Informe Nº 21262

Uruguay: Preservación de la equidad social en una economía cambiante

17 de julio de 2001 Unidad de Gestión de los Países Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial

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UNIDAD MONETARIA = PESO URUGUAYO 1994 US$1 = $5,0 1995 US$1=$6,5 1996 US$1=$8,0 1997 US$1=$9,4

1998 US$1=$10,5 1999 US$1=$11,3 2000 US$1=$12,0

AÑO FISCAL 1 de enero al 31 de diciembre

SIGLAS Y ABREVIATURAS ANEP Administración Nacional de Educación Pública ASSE Administración de Servicios de Salud del Estado AFAP Administradora de Fondos de Ahorro Previsional BPS Banco de Previsión Social CAIF Centro de Atención a la Infancia y a La Familia CEPRE Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado CBO Organización Comunitaria CEPAL Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe CREDIMAT Programa de Créditos para Materiales (para mejoramiento de

viviendas) CSO Organización de la Sociedad Civil DISSE Dirección de Seguros Sociales por Enfermedad ECH FAS

Encuesta Continua de Hogares Fortalecimiento del Área Social

FTS Personas en busca de trabajo por primera vez FNV Fondo Nacional de Vivienda

Vicepresidente : David de Ferranti Directora del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay : Myrna Alexander Director de Reducción de la Pobreza y Gestion Económica : Ernesto May Gerente Sectorial: : Norman Hicks Gerente del Proyecto: : Judy Baker

FNR Fondo Nacional de Recursos FRL Fondo de Reconversión Laboral EGIM Encuesta de Gastos e Ingresos Mensuales PIB Producto Interno Bruto IAMC Instituciones de Asistencia Médica Colectiva FMI Fondo Monetario Internacional IMM Intendencia Municipal de Montevideo INAME Instituto Nacional del Menor INDA Instituto Nacional de Alimentación INE Instituto Nacional de Estadística INJU Instituto Nacional de la Juventud IVS (BPS) Jubilaciones y Pensiones MECAEP Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación

Primaria MERCOSUR Mercado Común del Sur MEVIR (MVOTMA) Mejoramiento y Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre MSP Ministerio de Salud Pública ONG Organizaciones no Gubernamentales OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto PRL (MTSS) Programa de Reconversión Laboral PAE Programa de Alimentación Escolar PROJOVEN Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes SIAV Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda TNPA Todos los Niños Pueden Aprender UI (BPS) Seguro de Paro UTU Universidad del Trabajo del Uruguay UwE Desempleado con experiencia

Índice de contenido

Índice de contenido ...................................................................................................................................... iv

Resumen ejecutivo y conclusiones .............................................................................................................vii

Capítulo 1: Tendencias y características de la pobreza urbana....................................................................................1

Tendencias y características de la pobreza y desigualdad urbana ........................................................1 Antecedentes ...................................................................................................................................1 Cálculo de estimaciones de pobreza ...............................................................................................1

Características de la pobreza. ...............................................................................................................7

Capítulo 2: Comportamiento del mercado laboral durante la reforma económica .................................................16

Marco macroeconómico y de la reforma............................................................................................16 La pobreza y el mercado laboral ........................................................................................................18 Duración del desempleo .....................................................................................................................21

¿El empleo en Uruguay se ha vuelto más precario?.....................................................................23 La paradoja de los años noventa: crecimiento con mayor desempleo..........................................26

Capítulo 3: Marginación y vulnerabilidad....................................................................................................................34

Comprensión de las características y los procesos de marginación ............................................37 Grupos vulnerables: los más pobres entre los pobres ..................................................................38 Principales riesgos sociales que enfrentan los más pobres entre los pobres ...............................39 Características de los barrios marginales....................................................................................42 Escuchar lo que los pobres tienen que decir.................................................................................46

Capítulo 4: Mejoramiento del gasto social para los grupos vulnerables ....................................................................53

Política gubernamental y gasto fiscal .................................................................................................55 El papel de las instituciones públicas y privadas .........................................................................56

El financiamiento del gasto social público .........................................................................................59 La distribución del gasto social: ¿los programas están llegando a los más necesitados? ...................61

Educación .....................................................................................................................................63 Salud .............................................................................................................................................64 Nutrición y alimentación...............................................................................................................65 Pensiones ......................................................................................................................................67 Otras transferencias en efectivo del BPS......................................................................................70 Vivienda ........................................................................................................................................71

Calidad, eficiencia y otros problemas pendientes...............................................................................72 Educación .....................................................................................................................................72 Salud .............................................................................................................................................74 Otros programas de protección social..........................................................................................77

Asuntos demográficos.........................................................................................................................78 Manejo de los programas sociales................................................................................................79

Referencias

Lista de cuadros Cuadro 1.1: Estimaciones de la pobreza usando diferentes líneas de pobreza...............................................................5 Cuadro 1.2: Comparación de algunas características seleccionadas según las líneas de pobreza de la Cepal y

equivalentes de adultos del INE, 1998, todas las áreas urbanas............................................................................8 Cuadro 1.3: Descomposición de los cambios en la pobreza: efectos del crecimiento y la desigualdad por área.......... 9 Cuadro 1.4: Ingreso familiar proyectado para áreas urbanas y rurales, 1995.............................................................. 11 Cuadro 1.5: Asistencia escolar por grupo de edad, 1998..............................................................................................14 Cuadro 2.1: La distribución de los desempleados por ingreso familiar y quintil de consumo .............................. ......20 Cuadro 2.2: Crecimiento del salario real promedio por educación, sector, género.......................................................23 Cuadro 2.3: Tasas de participación por género (1970 - 1999)......................................................................................27 Cuadro 2.4: Resultados por sector industrial, 1986-1997, Tasas de crecimiento anual promedio .............................. 29 Cuadro 3.1: Cambios espaciales en Montevideo por agrupaciones de barrios............................................................ 36 Cuadro 3.2: Descomposiciones Theil dentro y entre áreas por agrupaciones de barrios..............................................37 Cuadro 3.3: Características de los barrios urbanos de alto y bajo riesgo......................................................................38 Cuadro 3.4: Características de los grupos urbanos vulnerables ............................................................................. .....40 Cuadro 3.5: Características de los barrios marginales incluidos en el estudio............................................................ 44 Cuadro 4.1: Indicadores de desarrollo humano en una selección de países de América Latina.................................. 53 Cuadro 4.2: Alcance de la intervención social en Uruguay ........................................................................................ 54 Cuadro 4.3: Composición de la asignación del sector social, Uruguay, 1991-1998, (%) ........................................... 55 Cuadro 4.4: Composición del gasto social (%), Uruguay, 1998 ................................................................................. 56 Cuadro 4.5: Matrícula en las escuelas públicas de Uruguay, 1998 ............................................................................. 57 Cuadro 4.6: Cobertura del seguro médico según ingreso per cápita, Uruguay, 1998 ................................................. 58 Cuadro 4.7: Moderación y enfrentamiento del riesgo en Uruguay ............................................................................. 59 Cuadro 4.8: Composición del financiamiento del gasto social, Uruguay, 1998.......................................................... 61 Cuadro 4.9: Distribución del gasto social a través de los quintiles de la población por sector, Uruguay, 1998 ......... 62 Cuadro 4.10: Distribución del gasto en educación a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay,

1998................................................................................................................................................................... 64 Cuadro 4.11: Distribución del gasto en salud a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay, 1998 .............................................................................................................................................................................65 Cuadro 4.12: Distribución del gasto en alimentación y nutrición a través de los quintiles de la población por sector,

Uruguay, 1998 ................................................................................................................................................... 66 Cuadro 4.13: Cobertura e incidencia del IVS, Uruguay, 1998.................................................................................... 68 Cuadro 4.14: Mediana de pensiones (US$), Uruguay, 1998....................................................................................... 68 Cuadro 4.15: Distribución de otras transferencias en efectivo entre los quintiles de población, Uruguay, 1998 ....... 71 Cuadro 4.16: Distribución del gasto en vivienda a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay, 1998...............................................................................................................................................................................72 Cuadro 4.17: Tasas de repetición y de deserción: Educación primaria y secundaria, Uruguay .................................. 74 Cuadro 4.18: Rentabilidad anual de la educación en Uruguay (%)............................................................................. 74 Cuadro 4.19: Eficiencia y costos de las instituciones de salud públicas e IAMC, Uruguay, 1996 ............................. 75 Cuadro 4.20: Atención de salud por el MSP y seguro privado, 1995 ......................................................................... 76 Lista de figuras Figura 1.1: Estimaciones de pobreza usando diferentes líneas de pobreza, 1991, 1994, 1998 ..................................... 5 Figura 1.2: Tendencias de la pobreza, años noventa, por área geográfica .................................................................... 6 Figura 1.3: Pobreza en el interior urbano por subregión ............................................................................................. 10 Figura 1.4: Estructura de edad por nivel de pobreza, 1998 ......................................................................................... 12 Figura 1.5: Tasas de asistencia escolar en los pobresy no pobres, edad 12-17 años, ...................................................14 Figura 2.1: Uruguay en los años noventa: crecimiento con estabilización.................................................................. 16 Figura 2.2: Desempleo y salarios reales promedio...................................................................................................... 18 Figura 2.3: Elementos correlacionados con la pobreza: Montevideo.......................................................................... 19 Figura 2.4: Elementos correlacionados con la pobreza: Interior...................................................................................19 Figura 2.5: Montevideo: Empleo precario, 1982-1998 (% del empleo total)...............................................................25

Figura 2.6: Permanencia esperada en el empleo, 1982 – 1998 (meses), Montevideo ................................................. 26 Figura 2.7: Permanencia esperada en el empleo, 1982 – 1998 (meses), Interior ........................................................ 26 Figura 2.8: Tasa de crecimiento de la producción y tasa de desempleo, 1970 – 1999................................................ 27 Figura 2.9: Densidad sindical, salarios........................................................................................................................ 31 Figura 2.10: Salario mínimo / salario promedio en los países de la OCDE y América Latina ................................... 33 Figura 2.11: La distribución de salarios, trabajadores formales e informales, 1998 ................................................... 33 Figure 2.12: Distribución acumulativa de salarios, trabajadores informales y formales, 1998................................... 33 Figura 4.1: Incidencia del gasto en programas y gasto total en programas................................................................. 62 Anexo estadístico ………………………………………………………………………....................…...............……89 Mapa: Barrios marginales en el área metropolitana Uruguay

Acknowledgements

Este informe fue preparado por un equipo dirigido por Judy L. Baker. El equipo básico estuvo constituido por Adriana Cassoni (análisis laboral), William Maloney (análisis laboral y temas de políticas), Alicia Melgar y Andrea Vigorito (perfil de pobreza), Edmundo Murrugarra (gastos sociales), Patricia Reynoso (exclusión social) y Claudia Romano (exclusión social y estudio de programas sociales). David Rosenblatt proporcionó información sobre las tendencias macroeconómicas. Para este informe se elaboró una serie de documentos de información básica. Éstos reflejan las conclusiones de los autores y no del Banco Mundial. Sírvase comunicarse con jbaker2@worldbank.org para acceder a ellos: A. Melgar and A. Vigorito, “A Profile of Poverty in Uruguay, 1991-1998”; E. Murrugarra, “Education Expenditure Review”, “Health Expenditures and Equity in Uruguay”, “Social Protection in Uruguay”; A. Cassoni, “Unemployment and Precariousness of Employment in Uruguay: Who are the Losers?”; e informe del personal en terreno de Cerro. La Directora del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay es Myrna Alexander, el Economista Jefe para América Latina y el Caribe es Guillermo Perry el Director de Gestión Político Económica y Programas de Reducción de la Pobreza es Ernesto May, el Economista Principal (Dirección Subregional de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay) es Paul Levy y el Gerente Sectorial de Pobreza es Norman Hicks.

Resumen ejecutivo y conclusiones

Los indicadores sociales y de pobreza de Uruguay ha progresado considerablemente desde mediados de los años ochenta, en gran parte debido a su generosa política social y relativa estabilidad macroeconómica durante los años noventa. Los resultados sociales del país ahora se ubican entre los mejores de América Latina y tiene muchas características similares a las de muchos países industrializados. Uruguay se destaca por su muy bajo nivel de extrema pobreza y por tener una de las distribuciones de ingreso más equitativas de la región. Muchas de sus progresistas políticas sociales sirven de modelo útil para otros países que están lidiando con los problemas de pobreza, equidad y desarrollo social.

A pesar de estos importantes logros, la reducción de la pobreza depende en un alto grado

del crecimiento y aún persisten focos de pobreza y desempleo, los que en los últimos años han mostrado cierto aumento. Aunque el país experimentó un fuerte crecimiento y una disminución de la pobreza a comienzos de los años noventa, una recesión importante en 1995 y la actual reestructuración de algunos sectores de la economía provocaron pérdidas de empleo, especialmente en el sector manufacturero, cambiantes demandas en la mano de obra y un aumento de la pobreza y desigualdad en los ingresos. El país nuevamente enfrentó una dura recesión en 1999, provocada por la devaluación en Brasil, la recesión en Argentina, una seria sequía y una caída en los precios internacionales de los productos básicos.

La grave combinación de baja demanda, reducidas capacidades y una elevada

dependencia familiar entre los pobres los deja en condiciones de vulnerabilidad y de riesgo. En conjunto, para ayudar a los pobres de Uruguay se deberá usar por mucho tiempo una doble estrategia de mejoramiento del entorno para las inversiones e intensificación del crecimiento por un lado e inversión en capital humano a través de la educación y otros medios para construir capacidades, por el otro. Por consiguiente, el Gobierno deberá seguir poniendo énfasis en esta medidas. Sin embargo, las circunstancias han cambiado en Uruguay y han emergido dos nuevos fenómenos a los que se debe prestar especial atención. El primero de ellos es el aumento de la concentración de los pobres en barrios específicos, lo que ha contribuido a su marginación: este proceso significa que la reducción de la pobreza se enfrenta con mayores tensiones y desafíos e implica cambios en los tipos de servicios sociales y la forma en que éstos se prestan. El segundo es que las necesidades de estos grupos especialmente vulnerables se están haciendo más agudas. Los niños, por ejemplo, son ahora una parte significativa de los pobres: un 40% de los niños de Uruguay nace en familias pobres, lo que apunta a un serio problema de pobreza intergeneracional.

Otros grupos vulnerables incluyen jóvenes no activos, madres adolescentes, hogares

encabezados por mujeres, hombres adultos desempleados entre 40 y 50 años de edad con pocas capacidades (o capacidades obsoletas) y mujeres de 50 años y más, especialmente viudas en situación precaria. Y aunque no hay datos al respecto, no se deben olvidar los problemas que están enfrentando los pobres rurales de este país. Los índices de pobreza de estos grupos podrían ser significativamente más altos que las estimaciones para la población en general. Y para llegar a los más pobres entre los pobres, podría ser necesario modificar los programas sociales

convencionales. En comparación con otros países en desarrollo, probablemente el tamaño de estos grupos no sea muy grande, ya que sólo representan un pequeño porcentaje de la población, pero dado el pasado de Uruguay, este aumento en sus problemas sociales es motivo de inquietud. Por lo demás, existen enormes oportunidades para abordar los problemas, puesto que aún son manejables en términos de su alcance y profundidad.

El presente informe se centra en comprender los asuntos clave relacionados con la

pobreza, vulnerabilidad y política social en el marco de una economía uruguaya cambiante. Debido a que el país se encuentra muy urbanizado (90%) y los datos sobre las áreas rurales son escasos, gran parte del análisis de este estudio se concentra en las áreas urbanas. En el Capítulo 1 se presenta un perfil de la pobreza y sus tendencias en los años noventa, sobre la base de datos obtenidos de encuestas domiciliarias. En el Capítulo 2 se examinan los cambios en la estructura de la economía y la relación con los problemas de desempleo, subempleo e inseguridad laboral durante la década pasada. El Capítulo 3 se centra en los problemas específicos de la marginación y vulnerabilidad, basándose en un estudio cualitativo realizado en barrios pobres urbanos en los alrededores de Montevideo. En el Capítulo 4 se analiza el gasto social del Gobierno, con énfasis especial en la eficacia de ese gasto en llegar a los pobres y satisfacer las necesidades de los grupos vulnerables. En este resumen se incluyen recomendaciones de política.

Conclusiones principales Se probaron varias líneas de pobreza para analizar las tendencias y características de los

pobres. Sin importar la metodología usada, las tendencias de pobreza muestran un patrón claro. Durante la primera mitad de la década, la pobreza disminuyó, especialmente en Montevideo. Luego de la recesión de 1994-95 se produjo un brusco aumento en los niveles de pobreza, seguido por un leve incremento anual. Esto acercó el nivel de pobreza de 1998 al de 1991. La distribución del ingreso de Uruguay aún está entre los más equitativos de América Latina, aunque desde principios de los años noventa ha mostrado un ligero empeoramiento.

La idiosincrasia de los pobres abarca individuos de bajo nivel educacional, familias

numerosas y hogares encabezados por mujeres solteras con hijos. Entre los pobres, los niños son el subgrupo más numeroso, puesto que actualmente el 40% de los niños uruguayos nace en hogares pobres. Dado el ciclo intergeneracional de la pobreza, la alta proporción de niños que viven en condiciones de pobreza tiene consecuencias importantes para el futuro de Uruguay. Con respecto al empleo, la mayoría de los trabajadores pobres está empleada en el sector informal, en ocupaciones no calificadas en el sector manufacturero, de servicios y la construcción. Las tasas de desempleo y subempleo entre los pobres son considerablemente más altas que entre los no pobres.

Las tendencias de la pobreza han estado estrechamente ligadas al crecimiento, los

resultados macroeconómicos y su efecto en la demanda de trabajo. A pesar del período de moderado crecimiento a fines de los años noventa, la liberalización financiera y comercial a través del MERCOSUR, la modernización del estado, el acceso a nuevas tecnologías, junto con una acentuada revaluación del peso uruguayo, han llevado consigo una reestructuración de la economía. Esto ha generado cambios sustanciales en la distribución sectorial del PIB, la intensificación del uso de tecnología en algunos sectores y una considerable reasignación de los

trabajadores. El efecto ha sido una menor demanda de mano de obra, especialmente en el sector manufacturero, y en consecuencia una mayor vulnerabilidad para los trabajadores. Sin embargo, en comparación con otros países de América Latina, la volatilidad económica y sus efectos en los salarios ha sido relativamente moderada en Uruguay y menor que la producida en los años ochenta.

Aunque el mercado laboral de Uruguay funciona relativamente bien en términos globales

y el país en general se ha desempeñado bien durante los años noventa, el desempleo, el subempleo, la inestabilidad del empleo y la informalidad aumentaron a fines de la década. El desempleo era del 11,3% en 1999, un aumento con respecto a su nivel mínimo del 8,4% en la década que se registró en 1993. Este nivel más alto es similar al promedio experimentado durante los años ochenta. Los más afectados por el debilitado mercado laboral son las personas que recién ingresan a la fuerza laboral, en particular los jóvenes, los pobres, las mujeres y los trabajadores de mediana edad desplazados de sus trabajos y con bajos niveles de educación. La duración total del desempleo es menor si se compara con una década atrás, excepto para los pobres, los que tienden a permanecer desempleados por un período más prolongado que los no pobres.

Según los estándares uruguayos, la precariedad del empleo ha aumentado. La mayor

informalidad ajustada por el crecimiento, si bien aún es baja en comparación con el nivel de Argentina, por ejemplo, junto con un descenso en los rendimientos relativos de las actividades informales e independientes durante los últimos quince años, indica que una parte de la fuerza laboral tiene una menor estabilidad en sus condiciones de trabajo. Además, una aparente mayor rotación en el mercado laboral (el aumento de la probabilidad de perder un empleo, aunque una menor duración de la situación de desempleo) puede haber contribuido a la sensación de mayor incertidumbre entre los trabajadores. Sin embargo, las tasas de desempleo promedio fueron levemente menores en los años noventa que en las dos décadas anteriores.

Las causas del desempleo y las percepciones de precariedad en el mercado laboral

parecen estar más ligadas a cambios en la economía que a la rigidez del mercado laboral. En los años noventa, la volatilidad en el crecimiento salarial real de Uruguay ha sido menor que en muchos de sus vecinos, pero los salarios del sector público han disminuido, la sindicalización se ha estabilizado en aproximadamente el 22% y la razón entre salario mínimo y salario medio es la más baja de América Latina y los países de la OCDE.

Así, el crecimiento económico sostenido es una solución más prometedora para el

problema del desempleo persistente que cualquier otro cambio en las políticas laborales, puesto que muchos de los actuales problemas del mercado laboral siguen el ritmo del ciclo económico. Para un crecimiento liderado por el sector privado, se necesitarán reformas permanentes en el papel que desempeñe el estado, además de la liberalización y el mejoramiento de la competitividad en los mercados internacionales. Junto con el crecimiento deberían surgir nuevas demandas de mano de obra. El mejoramiento del sistema educacional, especialmente en las áreas excluidas, ayudará a reducir las tasas de deserción y garantizará que las capacidades estén ligadas a las cambiantes exigencias del mercado laboral. Y entre tanto, la entrega de protección social a los vulnerables mediante la ampliación de opciones adicionales en materia de beneficios

de seguridad social a los trabajadores informales y un mayor acceso a los programas de capacitación para los jóvenes puede ser de cierta ayuda.

La incertidumbre que algunas personas enfrentan en el mercado laboral, posiblemente junto con la migración desde los lugares más pobres de Uruguay, ha contribuido al proceso de marginación de los principales centros urbanos. Un creciente grupo de pobres se ha visto segmentado cada vez más del resto de la sociedad uruguaya. Estos individuos se han establecido en barrios menos adecuados que con frecuencia están aislados geográficamente, tienen mayores niveles de delincuencia y violencia, menores niveles de servicios y poco espacio público, lo que genera un estigma de área que afecta el acceso a los mercados laborales y a algunas redes sociales.

