VALORACIÓN ECONÓMICA DEL ECUADOR -...
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VALORACIÓN ECONÓMICA DEL TURISMO EN EL SISTEMA
NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS DEL ECUADOR
Un estudio de caso de siete sitios de visita en áreas protegidas
en el Ecuador continental
El presente documento debe citarse de la siguiente manera:
Rodríguez,A., P.A. Garzón, A. Corral ,C. Baus, A. Drumm, S. Cazar, K. Lindberg y E. Falconí. 2007. Valoración económica del turismo en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas: un estudio de caso de siete sitios de visita en áreas protegidas del Ecuador continental. The Nature Conservancy, Con-servación Internacional, Green Consulting, EcoCiencia, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental. Ministerio del Ambiente del Ecuador. Quito, Ecuador
Con el apoyo técnico de:
Douglas Mason, USAID Ecuador
Edgar Rivera, Ministerio del Ambiente
John Terborgh, The Nature Conservancy
Juan Carlos Izurieta, Green Consulting
Luis Suárez, Conservación Internacional
Montserrat Albán, EcoCiencia
Paulina Arroyo, The Nature Conservancy
Stephen Edwards, Conservation International
Tatiana Egüez, The Nature Conservancy
Verónica Arias, The Nature Conservancy
Esta publicación ha sido posible gracias al generoso aporte de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, a través de la donación No. EDG-A-00-01-00023-00 y de Conservación Internacional. Las opiniones aquí expre-sadas pertenecen a los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Agencia para el Desarrollo Interna-cional de los Estados Unidos o de The Nature Conservancy o de Conservación Internacional
Diseño Gráfico: / [email protected]
Impreso por:
ISBN:
© Copyright: The Nature Conservancy, Conservación Internacional, Green Consulting, EcoCiencia, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y Ministerio del Ambiente del Ecuador
Agradecimientos
Las organizaciones y consultores responsables de este estudio desean expresar sus agradeci-mientos a todas las personas e instituciones que colaboraron para el desarrollo del mismo, de manera especial al personal técnico de la Dirección Nacional de Biodiversidad y Áreas protegidas del Ministerio del Ambiente. Igualmente ha sido importante la colaboración técnica del Grupo Pro-motor para la Estrategia de Sostenibilidad Financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y el apoyo económico de las organizaciones internacionales y nacionales que cofinanciaron este aná-lisis para su elaboración y difusión. Nuestro especial reconocimiento a las siguientes personas:
Los consultores desean expresar un especial agradecimento a las siguientes personas e instituciones, en orden alfabético:
Alfredo Carrasco, Ministerio del Ambiente
Carlos Zambrano, Parque Nacional Machalilla
Eddie Coello, Parque Nacional Cotopaxi
Franklin Bucheli, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas
Freddy Egüez, CAPTUR
Galo Rosales, Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas
Gerson Arias, Fundación Rumicocha
Hernán Gallardo, Parque Nacional Machalilla
Iván López, CAPTUR
José Galindo, Mentefactura
José Saltos, Ministerio de Turismo
Luis Borbór, Reserva de Producción Faunística Cuyabeno
Luis Cuenca, Parque Nacional Podocarpus
Luis Martínez, Reserva Ecológica Cayambe Coca
Marco Pino, CANODROS S.A.
Miguel Ángel Rivera, Parque Nacional Podocarpus
Raúl García, OPTUR
Santiago Rodríguez, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas
Vicente Encalada, Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas
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Acrónimos
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CBD Convención de Biodiversidad
CEDA Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental
COP 7 Séptima Conferencia de los Partes (del Convenio de Diversidad Biológica)
CI Conservación Internacional
ETAPA Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca
FAN Fondo Ambiental Nacional
FAP Fondo de Áreas Protegidas
FIT Free and Independent Traveler
GEF Global Environmental Facility
IGM Instituto Geográfico Militar
MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador
MEF Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador
MINTUR Ministerio de Turismo del Ecuador
OPTUR Asociación Nacional de Tour Operadores de Turismo Receptivo del Ecuador
PN Parque Nacional
POA Plan Operativo Anual
RE Reserva Ecológica
RPF Reserva de Producción Faunística
SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
TNC The Nature Conservancy
TULAS Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria
USAID Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional
5
Resumen ejecutivo ...................................................................................................... 8Contexto nacional ........................................................................................................ 8Metodologías .............................................................................................................. 9Flujos financieros ......................................................................................................... 10Visitación y patrones de crecimiento en las áreas del estudio .............................................. 10Análisis de la demanda ................................................................................................. 11Gasto turístico y umbral de sustentabilidad ....................................................................... 12Modelo actual y escenarios alternativos ........................................................................... 13Inversión de capital ...................................................................................................... 16Recaudación de entradas .............................................................................................. 17Oportunidades complementarias ................................................................................... 17Legalidad del turismo en áreas protegidas en el Ecuador .................................................... 18Recomendaciones ....................................................................................................... 19Antecedentes .............................................................................................................. 21
Tabla de contenido
Playa de Same - Provincia de Esmeraldas
6
Análisis de necesidades de financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador ................................................................................................. 21Objetivos .................................................................................................................... 25Objetivo general .......................................................................................................... 25Objetivos específicos .................................................................................................... 26Turismo y áreas protegidas ............................................................................................ 27Introducción ............................................................................................................... 27Metodologías .............................................................................................................. 32Sitios como productos turísticos ..................................................................................... 33Áreas y sitios escogidos para el estudio ........................................................................... 33Análisis de la demanda ................................................................................................. 34Análisis de la demanda real ............................................................................................ 34Análisis de la demanda potencial .................................................................................... 34Modelos de manejo turístico ......................................................................................... 35Modelo actual ............................................................................................................. 35Modelo de umbral de sustentabilidad ............................................................................. 35Modelo de oportunidades complementarias ................................................................... 35Diagnóstico y propuestas .............................................................................................. 35La herramienta de modelaje .......................................................................................... 36Descripción de las categorías ......................................................................................... 38Monitoreo y minimización de impactos ambientales ......................................................... 38Planta, servicios e infraestructura .................................................................................... 38Información, interpretación y promoción ........................................................................ 39Seguridad ................................................................................................................... 39Sueldos, capacitación y gestión ...................................................................................... 39Marco general del turismo en el SNAP ............................................................................ 40Ministerios relacionados con el turismo en el SNAP y los flujos financieros ............................ 40Marco jurídico del Ecuador para el turismo en áreas protegidas ........................................... 41Legislación del turismo en áreas protegidas ..................................................................... 42Ley de turismo ............................................................................................................ 42Reglamento especial de turismo en áreas naturales protegidas ............................................ 42Reglamento general de aplcación de la ley de turismo ...................................................... 43Legislación del régimen administrativo financiero .............................................................. 44Normativa relativa a la reinversión directa en áreas protegidas de ingresos generados por turismo . 44Estructura del Ministerio del Ambiente del Ecuador ........................................................... 47El Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP) .............................................. 53Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas ................................................... 55Visitación y características de la demanda en las siete áreas del estudio ................................. 55Características demográficas y perfil de los visitantes .......................................................... 61Visitantes extranjeros .................................................................................................... 61Visitantes nacionales ..................................................................................................... 62Demanda potencial ...................................................................................................... 63Ingresos turísticos ........................................................................................................ 64Modelo de generación actual de ingresos turísticos .......................................................... 64
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Cambios en las tarifas basados en estudios de valoración contingente ................................. 66Gasto de manejo turístico .............................................................................................. 70Manejo de presupuesto destinado a turismo .................................................................... 72Gasto corriente actual y propuesto (para el umbral de sustentabilidad) ................................. 72Costo de manejo -en gasto corriente- por categoría .......................................................... 74Monitoreo y minimización de impactos ambientales ......................................................... 74Planta, servicios e infraestructura .................................................................................... 75Información, interpretación y promoción ........................................................................ 76Seguridad ................................................................................................................... 78Sueldos, capacitación y gestión ...................................................................................... 79Modelo financiero actual y escenarios alternativos ............................................................ 80Escenario actual ........................................................................................................... 81Sin incremento de tarifas y sin un gasto corriente que garantice la sustentabilidad .................. 81Escenario moderado .................................................................................................... 84Incremento de tarifas con pérdida del mercado en algunas áreas y crecimiento moderado, con un gasto corriente que garantice el umbral de sustentabilidad ...................................... 84Escenario económico positivo ....................................................................................... 89Máximo incremento en las tarifas para lograr ingresos máximos con un gasto corrirente que garantice el umbral de sustentabilidad ..................................... 89Inversiones de capital ................................................................................................... 93Viabilidad jurídica para los escenarios económicos propuestos ........................................... 94Regulación de tasas y derechos mediante Decreto Ejecutivo .............................................. 94Regulación de tasas y derechos mediante Acuerdo Ministerial ............................................ 95Oportunidades complementarias ................................................................................... 96Figuras legales aplicables para el desarrollo de oportunidades complementarias .................... 98Tercerización ............................................................................................................... 98Delegación ................................................................................................................. 99Comodato .................................................................................................................. 99Arrendamiento ............................................................................................................ 101Concesión .................................................................................................................. 101Limitaciones técnicas para la recaudación efectiva en el SNAP ............................................. 103Otros mecanismos de recaudación de entradas ................................................................ 105Recomendaciones ........................................................................................................ 107Referencias .................................................................................................................. 109
Tabla de contenido
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Resumen ejecutivoContexto nacional
El turismo en áreas protegidas es una actividad que genera beneficios para la conservación, la industria turística y las comunidades locales. Sin embargo, actualmente también constituye una amenaza a la conservación de los mismos sitios generadores de estos beneficios. Esta amenaza se debe principalmente a la falta de capacidad de manejo turístico del sistema.
Este estudio pretende apoyar al país para el cumplimiento de los compromisos asumidos bajo el Convenio de Diversidad Biológica, principalmente en lo concerniente al Plan de Tra-bajo para áreas protegidas, aprobado por los países signatarios en la Séptima Conferencia de las Partes cuyas metas específicas designadas como prioridades son garantizar la sosteni-bilidad financiera del sistema de áreas protegidas, promover la equidad en la repartición de beneficios y fortalecer la participación de comunidades indígenas y locales.
Lodge en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno
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Resumen ejecutivo
Otros de sus propósitos son cuantificar la contribución del turismo al SNAP y proyectar su aporte potencial en el futuro, para poder proponer políticas específicas que optimicen la contribución eco-nómica del turismo hacia el SNAP, el sector turístico, y hacia la reducción de la pobreza en las comu-nidades locales.
El estudio refleja los resultados de un análisis de la situación del turismo y sus componentes ambien-tales, económicos, de la experiencia del visitante y del manejo en 7 áreas protegidas del Ecuador Continental1, las cuales reciben el 80% del total de visitantes del SNAP continental (87% del total de visitantes extranjeros y 77% del total de visitantes nacionales).
Para el SNAP (Sistema Nacional de Áreas Protegidas) la actividad turística es una fuente importante de ingresos, y contribuye con el 95% de los ingresos autogenerados (MAE, 2006). Sin embargo, los mecanismos de generación de ingresos no están fundamentados en una base técnica que corresponda con los costos reales de manejo turístico, ni con la disposición de pago de los visi-tantes. También hay poca claridad en cuanto al marco legal que facilitaría la optimización del gasto turístico en servicios deseados como la provisión de hospedaje y comida, u otros compatibles con el manejo en ciertas áreas.
El costo del manejo adecuado del turismo en las áreas protegidas ha sido un dato desconocido por el sistema. A pesar de su importancia, la reinversión (tanto en gasto corriente como en inver-sión de capital) para cubrir los costos de manejo turístico, ha sido inexistente o insuficiente para los sitios del estudio. Eso se debe, en parte, a los complejos flujos de recursos dentro del MAE y entre ministerios, y a la débil voluntad política de reinvertir de manera adecuada, basada en el desconocimiento de la realidad financiera.
MetodologíasSe establecen dos conceptos claves para este estudio: el umbral de sustentabilidad, y las opor-tunidades complementarias (ver recuadro 1). El primero es el requerimiento básico para la visitación a las áreas protegidas, y consiste en el financiamiento adecuado para proveer la capacidad, servicios e infraestructura mínimos necesarios que aseguren el bienestar de la bio-diversidad y del visitante, según las actividades permitidas en el plan de manejo de los sitios de visita.
El segundo de estos conceptos incluye aque-llas actividades permitidas en el plan de manejo, como la provisión de servicios de hospedaje, comida, alquiler de botes, bicicletas entre otras, cuyo desarrollo incrementaría los ingresos para
1. Parque Nacional Podocarpus, Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas, Parque Nacional Cajas, Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, Parque Nacional Cotopaxi, Parque Nacional Machalilla y Reserva Ecológica Cayambe Coca.
El umbral de sustentabilidad define los requerimientos necesarios para que la operación turística en las áreas natura-les no amenace al capital natural, brin-dando una experiencia positiva y segura al visitante, evitando la erosión cultural y generando un manejo eficiente.
Las oportunidades complementarias son un modelo que adiciona bienes, activida-des y servicios al umbral de sustentabili-dad, para generarle ingresos económicos adicionales al SNAP, a los empresarios privados y a las comunidades locales.
Definición de umbral de sustentabilidad y oportunidades complementarias
RECUADRO 1.
10
el sistema mientras se mejora la calidad de experiencia del visitante y se crean oportunidades para la industria turística y las comunidades locales.
El estudio calcula los montos de inversión y gasto corriente necesarios para que cada área alcance el umbral, además de cuantificar el potencial impacto financiero del desarrollo de una oportunidad complementaria en cada área, con un ejemplo particular al menos.
Con el fin de estandarizar el análisis se utilizaron cinco categorías para el manejo del turismo en áreas protegidas: (monitoreo y minimización de impactos ambientales; planta turística, servicios e infraestructura; información, interpretación y promoción; seguridad y sueldos, capacitación y gestión), las cuales abarcan la mayoría de los componentes necesarios para el desarrollo de la actividad turística en un área protegida.
Flujos financierosLos flujos financieros del gasto turístico de las áreas protegidas se han analizado en el presente estudio. Como flujo se entienden los pasos, relaciones y montos existentes entre los diferentes niveles del Ministerio del Ambiente (incluyendo los flujos desde y hacia el área protegida), así como los flujos entre el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central del Ecuador. Estos flujos son centralizados y no permiten una reinversión adecuada para llenar las necesidades requeridas y facilitar el manejo sustentable de la actividad turística en las áreas.
Actualmente no existe una relación adecuada entre lo que un área genera para el sistema y la inversión destinada al manejo del turismo. En términos de reinversión, dos excepciones a la norma fueron identificadas en el estudio: el Parque Nacional Cajas -administrado por la Corporación Muni-cipal del Parque Nacional Cajas- y Papallacta -en la RE Cayambe Coca- que mantiene un convenio de manejo turístico de una zona específica con la Fundación Rumicocha. Ambos han efectuado avances importantes en términos de reinversión adecuada y mejoramiento de los servicios y faci-lidades para visitantes, dentro del marco de la sustentabilidad. Estas dos experiencias sugieren la elaboración de un análisis más cercano, a fin de evaluar potenciales lecciones para el resto del Sistema. Potenciales limitaciones de estos modelos incluyen la fragmentación del SNAP y por otro lado se ha demostrado que se reconoce que la descentralización acarrea riesgos como la fragmentación del SNAP, sin embargo se ha demostrado que el turismo manejado por las ONG no garantiza una gestión exitosa (Wood, 1998, Drumm 2002).
Visitación y patrones de crecimiento en las áreas del estudio
Con datos del MAE y de la Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, se analizó el flujo de visitantes en el periodo 2001-2005, tanto nacional como extranjero, en las áreas protegidas del estudio.
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Resumen ejecutivo
El crecimiento promedio anual en la visita de las áreas -para los 5 años de análisis- se puede calificar de bajo (5%) respecto al crecimiento del turismo en el PN Galápagos -de 10,8% promedio anual en el mismo periodo- (SPNG, 2006).
La visitación nacional a las áreas del estudio ha mostrado un crecimiento de casi 6% anual (entre el 2001 y el 2005), con mayor auge a partir del 2003, año en el que se empiezan a llevar registros de visitantes para R.E. Cotacachi Cayapas.
Sin embargo, la demanda internacional -que es responsable de la gran mayoría de los ingresos financieros del sistema y que tiene el mayor potencial de contribución económica-, posee una baja tendencia de crecimiento (3,5%) en los últimos años, especialmente en comparación con el crecimiento del 8% anual de los arribos internacionales al país (MINTUR, 2006).
A pesar del alto volumen de visitantes, algunas áreas poseen tasas anuales de crecimiento muy bajas, como la RE Cotacachi Cayapas (con un 0,9% en el total y 1,5% para visitantes extranjeros) y el PN Cotopaxi (1,4% de visitantes extranjeros).
Otras áreas inclusive han disminuido su visi-tación de año a año, produciendo un cre-cimiento negativo [PN Podocarpus (-2,5% para visitantes extranjeros2) y PN Machalilla (-3,8% para visitantes nacionales y -0,2% en el total)].
Análisis de la demandaEl análisis de la demanda se enfocó principal-mente en determinar el perfil de los visitantes y su sensibilidad al precio (para esto se aplicó el método de valoración contingente), y en establecer el nivel de satisfacción de los visi-tantes (por medio de encuestas en los sitios de visita). El estudio concluye que la demanda en la mayoría de los casos está dispuesta a pagar más por las entradas, pero también exige mejores servicios y facilidades.
Los datos obtenidos sirvieron de base para la elaboración de los diferentes escenarios de este estudio, descritos más adelante.
2. Estos porcentajes tienen que ser usados con cautela, ya que en ocasiones las entradas destinadas a visitantes nacionales son entregadas a visitantes extranjeros (por ejemplo 5 entradas de US $ 2 -destinadas a nacionales- “igualan” una entrada de US $ 10 de un extranjero).
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Valoración contingente es una técnica eco-nómica basada en encuestas para valorar recursos no relacionados con el mercado, tales como conservación ambiental, el pai-saje o los impactos de la contaminación. Mientras que estos recursos generan una utilidad para la gente, algunos aspectos de ellos no tienen un precio de mercado ya que no se pueden vender. La valoración contin-gente es uno de los métodos que pueden valorar estos recursos.
El método de valoración contingente usa es-cenarios hipotéticos para determinar cómo responderían los visitantes a incrementos de precios. Por ejemplo, la valoración contin-gente plantaría la siguiente pregunta al turis-ta de naturaleza: “¿visitaría el área con un incremento X (hipotético) sobre la tarifa ac-tual?”. La variable X cambia en las encuestas para distintos respondientes. En un análisis normal, a mayor incremento menor será el interés en visitar el área.
Valoración Contingente
12
El análisis de la demanda potencial se complementó con encuestas en Galápagos, aplicadas a turistas extranjeros de alta capacidad de expendio, para determinar el porcentaje de ellos que visita o estaría interesado en visitar áreas protegidas en el Ecuador Continental, el nivel de satisfac-ción de aquellos que las visitaron y su disposición al pago. Como conclusiones, vemos que de los turistas encuestados solo un 47,4% visitó o visitará las áreas protegidas en el Ecuador Continental. De los que visitaron solo un 34,4% calificó su experiencia como muy buena. Los que calificaron la experiencia como regular o pobre (66,7%) atribuyeron la baja apreciación fundamentalmente a la falta de facilidades o servicios ofrecidos. Sin embargo -y a pesar de esto-, la disposición a pagar de estos potenciales visitantes supera las tarifas actuales.
Gasto turístico y umbral de sustentabilidad
Actualmente el turismo como actividad eco-nómica no posee -en la mayoría de las áreas del estudio- un presupuesto acorde a sus necesidades mínimas reales. Esto origina un gasto que no alcanza el umbral de sustenta-bilidad, y pone en riesgo el capital natural y el mercado.
Para alcanzar este umbral se requiere aumentar el gasto corriente anual de US $ 250.000 a US $ 585.000 (una brecha de US $ 335.000), para las siete áreas del estudio (ver Recuadro 2).
A nivel de categoría, la brecha entre entre el gasto corriente actual y el del umbral de susten-tabilidad varían significativamente como se muestra en la Tabla 1 Brecha en gasto corriente por categoría.
El gasto corriente es aquel que afecta ex-clusivamente al periodo en el que se origina. Es el gasto constante necesario para ga-rantizar el adecuado manejo de la actividad turística.
La inversión de capital hace referencia a aquellas inversiones en activos a corto y lar-go plazo y que son necesarias para la correc-ta gestión del turismo.
Gasto corriente e inversión de capital
RECUADRO 2.
Visitantes del Parque Nacional Machalilla
13
Resumen ejecutivo
Modelo actual y escenarios alternativos Con los requerimientos de gasto turístico y el análisis de valoración contingente se han generado tres escenarios posibles, a través de una herramienta que permite efectuar proyecciones a 10 años. Es importante enfatizar que estas simulaciones tienen como objetivo presentar algunos de los varios escenarios que podrían mejorar el manejo del turismo en las áreas del estudio y establecer una base financiera y ambientalmente sustentable. Debido a que existe un gran número de variables técnicas y sociopolíticas, estas simulaciones no intentan dar recomendaciones rígidas o puntuales, sino orientar a los responsables técnicos y políticos del manejo del turismo en el SNAP.
En el primer escenario se extrapoló el modelo actual, el cual, a pesar de generar recursos no toma en cuenta los costos de manejo y crea una situación insostenible -en términos de impactos ambientales y demanda satisfecha- en el largo plazo.
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 250.199,63
$ 585.120,22
$ 334.920,59
2005Umbral de sustentabilidad
Brecha
Gasto corriente (2005) y gasto corriente propuesto (umbral de sustentabilidad) por año en sumatoria de las siete áreas protegidas del estudio.
GRÁFICO 1.
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
CategoríaBrecha para alcanzar el umbral
(en base al gasto del 2005)
Monitoreo y minimización de impactos ambientales US $ 51.000
Planta, servicios e infraestructura US $ 94.000
Información, interpretación y promoción US $ 22.000
Seguridad US $ 74.000
Sueldos, capacitación y gestión US $ 93.000
Brecha en gasto corriente por categoría
TABLA 1.
14
Ganancias netas para el sistema bajo el escenario actual
GRÁFICO 2.
$ 0
$ 200.000
$ 400.000
$ 600.000
$ 800.000
$ 1’000.000
$ 1’200.000
$ 1’400.000
$ 1’600.000
$ 1’800.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010
$ 7
10
.92
2,8
1
$ 6
96
.87
7,0
8
$ 6
81
.91
0,2
0
$ 6
66
.20
9,1
4
$ 6
49
.93
8,9
8
$ 6
33
.24
5,1
2
$ 4
02
.94
9,0
1
$ 3
66
.31
7,2
8
$ 3
33
.01
5,7
1
$ 3
02
.74
1,5
5
$ 2
75
.21
9,5
9
$ 2
50
.19
9,6
3
$ 1
’11
3.8
71
,82
$ 1
’06
3.1
94
,36
$ 1
’01
4.9
25
,91
$ 9
68
.95
0,6
9
$ 9
25
.15
8,5
7
$ 8
83
.44
4,7
5
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
Ganancias netas para el sistema bajo escenario de incremento de tarifa moderado
GRÁFICO 3.
