V Curso Internacional sobre Estimaciones TributariasBuenos Aires, 24 al 28 de septiembre de 2007

Ingresos Tributarios, Evasión y Gasto Tributario en América Latina

M. Victoria EspadaÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública

ILPES / CEPAL

2

Índice

1. Estructura Impositiva

2. Evasión Tributaria

3. Gasto Tributario

4. Reflexiones finales

3

Índice

1. Estructura Impositiva

2. Evasión TributariaEvasión Tributaria

3. Gasto TributarioGasto Tributario

4. Reflexiones finalesReflexiones finales

4América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1990-2005 (promedio simple, como porcentaje de PIB).Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2005.

El objetivo de un sistema tributario es proporcionar recursos suficientes para financiar el gasto público. En América Latina, sin embargo, los ingresos no consiguen acompañar la dinámica del gasto y el deficit fiscal persiste…

5

10

15

20

25

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Ingresos Gastos

5

Comparando con otras regiones del mundo, América Latina presenta diferencias en cuanto al nivel y la composición de la carga tributaria. Sin embargo, el promedio esconde una notable diversidad entre nuestros países…

Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2006 (en porcentaje de PIB).Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2006. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2006.Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

15.2 16.3 15.5

6.9 5.28.5 9.9

6.9 6.1

11.812.5

4.6

7.1 9.6

15.1 9.911.5 11.7

9.611.3

6.6

2.7

3.813.9

7.2

0.9

1.4

25.0

40.0

33.7

14.9 17.9

27.4

19.7

36.3

26.8

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OECD UE (15) EstadosUnidos

SudesteAsiático (6)

AméricaLatina (19)

Argentina Brasil Chile Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

6Ingresos Tributarios sin Contribuciones a la Seguridad Social, 1990 / 2006.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

No sólo el nivel, también el crecimiento de la carga fiscal en el período 1990-2006, ha sido dispar. Aquellos países que, inicialmente, tenían una carga más elevada, profundizaron su tendencia…

0.0 4.0 8.0 12.0 16.0 20.0 24.0

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Haití

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Rep. Dominicana

Uruguay

Venezuela

1990 2006 (p)

7

26,9

35,8

18,7

16,9

9,5

17,2

17,0

16,7

15,2

18,4

0% 20% 40% 60% 80% 100%

ARG (2005)

BRA (2003)

CHL (2004)

COL (1999)

GTM (1999)

HND (2002)

MEX (2000)

NIC (2003)

PER (2004)

URY (2001)

Central Intermedio Local

Estructura de la Recaudación Tributaria por Nivel de Gobierno.Fuente: Cetrángolo (2006).

Los países también presentan diferencias en cuanto a la distribución de la carga tributaria por niveles de gobierno. Los procesos de descentralización fiscal han sido muy comunes en la región durante las últimas décadas…

8Composición y Evolución de la Carga Tributaria en América Latina, 1990 – 2006 (en porcentaje sobre el total y sobre PIB).Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

Renta y ganancias de capital P ropiedadGenerales sobre Bs. Y Ss. Específicos sobre Bs. Y Ss.Comercio y transacciones internacionales Contrib. Seguridad SocialOtros directos Otros indirectosingresos tributarios (incl. contribución social)

El aumento generalizado de la imposición al consumo ha sido paralelo a la reducción de los impuestos sobre el comercio exterior. La imposición de la renta apenas varía a lo largo del tiempo, mientras que se observa una escasa presencia de los impuestos patrimoniales…

9Evolución de las Alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto a la Renta (IR) en América Latina (promedios simples).Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

0

5

10

15

20

25

30

35

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Alíc

uota

s im

pues

tos

IVA IRPF min IRPF max IRPJ min IRPJ max

1992 ó 1997 2007 1992 ó 1997 2007IVA 12.1 14.7 5.4 4.4IRPF min 10.6 10.1 7.7 4.6IRPF max 33.1 28.2 12.1 7.4IRPJ min 25.7 25.7 6.7 7.2IRPJ max 29.7 28.4 3.9 5.7

Promedio Dispersión

Las alícuotas aplicadas también han mostrado tendencias comunes. El IRPF redujo sus tasas marginales y el número de tramos, mientras que el IRPJ apuntó a una tasa única. El incremento de la tasa del IVA fue generalizado y se redujo la dispersión entre países…

10

América Latina (2002)

Sociedades69%

Personas Físicas

31%

0,9% del PIB

2,0% del PIB

Sociedades / Personas físicas = 2,2%Imp. Renta / Imp. Consumo = 0,5%

OCDE (2002)

Sociedades26%

Personas Físicas

74%

9,8% del PIB

3,4% del PIB

Sociedades / Personas físicas = 0,3%Imp. Renta / Imp. Consumo = 1,1%

Comparación Internacional del Impuesto a la Renta.Fuente: Gómez-Sabaini (2007).