Las condiciones dentro de estos barrios incluyen hacinamiento, deficiente calidad de las viviendas, infraestructura limitada (especialmente en materia de caminos y alcantarillado) y un restringido acceso a servicios sociales de alta calidad. La disponibilidad de las redes sociales no es uniforme, aunque el aumento de los niveles de delincuencia y violencia parece haber destruido el capital social en estos barrios. Los grupos especialmente vulnerables a la marginación incluyen a mujeres jefas de hogar (con bajo ingreso, bajo nivel educacional y en situaciones vulnerables o susceptibles de riesgo bajo condiciones económicas y sociales cambiantes, entre 30 y 50 años), hombres jóvenes inactivos (entre 15 y 24 años), adultos desempleados (entre 40 y 50 años), mujeres de 50 años o más, en especial viudas sin apoyo de redes sociales, madres adolescentes (entre 15 y 19 años) y niños de la calle abandonados (entre 0 y 18 años). Los afro-uruguayos, aunque constituyen sólo una reducida proporción de la población (cerca del 5%), también se consideran vulnerables.

Si bien Uruguay tiene una de las políticas sociales más generosas de América Latina,

algunos de los programas y políticas no han sido capaces de ir al paso de los cambios demográficos y económicos producidos. Esto en parte ha contribuido al proceso de marginación. Por ejemplo, dado que la seguridad social está restringida a los trabajadores del sector formal o a aquellos del sector informal que pueden pagar los aportes al sistema, los individuos que han perdido de manera definitiva sus empleos en el sector formal ven afectados sus lazos con la previsión social.

El gasto social es el más alto de la región, con un 25% del PIB. Sólo Costa Rica se acerca

a este nivel, con un gasto social del 18% del PIB. La mayor parte del gasto social de Uruguay, el 80%, se destina a la seguridad social. Los gastos en salud y educación se encuentran alrededor del promedio de la región. La incidencia del gasto varía de un programa a otro, puesto que el gasto público total en salud y educación es relativamente progresivo (con la excepción de la educación terciaria), pero bastante regresivo en seguridad social. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios tampoco es uniforme, pero es problemática para muchos programas. A pesar de los esfuerzos por asegurar una cobertura generalizada, los servicios que se entregan a aquellos que viven en áreas marginales parecen ser de la más baja calidad y accesibilidad.

En educación, la cobertura es alta por lo general, pero existen significativos problemas de

calidad y eficiencia, como lo demuestran las altas tasas de repetición y deserción, especialmente en algunas áreas pobres y en la educación secundaria. El Gobierno ha implementado varios

programas y políticas para mejorar la educación pública, como las Escuelas de Tiempo Completo y el Bachillerato Tecnológico. Estos programas han sido bastante eficaces, aunque aún no han logrado llegar a grandes números. Es importante seguir implementado estos programas para los excluidos, para así mejorar el desarrollo del capital humano de los jóvenes vulnerables.

La cobertura de la atención de salud es casi universal y aunque el gasto per cápita en

salud en general es alto, hay interrogantes acerca de la eficiencia, en particular para el sistema de Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC). Entre los principales asuntos de eficiencia se encuentran los problemas de administración de los hospitales públicos, la limitada recuperación de costos, la regulación diferencial entre los proveedores de atención de salud y la filtración de los servicios fiscales del Ministerio de Salud Pública a los no pobres. Un aspecto que amerita especial preocupación en el sector salud, especialmente en las áreas pobres, es el aumento en las tasas de embarazo adolescente. Esto en parte se debe a la falta de educación de salud reproductiva en las escuelas. Algunos de los problemas del sector salud se están abordando a través de una reforma que se encuentra en curso. Sin embargo, la puesta en práctica de estas iniciativas ha sido lenta y requerirá significativos esfuerzos para que tengan un efecto importante, además de nuevas iniciativas que mejoren en forma eficaz la eficiencia, equidad y calidad en el sector salud.

Uruguay también tiene una amplia gama de programas de protección social para

diferentes subgrupos de la población. El más importante de estos, la seguridad social, proporciona una generosa pensión, seguro de desempleo, seguro médico y transferencias en efectivo a familias con niños a cargo. Estos servicios están restringidos principalmente a las personas y sus familias que han realizado aportes al sistema a través del empleo formal. Aunque la seguridad social está disponible para las personas que trabajan en el sector informal, pocos pueden costear los aportes al sistema. Dado que muchos de estos programas se basan en aportes y no en los medios financieros de los beneficiarios, el gasto es regresivo, ya que los que han contribuido tienden a pertenecer a los niveles de ingreso más alto y los que no contribuyen se encuentran entre los desempleados o trabajadores del sector informal. El sistema de pensiones fue reformado en 1995, pero los cambios no afectan a los que actualmente perciben pensiones ni afectarán los gastos fiscales.

El financiamiento de la parte pública de la seguridad social representa una enorme carga fiscal para el Estado, puesto que el 40% del gasto no está cubierto por los aportes. Gran parte del déficit proviene del sistema de pensiones. Este déficit no se reducirá en el futuro inmediato, debido al aumento de la esperanza de vida y a la indexación de las pensiones garantizada por la Constitución. Al mismo tiempo, la menor tasa de fecundidad y la mayor proporción de trabajadores informales tiende a disminuir la base de aportes para el sistema de pensiones. Las recientes iniciativas de reforma buscan reducir el efecto fiscal, pero los progresos sólo comenzarán a afectar el sistema en 2010. Sin embargo, hay otros cambios en las políticas que podrían afectar la eficiencia y equidad del sistema a más corto plazo, pero requerirían modificar la Constitución y serían difíciles de conseguir por motivos políticos.

Aparte de la seguridad social, existen varios programas de protección social destinados a proveer una asistencia social directa a los grupos vulnerables. Entre ellos hay programas de alimentación y nutrición, capacitación juvenil, vivienda, guarderías y transferencias en efectivo.

Algunos de estos programas, como la Alimentación Materno-Infantil, Almuerzos Escolares, Vivienda Rural, Projoven y centros de guarderías CAIF, están bien orientados a grupos específicos, aunque la cobertura de algunos de ellos es baja. Varios otros programas están obsoletos y mal focalizados. Diversos servicios son entregados por el gobierno central y por el municipio local, creándose problemas de duplicación (especialmente en Montevideo). Una mejor coordinación entre los Ministerios y el uso de las redes existentes (como el sistema educacional) para entregar los servicios permitiría abordar estos problemas.

Áreas para una reforma general de políticas

Si bien se acaban de comentar varias recomendaciones específicas, surgen algunas pocas áreas generales en que algunas políticas eventualmente podrían tener efectos importantes en mejorar la eficiencia del gasto social y reducir los focos de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social, sin perder de vista el crecimiento económico como prioridad. Dentro de estas subáreas, hay muchas iniciativas que el Gobierno de Uruguay está llevando a cabo actualmente destinadas a abordar los desafíos sociales y económicos que está enfrentando el país. Estos importantes esfuerzos se mencionan a lo largo del informe.

Promover el crecimiento económico y la modernización del sector público. En Uruguay

se ha podido establecer un fuerte el vínculo entre crecimiento, empleo y reducción de la pobreza. Las constantes reformas en la redefinición y modernización del papel del estado, la liberalización y el mejoramiento de la competitividad en los mercados internacionales deberían estimular un crecimiento encabezado por el sector privado que genere una mayor demanda de trabajo y, a la larga, una reducción de la pobreza. Dado este importante vínculo, promover el crecimiento económico debería mantenerse como una de las máximas prioridades en la estrategia de desarrollo del Gobierno. El desarrollo del sector privado también dependerá de la transformación del papel y desempeño del sector público en la apertura de los sectores pertinentes a la competencia, la comercialización de la operación de los servicios públicos y la promoción de una buena gestión pública a través del mejoramiento de la administración pública y de los sistemas de administración financiera. Para modernizar los servicios sociales será necesario intensificar las reformas, entre ellas la gestión hospitalaria, actualización del sistema de pensiones, evaluación del alcance general y entrega de los programas de gobierno y la modificación de las regulaciones sobre los mercados de la vivienda y tierra.

Actualizar las políticas y programas sociales para satisfacer mejor las necesidades de

los pobres y grupos vulnerables. Muchos de los programas actuales no han ido al paso de los cambios en el perfil de los pobres que han resultado de las variaciones en las condiciones demográficas y sociales, al igual que de la modernización de la base productiva de Uruguay, la que podría haberse acelerado a fines de los años noventa. En este sentido, es especialmente importante integrar mejor las políticas sociales con la reciente evolución que ha mostrado el papel del estado, las prácticas comerciales del sector privado, el uso de la tecnología y la competencia en la era de una economía global. Entre los programas, las categorías identificadas para una posible ampliación que permita aumentar la cobertura se encuentran los siguientes: crecimiento en la primera infancia (por ejemplo, CAIF), capacitación para jóvenes (Projoven) y mejoramiento de las opciones para que los trabajadores del sector informal tengan mayor acceso a los beneficios de la seguridad social. Se necesitan programas de diseño reciente que entreguen

mejores servicios de planificación familiar a los pobres, dadas sus tasas de nacimiento relativamente altas, y educación de recuperación para jóvenes y adultos que han desertado de la escuela y no pueden encontrar empleo. Se requiere reestructurar o posiblemente eliminar los programas mal focalizados (como programas para la educación universitaria y de viviendas urbanas) y los que estén mal diseñados (como un programa de alimentación para los ancianos que los obliga a solicitar un certificado y retirar la canasta de alimentos personalmente). La carga del traslado puede ser significativa para los ancianos. Por último, un énfasis permanente en el mejoramiento del capital humano de los niños de todas las edades y especialmente de los jóvenes de bajo ingreso a través del fortalecimiento del sistema educacional ayudará a garantizar oportunidades futuras para estos individuos cuando ingresen al mercado laboral.

Promover la inclusión social. Hay varios problemas que contribuyen al proceso de

marginación. Políticas que den prioridad a un mejor acceso a servicios básicos de calidad, especialmente en educación, salud, transporte, asistencia social y alcantarillado, y políticas más flexibles para el uso de la tierra, además de información pública y la extensión proactiva de los organismos sociales para los que se encuentran en las áreas marginales y para los afro-uruguayos, podrían ayudar a establecer un vínculo importante con los empleos y el desarrollo del capital humano para estos individuos. Nuevos programas comunitarios diseñados e implementados por miembros vecinales, basados en necesidades específicas como un fondo social, o bien la expansión de los programas comunitarios existentes, también podrían ayudar a revertir el proceso de marginación.

Perfeccionar la política social mediante sistemas de información y una mejor

coordinación. Mejores sistemas de información y un mayor uso de la información existente podrían ser de provecho para la eficacia de los programas sociales y sus resultados. Esto incluye crear un sistema de información socioeconómico para focalizar e implementar mejor los sistemas de supervisión y evaluación, con el fin de obtener información sobre la eficacia y efecto de los programas y políticas. Esta información además podría favorecer el proceso de toma de decisiones, elaboración de presupuestos y sistemas de gestión.

Aunque Uruguay es un país pequeño, la colaboración entre los organismos

gubernamentales, el Gobierno local, las ONG y el sector privado a veces es limitada y origina duplicaciones y vacíos en la entrega de los programas. Los ejemplos existentes en materia de coordinación entre organismos han demostrado ser eficaces, al igual que muchos casos de colaboración entre el Gobierno, las ONG y la comunidad en la entrega de los servicios. La duplicación entre el Gobierno central y los gobiernos locales es especialmente evidente en muchos de los programas estudiados. Si bien la descentralización de recursos ha sido explícita en el aspecto de los ingresos, no se han descentralizado las responsabilidades formales en el gasto. Esto ha generado una planificación deficiente a nivel departamental y ha desorganizado las intervenciones en las áreas de acción que tradicionalmente eran federales.

Capítulo 1:

Tendencias y características de la pobreza urbana

Tendencias y características de la pobreza y desigualdad urbana Antecedentes 1. Uruguay ha avanzado significativamente en la reducción de la pobreza durante las últimas dos décadas. Las cifras disponibles de la CEPAL, que se remontan hasta los años ochenta, muestran un fuerte retroceso en la pobreza de los hogares de un 14% en 1986 a un 6% de los hogares en 1997.1 Los indicadores sociales se acercan a los de los países industrializados y también representan un mejoramiento considerable en el tiempo. Estos logros son el resultado de una larga tradición de proporcionar atención de salud y educación universal y un generoso sistema de seguridad social a la población, además de mantener una relativa estabilidad macroeconómica.

2. El país es muy urbano, puesto que más del 90% de los 3,3 millones de habitantes vive en áreas urbanas. Cerca del 40% vive en Montevideo, el 50% en áreas urbanas del interior del país y el 10% restante en áreas rurales. Esto refleja cierta migración de las poblaciones rurales a las urbanas desde hace una década, con la cual la población urbana aumentó del 87,6% al 90,8. Gran parte de la inmigración se encauzó a Canelones, San José y Maldonado. Esta última es una localidad relativamente próspera. Las tasas más altas de emigración se han producido desde algunos de los departamentos más pobres. Así, aparte de un nuevo desplazamiento de la población desde las áreas rurales a las urbanas, también podría haber un cambio dentro de la posición relativa de lugares específicos del país.

3. La estructura demográfica está en envejecimiento, puesto que sólo el 25% de los uruguayos es menor de 15 años y un 13% es mayor de 64 años. Entre los demás países de América Latina, Uruguay y Cuba tienen la proporción más alta de ancianos. Las tasas de fecundidad en general son bajas, un poco más del 14 por 1000, lo que genera un moderado crecimiento demográfico del 0,5% anual.

Cálculo de estimaciones de pobreza

4. Para estimar la pobreza, se usó la Encuesta Continua de Hogares (ECH) realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). La encuesta se efectúa dos veces al año en las áreas urbanas y en ella se recopila información sobre el ingreso, participación en la fuerza laboral, algunas características de los hogares y acceso a los servicios básicos. Aunque el gasto de consumo en general se considera como una medida más precisa del bienestar individual y familiar que el ingreso, estos datos sólo se recopilan aproximadamente cada 10 años en Uruguay.

1 Estas cifras, que se remontan hasta los años ochenta, no están calculadas sobre una base per cápita, sólo por hogares. En 1981, el 9% de los hogares se encontraban debajo de la línea de pobreza, en 1986 eran el 14% y en 1997, el 6%. . Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2000.

Por lo tanto, como base para el bienestar familiar se usaron datos del ingreso familiar de todas las fuentes, incluido un valor imputado para la vivienda.

5. Se probaron varias líneas de pobreza para analizar las características de la pobreza, las que se presentan aquí para su clarificación. El objetivo es identificar una medida estándar que permita comparar los niveles de pobreza entre los subgrupos de la población, más que identificar un solo número inequívoco. El análisis de sensibilidad indica que, sin importar la línea utilizada, las tendencias de la pobreza siguieron un patrón similar y las características de los pobres son las mismas, con variaciones muy leves en las proporciones de cada subgrupo dentro de la población total (véase más adelante).

6. La línea de indigencia. Todas las líneas de pobreza probadas se basan en una canasta de alimentos o línea de indigencia, derivada de la Encuesta de Gastos e Ingresos Familiares.2 La canasta seleccionada satisface las necesidades promedio de energía y proteínas de la población (los cálculos tienen en cuenta las diferencias de edad, peso, sexo y actividad física) y refleja los patrones de consumo locales. Incluye 62 artículos y es equivalente a 2150 kilocalorías en Montevideo y 2172 en el interior urbano (donde la composición física promedio es levemente distinta) y 68 gramos de proteína. Para el análisis de 1991-1998, la línea se ajustó con la ayuda del IPC y se estimó en pesos actuales para cada año. Para 1998, se estimó la línea de indigencia en 760 pesos mensuales (US$72,4 mensuales, US$2,40 diarios) para Montevideo y 537 pesos mensuales (US$1,70 diarios) para el resto del país. Una proporción insignificante de la población, sólo el 2,3% de ella, se encuentra bajo la línea de indigencia y se consideraría como extremadamente pobre.

7. Esta línea es comparable en general con la de otros países en términos de calorías y precio, con variaciones específicas en cada país. La comparación más útil que cabe destacar es entre la línea de indigencia de Montevideo y la vecina Buenos Aires. En Argentina, la canasta básica de alimentos se obtuvo usando un método algo diferente, en que se comenzó con una lista de alimentos recomendada por la Reunión Consultiva de FAO/OMS/ONU (1985) de 1981. Una vez definida la lista básica, se realizó la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de 1985-1986 acerca del comportamiento en consumo de alimentos por parte de los hogares en los deciles de ingreso 2-4, para averiguar cuántos de estos alimentos se consumían. El contenido nutricional se convirtió en calorías y luego se ajustó en forma proporcional para permitir que un hombre adulto representativo, entre 30 y 59 años y con un nivel moderado de actividad, obtenga un consumo diario de 2700 calorías. El valor de esta línea es aproximadamente US$69 al mes para 1998.3 Aunque el valor calórico de la canasta es más alta en Buenos Aires que en Montevideo, los alimentos contenidos en ambas canastas son bastante similares. Sin embargo, la canasta de 2 Instituto Nacional de Estadística, Uruguay, y Comisión Económica para América Latina y el Caribe Oficina de Montevideo, 1996, Aspectos Metodológicos Sobre Medición de la Línea de Pobreza, el Caso Uruguayo, Montevideo, Uruguay. En primer lugar, un grupo de nutricionistas obtuvo una canasta de alimentos usando la Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares. La canasta seleccionada satisface las necesidades promedio de energía y proteínas de la población (los cálculos representan las diferencias en edad, peso, sexo y actividad física) y refleja los patrones de consumo locales. Incluye 62 artículos y es equivalente a 2150 kilocalorías en Montevideo y 2172 en el interior urbano (donde la composición física promedio es levemente distinta). Para el análisis de 1991-1998, se ajustó la línea con la ayuda del IPC y se estimó en pesos actuales para cada año. Para 1998, se estimó la canasta de alimentos o ‘línea de indigencia’ en 760 pesos mensuales (US$2,40 diarios) para Montevideo y 537 pesos mensuales (US$1,70 diarios) para el resto del país. 3 Argentina: Poor People in a Rich Country, Informe del Banco Mundial, 2000.

Uruguay incluye alimentos consumidos fuera del hogar (como emparedados y alimentos preparados comprados a vendedores callejeros) y bebidas alcohólicas.4 Al eliminar estos artículos de la canasta de alimentos, el valor disminuye a 633 pesos al mes (1998) o US$60, 13% menos que el valor de la canasta en Buenos Aires.

8. Líneas de pobreza. En la primera línea de pobreza probada, la utilizada por el INE, se emplea una metodología estándar (Orshansky). En esta, como punto de referencia usó la proporción del gasto en alimentos con respecto al gasto total (Coeficiente de Engel) para el segundo decil (aquellos en un nivel levemente superior a lo que en general se define como pobres) de la Encuesta de Gastos e Ingresos de 1994/95 (EGIH).5 Para Montevideo, la línea de pobreza per cápita mensual de 1998 se estimó en aproximadamente 2350 pesos mensuales (US$7,35 diarios) y en 1460 pesos mensuales (US$4,60 diarios) para el interior urbano. Luego se midió la pobreza usando el ingreso familiar per cápita. Esta metodología tiene deficiencias por dos motivos. En primer lugar, la medida del bienestar familiar se basa en el ingreso familiar per cápita total y no en el ingreso familiar equivalente de los adultos. Las escalas de equivalencia se usan frecuentemente para registrar las diferencias en la estructura familiar, puesto que los niños no consumen la misma cantidad de alimentos que los adultos. Además, se pueden compartir ciertos elementos del hogar, como la ropa y otros artículos, que se pueden traspasar de los niños mayores a los menores. En segundo lugar, aunque la canasta de alimentos contiene un valor calórico y monetario comparable al de otros países latinoamericanos, el porcentaje de artículos no alimenticios es superior al de todos los demás países de los cuales se dispone de información. Este es el motivo del valor relativamente más alto de la línea de pobreza (Anexo Estadístico). Aunque la metodología es consecuente y se aplica en forma rigurosa, el alto porcentaje del gasto en artículos no alimenticios se puede deber a algunas deficiencias en la Encuesta de Gastos e Ingresos de 1994/5. Sin embargo, esta encuesta es la única de su tipo disponible recientemente y, por consiguiente, es la única fuente viable para estimar los gastos en artículos no alimenticios. La Encuesta EGIH de 2001 debería proporcionar una oportunidad para actualizar las estimaciones de la línea de pobreza. Otras posibles explicaciones para el alto coeficiente de Engel son las diferencias en los patrones de consumo y precios relativos de Uruguay comparados con otros países latinoamericanos.

9. Dadas las deficiencias en la forma actual de calcular la pobreza en Uruguay, que tiende a sobrestimar la línea de pobreza, se aplicó un análisis de sensibilidad a la línea del INE, tanto aumentándola como disminuyéndola, para determinar si el valor de la línea de pobreza afecta los resultados relacionados con las tendencias de pobreza y la naturaleza de las poblaciones consideradas pobres. Como se observa en el Anexo Estadístico, las tendencias de la pobreza siguen siendo las mismas, aunque la estimación de la pobreza resultó ser bastante sensible a las variaciones en la línea. Los cambios en la línea de pobreza generaron variaciones proporcionales

4 No se acostumbra incluir estos gastos en la canasta de alimentos para calcular la línea de pobreza. Por lo tanto, el costo de la canasta de alimentos usado en Uruguay con la inclusión de estos artículos es mayor que lo que se calcularía normalmente. Esto en parte se puede deber a las tasas relativamente altas de participación laboral femenina, con el consiguiente consumo fuera del hogar. 5 El segundo decil se selecciona sólo un poco más arriba del grupo más pobre, en que los hogares tienen un consumo calórico superior a las necesidades nutricionales básicas y cuyo consumo no alimenticio se selecciona con cierto grado de libertad. Para este grupo, el gasto en alimentos fue del 33,5% de los gastos totales en Montevideo y del 37,7% en el Interior Urbano. Luego se multiplicó el inverso del coeficiente de Engel por la canasta de alimentos para calcular la línea de pobreza.

más altas en las estimaciones de pobreza: una reducción del 5% en la línea de pobreza, por ejemplo, generó una reducción de alrededor del 8% al 10% en el índice de recuento de la pobreza. Esto se podría deber al hecho de que la línea de pobreza real se sitúa cerca de un valor modal en la distribución del ingreso.