$ 0
$ 200.000
$ 400.000
$ 600.000
$ 800.000
$ 1’000.000
$ 1’200.000
$ 1’400.000
$ 1’600.000
$ 1’800.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010
$ 8
11
.41
3,3
4
$ 7
25
.20
2,2
7
$ 6
57
.94
0,3
9
$ 4
35
.42
8,7
7
$ 7
08
.08
8,3
0
$ 6
33
.24
5,1
2
$ 6
39
.37
6,6
6
$ 6
20
.75
4,0
4
$ 6
02
.67
3,8
3
$ 5
85
.12
0,2
2
$ 2
50
.19
9,6
3
$ 2
50
.19
9,6
3
$ 1
’45
0.7
90
,00
$ 1
’34
5.9
56
,31
$ 1
’26
0.6
14
,22
$ 1
’02
0.5
48
.99
$ 9
58
.28
7,9
3
$ 8
83
.44
4,7
5
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
15
Resumen ejecutivo
Este escenario (Gráfico 2) proyecta un crecimiento mínimo de ingresos bajo el régimen actual. El estudio demuestra que este crecimiento es frágil y no puede ser sostenido. Bajo este escenario el sistema corre el riesgo de colapsar, porque el turismo se está convirtiendo en una amenaza (en la cual se cuentan daños al entorno físicos -erosión-, daños a la vegetación, presiones sobre la vida silvestre, ruido, contaminación o excesiva concentración de visitantes) para varios sitios de visita. A su vez, estos daños pueden causar un grado insostenible de insatisfacción de los visitantes y com-prometer los ingresos a largo plazo. Los responsables de la gestión -en distintos niveles- expresan su preocupación sobre el modelo actual y para algunos el turismo se ha transformado en una carga que va más allá de sus responsabilidades.
Bajo el modelo de crecimiento moderado -Gráfico 3- (un modelo que integra un crecimiento en términos económicos, al realizarse cambios en las tarifas de ingreso y frente a un gasto corriente que garantiza el umbral de sustentabilidad), se generarían, a partir del quinto año, mayores ganan-cias económicas que en el modelo actual, pero cubriendo los costos mínimos de manejo para alcanzar el umbral de sustentabilidad. En este escenario se contempla una pérdida del mercado por el aumento en las tarifas de ingreso, pero no de ingresos totales; según el análisis de sensibi-lidad al precio3.
Bajo el modelo económico positivo -Grá-fico 4- (máximo incremento -dentro de los límites definidos por el mercado en un aná-lisis de valoración contingente en las tarifas- para lograr máximos ingresos con un gasto corriente que garantice el umbral de sustenta-bilidad en el manejo turístico, asumiendo que no habrá pérdida del mercado), se establece un modelo que permite una reinversión ade-cuada, con una generación de recursos que cubren no solo los costos de manejo del turismo, sino la generación de recursos adi-cionales que podrían ser utilizados en otras actividades de manejo, incluyendo los costos del escenario básico determinado en el estudio de necesidades financieras del SNAP (MAE, 2005) -ver Recuadro 3-.
Bajo los dos últimos escenarios -escenario de incremento de tarifa moderado y escenario económico positivo- se demuestra que es posible generar ingresos económicos supe-riores a los que se obtienen bajo el modelo
actual, pero cubriendo adecuadamente los costos de manejo del turismo con miras a alcanzar la sustentabilidad.
3. Es probable, sin embargo, como lo indica la experiencia en áreas que aumentaron su tarifa, que la demanda no se vea afectada y posiblemente se incremente por las mejoras en las áreas.
El escenario básico establecido en el estu-dio de necesidades del SNAP, identifica los requerimientos necesarios mínimos para el manejo de un área protegida.
El manejo básico incluye la implementa-ción de los siguientes programas: adminis-tración, control y vigilancia y planificación participativa.
El valor del gasto corriente para el esce-nario básico para las áreas protegidas del estudio es de 1’498.302,00 anuales.
Fuente: MAE, 2005.
El escenario básico del estudio de necesidades financieras del SNAP
RECUADRO 3.
16
Para lograr cambios en el modelo actual es necesario revisar las tarifas actuales y ajustarlas a lo establecido en los análisis de valorización contingente. Sin embargo, este incremento de tarifa requiere elevar previamente el gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad, de lo contrario impactaría negativamente a la demanda.
Inversión de capital Además del gasto corriente se necesita efec-tuar una inversión de capital en cada sitio para garantizar un nivel mínimo de susten-tabilidad. A diferencia del gasto corriente, la inversión de capital no puede ser extrapo-lada en su totalidad, por ser dependiente del sitio del estudio.
La inversión de capital para los sitios del estudio en el 2005 fue de US $ 284.792,30. El estudio indica que con US $ 510.985,00 adicionales para el año particular de inver-sión, los sitios podrían alcanzar el umbral
Ganancias netas para el sistema bajo un escenario económico positivo
GRÁFICO 4.
$ 0
$ 500.000
$ 1’000.000
$ 1’500.000
$ 2’000.000
$ 2’500.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010
$ 1
’72
1.6
83
,76
$ 1
’57
2.9
82
,75
$ 1
’45
5.0
11
,04
$ 4
35
.42
8,7
7
$ 7
08
.08
8,3
0
$ 6
33
.24
5,1
2
$ 6
39
.37
6,6
6
$ 6
20
.75
4,0
4
$ 6
02
.67
3,8
3
$ 2
50
.19
9,6
3
$ 2
50
.19
9,6
3
$ 2
’36
1.0
60
,42
$ 2
’19
3.7
36
,79
$ 2
’05
7.6
84
,86
$ 1
’02
0.5
48
,99
$ 9
58
.28
7,9
3
$ 8
83
.44
4,7
5
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
$ 5
85
.12
0,2
2
Fuente:
Inversión de capital, sumatoria de los sitios de estudio (2005 y umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 5.
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 800.000
$ 900.000
$ 284.792,30
$ 510.985,00
1
Inversión umbral de sustentabilidad (total por sitios)
Inversión 2005 (total por sitios)
17
Resumen ejecutivo
de sustentabilidad (Gráfico 5). Actualmente las inversiones se destinan principalmente al mejora-miento de la planta turística (US $ 128.500), capacitación y gestión (US $ 61.000,00) y seguridad (US $ 59.000,00).
Recaudación de entradas
El estudio indica que el SNAP está perdiendo importantes ingresos por no tener tarifas estable-cidas de manera técnica, y por la falta de facilidades para adquirir las mismas (incluyendo el uso de herramientas tecnológicas como ventas por Internet) y limitaciones en los mecanismos para una recaudación efectiva (incluyendo tercerización para el cobro de entradas); todo esto ligado a la falta de un marco legal operativo para solventar las limitaciones.
Oportunidades complementarias
Las oportunidades complementarias constituyen un modelo que adiciona bienes, actividades y servicios al umbral de sustentabilidad, para generar ingresos económicos adicionales al SNAP, a los empresarios privados y a las comunidades locales.
Para el análisis de oportunidades complementarias se elaboró un plan de negocios por área (a pesar de que en cada área es factible realizarse varios más) que determina las oportunidades perdidas al no ofrecerse bienes, servicios y actividades. Por ejemplo, se propusieron alternativas básicas que de manera conservadora podrían generar US $ 1.8 millones en ventas totales (una ganancia líquida de US $ 680.000 y un aporte adicional al sistema -además de las tarifas de ingreso- de US $ 60.000), en un período de 5 años
Estas actividades están siendo desaprovechadas, principalmente por la falta de aplicación de normas y leyes como concesiones, arriendos, entre otros, pese a existir el marco legal apropiado.
La inflexibilidad en el sistema de cobro de tarifas -no adaptada a los cambios tecnológicos o las ten-dencias del mercado, por ejemplo compra con tarjeta de crédito, compras por Internet- también ocasiona pérdidas en el sistema. El estudio recomienda la adopción de mecanismos innovadores para manejar el cobro de tarifas de ingreso que podrían incluir un sistema de tercerización.
Legalidad del turismo en áreas protegidas en el Ecuador
El estudio analiza las leyes, normas y reglamentos que constituyen el marco legal para lograr cambios en las tarifas de entrada, reinversión adecuada para alcanzar umbrales de sustentabilidad y mecanismos de tercerización como delegación, comodato, arrendamiento, concesión, que fomenten la aplicación de modelos de oportunidades complementarias.
18
Este análisis parte del año 2001, cuando en el Ecuador se declara como política prioritaria de Estado el desarrollo del turismo. Actualmente se lleva a cabo un proceso de revisión y reforma integral al Reglamento General de Aplicación de la Ley de Turismo. En el 2006 se firmaron Acuerdos Minis-teriales que propician la descentralización turística a nivel de gobiernos seccionales (por parte del Ministerio de Turismo) y la descentralización de competencias en temas forestales (por parte del Ministerio del Ambiente).
Sin embargo, esta prioridad en la estructura actual del MAE considera al turismo en áreas protegidas como una actividad y no como un programa de manejo. Adicionalmente, el gasto de manejo para turismo en las áreas no corresponde al ingreso económico que las áreas generan. Es por eso que en este estudio se analiza por separado el ingreso y el gasto. Esta independencia entre gasto-ingreso de turismo se debe al carácter histórico del presupuesto del MAE, y a la solidaridad que se ha mantenido como criterio de redistribución de los ingresos de autogestión, sin considerar el retorno a las áreas generadoras. Introducir este criterio en la estructura actual del MAE será necesario si se quiere mantener los niveles actuales de ingreso.
Por otro lado, el Libro IX del TULAS (Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente) establece que dentro de las fuentes de ingreso por autogestión relacionadas con el turismo en las áreas protegidas, se encuentran aquellas generadas por concesiones o arrendamiento, figuras que actualmente no representan ingresos para áreas protegidas, lo que demuestra que actualmente se están perdiendo ingresos importantes para negocios complementarios.
El Ministerio del Ambiente cuenta con financiamiento a través de partidas presupuestarias e ingresos de autogestión. Si bien la norma legal es clara en cuanto a la inversión de estos recursos, no lo es en cuanto a su reinversión directa, debido a que es una norma genérica y no necesariamente regula todos los aspectos relativos al financiamiento.
RecomendacionesSe debe generar un cambio urgente en el modelo de manejo actual del turismo en 1. el SNAP, con un gasto corriente que se ajuste por lo menos a lo que se identificó en este estudio como el umbral de sustentabilidad, reconociendo que el turismo debe cubrir sus costos.
Es necesaria una inversión inicial de capital de US $ 510.985 para alcanzar el umbral 2. de sustentabilidad propuesto en los sitios de estudio.
Las tarifas de ingreso deberían ser revisadas y ajustadas basadas en un criterio téc-3. nico, sustentado en un análisis de costos reales y de demanda.
Se debe mantener la diferencia de tarifas entre visitantes nacionales y extranjeros 4. para ingreso por turismo en áreas protegidas.
Estacionamiento en la Laguna de Limpiopungo - Parque Nacional Cotopaxi
20
Es esencial asegurar el umbral de sustentabilidad en los sitios de visita antes de considerar 5. el ajuste a la tarifa de ingreso al área protegida.
El aumento sostenido en la demanda de la visitación a las áreas protegidas, resultado de la 6. implementación de las recomendaciones propuestas, debe ser manejado de forma integral tanto financiera, como técnicamente.
El turismo debe tener el carácter de programa dentro de la planificación operativa de las 7. áreas protegidas, y en la gestión administrativa del MAE.
El turismo debe convertirse en un sector estratégico de relación entre el Ministerio del 8. Ambiente y el Ministerio del Turismo.
Para lograr una efectiva reinversión de recursos se recomienda la reglamentación -mediante 9. Decreto Ejecutivo- del artículo 77 de la Codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y de Vida Silvestre, en lo relativo a financiamiento, con el fin específico de determinar que los recursos provenientes de los servicios generados por las áreas pro-tegidas se reinviertan en su administración.
Modelos de cogestión como el del PN Cajas y Papallacta en la RE Cayambe Coca deben ser 10. analizados, y sus lecciones y logros deberán ser considerados para su replicación en otras áreas protegidas.
Nuevos mecanismos de cobro de entradas deberían ser analizados e implementados, 11. como por ejemplo el cobro a través de tarjetas de crédito, cobro directo por operadores turísticos y otras facilidades de recaudación.
Las figuras legales (tercerización, delegación, comodato, arrendamiento, concesión) que 12. pueden ser aplicadas bajo nuestra legislación para actividades complementarias, deben ser identificadas de acuerdo a un análisis técnico y de mercado para cada caso. El análisis téc-nico debe definir la figura o contrato que podría ser utilizado.
Llevar a cabo un estudio complementario de valoración turística en las comunidades circun-13. dantes a las áreas, con el fin de identificar el aporte que ofrece el turismo en el área prote-gida a las comunidades locales.
Analizar las actividades complementarias asociadas a los sitios analizados que tienen el poten-14. cial de incrementar con poca inversión la demanda y los ingresos a las áreas protegidas.
Compartir las lecciones aprendidas de sistemas de áreas protegidas de países latinoameri-15. canos, con otras áreas protegidas del país.
AntecedentesAnálisis de necesidades de financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador
En el 2005 la Dirección Nacional de Biodiversidad, Áreas Protegidas y Vida Silvestre del Minis-terio de Ambiente, llevó a cabo un análisis de necesidades de financiamiento del sistema nacional de áreas protegidas del Ecuador, con énfasis en las áreas protegidas continentales, como primer paso hacia una estrategia de financiamiento sostenible.
Para estimar las necesidades financieras del sistema se analizaron dos escenarios de manejo. El primero el escenario “básico”, conceptualizado como el manejo mínimo para establecer presencia en el área protegida, garantizar su integridad, y facilitar su manejo participativo. El manejo básico incluye la implementación de dos programas: (1) administración, control y vigilancia, y (2) planificación participativa. El segundo, denominado escenario “integral”,
Chorrera, bosque de páramo, hacienda Yanahurco - Provincia de Napo
22
implica la implementación de una amplia gama de actividades que garantizan el cumplimiento de los objetivos del área protegida en el largo plazo. Este escenario supone la implementación de los dos programas arriba mencionados y tres adicionales: (3) desarrollo comunitario y educación ambiental, (4) turismo y recreación, y (5) investigación, manejo de recursos naturales y moni-toreo ambiental (MAE, 2005).
El estudio indica que durante el año 2003 el financiamiento del SNAP continental fue de US $ 2’602.300 (Gráfico 6) que corresponden aproximadamente al 0,04% del presupuesto del Estado. Tan solo US $ 217.564 corresponden a inversiones, mientras que de los US $ 2’384.737 de gasto corriente el 90% se destina al pago de personal. El déficit en algunas áreas protegidas es crítico, debido a que no poseen personal suficiente, en algunas cada guardaparque es responsable de hasta 80.000 ha (MAE, 2005).
La inversión del Estado para infraestructura e investigación (que afecta directamente al manejo turístico pues comprende infraestructura de apoyo, planta turística o monitoreo) es práctica-mente inexistente. Estos rubros son cubiertos por otros actores que generalmente no cubrirían gastos corrientes del SNAP (0, (MAE 2005).
Total de inversión del SNAP Continental año 2003
GRÁFICO 6.
Gasto corriente Gasto corriente sistémico
Gasto corriente directo Gasto inversión
$ 1’628.396
$ 756.341
$ 217.564
$ 2’384.737
Adaptado de MAE, 2005
23
Antecedentes
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacio-nal Cajas, 2006.
Durante el año 2005 el sistema generó ingresos de autogestión por un monto de US $ 989.828 (Gráfico 8 -solamente áreas protegidas del Ecuador continental-. Más del 95% de los ingresos provinieron de la venta de especies valoradas para el ingreso de 283.330 turistas, de los cuales el 72% fueron ecuatorianos. Los ingresos de autogestión no contemplan aquellos ingresos de las áreas protegidas administradas por el Estado, consecuentemente son ingresos que no se contabi-lizan en el presupuesto del MAE.
De los US $ 989.828 generados en el año 2005, el 96% (es decir, US $ 952.792) pro-vino de la venta de especies valoradas a áreas naturales protegidas. El 4% restante (US $ 37.035) de patentes de operación turística.
La tasa de crecimiento promedio de los ingresos en las áreas protegidas del Ecuador continental entre los años 2001 a 2005, fue del 6,90%. Dicho crecimiento es resultado del aumento de visitas, pues las tarifas de entrada no cambiaron en ese período.
Del total invertido en el 2003, el 41% (US $ 977.688 ) fue financiado por recursos fiscales, el 33,95% (US $ 809.701 ) por fondos generados por las mismas áreas (venta de entradas, resultado de la actividad turística),
Montos de participación del Estado en la Línea Base al 2003 en USD.
GRÁFICO. 7
Personal
Gasto operativo
Mantenimiento
Servicios profesionales
Infraestructura
Medios de transporte
Equipamiento básico
Gasto sistemíco
$ 94.255
$ 756.341
$ 2.500$ 12.500
$ 108.309$ 74.665$ 16.021
$ 157.575
$ 156.958
$ 365.108
$ 858.069
Estado Otros actores
Adaptado de: MAE, 2005.
Ingreso monetario por turismo en el SNAP continental
GRÁFICO 8.
$ 0
$ 200.000
$ 400.000
$ 600.000
$ 800.000
$ 1 000 000
$ 1 200 000
2002 2003 2004 2005
$ 9
89
.82
8,0
0
$ 8
60
.88
2,0
0
$ 8
22
.23
3,0
0
$ 8
10
.20
8,0
0
24
el 12,79% (US $ 305.000 ) a través de convenios con empresas privadas el 11,20% (US $ 267.081 ) el Fondo de Áreas Protegidas y el 1,06% (US $ 25.267 ) otras fuentes (MAE, 2005) -Gráfico 9-.
Al ser comparados los datos obtenidos en el Análisis de Necesidades de Financia-miento del SNAP con los presentados en 1998 (Valarezo, 1999), demuestran que la situación financiera no ha mejorado. Además de advertirse un aumento del déficit de recursos clave como personal, medios de transporte y equipamiento, el SNAP -a diferencia de 1998- cuenta con nuevas áreas protegidas y ha dejado de recibir los aportes importantes del Parque Nacional Galápagos (MAE, 2005).
A pesar de los aportes generados por el turismo, éste ha sido considerado como una actividad secundaria -o como una actividad que no causa impactos negativos- y no ha sido incluido como una cuenta separada en los planes operativos anuales de la mayoría
de áreas protegidas. Por otro lado, las tarifas de entrada a las áreas protegidas continentales han sido determinadas sin una base técnica, sobre el sustento de un análisis de la demanda-. Sin una legislación apropiada la reinversión en las áreas no ha sido la correcta y se han perdido oportu-nidades económicas al no ofrecerse servicios que llenen las necesidades de los visitantes.
Para entender las causas de esta situación y proponer recomendaciones, The Nature Conser-vancy y Conservation Internacional han financiado el presente estudio, que complementa el Análisis de Necesidades de Financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador Continental”.
Distribución de las fuentes de financiamiento del SNAP año 2003
GRÁFICO 9.
Recursos Fiscales$ 977.688
Otros$ 25.267
FAP$ 267.081
Autogestión*$ 809.701
Convenios$ 305.000
* De las fuentes de autogestión, un 95% vienen del turismo
Fuente: MAE, 2005.
ObjetivosObjetivo general
El presente estudio tiene como objetivo el generar información actualizada sobre la situa-ción del turismo en el Sistema de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP), para buscar estra-tegias que permitan efectuar cambios en el modelo actual de gestión, que lo conviertan en un modelo sustentable. La hipótesis inicial del estudio predice que bajo el modelo de gestión actual del turismo en el SNAP -sin una reinversión adecuada o mecanismos para optimizar los ingresos económicos-, el sistema tiene el riesgo de erosionar su capital natural, sufrir una reducción de la demanda y pérdidas considerables de recursos poten-ciales que podrían beneficiar a la conservación del SNAP y a la economía nacional.
Parque Nacional Sumaco
26
Objetivos específicosLos objetivos específicos del presente estudio son:
Efectuar un diagnóstico de la situación del turismo en los sitios y áreas escogidas y proponer, •de manera participativa, escenarios que contribuyan a la sustentabilidad.
Determinar modelos iniciales de oportunidades económicas complementarias, para opti- •mizar los ingresos a las áreas.
Analizar los perfiles y preferencias de la demanda real y potencial. •
Determinar la disposición a pagar y la sensibilidad al precio de la demanda real y potencial. •
Determinar los componentes necesarios para el desarrollo del turismo en las áreas prote- •gidas en el largo plazo.
Comprender cómo funcionan los flujos financieros entre el SNAP y los ministerios de •Ambiente y Economía.
Determinar la legalidad aplicable y las limitaciones legales para la correcta operatividad del •turismo dentro del SNAP.
Generar un modelo que permita optimizar los ingresos económicos generados por el •turismo y que permita una reinversión adecuada, para asegurar la sustentabilidad del sistema bajo distintos escenarios.
Turismo yáreas protegidas
IntroducciónTradicionalmente, las áreas protegidas declaradas por el Estado han sido manejadas por autoridades gubernamentales, con el objeto de proteger a especies en peligro y la extraordinaria belleza escénica. Las presiones en los presupuestos gubernamentales, las tendencias mundiales hacia la descentralización, y la sociedad -que tiende a valorar el rol de la participación no gubernamental-, han causado cambios profundos en la administra-ción y manejo de áreas protegidas en varios países.
Cerro Hermoso - Parque Nacional Llanganates
28
Estos cambios se han manifestado principalmente en dos sentidos:
Se espera que las áreas protegidas generen una buena parte de los fondos necesarios para su 1. propio manejo.
Organizaciones públicas y privadas se han involucrado en el manejo y conservación de las 2. áreas protegidas, ya sea apoyando a los organismos gubernamentales a cargo de las áreas o a través del manejo directo de áreas protegidas particulares.
Una responsabilidad adicional de los administradores de las áreas protegidas es la de transmitir el concepto de conservación al público. Sin un apoderamiento por parte del público del con-cepto, existe el riesgo de fracasar en el largo plazo. Este apoderamiento podría ser local, nacional o internacional. Es decisivo el desarrollo del turismo para la consecución de esta meta, por lo que no solo debe verse como una fuente de financiamiento para la conservación. El vínculo entre el turismo y las áreas protegidas es, por tanto, inevitable y profundo.
El turismo debe ser parte de la estrategia de manejo del área protegida. El documento de planificación (o plan de manejo) debe ser el resultado de una evaluación que fortalezca el conocimiento exhaustivo de los recursos natu-rales y culturales del área. El documento deter-minará el estrés, sus fuentes y las amenazas a la integridad natural y cultural del área, así como las estrategias para reducir dichas amenazas. El plan deberá definir los objetivos de manejo a largo plazo y un esquema de zonificación que identifique dónde se pueden realizar ciertas actividades.
Como consecuencia se obtiene una sinergia entre dos fuerzas que genera una relación simbiótica. Este principio puede aplicarse a nuestro análisis: el turismo necesita de las áreas protegidas y las áreas protegidas necesitan del turismo.
El turismo -y su forma orientada hacia la natura-leza, el ecoturismo- es considerado como una estrategia de manejo para áreas protegidas, el mismo que implementado apropiadamente, constituye una actividad sustentable ideal. El ecoturismo debe:
Tener un impacto mínimo en los •ecosistemas.
El círculo virtuoso de las tarifas de uso turístico
RECUADRO 4.
