas emprendidas en Irak.

Siendo as, slo queremos sealar que los estados y sus socieda-des adquieren en la coyuntura actual un nuevo significado en la defini-cin de las agendas de seguridad y en la articulacin de las medidas ypolticas concomitantes. En cuanto a Amrica Latina, hemos sealadoque es evidente el distanciamiento de los estados de la regin fren-te a las situaciones donde las agendas (sobre todo en defensa) eran

determinadas por los Estados Unidos a travs del Comando Sur y/o por instancias de mediacin como la OEA sealadas por Buzan.Estos pases estaran en busca de otro tipo de arreglos regionales o su-bregionales, temas que por cierto merecen un seguimiento y estudiosostenidos y sobre la marcha.

Hemos tomado nota, igualmente, de que algunos de los ms im-portantes desafos que se plantean a los diseadores de estructurasinstitucionales tienen que ver con las conexiones institucionales y/ojurdicas entre los mbitos, o subsistemas de seguridad (en el sentidoque aqu se les ha dado): los retos en el diseo y puesta en prctica desistemas y mecanismos institucionales que permita el uso mltiple de

recursos, la interoperatividad de las fuerzas y, sobre todo, los contro-les jurdicos (de derechos humanos), especialmente en condicionesde estados de emergencia, y los institucionales, como los controlesparlamentarios y ciudadanos.

Sin duda que una aproximacin tan esquemtica e inicial comosta debe servir solamente como un punto de partida para una reflexinterica ms amplia. sta, muy bien puede agotarse si no es acompa-ada de recursos de investigaciones ms puntuales sobre problemas ysituaciones concretos que se desprenden del tema Seguridad.

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IEl presente trabajo aborda el problema de los lmites de la participa-cin ciudadana en el campo de la seguridad pblica en Mxico.

La idea de Jrgen Habermas, de que la sociedad civil se limitaa una influencia difusa en la esfera pblica, es problematizada me-diante las observaciones que al respecto han desarrollado algunos es-

* Instituto de Investigaciones Histrico Sociales de la Universidad Veracruzana, Mx-

ico. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I de Mxico, Becario delConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa para Estancia Postdoctoral en el Groupede Researche en Sciences Sociales sur LAmerique Latinede la UPMF en Grenoble;miembro del Grupo de Investigacin Seguridad y Democracia del Consejo Lati-noamericano de Ciencias Sociales con sede en Bogot, Colombia, y participantedel proyecto Diagnstico de la Calidad de la Democracia en Veracruz Mxico de laUniversidad Veracruzana. Ha publicado los librosLa militarizacin de la seguridadpblica en Mxico (2005), BUAP;La seguridad pblica y la participacin ciudadanaen Veracruz (2006), UV; La seguridad pblica local en Ciudad Jurez. Inseguridad,delincuencia, seguridad pblica y participacin ciudadana,UACJ (2007).La Comisinestatal de los derechos humanos en Veracruz (2007), Cuadernos de la sociedad civilCIESAS-UV. La ltima de sus publicaciones fueLa reforma policiaca en Mxico, LaPalabra y el Hombre, Universidad Veracruzana, (2007). Correo electrnico: [email protected].


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pecialistas acerca de las posibilidades reales de participacin de losciudadanos en el diseo e implantacin de polticas pblicas1.

Para algunos autores, la participacin en este campo es rara, de-licada y compleja, debido a que es escasa, requiere de capacitacintcnica y generalmente es rechazada por los policas, los jueces y lostrabajadores sociales, bajo argumento de que en realidad los ciuda-danos no saben qu hacer. Estas ideas son presentadas en ocasionescomo una evidencia de que la participacin ciudadana duradera es unmito (Roch, 2004).

Sebastin Roch pregunta Cul es el lugar concreto de la po-blacin en la nueva organizacin institucional de la seguridad [] En