10. También se probó el coeficiente de Engel para el primer decil, para determinar cuáles serían los efectos en la pobreza.6 El motivo para esto era que el uso del segundo decil como referencia tiende a generar niveles de pobreza que se agrupan alrededor de ese porcentaje. En un país como Uruguay, eso podría sobrestimar los niveles de pobreza. Podría tratarse de una proposición razonable, dado que el nivel de extrema pobreza (ingresos que sólo cubren alimentación) es tan bajo. Usar el primer decil arroja una línea de pobreza que es aproximadamente un 25% más baja que la línea del INE; sin embargo, usar el primer decil no proporcionaría el margen suficiente para los patrones de gasto en artículos no alimenticios de los más pobres y, en consecuencia, podría subestimar el nivel de pobreza

11. Un tercer método probado es el utilizado por la CEPAL. La línea de la CEPAL se basa en la misma línea de indigencia. Luego utiliza un coeficiente de Engel de 0,50, similar al usado en algunos otros países latinoamericanos. Es decir, los pobres se definen como aquellos que tienen niveles de ingreso (o de preferencia, de consumo) equivalentes al doble de lo necesario para comprar la canasta básica de alimentos. En el caso de Uruguay, esto sería menos que el nivel de ingreso del decil inferior y podría dejar muy poca libertad para otro consumo similar al caso en que se use el gasto del primer decil como base. Así, este método ha sido criticado, porque carece de aplicabilidad para los patrones de gasto de consumo uruguayos. Sin embargo, al usar esta metodología, los niveles de pobreza descienden aproximadamente a la mitad de aquellos correspondientes a la metodología del INE, como se muestra en el Cuadro 1.1.

12. En un cálculo final se usó la línea de pobreza del INE, pero con ajustes para la equivalencia de adultos. Con la ayuda del ingreso familiar per cápita, se usó el ingreso familiar equivalente de los adultos como medida de bienestar, basado en escalas de equivalencia estimadas según la EGIH (1995). Con este ajuste, la metodología se aplica rigurosamente, aunque debido a las deficiencias de la EGIH antes mencionadas, los niveles de pobreza aún podrían sobrestimarse. Así, como se muestra en el Cuadro 1.1, existen diferencias considerables en las estimaciones de la pobreza en Uruguay, las que fluctúan desde un mínimo del 12% aproximadamente a un máximo cercano al 25% de la población. Dadas las actuales limitaciones en materia de datos y la falta de consenso acerca de los supuestos implícitos en una determinada metodología, una posición intermedia en este aspecto sería una estimación tan buena como cualquier otra.

6 Los gastos en alimentos para el primer decil fueron equivalentes al 41% para Montevideo y al 46% para el Interior Urbano. Luego, las líneas de pobreza resultantes serían de 1854 pesos al mes (US$5,80 diarios) en Montevideo y 1160 pesos al mes (US$3,65 diarios) en el Interior Urbano.

Cuadro 1.1 Estimaciones de la pobreza usando diferentes líneas de pobreza

Uruguay urbano

1991 1994 1998

Línea de pobreza del INE Índice de recuento Brecha de pobreza

25,5 8,2

20,2 6,3

24,7 8,6

INE con escalas de equivalencia de adultos Índice de recuento Brecha de pobreza

22,1 7,1

17,5 5,4

21,8 7,4

INE reducida en 25% Índice de recuento Brecha de pobreza

14,5 4,3

11,2 3,3

15,3 4,8

LP de CEPAL Índice de recuento Brecha de pobreza

15,2 4,5

10,0 2,9

11,9 3,6

Figura 1.1 Estimaciones de pobreza usando diferentes

líneas de pobreza, 1991, 1994, 1998

05

1015202530

1991 1994 1998

Año

Índi

ce d

e re

cuen

to

INE

INEequivalenteadultoINEreducido

CEPAL

13. Análisis de sensibilidad: tendencias en la pobreza. Además de tratar de calcular las diferentes estimaciones de pobreza usando distintas metodologías, nos interesa analizar si las tendencias o características de la pobreza bajo estas líneas difieren de alguna forma. Según ya se mencionó, la pobreza disminuyó significativamente en los años ochenta.7 Y para los años noventa, sin importar el método usado, surge un claro patrón. La pobreza disminuyó durante la primera mitad de la década, especialmente en Montevideo (Figura 1.2). Luego de la recesión de 1994-95, desencadenada por el Tequilazo que afectó seriamente a Argentina (el principal socio económico de Uruguay), se produjo un brusco aumento en los niveles de pobreza, seguido de un leve incremento cada año. Esto llevó los niveles de pobreza de 1998 a niveles cercanos a los de 1991. Si se utiliza la línea de la CEPAL, en 1998 la pobreza no aumentó tanto. Esta estimación no incluye a las personas que se encuentran cerca del segundo decil y que podrían estar dentro de la categoría cercana a la pobreza, individuos que podrían entrar y salir de la pobreza de acuerdo a

7 PNUD, Desarrollo Humano en Uruguay, 1999.

las fluctuaciones del ingreso familiar. Para 1998, la severidad de la pobreza también aumentó en un grado mayor que en otros años, lo que indica que algunos hogares pobres se empobrecieron aún más (Melgar y Vigorito).

Figura 1.2 Tendencias de la pobreza, años noventa, por área geográfica

1012141618202224

91 92 93 94 95 96 97 98

Año

Porc

enta

je p

obre

s

Total urbano Montevideo Interior urbano

Fuente: Datos de ECH, línea del INE, mediante equivalencia de adultos

14. Análisis de sensibilidad: características de la pobreza. Para explorar las diferencias en las características de la población considerada como pobre según las distintas líneas de pobreza, para fines de comparación se utilizaron dos. La primera es la línea del INE que usa escalas de equivalencia de adultos, puesto que se obtiene con la mayor rigurosidad metodológica. La segunda es la línea de la CEPAL, puesto que entrega las estimaciones más bajas de pobreza y proporciona el punto máximo para la comparación. Se compararon las características de los pobres para 1991, 1994 y 1998 en el marco de ambas líneas. En el Cuadro 1.2 se presenta un resumen de los resultados correspondientes al año 1998 de todas las áreas urbanas (véase el Anexo Estadístico).

15. Como se puede deducir de la comparación, las características de los pobres son básicamente las mismas con las dos líneas de pobreza, sólo varían las proporciones dentro de la población total. Esto resulta tranquilizador, puesto que las políticas y programas para abordar la pobreza serían básicamente iguales en términos de los grupos beneficiarios, sin importar la estimación de la línea de pobreza utilizada. Como se indica el Cuadro 1.2, las diferencias en la naturaleza de los grupos son leves. Por ejemplo, según la línea de la CEPAL, existe una mayor proporción de niños, más desempleados, menos jóvenes en el grupo entre 15 y 19 años matriculados en la escuela, una mayor proporción de individuos que vive en hogares con calidad de vivienda precaria y una menor cantidad con baño dentro de la casa y servicio de alcantarillado conectado a la vivienda. Aunque más adelante se analizan con mayor profundidad los detalles de las características de la pobreza, las políticas de reducción de la pobreza no cambiarían en el marco de las diversas líneas. Sin embargo, la prioridad de centrarse en los más pobres entre los pobres aseguraría que aquellos más necesitados recibirían asistencia específica (analizada en los Capítulos 3 y 4). En particular, al abordar las necesidades de los más pobres, los esfuerzos irían hacia los niños, las parejas de bajo recurso con hijos y los trabajadores independientes.

16. Tendencias en la desigualdad de ingreso. La desigualdad de ingresos de Uruguay se encuentra entre las más bajas de la región. El índice de Gini para 1998 en las áreas urbanas fue de 0,43, comparable al 0,51 de Argentina (1996), 0,59 de Brasil (1996), 0,57 de Chile (1996) y 0,49 de México (1996).8 La desigualdad de ingresos sólo aumentó muy levemente durante la primera mitad de la década, con aumentos graduales después de 1995. El índice de Gini indica que la desigualdad aumentó alrededor de 2 puntos (lo que es significativo estadísticamente) y la variación del índice Theil (entropía 1) fluctuó dentro del mismo margen, excepto para el interior urbano, donde descendió. Esto apunta a una reducción en la proporción del ingreso en el extremo superior de la distribución del ingreso.9 Si se consideran las tres medidas de desigualdad probadas, la desigualdad es levemente superior en Montevideo que en el resto del país. Por región (véase el párrafo 20 a continuación), la mayor desigualdad de ingreso se registró en la Región 1, la más pobre del país, y en la Región 4, que está bajo el promedio del país en términos de ingreso per cápita para 1998, aunque el mayor empeoramiento durante el período 1991-1998 se registró en las Regiones 2 y 3.

17. La tendencia de un aumento de la desigualdad en Uruguay y en otros lugares del mundo10 es preocupante, dada la evidencia general de que la desigualdad de ingresos puede aminorar el efecto del crecimiento en la reducción de la pobreza. También existen ciertas evidencias de otros países de que la desigualdad de ingresos puede contribuir a una menor cohesión política y puede estar asociada a un aumento en la delincuencia y la violencia. Para examinar estos asuntos en el caso de Uruguay, se realizó un análisis de descomposición de los efectos de la distribución y del crecimiento en la evolución de la pobreza. Este análisis demuestra que, aunque en Uruguay los cambios en la pobreza están dominados por el crecimiento, el aumento de la desigualdad de ingresos ha reducido el efecto del crecimiento en la reducción de la pobreza.11 Como se puede observar en el Cuadro 1.3, los efectos de la distribución fueron especialmente fuertes durante el subperíodo de mayor crecimiento de la desigualdad (1994-1997), sobre todo en Montevideo.

Características de la pobreza.

18. Para fines de coherencia, el siguiente análisis se realiza usando la línea del INE con equivalencia de adultos. Como se observó anteriormente, estos métodos para estimar la pobreza, aunque son los más rigurosos, aún podrían originar una sobrestimación de ella. Pero es probable que las tendencias y características de los grupos vulnerables no varíen en forma significativa al usar esta línea de pobreza en comparación con las demás estimaciones. Véase Melgar y Vigorito.

8 Fuente: Poverty and Policy in Latin America and the Caribbean, Banco Mundial, 2000, en preparación (mediante una metodología comparable). 9 Cada una de las medidas está diseñada para ser sensible a los ingresos en diferentes partes de la distribución. La entropía 0 es la medida más sensible a los ingresos inferiores, el índice de Gini es el más sensible alrededor del centro de la distribución y la entropía 1 asigna ponderaciones más o menos constantes a lo largo de toda la distribución. Los intervalos de confianza se estimaron usando procedimientos de rutina. 10 Véase el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001, Attacking Poverty, Capítulo 3, para obtener un análisis de las tendencias globales. En este estudio se citan evidencias de que no hay un vínculo sistemático entre políticas como de apertura comercial y la distribución del ingreso. 11 Según Datt y Ravallion, 1992.

Cuadro 1.2: Comparación de algunas características seleccionadas según las líneas de pobreza de la Cepal y equivalentes de adultos del INE, 1998, todas las áreas urbanas

Características Línea de la CEPAL,

porcentaje de pobres

Línea equivalente de

adultos del INE,

porcentaje de pobres

No pobres (mediante línea equivalente de

adultos)

Estructura de los hogares: Hogar constituido por una persona Pareja sin hijos Pareja con hijos Monoparental con hijos Ampliado Otros

1,2 2,1

58,1 11,1 24,7 2,7

2,2 4,2

53,6 10,4 26,5 3,1

18,0 17,8 35,2 9,9

17,2 2,0

Estructura de edades: 0-4 5-9 10-14 Total 0-14 15-19 20-29 30-49 50-64 65 +

16,4 16,42 15,17 47,6

10,8 11,9 20,6 6,2 2,8

13,6 13,7 13,5 40,8

10,5 13,7 22,4 7,8 4,7

4,9 6,3 6,8

18,0

7,5 14,5 25,8 17,1 17,0

Participación en la fuerza laboral (14 años o más) Participante Empleado Desempleado En busca de trabajo por primera vez

59,5 45,7 11,2 2,6

59,9 48,1 9,7 2,1

60,4 55,6 3,9 0,9

Tipo de empleo (jefe de hogar) Empleado Trabajador independiente

58,8 40,5

64,6 33,9

67,3 23,1

Vivienda: Vivienda de calidad precaria Suministro de red de agua pública Alcantarillado dentro de la vivienda Servicio de drenaje directo

12,3 96,3 76,3 65,3

7,9

96,7 83,3 74,9

0,8

97,6 94,6 91,8

Fuente: ECH, 1998

Cuadro 1.3: Descomposición de los cambios en la pobreza: efectos del crecimiento y la desigualdad por área*

Región y período Cambio en

la pobreza Efecto del

crecimientoEfecto en la distribución

Residual

Montevideo 1991/1997 -1,87 -3,60 1,61 0,13

1991/1994 -6,98 -7,26 0,18 0,10

1994/1997 5,11 3,20 1,95 -0,03

1997/1998 -0,16 0,30 -0,48 0,00

Resto del país 1991/1997 0,01 0,03 -0,03 0,00

1991/1994 -3,49 -3,81 0,24 0,09

1994/1997 3,49 2,78 0,69 0,02

1997/1998 -0,46 1,37 -1,87 0,04

*Basado en datos a nivel individual.

19. Diferencias regionales. El país se puede dividir en varias zonas geográficas para comprender mejor las diferencias regionales de la pobreza. La primera agrupación corresponde a Montevideo y otras áreas urbanas del interior. Montevideo representa el 42% de la población total, el 59% del PIB y tiene algunos de los indicadores sociales más altos. Es la parte significativamente más próspera de Uruguay, con ingresos familiares y per cápita muy por sobre el promedio nacional. También tiene la mayor desigualdad de ingresos del país. Aunque la pobreza era mayor en Montevideo a principios de los años noventa que en las demás regiones, la brecha entre los dos grupos se redujo y el interior urbano era levemente más pobre en 1998.

20. El interior urbano es heterogéneo y se dividió nuevamente en cuatro regiones usando una técnica de agrupación (Arim y otros, 1996). La Región 1 es la zona más pobre de Uruguay. Corresponde a los distritos del norte y noreste ubicados en la frontera con Brasil y a Tacuarembó, ubicado al centro del país. Se incluyen los Departamentos de Rivera, Artigas, Cerro Largo y Tacuarembó. La región está muy poco poblada, con una densidad demográfica en la gama de 6 habitantes por km2, y ha experimentado una fuerte emigración según el último censo. Es la zona con los indicadores sociales más bajos en materia de mortalidad infantil y alfabetismo. Su base productiva es la ganadería en extensas haciendas y, más recientemente, el arroz, el azúcar y los frutos cítricos. Parte de esta base se ha visto fuertemente perjudicada por la baja en los precios de la lana que afectó la crianza de ganado ovino. La industrialización es baja. La única ciudad de esta región que tiene una considerable actividad comercial es Artigas en Bella Unión, que solía proporcionar empleo de baja calificación a los que trabajaban en el procesamiento del azúcar, vino y frutas congeladas y la producción de hortalizas. La actividad industrial ha disminuido en los últimos años y ha aumentado la desigualdad de ingresos. Debido a la proximidad con Brasil, esta es una región afectada seriamente por la devaluación del real brasileño.

21. La Región 2 corresponde a Maldonado, donde la actividad económica está estrechamente relacionada con el turismo nacional e internacional. Tiene muchas ciudades, como Punta del

Este, un importante balneario de verano con actividades dinámicas relacionadas con el comercio, servicios y construcción y una producción lechera en aumento, entre otras actividades agrícolas más intensas. Algunas empresas manufactureras se establecieron aquí para procesar productos agrícolas, puesto que el transporte y otros servicios de infraestructura son de alta calidad. Como resultado, esta región es la más próspera fuera de Montevideo y también tiene la desigualdad de ingresos más baja. La inmigración ha sido significativa y la población aumentó un 140% entre 1991 y 1996. Sin embargo, el área sigue siendo vulnerable a los cambios en la actividad económica de Argentina, la principal fuente de turismo.

22. La Región 3 corresponde a los distritos ubicados al sur de Uruguay, además de Paysandú situado al noroeste y limítrofe con Argentina. Los departamentos incluyen Colonia, Canelones, Lavalleja, Paysandú, Flores y Florida. Esta zona se caracteriza por una agricultura más intensiva, la producción de productos lácteos, flores, vinos y silvicultura en algunas áreas. Canelones es el segundo centro de población más grande del país, colindante con Montevideo. De hecho, se puede considerar como parte del área metropolitana. Gran parte de las ciudades tienen cierto desarrollo manufacturero importante, con la excepción de Flores.

23. La Región 4 es la agrupación más heterogénea, puesto que los distritos que la constituyen corresponden a una combinación de zonas geográficas y su base productiva es diversa. Los departamentos incluyen Durazno, Salto, Rocha, Río Negro, San José, Treinta y Tres y Soriano. La silvicultura es una actividad cada vez más importante en Salto, Soriano y Durazno, por ejemplo. La región se caracteriza por una relativamente baja densidad de población (excepto San José), una considerable emigración neta durante el período 1991-96, indicadores sociales más pobres que el promedio (especialmente la mortalidad infantil) e ingresos per cápita cercanos al nacional.

24. Estas regiones tienen diferentes niveles de pobreza y desigualdad y tendencias variables durante la década. La pobreza y desigualdad más bajas se encuentran en la Región 2 y las más altas en la Región 1. Sin embargo, a fines de los años noventa, la Región 2 parecía ser la más afectada, con pobreza y desigualdad en aumento significativo. Esta es el área que también fue una gran receptora neta de migración interna en el período 1991-96. A fines de los años noventa, la pobreza empeoró levemente en la Región 4 en relación con las demás áreas y la desigualdad aumentó en las Regiones 1 y 4.

Figura 1.3 Pobreza en el interior urbano por subregión

05

101520253035

91 92 93 94 95 96 97 98

Año

Índi

ce d

e re

cuen

to Región 1Región 2Región 3Región 4

25. Pobreza rural. Dado que un 10% de la población que vive en áreas rurales no está incluido en la ECH, no es posible realizar un análisis completo de la pobreza rural en Uruguay. Hace poco, el Ministerio de Agricultura llevó a cabo una encuesta para estimar la pobreza rural, aunque los resultados aún no se encuentran disponibles y se incorporarán en un análisis en curso de las recientes tendencias en el sector agrícola/rural. Sin embargo, se dispone de datos correspondientes a 1995, los que se basan en estimaciones del ingreso familiar calculadas a partir de la ECH, proyecciones de la población y datos de las cuentas nacionales. Estos demuestran que los ingresos más elevados se dan en Montevideo y los más bajos en las áreas rurales y pueblos pequeños. Cuando el ingreso se ajusta para tener en cuenta las diferenciales de precios regionales (datos disponibles sólo para el interior urbano, donde los precios son un 30% inferiores a los de Montevideo), el patrón sigue siendo el mismo, aunque la magnitud de la diferencia en los ingresos familiares entre Montevideo y otras áreas del país no es tan grande.

Cuadro 1.4: Ingreso familiar proyectado para áreas urbanas y rurales, 1995

Porcentaje de la población total

Ingreso mensual, ajustado para tener

cuenta declaraciones inferiores

(pesos/ hogar)

Ingreso mensual, ajustado mediante estimaciones de diferenciales de

precios regionales3

Proyectado1 Real Montevideo urbano 40,0 41,3 8349 8349 Interior: Urbano (Más de 10.000)

34,6

49,5

5115

6660

Pueblos pequeños (entre 1.000 y 10.000)

11,4 4428 5765

Áreas rurales 14,0 9,2 4300 5598 Todo Uruguay 3.110.049 3.163.763 n.d. n.d.

Fuente: INE y CEPAL, Aspectos Metodológicos sobre Medición de la Línea de Pobreza, 1996. 1Proyectado se refiere a las estimaciones de población según la encuesta ECH y se usó para las estimaciones de ingreso mensual (antes de realizar el censo de 1996); 2Precios de 1994, US$1=5,05 pesos uruguayos; 3La diferencial de precios para Montevideo/Interior urbano es del 30,2%. Esto se usa para todas las áreas, pero puede ser mayor para la comparación entre Montevideo y las áreas rurales.

26. Características demográficas de los pobres. El perfil de los pobres de Uruguay es bastante similar al de los demás países de América Latina. La pobreza está muy concentrada en los niños y jóvenes: alrededor del 40% de los pobres tiene menos de 15 años, mientras que un poco menos del 5% tiene más de 64 años. Esto se debe en parte al sistema de pensiones del país (véase el Capítulo 3). En promedio, los hogares pobres tienen cuatro veces más niños por familia que los no pobres. Entre 1994 y 1998, las tasas de pobreza aumentaron en forma considerable entre los niños menores de 15 años, especialmente en Montevideo, y en el grupo de 0 a 5 años. Para este grupo, las tasas se elevaron del 39% al 49%. El elevado nivel de jóvenes entre los pobres es especialmente preocupante, dado el posible deterioro del capital humano de la población y el aumento general en los niveles de pobreza dada su naturaleza intergeneracional. Es muy difícil romper este ciclo: los niños nacidos en familias pobres tienden a no tener acceso a una estimulación temprana en el hogar y sólo tienen un acceso limitado a la educación preescolar. Suelen tener un bajo nivel educacional, con lo que enfrentan grandes dificultades para encontrar

trabajo. Con un tiempo poco estructurado y limitadas oportunidades de empleo, muchos jóvenes se desalientan, llevándolos a involucrarse en la delincuencia, las drogas o ser padres a temprana edad, lo que reinicia el ciclo. Para enfrentar el problema, se requieren inversiones orientadas a este grupo, especialmente en educación.