Los niveles de tarifas de uso, demanda y salud del ecosistema del área protegida deben estar enmarcados en un círculo de retroalimentación positiva. Los ingre-sos por turismo deberían responder a la demanda y, en lo posible, utilizarse para limitar la misma, en situaciones donde el turismo excesivo constituye una ame-naza a la biodiversidad. Los ingresos ge-nerados a partir de las tarifas deberían invertirse en asegurar la sustentabilidad del turismo en el sitio de visita.
Basado en Drumm y Moore, 2002.
Tarifas de uso Basados en costos reales de manejo y ladisposición al pago de los visitantes.
TURISMO SUSTENTABLE
Capacidad de manejo
turístico
Fuerte demanda
Salud del área protegida
El úso turístico se equilibra con los
impactos.
29
Turismo y áreas protegida
Contribuir económicamente a las comunidades locales. •
Respetar las culturas locales. •
Desarrollarse usando procesos participativos que involucren a todos los actores. •
Ser monitoreado para que sean detectados impactos positivos o negativos. •
Existen muchas razones por las que conservacionistas y administradores de áreas protegidas consi-deran al ecoturismo como una herramienta para el manejo de áreas:
El turismo convencional aparece algunas veces como una fuente de presión para la biodiver- •sidad del área protegida. En cambio, el ecoturismo puede ser una estrategia apropiada porque toma en cuenta las amenazas para la conservación y los costos derivados de éstas. Como mínimo, los administradores deben controlar los impactos negativos del turismo. Aun si no se implementara una planta turística, se deben tomar medidas para asegurar que el número creciente de visitantes no provoque impactos negativos en la biodiversidad del área.
Entre estas medidas se incluye el aumento de personal, y el desarrollo de sistemas de moni-toreo y educación ambiental. El manejo de visitantes y la minimización de impactos es una responsabilidad de los administradores de área.
El ecoturismo puede captar ingresos económicos para las áreas protegidas. Los sitios donde •los visitantes no encuentren en qué gastar su dinero representan oportunidades perdidas. Cientos de miles de dólares de ingresos potenciales son perdidos por comunidades locales y administradores de área, debido a que los turistas no tienen facilidades para el pago de tarifas y para la compra de bienes y servicios.
Apropiadamente implementado, el ecoturismo puede convertirse en una fuerza importante •para mejorar las relaciones entre las comunidades locales y los administradores de áreas. Esta relación es quizás el aspecto más difícil del ecoturismo, ya que requiere llegar a niveles de comunicación y confianza entre diferentes culturas y perspectivas, que normalmente son difíciles de alcanzar.
El ecoturismo puede ser una mejor opción que otras actividades económicas en áreas natu- •rales. Muchas áreas naturales son amenazadas y necesitan ser fortalecidas para poder sobre-vivir. El ecoturismo puede ayudar a proteger las áreas de estas amenazas. Por ejemplo, un programa exitoso de ecoturismo puede prevenir la implementación de actividades de explo-tación de alto impacto en un área, ya que puede generar mayores ingresos, especialmente a largo plazo.
Al implementar el ecoturismo en áreas protegidas, se demuestra que el turismo no tiene que •ser necesariamente masivo y destructivo y que, aunque en un frágil ambiente, el desarrollo sustentable sí puede funcionar en áreas protegidas.
El ecoturismo busca incrementar las oportunidades y reducir las amenazas. Si una oportunidad se alcanza entonces se convierte en un beneficio. Si no se evita una amenaza, se convierte en un costo. Las oportunidades y amenazas, y sus consecuentes beneficios y costos, pueden variar de situación a situación. Los beneficios resultantes para un sector pueden representar costos para otro.
30
Determinar qué oportunidades deben ser buscadas y cuáles amenazas deben evitarse es una decisión subjetiva, en la que es preferible incluir a todos los actores.
El espectro de las oportunidades y amenazas del ecoturismo no es aplicable a todas las áreas protegidas. La degradación ambiental puede variar, dependiendo de la fragilidad de los recursos naturales y los tipos de actividades que están permitidas. Las circunstancias de cada área protegida crean un escenario particular de oportunidades y amenazas (Drumm and Moore, 2002). En la Tabla 2 se presenta una lista de las oportunidades y amenazas más comunes generadas por la actividad turística.
OPORTUNIDADES
Aumenta las oportunidades de empleo para residentes locales.•Incrementa los ingresos.•Estimula la creación de nuevas empresas turísticas y la diversificación de la •economía local.Incentiva la elaboración de bienes locales.•Genera ingresos por impuestos locales.•Incrementa la destinación de fondos para áreas protegidas y comunidades locales.•
Protege los procesos ecológicos y las cuencas hidrográficas.•Conserva la biodiversidad de genes, especies y ecosistemas.•Protege, conserva y valora el patrimonio de los recursos culturales y arquitectónicos.•Transmite valores de conservación a través de la educación y la interpretación.•Ayuda a comunicar e interpretar el valor del patrimonio natural arquitectónico y •cultural a los residentes de las áreas visitadas, y promueve una nueva generación de consumidores responsables.Mejora las facilidades locales, el transporte y la comunicación.•
Fomenta valores estéticos, espirituales y otros relacionados con el bienestar social. •Apoya la educación ambiental tanto para residentes como para visitantes.•Establece ambientes atractivos en los destinos, tanto para actores locales como •para visitantes.Mejora las relaciones y el entendimiento intercultural.•Motiva el desarrollo de la cultura, artesanías y el arte.•Aumenta el nivel de educación de los actores locales.•
Opo
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vida
Oportunidades y amenazas generadas por el turismo
TABLA 2.
31
Turismo y áreas protegida
AMENAZAS
Adaptado de: Eagles, McCook, Haynes, 2002.
Creación y deterioro de senderos. •Creación y deterioro de zonas de •camping.
Basura. •Exceso de visitantes. •Caminos y vehículos para recreación. •Problemas de desechos humanos. •Disturbios y habituación de a la fauna. •Conflictos de uso. •Contaminación física o biológica del •agua.
Superdesarrollo. •Introducción de especies exóticas. •Desechos sólidos y humanos. •Vandalismo. •
Pérdida de hábitats. •Contaminación del aire por emisiones. •Extracción de madera. •Impactos visuales y auditivos. •Superpesca, pesca industrial. •Impactos en la vegetación. •Daño a dunas de arena y arrecifes. •Compactación o erosión del suelo. •Aumento del riesgo de incendio. •Daño a sitios arqueológicos. •Caminatas o cabalgatas. •Cambio de los cursos de agua. •Extracción de especies de flora o fauna •como souvenirs.
MetodologíasEste estudio intenta comprender las complejas dinámicas -económicas, ambientales y de manejo- generadas por el turismo dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador Continental, en un estudio de caso de siete áreas representativas. El Parque Nacional Galápagos ha sido excluido de este estudio por su dinámica particular, que no se equipara a la situación de las áreas continentales
El estudio contiene varios componentes con metodologías particulares:
Sitios como producto turístico •
Análisis de demanda •
Modelos de manejo turístico •
Diagnóstico y propuestas •
Herramienta de modelaje de escenarios •
Manzano (Ipomea español) - Parque Nacional de Machalilla
33
Metodologías
Análisis del marco legal que regula el turismo en áreas protegidas •
Propuesta legal de mecanismos de inversión y reinversión •
Los análisis y conclusiones recogen los comentarios y necesidades, y han sido concensuados por diversos actores, entre los que se incluyen guardaparques, responsables de áreas protegidas, jefes de distrito, miembros de la planta central del MAE, ONGs, operadores turísticos y agencias de desarrollo.
Sitios como productos turísticosEl estudio se basa en una metodología específica desarrollada para este análisis, en donde se selec-ciona una muestra de áreas protegidas que tengan representatividad para el turismo, y un sitio de visita representativo. Cada sitio fue analizado como un producto turístico (entendiéndose como producto turístico los atractivos, bienes, servicios y actividades que integran la oferta turística). Una vez efectuado el diagnóstico del sitio, el nivel de desarrollo actual y el nivel de desarrollo pro-puesto, se procedió a cuantificar los componentes y a extrapolar los valores a nivel de área.
Áreas y sitios escogidos para el estudio
Las consideraciones para escoger a las áreas y sitios de estudio fueron:
Al menos un área por región natural del Ecuador continental (Costa, Sierra y Amazonia).1.
Al menos un área en la región norte, centro y sur del Ecuador.2.
Al menos un área con gestión descentralizada.3.
Áreas con alta y baja 4. visitación.
Áreas con alta 5. biodiversidad.
Sitios manejados 6. con el apoyo de ONG.
Sitios con gestión 7. comunitaria.
Las áreas y sitios escogidos para el estudio se detallan en la Tabla 3:
Áreas y sitios del estudio
TABLA 3.
Área Sitio de visita
Parque Nacional Cajas Laguna La Toreadora
Parque Nacional Cotopaxi Limpiopungo
Parque Nacional Machalilla Los Frailes
Parque Nacional Podocarpus Cajanuma
Reserva Ecológica Cayambe Coca Papallacta4
Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas Laguna de Cuicocha
Reserva Faunística Cuyabeno Laguna Grande
4. El sitio de visita de Papallacta dentro del áreas protegida (no el sitio de aguas termales) no generó datos de demanda por la baja visitación.
34
Análisis de la demanda
La demanda turística se define como el número de turistas que visitan (demanda real) o podrían visitar (demanda potencial) un país, región o área, o que han comprado o que podrían comprar un producto turístico (Boullón, 1982). Para este estudio se efectuaron 2 análisis: el primero -y más exhaustivo- de la demanda real, y el segundo de la demanda potencial.
Análisis de la demanda real
El análisis de la demanda real tuvo como objetivo obtener informa-ción sobre el perfil de los visitantes: características demográficas y prefe-rencias, capacidad de gasto y sobre todo su disposición a pagar y sensi-bilidad al precio tanto para visitantes nacionales como internacionales, por medio de encuestas directas.
Otro de los objetivos principales del análisis de la demanda fue deter-minar la “sensibilidad al precio” de los visitantes, es decir, cuál sería el impacto sobre el número de visi-tantes si las tarifas de entrada a las áreas se incrementaran. Un cuestionario de valoración contin-gente (VC) fue utilizado y en éste los encuestados expresaron su intención o no de visitar el área estudiada en el caso de un incremento determinado de la tarifa.
Análisis de la demanda potencial
Sirve para determinar los perfiles de visitantes, la disposición al pago y el porcentaje de visitas y satisfacción en relación a las áreas protegidas del Ecuador Continental, para evaluar las opor-tunidades perdidas en términos de mercados potenciales no captados, que actualmente visitan Galápagos.
El análisis de la demanda potencial fue efectuado a bordo de la M/N Galápagos Explorer, una nave con altos estándares de servicio y con una clientela de alta capacidad de expendio.
Turistas caminando en la playa en el Parque Nacional Machalilla.
35
Metodologías
Modelos de manejo turísticoPara este estudio los consultores han definido tres modelos de manejo que se describen a continuación:
Modelo actual
El modelo actual refleja los resultados del diagnóstico efectuado entre los años 2005 y 2006, este modelo describe el sistema de manejo turístico de los diferentes sitios del estudio. Los valores finan-cieros utilizados corresponden a los del año 2005 y se obtuvieron principalmente de los planes ope-rativos anuales, talleres y entrevistas a Responsables de las distintas áreas y Directores Regionales.
Modelo de umbral de sustentabilidad
El umbral de sustentabilidad define los requerimientos necesarios para que la operación turística en las áreas naturales no amenace el capital natural, pueda brindar una experiencia positiva y segura al visitante y evite la erosión cultural a través de la generación de un manejo eficiente.
Modelo de oportunidades complementarias
Las oportunidades complementarias son un modelo que adiciona bienes, actividades y servicios al umbral de sustentabilidad, para generar ingresos económicos adicionales al SNAP, a los empresa-rios privados y a las comunidades locales.
Diagnóstico y propuestasEl diagnóstico y las propuestas se efectuaron utilizando la metodología de Medidas de Éxito (Mar-goluis y Salafsky, 1998). Se usaron modelos conceptuales para diagnosticar la situación de cada sitio y área protegida y comprender los factores contribuyentes detrás de las amenazas principales, así como para buscar soluciones que contribuyeran a mejorar la sustentabilidad de los sitios. Los modelos conceptuales han sido incluidos en los apéndices.
Este proceso se desarrolló en distintas fases. En primer lugar se efectuó un diagnóstico en cada sitio escogido entre agosto y septiembre del 2005. Este diagnóstico incluyó visitas a los sitios en las áreas protegidas seleccionadas, y entrevistas con Responsables de Área, guardaparques, miembros de las comunidades locales y turistas. Todos los datos fueron procesados, clasificados e incluidos en los primeros modelos conceptuales.
Posteriormente se efectuó un taller (5 de abril de 2006) con diversos operadores de turismo (miem-bros de OPTUR) con el fin de recoger las opiniones sobre el turismo en el SNAP. Dichas opiniones fueron procesadas e incorporadas a los modelos conceptuales iniciales.
Con esta información se procedió a desarrollar los modelos finales, los cuales fueron posteriormente revisados y valorados durante el taller final (2 de agosto de 2006) por los Responsables de Área y
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Directores Regionales en un taller en Quito. Con la información de los modelos conceptuales se procedió desarrollar un Modelo de umbral de sustentabilidad y uno de oportunidades comple-mentarias, los mismos que fueron cuantificados en incluidos en la herramienta de modelaje.
La herramienta de modelajeUna vez determinado el modelo conceptual se creó una herramienta multidimensional desarro-llada por Green Consulting específicamente para este estudio. Esta herramienta se desarrolló en MS Excel® y permitió:
Categorizar los diferentes elementos necesarios para garantizar la sustentabilidad del sitio. 1.
Diagnosticar cada sitio y valorizar el gasto corriente actual, así como la inversión de capital 2. (modelo actual) con las justificaciones correspondientes.
Incorporar las soluciones planteadas por los consultores, responsables de área, jefes de 3. distrito, representantes de las ONGs y otros actores; y valorizar el gasto corriente actual, la inversión de capital (modelo de umbral de sustentabilidad), y plantear modelos de oportu-nidades complementarias con las justificaciones correspondientes.
Extrapolar el gasto corriente de los sitios de visita a nivel de área. 4.
Reflejar la visitación actual y el porcentaje de crecimiento por área. 5.
Incorporar los resultados del análisis de la demanda (disposición a pagar) para estimar 6. potenciales ingresos.
Calcular ingresos y egresos actuales y extrapolar valores.7.
Calcular ganancias netas para el sistema.8.
Calcular la inversión de capital necesaria para alcanzar el umbral de sustentabilidad. 9.
Los valores del gasto actual fueron calculados en base a las entrevistas efectuadas a los diferentes actores -Jefes de Distritos, Responsables de Área, guardaparques, empleados de la planta central del MAE y fundaciones-. Los valores para el determinar gasto para el umbral de sustentabilidad fueron -en la mayoría de casos- calculados en base a cotizaciones a precios del mercado o extra-polados de los valores actuales o estimados. Para la cuantificación del gasto actual se incluyeron valores provenientes de fuentes estatales (MAE), así como de donantes (GEF, FAN, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, Fundación Rumicocha).
A partir del análisis de la demanda (específicamente el análisis de valoración contingente), se pudieron simular distintos escenarios en términos de ingresos para el área, relacionándolos con las potenciales pérdidas de mercado (a mayor incremento mayor es la pérdida teórica de mercado).
Para desarrollar esta herramienta se utilizó la siguiente clasificatoria:
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Metodologías
Categorías. a. Cada categoría agrupa los principales elementos para el correcto desarrollo de la actividad turística en áreas protegidas. Todas tienen igual importancia y todas las áreas tienen las mismas categorías. El balance entre las diferentes categorías es la clave para la sustentabilidad de la actividad en el área. Para cada categoría se ha asignado, en la herra-mienta y el reporte, un color específico:
Componentes: b. Un componente es una unidad específica dentro de cada categoría. No todos los sitios tienen o necesitan los mismos componentes, por ejemplo para sitios de gran altitud en los Andes se incluye el componente oxígeno dentro de la categoría “seguridad”. Este componente puede, sin embargo -por su naturaleza-, ser excluido en otros sitios.
Los componentes pueden ser:
Críticos.i. Aquellos componentes considerados como esenciales para la sustentabilidad del sitio.
Importantes.ii. Componentes que podrían mejorar las condiciones actuales, pero que su inclusión no determina necesariamente la sustentabilidad del sitio.
No vitales.iii. Los propuestos por algunos actores pero que no son considerados impor-tantes ni vitales por los consultores o el resto de actores. En algunos casos estos componentes pueden ser una carga financiera innecesaria para el sitio.
Oportunidades complementariasiv. . Componentes que han sido diagnosticados o suge-ridos como elementos que pueden generar beneficios financieros para el área, las comunidades locales y/o el sector privado. La cuantificación de estos beneficios ha sido calculada en una herramienta separada y no se incluye en el modelaje.
Dependientes del sitio.v. Aquellos componentes que no pueden ser extrapolados porque son específicos para el sitio.
Independientes del sitio.vi. Los componentes que pueden ser extrapolados a nivel del área protegida.
Categoría Color
I. Monitoreo y minimización de impactos ambientales. verde
II. Planta, servicios e infraestructura. amarillo
III. Información, interpretación y promoción. naranja
IV. Seguridad. lila
V. Sueldos, capacitación y gestión. azul
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Descripción de las categorías
Monitoreo y minimización de impactos ambientales
La categoría incluye todas las actividades que son necesarias para minimizar el impacto generado por el turismo en el ambiente.
En esta categoría se incluyen normas para visitantes (códigos de conducta), planes de manejo y uso público, sistemas de manejo de visitantes (como estudios de límites de cambio aceptable), sistemas de monitoreo y seguimiento de actividades, y manejo de desechos (manejo de basura y aguas residuales).
Planta, servicios e infraestructura
La categoría se orienta principalmente -pero no exclusivamente- al modelo de oportunidades complementarias, e incluye:
Actividades (incluida guíanza) y servicios (alimentación y hospedaje).
Bienes que conforman la planta turística (todos los bienes que llenan las necesidades básicas del turista -comer, dormir, entre otros-, por ejemplo cabañas y restaurantes) e instalaciones (cons-trucciones especiales que facilitan el desarrollo de actividades turísticas, por ejemplo muelles, sen-deros, entre otros).
También se ha incluido -pero no necesariamente cuantificado- la infraestructura de apoyo, que corresponde a la dotación de bienes y servicios con los que cuenta un país para sostener las estructuras sociales y económicas. Incluye servicios básicos, comunicaciones, carreteras, entre otros.
Turistas alrededor de un viejo árbol de ceiba - Parque Nacional Machalilla
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Metodologías
Información, interpretación y promoción
Categoría que comprende la información que se brinda al visitante -folletos, mapas, entre otros-, y puede ser interpretativa o promocional.
La información interpretativa es ofrecida al visitante a través de letreros interpretativos, charlas con guías, centros de información turística y material impreso.
La promoción incluye alianzas estratégicas con operadores, señalización en carreteras, página web, material impreso, entre otros.
Seguridad
En esta categoría se agrupan los elementos que mejoran los niveles de seguridad para el visitante en caso de emergencias o accidentes y que minimizan robos y asaltos.
Dentro de la seguridad se encuentran equipos para control de robos y asaltos, casetas de guar-dianía, personal del vigilancia del área, cursos de primeros auxilios, botiquines, extintores de incendio, entre otros.
Sueldos, capacitación y gestión
Dentro de esta categoría están todos los componentes administrativos (pago de salarios, horarios de atención); de recursos humanos (guardaparques, encargados de cobro de tarifas de ingreso); operacionales (compra de combustibles, equipos para el control de ingreso de visitantes) y los relacionados con la capacitación del personal del área protegida en servicios y turismo.
Marco general del turismo en el SNAP
Ministerios relacionados con el turismo en el SNAP y los f lujos financieros
Ecuador está dividido en 22 provincias, integradas en su totalidad por 219 cantones, Cada provincia posee dos regímenes de gobierno: una rama presidida por un gobernador, quien es designado por el Presidente de la República y una rama autónoma, presidida por un alcalde -a nivel de cantón- y un prefecto -a nivel provincial-, electos mediante voto popular. El gobierno central del Ecuador consta de 15 ministerios que regulan todas las actividades sociales y económicas. Existen 2 ministerios que intervienen directamente en el manejo del sector ecoturístico en las áreas protegidas:
Laguna Yanacocha, Corredor Biológico, Reserva Ecológica Antisana - Parque Nacional Llanganates
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Marco general del turismo en el SNAP
El • Ministerio del Ambiente (MAE), organismo nacional encargado del diseño de políticas ambientales y de coordinar estrategias y programas para el cuidado de ecosistemas y el uso sustentable de los recursos naturales. Propone y define las políticas que atañen los niveles apropiados de calidad ambiental, desarrollo de bases para la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad y recursos naturales.
El • Ministerio de Turismo (MINTUR), encargado del desarrollo de la competitividad del sector turístico, y de promocionar el rol del sector como componente clave del desarrollo económico, social y ambiental del país. El MINTUR apunta a conseguir un modelo de admi-nistración pública descentralizado, efectivo y eficiente.
Los fondos designados para estos ministerios no guardan relación con la posición del turismo en la economía nacional. Mientras Ecuador recibe US $ 373 millones del turismo internacional (Fries, R., et. al. 2006), el MINTUR recibe solamente el 0,07% del presupuesto nacional y el MAE el 0,06% (Ministerio de Economía y Finanzas, 2005). Bajo esta situación -con recursos financieros insuficientes- la capacidad institucional de estos ministerios se ve fuertemente limi-tada. El MINTUR y el MAE carecen de capacidades para la efectiva capacitación, regulación y seguimiento.
Indirectamente relacionado con la actividad turística, pero relacionado con los flujos y presu-puestos para las actividades de los ministerios arriba descritos, está el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el cual está a cargo de la generación de las condiciones necesarias para el desarrollo económico y social, en concordancia con las políticas del Estado, con atribuciones para manejar la planificación económica, programación macroeconómica, la redistribución del ingreso y la asignación de los recursos fiscales.
Marco jurídico del Ecuador para el turismo en áreas protegidas
La base legal para realizar actividades turísticas en Áreas Protegidas se encuentra en las siguientes leyes y reglamentos:
Ley de turismo. •
Reglamento Especial de Turismo en Áreas Naturales Protegidas. •
Texto Unificado de Legislación Ambiental. •
Además de normas secundarias. •
Para el presente estudio se debe analizar la situación del turismo en el SNAP desde dos ópticas legales:
Legislación del turismo en áreas protegidas.1.
Legislación del régimen administrativo financiero.2.
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Legislación del turismo en áreas protegidasLos instrumentos legales vigentes para la legislación del turismo en el SNAP son:
Ley de turismo R.O. S-733 del 27 de diciembre de 2002.
Este cuerpo legal, derogó la Ley Especial de Desarrollo Turístico -emitida en el año 1997-, por encontrarla desactualizada. A raíz de la expedición de la nueva Constitución Política en 1998, fue necesario adecuar la normativa de leyes generales a las nuevas disposiciones constitucionales. El Decreto Ejecutivo 1424, publicado en el Registro Oficial 309 de 19 de abril del 2001, declaró como política prioritaria de estado el desarrollo del turismo en el país.