1 La sociedad civil es unespacio de interaccindesde el cual los actores colectivosejercen influencia sobre el mercado y el estado (Habermas; Arato y Cohen). A pesardel aire de familia entre la perspectiva de Jrgen Habermas y la reconstruccin delconcepto realizada por Andrew Arato y Jean Cohen, existen entre estas observacionestericas algunas diferencias de nfasis.Ambas perspectivas asumen la influencia como lafuncinbsica de la sociedad civil,no obstante, la idea de sociedad civil de Arato y Cohen incluye la intimidad y hacenfasis en los movimientos sociales; mientras que la perspectiva de Habermas hablade una trama de asociaciones, organizaciones y movimientos autnomos del mer-cado y el estado.Cohen y Arato insisten en una especificacin del concepto mediante una estrategia dediferenciacin. Para ellos, la sociedad civil no debe ser entendida como opuesta a lospartidos y al estado; por lo contrario, Habermas insiste en la diferenciacin social dela sociedad civil respecto de lo econmico y lo poltico, por eso dice que se trata deuna trama no estatal y no econmica.En la perspectiva de Arato y Cohen se reconoce tanto el carcter difuso e ineficazde la influencia que la sociedad civil ejerce sobre la economa y el mercado, comola diferencia de las reglas de xito de sta y los partidos polticos. En la ptica deHabermas se reconocen las influencias publicsticasde la sociedad civil sobre elsistema poltico.Aunque Arato y Cohen sostienen la necesidad de una perspectiva dual de la so-ciedad para la reconstruccin de la sociedad civil, no hablan del sistema polticoy, por lo contrario, prefieren referirse a ste como sociedad poltica en el sen-

tido gramsciano. Por su parte, Habermas, quien tom de Luhmann la idea de uncomponente sistmico de la sociedad, tampoco comparte la idea de los sistemasautopoieticos.Respecto de esa idea es conveniente interrogarnos acerca de los enunciados inevi-tablemente difuso e ineficaz y trama asociativa no-estatal y no-econmica. Estosenunciados han sido compartidos sin reflexin. Particularmente, el adjetivo inevita-blemente y las aclaraciones no-estatal y no-econmica limitan el potencial heurs-tico y poltico del concepto de la sociedad civil.En tales circunstancias, la sociedad civil es clausurada sin atencin a las contingen-cias de su configuracin, mucho menos a la complejidad de sus relaciones con elmercado y el estado. El acotamiento de su accin a la influencia externa al sistema,convalida la metfora luhmanniana, la cual representa a los movimientos de protestacomo perros guardianes [que]slo tienen posibilidad de ladrar y morder(Luhmann,1992: 191)

esta gobernanza de la seguridad puede tener otro lugar que la retri-ca?. La respuesta es que la participacin es problemtica porque losfuncionarios la consideran imprescindible, pero los profesionales larechazan con la idea de que la seguridad es una cosa seria para dejr-sela a los ciudadanos.

Esta discusin incumbe al conjunto de las modalidades de parti-cipacin de la sociedad civil, pero particularmente, interesa a la parti-cipacin que se desarrolla en el campo de la seguridad pblica.

Respecto de lo anterior, es importante interrogarse acerca de silo que acontece en Europa aplica para la civilidad latinoamericana,es decir, los procesos de individuacin y privatismo europeos descri-tos en la literatura sociolgica actual tienen los mismos atributos queestos mismos procesos en las sociedades latinoamericanas y, particu-

larmente, en Mxico?La relevancia de esta problemtica radica en que las policasmexicanas, fuertemente centralizadas, rechazan toda forma de par-ticipacin ciudadana no subordinada. Las instituciones de seguridadpblica son demasiado generales para situarse en las particularidadesde los estados y los municipios. stos ltimos son los responsablesprincipales de las polticas de seguridad pblica y de la relacin direc-ta con los ciudadanos, pero sus policas experimentan pese a la altainversin realizada durante el proceso de reforma una des-institu-cionalizacin laboral, tecnolgica y operativa creciente, la cual repro-duce la inseguridad por baja eficiencia y la desconfianza civil en lasinstituciones policiacas por la violencia policiaca y militar ilegtima.

En tales circunstancias, los abusos policiacos y militares se hannaturalizado como costos de la reforma sin que haya un mecanismoque los obligue a la transparencia del uso de sus recursos y a la rendi-cin de cuentas.

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L En el campo de la seguridad pblica en Mxico participan diversosagentes institucionales y civiles.

El segmento institucional del campo est compuesto por la Secre-tara de Seguridad Pblica (SSP), el Sistema Nacional de SeguridadPblica (SNSP), la Polica Federal Preventiva (PFP), los cuerpos deFuerzas Especiales (FAE), el Ejrcito utilizado en el combate al narco-trfico y las policas estatales y municipales.

La creacin del SNSP en 1995 antecedi a otros cambios organi-zacionales que no han consolidado el proyecto de coordinacin na-


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cional policiaca, tales como la creacin de la Polica Federal Preven-tiva en 1999, la Secretara de Seguridad Pblica en 2000, la AgenciaFederal de Investigaciones en 2001 y el Cuerpo de Fuerzas de ApoyoFederales en 2007.