A diferencia de lo ocurrido con el IVA, la generalidad de los países en AL ha sido reticente a la modernización del impuesto a la renta. Teniendo en cuenta lo que ocurre en otras regiones del mundo, cabría preguntarse cuál debería ser su papel dentro del sistema tributario…

11Efectos de los Sistemas Tributarios en América Latina sobre la Distribución del Ingreso.Fuente: Gómez-Sabaini (2007).

País Año Indicador Impactobienestar Cobertura Gpre Gpost distributivo (%)

Argentina 1997 IFE IN, IP, IM y CSS 0.548 0.567 3.5Brasil 1996 IFPC IN, IP, IM y CSS 0.596 R +

2000-01 IFE IN, IP, IM y CSS 0.581 0.579 -0.3Chile 1996 IN 0.488 0.496 1.6Costa Rica 2000 ITF IN y CSS 0.482 0.483 0.1Ecuador 1998-99 IFE IN 0.663 0.670 1.1El Salvador 2000 ITF IN 0.502 0.517 2.9Honduras 2000 ITF IN e IM 0.543 0.571 5.3México 1989 0.506 0.550 8.7Nicaragua 2000 ITF IN 0.510 0.692 35.7Panamá 2003 IFE IN, IP, IM y CSS 0.564 0.583 3.5Perú 2002 IFPC IN 0.498 R +

…y si esta composición “desbalanceada” entre impuestos directos e indirectos no estará favoreciendo que nuestros sistemas impositivos tengan un efecto redistributivo casi nulo y, en algunos casos, incluso regresivo…

12

Índice

1. Estructura ImpositivaEstructura Impositiva

2. Evasión Tributaria

3. Gasto TributarioGasto Tributario

4. Reflexiones finalesReflexiones finales

13Efectos de la Evasión y del Gasto Tributario en la Recaudación.Fuente: Jorrat (2006).

La evasión y los gastos tributarios reducen la recaudación efectiva y la alejan del nivel potencial. Además de afectar el nivel de recursos disponibles, introducen desequilibrios en el sistema impositivo, restando equidad y neutralidad…

14Fuente: Frediani, R (2001).

Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta. En los países desarrollados oscila entre el 5% y el 15% de la recaudación potencial. En los países en desarrollo supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante…

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

15

Algunas causas de la evasión:

- Complejidad del sistema tributario.

- Número y cuantía de las alícuotas.

- Existencia de numerosos tratamientos especiales.

- Nivel y eficacia de las sanciones.

- Baja fiscalización de la Administración Tributaria.

- “Términos de intercambio” con el Gobierno. Percepción del contribuyente sobre la eficiencia del gasto público.

- Imagen de los funcionarios públicos.

- Internalización y aceptación de la evasión.

16

En la medida en que podamos estimar la evasión, será más factible identificar sus causas, diseñar mecanismos para combatirla y establecer los recursos necesarios para ello. Algunos métodos de estimación son:

Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.

Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:1) Estimación del “potencial teórico”.2) Métodos muestrales de auditorías:

a) Muestra representativa de contribuyentes.

b) Método del “punto fijo”.3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.4)Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

Evasión y economía informal

17Tasas de Evasión en el IVA.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Aunque resulta indispensable contar con cifras de evasión para poder controlarla, son pocos los países que realizan estimaciones de manera regular. La estimación del IVA es la más frecuente en América Latina…

23.3

20.3

12.0

39.0

35.636.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Argentina Bolivia Chile México R. Dominicana Uruguay

18Productividad del IVA en América Latina, 2006.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Ve

Uy

Rd

PePy

Pa

Ni

Mx

Hn

Ht

Gt

Es

EcCr

Co

ClBr

Bo

Ar

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

Tasas IVA

Rec

aud

ació

n 2

006

(% P

IB)

El índice de Productividad del IVA también puede utilizarse como un indicador de la evasión. Valores altos implican un alto rendimiento del impuesto…

19Recaudación y Sector Informal (en porcentaje de PIB).Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE.Nota: los datos son de 1999.

En algunas ocasiones, se utilizan las estimaciones de la economía informal como una aproximación a las estimaciones de evasión tributaria, dada la “relativa” facilidad de aplicación de estas metodologías…

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

(% P

IB)

Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)

20

Índice

1. Estructura ImpositivaEstructura Impositiva

2. Evasión TributariaEvasión Tributaria

3. Gasto Tributario

4. `Reflexiones finales`Reflexiones finales

21

Gasto Tributario es el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo diferenciado, que se aparta del establecido con carácter general en la legislación, con el objetivo de favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. También se le conoce como “renuncia tributaria”.

El concepto de Gasto Tributario fue desarrollado en Estados Unidos y Alemania durante la década de los 60 y se extendió a los países de la OCDE durante los dos decenios siguientes. En América Latina, Brasil fue el pionero.

En los últimos años, las estimaciones de Gastos Tributarios han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

22

Los gastos tributarios deben implicar la existencia de concesiones tributarias especiales, las cuales deben servir al Estado para financiar de forma indirecta determinadas políticas públicas…

Concesión

tributaria SÍ NO

General NO GT NO GT

Especial SÍ GT NO GT

¿Financia políticas públicas?