De manera general, la ley establece:
Principios de la actividad turística. •
Objetivos de la política estatal en el tema de turismo. •
Definición de las actividades turísticas. •
Procedimiento para la emisión de licencias únicas de funcionamiento. •
Atribuciones, competencias, directrices y lineamientos del Ministerio de Turismo. •
Tipos y temas de coordinación con otros órganos, entre ellos el Ministerio del Ambiente para •el tema del turismo en Áreas Protegidas.
Patrimonio del Ministerio de Turismo. •
Financiamiento de las actividades turísticas. •
Creación de Fondos para financiamiento. •
Establecimiento de sanciones. •
Reglamento especial de turismo en áreas naturales protegidas. R.O. 656 del 5 de septiembre de 2002.
El presente reglamento fue expedido con anterioridad a la Ley de Turismo, al Reglamento General de Actividades Turísticas y al Reglamento General de Aplicación de la Ley de Turismo. Sin embargo, sus disposiciones no son contrarias a la Ley de Turismo de diciembre del 2002. Posteriormente, será el TULAS -Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria (R.O. EE-2 del 31 de marzo de 2003.)-, el que recoge lo referente al tema de turismo en el SNAP.
En términos generales, el reglamento establece:
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Marco general del turismo en el SNAP
Procedimientos aplicables a la actividad turística en el SNAP. •
Regulación de la actividad SNAP, de acuerdo a las competencias y ámbito de acción del Ministerio •de Turismo y del Ministerio de Ambiente.
Procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones y permisos dentro del SNAP. •
Modalidades turísticas permitidas en el SNAP. •
Instrumentos para las actividades turísticas en el SNAP. •
Reglamento general de aplicación de la ley de turismo. R.O. 244 del 5 de enero de 2004.
Este reglamento establece los procedimientos y regulaciones para implementar la Ley de Turismo publicada en el 2002. Las disposiciones vertidas en éste cuerpo legal complementan lo establecido en los reglamentos de turismo en áreas protegidas, actividades turísticas y de ecoturismo y sustentabilidad. Sin embargo, debido a la extemporaneidad de los demás reglamentos, han surgido varias contradic-ciones en su texto y en su aplicación.
Los preceptos más importantes son los que regulan los siguientes aspectos:
Ámbito de acción. •
Funciones y atribuciones del Ministerio de Turismo. •
Potestad de control (descentralización). •
Temas sometidos a consulta previa. •
Procedimiento para la prestación de servicios materiales por parte de la iniciativa privada. •
Establecimiento de tasas por servicios técnicos y administrativos. •
Descentralización de atribuciones en materia turística. •
Procedimientos y mecanismos de transferencia de atribuciones a los gobiernos seccionales •autónomos.
Procedimiento para la emisión de licencia única anual de funcionamiento. •
Actividades turísticas en el patrimonio nacional de áreas naturales protegidas. •
Disposiciones concernientes al ejercicio del ecoturismo. •
Actualmente existe un proceso de revisión de reforma integral al Reglamento General de Aplicación de la Ley de Turismo.
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En el 2006 se firmaron acuerdos ministeriales que permiten la descentralización turística a nivel de gobiernos seccionales (por parte del Ministerio de Turismo) y la descentralización de competen-cias en temas forestales (Ministerio del Ambiente).
Legislación del régimen administrativo financiero
Esta sección analiza las modalidades legales aplicables a la inversión y reinversión de ingresos que se generen por concepto de turismo en áreas protegidas, para lo cual se debe considerar el marco legal general aplicable al Ministerio del Ambiente, como entidad del sector ejecutivo que cuenta con financiamiento a través de partidas presupuestarias y de la autogestión.
Normativa relativa a la reinversión directa en áreas protegidas de ingresos generados por turismo
La normativa relativa a la reinversión de ingresos generados por turismo en áreas protegidas plantea los siguientes marcos de regulación:
Regulación para que los ingresos de autogestión de área protegida sean reinvertidos directamente en el SNAP
Para lograr una efectiva regulación se debería trabajar en la reglamentación -mediante Decreto Ejecutivo- del artículo 77 de la codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y de Vida Silvestre, relativo a financiamiento. En tal virtud, se propone una norma que permita al Ministerio reinvertir directamente los ingresos recaudados en áreas protegidas.
Volcán Sumaco
45
Marco general del turismo en el SNAP
La administración de los recursos económicos recaudados por los servicios prestados dentro de las áreas naturales protegidas -incluso los fondos obtenidos por la concesión de patentes de operación turística en los parques nacionales5, los permisos de naturaleza similar a las patentes6 y los derechos de ingreso de visitantes a las áreas protegidas7- se depositarán en la Cuenta Especial que se denomi-nará ¨Fondo Forestal¨, del Banco Central del Ecuador, y se invertirán exclusivamente en programas de forestación y reforestación, conservación, manejo forestal, industrialización, capacitación, investi-gación y administración de áreas naturales y de vida silvestre, de conformidad con el distributivo que será elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas y aprobado por la Comisión Especializada Permanente de lo Tributario, Fiscal y Bancario del Congreso Nacional.8
En el TULAS se establece que la programación presupuestaria anual, el establecimiento del calen-dario de desembolsos y la distribución de los valores recaudados estarán a cargo del MAE.9
Según el TULAS, de los valores que se recaudan directamente por las dependencias o funcionarios del MAE se deposita el porcentaje que le corresponde al Distrito Regional en su cuenta de ingresos en el Banco Nacional de Fomento, y el porcentaje correspondiente a Planta Central en sus cuentas rotativas de ingresos del Ministerio del Ambiente.
No obstante, la experiencia histórica demuestra que al regular la reinversión directa de los ingresos recaudados en las áreas naturales protegidas, se ha optado por un escenario legislativo y por un contenido de naturaleza tributaria, regulado en una norma de jerarquía legal.
Existen otros escenarios viables para regular la reinversión directa. basados en experiencias regulato-rias vigentes en el marco del régimen turístico aplicable dentro del patrimonio natural de áreas pro-tegidas y expresadas en el Reglamento General de Actividades Turísticas.10 Estos escenarios deben analizarse en el contexto jurídico apropiado y proveen un elemento de potencial relevancia para los fines de regulación de los ingresos de autogestión.
Dentro de los escenarios se contempla a las comunidades legalmente reconocidas, capaces de ejercer actividades de ecoturismo de manera directa, sin intermediarios, y de realizar la comercializa-ción de sus productos y completar la cadena de valor operativa por sí mismas.
La viabilidad de alternativas jurídicas también puede fundamentarse en la legislación de áreas prote-gidas, según se analiza a continuación:
Escenario alternativo 1: Acuerdo Ministerial
Existe una evidente competencia otorgada al MAE para la administración de los recursos. Tal distribución podría regularse mediante Acuerdo Ministerial, con la finalidad de autorizar la rein-versión de los ingresos de autogestión en las áreas protegidas.
5. Ibíd. Artículo 76, lit. h).
6. Ibíd.
7. Ibíd. Lit. j)
8. Ley Forestal. Artículo 77.
9. T.U.L.A.S. Libro III. Artículo 214.
10. Reglamento General de Actividades Turísticas. Registro Oficial 726 de 17 de diciembre de 2002.
46
La aplicabilidad de esta facultad se evidencia en el Libro IX del T.U.L.A.S.
El problema es que dicha norma no ha sido formulada bajo parámetros de autogestión y la propuesta normativa regularía únicamente la distribución de los fondos para efectos de su reinversión directa. Su depósito en la cuenta única estatal no podría regularse a través de esta alternativa normativa, pues es materia regulada en la Ley de Presupuestos del Sector Público.11 Para que ello ocurra, debe necesa-riamente existir una reforma legal.
Escenario alternativo 2: Decreto Ejecutivo
La alternativa más viable es un Decreto Ejecutivo, pues regularía la distribución de los recursos recau-dados por concepto de pago por servicios en las áreas naturales.
La viabilidad de esta norma se da en la medida en que la norma legal autoriza la inversión de los recursos recaudados por concepto de concesión de patentes de operación turística en los parques nacionales,12 permisos de naturaleza similar a las patentes13 y los derechos de ingreso de visitantes a las áreas protegidas14 por fines relativos a capacitación, investigación y administración de áreas naturales.
11. Artículo 5.
12. Ibíd. Artículo 76, lit. h).
13. Ibíd.
14. Ibíd. Lit. j).
15. Ver Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo III. Editorial Heliasta. Buenos Aires, Argentina, 1972. Pág. 664.
16. Tribunal Constitucional. Resolución No. 017-2002-TC publicada en el Registro Oficial No. 692 de 28 de octubre de 2002 Páginas 29-32.
Fuentes y formas de ingreso al Estado
RECUADRO 5.
Los tributos buscan obtener recursos presupuestarios dirigidos a la prestación y atención de ser-vicios públicos. La Constitución establece tres clases de tributos: impuestos, tasas, y contribucio-nes especiales. Esta diferenciación nace, básicamente, de la naturaleza de los servicios públicos.
Impuestos: son tributos que se pagan por la adquisición/transmisión de bienes, frutos o •mercancías; por los ingresos derivados de actividades mercantiles y por los ingresos deriva-dos del ejercicio de profesiones liberales 15.
Tasas: son aquellos tributos cuyo hecho imponible puede consistir, tanto en una actividad •administrativa de la que deriva un beneficio o ventaja especial para una determinada perso-na, o en una utilización por el particular del dominio público o en una actividad administrativa que afecta especialmente a un administrado.16
Contribuciones especiales: a diferencia de las tasas y de los impuestos, son tributos cuyo •hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio o de un aumento del valor de sus bienes por el sujeto pasivo, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios también públicos.
Fuente: CEDA 2006
47
Marco general del turismo en el SNAP
Aunque la norma legal es clara en cuanto a la inversión de los recursos, no lo es en cuanto a su reinversión directa. Y no lo es porque la norma legal es general y regula todos los aspectos rela-tivos al financiamiento. Ante esta situación, procedería la reglamentación de este artículo mediante un Decreto Ejecutivo, pues la reglamentación de esta norma legal, con el fin específico de deter-minar que los recursos provenientes de los servicios de las áreas protegidas se inviertan en su administración, al no contravenir ni alterar el sentido del artículo 77 de la Ley Forestal, estaría cumpliendo con su función normativa sustancial.
Regulación de cobro de tasas en áreas protegidas
De acuerdo a la Constitución y al Código Tributario, la potestad tributaria le corresponde a la Fun-ción Legislativa a través de Ley.
Estructura del Ministerio del Ambiente del EcuadorLa Ley Forestal y de Áreas Naturales Protegidas y de Vida Silvestre, establece que la máxima auto-ridad ambiental nacional es el Ministro del Ambiente, el cual preside la Comisión Nacional de Coor-dinación, organismo que dirige el Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental17. El Ministerio cuenta con los sectores productivos técnicos, asesores y de apoyo para la aplicación de las polí-ticas ambientales. En el Gráfico 10 puede observarse al nivel técnico-administrativo, representado por las subsecretarías y los distritos regionales.
Los organismos de asesoría son: auditoria interna, asesoría jurídica, planificación y asuntos internacionales.
El nivel de apoyo son todas las unidades a cargo de la subsecretaría de desarrollo organizacional. El director del Parque Nacional Galápagos reporta directamente al (la) Ministro/a.
De acuerdo al Artículo 12 del Libro I de la Autoridad Ambiental, del Texto Unificado de Legis-lación Ambiental Secundaria, las responsabilidades de las autoridades desconcentradas son las siguientes:
Director técnico de área (jefe de distrito regional forestal). •
Profesional líder de equipo regional forestal. •
Profesional líder de equipo regional de biodiversidad, áreas protegidas, vida silvestre, biose- •guridad y acceso a recursos genéticos.
Profesional responsable de área natural protegida. •
Según el Art. 19, las atribuciones y responsabilidades del profesional responsable de área natural protegida son las siguientes:
17. Mecanismo de coordinación transectorial, que integra la cooperación de los diferentes ámbitos de gestión ambiental.
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Asegurar el cumplimiento y difusión de las políticas y estrategias, en su ámbito de acción. •
Asegurar el cumplimiento e implementación del plan de manejo del área natural protegida. •
Cumplir y hacer cumplir el marco legal específico y general en su ámbito de acción. •
Guiar, controlar y disponer atribuciones y responsabilidades a los demás profesionales, téc- •nicos, asistentes y auxiliares del área natural protegida.
Implementar, evaluar y monitorear programas de uso sustentable y conservación de las •zonas de amortiguamiento del área natural protegida, en coordinación con los profesionales de Forestal.
Ministro
Subsecretaría de Gestión Ambiental
Costera
Comisión Nacional de
Coordinación
Dr. PN Galápagos
Subsecretaría de Desarrollo
Organizacional
Auditoría Interna
Asesoría Jurídica
Planificación
Asuntos Internacionales
Subsecretaría de Capital Natural
Subsecretaría de Calidad Ambiental
Dir. Biodiversidad y Áreas Protegidas
Dir. Nacional Forestal
Dir. Control y Prevención de la Contaminación
Dir. Gestión Ambiental Local
Distritos
Estructura organizativa del Ministerio del Ambiente del Ecuador
GRÁFICO 10.
Fuente: Página oficinal del Ministerio del ambiente, www.ambiente.gov.ec
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Marco general del turismo en el SNAP
Turista Área Protegida Distrito RegionalDirección de Gestión
de Recursos financieros
Ministerio de Economía y
Finanzas
52
1
Desarrollar, evaluar y monitorear programas de turismo y recreación orientados a la naturaleza, •en su ámbito de acción.
Fomentar la participación social y comunitaria en la conservación y manejo sustentable del área •natural protegida.
Coordinar y promover la participación de los gobiernos seccionales autónomos en su ámbito •de acción.
Calificar y otorgar licencias a guías naturalistas, de acuerdo a la base legal contenida en el Libro •IV De la Biodiversidad Título V De los Guías Naturalistas del presente Texto Unificado de Legisla-ción Secundaria Ambiental, atribución que también es delegada al Líder de Equipo Regional de Biodiversidad, Áreas Protegidas, Vida Silvestre, Bioseguridad y Acceso a Recursos Genéticos.
Coordinar y trabajar en equipo, con una visión integral, con los profesionales líderes de equipo •regionales y demás profesionales, técnicos, asistentes y auxiliares del distrito regional; y,
Otras atribuciones y responsabilidades delegadas por el Director Técnico de Área (Jefe de Dis- •trito Regional Forestal) y/o Líder de Equipo Regional de Biodiversidad, Áreas Protegidas, Vida Silvestre, Bioseguridad y Acceso a Recursos Genéticos.
Como se desprende del artículo citado, no están definidas de manera específica las relaciones del responsable de área y el de planta central, lo cual genera un vacío legal frente a la vinculación que deberían tener las áreas protegidas con el SNAP.
El flujo de ingresos de carácter turístico en áreas protegidas, se presenta en el Gráfico 11.
Flujo de ingresos de carácter turístico en áreas protegidas
GRÁFICO 5.
A. Pagar boleto
C. Informar venta
D. Informar venta
G. Informar venta
H. Recibir informe
B. Depositar en cuenta BNF
1
2
3
E. Recibir informe
4
F. Verificar depósito
1. Papeleta de depósito BNF2. Informe: Rango de especies vendidas.3. Informe del Distrito
4. Cuenta del BNF5. Informe del Ministerio del Ambiente
DOCUMENTOS UTILIZADOS
50
Los pasos en este flujo se describen a continuación:
El proceso inicia con la 1. compra del boleto de entrada por parte del turista (A) en el área protegida.
El dinero recaudado por los guardaparques (B) es depositado2. en la cuenta del Banco Nacional de Fomento, cuyo beneficiario es el Ministerio del Ambiente.
El informe de venta de entradas (C) debe realizarse al distrito regional3. , a través de la presen-tación de la papeleta de depósito, junto con el informe del rango de especies vendidas.
El distrito regional reenvía el informe (D) a la dirección de gestión de recursos financieros 4. del MAE, ubicada en Quito.
La dirección regional verifica el informe del distrito (E) y el depósito (F) y 5. envía el informe al Ministerio de Economía y Finanzas (H).
La falta de información fidedigna del turismo en el área, es consecuencia de la existencia de dos fuentes de información: una que aporta el número de turistas de acuerdo a los reportes de visitantes, y otra que cuantifica lo mismo a través de la venta de los boletos de entrada, y que es, en definitiva, la única que debería existir.
La existencia de dos fuentes de información se debe a las exigencias de dos direcciones diferentes del MAE:
La Dirección de Biodiversidad y Áreas Protegidas, a la que se reporta el número de turistas que •ingresaron en las áreas.
La Dirección de Gestión de recursos financieros a la que se reportan el número de boletos de •entrada vendidos.
El número de turistas se registra manualmente al ingreso del área junto con el pago del boleto. El llevar dos fuentes de información ha ocasionado que los resultados no coincidan.
Esto deja entrever que el turismo en el MAE llega a un nivel de tarea, cada dirección y persona rea-liza la actividad asignada. No existe una relación constante entre las direcciones, de haberla estas incongruencias de información no existirían. Si el turismo se enfocara como programa y no como actividad, las relaciones entre las direcciones serían continuas.
El turista en todo este ciclo recibe un boleto de entrada, el valor agregado es para el MAE pues la información obtenida le sirve para conocer la demanda actual de turistas nacionales y extranjeros, pero es imposible obtener información más detallada, como cifras de turistas por provincia, número de personas de la tercera edad o niños, procedencias de extranjeros y nacionales, registro por grupos de personas (como familias), entre otros.
El proceso de gasto en áreas protegidas tiene tres momentos:
El requerimiento de recursos.1.
El ejercicio económico o transferencia de los recursos del presupuesto estatal. 2.
51
Marco general del turismo en el SNAP
La liquidación del ejercicio fiscal. 3.
Estos tres momentos se observan en el Gráfico 12.
Distrito RegionalMinisterio de Economía y
Finanzas
Planificación – Dirección de Gestión de recursos financieros
(MAE)
1. Guía Metodológica de Programación y Formulación Presupuestaria2. Plan Operativo Anual3. Informes financieros
DOCUMENTOS UTILIZADOS
Proceso de gasto en las áreas protegidas
GRÁFICO 12.
C. Elaborar planes operativos
A. Enviar la programación y formulación presupuestaria
B. Enviar parámetros a los distritos
E. Revisar el POA en sus tres niveles
F. Formular los presupuestos
I. Gastar los recursos transferidos
H. Transferir los recursos
J. Finalizar ejercicio fiscal K. Recibir informes
D. Consolidar POA de los Distritos
G. Transferir ingresos de autogestión
3
52
El proceso de gasto descrito a continuación, responde a lo estipulado en La Ley Orgánica de Res-ponsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, artículos 2, 18, 34 y 35:
El requerimiento de recursos fiscales empieza con los lineamientos enviados por el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas (MEF), (A) donde se expresan los máximos aumentos al presupuesto. Estos linea-mientos son enviados a Planificación del MAE, que a su vez los envía a los distritos regionales (B).
El MAE tiene dos fuentes de financiamiento estatal:
Los recursos transferidos por el Gobierno Central.1.
Los recursos provenientes del propio MAE, llamados ingresos de autogestión, entre los que 2. se encuentran los ingresos de carácter turístico.
Con dichas directrices los distritos elaboran su plan operativo anual (POA) • (C). Dicho POA con-templa los requerimientos de todo el año para todos los procesos del distrito, entre los que se encuentra áreas protegidas. Las necesidades de las áreas se explicitan en este POA a nivel de actividades.
Planificación recibe todos los POAs de los distritos, los consolida • (D) y los envía al MEF para su revisión (E). De necesitar un cambio en los valores presupuestados, el MEF retorna los POA a Planificación, y esta a su vez al Distrito (C). De lo contrario, los POAs se aprueban por el MEF y se formulan los presupuestos (F), con sus respectivos informes financieros.
El ejercicio fiscal parte de los informes financieros, los cuales contienen el presupuesto para •cada uno de los procesos del distrito. Estos procesos se nutren de dos fuentes: gobierno central y autogestión. La autogestión se maneja y administra desde la dirección de gestión de recursos financieros del MAE, quien transfiere los recursos programados en el presupuesto al distrito (G).
Los recursos del gobierno central son transferidos por el MEF • (H). Una particularidad del ingreso de autogestión se encuentra en su monto, que no detalla su procedencia (turismo u otro tipo de ingreso). Al gastar los recursos el distrito tiene que informar al MEF por medio de los informes financieros.
El ejercicio fiscal finaliza con el cierre de los informes financieros, los cuales son comunicados al •MEF (K). Este cierre implica el gasto total o parcial del presupuesto inicial, dependiendo de los cambios positivos o negativos que se realizan en el transcurso del año fiscal en las dos fuentes de ingreso del distrito.
El total de ingresos de autogestión, generado principalmente por la parte forestal y turística, está a disposición de todos los Distritos y Planta Central. Su redistribución depende del presupuesto de cada distrito. Existen distritos que tienen mayores presupuestos, y por tanto, ocupan un mayor porcentaje del ingreso de autogestión.
En las disposiciones del presupuesto general del Estado 2006, se indica el procedimiento que deben respetar y aplicar los organismos pertenecientes al Gobierno Central. Es aquí donde se establece la existencia de la Cuenta T, el destino de los recursos de autogestión y demás dispo-siciones financieras. La Ley Forestal cumple con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto y Gasto
53
Marco general del turismo en el SNAP
Público, así como la Ley de General de Estado y la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabiliza-ción y Transparencia Fiscal.
El presupuesto de los distritos a cargo de las áreas protegidas analizadas, no cubre todas las nece-sidades. El gasto en turismo necesita mayores recursos, pero no puede aumentarse si se ajusta el presupuesto asignado.
El presupuesto del distrito es histórico. Cada año se asignan los mismos recursos más un aumento porcentual, según las directrices del MEF. La partida de áreas protegidas (valor que comprende a turismo) mantiene estas mismas condiciones en lo que respecta a su gasto. .
Este carácter histórico con que se hace el presupuesto del MAE no considera un criterio de retorno al generador del ingreso de autogestión. El principal fundamento de esta estructura es la “solidaridad” entre distritos, donde el o los distritos generadores de altos ingresos, aportan a aquellos donde los ingresos son mínimos.
La estructura actual del MAE trabaja en turismo por actividades en lugar de programa. Cada direc-ción realiza su labor con intermitentes contactos sobre turismo. Además, el nivel de gasto en turismo en las áreas es independiente al ingreso que generan. Es por eso que se analizan por separado el ingreso y el gasto. Esta independencia entre gasto-ingreso de turismo se debe al carácter histórico del presupuesto del MAE y a la solidaridad que se ha mantenido como criterio de redistribución de los ingresos de autogestión, sin considerar el retorno a las áreas generadoras.
Introducir este criterio en la estructura actual del MAE es necesario si se quieren mantener al menos los niveles actuales de ingreso. Implantar dicho criterio está a favor de la solidaridad, pues con una mayor reinversión existirán mayores recursos a distribuir.
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP)El Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP) fue creado en 1976, a partir de la Estrategia preliminar para la conservación de las áreas silvestres sobresalientes del Ecuador (Putney, 1975), con el propósito de conservar la biodiversidad y el acervo histórico cultural, además de los vestigios, yacimientos y asentamientos arqueológicos del país (GEF, INEFAN, 1998).