En Mxico hay 135.132 policas municipales, 40%; 153.789 pre-ventivos estatales, 45%; 27.602 judiciales o ministeriales, 8.2%; pre-ventivos federales 15.261, 4.5% y 6.289 agentes federales de Investi-gacin, 1.8%.

En contraparte, el segmento civil del campo se conforma por un con-junto de redes heterogneas y dispersas de organizaciones civiles, acad-micos universitarios y consultoras en materia de seguridad pblica.

La polica mexicana es una institucin tradicional, cerrada y opa-ca, como as tambin violenta, discrecional y corrupta. La reforma de

sta no fue durante el largo ciclo post-revolucionario una prioridadpara las lites polticas hasta el levantamiento zapatista, la violenciapoltica y el incremento de la delincuencia en los aos noventa.

El debate sobre la reforma estatal de 1990, focalizado en el librecomercio y la reforma electoral, no la tematiz, a pesar de que eraevidente la descomposicin de las instituciones policiacas, su partici-pacin en la desaparicin de opositores polticos y sus vnculos cre-cientes con el trfico de drogas.

Desde 1994, se inici en Mxico una reforma de la polica queno ha logrado mayor eficacia ni mayor legitimidad. Hoy, en el debatepblico de nuestro pas, se habla de una trampa estructural de la re-forma y del bloqueo de sta (Bergman, 2007).

La reforma policiaca y judicial en marcha es un esfuerzo institu-cional muy significativo, que si bien asume el problema mediante unaperspectiva sistmica, se encuentra bloqueada por los gobernadores,los presidentes municipales y algunos policas que la resisten por susvnculos con el narcotrfico (Zavaleta, 2007).

Uno de los elementos claves de la reforma policiaca y judicial hasido la centralizacin de las policas en el SNSP, las atribuciones ma-

yores a los policas en el combate de la delincuencia organizada y eluso del Ejrcito en el combate al narcotrfico.

Con respecto a lo anterior, la iniciativa Mrida ha sido el mayorproyecto bilateral del gobierno mexicano con el gobierno estadouni-dense para enfrentar el problema de la inseguridad y el trfico de dro-gas en una perspectiva glocal y regional. Es el principal mecanismode integracin militar y policiaca entre Mxico y Estados Unidos y seplante por vez primera de manera pblica en la presentacin de estaIniciativa, al principio llamada Plan Mxico (Rico, 2007).

La integracin policiaca regional supone un modelo policial simi-lar, aunque las lites mexicanas la han reducido a la dimensin tecno-

lgica y organizacional, sin tomar en cuenta los aspectos de transpa-rencia y rendicin de cuentas.

Ahora bien, en cuanto a los agentes en el campo, la participacinde los agentes institucionales tiene bases normativas y la participacinde los agentes civiles recupera la tradicin del activismo de las organi-zaciones no gubernamentales de defensora de derechos humanos.

La Ley del SNSP establece que los gobiernos, federales, estatalesy municipales debern impulsar la participacin ciudadana a travsde los consejos de seguridad pblica. La participacin ciudadana esun discurso muy utilizado en las dinmicas de los consejos de segu-ridad pblica de los distintos niveles de gobierno, aunque se reduce ala invitacin selectiva de representantes corporativos. La idea que laslites polticas tienen de la sociedad civil, entendida como sociedad a

secas, muestra los lmites de comprensin de la problemtica y la au-to-referencia del sistema policiaco. La polica en Mxico ha percibidoa las instituciones oficiales y a las organizaciones no gubernamentalesde defensa de los derechos humanos como enemigas, y a la sociedadcomo una amenaza latente.

En tales circunstancias, la participacin civil institucionalizadaes corporativa y limitada. La centralizacin del diseo e implantacinde la poltica de seguridad pblica ha determinado que la incorpora-cin de los actores sociales a la agenda de las instituciones policiacassea realizada bajo control institucional y para la legitimacin de sta.

En tal sentido, la participacin selectiva de algunos ciudadanosen el segmento institucional del campo es una extensin de la viejacultura populista que redujo durante todo el ciclo post-revolucionariola participacin ciudadana a un mecanismo de legitimacin.

La participacin de los agentes civiles no haba identificado, sinohasta los aos recientes, que el problema de la inseguridad implicabala discusin d

Velazquez, Seguridad en Democracia

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