27. La mayor parte de los hogares pobres, cerca del 60%, está compuesta de una pareja y sus hijos. Los hogares ‘ampliados’, que pueden incluir otros parientes, también son más predominantes entre los pobres. Esta estructura de hogar no difiere según el área.

28. La pobreza también es alta entre los hogares encabezados por mujeres con hijos. Como se analiza a continuación, este grupo se encuentra entre los más vulnerables, puesto que les resulta especialmente difícil acceder a los mercados laborales y los ingresos de las mujeres que trabajan son bajos en general. Esto les dificulta mantener a sus familias. En el caso de las mujeres que viven solas, los niveles de pobreza son bastante bajos (5%). En su mayor parte, este grupo está constituido por ancianas que reciben una pensión.

Figura 1.4: Estructura de edad por nivel de pobreza, 1998

40,8

24,3

30,2

4,7

18,0

22,0

43,0

17,0

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Poor Non Poor

more than 64

15 -29

30 - 64

Total 0 - 14

29. Nivel educacional. Existen considerables diferencias en el nivel educacional de los pobres y no pobres. La mayoría de los pobres de más de los 19 años (57%) sólo ha llegado a la educación primaria, en comparación con el 38% de los no pobres. Esto ha cambiado con el tiempo, con un leve aumento en aquellos que tienen algo de educación secundaria. No existe ninguna diferencia importante entre el nivel de instrucción femenino y masculino. En general, los que viven en Montevideo alcanzan un nivel más alto de educación que las personas de otras áreas urbanas. Muy pocos de los pobres llegan a la educación superior, aun cuando la educación universitaria pública es gratuita en Uruguay. Durante los años noventa aumentó la incidencia de la pobreza entre aquellos que llegaron a la educación primaria, secundaria y técnica, mientras que disminuyó entre los maestros y graduados universitarios. Esto podría estar ligado a los resultados de un aumento en la desigualdad de ingresos (Vigorito, 1997; Bucheli y Furtado, 1999).

30. Empleo. Las tasas de participación en la fuerza laboral son aproximadamente del 60% tanto para los pobres como los no pobres. Las tasas de participación masculina (73%) son significativamente más altas que las correspondientes a las mujeres (49%), aunque la participación femenina ha ido en constante aumento durante la década pasada. Ahora alcanza el 49%, frente al 44% en 1991.

31. En 1998, el desempleo era del 10,1% para todo el país. La tasa de desempleo era un 4,8% para los no pobres, un 11,9% para los pobres y un 16,5% para los indigentes. En Argentina, las tasas comparables equivalen aproximadamente al doble. La pobreza también está estrechamente relacionada con los que buscan empleo por primera vez y otros participantes que no pertenecen a la fuerza laboral. La incidencia de la pobreza entre los empleados es aproximadamente un 16% y cerca del 30% para los desempleados (lo que se analiza en el Capítulo 2).

32. La mayoría de los trabajadores pobres tienen algún tipo de empleo, de los cuales una alta proporción se encuentra en el sector privado informal, y desempeña oficios no calificados. Por sector, la mayor parte de los pobres trabaja en servicios (comercio, educación y bienestar social), construcción y manufactura, con algunas diferencias entre los géneros (las mujeres se concentran especialmente en los servicios). En el interior urbano, los individuos trabajan en mayor proporción en la agricultura que en los demás sectores. Estos patrones reflejan un cambio con respecto a una década atrás, con un marcado desplazamiento desde el sector manufacturero hacia los servicios y la construcción y del empleo público al trabajo independiente.

33. Fuentes de ingreso. Casi dos tercios del ingreso de los pobres proviene de sus rentas del trabajo (salarios e ingresos de trabajo independiente). La contribución del valor imputado de la vivienda es de cerca del 17% para los pobres y no pobres, aunque esto no da cuenta de las diferencias de calidad en las viviendas. Según se analiza en el Capítulo 3, las pensiones son generosas en Uruguay y también representan una porción importante del ingreso total, en particular para los no pobres (18%). Esta proporción es más baja en el caso de los pobres y equivale a un 12%. En la reforma constitucional de 1990, el mecanismo de ajuste se vinculó al índice de salarios. Como la inflación se redujo, en términos reales esta reforma significó un aumento en la razón pensiones - salarios. Por consiguiente, los que recibían pensiones tendían a ascender a deciles más altos de la distribución del ingreso (véase Bucheli y Rossi, 1994; Melgar 1996), lo que explica la incidencia relativamente baja de la pobreza entre los ancianos.

34. Condiciones de vivienda. Los pobres en general habitan en viviendas inadecuadas o modestas, aun cuando su acceso a servicios de infraestructura es bastante elevado. Más del 95% de los pobres tiene acceso a una red de agua, a algún tipo de servicio sanitario y a electricidad. Esto es efectivo para todo el país, aunque las tasas de acceso son levemente más altas en Montevideo que en otras áreas urbanas. Es probable que algunas de estas conexiones, en particular en los barrios marginales, sean ilegales. Los servicios sanitarios que se entregan a nivel municipal son especialmente deficientes en las áreas urbanas pobres.

35. El hacinamiento, definido como más de dos personas por habitación, es un problema para los hogares pobres y ha aumentado ligeramente durante la década. Aproximadamente un 25% de los pobres está en esta categoría y más del 60% de la población indigente. El hacinamiento puede crear tensiones dentro del hogar y contribuye a otros problemas, como la violencia doméstica.

36. Acceso a servicios sociales básicos. La cobertura de la educación en general es alta en Uruguay, pero hay diferencias en la asistencia escolar entre los pobres y no pobres que comienzan a temprana edad. Hay una acentuada disminución en la asistencia escolar, especialmente en el caso de los pobres, que comienza a los 15 años (Figura 1.4). Los programas destinados a prolongar la permanencia en la escuela de estos estudiantes podrían tener efectos positivos en la reducción general de la pobreza (Capítulo 4).

Figura 1.4: Tasas de asistencia escolar para los pobres

y no pobres, edad 12-17 años, 1998

Cuadro 1.5: Asistencia escolar por grupo de edad, 1998

Edad Porcentaje que asiste a la escuela

Pobres No pobres 0-4 16,0 28,7 5-9 94,2 98,2

10-14 90,7 97,6 15-19 41,6 67,4 20-29 6,0 23,4 29+ 0,6 1,3

Figura 1.5: Tasa de asistencia escolar por los pobres y no pobres, edad 12-17, 1998

0

20

40

60

80

100

120

12 13 14 15 16 17Edad

Asi

sten

cia

esco

lar(

%)

PobresNo pobres

37. Con respecto a la salud, la cobertura total ha aumentado durante los años noventa, de un 91% en 1991 a un 94% en 1998. La principal diferencia entre los pobres y no pobres es el tipo de cobertura de salud. La mayor parte de los pobres utiliza la atención de salud pública (MSP), que se considera de menor calidad (véase el Capítulo 4). Acuden más mujeres que hombres al sistema de salud público, en parte debido a la atención natal.

38. Análisis de variables múltiples de la pobreza. Para analizar aún más las conclusiones antes presentadas, se utilizaron descomposiciones de pobreza y modelos probit. Ambos métodos confirman las conclusiones. Cuando se descomponen las diferentes características demográficas, educacionales y de empleo de la pobreza para determinar el aporte de cada una de ellas a la

pobreza, los resultados demuestran que las parejas con hijos, hogares de familias ampliadas encabezados por mujeres, niños, desempleados y los que sólo tienen educación primaria son los grupos que tienen el riesgo más alto de ser pobres (Anexo Estadístico, Cuadros 10-14).

39. Usando un modelo probit de variables múltiples, es posible estimar la probabilidad de ser pobre y determinar la contribución marginal a la pobreza de las características antes analizadas. Los efectos marginales son los cambios en el porcentaje de la probabilidad de ser pobre debido a un cambio de una o cualquier variable independiente. Este análisis se realizó para diferentes aspectos durante los años noventa. Entre las conclusiones, las características demográficas, vivienda y empleo tuvieron los efectos marginales más significativos en la pobreza. La probabilidad de ser pobre está correlacionada con la presencia de hijos en el hogar y, especialmente, los hogares monoparentales y ampliados con hijos tuvieron la probabilidad más alta de ser pobres. Con respecto a las variables de empleo, el desempleo, el trabajo independiente o el empleo en construcción o servicios tuvieron una relación marginal positiva con la pobreza, mientras que el empleo en el sector público o en la banca reduce la probabilidad de ser pobre. De todas las variables analizadas, la vivienda inadecuada tuvo el mayor efecto marginal positivo en la probabilidad de ser pobre.

40. Otras características de la pobreza. Las características de los pobres urbanos van más allá de las analizadas aquí. Aunque la pobreza en general se relaciona con la falta de acceso a recursos materiales y para propósitos del estudio se define usando medidas basadas en el ingreso, existen otros factores que contribuyen a la pobreza. En el marco uruguayo, existe una sensación cada vez mayor de fragmentación y polarización entre los subgrupos de la población, en particular entre los pobres y los no pobres, lo que origina un fenómeno llamado exclusión social. Las causas y características de este fenómeno se tratan en detalle en el Capítulo 3.

Capítulo 2:

Comportamiento del mercado laboral durante la reforma económica

Marco macroeconómico y de la reforma

41. En comparación con los años setenta y ochenta, los años noventa fueron un período en que mejoraron los resultados macroeconómicos y aumentó la estabilidad económica en Uruguay. El crecimiento real anual del PIB promedió el 3,5% y el ingreso real per cápita aumentó un 28% entre 1990 y 1999, a pesar de dos recesiones durante el período. La primera se produjo en 1995, luego del Tequilazo que afectó a las economías de importantes socios comerciales de la región. La segunda recesión ocurrió en 1998-99 y nuevamente los factores externos fueron la principal causa. Los deprimidos precios de los productos básicos, una fuerte recesión en Argentina y un crecimiento lento en Brasil redujeron drásticamente la demanda por las exportaciones uruguayas. Es obvio que la excesiva protección por parte de los países de la OCDE reduce la magnitud del mercado internacional abierto a la producción agrícola de Uruguay. Las condiciones naturales también tuvieron una gran influencia. Una severa sequía producida durante el segundo semestre de 1999 afectó severamente la agricultura y los sectores lecheros, al igual que los subsectores manufactureros estrechamente vinculados a la producción agrícola.

Figura 2.1: Uruguay en los años noventa: crecimiento con estabilización

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Annual Inflation Real GDP (1983=100)

Fuente: Banco Central de Uruguay

42. El Gobierno emprendió un exitoso programa de estabilización gradual, el que redujo la inflación anual del 129% al inicio de la década al 4,2% a fines de 1999. Una banda cambiaria de lenta reducción fue apoyada por la consolidación fiscal durante el período. En 1998, el déficit

fiscal se había reducido a menos del 1% del PIB, a pesar de los costos que conlleva la transición a un sistema de pensiones privado de capitalización total y otras reformas estructurales.12

43. Los procesos de liberalización financiera y comercial iniciados en los años setenta desembocaron en un proceso de integración comercial con los otros tres miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)13. Los aranceles promedio disminuyeron del 27,7% en 1990 al 12,8% en 1998. En 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay formaron el MERCOSUR, en cuyo marco los aranceles internos se redujeron a cero en 1994, con excepción de una extensa lista. Los aranceles de esta lista se eliminarían escalonadamente hasta el 1 de enero de 2000. El arancel externo común también se redujo. Los aranceles mínimos disminuyeron del 15% en 1990 al 6% en 1994, los aranceles intermedios, del 25%/35% al 15% y los máximos, del 40% al 20%.14 Las bebidas, textiles y ropa constituyen los sectores más protegidos, con aranceles en la escala del 20% al 25%. Los aranceles más bajos corresponden a los productos del sector de la energía (carbón y productos derivados del petróleo), mientras que los bienes primarios tienen aranceles bajo el promedio. En el caso de los automóviles, se propuso un régimen especial que llevaría a una reducción gradual de los aranceles durante los próximos años.

44. Esta liberalización ocurrió en forma paralela con una revaluación del peso uruguayo ponderado según el comercio exterior.15 Como sucedió en Chile (1979-82) y en Argentina (1990-1995), es difícil distinguir cuánto de esto se debe a la inercia inflacionaria de los salarios y precios, puesto que el auge en los bienes no transables se produjo con modificaciones al alza en el ingreso y el acceso al crédito, o a los aumentos en la productividad laboral.16

45. La combinación de una menor protección arancelaria y menor apoyo de precios por una parte y la revalorización de la moneda y otros cambios en la demanda de mercado, el uso de capital y la disponibilidad de nuevas tecnologías por la otra, ha originado una reestructuración de la economía y significativos cambios en la distribución sectorial del PIB, la intensificación del uso de tecnologías en algunos sectores y una importante reubicación de los trabajadores.17 Algunos de los resultados han sido bastante favorables para la economía. Esto ha sido especialmente evidente en la diversificación del sector agrícola: salvo los contratiempos climáticos, los años noventa fueron uno de los períodos más dinámicos para el sector, con un aumento en la producción de ganado, arroz, silvicultura, cítricos, cebada y productos lácteos, entre otros. Esto se ve contrarrestado por la disminución en la producción de trigo y una acentuada reducción en la crianza de ganado ovino, donde se experimentaron fuertes perturbaciones negativas en los precios. Además, es importante destacar que, a pesar de la revalorización del peso uruguayo, las

12 Sin embargo, la recesión, junto con los gastos adicionales asociados al ciclo electoral, también originó un fuerte deterioro en el déficit fiscal, el que llegó al 3,7% del PIB en 1999. 13 El déficit en cuenta corriente se ha mantenido dentro del margen del 1 al 2,5% del PIB durante la mayor parte de la década; sin embargo, en 1999 aumentó al 2,9%. 14 Basado en Diez de Medina (1999) 15 El FMI estima que durante el período 1986-1995, la revalorización total fue cercana al 13%. A partir de 1995 hubo una revalorización adicional acumulativa de otro 19.5%: la mitad de esta se produjo en 1999 como consecuencia de la desvalorización del real brasileño. A pesar de la revalorización, los resultados de las exportaciones fueron relativamente buenos. 16 Aunque no se dispone de estimaciones para los años más recientes, en la publicación de un estudio del Banco Central se estimó que la productividad total de factores aumentó un promedio de 2,2% anual durante el período 1984-1994. 17 Cassoni y Fachola, 1997; Croce, Macedo y Triunfo,2000; Tansini y Triunfo, 1998a; 1998b

exportaciones totales de productos aumentaron en un 67% entre 1990 y 1998 y las exportaciones no tradicionales casi se duplicaron. De estas, gran parte se produjo a partir de la aplicación del acuerdo de comercio MERCOSUR. Esta expansión se mantuvo hasta hace pocos años, cuando terminó a causa del descenso de los precios de los productos básicos, las malas condiciones climáticas para varias exportaciones agrícolas, la revalorización de la moneda, en particular con respecto a Brasil, donde las exportaciones representaban el 35% del total de Uruguay (entre mediados y fines de los años noventa) y la perturbación del comercio después de la devaluación brasileña durante 1999. La vulnerabilidad de la producción agrícola, en particular ante las sequías, refuerza la necesidad de extender el riego. Estos factores han desacelerado el crecimiento, al igual que la absorción de mano de obra, aun cuando algunos de los cambios en la producción –por ejemplo, la silvicultura– han sido favorables para el empleo en el sector rural, incluidas las mujeres.

Figura 2.2. Desempleo y salarios reales promedio

(Tasa de desempleo (%), salarios reales, dic.-95=10)

7

8

9

10

11

12

13

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

unemployment(%)

public--realwages

private--realwages

Fuente: datos de ECH, INEI

La pobreza y el mercado laboral 46. En Montevideo y el interior urbano existe una clara correlación entre el desempleo y los niveles salariales, por una parte, y el recuento de la pobreza, por el otro.18 En Montevideo, el descenso en la pobreza de 1991 (22%) a 1994 (16%) sigue muy de cerca al aumento en la actividad económica y los salarios reales del 18%, junto con una tasa de desempleo relativamente constante (Figura 2.3). A partir de entonces, el aumento de la pobreza al 20,6% en 1997 y el ascenso simultáneo del desempleo de un 9%, aproximadamente, a más del 11%, se debe en gran parte a los efectos de las anteriores perturbaciones externas, mientras que los salarios reales (posiblemente con la excepción de 1998) en general mantienen sus niveles anteriores.19

47. En el interior, el descenso relativamente más moderado de la pobreza del 21% al 17,4% a principios de los años noventa también se vio impulsado por aumentos relativamente mayores del 4% en el salario real (Figura 2.4). El aumento posterior al 22% en 1997 nuevamente parece

18 Este análisis se basa en los datos de la ECH de 1982-1998. Véase Murrugarra, 2000. 19 Las cifras del salario real de 1998 son provisorias.

ser en gran parte una consecuencia del aumento moderado del desempleo del 9,2% al 11,3%. Curiosamente, el incremento en la pobreza de 1998 parece estar acompañado de un aumento en los salarios y un descenso en el desempleo, lo que parece indicar ya sea problemas estadísticos o la necesidad de un mayor desglose para discernir cuáles grupos se beneficiaron con los aumentos salariales. El patrón de ajustes salariales que da lugar a ajustes de cantidades como determinantes de la pobreza es muy similar a la experiencia argentina de los años noventa.

Figura 2.3: Elementos correlacionados con la pobreza: Montevideo

Figura 2.4: Elementos correlacionados con la pobreza: Interior

5

10

15

20

25

30

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 19980,8

0,9

1

1,1

1,2

1,3

Poverty UnemploymentWages

51015202530

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

0.80.911.11.21.31.41.5

Poverty Unemployment

Wages

Fuente: Datos de ECH 48. ¿Quiénes son los desempleados? Los desempleados se pueden dividir en los que han tenido experiencia laboral previa (UwE = 75%-80% de los desempleados) y los que buscan empleo por primera vez (FTS). Los que buscan empleo por primera vez en su mayoría son jóvenes que acaban de terminar su educación y/o no son jefes de hogar. Por tanto, pueden buscar empleo en forma más selectiva que el resto de los desempleados y representan un problema quizás menos inquietante desde el punto de vista de la pobreza, puesto que es poco probable que sus salarios representen la principal fuente de ingreso. La situación también es diferente en Montevideo y en el Interior, puesto que estas regiones evolucionaron en forma distinta durante la década.

49. Patrones de desempleo. Los patrones de desempleo, al menos para Montevideo, son bastante similares a los que se dieron para niveles similares de desempleo a principios de los años ochenta (Anexo Estadístico, Cuadros 15-22 para la sección). Un punto de referencia conveniente es 1982, con una tasa de desempleo del 11,9%, cercana al 11,6% de 1997. El desglose por género es en general muy similar, con un poco menos de mujeres desempleadas. Globalmente también se mantiene entre los que buscan empleo por primera vez, excepto que la tasa de desempleo masculino es mayor y el femenino, menor. Y como antes, la mayor contribución al desempleo proviene de aquellos que anteriormente estaban empleados. Aunque la falta de datos sobre 1982 hace imposible realizar este análisis en el interior, las tasas de desempleo son levemente más altas entre las mujeres en general y levemente más bajas entre los hombres que en Montevideo, especialmente entre los que buscan empleo por primera vez.

50. Estos números agregados ocultan algunas diferencias importantes. La mayor parte del aumento en el desempleo entre los que buscaban empleo por primera vez en 1997 correspondía a los jóvenes entre 14 y 19 años (21,6% versus 14,2%), en comparación con lo que se experimentó

en 1982. Esto también se da entre aquellos con experiencia previa, aunque en menor proporción (20,3% versus 18,2%).

51. Las mujeres en general, en especial las solteras que no están a cargo de un hogar y que viven en el interior, tienen relativamente mayores dificultades para conseguir y mantener un empleo. Los individuos jóvenes deben sus resultados comparativamente inferiores en la obtención de empleo en el mercado laboral a su falta de experiencia. La experiencia y la escolaridad constituyen capacidades y esta falta de capacidades aumenta las posibilidades de desempleo.

52. ¿Hay una proporción demasiado alta de pobres desempleados? A fines de los años noventa, el desempleo se concentraba más entre los pobres que a principios de los años ochenta. Entre los desempleados que buscan trabajo por primera vez, el 34,7% pertenece al primer quintil en el período 1995-98, en comparación con el 28,2% a principios de los años ochenta. El patrón es levemente menos pronunciado para los desempleados con experiencia previa (35,9% versus 33,7%). La serie disponible para el interior sugiere que el patrón es muy similar al de Montevideo durante los años noventa.

53. Para eliminar el sesgo que surge de la forma de medir la pobreza en Uruguay (en términos de ingreso y no de consumo, lo que significa que incluso los individuos o familias en mejor situación pueden aparecer como pobres de acuerdo a las medidas de ingreso per cápita cuando el jefe de hogar queda desempleado), se dispuso un índice de bienestar en cuadros sinópticos.20 Esto se realizó identificando un factor de “pobreza” común entre tres variables: número de miembros del hogar por habitación, condiciones generales de la casa y el ingreso per cápita del hogar21. El porcentaje de desempleados entre los pobres, definido ahora en términos del índice de bienestar, disminuye en 10 puntos porcentuales, lo que parece indicar que el desempleo está distribuido en forma mucho más uniforme a través del espectro de riqueza que al considerar sólo los niveles de ingreso.22

Cuadro 2.1: La distribución del desempleo por ingreso familiar y quintil de consumo

Más pobres 2 3 4 Más ricos Ingreso 35,7 26,4 19,5 11,9 6,7 Índice de bienestar 25,1 20,3 21,1 19,7 13,6

Fuente: Encuesta de Gastos e Ingresos Mensuales de 1995

54. Las características correlacionadas con el desempleo se identificaron con la ayuda de un modelo logit de variables múltiples. Esta metodología estima el efecto de una variable en la pobreza, manteniendo las demás variables constantes. Por ejemplo, permite distinguir si la tasa de desempleo más alta entre los pobres se debe a su condición de pobreza per se, si la juventud o la educación deficiente son factores que promueven la pobreza y el desempleo o si las mujeres 20 El índice de pobreza se calcula de dos maneras, incluyendo y excluyendo el ingreso per cápita. Sin embargo, los resultados del modelo no son sensibles a esta opción. El efecto de esta sustitución es disminuir el coeficiente sobre la pobreza aproximadamente en un 20%. 21 El área geográfica es una variable binaria igual a 1 si el individuo desempleado vive en Montevideo e igual a 0 si vive en el Interior. El ingreso per cápita del hogar incluye todas las fuentes de ingreso. La condición precaria de la casa es un índice que adopta valores entre 1 y 4, representando los materiales con que está construida la casa, el tamaño de las habitaciones y otros asuntos relacionados con la comodidad (4 es precario y 1 muy alta calidad).