Actualmente el SNAP está constituido por 35 áreas naturales: 31 áreas continentales, 3 áreas insulares y 1 área marina, que cubren 4’797.204 has. de superficie terrestre -18,7% del territorio nacional- y 14´110.000 has. de superficie marina (MAE, 2006).
Existen varias categorías de manejo para las áreas protegidas del Ecuador. Aquellas categorías que aplican a las áreas escogidas para el estudio, se describen en el Recuadro 6.
54
Categorías de manejo de las áreas del estudio
RECUADRO 6.
Parque nacional. Debe poseer un mínimo de 10.000 ha. donde se trata de mantener la diversi-dad ecológica y biológica y preservar el material genético con tal manera que no se interrumpan los procesos evolutivos. Además preservan la belleza escénica, formaciones geológicas, y facto-res reguladores del ambiente. Protegen sitios, vestigios y rasgos culturales, todo dentro de terre-nos de propiedad estatal impidiendo todo tipo de ocupación o explotación dentro de los mismos. Deben ser capaces de ofrecer oportunidades de investigación, educación y recreación de forma controlada y con las instalaciones mínimas indispensables.
Reserva ecológica. Debe tener un mínimo de 10.000 ha. de extensión. Contienen recursos natu-rales sobresalientes, sitios, rasgos o especies de gran significado; en un ambiente con poca inter-vención. Su objetivo principal es proteger la diversidad ecológica y biológica fenómenos especiales y factores reguladores del ambiente. Deben ser capaces de ofrecer oportunidades de educación, investigación y recreación. En estos lugares es importante la participación de las comunidades humanas que vivan dentro o en los alrededores.
Reserva de producción faunística. Es un área natural o parcialmente alterada, de extensión va-riable y suficiente para el fomento y uso económico de la fauna silvestre. Las comunidades huma-nas que viven dentro o alrededor del área tienen la prioridad del uso de los recursos y la obtención de los beneficios generados por las actividades permitidas en el área: fotografía, cacería, cosecha de poblaciones naturales y cría y control de poblaciones manejadas
Fuente: Categorías de manejo del SNAP, Dirección Nacional Forestal, 1989.
Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas
Visitación y características de la demanda en las siete áreas del estudio
Visitación
La Tabla 4 refleja la visitación para las siete áreas del estudio, una visitación que representa el 79,73% del total combinado de visitantes de las áreas protegidas continentales del SNAP (87,49% del total de visitantes extranjeros y 76,60% del total de visitantes nacio-nales). El crecimiento ha sido calculado como crecimiento anual promedio (entre el 2001 y el 2005).
Río Segueyo - Reserva Ecológica Cayambe-Coca
56
Extr
anje
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3
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24
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%
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57
Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas
El crecimiento promedio anual en la visitación nacional y extranjera de las áreas -para los 5 años de análisis- está por debajo del 5,44% respecto al crecimiento del turismo en el PN Galápagos (con un crecimiento de 10,8% promedio anual), o respecto al crecimiento del turismo en Ecuador como un todo -arribos internacionales- en el mismo periodo (7,67% de crecimiento promedio anual) (MINTUR, 2006).
La visitación nacional a las áreas del estudio ha mostrado un crecimiento bajo (5,83% de creci-miento promedio anual entre el 2001 y el 2005), especialmente a partir del 2003, cuando se empiezan a llevar registros de visitantes para RE Cotacachi Cayapas al implementarse nuevamente el cobro de la tarifa de ingreso.
A pesar de tener un alto volumen de visitantes, algunas áreas poseen tasas de crecimiento muy bajas, como la RE Cotacachi Cayapas (con un 0,91% en el total y 1,49% para visitantes extranjeros) y el PN Cotopaxi (1,36% para visitantes extranjeros).
Otras áreas inclusive han disminuido su visitación de año a año, produciendo un crecimiento nega-tivo [PN Podocarpus (-2,51% para visitantes extranjeros18) y PN Machalilla (-3,83% para visitantes nacionales y -0,20% en el total)].
El PN Cajas ha tenido un notable crecimiento (34,87%, promedio anual combinado entre el 2001 y el 2005), gracias a la instalación de puestos de control automatizados a la entrada y salida del parque en la vía Cuenca-Molleturo. Nótese que no hay registros para visitantes nacionales en el PN Cajas para el 2002 por situaciones de cambios administrativos. Papallacta ha tenido también un crecimiento importante (15,32% promedio anual combinado entre el 2001 y el 2005).
Los valores expresados en la Tabla 4 se reflejan en los gráficos a continuación. Nótese que existe un decrecimiento importante de la visitación del PN Cotopaxi (para visitantes extranjeros y ecua-torianos), así como para visitantes ecuatorianos en la RE Cotacachi Cayapas en el año 2003, lo cual tiene repercusiones en el patrón acumulado de las áreas de estudio. La caída de la visitación en el PN Cotopaxi fue causada por problemas a nivel administrativo (Rivera, pers. com., 2006) y el la RE Cotacachi Cayapas por la implementación de la tasa de ingreso.
18. Estos porcentajes tienen que ser usados con cautela, ya que en ocasiones las entradas destinadas a visitantes nacionales son entregadas a visitantes extranjeros (por ejemplo la venta de 5 entradas de US $ 2 -destinadas a nacionales- “igualan” una entrada de US $ 10 de un extranjero).
Llamas en páramo - Reserva Ecológica Antisana
58
Número de visitantes total en todas las áreas del estudio por año (2001-2005)
GRÁFICO 13.
0
60.000
120.000
180.000
240.000
300.000
2001 2002 2003 2004 2005
211.757 214.818204.236
235.235
261.738
142.804 139.854 132.086
161.573179.105
68.95374.964 72.150 73.662
82.633
Extranjeros Nacionales Total
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Número total de visitantes por año en áreas del estudio con alta visitación
GRÁFICO 14.
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
2001 2002 2003 2004 2005
9.703 5.980 23.152
30.167 32.10528.313 24.248 27.571
27.868 28.092
66.298 65.723
54.184 73.29687.138
98.501109.550
88.94893.740
102.116
RE Cotacachi Cayapas PN Cotopaxi
PN MachalillaPN Cajas
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
59
Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas
Número total de visitantes por año en áreas del estudio con baja visitación
GRÁFICO 15.
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
2001 2002 2003 2004 2005
2.623
2.306 2.503 2.455
3.516
1.745
2.956 2.7462.577
3.086
4.5744.055
5.132 5.132
5.685
RPF Cuyabeno RE Cayambe Coca PN Podocarpus
GRAFICO 9
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Número de visitantes extranjeros por año en áreas del estudio con alta visitación
GRÁFICO 16.
GRAFICO 10
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
2001 2002 2003 2004 2005
7.227 7.748
8.366 7.672
10.054
2.7785.980
9.181 9.328
9.312
23.24022.602 23.057
24.24324.657
31.37834.393
26.26827.414
33.124
PN Cotopaxi RE Cotacachi Cayapas
PN CajasPN Machalilla
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
60
Número de visitantes extranjeros por año en áreas del estudio con baja visitación
GRÁFICO 17.
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
2001 2002 2003 2004 2005
641 804 812 624 579
4 67 103 71144
3.6853.370
4.363 4.310
4.763
RPF Cuyabeno RE Cayambe Coca PN Podocarpus
GRAFICO 11
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Número de visitantes nacionales por año en áreas del estudio con alta visitación
GRÁFICO 18.
GRAFICO 12
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
2001 2002 2003 2004 2005
21.08616.500 19.205
20.196
18.0386.9250 13.971
20.839
22.793
34.92031.330 27.916
45.882
54.014
75.26186.948
65.89169.497
77.459
RE Cotacachi Cayapas PN Cotopaxi
PN CajasPN Machalilla
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
61
Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas
Número de visitantes nacionales por año en áreas del estudio con baja visitación
GRÁFICO 19.
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
2001 2002 2003 2004 2005
889685 769 822 922
1.982
1.502 1.691
1.831
2.9371.741
2.8892.643 2.506
2.942
RE Cayambe Coca PN Podocarpus RPF Cuyabeno
GRAFICO 13
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Características demográficas y perfil de los visitantes
Visitantes extranjeros
Origen de los visitantes
El análisis de las encuestas para este estudio, indica que los visitantes extranjeros entrevistados provienen principalmente de Europa (entre 35 y 59% para las siete áreas) y de Norte América - EEUU y Canadá- (entre 27 y 46% para las siete áreas). Existe también visitación significativa de colombianos en la RE Cotacachi-Cayapas (13%), y de peruanos en el PN Podocarpus (7%) y en el PN Cajas (13%).
Edad
Los visitantes extranjeros son en su mayoría adultos jóvenes, de entre 18 y 40 años. En el caso de Laguna Grande (RPF Cuyabeno) y Cuicocha (RE Cotacachi Cayapas), los visitantes extranjeros se concentran en el rango de 18 a 29 años. Para los sitios La Toreadora y Los Frailes los rangos de edad de los visitantes tienden a ser más altos, las personas de más de 40 años representan el 44 y el 37% en cada uno de estos sitios de visita.
62
Forma de viaje
La demanda real viaja mayoritariamente en pareja o individualmente -especialmente en el PN Podo-carpus-. La organización del viaje del segmento extranjero es principalmente independiente (FIT’s) para la mayoría de las áreas. En el caso de Cuyabeno (76%) y Cotopaxi (68%), los encuestados afir-maron viajar a través de operadores turísticos o de forma mixta.
Presupuesto diario
Los encuestados declararon tener ingresos anuales de entre US $ 24.000 y US $ 48.000 (mediana) y un presupuesto mediano diario de US $ 40. En el caso del PN Cajas los entrevistados afirmaron que sus ingresos oscilan entre los US $ 48.000 y US $ 72.000 -este incremento se ve reflejado en su presupuesto diario US $ 65 (en mediana) por persona-. En el caso de los visitantes de la RE Cotacachi-Cayapas el presupuesto diario por persona se reduce a US $ 30 y a US $ 20 para el PN Podocarpus.
Visitantes nacionales
Origen de los visitantes
Los visitantes nacionales en las áreas del estudio provienen principalmente de la ciudad de Quito (entre el 42 y el 79% para todas las áreas), seguidos por la ciudad de Guayaquil en el caso del PN Cajas (35%) y del PN Machalilla (17%). No obstante, en el caso del Podocarpus es la ciudad de Loja la que tiene más influencia 25% de la visita.
Tiempo de permanencia
En general, los visitantes nacionales permanecen entre 30 minutos y 2 horas en el sitio de visita, a excepción del sitio de visita Los Frailes (5 horas en mediana).
Edad
El segmento se compone mayoritariamente de adultos jóvenes (entre 18 y 40 años). En el caso de Laguna Grande (RPF Cuyabeno) los visitantes se concentran en el rango de 18 a 29 años. El seg-mento de visitantes nacionales posee rangos de edad inferiores a los visitantes extranjeros.
Forma de viaje
El segmento nacional viaja predominantemente en familia (mediana de 3 y 4 personas) y con vehí-culo propio en forma independiente. En el caso del PN Podocarpus y en la RPF Cuyabeno, viajan en pareja y dependen más de transportes públicos 70% Cuyabeno y 50% Podocarpus.
Presupuesto diario
Los ingresos anuales del segmento -en mediana- están entre US $ 4.800 y US $ 12.000 y un pre-supuesto diario por persona -en mediana- de US $ 20 .
63
Análisis económico del turismo en siete áreas protegidas
Demanda potencial El análisis de la demanda potencial se realizó a bordo del M/N Galápagos Explorer II, donde se entrevistó a turistas de alta capacidad de expendio -53,30% con ingresos anuales superiores a los US $ 84.000,00 anuales-, para determinar el porcentaje de estos turistas que están visitando o que estarían interesados en visitar áreas protegidas en Ecuador Continental, el nivel de satisfacción de aquellos que visitaron las áreas y su disposición al pago en tarifas de entrada.
El análisis concluye que de los turistas encuestados solo un 47,44% visitó o visi-tará las áreas protegidas en el Ecuador con-tinental, dejando de lado un 42,31% de los encuestados, quienes no visitaron ningún área protegida continental durante su paso por Galápagos. El 10,26% de los encuestados no había decidido su visita hasta el momento de la aplicación de la encuesta.
De aquellos encuestados que si visitaron las áreas protegidas, solamente el 34,38% con-sideró su experiencia como muy buena.
El 75% de los visitantes que calificó de regular o mala a su experiencia en las áreas protegidas visitadas, señaló a la falta de planta turística y/o servicios como la causa de su insatisfacción.
A pesar de estos indicativos, los visitantes poseen una disposición al pago mayor a las tarifas actuales de las áreas protegidas. A continua-ción se muestra la mediana de los resultados obtenidos.
Demanda potencial (visitantes en Galápagos)
GRÁFICO 20.
No No lo sé Si
47.44%
10.26%
42.31%
¿Ha visitado o visitará áreas protegidas en Ecuador Continental?
Disposición al pago en áreas protegidas, demanda potencial
GRÁFICO 21.
$ 0
$ 7,50
$ 15,00
$ 22,50
$ 30,00
$ 10,00
$ 20,00$ 20,00$ 20,00$ 20,00
$ 25,00$ 25,00
RPF Cuyabeno
PN Machalilla
PN Cotopaxi
PN Podocarpus
RE Cayambe Coca
PN Cajas
RE Cotacachi Cayapas
Ingresos turísticosModelo de generación actual de ingresos turísticos
Según el libro IX del TULAS (Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente) las siguientes son las fuentes de ingreso por autogestión -relacionadas con turismo- en las áreas protegidas:
Ingreso por entradas de visitantes a áreas naturales protegidas. •
Alquiler de cabañas y áreas de acampar. •
Emisión de patente operación turística. •
Emisión de permisos para la realización de filmaciones y documentales de carácter •comercial en áreas naturales.
Otorgamiento de licencias de guías naturalistas. •
Reserva Ecológica Cotacachi - Cayapas
65
Ingresos turísticos
De estas fuentes, la más importante es la generada por ingresos por entradas de visitantes a áreas naturales prote-gidas. Los ingresos generados por las siete áreas del estudio en el 2005 fueron de US $ 883.444,75, de los cuales US $ 846.508,75 -un 95,82%- se generan por entradas de visitantes (Ver Tabla 6). Otros ingresos (patentes, licencias, etc.) generaron apenas US $ 36.936,00 -sumatoria de todas las áreas-, es decir un 4,18% del total de ingresos generados por el turismo en las áreas del estudio. No existen ingresos por concesiones o arrendamiento, lo que demuestra que se están perdiendo actualmente ingresos importantes para negocios complementarios.
Un detalle de las tasas de operación turís-tica, tasas por filmación y tasas para obten-ción de licencias de guías naturalistas, se expone en la Tabla 7.
Área protegida Tipo de turista Costo US $
PN Machalilla
Área continentalVisitantes nacionales $ 2,00
Visitantes extranjeros $ 12,00
Insular y continentalVisitantes nacionales $ 5,00
Visitantes extranjeros $ 20,00
PN Cajas, PN Cotopaxi, PN Podocarpus, RE Cayambe CocaVisitantes nacionales $ 2,00
Visitantes extranjeros* $ 10,00
Laguna de CuiocochaVisitantes nacionales $ 0,50
Visitantes extranjeros $ 1,00
RPF CuyabenoVisitantes nacionales $ 5,00
Visitantes extranjeros $ 20,00
*El Parque Nacional Cajas tiene una tarifa de US $ 1,50 para el turista nacional.
Tarifas de entrada vigentes para las áreas de estudio
TABLA 5.
Fuente: Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente.
Ingresos visitantes extranjeros
PN Podocarpus $ 4.742,00 RE Cotacachi Cayapas $ 24.380,00 PN Cajas $ 88.289,00 RPF Cuyabeno $ 79.296,00 PN Cotopaxi $ 312.500,00 PN Machalilla $ 124.302,00 RE Cayambe Coca $ 1.450,00
Total ingresos extranjeros $ 634.959,00
Ingresos visitantes nacionales
PN Podocarpus $ 4.897,00 RE Cotacachi Cayapas $ 35.920,00 PR Cajas $ 32.415,75 RPF Cuyabeno $ 3.875,00 PN Cotopaxi $ 85.427,00 PN Machalilla $ 42.838,00 RE Cayambe Coca $ 6.177,00
Total ingresos nacionales $ 211.549,75
Total $ 846.508,75
Ingresos por entradas de visitantes en las siete áreas del estudio, en el 2005
TABLA 6.
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
66
Cambios en las tarifas basados en estudios de valoración contingente
La respuesta del mercado a los cambios en la tarifa de ingreso -basados en un análisis de valora-ción contingente- muestran la curva decreciente (teóricamente, como se explica en el Recuadro 7), en donde a mayor incremento de tarifa menor es el número de visitantes dispuestos a pagar el
Área protegida Costo en US $
RPF Cuyabeno$ 25
PN Cotopaxi
PN Cajas$ 15
RE Cotacachi Cayapas
PN Podocarpus$ 10
RE Cayambe Coca
PN Machalilla (Isla de la
plata, embarcaciones
hasta 16 pasajeros)
$ 80
PN Machalilla
(área continental)$ 25
Tipo de filmaciónDerecho de
filmación (US$)Garantía por
filmación (US$)
Comercial nacional de
hasta 30 minutos$ 500 $ 2.500
Comercial extanjero de
hasta 30 minutos$ 2500 $ 5.000
Spots televisivos $ 500 $ 1.000
CD-ROM $ 200 $ 400
Otorgamiento de licen-cias de guías naturalistas
Costo en US $
Emisión carnet guías
naturalistas I $ 10
Emisión carnet guías
naturalistas II$ 30
Emisión carnet guías
naturalistas III$ 50
Tasas para: operación turística, filmaciones y licencias de guías naturalistas
TABLA 7.
Fuente: Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerios del Ambiente, Libro I: De la Autoridad Ambiental.
* Multiplicados por el cupo autorizado Hongo - Parque Nacional Llanganates
67
Ingresos turísticos
nuevo valor, lo cual resulta finalmente en una pérdida de mercado. Se espera que este efecto sea más marcado entre las y los visitantes nacionales. La evolución negativa del número de visitantes respecto a un aumento en las tarifas puede ser reducido y hasta revertido con mayor inversión en la calidad del servicio provisto.
Por ejemplo, el Gráfico 22 (para el PN Cajas) indica que con un incremento de US $ 2 no se pierde mercado (el 100% del mercado se retiene), mientras que con un incremento de US $ 10 se pierde un 44% del mercado (manteniéndose un 56% del mercado).
¿Es un aumento de tarifa la causa de la caída en demanda?
RECUADRO 7.
¿Normalmente se piensa que la demanda es elástica al aumento de precios, es decir responde negativamente (pérdida de mercado) al incremento de tarifas. Sin embargo la elasticidad de la demanda o respuesta al precio varía dependiendo de las características del sitio y del tipo de visitantes que recibe. La demanda en sitios que poseen varios sustitutos, es decir que no son sitios “especiales” o “únicos”, tiende a ser más elástica que la demanda de sitios que no tienen atractivos similares. La elasticidad de la demanda también está ligada al nivel de ingresos, a menores ingresos mayor elasticidad (Lindberg, 2001).
De todas formas la visitación en áreas naturales generalmente es inelástica, demostrando que el porcentaje de pérdida de mercado es menor en relación al porcentaje de aumento en las tarifas. Por ejemplo en el Parque Nacional Rocky Mountain no se registró pér-dida de mercado luego de haber duplicado el valor de las tarifas (incremento en las tarifas de US$ 5 a US$ 10). Resultados similares se dieron en áreas protegidas en el oeste de Canadá, donde se duplicó en valor de las tarifas por 3 años consecutivos y los niveles de visitación permanecieron constantes (McCarville, et al 1999). Ejemplos similares se han dado en el Parque nacional Galápagos (Ecuador) y la Reserva Eduardo Avaroa (Bolivia)
De esta manera los visitantes parecen no solamente aceptar el pagar mayores tarifas sino que las toman como los nuevos precios de referencia. Sin embargo hay que tomar en cuenta que en todos los casos los visitantes aceptan los incrementos debido a que reconocen que el alto nivel de su experiencia y el buen manejo de los sitios de visita, dependen de los ingresos reportados por las entradas (Lindberg, 2001).
Sensibilidad al precio (para visitantes internacionales, en el PN Cajas)
GRÁFICO 22.
0
20
40
60
80
100
2 5 10 15 20 25 30 40
411
192929
43
58
71
78
Incremento propuesto sobre la tarifa actual (en US $)
Por
cent
aje
del m
erca
do r
eten
ido
Datos Modelo
19. Debido a que el tamaño de la muestra varía de un sitio a otro el número de respondientes para cada nivel de incre-mento de precio puede ser pequeño y pueden haber irregularidades en las barras (los porcentajes no decrecen a medida que el precio aumenta)
68
20. Con el porcentaje de crecimiento actual.
En el Gráfico 22, las barras muestran el porcentaje de encuestados que, para cada incremento de precio respondieron afirmativamente su visita al parque. La curva es el resultado de un modelo eco-nométrico que predice la demanda en base a los datos levantados. El modelo conjuga datos entre los diferentes niveles de precio, “suavizándolos” para permitir las simulaciones de este estudio19.
Los cambios en las tarifas, incluso pequeños, podrían tener grandes impactos tanto en una poten-cial pérdida de mercado como en cambios en los ingresos, dependiendo de la elasticidad de la demanda. Por ejemplo un incremento de US $ 2 en la tarifa actual del PN Podocarpus para extranjeros -es decir, de US $ 10 a US $ 12-, tendría un efecto negativo en términos de pérdida de mercado -49,69%- y una pérdida en ingresos -pasando de US $ 4.521,30 a US $ 2.820,55 20 (anual). Es decir, los visitantes extranjeros no están dispuestos a pagar más para visitar el PN Podocarpus en las acondiciones actuales. Esta reacción puede estar parcialmente relacionada al grado de satis-facción del visitante respecto al área, como se puede ver en el Gráfico 23 y el Gráfico 24.
Un ligero incremento de la tarifa (de US $ 1 a US $ 3) resultaría en una disminución del número de visitantes, como es el caso de la RE Cotacachi Cayapas -28,21% de pérdida de mercado, para extranjeros-, pero aumentaría dramáticamente los ingresos (pasando de US $ 24.964,07 a US $ 54.172,36), lo que indica que las tarifas actuales para extranjeros de la RE Cotacachi Cayapas estarían subvaloradas.
En el caso de la RPF Cuyabeno, los visitantes están dispuestos a pagar más sin que se afecte en absoluto el porcentaje del mercado. Por ejemplo un incremento de US $ 10 sobre la tarifa actual -es decir US $ 30 en vez de US $ 20- no causaría una disminución significativa en el por-centaje del mercado (el 85,29% se retiene) y aumentaría los ingresos de manera significativa (de US $ 87.445,42 a US $ 118.844,68).
Relación de la tarifa versus la experiencia del visitante. Visitantes extranjeros
GRÁFICO 23.
Por
cent
ajes
de
los
encu
esta
dos
Si No
¿Cual es su nivel de satisfacción respecto al precio pagado?
0%
20%
40%
60%
80%
100%42%26%14%7%5%10%
Cajas
Cotacachi - Cayapas
CuyabenoCotopaxi
Machalilla
Podocarpus
58%
74%
86%86%93%95%
90%
69
Ingresos turísticos
Estos tres ejemplos (PN Podocarpus, RE Cotacachi-Cayapas y RPF Cuyabeno) ilustran la impor-tancia de la implementación de tarifas basadas en un análisis de la demanda y reflejan la reacción del mercado respecto a la experiencia en el sitio.