Año 1 Año 2

Ingresos 1,000 800Gastos 1,000 800

Resultado 0 0

Gasto Tributario 0 200Coste Políticas Públicas 1,000 1,000

23

Los gastos tributarios pueden cumplir diversos objetivos de política:

- atraer inversión o nueva tecnología - fomentar el desarrollo de industrias estratégicas - promover “áreas deprimidas” - diversificar las estructura económica (países dependientes de commodities) - generar empleo - etc.

y pueden clasificarse de diferentes maneras:

- por el efecto que causan en el ST: exoneraciones, devoluciones, deducciones, diferimientos… - por el impuesto afectado: IVA, renta, específicos… - por el sector de actividad: educación, automotriz… - por la funcionalidad: sanidad, inversión… - por el ámbito de aplicación: GC, GL, GG… - etc.

24

La medición del gasto tributario es una tarea compleja y, por ello, postergada en los países en desarrollo. Implica un principio crucial: transparencia fiscal. Mientras que los gastos directos pueden controlarse por la vía presupuestaria, el monitoreo de los gastos tributarios suele verse obstaculizado por la falta de información. La acción fiscal no-presupuestaria también debe quedar reflejada.

Metodologías:1) Recaudación perdida (ex post)2) Ganancia en la recaudación (ex ante)3) “Gasto equivalente”.

La medición del gasto tributario también permite evaluar el desempeño del sistema tributarios y mostrar sus áreas vulnerables. La eliminación de franquicias tributarias emerge como nueva fuente de recursos fiscales.

25

3.6

5.9 5.26.7

2.6

5.2 4.5 4.5 3.8

0.83.7

5.0

2.3

7.0

3.2

0.50.3

0.2

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú

Recaudación Impuesto a la Renta Gasto Tributario

10.0

1.2

7.3

5.4 5.43.7

6.45.2

1.6

4.8

2.0

5.7

2.6

0.6

0.3

1.1

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú

Recaudación Impuesto al Valor Agregado (IVA) Gasto Tributario

Algunas cifras de gasto tributario en la región…

Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB).Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

26

2.4

3.5

1.5

12.6

0.3

1.2

1.5

2.1

11.9

61.3

5.8

7.4

5.4

70.0

6.4

6.6

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

Otros

Transporte

Regional

Fomento a la MYPE

Educación

Salud

Inmobiliario

Ahorro-inversión

2001 2007 (p)

Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001 / 2007 (en porcentaje sobre el total).Fuente: ILPES/CEPAL, sobre datos de la Subdirección del Servicio de Impuestos Internos (SII).

Un ejemplo de clasificación del gasto tributario por sector u objetivo que se busque beneficiar. En Chile, la mayor parte del gasto tributario está relacionado con incentivos al ahorro y a la inversión…

27Distribución del monto total de gasto tributario de IVA por quintil de ingreso beneficiado. Fuente: Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos (SII).

Un ejemplo de estimación de cómo se distribuye el gasto tributario entre los diferentes segmentos de ingreso beneficiados. En Chile, casi el 100% de los gastos tributarios benefician al quintil de mayor ingreso…

Monto Millones

US$Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total

Regímenes Especiales 132 -2,9% -0,8% 0,0% 3,4% 100,3% 100,0%

Exenciones 38 4,5% 0,4% 1,2% 2,3% 91,6% 100,0%

Deducciones 198 2,4% 0,7% 0,8% 1,1% 95,1% 100,0%

Créditos al Impuesto 172 8,3% 3,2% 5,2% 4,3% 79,0% 100,0%

Diferim. del Impuesto 1.662 0,6% -1,0% 0,1% -0,1% 100,3% 100,0%

Tasas reducidas 0 - - - - - 0,0%

Total 2.202 1,3% -0,5% 0,6% 0,6% 98,0% 100,0%

28

Índice

1. Estructura ImpositivaEstructura Impositiva

2. Evasión TributariaEvasión Tributaria

3. Gasto TributarioGasto Tributario

4. Reflexiones finales

29

Nivel de la carga tributaria: a pesar de la tendencia positiva de los últimos años, aún falta para alcanzar el nivel potencial de recaudación. La mayoría de los países no ha logrado un grado de solvencia fiscal adecuado y siguen presentando demandas sociales insatisfechas.

Algunas reflexiones finales…

Estructura de la carga tributaria: significativa reducción de los impuestos al comercio exterior, incremento de la imposición general al consumo, menor peso de la imposición selectiva, participación constante de los impuestos a la renta y muy escasa presencia de los impuestos patrimoniales. La estructura tributaria sigue dominada por los impuestos indirectos. Cabría considerar cuál podría ser el papel del impuesto a la renta en un futuro, especialmente por sus efectos sobre la equidad.

Evasión y Gasto Tributario: revisar el papel de los incentivos, posibilitando su medición y cuantificación. Surgen como nueva fuente de recursos tributarios, dadas las limitaciones para crear nuevos impuestos o aumentar alícuotas.