20

22 Este análisis refuerza la opinión de que las actuales estimaciones de pobreza en Uruguay (que se basan en estadísticas de ingreso y no en el consumo) posiblemente sobrestiman los niveles de pobreza.

están más desempleadas debido a su género o quizás debido a la falta de experiencia o instrucción. Las variables incluidas en este análisis son: género, edad, nivel de educación, estado civil, situación familiar, experiencia,23 ubicación geográfica y el antes mencionado índice de bienestar.

55. Los resultados sugieren que la probabilidad de estar desempleado es más alta para las mujeres que para los hombres. Estos resultados se deben analizar con cautela, puesto que existen grandes discrepancias entre la variable de experiencia potencial incluida y la experiencia real en el mercado laboral.24

56. El desempleo también es más alto para los individuos solteros que para los casados; para los divorciados o viudos que para los solteros; para los no jefes de hogar; para los que viven en Montevideo que para las personas del interior. Una mayor experiencia laboral reduce la probabilidad de desempleo (aunque con una influencia en disminución), lo que parece indicar que la tasa de desempleo más alta entre los jóvenes está ligada a su falta de experiencia. Una mayor educación también reduce las probabilidades (con influencia en aumento) de estar desempleado. Por último, los que tienen un “ingreso permanente” bajo, es decir, los que por lo general sólo ganan salarios relativamente bajos cuando trabajan, tienen muchas más posibilidades de quedar desempleados.

57. La influencia de estas características en la pobreza y el desempleo cambió después de 1994 (Anexo V, Cuadro 20, Figura 5). El riesgo relativo de desempleo para las mujeres jóvenes, con una mejor educación, más experiencia y jefas de hogar es mayor mientras más alta sea la tasa de desempleo, lo que parece indicar que estos grupos ahora son más sensibles a las variaciones en el nivel de desempleo general. La influencia de la pobreza es ambigua y depende de la inclusión o no del ingreso familiar per cápita en la medida establecida para el ingreso permanente que se usó en el análisis.25

Duración del desempleo 58. Los períodos de desempleo se redujeron a fines de los años noventa en comparación con el comienzo de los años ochenta. La duración promedio del desempleo general disminuyó de 31,8 semanas a 28 semanas y esta ganancia fue compartida por los que buscan empleo por primera vez (FTS) y los anteriormente empleados que buscan trabajo (UwS). Poco de esto se debe a una reducción en los períodos de desempleo más prolongados de más de un año. Para ambos grupos (FTS y UwS) existe un cambio en los períodos de desempleo de 4-6 meses y 7-11 meses a

23 El género es una variable binaria (hombre=1,mujer=0). La edad y la escolaridad son variables continuas. Las posibles categorías del estado civil son soltero, casado, divorciado o viudo, y cada uno de ellas define una variable binaria. La situación familiar es una área binaria que indica si el individuo está o no a cargo del hogar (jefe de hogar). La experiencia se calcula como la edad del individuo menos 6, menos los años de escolaridad, excepto para los que buscan empleo por primera vez, para los cuales la experiencia por definición es igual a 0. 24 La potencial experiencia se calcula como edad – escuela - 6. Esto claramente no permite captar el tiempo fuera de la fuerza laboral para la educación de los hijos u otros motivos relacionados con el hogar y, por lo tanto, sobrestima la experiencia femenina.

21

25 La medida de ingreso permanente se estableció aplicando el análisis de los componentes principales a un conjunto de variables razonablemente relacionadas con el ingreso permanente. Dado que el ingreso per cápita registrado es precisamente el tipo de medida transitoria que se trata de evitar, pero no obstante contiene información sobre el ingreso a largo plazo, establecimos la medida con y sin él.

períodos más cortos. En general, esto sugiere que, para un nivel comparable de desempleo, ahora existen más posibilidades de que los trabajadores queden desempleados, pero también que encuentren un empleo con mayor rapidez. Como se hizo notar anteriormente, esto podría generar la percepción de una mayor inseguridad en el empleo que en el pasado.

59. ¿Está emergiendo un núcleo irreducible de pobres desempleados? Un patrón destacable es que, en el caso de Montevideo, gran parte del aumento en el desempleo entre los pobres parece haberse producido en los desempleados a largo plazo. Para los FTS y UwE, la proporción de desempleados a largo plazo —es decir, los que están más de un año sin empleo— en el primer quintil de ingreso aumentó del 23,1% al 33,8% y del 29,9 al 35,7%, respectivamente. Esto apunta a la aparición de un núcleo de desempleados crónicos. Mientras más prolongado sea el período fuera del mercado laboral, más difícil será en general la reincorporación.

60. En el primer quintil de los desempleados a largo plazo, los mayores aumentos se dieron en los extremos de la distribución por edades (Anexo Estadístico, Cuadro 26). Hay pocos cambios en aquellos entre 20 y 39 años; sin embargo, entre los individuos de 14 a 19 años, la proporción en el primer quintil aumenta del 33,8% al 46,9%, lo que se explicaría con los problemas que tienen los jóvenes con bajo capital humano para ingresar a un mercado laboral estancado.

61. Además, se ha producido un incremento significativo en el desempleo a largo plazo entre aquellos de más de 40 años. Ha aumentado de un promedio del 27% a fines de los años ochenta al 29% durante los años 1991 a 1994 y al 34% en el período de 1995 a 1998 y podría estar captando los efectos de los ajustes laborales durante los años noventa. La reticencia común de las empresas a contratar trabajadores mayores, junto con el capital humano más obsoleto o falta de capacidades específicas para un negocio determinado de estos, hace que el reciclaje de los trabajadores maduros sea difícil. Aun cuando se trata de una fracción relativamente reducida de la fuerza laboral, el trastorno implícito para estas familias puede ser mayor que para otros grupos, puesto que probablemente sean jefes de hogar con cargas familiares.

62. Cambios en los salarios y distribución del ingreso. Según los índices de Gini, Theil y Atkinson, la distribución del ingreso fue la misma o mejoró a principios de los años noventa, en comparación con 1981 y 1989, pero empeoró levemente a fines de los años noventa (Vigorito, 2000). En el ámbito agregado, los salarios reales promedio aumentaron en un 14% entre 1990 y 1999, a un ritmo significativamente menor que el ingreso per cápita, lo que indica un cambio en la distribución funcional del ingreso del trabajo al capital.

63. Parte del empeoramiento de la distribución del ingreso a fines de los años noventa se debe al aumento de la dispersión en la distribución salarial según el nivel de conocimientos (Cuadro 2.2). Según los estándares latinoamericanos, la desigualdad en Uruguay es moderada, pero el reciente deterioro revela el mismo patrón encontrado en Argentina, Chile y México de una creciente brecha entre los que tienen un nivel de educación superior y los que tienen un nivel inferior. Según sostienen Miles y Rossi (1999), probablemente la causa no sea la disminución del 50% en los salarios mínimos reales entre 1986 y 1997, puesto que no encontraron una correlación entre los salarios del primer decil de ingreso y el salario mínimo en el tiempo.

64. Miles y Rossi concluyen que si bien los trabajadores más calificados contaron con aumentos salariales relativamente más altos en el caso de aquellos con una larga experiencia que los

22

trabajadores menos calificados, en el caso de los recién ingresados se produjo lo contrario. Este patrón también se encontró en Argentina, donde una vez eliminados los trabajadores informales de mayor edad y menor nivel de educación, los trabajadores con nivel de escuela primaria en realidad presentaron mejores resultados en toda la distribución. Esto parece indicar que en parte lo que está sucediendo es que los trabajadores no calificados de más edad son los más afectados por la transformación económica, como se podría esperar. Ambas tendencias crean expectativas de que en Uruguay se produzca el mismo patrón observado en Chile, donde aquellos con un nivel de educación alto disfrutaron de una remuneración alta durante la fase de transición, lo que luego se revirtió.26

Cuadro 2.2: Crecimiento del salario real promedio por educación, sector, género

1998/1990 1998/1995 1995/1990 1998/1990 1998/1995 1995/1990Primaria 8,69 2,84 5,68 32,56 17,72 12,61 Secundaria 13,94 11,18 2.49 20,46 17,43 2,58 Universitaria 44,36 29,42 11,55 32,39 26,14 4,95 Total 26,19 16,76 8,08 37,04 27,24 7,70

Primaria 8,41 -1,25 9,78 33,90 16,31 15,12 Secundaria 21,90 24,70 -2,24 29,20 27,54 1,30Universitaria 45,59 86,55 -21,95 81,68 81,56 0,07Total 16,81 13,24 3,15 32,96 23,24 7,88

Primaria 13,13 9,20 3,60 50,10 44,01 4,22 Secundaria 13,70 16,77 -2,63 53,14 34,08 14,21 Universitaria 51,73 104,14 -25,67 58,56 59,63 -0,67 Total 18,52 19,69 -0,98 66,19 51,55 9,66

Asalarariados informales privados

Asalarariados formales privados

Independientes informales

Hombres Mujeres

Fuente: datos de ECH

65. Este patrón de que los trabajadores más nuevos logran resultados relativamente mejores podría explicar por qué las mujeres, que en promedio se han integrado más recientemente al mercado laboral, presentan avances más parejos en los ingresos en todos los grupos de educación.27 En Argentina, Brasil y Costa Rica también se encontraron resultados relativamente mejores para las mujeres.28 ¿El empleo en Uruguay se ha vuelto más precario? 66. Una preocupación dominante es si el mercado laboral uruguayo se ha vuelto más incierto. Se analizan dos dimensiones de este problema: la evolución de las categorías de trabajo generalmente consideradas como “precarias” y los “flujos” del mercado laboral relacionados con

26 Véase Montenegro (1998), “The Structure of Wages in Chile, 1960 – 1996: An Application of Quantile Regression.” Estudios de Economic 25 (1): 71-98. 27 Los trabajadores más jóvenes también han logrado mejores resultados en general, porque tienen capital humano nuevo que pueden aplicar a los nuevos empleos, mientras que el capital de los trabajadores mayores está más obsoleto.

23

28Saavedra, Luz, “Female Wage Inequality in Latin American Labor Markets”, mimeografía, Banco Mundial, 2000.

la rotación de empleos derivada de las repetidas muestras representativas de la encuesta continua de hogares.

67. Empleo precario. En la Figura 2.5, se muestran los cambios en el empleo por categorías de trabajo que tienen probabilidades de ser menos estables y proporcionar menos beneficios sociales. Estas categorías se definen de la siguiente forma:

1) Informalidad. Los trabajadores informales son aquellos que en forma voluntaria o involuntaria no están cubiertos por el sistema de seguridad social y, por tanto, están de cierto modo “desprotegidos”. El sector se comporta más como un sector empresarial no regulado. En México y Argentina, las encuestas sugieren que la mayor parte del sector de trabajadores independientes ingresa voluntariamente a él y no piensa dejarlo. Además, en ambos países se observa un comportamiento procíclico –a medida que aumenta el empleo independiente, los ingresos relativos también aumentan. Esto sugiere que es más probable que los trabajadores ingresen al mercado laboral informal cuando el sector no transable está creciendo.29

2) Subempleo. Todos los trabajadores que trabajaban menos de 30 horas a la semana en los años ochenta o menos de 30 horas a la semana en los años noventa y están dispuestos a trabajar más, pero no pueden encontrar un nuevo empleo, se consideran subempleados para el período 1981-199830.

3) Empleo inestable. En esta categoría se incluyen todos los trabajadores que afirman que están buscando empleo, porque consideran que el actual es inestable.

4) Trabajadores no remunerados. Se considera una forma de trabajo precario, ya que pueden encontrarse en esa posición debido a que no pueden encontrar un empleo remunerado, pero también pueden ser maestros de escuela en práctica, voluntarios o empleados en compañías de propiedad familiar en que no se pagan salarios en forma explícita.

68. En la Figura 2.5 se muestra que la mayoría de las principales medidas de “condición precaria” han fluctuado durante el período en Montevideo y fueron mayores a fines de los años noventa.31 Sin embargo, de los datos sobre Montevideo también se desprende que estas fluctuaciones son anticíclicas.

69. Por otra parte, es útil comparar la situación de 1998 con la de 1982, como se hizo para el desempleo. A continuación se puede observar que el subempleo del 10% en 1998 corresponde a 2,3 puntos porcentuales más que sus niveles en 1982, pero que el trabajo no remunerado es 0,8 puntos porcentuales más bajo (véase el Anexo Estadístico, Cuadros 28-32).

29 Véase Maloney (1999) para México, Arango y Maloney (1999) para Argentina. Maloney y Levenson también sostienen que a medida que las empresas crecen, cada vez se desea más la “formalidad”. Gill e Ilahi (2000) sugieren que para el caso de pequeñas pérdidas, las pequeñas empresas podrían optar por autoasegurarse. 30 No se incluyen las interrogantes relacionadas con aquellos individuos que buscan un empleo adicional para los que trabajaban más de 30 horas antes 1991.

24

31 Para esta medida no existen estándares internacionales disponibles.

Figura 2.5: Montevideo: Empleo precario, 1982-1998 (% del empleo total)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

T o tal informal Under employment

Unstable Unpaid

Unemployment Rate

Fuente: Datos de ECH

70. Si se examina el sector informal a través del tiempo, se puede observar que antes de 1993, tanto el trabajo independiente informal como el trabajo asalariado aumentó como porcentaje de la fuerza laboral en Montevideo, mientras las diferencias de los ingresos entre el sector formal y el informal disminuyeron. Esto es contrario a la visión tradicional. Este período coincide con el auge en los bienes transables y la apertura de los mercados de principios de los años noventa y parece indicar que la incorporación al sector informal, donde hay pocos controles, puede aumentar el bienestar.

71. Sin embargo, después de 1993, y a partir de 1986 para los trabajadores asalariados informales del interior, la visión más tradicional de que el sector informal se comporta como una red de seguridad, parece ser más creíble, puesto que el tamaño de ambos sectores y el salario formal/informal fluctúan en paralelo. Además, la proporción de la fuerza laboral en la informalidad es en cierto grado mayor. La informalidad total en 1997 es de 3,2 puntos porcentuales mayor que en 1982.

72. Las regresiones comparativas de países sugieren que la proporción del empleo independiente disminuye cuando el PIB aumenta.32 Al aplicar el coeficiente entre las dos variables, parece que dado el aumento del 60% en el ingreso desde 1982, el trabajo independiente habría descendido en promedio alrededor de un punto porcentual. Esto implica que el aumento en el trabajo independiente del 4,9% en 1982 al 7,7% en 1997 efectivamente podría reflejar un incremento más cercano a los 3,8 puntos porcentuales de la fuerza laboral. Una estimación similar para los trabajadores informales podría ser de 0,5 puntos porcentuales. Así, en conjunto, un aumento en la informalidad ajustada por el crecimiento de más de 4 puntos porcentuales, acompañado de una caída en los ingresos relativos de los trabajadores informales asalariados del 38% y del 14% para el trabajo informal, apunta a un empeoramiento de las condiciones laborales para esta fracción de la fuerza laboral.

25

32 Maloney (1999) “Self employment and Labor Turnover, Cross country Evidence”, documento de trabajo del BIRF 2102. El coeficiente en logaritmo (PIB) está entre 0,02 y 0,03.

73. Se debe destacar que la proporción de empleo informal en Uruguay —cerca del 16% de la fuerza laboral total— es aproximadamente un tercio del nivel de Argentina y comparable al nivel de Chile. Esto indica que la proporción en que las empresas y los trabajadores de Uruguay abandonan el sector formal, ya sea en forma voluntaria o debido a normas y regulaciones laborales excesivas, o bien por necesidad debido a la falta de demanda de trabajo en el sector formal, es considerablemente menor que en su país vecino.

74. Situación precaria relacionada con la rotación. Aun cuando el nivel de desempleo no ha alcanzado los niveles de Argentina, los niveles reales se consideran altos para los estándares uruguayos. Además, parece haber una sensación de incertidumbre entre los trabajadores relacionada con la pérdida de empleo o el posible aumento en la duración del desempleo. La duración esperada y la duración promedio del desempleo han disminuido con el tiempo. Dada una tasa de desempleo constante, por definición esto significa que más personas están pasando por un período de desempleo en cualquier punto del tiempo, pero por un período más breve. De hecho, no existe una señal clara de que el mercado laboral esté sometido a más agitación que antes. Como se indica en la Figura 2.6, la permanencia esperada en los empleos ha disminuido en forma constante en todo el país durante los años noventa. En comparación con el período 1982-1986, la permanencia en el empleo en los años noventa parece haber disminuido algo (unos 67,1-58,9 meses) en Montevideo, lo que sugiere que el efecto no es únicamente cíclico. Sin embargo, la permanencia en el empleo claramente estaba ascendiendo otra vez a fines de los años noventa: Así, si se utilizan las mismas deducciones de flujos de las muestras representativas, la duración promedio del desempleo disminuyó de nuevo con el regreso del desempleo a niveles más tradicionales.

Figura 2.6: Permanencia esperada en el empleo 1982 – 1998 (meses), Montevideo

Figura 2.7: Permanencia esperada en el empleo 1982 – 1998 (meses), Interior

30

50

70

90

110

1986 1989 1992 1995 1998

30

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70

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1982 1985 1988 1991 1994 1997

La paradoja de los años noventa: crecimiento con mayor desempleo 75. La paradoja dominante en Uruguay y en muchos otros países latinoamericanos es la coexistencia de un crecimiento moderado y niveles relativamente altos de desempleo (Figura 2.8).33 Este es un fenómeno que también se observa en varios países de la OCDE. Por lo general se puede atribuir a los generosos beneficios sociales de estos países, que no ofrecen incentivos a

26

33 En Securing our Future in a Global Economy se encuentra un análisis sobre el desempleo y el crecimiento en América Latina.

los que buscan trabajo y, al mismo tiempo, aumentan los costos laborales y no incentivan la creación de empleos. También tiene que ver con las rigideces salariales y cambios en la demanda de mano de obra, productividad y uso de tecnología a través del tiempo. Es importante mencionar que las transformaciones de las estructuras económicas de los países de la OCDE a partir de los años setenta y hasta los años noventa también estuvieron acompañadas por un aumento en la disparidad salarial y una disminución del empleo en el sector manufacturero: en el caso de la Unión Europea, la proporción del empleo en el sector manufacturero disminuyó del 30% de la fuerza laboral en los años setenta al 20% en 1994. En Uruguay, las tasas de crecimiento y desempleo en los años setenta fueron del 3,4% y 8,8%, respectivamente, y del 0,2% y 10,8% en los años ochenta. Sin embargo, el crecimiento nuevamente fue del 3,5% en los años noventa, mientras que el desempleo seguía cercano a las tasas de los años ochenta. Para Montevideo, esa tasa alcanzaba el 10,3%.34

Figura 2.8: Tasa de crecimiento de la producción y tasa de desempleo 1970 – 1999

-10

-5

0

5

10

15

20

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998

unemployment raterate of growth of GDP

Nota: La tasa de desempleo corresponde a Montevideo. Fuentes: Instituto Nacional de Estadística; Banco Central de Uruguay

76. Las tasas de participación no necesariamente son las causantes de este fenómeno. Es posible que las mayores tasas de desempleo sean consecuencia de un marcado aumento en las tasas de participación. En Montevideo se registraron grandes aumentos en la participación entre el período 1970-1980 (50,6%) y el período 1981-1990 (58,3%) (Cuadro 2.3). Sin embargo, en los años noventa sólo se observó una expansión moderada (60,6%). Durante las últimas dos décadas se registraron aumentos similares en la participación y el empleo en el interior, aunque a partir de una base más baja, del 53,2% al 55,9%. Entonces, el crecimiento vegetativo de la población, junto con las mayores tasas de participación, podrían explicar una parte del mayor desempleo. Más aún, estas cifras agregadas ocultan un fuerte aumento en la

Cuadro 2.3: Tasas de participación por género, (1970 – 1999)

Todos Hombres Mujeres Montevideo

1970-1980 50,62 72,57 31,56 1981-1990 58,25 75,31 44,66 1991-1999 60,57 73,71 49,92

Interior Todos Hombres Mujeres 1970-1986 n.d. n.d. n.d. 1986-1990 53,24 72,97 37,15 1991-1999 55,91 71,53 42,13

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

27

34 La tasa de desempleo en el resto del país fue del 9,4% en los años ochenta y el 9,8% en los años noventa. No se dispone de datos anteriores a 1981.

participación femenina de 4,5 puntos porcentuales en Montevideo y 5 puntos porcentuales en el interior, acompañado de un descenso simultáneo en las tasas de participación masculina de 1,5 puntos porcentuales en ambas áreas.