Este análisis servirá de base para las simulaciones presentadas en el capítulo Modelo financiero actual, en la página 80.
Relación de la tarifa versus la experiencia del visitante. Visitantes nacionales
GRÁFICO 24.P
orce
ntaj
es d
e lo
s en
cues
tado
s
Si No
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Cajas
Cotacachi - Cayapas
CuyabenoCotopaxi
Machalilla
Podocarpus
19%11%13%5%7%1%
¿Cual es su nivel de satisfacción respecto al precio pagado?
81%87%87%
95%93%99%89%89%
Diferenciación de tarifas para extranjeros y nacionales en las áreas protegidas
RECUADRO 8.
En muchos países existe una polémica respecto a si las tarifas de ingresos deberían estar dife-renciadas o no. Los argumentos a favor de la diferenciación tarifaria o discriminación por precio, recomendada en el presente estudio, son:
Las áreas protegidas, por su contribución a la conservación de la biodiversidad, tienen un •carácter global que determina su importancia, ligada a valores económicos internacionales.
En el caso de existir una disparidad importante entre los ingresos de visitantes nacionales y •extranjeros, y por ende de la disposición a pagar por ello, se justifica el beneficiar a los visitan-tes de menores ingresos.
Al contribuir al fisco con sus impuestos, los visitantes nacionales asumen parte de la respon-•sabilidad del Estado respecto al manejo de áreas.
Los visitantes nacionales se benefician de las áreas protegidas, no solo en términos de re-•creación, sino de educación ambiental. Esto crea un círculo, ya que a través de la educación ambiental de los visitantes nacionales se aumentan las oportunidades de conservación de las áreas protegidas. Esta relación no se da con visitantes extranjeros.
Gasto de manejo turísticoEl turismo en áreas protegidas crea impactos -tanto positivos como negativos (ver Recuadro 9)- y requiere de inversiones (tanto corrientes como de capital) para que pueda ser una actividad que se perpetúe en el tiempo. Sin embargo, en la mayoría de áreas del estudio, el turismo no posee un presupuesto acorde a sus necesidades reales, y no se toman en cuenta los impactos negativos producidos por la actividad, asumiéndose que no se requiere de un gasto para minimizar los mismos. En esta sección se presenta un resumen de la situación actual y el modelo de sustentabilidad propuesto en términos financieros, así como la justificación de estos valores.
Para el cálculo del gasto corriente actual -Recuadro 10- (con datos del 2005) los consultores se basaron en distintas fuentes de información, incluyendo el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), el plan operativo anual (POA) de cada distrito regional de las áreas del estudio, el POA 2005 de la Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, el plan anual de
Flora - Parque Nacional Cotopaxi
71
Gasto de manejo turístico
Categorías propuestas para el manejo turístico
RECUADRO 11.
gasto 2005 del Fondo de Áreas Protegidas (FAP), base de datos del estudio “Análisis de las Necesidades de Financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador” e información otorgada por la Fundación Rumicocha.
Para calcular el gasto corriente y los valores de inversión de capital para el modelo de umbral de sustentabilidad, se trabajó de manera participativa con varios actores (que incluyeron jefes de distrito, respon-sables de área, personal del MAE, per-sonal de la Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, representantes de la Fun-dación Rumicocha), además de incluir las recomendaciones de los consultores.
Fuentes de presión en los sitios del estudio
RECUADRO 9.
Se han determinado las fuentes de presión en el ambiente causadas por la actividad turística en los sitios de estudio:
En • Cajanuma, la contaminación por aguas servidas.
En • Cuicocha, la contaminación de la laguna y los disturbios a la avifauna.
En • La Toreadora, la erosión de los senderos.
En • Laguna Grande, la erosión y los disturbios a la fauna en los senderos.
En • Limpiopungo, la erosión, los daños a la vegetación, el ruido y los disturbios a las aves acuáticas.
En • Los Frailes, la erosión, los daños en la vegetación y la basura.
En • Papallacta, la basura (en el sector de la Virgen), la erosión en el sendero La Virgen-Papallacta y la erosión en las orillas de la laguna.
Gasto corriente
RECUADRO 10.
El gasto corriente es aquel que afecta ex-clusivamente al periodo en el que se origi-na. Son los gastos constantes, necesarios para garantizar el adecuado manejo de la actividad turística. El gasto corriente se re-fleja en el estado de pérdidas y ganancias.
Categoría Color
I. Monitoreo y minimización de impactos ambientales. verde
II. Planta, servicios e infraestructura. amarillo
III. Información, interpretación y promoción. naranja
IV. Seguridad. lila
V. Sueldos, capacitación y gestión. azul
72
Una vez obtenida la información se procedió a organizar los rubros en categorías y se les asignó un color específico (ver Recuadro 11) y se cuantificó el gasto en términos actuales e ideales, incor-porándolos a la herramienta de modelaje.
Manejo de presupuesto destinado a turismoEl turismo, a pesar de ser la principal fuente de autogeneración de ingresos para las áreas, no tiene una planificación como programa -con excepción del PN Cajas y Papallacta (en la RE Cayambe Coca)- sino que se incluye en el plan operativo dentro de algunos componentes gene-rales como son:
Mantenimiento de infraestructura turística. •
Mantenimiento caminos y vías. •
Mantenimiento de senderos. •
Control y atención de visitantes. •
Nótese que componentes cruciales para el desarrollo adecuado de la actividad turística como monitoreo y minimización de impactos ambientales, información al visitante, seguridad, promo-ción, interpretación, entro otros, no están incluidos en los planes operativos.
Los distritos regionales, al no tener un presupuesto acorde al total de sus necesidades reales -reflejadas en el modelo de umbral de sustentabilidad de éste análisis-, tienen que enfocar su presupuesto en las necesidades emergentes, sin poder proyectarse hacia estrategias sustenta-bles para el turismo.
Los informes financieros del distrito regional, tienen montos generales para el gasto en áreas pro-tegidas, en los que no se detalla cómo este gasto se distribuye en las actividades realizadas en el área, por tanto el gasto en turismo no se puede visualizar.
Los presupuestos de los planes operativos anuales son estáticos, es decir se repiten año tras año sin que puedan adaptarse a las cambiantes situaciones del turismo, las necesidades de los visitantes o los impactos generados por esta actividad.
La totalidad de los ingresos de autogestión generados por las áreas, se distribuye a los distritos regionales en función del nivel de gasto. Si un distrito regional tiene un nivel alto de gasto, se nutre de los ingresos de autogestión. Pero no necesariamente estos distritos tienen a su cargo las áreas que generaron dichos ingresos.
Gasto corriente actual y propuesto (para el umbral de sustentabilidad)
El análisis efectuado en las siete áreas indica que en general los costos de manejo del turismo están subvalorados en todas las categorías propuestas para este estudio, con excepciones particulares
73
Gasto de manejo turístico
-las cuales serán analizadas más adelante-. Los gráficos a continuación reflejan las diferencias entre la situación actual y la propuesta, esta última para alcanzar el umbral de sustentabilidad.
Gasto corriente anual (total) para las 7 áreas
2005 Umbral de sustentabilidad Brecha
$ 0
$ 10.000
$ 20.000
$ 30.000
$ 40.000
$ 50.000
$ 60.000
$ 22.023,60
$ 49.484,78
$ 27.461,18
Información, interpretación y promoción
$ 0
$ 50.000
$ 100.000
$ 150.000
$ 200.000
$ 250.000
$ 300.000
$ 93.256,00
$ 265.666,77
$ 172.410,77
$ 0
$ 20.000
$ 40.000
$ 60.000
$ 80.000
$ 100.000
$ 120.000
$ 140.000
$ 94.138,99
$ 117.240,00
$ 23.101,01
Planta, servicios e infraestructura
$ 0
$ 10.000
$ 20.000
$ 30.000
$ 40.000
$ 50.000
$ 60.000
$ 70.000
$ 80.000
$ 90.000
$ 100.000
$ 74.372,00
$ 87.438,67
$ 13.066,67
Seguridad
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 334.920,59
$ 585.120,22
$ 250.199,63
Sueldos, capacitación y gestión
$ 0
$ 10.000
$ 20.000
$ 30.000
$ 40.000
$ 50.000
$ 60.000
$ 70.000
$ 51.130,00
$ 65.290,78
$ 14.160,00
Monitoreo y minimización de impactos ambientales
Gasto corriente actual (2005) y gasto corriente propuesto (umbral de sustentabilidad) -por año en sumatoria de las siete áreas protegidas del estudio por categorías-
GRÁFICO 25.
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
74
Para alcanzar un nivel mínimo de sustentabilidad (para evitar una degradación del capital natural y mejorar la experiencia y seguridad del visitante, así como las condiciones de manejo) se requiere aumentar el gasto corriente anual de US $ 250.199,63 a US $ 585.120,22 (una brecha de US $ 334.920,59), -para las siete áreas del estudio-.
Costo de manejo -en gasto corriente- por categoría
Monitoreo y minimización de impactos ambientales
Situación actual
A pesar de ser un elemento crítico para el manejo de turismo en áreas naturales, no aparece como un rubro específico en la mayoría de los planes operativos anuales. Nótese que solamente el PN Cajas, RE Cotacachi-Cayapas y RE Cayambe Coca contemplaban en el 2005 algún tipo de actividad enfocada a minimizar los impactos generados por el turismo en los sitios del estudio.
Metodologías inapropiadas de manejo de visitantes (como capacidad de carga21) están incorpo-radas en los planes de manejo de todas las áreas del estudio. Además de ser inapropiadas, tam-poco se utilizan -con excepción de RPF Cuyabeno y PN Cajas (este último con una metodología de capacidad de carga modificada). Solamente Papallacta (RE Cayambe Coca) utiliza una metodología de manejo flexible de visitantes (LAC -o límites de cambio aceptables-).
Con excepción del PN Cajas y Papallacta (RE Cayambe Coca), el resto de áreas carecen de un encargado específico para el manejo ambiental relacionado con el turismo -por lo que esta acti-vidad reacae en el responsable de área-.
Modelo propuesto (umbral de sustentabilidad)
El modelo propuesto para llegar al umbral de sustentabilidad incluye la incorporación de sistemas flexibles de manejo de visitantes (específicamente límites de cambio aceptable -LCA-, reempla-zando a la de capacidad de carga). También incluye el desarrollo e implementación de códigos de conducta para visitantes, la implementación de técnicas apropiadas para manejo de desechos y la compra e instalación de basureros.
En el Gráfico 26 se compara el gasto corriente actual (2005) con el gasto corriente requerido para alcanzar el umbral de sustentabilidad.
21. Capacidad de carga es una metodología en desuso, ya que está enfocada únicamente a números de visitantes y no toma en cuenta otras variables -como comportamiento de los visitantes-. Otras metodologías más flexibles, la de Límites de Cambio Aceptable, por ejemplo, han reemplazado la metodología de capacidad de carga para el manejo turístico en áreas protegidas.
75
Gasto de manejo turístico
Planta, servicios e infraestructura
Situación actual
La situación de la planta turística en infraestructura, así como las actividades y servicios ofrecidos al visitante en la mayoría de las áreas del estudio, es crítica. Los servicios en la mayoría de casos son proveídos por los guardaparques, quienes están a cargo de la limpieza de la planta turística y en algunas situaciones actúan como guías, lo cual les resta tiempo para las funciones de control y vigilancia que les fueron asignadas.
En el caso de los sitios con planta turística manejada por la empresa privada, no se contempló el costo de manejo (ni en gasto corriente ni en inversión de capital), pero si se incluyó la herramienta recomendaciones, para que sus activos fueran mejorados o reemplazados (por ejemplo reem-plazar en Cuicocha y en Cuyabeno los actuales motores fuera de borda de 2 tiempos por unos de 4 tiempos -más eficientes, menos ruidosos y menos contaminantes-). La misma consideración fue utilizada en el caso de infraestructura de apoyo (por ejemplo, carreteras), pues aunque en muchos casos debe ser mejorada, su costo no ha sido cargado a la administración de las diferentes áreas.
Además de mejorar la experiencia de los visitantes, la planta turística puede contribuir a disminuir los impactos negativos en los sitios de visita. Por ejemplo, un sendero elevado alrededor de Lim-piopungo puede ayudar a minimizar la erosión y a evitar el impacto en los patrones de anidación de aves acuáticas. La implementación de vestidores en Los Frailes puede minimizar daños en la vegetación y evitar la erosión en la orilla de la playa.
Gasto corriente para monitoreo y minimización de impactos ambientales, por área (2005 vs. umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 26.
$ —
$ 2.000,00
$ 4.000,00
$ 6.000,00
$ 8.000,00
$ 10.000,00
$ 12.000,00
$ 14.000,00
$ 16.000,00
$ 18.000,00
$ 20.000,00
PN Podocarpus
RE Cotacachi CayapasPN Cajas
RPF Cuyabeno
PN Cotopaxi
PN Machalilla
RE Cayambe Coca
$ 2
.40
0,0
0
$ 1
2.4
26
,00
$ 1
2.7
26
,00
$ 7
.62
6,0
0
$ 1
0.1
60
,00
$ 9
.52
6,0
0
$ 1
0.4
26
,00
$ —
$ —
$ —
$ —
$ 2
.40
0,0
0
$ 1
0.1
60
,00
$ 1
,60
0.0
0
2005 Umbal de sustentabilidad
GRAFICO 12-20
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
76
Nótese que en el 2005 se realizaron inversiones importantes en Cuicocha y Los Frailes (con recursos del GEF), así como en Papallacta (con recursos del programa Parques en Peligro, con fondos de TNC y la Fundación Rumicocha) y en La Toreadora (con fondos de la Corporación Muni-cipal Parque Nacional Cajas).
En muchos casos, el transporte y las comunicaciones son también deficitarios. La comparación del gasto corriente actual (2005) con el gasto corriente necesario para alcanzar el umbral de susten-tabilidad, se expone en el Gráfico 27.
Modelo propuesto (umbral de sustentabilidad)
El modelo propuesto se enfoca hacia el mejoramiento de la planta existente, especialmente en lo que se refiere a bienes básicos, como servicios higiénicos. También contempla la imple-mentación de senderos interpretados ambientamente o guiados, el mantenimiento de los ya existentes; la construcción o adecuación de casetas para guardaparques y el mejoramiento de las comunicaciones.
Información, interpretación y promoción
Situación actual
En el PN Cajas y Papallacta (RE Cayambe Coca) se entrega al visitante un folleto informativo junto con el ticket de ingreso. De todas las áreas, el PN Cajas es el que ha efectuado mayor gasto corriente y mayor inversión de capital en información y promoción, a través de materiales como folletos para el visitante, guías de aves y plantas y discos compactos con información sobre el área.
Gasto corriente para planta, servicios e infraestructura, por área (2005 vs. umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 27.
PN Podocarpus
RE Cotacachi CayapasPN Cajas
RPF Cuyabeno
PN Cotopaxi
PN Machalilla
RE Cayambe Coca
GRAFICO 13-21
$ 0
$ 5.000
$ 10.000
$ 15.000
$ 20.000
$ 25.000
$ 30.000
$ 35.000
$ 40.000
$ 45.000
$ 1
6.5
26
,00
$ 3
8.3
94
,00
$ 1
3.6
26
,00
$ 9
.01
6,0
0
$ 2
2.4
52
,00
$ 8
.62
6,0
0
$ 8
.60
0,0
0
$ 7
.78
0.0
0
$ 4
.50
0,0
0
$ 5
00
,00
$ 7
90
,00
$ 6
.00
0,0
0
$ 9
31
,01
$ 2
.60
0,0
0
2005 Umbal de sustentabilidad
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
77
Gasto de manejo turístico
En el PN Podocarpus se entrega un folleto impreso bajo la gestión del INEFAN. En las otras áreas no se entrega ningún material impreso. La mayoría de sitios no posee material informativo en otros idiomas además del español.
Algunos sitios cuentan con centros de interpretación bien desarrollados (como Cuicocha y La Toreadora), con técnicas interpretativas adecuadas. La RPF Cuyabeno -en el Puente del Río Cuya-beno- tiene un centro modesto (financiado por la Fundación Yanpaz). En Cotopaxi existe un museo en muy mal estado en el centro de visitantes, sin cualidades interpretativas.
Cajanuma tiene un centro de interpretación que fue desarrollado sin el empleo técnicas interpreta-tivas y permanece cerrado, a menos que se solicite al guardaparques una visita.
Cajanuma cuenta además con dos senderos interpretativos bien logrados -sendero autoguiado del Oso de Anteojos y sendero del Bosque Nublado-. Los Frailes cuenta con un sendero interpre-tativo -Sendero del Sol-, sin embrago los letreros interpretativos son ilegibles, por lo que es nece-sario reemplazarlos. La Toreadora no cuenta con senderos interpretativos, pero se porporciona información sobre los senderos y los atractivos en un folleto entregado al ingreso. No existen senderos interpretativos autoguiados en Cuyabeno, Cuicocha ni Papallacta.
En algunos casos se requiere aumentar urgentemente la visitación, para reducir el costo por visi-tante (específicamente Cajanuma y Papallacta). Ambos tienen mercados potenciales importantes (Vilcabamba y Termas de Papallacta respectivamente), por lo que se necesita desplegar una cam-paña promocional en estos destinos22.
Modelo propuesto (umbral de sustentabilidad)
22. Fundación Rumicocha y Termas de Papallacta firmaron, en el 2005, un acuerdo comercial para promocionar el sitio dentro de la reserva. La Fundación Rumicocha ha entregado publicidad para su distribución en Termas de Papallacta
Gasto corriente para información, interpretación y promoción por área (2005 vs. umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 28.
$ 0
$ 5.000
$ 10.000
$ 15.000
$ 20.000
$ 25.000
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$ 2
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0
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,00
$ 2
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0,0
0
$ 3
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0
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$ 9
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$ 2
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00
,00
$ 8
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,00
2005 Umbal de sustentabilidad
GRAFICO 14-22
PN Podocarpus
RE Cotacachi CayapasPN Cajas
RPF Cuyabeno
PN Cotopaxi
PN Machalilla
RE Cayambe Coca
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
78
El modelo propuesto se orienta al diseño, impresión y distribución de folletos informativos para el visitante, los cuales, en algunos casos, también servirán como material publicitario. Además se incluyen letreros interpretativos y el mejoramiento de los centros de interpretación y señalética.
En el Gráfico 28 se compara el gasto corriente actual (2005) con el gasto corriente requerido para alcanzar el umbral de sustentabilidad en la categoría información, interpretación y promoción.
Seguridad
Situación actual
La seguridad es otra categoría crítica identificada en las áreas del estudio. Robos y asaltos a visi-tantes se han dado en Cuicocha, Cuyabeno, Cotopaxi y Machalilla y los guardaparques se ven limi-tados por no poder portar armas. En algunas áreas (Machalilla) se ha solicitado ayuda a la Policía Nacional. En todas las áreas con problemas de seguridad se advierte al visitante de los riesgos que corre y se le recomienda no usar algunas instalaciones (como el sendero alrededor de la laguna de Cuicocha o el Sendero del Sol en Los Frailes). Por otro lado, no hay un sistema de minimización de riesgos en caso de accidentes. Pese a que los guardaparques en todas las áreas han recibido cursos de capacitación en primeros auxilios, carecen de equipos y botiquines. Algunas áreas tam-bién carecen de equipos especializados como botes de rescate, oxígeno, extintores, entre otros.
Modelo propuesto (umbral de sustentabilidad)
El modelo propuesto considera la contratación de guardias de seguridad independientes, así como la contratación de paramédicos, instalación de pasamanos y barreras, la compra de equipos de comunicación y evacuación y la dotación de botiquines.
La comparación del gasto corriente necesario para alcanzar el umbral de sustentabilidad con el gasto corriente actual (2005), se expone en el Gráfico 29.
Gasto corrriente para seguridad, por área (2005 vs. umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 29.
$ 0
$ 5.000
$ 10.000
$ 15.000
$ 20.000
$ 25.000
$ 30.000
$ 2
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0
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0
$ 1
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,00
$ 1
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$ 2
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$ 4
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0
$ 0
$ 0
$ 0
$ 0 $ 1
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0,0
0
$ 1
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$ 4
00
,00
2005 Umbal de sustentabilidad
GRAFICO 15-23
PN Podocarpus
RE Cotacachi CayapasPN Cajas
RPF Cuyabeno
PN Cotopaxi
PN Machalilla
RE Cayambe Coca
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
79
Gasto de manejo turístico
Sueldos, capacitación y gestión
Situación actual
Al realizar el diagnóstico fue difícil separar, en los sueldos de los guardaparques lo concerniente a control y vigilancia de lo que es manejo turístico. En realidad el turismo distrae en muchos casos a los guardaparques de sus actividades principales, y ocupan mucho tiempo en el cobro de entradas, controlando turistas, limpiando servicios higiénicos o incluso guiando.
Por otro lado, se evidencia en ellos la falta capacitación en manejo de visitantes, relaciones públicas, servicio al visitante, aspectos muy demandados en todas las áreas del estudio.
Modelo propuesto (umbral de sustentabilidad)
En el modelo propuesto se incluye personal independiente encargado de la limpieza de la planta turística y las instalaciones (lo cual puede generar trabajo para las comunidades locales). Pese a que la tercerización es legalmente factible y ha sido recomendada por los responsables de las áreas, en este análisis no se ha considerado como un costo adicional, sino que se lo ha incluido el pago a encargados del control de entradas de visitantes.
También se incluyen cursos y talleres de capacitación en turismo para guardaparques, y la compra de equipos para el control de ingresos de visitantes.
En el Gráfico 30 se compara el gasto corriente actual (2005) con el gasto corriente requerido para alcanzar el umbral de sustentabilidad de la categoría sueldos, capacitación y gestión.
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Gasto corrriente para sueldos, capacitación y gestión por área (2005 vs. umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 30.
$ 0
$ 10.000
$ 20.000
$ 30.000
$ 40.000
$ 50.000
$ 60.000
$ 4
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$ 2
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$ 1
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0
$ 1
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,00
$ 2
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22
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2005 Umbal de sustentabilidad
GRAFICO 16-24
PN Podocarpus
RE Cotacachi CayapasPN Cajas
RPF Cuyabeno
PN Cotopaxi
PN Machalilla
RE Cayambe Coca
Modelo financiero actual y escenarios alternativosEn esta sección del análisis se trata a las áreas -en una extrapolación de los valores por sitio- como productos turísticos, para generar un estado financiero de pérdidas y ganan-cias. Con este propósito se comenzó por la utilización de los datos generados por los encargados del manejo de las diferentes áreas, en términos de números de visitantes -nacionales y extranjeros- y de ingresos monetarios.
Partiendo de esta información se procedió a efectuar varias simulaciones para determinar:
El impacto de los cambios de tarifa en términos de pérdida de mercado, y el aumento •o la pérdida de ingresos totales para cada área y para el conjunto de áreas del estudio. Este análisis se basa en el análisis de valoración contingente, que se explica en los capítulos correspondientes (ver Metodologías en la página 32).
Yanahurco hacia el Quilindaña - Provincia de Cotopaxi
81
Modelo financiero actual y escenarios alternativos
El crecimiento de la visitación, basado en el crecimiento acumulado real -entre el 2001 y el •2005- o con tasas de crecimiento simuladas.
El gasto corriente para el 2005 -real- y el umbral de sustentabilidad. •
La inversión de capital para el 2005 -real- y el umbral de sustentabilidad. •
Impactos en los ingresos (y en la demanda) por cambios en las tarifas. •
Esta sección refleja los resultados del análisis de la relación entre ingresos y egresos para cada área -extrapolados de los sitios-. La intención de este análisis es demostrar la hipótesis inicial, es decir, que el manejo del turismo en áreas protegidas puede llenar sus requerimientos mínimos (umbral de sustentabilidad), sin que el sistema se vea afectado en forma negativa a nivel financiero.
Para este análisis se ha utilizado una herramienta desarrollada en MS Excel® para calcular las tarifas y los ingresos potenciales. Esta herramienta ha sido descrita en el capítulo “herramientas de mode-laje”, en la página 36. Se han utilizado tres simulaciones, extrapoladas a 5 años. Estas simulaciones reflejan los siguientes escenarios:
El escenario actual sin incremento de tarifas y sin un gasto corriente que garantice la sus-1. tentabilidad del manejo turístico.
El escenario moderado (es el crecimiento más eficiente en términos económicos, con el menor 2. impacto en términos de pérdida de demanda -pérdida máxima del 30%- y que contempla un gasto corriente que garantiza el umbral de sustentabilidad en el manejo turístico).
El escenario económico positivo (escenario con el máximo incremento en las tarifas -para 3. lograr máximos ingresos- y con un gasto corriente que garantiza el umbral de sustenta-bilidad en el manejo turístico).
Es importante enfatizar que estas simulaciones tienen como objetivo presentar algunos de los varios escenarios que podrían mejorar el manejo del turismo en las áreas del estudio. Debido a que existe un gran número de variables técnicas y sociopolíticas, estas simulaciones no intentan dar recomendaciones rígidas o puntuales, solo pretenden orientar a los responsables técnicos y políticos del manejo del turismo en el SNAP.
Escenario actual
Sin incremento de tarifas y sin un gasto corriente que garantice la sustentabilidad
Este escenario extrapola a 5 años el modelo de gestión actual. Bajo este modelo (con las excep-ciones particulares), a pesar de que se generan recursos para el sistema, no se asegura la susten-tabilidad del área a través de la gestión turística, por las siguientes razones:
El impacto está causando impactos ambientales -y posiblemente sociales- negativos, los •cuales afectan a los atractivos bandera de los sitios, y finalmente, a la conservación del área.
82
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TAB
LA 8
.
83
Modelo financiero actual y escenarios alternativos
El turismo no cubre sus costos. •
Existe una pérdida del mercado potencial, ya que varios segmentos no son captados como •lo demuestra el estudio de la demanda.
El crecimiento promedio anual para la visitación (especialmente del segmento extranjero) •es bajo.
Se pierden ingresos económicos. •
En la Tabla 8 se presenta una proyección a 5 años basada en el escenario actual. El crecimiento en visitación proyectado se basa en el crecimiento promedio actual, entre el 2001 y el 2005, sin modificaciones. No se efectúan cambios en las tarifas ni se presenta un incremento por ingresos de patentes y licencias.
El gasto corriente turístico tiene un incremento anual del 10% -teóricamente el Ministerio del Ambiente tiene contemplado un incremento del 10% en los planes operativos anuales (Rivera, com. pers., 2006)-, en la práctica sin embargo, no siempre se cumple o el aumento no beneficia al turismo.
Bajo este modelo se predice que la visitación de ecuatorianos se incrementará en mayor grado que la visitación de extranjeros, cuya curva de crecimiento será casi estática (Gráfico 31).
Las ganancias netas para el sistema (la tercera barra para cada año en el Gráfico 32) son impor-tantes en términos financieros para el sistema, pero son la consecuencia de que los costos de manejo no hayan sido cubiertos de manera correcta, lo cual pone en riesgo la sustentabilidad
Fuente: MAE, Corporación Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.
Crecimiento de visitantes proyectado (bajo el modelo actual)
GRÁFICO 31.GRAFICO 17-25
0
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2005 2006 2007 2008 2009 2010
82.633 86.458 90.459 94.646 99.027 103.611
179.105189.539
200.582212.267
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# visitantes nacionales # visitantes extranjeros
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84
de las áreas. Como se verá más adelante en los modelos propuestos, es posible efectuar un gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad y mejorar los ingresos, generando un resultado financiero más positivo que el del modelo actual.
Para fines referenciales se ha incluido una línea horizontal roja que ilustra la sumatoria del gasto corriente para el escenario básico, propuesto en el “Análisis de Necesidades de Financiamiento del SNAP” (MAE, 2005). Como se puede ver, el turismo podría contribuir con un porcentaje importante para llenar este nivel de gestión, pero no para cubrirlo completamente (las barras verdes en el gráfico 32, no alcanzan la línea roja).
Escenario moderado
Incremento de tarifas con pérdida del mercado en algunas áreas y crecimiento moderado, con un gasto corriente que garantice el umbral de sustentabilidad
En esta simulación se optó por buscar un modelo en donde el incremento en las tarifas se ha ajustado para optimizar ganancias, con el menor impacto negativo (teórico) en el mercado. Como se ve en la Tabla 9, se generó un escenario con incrementos sobre las tarifas actuales para extran-jeros, para la RE Cotacachi Cayapas (US $ 2 sobre la tarifa actual, así como para el PN Cajas (US $ 5 ), Cuyabeno (US $ 10 ). Para los nacionales se proponen cambios en las tarifas para el PN Podocarpus (un incremento de US $ 3), Cotacachi Cayapas (US $ 0,50), Cajas (US $ 1) y Cotopaxi (US $ 0,50). La pérdida potencial de mercado no llega a más del 30% en ninguno de los casos23.
Ganancias netas para el sistema bajo el modelo actual
GRÁFICO 32.GRAFICO 18-26
$ 0
$ 200.000
$ 400.000
$ 600.000
$ 800.000
$ 1’000.000
$ 1’200.000
$ 1’400.000
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2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
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Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
23. Es importante anotar que en las encuestas se propuso un incremento de tarifa bajo las situaciones actuales, sin cambios o mejoras en las áreas. En situaciones reales (PN Galápagos en Ecuador, Reserva Eduardo Avaroa en Bolivia), los aumentos en la tarifa no tuvieron impactos negativos en el número de visitantes.
85
Modelo financiero actual y escenarios alternativos
El resto de áreas no presenta un incremento en las tarifas, puesto que la pérdida del mercado superaría el 30%. Este análisis está basado en un análisis de valoración contingente, efectuado a visitantes reales en las áreas del estudio24.
A partir de estos valores se procedió a proyectar los ingresos y egresos para un período de 5 años. El año 2005 está basado en datos reales. El 2006 es una proyección basada en la tasa de creci-miento actual. En el 2007 se propone un aumento en el gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad. Una vez efectuadas las mejoras correspondientes, se propone un aumento de tarifa para el 2008. Esta secuencia es importante, ya que para aumentar la tarifa, visitantes y especialmente operadores, esperan cambios sustanciales en las áreas y los sitios de visita.
Las tasas de crecimiento de visitantes entre el 2005 y 2006 están basadas en las tendencias del período 2001 a 2005. La tasa de crecimiento del 2007 está ajustada al porcentaje redondeado superior del 2006. En el 2008 la tasa de crecimiento cae -esta simulación no se ajusta a la pér-dida de mercado, sino que se basa estrictamente en el análisis de valoración contingente-. La tasa de crecimiento del 2009 es la misma del 2007. La tasa del 2010 tiene uno por ciento de incre-mento sobre la tasa del 2009.
Los ingresos por patentes y licencias no tienen un incremento hasta el 2007. Se asume que a raíz de un incremento apropiado de gasto corriente y una mejora en el sistema, el número de opera-dores interesados en visitar las áreas se incremente a partir del 2008.
24. En Papallacta (RE Cayambe Coca) no se realizó un estudio de valoración contingente, (es decir, se excluyeron visitantes extranjeros y nacionales). En el caso de la RPF Cuyabeno la muestra de visitantes nacionales fue demasiado débil y por ende, no pudo utilizarse.
ExtranjerosIncremento propuesto a la
tarifa actualPorcentaje del mercado
retenidoPN Podocarpus – 100,00 %
RE Cotacachi Cayapas $ 2,00 71,79 %
PN Cajas $ 5,00 71,12 %
RPF Cuyabeno $ 10,00 85,29 %
PN Cotopaxi $ 5,00 78,86 %
PN Machalilla – 100,00 %
RE Cayambe Coca – 100,00 %
NacionalesIncremento propuesto a la
tarifa actualPorcentaje del mercado
retenidoPN Podocarpus $ 3,00 70,37 %RE Cotacachi Cayapas $ 0,50 100,00 %PR Cajas $ 1,00 76,24 %RPF Cuyabeno – 100,00 %PN Cotopaxi $ 0,50 100,00 %PN Machalilla – 100,00 %RE Cayambe Coca – 100,00 %
Aumentos en las tarifas versus porcentaje del mercado retenido (basado en el análisis de valoración contingente)
TABLA 9.
86
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Modelo financiero actual y escenarios alternativos
25. Banco Central del Ecuador, http: //www.bce.fin.ec/, septiembre del 2006.
26. En este ejercicio financiero no se incluye depreciación.
Los gastos corrientes del 2006 son los mismos del 2005. En el 2007 se propone un aumento significativo (233,86%) en el gasto corriente, para alcanzar el umbral de sustentabilidad, el cual tiene incrementos del 3% anual a partir del 2008. El porcentaje de crecimiento del gasto corriente se establece para ajustar el gasto al índice inflacionario (3% estimado para el 2006)25. Los valores del gasto corriente se basan en el análisis expuesto en el capítulo “Costo de manejo -en gasto corriente- por categoría” de la página 74.
Las ganancias netas para el sistema (la diferencia entre los ingresos y egresos turísticos26) indican que el modelo, pese a una caída en ganancias en el 2007 (debido al incremento en el gasto corriente) y en el 2008 (debido a la pérdida de mercado, estimado en el análisis de valoración contingente) alcanzará -y superará- los valores del 2006 en el 2009.
Este análisis demuestra que bajo un escenario moderado -Tabla 10- (con incrementos medios en la tarifa -que sin embargo generarían posibles pérdidas en el mercado real-, con tasas de crecimiento moderadas -basadas en la tendencias actuales- y con un gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad), se puede alcanzar un modelo en el cual el turismo genere recursos, cubra sus costos (favoreciendo a la conservación, mejorando la experiencia y seguridad del visitante, la promoción del área y la gestión y manejo del turismo).
Los gráficos a continuación son un reflejo de los resultados de esta simulación.
En el Gráfico 33 se puede apreciar la proyección en números de visitantes (con la caída en visi-tación en el 2008 por el aumento en la tarifa, seguido de una recuperación progresiva ligada al crecimiento proyectado de visitación de cada tipo de visitantes (extranjeros y nacionales).
Crecimiento de visitantes proyectado (bajo un escenario de incremento de tarifa moderado)
GRÁFICO 33.
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179.105193.829
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242.529
GRAFICO 19-27
# visitantes nacionales # visitantes extranjeros
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27. En ningún caso la pérdida teórica del mercado real supera el 30%.
En el Gráfico 34 se muestra que las ganancias netas para el sistema se ven frenadas en el 2007 por el incremento en el gasto corriente, y se recuperan nuevamente con un incremento adicional en el 2009.
En el mismo gráfico se muestra una línea horizontal roja, que es la sumatoria del gasto corriente para el escenario básico propuesto en el “Análisis de Necesidades de Financiamiento del SNAP” (MAE, 2005) para las áreas del estudio. Como se puede ver, bajo este modelo moderado el turismo podría contribuir con un porcentaje importante para llenar este nivel de gestión, pero continúa siendo insuficiente para cubrir el escenario básico (las barras amarillas en el gráfico 34, no alcanzan la línea roja).
Este modelo presenta las siguientes ventajas:
El incremento en el gasto corriente garantiza un nivel mínimo de sustentabilidad.1.
El incremento en la tarifa se ha calculado para lograr la máxima ganancia con el menor 2. impacto negativo (teórico) en el mercado27.
El modelo recupera sus ganancias netas para el sistema y termina generando más ganancias 3. que las que se esperaría generar bajo el modelo actual.
Las desventajas de este modelo son:
Los impactos en la demanda potencial por el incremento de las tarifas, que puede ser visto 1. como una amenaza para los tour operadores.
Crecimiento de visitantes proyectado (bajo un escenario de incremento de tarifa moderado)
GRÁFICO 34.
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
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$ 400.000
$ 600.000
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Modelo financiero actual y escenarios alternativos
El sistema tendría una caída en sus ingresos en el 2007 (debido al aumento en las tarifas). 2. Es necesario determinar un mecanismo que permita cubrir este déficit temporal para el sistema.
Escenario económico positivo
Máximo incremento en las tarifas para lograr ingresos máximos con un gasto corriente que garantice el umbral de sustentabilidad
En esta simulación se optó por buscar un modelo que procure la maximización teórica de ingresos. Para esto se generó un escenario con incrementos sobre las tarifas actuales para extranjeros para la RE Cotacachi Cayapas (US $ 10 sobre la tarifa actual), así como para el PN Cajas (US $ 10), Cuya-beno (US $ 15) y PN Cotopaxi US $ 10. Para los visitantes nacionales se proponen cambios en las tarifas para el PN Podocarpus (un incremento de US $ 3 ), RE Cotacachi Cayapas (US $ 0,50 ), PN Cajas (US $ 3 ) y PN Cotopaxi (US $ 0,50 ). La pérdida potencial de mercado se acentúa, con pérdidas teóricas de hasta 45,62% en algunos casos28. El resto de áreas no presenta un incremento en las tarifas, como se muestra en la Tabla 11.
28. Es importante anotar que en las encuestas a los visitantes se propuso un incremento de tarifa bajo las situaciones actuales, sin cambios o mejoras en las áreas.
ExtranjerosIncremento
propuesto a la tarifa actual
Porcentaje del mercado retenido (basado en análisis de
valoración contingente)
Porcentaje del mercado retenido
(basado en experiencias en otros países)
PN Podocarpus - 100,00% 100,00%RE Cotacachi Cayapas $ 10,00 54,38% 100,00%PN Cajas $ 10,00 57,66% 100,00%RPF Cuyabeno $ 15,00 78,46% 100,00%PN Cotopaxi $ 10,00 65,31% 100,00%PN Machalilla - 100,00% 100,00%RE Cayambe Coca - 100,00% 100,00%
NacionalesIncremento
propuesto a la tarifa actual
Porcentaje del mercado retenido (basado en análisis de
valoración contingente)
Porcentaje del mercado retenido
(basado en experiencias en otros países)
PN Podocarpus $ 3,00 70,37% 100,00%RE Cotacachi Cayapas $ 0,50 100,00% 100,00%PR Cajas $ 3,00 61,63% 100,00%RPF Cuyabeno - 100,00% 100,00%PN Cotopaxi $ 0,50 100,00% 100,00%PN Machalilla - 100,00% 100,00%RE Cayambe Coca - 100,00% 100,00%
Aumentos en las tarifas versus porcentaje del mercado retenido (basado en el análisis de valoración contingente)
TABLA 11.
90
Experiencias en otros países (ver Recuadro 7) han demostrado que a pesar de existir aumentos significativos en las tarifas de ingreso no se observa una disminución en el porcentaje del mercado retenido. Por ello, para este escenario el porcentaje del mercado retenido es del 100%, siempre y cuando la experiencia del visitante sea positiva.
La proyección de ingresos y egresos abarca un período de 5 años. El año 2005 está basado en datos reales. El 2006 es una proyección basada en la tasa de crecimiento actual, con gastos reales. En el 2007 se propone un aumento en el gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabi-lidad. Una vez efectuadas las mejoras correspondientes, se propone un aumento de tarifa para el 2008. Al igual que en el modelo anterior la secuencia es importante, ya que para aumentar la tarifa, visitantes y especialmente operadores esperan cambios sustanciales en las áreas y los sitios de visita.
Las tasas de crecimiento de visitantes entre el 2005 y 2006 concuerdan con las tendencias del período 2001 a 2005. La tasa decrecimiento del 2007 está ajustada al porcentaje redondeado superior del 2006. En el 2008, a diferencia del modelo anterior, la tasa de crecimiento no cae negativamente -en esta simulación se ajusta la pérdida de mercado para evitar la caída causada por la baja en el marcado, es decir, se asume que el número de visitantes, en aquellas áreas donde se realizó un cambio de tarifa, no bajará (ya que se realizaron mejoras por el aumento en el gasto corriente) y será el mismo que en el 2007 (0% de crecimiento)-. Las áreas en las que no se aumentó la tarifa continuarán creciendo en el 2008 en el mismo porcentaje que en el 2007. La tasa de crecimiento del 2009 es también la misma del 2007. La tasa del 2010 tiene uno por ciento de incremento sobre la tasa del 2009.
Al igual que en la simulación anterior, los ingresos por patentes y licencias no tienen un incremento hasta el 2007. Se asume que a raíz de un incremento apropiado de gasto corriente y una mejora en el sistema, el número de operadores interesados en visitar las áreas se incremente a partir del 2008.
Los gastos corrientes del 2006 son los mismos del 2005. En el 2007 se propone un aumento significativo (233,86%) en el gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad, el cual tiene incrementos del 3% anual a partir del 2008. El porcentaje de crecimiento del gasto corriente se establece para ajustar el gasto al índice inflacionario (3% estimado para el 2006)29.
El escenario económico positivo se muestra en la Tabla 12:
29. Banco Central del Ecuador, http://www.bce.fin.ec/, septiembre del 2006.
Volcán Quilindaña
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Modelo financiero actual y escenarios alternativos
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92
Nótese que bajo este modelo no hay una caída en el número de visitantes (Gráfico 35) porque se asume que con una mejora en las áreas, un incremento en la tarifa no causa una caída en la demanda.
En el Gráfico 36, la línea horizontal roja es la sumatoria del gasto corriente para el escenario básico propuesto en el “Estudio de Necesidades de Financiamiento del SNAP” (MAE, 2005) para las áreas del estudio. Como se puede ver, bajo este modelo económico positivo el turismo podría cubrir sus costos -ambientales, de servicio, seguridad, información, promoción y gestión- y generar recursos que podrían llenar las necesidades del escenario básico (las barras amarillas en el grá-fico 36, alcanzan la línea roja).
Crecimiento de visitantes proyectado bajo un escenario económico positivo
GRÁFICO 35.
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GRAFICO 21-29
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Crecimiento de visitantes proyectado (bajo un escenario de incremento de tarifa moderado)
GRÁFICO 36.
Ingresos turísticos Egresos turísticos Ganancias netas para el sistema
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GRAFICO 22-30
Nivel de gasto promedio para el escenario básico (US$ 1’498.302,00)
93
Modelo financiero actual y escenarios alternativos
Este modelo presenta las siguientes ventajas:
El incremento en el gasto corriente garantiza un nivel mínimo de sustentabilidad.1.
El incremento en las tarifas se ha calculado de tal manera que optimiza al máximo los 2. ingresos.
El modelo aumenta dramáticamente su capacidad para generar ganancias netas para el 3. sistema.
Las desventajas de este modelo son:
El modelo asume que el mercado no reaccionará negativamente ante el incremento de las 1. tarifas. Si esto no ocurre, la caída de la visitación (no de los ingresos) puede ser significativa, ya que bajo el análisis de valoración contingente se predice una pérdida teórica del mer-cado de hasta un 45,62%, lo cual puede generar oposición por parte de los operadores.
El sistema tendría una caída en sus ingresos en el 2007 debido al aumento. 2. Es necesario determinar un mecanismo que permita cubrir este déficit para el sistema.
Inversiones de capital Además del gasto corriente anual -analizado en las secciones anteriores- es necesario también efectuar una inversión de capital para garantizar un nivel mínimo de sustentabilidad -Recuadro 12-. A diferencia del gasto corriente, la inversión de capital no puede ser extrapolada por ser totalmente dependiente del sitio del estudio. La inversión de capital no se ve afectada en las simulaciones efectuadas en las secciones anteriores.
La inversión de capital para los sitios del estudio en el 2005 -incluyendo inversiones de orga-nismos internacionales, ONGs, entre otros -fue de US $ 284.792,30. El estudio indica que con US $ 510.985,00 adicionales, los sitios podrían alcanzar el umbral de sustentabilidad (Gráfico 37).
Las inversiones actuales se destinan princi-palmente al mejoramiento de planta turística
Inversión de capital
RECUADRO 12.
La inversión de capital hace referencia a aquellas inversiones en activos a corto y largo plazo y que son necesarias para la correcta gestión del turismo.
Inversión de capital: sumatoria de los sitios de estudio (actual y umbral de sustentabilidad)
GRÁFICO 37.
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$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 800.000
$ 900.000
$ 0
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 800.000
$ 900.000
$ 284.792,30
$ 510.985,00
1
Inversión umbral de sustentabilidad (total por sitios)
Inversión actual (total por sitios)
94
(US $ 128 492,30 ), manejo y gestión (US $ 61.000,00 ) y seguridad (US $ 59.000,00 ) equipos y material gráfico -para información al visitante y publicidad- (US $ 20.000,00 ).
Las inversiones propuestas se destinarían a monitoreo y minimización de impactos ambientales (US $ 88.550,00 ), planta, servicios e infraestructura (US $ 275.035,00 ), información, inter-pretación y promoción (US $ 26.400,00 ), seguridad (US $ 104.500,00 ) y manejo y gestión (US $ 16.500,00 ).
Viabilidad jurídica para los escenarios económicos propuestos
A continuación se presentan los escenarios de regulación de los escenarios económicos propuestos.
Regulación de tasas y derechos mediante Decreto Ejecutivo
El sistema de derechos o tasas por los servicios que presta el Ministerio del Ambiente y por el uso y aprovechamiento de bienes nacionales que se encuentran bajo su cargo y protección, está expuesto en el Libro IX del T.U.L.A.S. Dentro del T.U.L.A.S. se expone el régimen de recau-dación de derechos o tasas relacionados con turismo (Echeverría, 2006):
Ingreso de visitantes y turistas a áreas naturales protegidas. •
Emisión de patente para operación turística dentro de áreas naturales protegidas. •
Emisión de permisos para la realización de filmaciones y documentales de carácter comer- •cial en áreas naturales protegidas.
Otorgamiento de licencias de guías naturalistas. •
El escenario regulatorio seleccionado para el establecimiento del sistema de derechos o tasas, ha sido uno alternativo al legislativo.
La base de la selección de este escenario alternativo estaría en la propia Ley Forestal, la cual especifica que a través de reglamentos se establecerán las tarifas de ingreso y servicios y los demás requisitos que fueren necesarios en las unidades del patrimonio de áreas naturales del Estado.
Esta norma deja entrever que la intención del legislador no es otra que delegar tal atribución, en principio legislativo, a la Función Ejecutiva, en la persona del Presidente de la República, quien tiene la llamada potestad reglamentaria.