77. La explicación del Cuadro 2,4 sugiere que se produjo una reestructuración de la economía y de los patrones de empleo, lo que originó una reducción en la demanda de trabajo incluso cuando se recuperó el crecimiento. Más sorprendente es el descenso en la proporción de la producción correspondiente a la manufactura: de un 25% del PIB a un 20%. Esto en gran medida ya había ocurrido en 1994 y se mantuvo incluso cuando otros sectores disminuyeron su crecimiento. Pero lo que también ocurrió entre 1990 y 1994 y después fue una fuerte reducción en el empleo en ese sector de alrededor del 18%. Dada la gran participación de la manufactura en la economía, esto significa una caída en el empleo total de casi el 4,5%. El origen de esta enorme reubicación de trabajadores en parte se podría deber, en parte, a la típica sustitución de mano de obra por capital.

78. Si se supone que todo el capital se importa, la ley de un precio único es verdadera y la elasticidad salarial propia es de 0,2235, un cálculo aproximado de la repercusión de la revalorización aproximada del 60% (estimaciones del FMI) sin aumento salarial real neto entre 1990 y 1997 en el uso de mano de obra por unidad de producción (el inverso de productividad) será del 13% o alrededor del 75% de los 18 puntos porcentuales observados. Sin embargo, el hecho de que gran parte de esto ocurrió después de 1994, cuando había poca revalorización y un descenso en los salarios del 15%, sugiere que el efecto relativo en los precios puede no ser el único factor. Es posible que las industrias establecidas en la era del proteccionismo no fueran compatibles con la ventaja comparativa del país y resultaran ser poco rentables en el nuevo entorno.36

35 La ley de un precio único significa que el precio de un bien transado(i) es el precio externo en términos de la moneda local: pi=epi*. Una revalorización real del tipo de cambio supondría un cambio equivalente en el precio relativo de la mano de obra y del capital. Elasticidad de la demanda de Cassoni (1999). 36 Especialmente si se atribuye una elasticidad de la producción menor que uno, como frecuentemente se encuentra en el trabajo empírico, el vacío no explicado de productividad aumenta aún más.

28

Cuadro 2.4: Resultados por sector industrial, 1986-1997, Tasas de crecimiento anual promedio

Sector Crecimiento de la producción

Crecimiento del empleo

Crecimiento de la productividad

Porcentaje de la

producción

86/90 90/94 94/97 90/97 86/90 90/94 94/97 90/97 86/90 90/94 94/97 90/97 1990 1997

Manufactura 1,7 -1,1 1,7 0,3 2,4 -1,1 -4,2 -2,4 -0,7 0,0 5,9 2,7 25,0 20,0 Construcción 3,6 13,2 -3,6 5,2 10,2 4,0 -2,9 1,0 -6,6 9,2 -0,7 4,2 3,0 3,0 Comercio, rest.

1,3 12,3 1,3 7,6 2,1 3,3 1,5 2,5 -0,8 9,0 -0,2 5,1 11,0 15,0

Transporte y comunicaciones

4,8 12,6 5,1 `10,1 -1,7 1,1 -0,1 0,6 6,5 11,5 5,2 9,5 7,0 11,0

Servicios financieros

4,9 0,5 2,7 1,8 2,5 6,2 3,2 4,9 2,4 -5,7 -0,5 -3,1 23, 0 21,0

Servicios sociales

2,4 1,4 1,3 1,5 2,0 0,0 1,3 0,6 0,4 1,4 0,0 0,9 17,0 15,0

Total 2,5 3,7 2,1 3,3 2,1 1,3 0,1 0,8 0,4 2,4 2,0 2,5 100,0 100,0 Fuente: BCU, INE, Crecimiento del empleo, Diez de Medina. Sólo se dispone de datos de la agricultura (minería y pesca) para el crecimiento de la producción, los que representaban el 5,5% en 90/94 y el 47% en 90/97 79. El efecto adverso de la reestructuración del sector manufacturero en el empleo se vio enmascarado por el auge del comercio, construcción, transporte y servicios financieros en el período 1990-1994. Auges de este tipo se observaron en países en período de estabilización con cuentas de capital abiertas, como en Chile (1979-82), México (1987-1990) y Argentina (1990-1994). El desplazamiento de la mano de obra desde el sector manufacturero hacia los sectores de servicios es un fenómeno que también ocurrió en la mayoría de los países de la OCDE. Así, los cambios que se observaron en Uruguay en la estructura de la economía en muchos aspectos son tan sólo un reflejo de las tendencias mundiales. En EE.UU., por ejemplo, los servicios ahora representan alrededor del 73% del empleo total. En el caso de Uruguay es en cierta forma sorprendente que el aumento anual en la productividad en estos sectores de bienes no transables (construcción 4,2%, comercio 5,1%, transporte, 9,5%) sea mayor que en el sector manufacturero. Incluso el hecho de que los salarios reales en el sector no manufacturero aumentaran aproximadamente un 25% más que los salarios del sector manufacturero durante el período sólo puede explicar 1,3 puntos porcentuales de la diferencia anual en el crecimiento de la productividad.37 Esto sugiere que la necesaria reestructuración de la combinación capital-mano de obra podría haber sido aún mayor en el sector de bienes no transables.

80. Existe la rigidez del mercado laboral, pero su papel en el desempleo parece ser relativamente insignificante. En muchos países, una causa de los altos niveles de desempleo podría ser la rigidez salarial, especialmente la introducida por los acuerdos de negociaciones colectivas.38 En el contexto uruguayo, sin embargo, la rigidez por lo general parece ser de poca envergadura y aparentemente no es la causa principal del desempleo. Las dos excepciones son el sector público y el sector bancario.

37 (25*0,22)^(1/6)=1,33 38 Por ejemplo, véase de Brun, Julio, y Gaston J. Labadie (1998), Rigidez Salarial, Precios relativos y Ajuste Estructural: Una Interpretación de Desempleo en Uruguay.

29

81. En el sector público, el principio de permanencia continua en el cargo obviamente crea rigidices. Esto no sólo afecta a la administración pública, si no también a las empresas de servicios públicos que todavía ocupan un lugar predominante en Uruguay. Una estimación aproximada de los valores salariales totales originados por el sobre-empleo en las empresas de servicios públicos es de un 30%; es decir, los uruguayos pagan aproximadamente un 30% más en sus cuentas de electricidad, agua / alcantarillado y teléfono para financiar la baja productividad de la mano de obra en estas empresas. Las experiencias vividas en el pasado con la privatización de estos servicios indican que (con mayor eficiencia) se podrían generar ganancias aproximadas del 1%-2% del PIB.39

82. En el sector bancario, los aumentos de productividad se han dado de manera lenta si se comparan con los aumentos en otros países (por ejemplo, Argentina en los años noventa), mientras que los gastos generales son altos y siguen aumentando, especialmente debido a los elevados costos salariales. Los salarios se incrementaron en un 111% entre 1992 y 1996, mientras que la productividad sólo aumentó entre un 38% y 48%. Los salarios del sector son elevados tanto si se comparan con los de sus países vecinos como con otros sectores dentro de Uruguay. Los costos laborales como porcentaje de los gastos ordinarios representan el 80% en Uruguay, a diferencia del 64% en Brasil y el 50% en Argentina. Dentro de Uruguay, los empleos en el sector bancario duplican el nivel salarial de categorías similares de empleo en otros sectores y las tasas de aportes a la seguridad social también son cerca del doble que para el resto de la economía. El relativamente fuerte poder de negociación de los sindicatos ha dificultado la reducción de personal y así los bancos son reticentes a contratar nuevos empleados. La edad promedio de los empleadores es 45, lo que se considera elevado en una industria que está experimentado un rápido cambio tecnológico.40

83. Con la excepción del sector bancario recién analizado, el sector privado es mucho más flexible: no está regulado el ingreso y una ley permite que los empleadores despidan a los trabajadores sin aviso previo. Eso sí, la ley exige pagar una indemnización por despido equivalente a un mes de salario por año o su fracción trabajado en la empresa, hasta un máximo de seis años. Para los estándares de América Latina y el Caribe, esto es bajo.41 En Heckman y Pages (2000) se clasifican los países de la OCDE y América Latina y el Caribe usando un índice de seguridad en el empleo, el que refleja los costos marginales de despedir a los trabajadores de jornada completa indefinida. Aunque los costos de Uruguay son superiores a aquellos de los países de la OCDE, están entre los más bajos de América Latina y el Caribe.42

84. En la Figura 2.09 se muestra que pocas de las fuentes de rigidez tradicionales parecen tener un efecto adverso contra el ajuste salarial durante el período. Los salarios del sector público habían disminuido en forma constante desde 1980 y en todo caso estuvieron respaldados por el aumento general en los salarios del sector privado en los años noventa. Con el retorno a la democracia, la sindicalización del sector industrial aumentó en forma acentuada de 0% a 60% en

39 Towards a New Role for the State in Uruguay's Utilities, Informe Nº 16154-UY, 1997 del Banco Mundial. 40 Uruguay: Financial Sector Review, Informe Nº. 20199-UR, 2000 del Banco Mundial. 41GEOPS, informe presentado al BID, Red de Centros de Investigación Aplicada, en Regulación del Mercado Laboral y Empleo en América Latina y el Caribe, “Labor Market Regulation and Employment in Uruguay”, 1998, mimeografía. 42 Uruguay quedó clasificado en el lugar 18 entre 36 países, más alto que Brasil, Guyana, Jamaica y Paraguay, pero más bajo que países como Argentina, Chile y México.

30

1985, pero luego disminuyó en forma constante hasta llegar al 22% en 1994. Además, a comienzos de 1992 el Gobierno dejó de participar en la coordinación de las negociaciones colectivas y los salarios se determinaron a nivel de fábrica. El desfase de los salarios industriales con respecto a los salarios generales (15% en 1997) sugiere que ambos hechos, al igual que la mayor competencia extranjera, redujeron el poder de fijación de salarios.

Figura 2.9: Densidad sindical, salarios

0

0,5

1

1,5

2

80 82 84 86 88 90 92 94 96

Den

sida

d si

ndic

al

1535557595115135

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U nion W -Priv W - PubW -M an W -M in

85. Sorprendentemente, el salario mínimo disminuyó a partir de 1985, hasta llegar a menos del 50% del valor anterior en términos reales, y Uruguay tiene la menor relación salario mínimo - salario promedio del hemisferio (Figura 2.10). En las Figuras 2.11 y 2.12 se presenta la distribución de los salarios y las funciones de densidad acumulativa. Ninguna muestra alguna influencia del salario mínimo en el sector formal y sólo se observa un pequeño quiebre o vacío en los niveles salariales del sector informal.

86. En resumen, resulta difícil atribuir el nivel relativamente alto de desempleo a la rigidez salarial en la negociación sindical, a los salarios del sector público o a los salarios mínimos. Pero algunos otros aspectos sí merecen ser considerados. En primer lugar, la tasa de inflación disminuyó del 129% en 1990 al 9% en 1998. Esto redujo significativamente la posibilidad de manipular los salarios reales mediante la reducción de los salarios nominales fijos. Parte del descenso del coeficiente Okun de salarios –cuánto disminuyen los salarios con una reducción de la producción– se podría deber a este efecto. En la región en general existe una relación negativa entre esto y el coeficiente Okun de “desempleo”, en la cual este último aumenta a medida que la inflación disminuye.43

43 Véase González, José Antonio (1999)

31

87. En segundo lugar, aunque es efectivo que los salarios industriales nominales han aumentado en los años noventa, tienen menor poder adquisitivo y los salarios reales descendieron alrededor del 15% en términos de la canasta de bienes de consumo. En algún punto, un concepto de justicia en una sociedad consensual como Uruguay podría impedir que los salarios disminuyeran más. Con frecuencia, las empresas del mundo industrializado consideran los despidos menos perjudiciales para la moral y la productividad que las reducciones salariales generalizadas.44 Con una elasticidad salarial de 0,22, se requeriría una reducción del 4,5% en los salarios para aumentar el empleo un punto porcentual en el sector manufacturero. Por ejemplo, para mantener el empleo en el sector manufacturero en los niveles de 1990 (es decir, contrarrestar la caída del 18%), se requeriría una disminución del 82% en términos salariales45. Esto es altamente improbable en cualquier sociedad.

88. Por último, vale la pena plantear el caso hipotético: en comparación con otros países, ¿cómo son los resultados de la economía uruguaya? Se puede realizar una comparación con la experiencia de Chile de 1976-1982 y de Argentina en los años noventa. Durante los esfuerzos de estabilización y liberalización de Chile en los años ochenta, el desempleo se elevó de un promedio del 5% en 1965-73 al 14,4% durante los años ochenta, antes de disminuir otra vez a cerca del 6,5% en los años noventa. En Argentina, el desempleo experimentó un aumento secular desde el 4% en los años ochenta al 12,3% en los años noventa, llegando a un nivel incluso más alto durante el Tequilazo. En cambio, el desempleo en Uruguay a principios de los años noventa era aproximadamente un punto porcentual más que el nivel mínimo de los años setenta y desde entonces no ha alcanzado el nivel máximo del 15,4% que tuvo durante la crisis de la deuda de 1982. Así, dados los ajustes requeridos, el mercado laboral uruguayo ha funcionado relativamente bien.

44 Véase Bewley, Truman, (2000) Why Wages Do Not Fall in Recessions. 45 Como consecuencia del cálculo de la curva envolvente, la elasticidad salarial propia estimada de la demanda de

mano de obra, WL

∆∆

%%

en Uruguay es 0,22. Esto significa que con un 1% de aumento en el salario se produce una

caída del 0,22 en el nivel de empleo. Esta misma lógica nos dice que para revertir una caída del 1% en el desempleo se necesita una caída de 1/0,22 ó 4,55% en los salarios. Y para lograr una caída del 18%, se necesitaría una caída de 18*4,55 ó 82% en los salarios.

32

Figura 2.10: Salario mínimo / salario promedio en los países de la OCDE y América Latina

cumulative distribution of wages from formal and informal workers

Uruguay, 1998lwage

4 6 8 10 12

0

.5

1

Uruguay, 1998lsalario

4 6 8 10 120

.2

.4

.6

.8

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Uruguay Bolivia

Brasil Argentina

Chile México

España Perú

Estados Unidos Colombia

Reino Unido Panamá Portugal

Francia Finlandia Suecia Suiza Costa Rica

Dinamarca Alemania Irlanda

Países Bajos Luxemburgo

Bélgica Honduras

Austria Grecia

Paraguay El Salvador

Italia Venezuela

Figura 2.11: Distribución de salarios, trabajadores formales e informales, 1998

Fuente: Maloney y Nuñez, 2001

Figura 2.12: Distribución acumulativa de salarios, trabajadores informales y

formales, 1998

33

Capítulo 3:

Marginación y vulnerabilidad 89. Si se examina la década pasada, está claro que la economía de Uruguay ha cambiado en respuesta a las nuevas oportunidades, nuevas tecnologías y nuevos incentivos. Junto con estos cambios también se ha producido un desplazamiento en las capacidades y calificaciones laborales, lo que impone mayores exigencias en la población para responder. Y algunas personas son más capaces de responder que otras. Para aquellos que están menos capacitados para ajustarse a este nuevo entorno, la aparición de un ‘nuevo pobre’ como resultado de la pérdida de empleo durante las recesiones de los años noventa y otros cambios estructurales en el mercado laboral podría contribuir a una segmentación cada vez mayor de la sociedad uruguaya. Aunque no existen estadísticas específicas sobre el ingreso y salida de la pobreza de las personas para demostrarlo, existe evidencia anecdótica que sugiere que muchos de estos individuos han abandonado sus residencias en barrios de clase media en el centro de Montevideo, donde los alquileres y las cuentas de los servicios públicos son elevados, y se han mudado a uno de los barrios marginales en crecimiento en los alrededores de Montevideo y otras áreas urbanas.46 También han perdido su acceso a los amplios beneficios sociales ligados al empleo formal. Esta situación podría empeorar con la constante migración desde las zonas rurales más pobres de Uruguay hacia los principales centros urbanos, donde estas personas también se establecen en lugares urbanos periféricos. En conjunto, estos desplazamientos contribuyen a una fragmentación dentro de la sociedad uruguaya entre pobres y no pobres y a la exclusión, puesto que con frecuencia estos barrios se encuentran geográficamente aislados, tienen altos niveles de delincuencia y violencia, bajos niveles de servicios, poco espacio público y generan un estigma del área que afecta el acceso a los mercados laborales y las redes sociales.

90. En la literatura, el concepto de exclusión social o marginación se define como un proceso multidimensional que debilita los lazos entre los individuos y el resto de la sociedad. Estos lazos pueden considerarse desde una perspectiva económica, política y sociocultural.47 La dimensión económica se refiere a los procesos que impiden que los individuos obtengan recursos financieros a través de los mercados laborales, crediticios y de seguros, servicios básicos y tierra, causando su empobrecimiento. La dimensión política de la exclusión se refiere a la falta de capacidad de los individuos para ejercer sus libertades legales y participar en la toma de decisiones. La exclusión política afecta especialmente a los pobres, puesto que no tienen el mismo acceso a la educación y a la información que les permitiría aprovechar plenamente sus derechos en virtud de la ley. Por último, la dimensión sociocultural de la exclusión está ligada al aislamiento de grupos específicos a causa de la educación, el idioma y las prácticas étnicas. Mientras más dimensiones excluyan a una persona, más vulnerable será esta persona.

91. Dada la historia del país como una sociedad relativamente homogénea e igualitaria, con la distribución más equitativa en materia de ingreso en América Latina, la marginación es un

46 Los datos entre censos entre 1985 y 1996 indican una disminución de la población en los barrios del centro de Montevideo y un aumento de la población en los barrios marginales. Estos datos no se encuentran disponibles por grupo de ingreso. 47 OIT, 1996, Social Exclusion and Anti-Poverty Strategies.

34

fenómeno nuevo en Uruguay. Existe un único grupo étnico relativamente pequeño (los afro-uruguayos) que representa cerca del 5% de la población y las generosas políticas de bienestar durante las décadas pasadas han garantizado que la mayoría de los uruguayos tenga acceso a servicios básicos de salud, educación y otros. Los barrios siempre fueron bastante heterogéneos, en que hogares de diversos niveles de bienestar vivían uno junto al otro y compartían el mismo espacio público. Esta integración proporcionaba una cohesión social entre individuos de diferentes niveles culturales y socioeconómicos. También determinaba la existencia de redes sociales más amplias (para la búsqueda de empleo, etc.), la presencia de modelos de conducta para los jóvenes provenientes de familias más desfavorecidas (aquellas sin empleo estable ni nivel educacional) y mejores oportunidades para la movilidad social.

92. Polarización geográfica. En el caso de Chile, se detectó la importancia de la ubicación geográfica o los efectos de la comunidad para explicar la pobreza y la vulnerabilidad a los riesgos, lo cual ha permitido examinar cada vez mejor este factor además de muchos otros.48 En el caso de Uruguay, es posible analizar los cambios en la distribución espacial de los grupos de ingreso a nivel de las secciones del censo o agrupaciones de barrios para el período 1989-1996. Un desglose adicional de los datos sólo sería posible si se pudiera acceder a variables geográficas adicionales de la ECH. Para caracterizar estos cambios, se descompone la desigualdad en medidas dentro y entre la desigualdad de ingresos del área.49 Al comparar 1996 con 1989, el proceso de segmentación muestra un aumento en la clasificación de los individuos en los deciles inferiores, tanto en Montevideo como en las zonas urbanas del interior y dentro de las agrupaciones de barrios desglosadas (secciones del censo), especialmente en Montevideo.

93. Al examinar una muestra de datos transversales de los primeros dos deciles, se observa una polarización de los grupos de ingresos inferiores para las Secciones 10, 11, 13, 16, 17, 21 y 99 en Montevideo y, en el interior, para la Sección 25 (Artigas) en el norte de Uruguay. Para Montevideo, la medida de desigualdad dentro del área (coeficiente Theil) disminuye de 1,621 en 1989 a 1,596 en 1996 y la desigualdad entre las áreas aumenta de 0,081 a 0,116.

94. Las descomposiciones de las agrupaciones de barrios de Montevideo indican que existe un descenso en la desigualdad dentro del área durante el período 1989-1996 para casi todas las áreas de bajos ingresos del Cuadro 1, lo que otra vez indica una concentración de los hogares por grupo de ingreso. En la Sección 11, por ejemplo, la desigualdad disminuyó de 0,84 en 1989 a 0,77 en 1996 (véase el Cuadro 3.2). Durante el mismo período, el ingreso familiar promedio per cápita para esta área disminuyó en aproximadamente un 12% y la desviación estándar, en un 15%.50 Al mismo tiempo, el cambio en la desigualdad entre áreas fue positivo para la mayor parte de las agrupaciones de barrios de bajos ingresos, lo que supone más heterogeneidad en los niveles de ingreso entre los barrios. Los resultados también demuestran que la polarización no es simétrica: los individuos pobres se agrupan más, pero las áreas de ingresos superiores siguen teniendo una mayor variedad de ingresos y más desigualdad.

48 Véase la Evaluación de la Pobreza para Chile, titulada Poverty and Income Distribution in a High-Growth Economy: 1987-195, 25 de noviembre, 1997, informe Nº 16377-CH. 49 Baker, Corrado y Weeks, “Characterizing Polarization: An Application to the Spatial Distribution of Income in Urban Uruguay”. Borrador, 2000. 50 En ingreso se basa en el ingreso familiar per cápita en valores de 1989 deflacionados con la ayuda de las tasas de inflación del IPC anual.