Un régimen de cobro de valores en áreas protegidas debería estar fundamentado en la Ley Forestal codificada, que no habla de cobro de tributos sino de tarifas de ingreso. Así, la delega-ción se fundamentaría en una norma cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada, y bajo un régimen distinto al tributario, evitando de esta manera un vicio normativo que eventualmente
95
Modelo financiero actual y escenarios alternativos
podría perjudicar todo el sistema de pago por los servicios ambientales.
La modificación del T.U.L.A.S. está facultada al Ministro del Ambiente a través de la expedición de Acuerdos Ministeriales.
Regulación de tasas y derechos mediante Acuerdo Ministerial30
El sistema de derechos vigente tiene su antecedente normativo en un sistema de similar contenido, pero que estaba formulado en un Acuerdo Ministerial expedido por el Ministro del Ambiente en el año 200131, demostrando la preferencia de un escenario alternativo al legislativo para la regulación de esta materia en la gestión del MAE.
La norma sustenta el establecimiento del sistema de derechos en la Ley de Gestión Ambiental la cual prevé a los fondos de las tasas previstas en dicha Ley32 como las fuentes de financiamiento ministerial para programas de conservación ambiental.
El antecedente normativo que legitima la viabilidad de la selección de un escenario normativo a nivel ministerial, es el traspaso de las atribuciones del INEFAN al MAE, entre ellas la aprobación de tasas y derechos33.
La norma queda sustentada además en el T.U.L.A.S., el mismo que dispone la facultad del MAE, mediante Acuerdo Ministerial, para fijar anualmente las tasas de ingreso de visitantes y utiliza-ción de servicios a los parques nacionales y áreas naturales34.
30. Tomado de: Echeverría, 2006.
31. Acuerdo Ministerial No. 059. Créase el Sistema de derechos o tasas ambientales por servicios, uso y aprovechamiento de los bienes nacionales que se encuentran bajo su cargo y protección.
32. Ley de Gestión Ambiental. Artículo 36.
33. Ley de Creación del Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y de Vida Silvestre. Registro Oficial No. 27 de 16 de septiembre de 1992. Artículo 8, lit. j).
34. TULAS Libro III. Del Régimen Forestal. Artículo 190.
Oportunidades complementarias
El modelo de oportunidades complementarias adiciona al modelo de umbral de susten-tabilidad bienes, actividades y servicios que pueden generar ingresos económicos adicio-nales para el SNAP, los empresarios privados y comunidades locales.
Un producto turístico que se enmarca dentro del concepto de oportunidades comple-mentarias ha sido desarrollado para cada uno de los sitios del estudio, y refleja algunos negocios potenciales -de los varios que podrían darse- y que podrían ser manejados por comunidades locales o por empresas privadas.
Los supuestos generales para estos ejercicios financieros son:
El número total de visitantes nacionales y extranjeros de los sitios es el estimado para el 2009, en el modelo financiero moderado.
Vista del Volcán Cayambe - Reserva Ecológica Cayambe Coca
97
Oportunidades complementarias
La tasa de crecimiento promedio anual para visitantes extranjeros es de 6% y para visitantes nacio-nales es de 9% (tasa de crecimiento al 2009), en el modelo financiero moderado.
La tasa de crecimiento promedio para costos variables, costos fijos, costos administrativos, costos laborales y tarifas de concesión, es del 3% anual, basada en el crecimiento inflacionario del país en el 2006.
Los ejemplos de productos para oportunidades complementarias desarrollados para cada sitio son:
Sitios Producto Que incluye el producto. Precio de venta
del producto, por visitante
Cajanuma
Hostería ubicada en la zona de
amortiguamiento -en la subida a
Cajanuma, en terrenos de propiedad
privada- orientado para observadores
de aves y turistas orientados a la
naturaleza. Sin electricidad, habitaciones
dobles, baño privado.
Paquete de 2 días 1 noche,
que incluye 3 comidas
y guianza. No incluye
transporte.
US $ 80
CuicochaExcursión en kayaks dobles en la laguna.
Incluye guianza y curso introductorio.
Una hora de alquiler,
acompañado por un guía.US $ 8
La Toreadora
Restaurante en el sitio de visita La
Toreadora. El restaurante vende
sándwiches, bebidas y comida ligera a
los visitantes.
Comida ligera y bebidas
ofrecidas en el restaurante
del centro de visitantes de
La Toreadora.
US $ 3,50
Laguna Grande
Tienda en el puente del Río Cuyabeno
para la venta de artesanías, café
orgánico, souvenirs y comida ligera.
Comida ligera y bebidas
ofrecidas en un restaurante
construido con materiales
tradicionales, con SSHH.
Artesanías
US $ 10 Comida
ligera y bebidas
US $ 3,50
LimpiopungoCaminata guiada de 1 hora alrededor
de la laguna de Limpiopungo.
Servicio de guianza por 1
hora.US $ 5
Los FrailesRenta de bicicletas para turistas entre
la entrada de Los Frailes hasta la playa.
Renta de bicicleta desde la
caseta de entrada hasta
la playa de Los Frailes (por
todo el día).
US $ 3
Papallacta
Caminata guiada de 1 hora por un
sendero interpretativo en el margen de
la Laguna de Baños.
Servicio de guianza por 1
hora.US $ 3
Oportunidades complementarias para cada sitio del estudio
TABLA 13.
98
Aquellos productos ubicados dentro de las áreas (es decir, todos excepto la hostería en Cajanuma que se encuentra ubicada en el área de amortiguamiento) contribuyen directamente con el sis-tema al pagar arriendo o concesiones. El análisis financiero para cada uno de estos productos y las justificaciones se incluyen en el apéndice 4.
La contribución económica potencial de estas actividades es significativa. La Tabla 14 resume los ingresos económicos potenciales (ahora oportunidades perdidas) que se podrían generar en las áreas o en las zonas de amortiguamiento con un sistema de concesión y arrendamiento ade-cuado. También muestra los ingresos directos e indirectos para la economía local y el Estado.
Figuras legales aplicables para el desarrollo de oportunidades complementarias
A continuación se enumeran las figuras legales aplicables para el desarrollo de oportunidades complementarias:
Tercerización
La intervención de la iniciativa privada en la ejecución de actividades propias de la Adminis- •tración Pública, responde no sólo a su legítimo derecho de hacerlo35, sino que se enmarca dentro del proceso de modernización del Estado.
Contribución
potencial de
los modelos de
oportunidades
complementarias
Ventas totales
(acumulado en 5
años)
Ganacia líquida
de los productos
(acumulado en 5
años)
Número
de
empleos
generados
anual
Valor por
sueldos
(acumulado en 5
años)
Aportes
al sistema
(concesiones y
arriendos en 5
años)
Cajanuma $467.208,30 $140.695,98 6 $90.255,31
Cuicocha $534.829,70 $246.212,36 2 $157.787,52 $9.556,44
La Toreadora $156.232,09 $32.093,28 1 $22.510,74 $15.927,41
Laguna Grande $170.244,18 $10.479,85 1 $22.510,74 $6.370,96
Limpiopungo $298.008,64 $164.360,46 3 $57.975,76 $9.556,44
Los Frailes $180.896,91 $94.384,52 1 $22.510,74 $9.556,44
Papallacta $30.732,83 $(10.068,97) 2 $38.650,51 $9.556,44
Total $1’838.152,66 $678.157,45 16 $412.201,30 $60.524,15
Oportunidades complementarias para cada sitio de estudio
TABLA 14.
35. Este derecho se encuentra en los artículos 248 y 249 de la Constitución Política del Ecuador.
99
Oportunidades complementarias
La tercerización tiene por objeto incrementar los niveles de eficiencia, agilidad y producti- •vidad en la administración de las funciones que tiene a su cargo el Estado, esto a su vez, con-siderando las limitaciones de recursos con los que cuenta la Administración Pública, ya sea en términos económicos, técnicos, profesionales, humanos, logísticos, entre otros.
En el caso específico del turismo, la tercerización puede ser una respuesta a la falta de recursos •por parte del Ministerio del Ambiente, así como una oportunidad para crear un producto turístico competitivo, que genere ingresos significativos para las áreas.
La tercerización no es un término definido en nuestro ordenamiento jurídico, sino que se •refiere a las diferentes formas en que se puede producir la administración de un servicio por cuenta de terceros. La legislación ecuatoriana determina una serie de mecanismos a través de los cuales el Estado puede transferir el desarrollo de una actividad hacia la iniciativa privada.
Delegación
La delegación es una figura prevista en la Constitución y que se puede materializar a través de •una serie de formas contractuales distintas.
Los delegados de las autoridades y funcionarios de la administración pública central e institu- •cional en los diferentes órganos y dependencias administrativas, no requieren tener calidad de funcionarios públicos.
Doctrinariamente la delegación implica una transferencia temporal de competencias por parte •del Estado, a favor de organismos públicos, pero la administración pública también tiene la facultad legal de delegar sus atribuciones al sector privado.
La Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos, por •parte de la iniciativa privada señala que el Estado podrá delegar a empresas mixtas o privadas la prestación de servicios públicos y la exploración y explotación de recursos naturales no renovables de su propiedad36.
El artículo 42 de la Ley de Modernización señala que los procesos de delegación previstos en •la misma ley, se harán, entre otras figuras, mediante la delegación total o parcial, o la transfe-rencia definitiva al sector privado, de la gestión que desarrollan37.
Comodato
El Código Civil define al comodato o préstamo de uso como un contrato en que una de las •partes entrega a la otra gratuitamente una especie, mueble o raíz, para que haga uso de ella, con cargo de restituir la misma especie después de terminado el uso.
36. Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, Art. 6. R.O. 349 de 31 de diciembre de 1993.
37. Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, Art. 42 lit. b). R.O. 349 de 31 de diciembre de 1993.
100
Si bien el comodato es una figura de naturaleza civil que no pretende originalmente viabilizar •una delegación de atribuciones por parte del Estado hacia la iniciativa privada, puede ser uti-lizada para la consecución de dicho fin, en base a normativa vigente.
El estatuto del régimen jurídico administrativo de la Función Ejecutiva dispone lo siguiente: •Art. 64.- Las administraciones públicas central e institucional de la Función Ejecutiva some-tidos a este estatuto manifiestan su voluntad jurídica de derecho público a través de actos administrativos, actos de simple administración, hechos administrativos, contratos adminis-trativos y reglamentos, sin perjuicio de recurrir a otras categorías de derecho privado cuando tales administraciones actúen dentro de dicho campo. De conformidad con lo que dispone la Ley de Modernización del Estado, la extinción o reforma de los actos administrativos se rige por lo dispuesto en este estatuto, incluyendo los plazos para resolver y los efectos del silencio de la administración.
Es decir, los organismos que conforman la administración pública tienen la facultad de recurrir •a categorías de derecho privado para manifestar su voluntad jurídica de derecho público. En este sentido, el Ministerio del Ambiente podría valerse de una figura civil como la del como-dato para encargar la prestación de un servicio dentro de áreas protegidas.
El artículo 179 del Libro IV del TULAS define la posibilidad de que la prestación de un servicio •público o el uso sustentable de recursos naturales se produzca por medio de una figura civil como la del comodato.
En este caso el comodato serviría para la prestación de servicios o el uso sustentable de •recursos naturales en el sentido de que en el contrato se establecen las condiciones del mismo, entre las que se incluyen las obligaciones del comodatario, y bajo la consideración de que el comodatario solamente puede emplear el objeto en el uso convenido38.
38. Código Civil, Art. 2080.- El comodatario no puede emplear la cosa sino en el uso convenido, o a falta de convención, en el uso ordinario de las de su clase.
En el caso de contravención, podrá el comodante exigir la indemnización de todo perjuicio y la restitución inmediata, aunque para la restitución se haya estipulado plazo.
Código Civil, Art. 2081.- El comodatario está obligado a emplear el mayor cuidado en la conservación de la cosa, y res-ponde hasta de la culpa levísima.
Es, por tanto, responsable de todo deterioro que no provenga de la naturaleza o del uso legítimo de la cosa; y si este deterioro es tal que la cosa no sea ya susceptible de emplearse en su uso ordinario, podrá el comodante exigir el precio anterior de la cosa, abandonando su propiedad al comodatario.
Pero no es responsable de caso fortuito, si no es:
1.- Cuando ha empleado la cosa en un uso indebido, o ha demorado su restitución, a menos de aparecer o probarse que el deterioro o pérdida por el caso fortuito habrían sobrevenido igualmente sin el uso ilegítimo o la mora.
2.- Cuando el caso fortuito ha sobrevenido por culpa suya aunque levísima.
3.- Cuando en la alternativa de salvar de un accidente la cosa prestada, o la suya, ha preferido deliberadamente la suya; y,
4.- Cuando expresamente se ha hecho responsable de casos fortuitos.
101
Oportunidades complementarias
Arrendamiento
Al igual que el comodato, el arrendamiento es una figura de naturaleza civil que no pretende originalmente viabilizar una delegación de atribuciones por parte del Estado hacia la iniciativa pri-vada. Sin embargo, así como en el caso del comodato, puede ser utilizada para conseguir dicho objetivo.
El Código Civil en su artículo 1856 define al arrendamiento como un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado, salvo lo que disponen las leyes del trabajo y otras especiales.
En el mismo código, el artículo 1857 dispone que son susceptibles de arrendamiento todas las cosas corporales o incorporales que pueden usarse sin consumirse; excepto aquellas que la ley prohíbe arrendar, y los derechos estrictamente personales, como los de habitación y uso.
A diferencia del comodato, en la normativa relativa al contrato de arrendamiento se menciona específicamente que, por medio de dicha figura, se puede ejecutar una obra o prestar un servicio y que son susceptibles de arrendamiento todas las cosas que pueden consumirse, excepto las que la ley prohíbe arrendar.
Concesión
Esta figura encuentra su fundamento constitucional en el artículo 249 de la Carta Política, cuando señala: Será responsabilidad del Estado la provisión de servicios públicos de agua potable y de riego, saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades portuarias y otros de naturaleza similar. Podrá prestarlos directamente o por delegación a empresas mixtas o privadas, mediante concesión, asociación, capitalización, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con la ley.
Complementariamente, la Ley de Modernización del Estado en su artículo 41 dispone: •El Estado podrá delegar a empresas mixtas o privadas la prestación de los servicios públicos de agua potable, riego, saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, facili-dades portuarias, aeroportuarias y ferroviarias, servicio postal u otros de naturaleza similar. La participación de las empresas mixtas o privadas se hará mediante concesión, asociación, capitalización, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual o admi-nistrativa de acuerdo con la ley.
Según el T.U.L.A.S., • las direcciones y jefaturas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del país, podrán otorgar concesiones para la prestación de servicios o aprovechamiento de infra-estructura física ya existente dentro de las áreas, con base en la Ley de Modernización del Estado y a los planes de manejo correspondientes39.
39. Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente, Reglamento Especial de Turismo en Áreas Na-turales Protegidas (RETANP), Disposición General Primera. R.O. EE-2 de 31 de marzo de 2003.
En los planes de manejo se establece que las actividades que se desarrollen por medio de la •concesión no podrán estar en contradicción con los objetivos del área ni las tareas contem-pladas como permitidas dentro del respectivo plan de manejo.
Como se desprende de las normas anteriormente citadas, se prevé la posibilidad de que el •Ministerio del Ambiente otorgue concesio nes para el desarrollo de ciertas actividades dentro de áreas protegidas. Sin embargo, estas disposiciones deben ser analizadas y aplicadas con-juntamente con las incluidas en la Ley de Modernización y su respectivo reglamento.
El reglamento sustitutivo del reglamento general de la Ley de Modernización del Estado, •Privatizaciones y prestación de Servicios40 define concesión como:
Art. 116.- • Por concesión de obra pública, para los efectos del proceso de delegación a la iniciativa privada regulada por la Ley de Modernización y este reglamento, entiéndase como tal a la concesión temporal y su explotación de cualquier inmueble que se construya, repare, conserve, mantiene, u opere.
A pesar de que el artículo 41 de la Ley de Modernización no especifica cuáles serían los ser- •vicios de naturaleza similar que podrían ser delegados por medio de concesión, el artículo 112 de su reglamento dispone:
Los contratos de concesión de obras públicas no podrán celebrarse para obtener financia-miento para fines diferentes del objeto de la concesión por parte de la entidad u organismo concedente. Cuando se concesione la explotación, administración, reparación, ampliación, conservación o mantenimiento de obras ya existentes, podrán incluirse entre las obliga-ciones del concesionario los estudios, el proyecto, la construcción o mantenimiento de otras obras que tengan vinculación física o técnica con las anteriores.
La concesión, así como otros mecanismos de tercerización, son útiles y apropiados para el •desarrollo de la actividad turística ya que, además de que ésta no debería ser realizada por el Estado, permiten la intervención de la iniciativa privada, la misma que tiene los recursos y el conocimiento para desarrollarla adecuadamente.
Cualquiera de estas figuras debe ser aplicada de acuerdo los resultados de un análisis técnico para cada caso en concreto. Este instrumento debe definir la figura o contrato que podría ser utilizada para la oportunidad complementaria.
40. R.O. S-581 de 2 de diciembre de 1994.
102
Los consultores han encontrado una serie de limitaciones técnicas para el cobro de las entradas a visitantes en el SNAP, las cuales reducen la efectividad para captar recursos eco-nómicos provenientes del turismo:
Existen demasiados actores hasta que llegue el boleto al turista. Como forma de 1. control se ha querido involucrar a la mayor cantidad de personas de los diferentes niveles del MAE para disminuir posibles arbitrariedades. Pero esto ha dado lugar a que el proceso esté sujeto a errores, los cuales son inevitables porque muchas personas tienen que manejar el mismo pedido.
Limitaciones técnicas para la recaudación efectiva en el SNAP
Vista de los volcanes Cotopaxi y Quilindaña - Reserva Ecológica Antisana
104
Existen demasiados pasos laterales (repetición de procesos por diferentes actores) lo cual 2. aumenta la cantidad de documentos utilizados -14 en total para todo el ciclo-. Esta repetición resulta en errores en el registro, ya que al repetirse un mismo proceso también aumenta la probabilidad de error humano.
El software utilizado es básico (hojas de cálculo electrónico) y carecen de bases de datos 3. relacionables.
Un actor adicional en el flujo es el Instituto Geográfico Militar (IGM) que imprime las espe-4. cies fiscales. Existen retrasos en la entrega de especies por parte del MEF, pues depende de la impresión del IGM. Este problema conlleva a utilizar especies que no corresponden al estipulado por la Legislación Ambiental. Aunque los valores recaudados coinciden con los valores que se hubiesen obtenido al utilizar las especies correctas, no se puede conocer el valor monetario obtenido por los turistas según su nacionalidad, o si son niños, de tercera edad o minusválidos, solo el valor total generado por la venta de boletos de entrada.
Se tienen dos fuentes de información: una para el número de turistas y otra por la venta de espe-cies fiscales, cuando se debería contar solo con la última. El número de turistas se registra manual-mente al ingreso del área junto con el pago del ticket, pero no verifica que estas dos fuentes coincidan, lo cual es síntoma de una labor por actividades, ajustada a la demandada de informes de los diferentes niveles del MAE.
Otros mecanismos de recaudación de entradasLos mecanismos de recaudación de entradas utilizado actualmente no está adaptado a los cambios tecnológicos, o carece de estrategias innovadoras para captar más mercado. Por ejemplo:
No se aceptan tarjetas de crédito. •
No existe una tarifa reducida para quienes visitan varias áreas. •
No se puede comprar a través del Internet. •
No se puede comprar a través de agencias de viajes. •
Acantilado en la costa del Pacífico del Parque Nacional Machalilla
106
Es necesario, por lo tanto, generar iniciativas innovadoras para mejorar el sistema de recaudación en las áreas, por ejemplo:
Un sistema para pagar entradas con tarjeta de crédito, con conectividad a sistemas de pago •automático por teléfono.
Un pase para visitantes extranjeros que deseen visitar varias áreas a un precio reducido, con •una duración de un año (por ejemplo, un pase por el valor de la entrada de cinco áreas que permita el ingreso a todas).
La posibilidad de comprar por Internet con tarjeta de crédito, e imprimir las entradas de forma •electrónica.
Proveer de entradas a las agencias de viaje y operadoras (en Ecuador y otros países) para que •puedan venderlas y beneficiarse de esta manera de una comisión.
Estas iniciativas pueden desarrollarse a partir de la figura legal de tercerización (ver Tercerización en la página 98).
Para la implementación de los mecanismos citados se necesita un aval del Ministerio del Ambiente y del Ministerio de Turismo, además del estudio de factibilidad.
Recomendaciones
Se debe generar un cambio urgente en el modelo de manejo actual del turismo en 1. el SNAP, con un gasto corriente que se ajuste por lo menos a lo que se identificó en este estudio como el umbral de sustentabilidad, reconociendo que el turismo debe cubrir sus costos.
Es necesaria una inversión inicial de capital de 2. US $ 510.985 para alcanzar el umbral de sustentabilidad propuesto en los sitios de estudio.
Las tarifas de ingreso deberían ser revisadas y ajustadas con bases en un criterio 3. técnico, sustentado en un análisis de costos reales y de demanda.
Se debe mantener la diferencia de tarifas entre visitantes nacionales y extranjeros 4. para ingreso por turismo en áreas protegidas.
Río Lagartococha - Reserva de Producción Faunística Cuyabeno
108
Es esencial asegurar el umbral de sustentabilidad en los sitios de visita antes de considerar 5. el ajuste de la tarifa de ingreso al área protegida.
El aumento sostenido en la demanda para la visitación a las áreas protegidas, resultado de la 6. implementación de las recomendaciones propuestas, debe ser manejado de forma integral tanto financiera, como técnicamente.
El turismo debe tener el carácter de programa dentro de la planificación operativa de las 7. áreas protegidas y en la gestión administrativa del MAE.
El turismo debe convertirse en un sector estratégico de relación entre el Ministerio del 8. Ambiente y el Ministerio del Turismo.
Para lograr una efectiva reinversión de recursos se recomienda la reglamentación -mediante 9. Decreto Ejecutivo- del artículo 77 de la Codificación de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y de Vida Silvestre, relativo a financiamiento, con el fin específico de deter-minar que los recursos provenientes de los servicios generados por las áreas protegidas se reinviertan en su administración.
Modelos de cogestión como el del PN Cajas y Papallacta en la RE Cayambe Coca, deberán 10. ser analizados y sus lecciones y logros deberán ser considerados para su replicación en otras áreas protegidas.
Nuevos mecanismos de cobro de entradas deberían ser analizados e implementados, como 11. el cobro por tarjetas de crédito, cobro directo por operadores turísticos y otras facilidades de recaudación.
Las figuras legales (tercerización, delegación, comodato, arrendamiento, concesión) que 12. pueden ser aplicadas bajo nuestra legislación para actividades complementarias, deben ser identificadas de acuerdo a un análisis técnico y de mercado para cada caso. El análisis téc-nico debe definir la figura o contrato que podría ser utilizado.
Llevar a cabo un estudio complementario de valoración turística en las comunidades cir-13. cundantes a las áreas, con el fin de identificar el aporte que ofrece el turismo en el área protegida las comunidades locales.
Existen actividades complementarias asociadas a los sitios analizados, que tienen el poten-14. cial de incrementar con poca inversión la demanda y los ingresos a las áreas protegidas.
Compartir lecciones aprendidas de este proceso con otras áreas protegidas del país y sis-15. temas de áreas protegidas de países latinoamericanos.
109
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