35

Cuadro 3.1: Cambios espaciales en Montevideo por agrupaciones de barrios

Sección del censo, (barrio)

Montevideo, por ingreso promedio

(89-96)

Ingreso promedio

Crecimiento de la

población entre censos (1986-1996)

% de la población en

asentamientos irregulares

(Censo 1996)

Descomposiciones de Theil

Cambio en la desigualdad de ingresos dentro del área, 1989-19961

Cambio en la desigualdad de ingresos entre áreas, 1989-19962

Ingreso más bajo 13 65.0 21.0 45.0 - + 17 67,6 6,6 13,3 - + 16 70,8 13,9 15,9 - - 11 72,0 6,8 18,7 - + 25 76,3 9,7 16,7 0 + 2 83,9 -30,15 0 0 0 9 84,8 17,7 16,3 - -

21 85,5 6,5 12,4 + + Ingreso medio

20 93,3 -2,1 3,3 - 0 22 98,0 -2,9 2,2 - - 19 102,8 -9,7 0 - - 3 113,3 -17,2 0 + -

12 116,6 -5,3 0 - + 14 125,6 -5,5 1,7 - - 8 129,0 -10,8 0 - -

10 143,3 2,1 3,1 + + Ingreso más alto

5 146,6 -10,4 0 + + 15 147,7 0 - + 7 148,8 -10,7 0 + +

23 150,3 -7,2 0 - - 24 152,3 -0,1 0 + 0 4 166,5 -14,0 0 + + 6 188,1 -11,0 0 0 +

18 193,8 -1,7 0 + + 1Un cambio negativo en la descomposición Theil dentro del área indica una disminución en la desigualdad (o polarización por grupo de ingreso), un cambio positivo indica un aumento en la desigualdad de ingresos dentro del área. Un cero significa que no hubo cambio. 2Un cambio negativo en la descomposición Theil entre áreas indica una disminución en la desigualdad (o polarización por grupo de ingreso), un cambio positivo indica un aumento en la desigualdad de ingresos dentro del área. Un cero significa ningún cambio. Fuente: Datos del censo (1986, 1996) y datos de la Encuesta Continua de Hogares (1989, 1992, 1996).51

51 : Sección del censo y barrios correspondientes: 9: Colón Sudeste, Colón Centro-Noroeste, Lezica, Melilla; 10: Pque. Btlle, Villa Dolores, Malvin, Malvin Norte, Punta Gorda, Carrasco, Carrasco Norte, Las Canteras, Unión; 11: Flor de Maroñas, Va. Garcia, Manga Rur., Manga, P. Rieles, Bella Italia, Jardines del Hipódromo, Ituzaingo, Unión, Villa Española, Piedras Blancas, Manga, Toledo Chico.; 13: Paso de la Arena, Cerro, Casabo, Pajas Blancas, La ` paloma, Tomkinson; 16: Tres Ombúes, Victoria, Paso de la Arena, Casabo, Pajas Blancas, Nuevo París; 17: Manga, Villa Española, Castro, Castellanos, Las Acacias, Casavalle, Piedras Blancas, Manga, Toledo Chico; 21: Sayago, Conciliación, Belvedere, Nuevo París, Paso de las Duranas, Peñarol, Lavalleja; 99: Bañados de Carrasco, Maroñas, Pque. Guaraní, Flor de Maroñas, Va. García, Manga Rural, Las Canteras, P. Rieles, Bella Italia, Unión.

36

Cuadro 3.2: Descomposiciones Theil dentro y entre áreas por agrupaciones de barrios

Sección del censo, algunas áreas de bajo ingreso de Montevideo

Descomposición de desigualdad de ingresos por área, Montevideo, 1989-1996

Dentro del área Entre áreas 1989 1992 1996 1989 1992 1996 Ingreso más bajo

13 0,063 0,045 0,058 -0,020 -0,019 -0,022 17 0,089 0,099 0,085 -0,029 -0,037 -0,034 11 0,084 0,074 0,077 -0,020 -0,023 -0,031 16 0,040 0,026 0,035 -0,013 -0,0006 -0,011 25 0,051 0,043 0,051 -0,011 -0,012 -0,015 9 0,057 0,044 0,046 -0,012 -0,009 -0,010 21 0,084 0,088 0,092 -0,014 -0,018 -0,020 10 0,026 0,332 0,290 0,045 0,043 0,047

Ingreso medio 20 0,088 0,086 0,073 -0,010 -0,005 -0,010 22 0,073 0,066 0,066 -0,011 -0,002 -0,005 19 0,047 0,041 0,033 -0,004 -0,002 -0,001 3 0,004 0,007 0,007 0,001 0,002 0,000 12 0,103 0,094 0,086 0,001 0,006 0,012 14 0,060 0,055 0,006 0,009 0,001 0,005 8 0,026 0,024 0,024 0,006 0,003 0,002 10 0,0261 0,332 0,290 0,045 0,043 0,047

Ingreso más alto 5 0,021 0,022 0,025 0,006 0,004 0,011 15 0,058 0,066 0,048 0,009 0,018 0,017 7 0,026 0,026 0,029 0,009 0,007 0,012 23 0,050 0,042 0,042 0,016 0,011 0,012 24 0,122 0,126 0,123 0,034 0,031 0,034 4 0,011 0,011 0,014 0,006 0,007 0,007 6 0,020 0,016 0,020 0,010 0,009 0,012 18 0,178 0,179 0,205 0,074 0,074 0,101

Fuente: Datos del censo y datos de la ECH.

Comprensión de las características y los procesos de marginación 95. Metodología. Para comprender mejor el fenómeno de la marginación y a los que se ven afectados por él, se realizó un estudio participativo en algunos barrios urbanos pobres seleccionados. En el enfoque se aplicaron técnicas cualitativas y es bastante explicativo desde el punto de vista de la población que vive en los barrios marginales. El estudio se realizó en tres fases; la primera consistió en consultas a las principales partes interesadas, recopilación de datos secundarios y diseño del estudio. La segunda fase comprendió la selección de los lugares y la identificación de los colaboradores locales (instituciones, asociaciones, recursos e individuos). Y por último, la tercera fase incluyó la recolección de datos, una evaluación participativa rápida que utilizó varios métodos, como talleres preparatorios sobre los asuntos clave, grupos objetivo

37

(focus groups) y reuniones locales, representación gráfica tanto social como institucional, entrevistas a informantes clave y observación directa y participativa.

96. Los barrios y grupos vulnerables específicos a la exclusión se identificaron con la ayuda de indicadores cuantitativos de la pobreza y necesidades básicas y de datos cualitativos basados en consultas a las partes interesadas. Los indicadores cuantitativos incluían un conjunto de variables de capital humano y social del Censo de 1996, como el nivel educacional promedio de los miembros del hogar (sobre los 20 años), composición socioeconómica del hogar (clasificación del tipo de empleo), porcentaje de adolescentes que no trabaja ni estudia en la comunidad, porcentaje de madres adolescentes solteras y tasas de deserción y repetición de los niños del hogar. Estos indicadores constituyen un subconjunto de otros que se usaron en un estudio reciente de la CEPAL.52 Luego se clasificaron los barrios de Montevideo y la zona metropolitana en zonas de alto y bajo riesgo. En el Cuadro 3.3 se presentan los criterios promedio para la clasificación. De los barrios de Montevideo, trece (o aproximadamente el 30%) se clasificaron como de alto riesgo

97. Luego se combinó esta información con datos sobre las necesidades básicas no atendidas (principalmente infraestructura), tasas de inestabilidad laboral e ingresos, lo que restringió la identificación a diez barrios considerados los más críticos (incluidos dos de la zona metropolitana). Luego se seleccionaron seis para el trabajo en terreno, en parte debido a la presencia de ONG que facilitaran la coordinación de la evaluación participativa rápida. En la selección final se incluyen los barrios Bella Italia, Casavalle, Cerro, Rincón de la Bolsa, Barros Blancos y Paso de la Arena (Cuadro 3.5).

Cuadro 3.3: Características de los barrios urbanos de alto y bajo riesgo Riesgo y capital social

Nivel educacional (años)

Composición socioeconómica (% con empleos de ‘alto’ nivel)

Hombres adolescentes inactivos (%)

Madres solteras adolescentes (%)

Deserción y repetición infantil (%)

Riesgo alto / capital bajo

6,9 13,9 17,6 11,7 39,1

Riesgo bajo / capital alto

10,1 40,4 6,7 3,6 18,8

Grupos vulnerables: los más pobres entre los pobres 98. Sobre la base de los datos cuantitativos y cualitativos antes mencionados surgieron seis grupos como particularmente vulnerables entre los pobres, puesto que enfrentan riesgos que van más allá de los riesgos que implican los bajos niveles de ingreso. Otros factores que pueden afectar la vulnerabilidad familiar e individual son el acceso a la vivienda y otros activos físicos, capital humano, diversificación de ingresos, conexiones con las redes y redes de seguridad formales (Cuadro 3.4). Como porcentaje de la población total, constituyen un grupo relativamente reducido que fluctúa entre el 2% y el 10% de la población, lo que indica que con unos pocos recursos y las intervenciones ‘correctas’ no sería difícil orientar una asistencia adecuada a estos grupos. En la sección siguiente se describe la naturaleza de los riesgos que

38

52 Katzman, R., 1999, Activos y Estructuras de Oportunidades, PNUD y CEPAL.

enfrentan estos grupos pequeños, pero vulnerables, y los tipos de programas que podrían ser beneficiosos.

Principales riesgos sociales que enfrentan los más pobres entre los pobres 99. Niños. Los niños preescolares pobres enfrentan dos riesgos sociales de importancia: mortalidad (especialmente entre los lactantes) y crecimiento preescolar frenado. Aunque estos riesgos se relacionan directamente con los niveles de vida del hogar, los principales indicadores incluyen las tasas de mortalidad y la matrícula preescolar. La diferencia en las tasas de matrícula entre los pobres y no pobres es abismante: la matrícula entre los no pobres más que duplica la matrícula entre los pobres. Como medidas preventivas se incluyen programas de salud materno-infantil y el aumento de la cobertura de programas de crecimiento preescolar (o instituciones preescolares). Entre las estrategias para enfrentar el riesgo se incluye la atención de los niños desnutridos mediante programas de alimentación y nutricionales de otro tipo.

100. Entre los niños pobres de 6 a 11 años (comúnmente en edad escolar primaria), el principal riesgo es la mala calidad de la educación y el bajo nivel nutricional que afecta sus capacidades cognoscitivas. Los principales indicadores incluyen el bienestar del hogar, las tasas de matrícula y las tasas de repetición. Los indicadores nutricionales y antropométricos también son pertinentes, pero Uruguay no los incluye en sus encuestas domiciliarias estándar. Los indicadores de riesgo difieren en forma significativa entre pobres y no pobres. En Montevideo, el 46% de los niños en la pobreza tiene al menos una necesidad básica no atendida, mientras que sólo el 9% de los no pobres corresponde a este caso.53 En el interior urbano, las proporciones pertinentes son del 62% y del 10%, respectivamente. Las tasas de repetición son altas en Uruguay, en especial en el primer año y en las áreas marginales (no disponibles según pobres y no pobres). Las medidas preventivas incluyen programas de mejoramiento escolar para estimular la asistencia y reducir la repetición. Las estrategias para enfrentar la situación incluyen educación de recuperación y programas que mejoren el nivel nutricional de los niños y sus capacidades de aprendizaje.

101. Para la escala de edad entre 11 y 14 años, que corresponde al ciclo básico de la educación secundaria, los principales riesgos son una deficiente formación de capital humano debido a las altas tasas de deserción y repetición (constante entre los cursos), que en parte viene de la escuela primaria. Cerca del 44% de los niños pobres entre 13 y 14 años aún se encontraba en la escuela primaria, en comparación con el 14% de los no pobres. También se observan diferencias en la matrícula: en Montevideo, un 77% de los pobres y un 96% de los no pobres. Estos riesgos se pueden reducir con una mejor educación y programas que disminuyan las tasas de repetición y deserción, como transferencias de ingreso cuya recepción esté condicionada a la asistencia a la escuela. Las estrategias para enfrentar este problema incluyen la educación de recuperación.

53 Existen seis indicadores de la satisfacción de las necesidades básicas correspondientes a diferentes dimensiones del nivel socioeconómico: 1) tipo de vivienda; 2) hacinamiento; 3) acceso a agua potable; 4) disponibilidad de alcantarillado; 5) asistencia a la escuela; y, 6) sostenibilidad del hogar. Un indicador agregado (Total) toma el valor de uno si alguno de los anteriores es distinto a cero (si hay alguna necesidad básica no atendida).

39

Cuadro 3.4: Características de los grupos urbanos vulnerables

Grupo vulnerable Características Tasa de pobreza

1998

Porcentaje de la

población Niños en la pobreza, (0-15 años)

• A menudo provienen de familias numerosas y no reciben una alimentación o cuidado adecuado de sus progenitores • Los abandonados probablemente no viven en la calle, pero pasan gran cantidad de tiempo ahí. Están expuestos a la delincuencia, la violencia y las drogas. • Altas tasas de ausentismo, repetición y deserción, dificultades de aprendizaje.

40,8 9,5

Juventud masculina inactiva 15-24 años (no estudia, no trabaja ni busca empleo)

• Deserciones escolares, pocas habilidades • Con frecuencia vulnerables debido a una formación y orientación inadecuada, ambiente familiar inestable, baja autoestima, presión de sus pares y violencia doméstica. • Inaccesibilidad a los mercados laborales debido a la falta de habilidades y redes sociales, además de discriminación por el área y la apariencia física. • Están expuestos a la delincuencia callejera y a las drogas. • Los jóvenes pertenecientes a áreas semiurbanas se encuentran en peores condiciones.

44,1 2,0

Madres adolescentes (15-19 años);

• Con frecuencia la maternidad se considera un escape, una forma de cambiar el papel en la sociedad. • Deserciones escolares, altas tasas de desempleo, pocas habilidades • Para los niños ilegítimos, limitado acceso a atención de salud y derechos legales. • Cerca de un tercio de ellas han estado embarazadas anteriormente • Problemas de soledad, aislamiento • Guarderías limitadas por horarios y requisitos de edad

n.d. n.d.

Mujeres jefas de hogar con bajos ingresos, bajo nivel educacional y en situación precaria, entre 30 y 50 años de edad

• Cargas de la crianza por un solo padre y un ingreso único. • Conflicto de tiempo entre el trabajo y la problemática de la atención adecuada de los hijos y suficiente atención de los progenitores • Las pertenecientes a las áreas semiurbanas se encuentran en peores condiciones. • Las familias ampliadas pueden desempeñar un papel importante en la red de seguridad

61,5 3,3

40

Hombres adultos desempleados entre 40 y 50 años

• La mayoría son trabajadores desplazados, con muchas dificultades para reincorporarse al mercado laboral • Las oportunidades de readiestramiento son limitadas • Discriminación por edad • Afecta en forma severa la autoestima y la función social como jefe de la familia

39,2 1,0

Mujeres de 50 años o más, en especial, viudas sin hijos y en situación precaria.

• Las más vulnerables son aquellas que carecen de redes de seguridad formales o informales • Problemas de seguridad • Las pertenecientes a las áreas semiurbanas se encuentran en peores condiciones

9,9 5,5

Fuente: ECH, véase Melgar y Vigorito n.d. No disponible, porque la muestra es demasiado pequeña

102. Juventud inactiva, adolescentes embarazadas. Los jóvenes pobres entre 15 y 18 años enfrentan otro conjunto de riesgos sociales. La educación de baja calidad es un problema muy importante que se manifiesta en las bajas tasas de matrícula y tasas muy altas de repetición y deserción. Como consecuencia de la falta de habilidades, las tasas de desempleo son muy elevadas. Predomina el abandono de la escuela, la no-búsqueda de empleo, el no encontrarlo si se busca uno y finalmente la inactividad, lo que aumenta la exposición a la violencia, las drogas, el embarazo adolescente y la vida en las calles. En Montevideo, la inactividad entre los pobres de 15 a 24 años es tres veces superior a la observada entre los no pobres. Para prevenir los riesgos están las becas escolares y otras transferencias ligadas a la asistencia a la escuela, programas de planificación familiar y salud reproductiva y programas de capacitación para el empleo. Para reducir los riesgos están los programas para los abandonados y capacitación de empleos.

103. Desempleados (especialmente hogares cuyo jefe de hogar es mujer y hombres adultos). Entre los individuos vulnerables entre 25 y 59 años, el desempleo y el subempleo constituyen los principales riesgos para ellos y sus cargas familiares. Dentro de este grupo, los hogares encabezados por mujeres solteras y los hombres entre 40 y 50 años son especialmente vulnerables. Las tasas de desempleo para los pobres de Montevideo y el interior son aproximadamente tres veces superiores a las correspondientes a los no pobres. Aunque la tasa de jefatura de hogar femenina no difiere entre pobres y no pobres, un análisis detallado de los hogares pobres constituidos por dos o más miembros revela que los hogares encabezados por mujeres se encuentran en peor situación. Las estrategias de prevención (y enfrentamiento) de riesgos incluyen extender los beneficios sociales a los trabajadores informales, proporcionar oportunidades de guarderías infantiles a las madres solteras y mejorar las oportunidades de creación de microempresas para los desempleados.

104. Mujeres ancianas. Aunque la previsión social de Uruguay cubre una gran proporción de la población, existe un pequeño subgrupo de aquellos que no están afiliados formalmente al sistema de seguridad social. Las ancianas que se encuentran en la pobreza, especialmente las viudas sin hijos, son particularmente vulnerables y cuentan con menos con redes de seguridad informales que les proporcionen asistencia. Este grupo puede estar aislado y muchas de las mujeres temen por su seguridad personal.

41

105. Un riesgo general: viviendas de baja calidad. Aunque la vivienda y la infraestructura fueron ampliadas en los años noventa, aún existen diferencias en la calidad del servicio entre los pobres y los no pobres. Los problemas de vivienda e infraestructura intensifican la vulnerabilidad con respecto a las perturbaciones de la salud y otros fenómenos relacionados con el clima.

106. Además de los grupos antes mencionados, existen los afro-uruguayos (que representan aproximadamente el 5% de la población total). Aunque se dispone de pocos datos por grupo étnico, en un estudio citado por el Inter Press Service se indica que los afro-uruguayos tienen tasas de desempleo más altas, salarios más bajos y niveles de educación inferiores que los uruguayos blancos.54 Los afro-uruguayos se concentraron en ocupaciones básicas como operarios manuales y personal de servicio. Hubo cierta reducción de la brecha en los niveles de educación para el grupo entre los 25 y los 39 años de edad, lo que apunta a algún mejoramiento para la generación más joven.

Características de los barrios marginales 107. Como se destacó anteriormente, en Uruguay la pobreza ha adoptado cada vez más una dimensión geográfica como uno de los factores que explican la vulnerabilidad a los riesgos y la pobreza misma. Existen dos tipos principales de áreas marginales en Uruguay. Estos incluyen los “asentamientos irregulares” o barrios pobres en que se han establecido mayormente aquellos que en los últimos años se han mudado del centro o han emigrado de las áreas rurales, y los ‘cantegriles’ o poblaciones marginales que han existido por mucho tiempo y albergan a los pobres crónicos.55

Ambos tipos de barrios marginales se pueden caracterizar de la siguiente manera: • Zonas con alta concentración de necesidades básicas no atendidas; • Bajos niveles de educación en el hogar y altos porcentajes de deserción y repetición escolar; • Elevado desempleo e inestabilidad laboral; • Discriminación sexual; • Aislamiento territorial y estigma de área; • Problemas de inseguridad y violencia

108. Asentamientos irregulares. La cantidad de asentamientos irregulares ha aumentado en todo el país, en particular en Montevideo, donde se estima que hay 30.000 hogares o 122.500 individuos.56 Esto representa cerca del 12% de la población de la ciudad. Se estima que el aumento en Montevideo, donde se encuentra la mayoría de los asentamientos, fue de aproximadamente el 10% anual entre 1984 y 1994. En su mayor parte, estos asentamientos están ubicados en las áreas periféricas y forman un cordón alrededor de la ciudad.

109. Los asentamientos irregulares se caracterizan por la marginación social y económica, la propiedad irregular del terreno y malas condiciones sanitarias y ambientales. Muchos de los 54 Este estudio fue realizado por la Instituto Nacional de Estadística en 1997. Véase http://www.oneworld.org/ips2/june98 para un Resumen de Inter Press. 55 El término Cantegril para los barrios se originó como un término sarcástico, puesto que se refiere a un exclusivo club nocturno en la próspera ciudad balneario de Punta del Este. 56 INE, “Relavamiento de los Asentamiento Irregulares, Montevideo, 1998.

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residentes ocupan ilegalmente un terreno no regulado. Puesto que los barrios han evolucionado en un lapso de tiempo relativamente corto, no tienen la suficiente infraestructura social ni económica, como alcantarillado o caminos (las malas condiciones de los caminos constituyen un problema especialmente grave para el transporte público y la recolección de la basura). La población de estos asentamientos proviene de muchas áreas diferentes.

110. Una encuesta de 1994 demostró que más del 70% de los residentes provenía de otros barrios. El 57% venía de casas o apartamentos, lo que apunta a un probable deterioro significativo en sus condiciones de vida. La mitad de los residentes declaró haberse mudado a los asentamientos debido a dificultades económicas, el 40% provenía de ‘cantegriles’, la mayoría (86%) tiene menos de 41 años y tiene una gran cantidad de hijos menores de 10 años (33,5%) en relación con la población total (18,5%).57 Las viviendas generalmente tienen hacinamiento, ya que más de la mitad de los hogares tiene cinco o más miembros. Cerca del 40% de los mayores de 12 años de edad no tienen empleo y los que trabajan lo hacen como personal doméstico, jornaleros, vendedores callejeros y recolectores de basura.

111. Los asentamientos se dividen en tres categorías. La primera está constituida por aquellos que han permanecido ahí por 5 años o más, con viviendas y servicios (como electricidad y agua) en cierta forma más establecidas. El segundo grupo ha estado habitado por 1 a 2 años, las casas son en su mayoría de madera o chapas de metal. La mayoría cuenta con electricidad y agua en la casa. El tercer tipo de asentamiento está compuesto por aquellos ocupados más recientemente. Sus habitantes en general viven en viviendas precarias con pocos servicios. En especial se han descuidado los servicios sanitarios, supuestamente proporcionados por los municipios. La vivienda se ha autofinanciado. Los servicios son un poco mejores en los asentamientos de las áreas urbanas que en las zonas semiurbanas.

112. Cantegriles. Las condiciones en los cantegriles suelen ser peores que en los asentamientos irregulares, considerados áreas de extrema pobreza. La vivienda está construida con materiales de desecho, como madera, nylon o cartón y es muy pequeña. Los cantegriles principalmente están habitados por ‘hurgadores’, los que recolectan y clasifican basura en carretelas de caballos y recorren la ciudad en busca de materiales reciclables y alimentos. Los barrios tienen pocos servicios y el saneamiento es un problema importante. Muchos residentes han nacido ahí, puesto que es muy difícil salir de ahí. Se pueden encontrar algunos de los cantegriles en los barrios de Aparicia, Saravia, Isla Gaspar y Nuevo París. También se pueden encontrar cantegriles en los asentamientos irregulares como Casavalle, donde los residentes clasifican estas áreas como las más aisladas y vulnerables.

57 INTEC: Relaviemento de Asentamientos Irregulares de Montevideo (1994) en Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Comisión para la Normalización de Asentamientos Irregulares, Montevideo, 1996.

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Cuadro 3.5: Características de los barrios marginales incluidas en el estudio

Barrio (subáreas incluidas en el estudio)

Población (Aproximada)

Principales características

Bella Italia (Zonas: Nueva España, La Cancha, Punta Rieles)

129.000 • Zona suburbana, crecimiento medio en los años recientes, asentamiento ilegal, no planificado, población de nivel socioeconómico bajo (conflictos con los grupos de población establecidos anteriormente en el área); limita con el Departamento de Canelones.

• Acceso general a electricidad, agua, educación básica y secundaria (baja calidad)

• Acceso limitado a transporte, servicios de salud de baja calidad e ineficientes, falta de servicios sanitarios.

• Principal fuente de ingresos: industria, servicios. • Principales dificultades: desempleo (en especial, juvenil), más divisiones

sociales, inseguridad. Cerro (Zonas: Villa del Cerro, Bajo Valencia, 20 de Julio)

32.340 • Combinación de zonas urbanas y suburbanas: • Barrio habitado principalmente por obreros industriales (aunque ha habido

varios cierres de fábricas). • Acceso general a agua (a menudo conexiones ilegales), electricidad (a

menudo conexiones ilegales), transporte (insuficiente, de baja calidad), disponibilidad de equipos médicos móviles.

• Acceso limitado a iluminación en las calles, recolección de basura, servicios de salud (insuficientes o de baja calidad), falta de áreas recreativas públicas.

• Principal fuente de ingresos: construcción (hombres, alta informalidad), obreros industriales (hombres con bajo nivel de educación), servicios de limpieza (mujeres, alta informalidad y bajos sueldos).

• Principales dificultades: desempleo (especialmente entre los jóvenes), inseguridad, discriminación por barrio de origen, alta fragmentación social.

Rincón de la Bolsa (Zonas: Delta de Tigre, Villa Rives, Sofime)

30.000 • Zona suburbana de San José: (en los límites de la ciudad con Montevideo) área con alto riesgo de inundaciones, originada por obreros de las fábricas locales, actualmente la zona está creciendo en tamaño, pero se encuentra en un estado de descenso económico.

• Acceso general a educación básica (baja calidad), electricidad (a menudo conexiones ilegales), agua (alto costo).

• Acceso limitado a servicios de salud (insuficientes o de baja calidad), transporte (insuficiente, de baja calidad), educación secundaria, falta de servicios sanitarios.

• Principal fuente de ingresos: servicios de limpieza (Montevideo, mujeres, alta informalidad, bajos sueldos), hurto (sólo los hombres), trabajo en granjas (caña de azúcar, cosechas, empleos estacionales, informales, inestables), trabajo en fábricas del área.

• Principales dificultades: Inseguridad, crisis de identidad de barrio, fragmentación social importante, desempleo (jóvenes y hombres), discriminación por barrio.

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Barrio (subáreas incluidas en el estudio)

Población (Aproximada)

Principales características

Barros Blancos (Zonas: Capitán Juan Artigas)

35.000 • Zona semirural: con áreas despobladas, en los últimos años ha experimentado un crecimiento acelerado. Hay falta de planificación, las casas se agrupan en “villas” y “asentamientos irregulares”. Muchos viajan diariamente a Montevideo.

• Acceso general a electricidad (a menudo conexiones ilegales), agua. • Acceso limitado a servicios de salud (insuficientes, de baja calidad y

cantidad), transporte (insuficiente y de baja calidad), falta de servicios sanitarios.

• Principal fuente de ingresos: construcción (hombres, alta informalidad), servicios de limpieza (para las mujeres, alta informalidad, bajos sueldos).

• Principales dificultades: desempleo (especialmente entre los jóvenes), importante fragmentación social.

Paso de la Arena

38.000 • Zona suburbana: hay extensas áreas despobladas; se encuentra en el cruce de los caminos interdepartamentales de intenso tráfico; los primeros ocupantes llegaron en los años cincuenta con los centros turísticos de verano, en los años sesenta y setenta se establecieron miembros de la clase media baja, en los últimos años ha habido un rápido crecimiento de la población de nivel socioeconómico bajo.

• Acceso general a electricidad (a menudo conexiones ilegales), agua, educación (tanto la básica como la secundaria son de baja calidad).

• Acceso limitado a servicios de salud (insuficientes, de baja calidad y cantidad), transporte (insuficiente y de baja calidad), falta de servicios sanitarios.

• Principal fuente de ingresos: empresas de seguridad (hombres, sueldos formales bajos), construcción (hombres, alta informalidad), tráfico de drogas (hombres jóvenes), servicios de limpieza (para las mujeres, alta informalidad, bajos salarios).

• Principales dificultades: pérdida de la identidad de barrio, importante fragmentación social, inseguridad, desempleo (especialmente entre los jóvenes).

Casavalle (Zonas: Misones, Unidad Casavalle, Padre Cacho, Nuevo Ellauri, Booro, Bonomi)

87.000 • Combinación de zona urbana y suburbana: se originó en los años sesenta por migraciones rurales con programas municipales para hogares, recientemente el gobierno ha transferido a otros grupos de población con “cantegriles” (hogares muy pobres construidos de latón y restos de madera, por lo general dispuestos al azar); existen algunos conflictos en el barrio entre los residentes más recientes y los más antiguos.

• Acceso general a electricidad (a menudo conexiones ilegales), agua, servicios de salud (baja calidad, educación (tanto la educación básica como la secundaria son de baja calidad, escasos recursos, altas tasas de violencia).

• Acceso limitado a servicios sanitarios (insuficientes), educación secundaria, recolección de basura.

• Principal fuente de ingresos: construcción (hombres, alta informalidad), obreros industriales (hombres con bajo nivel de educación), tráfico de drogas (hombres), servicios de limpieza (mujeres, alta informalidad, bajos sueldos), prostitución (mujeres), preparación y venta de alimentos (alta informalidad).

• Principales dificultades: desempleo (especialmente entre los jóvenes), violencia e inseguridad, discriminación por barrio.

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Escuchar lo que los pobres tienen que decir 113. Para profundizar en el análisis sobre la pobreza y la vulnerabilidad, se formó una serie de grupos objetivo (30) y se realizaron entrevistas en grupo (8) e individuales (25) a los diferentes grupos vulnerables de los barrios pobres seleccionados sobre cada uno de los tres temas. En cada sesión en terreno se identificaron los grupos especialmente vulnerables. Se dispone de informes detallados en terreno y cuadros de resumen (véase Reynoso y Romano, 2000). A continuación se tratan los principales temas que surgieron de los mismos pobres.

114. Marginación y mercados laborales. Los grupos vulnerables pueden enfrentar enormes dificultades para acceder a los mercados laborales. La primera restricción más importante para encontrar empleo es la falta de conocimientos. Muchos de los individuos identificados como vulnerables han abandonado la escuela y tienen un nivel de conocimientos o experiencia laboral muy bajo. Esto dificulta mucho el ingreso al mercado laboral. En segundo lugar está la falta de redes sociales. La mayor parte de los empleos no calificados, tanto en el sector formal como en el informal, se llenan a través de redes familiares y sociales informales. Para los que viven en barrios marginales, estas redes son débiles y no generan contactos que puedan ayudar a los individuos a encontrar empleo. Los pocos recursos de búsqueda de empleo ‘formal’ que sí existen en el país generalmente no son accesibles para los pobres urbanos. El tercero es el tema del estigma. Los individuos de los barrios conocidos como pobres o con altos niveles de delincuencia y violencia con frecuencia son excluidos debido a la percepción que los posibles empleadores tienen de ellos. Otros aspectos en que el estigma puede impedir el acceso a los empleos incluyen la apariencia física (especialmente los dientes) y la edad (hombres mayores, jóvenes).

115. Los ingresos de los que trabajan generalmente son muy bajos, con pocos beneficios y condiciones laborales inestables. Muchos individuos toman trabajos accidentales cuando los encuentran, los que requieren pocos conocimientos. Entre los hombres, la construcción (estacional) fue la forma de empleo predominante (en viviendas privadas o principalmente para servicios de limpieza), mientras que entre las mujeres, el trabajo doméstico. Otros también encuentran trabajos temporales en el puerto o durante las diferentes cosechas.

116. Muchos de los pobres trabajan en empleos informales, donde no están protegidos por ningún beneficio social ni legislación laboral. Tienen pocos conocimientos o poco acceso a sistemas de información, derechos legales, servicios de apoyo y algunos programas gubernamentales, todo lo cual contribuye al proceso de exclusión. Debido a la falta de oportunidades, algunos se han involucrado en actividades ilegales como el tráfico de drogas o el robo. Parecen ser frecuentes los casos de abuso con los trabajadores, como malas condiciones, horas extraordinarias sin compensación y acoso sexual. Por último, existen problemas de trabajo infantil en actividades informales para apoyar el ingreso familiar. Es posible que los niños vendan artículos en la calle, limpien en el mercado o mendiguen. El trabajo infantil puede producir problemas de salud físicos y mentales y la deserción escolar.

117. La marginación y el acceso a los servicios. Las personas de los barrios marginales no tienen el mismo acceso a los servicios básicos como el resto de la población, tanto en términos de cantidad como de calidad, lo cual ha contribuido al proceso de exclusión. Como se analizó en la primera parte de este capítulo, el acceso general al agua y la electricidad es elevado (tanto de

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fuentes legales como ilegales). El acceso a los servicios sanitarios es escaso, especialmente en los ‘cantegriles’, y presenta un riesgo para la salud pública. El acceso a los caminos también es problemático, en especial para el transporte público ofrecido por los municipios y los gobiernos locales. Las malas condiciones de los caminos urbanos, junto con las amenazas de la delincuencia y la violencia, con frecuencia impiden que los autobuses ingresen a los barrios marginales, especialmente en la noche. Esto agrava aún más los problemas de acceso a los empleos, escuelas y consultorios médicos, los que pueden encontrarse distantes. El acceso al agua parece ser un problema en algunos de los asentamientos más recientes, principalmente en el área metropolitana (por ejemplo, Delta del Tigre). Allí los residentes declaran que las autoridades locales interrumpieron el acceso público al agua de grifo para orientar a estos consumidores a nuevos servicios con tarifas. Para abordar muchos de estos problemas, a fines de 1998 el Gobierno firmó un acuerdo de préstamo por US$100 millones con el Banco Interamericano de Desarrollo para un proyecto de mejora de los barrios. Con el proyecto se pretende entregar un paquete de servicios sociales y de infraestructura, además de títulos de propiedad, a las comunidades pobres urbanas (80% en Montevideo). Los barrios se seleccionarán sobre la base de una combinación de demandas de la comunidad y una lista predeterminada de criterios. Sin embargo, la implementación del proyecto se ha visto obstruida debido a la falta de acuerdo entre el Gobierno Central y el Gobierno Municipal acerca de algunos detalles de la forma de ejecución de las obras públicas.

118. El acceso y la calidad de los servicios sociales también tienden a ser limitados en muchos barrios marginales, ya que la red de servicios no ha sido capaz de mantener un nivel acorde con la creciente demanda por servicios, además de las crecientes dificultades en llegar a estos barrios. En salud, la población ha manifestado problemas de baja calidad y servicios policlínicos no existentes, además de la falta de coordinación en la entrega de servicios entre el gobierno central y los gobiernos locales. Los residentes por lo general no pueden acceder a otros tipos de atención de salud de mejor calidad debido al costo. Tampoco pueden pertenecer a los diferentes servicios colectivos privados que se basan en el empleo formal o requieren aportes y copagos imposibles de costear. Los policlínicos de los barrios marginales tienden a tener pocos servicios, escasez de personal, falta de medicamentos y suministros y largos períodos de espera para ser atendidos. Además, para ser atendido, se exige una tarjeta de salud entregada a los pobres mediante una comprobación de los medios de vida. Para obtener esta tarjeta, los individuos deben pasar por varios procedimientos de solicitud que pueden ser problemáticos, puesto que los residentes declaran que les ha sido difícil acceder a la información sobre cómo se realiza esto. Cerca del 6% de los pobres no ha obtenido sus tarjetas de salud.

119. Durante las sesiones con varios grupos objetivo de mujeres, estas se quejaron del poco acceso a la atención pre y postnatal. Pocos de los policlínicos tienen atención obstétrica y, por lo tanto, las mujeres embarazadas deben viajar a aquellos centros que pueden atenderlas, los que a menudo se encuentran bastante alejados. Para asegurar una hora, se debe llegar temprano para obtener un lugar en la fila (incluso a las 4:00 a.m.). Estas filas están al aire libre, de modo que si está lloviendo, las condiciones son incluso peores. Los consultorios no están abiertos en las tardes, por lo que es más difícil para las mujeres que trabajan. Y por último, si se necesitan medicamentos específicos, deben obtenerlos en los hospitales centrales, lo que exige comprar una papeleta para el copago de salud y los costos del transporte. Las consultas adicionales requieren más papeletas.

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120. Los problemas relacionados con los servicios educacionales para los habitantes de las áreas marginales difieren según el nivel de educación, aunque el efecto es mayor en los niños. En el ámbito preescolar, la cobertura todavía es baja, particularmente para los niños más pequeños. Aunque la cobertura de la escuela primaria es relativamente alta, los problemas de calidad en los barrios pobres son muy preocupantes para los residentes. Las escuelas han tenido la tendencia a estar hacinadas, con una infraestructura precaria, y los niveles de repetición y deserción siguen siendo altos. En algunas escuelas, la violencia también puede ser una amenaza para los maestros y los estudiantes. En el ámbito de escuela secundaria, el acceso constituye un problema. Los estudiantes a menudo deben viajar cierta distancia para asistir a la escuela secundaria y no siempre se dispone de transporte público. La calidad de la enseñanza y la infraestructura es baja y las tasas de repetición y deserción son incluso más altas que en la escuela primaria. Como se aprecia en la Figura 1.4, las tasas de asistencia de los pobres comienzan a disminuir en forma drástica a los 13 años. También se considera poco pertinente el plan de estudios de la escuela secundaria, puesto que no capacita adecuadamente a los estudiantes en las habilidades necesarias para ingresar a la fuerza laboral. Estos problemas se están abordando en el marco de programas de mejoramiento de la educación que cuentan con el apoyo financiero del Banco Mundial y el BID, destinados a mejorar y expandir los servicios, especialmente en las áreas marginales. El mejoramiento de las escuelas abordará muchos de estos problemas y ya parecen tener un efecto positivo, como se describe en las siguientes secciones.

121. Para aquellos que se encuentran fuera del sistema de educación, como las mujeres jefas de hogar, la juventud inactiva, las madres adolescentes o los adultos desempleados, existen pocas oportunidades, si es que las hay, para una educación de recuperación. Este tipo de educación podría brindar enorme beneficio a través de las mejores oportunidades en el mercado laboral y los efectos secundarios en los niños dependientes.

122. Los programas de nutrición y otros programas sociales también son escasos en los barrios marginales. Para acceder a varios de estos programas se requiere una tarjeta de asistencia. Las ONG y los grupos comunitarios proporcionan ayuda a través de cafeterías escolares y cocinas locales, aunque estos servicios no son suficientes para satisfacer la actual demanda. Los maestros informan que los viernes y lunes intentan entregarle a los estudiantes una comida mejor balanceada, para compensar la falta de una adecuada nutrición de los niños en sus hogares los fines de semana.

123. Y por último, se considera que el acceso a la seguridad es problemático. Se estima que un 70% de la actividad delictiva de Montevideo se produjo en el área metropolitana donde están ubicados los barrios marginales.58 Aunque las tasas de delincuencia de Uruguay son relativamente bajas, el nivel de inquietud y percepción de inseguridad parece ir en aumento en la población. Una encuesta de opinión sobre la evolución de los problemas sociales realizada en 1995 (Katzman, 1996) revela que el porcentaje de los encuestados que percibe un aumento en el tráfico de drogas fue del 87%, en la delincuencia, un 90%, en la adicción a las drogas, un 92% y en la corrupción, un 83%. Otra encuesta realizada en 1999 indicó que cerca del 70% de los encuestados en Montevideo manifestó tener poca o ninguna confianza en la policía y el 66%, en el sistema judicial (PNUD, 1999). También ha aumentado significativamente la población que

58 Katzman, 1996.

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posee un arma de fuego en el hogar. Entre 1996 y 1991, se registraron 19.219 nuevas armas de fuego. Es probable que muchas más no se registraron.

124. La percepción de inseguridad es más alta en los barrios marginales, donde se piensa que los servicios policiales son inadecuados. Mientras que en los barrios como Paso de la Arena y Belvedere sólo entre un 10% y un 15% de los residentes declaró sentirse seguro, en los barrios más adinerados como Carrasco y Malvin este porcentaje sube al 60% (en estos barrios, muchos contratan servicios de seguridad privados).

125. Según los residentes, dicen que sienten la violencia y la inseguridad como una amenaza a su bienestar. La violencia puede destruir el capital social, físico y humano en una comunidad al afectar la capacidad de las instituciones formales e informales en su funcionamiento. El vandalismo destruyendo la infraestructura física, como los sistemas de transporte, caminos, viviendas, y crea temor en los servicios de transporte de ingresar en la noche. Disuade el uso de los servicios de educación, debido a los riesgos que conlleva para la seguridad de los estudiantes y a las presiones para involucrarse con pandillas o drogas. También se piensa que esto ha contribuido a un deterioro progresivo del capital social, una pérdida de los valores de reciprocidad y redes y un debilitamiento de la confianza mutua.

126. Para abordar los problemas de delincuencia y violencia (y su prevención), el gobierno tiene un proyecto con el apoyo del BID denominado Programa para la Seguridad Ciudadana. Con él se fortalecerá la capacidad institucional y se estimulará la participación activa de la sociedad civil y las organizaciones comunitarias, particularmente aquellas orientadas a la juventud.

127. Temas emergentes. De las consultas surgieron algunos otros temas que son problemas apremiantes y que también contribuyen al proceso de marginación. El primero es la tensión y los conflictos entre vecinos. Hay grados variables de conflicto y el problema es especialmente agudo entre los grupos de hombres adolescentes. En segundo lugar, el consumo de drogas y alcohol (principalmente, vino y marihuana) también se considera problemático en los barrios. El consumo involucra principalmente a los hombres jóvenes, aunque las consecuencias afectan la calidad de las relaciones sociales y familiares. En tercer lugar, está el aumento de los problemas psicosociales, como la depresión, la violencia y el abuso sexual. Y en cuarto lugar, los problemas relacionados con el género en muchos de los grupos objetivo. Se tiene la percepción de que la participación pública de las mujeres está restringida a determinados temas (domésticos, sociales) y de que carecen de influencia en la toma de decisiones de la comunidad. Para las mujeres, las oportunidades en el mercado laboral se limitan a empleos mal pagados y poco calificados y muchas mujeres manifiestan que han perdido la autoestima y confianza. Las mujeres también mencionaron a menudo problemas de violencia intrafamiliar y de abuso mientras trabajaban en grupos pequeños.

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Recuadro 3.1: Los procesos de marginación: Extractos de entrevistas en terreno

Durante el estudio cualitativo en terreno llevado a cabo en varios barrios marginales de Montevideo, se realizaron entrevistas directas y reuniones de grupos objetivo (Reynoso y Romano). El planteamiento utilizado fue similar al del estudio Voices of the Poor que se realizó como preparación para el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/20001. Las citas a continuación se recabaron en el trabajo en terreno y son una ilustración de los puntos de vista de los más pobres de los pobres, aquellos que viven en barrios marginales.

-PASO DE LA ARENA:HOMBRE "Han cerrado infinidad de industrias, todo el entorno que se movían en ellas han salido a buscar changas de lo que sea. Acá había más de 1000 personas trabajando en esas industrias"

-CERRO: HOMBRE: "Los hombres la mayoría trabaja en changas y las mujeres de empleadas domésticas." "La mayoría de los trabajos son informales, sin ningún tipo de aporte social".

-CERRO: "Los más jóvenes son dircriminados por que si viven del pantanos para acá, le dicen que no (al trabajo y al estudio)"

"Te discriminan, con la mirada te dicen todo" "Si sos del Cerro, ya es como una chapita (rótulo) de rechazo (se señala la frente)"

"Muchas veces la gente pide una dirección prestada para empezar a trabajar, para hacerse conocer".

-CASAVALLE: MUJER: "A la escuela no van todos, por que no es importante para los padres, para que van a ir si no van a conseguir trabajo, entonces se los llevan con ellos para que los ayuden a juntar (basura) o si no a las mujeres las mandan a limpiar a los mercaditos para que puedan traer comida".

BELLA ITALIA: MUJER “Las niñas se prostituyen y quedan embarazadas.. “

-PASO DE LA ARENA: "Las maestras nos cuentan de los niños que se quejan en las guarderías que no les dan de comer en la casa, por eso se comen toda la comida que le dan de comer en la guardería"

-BARROS BLANCOS "Los sueldos son bajos, la gente le cuesta cada vez más pagar un alquiler. Aumentaron los asentamientos, hay menos interesados en alquilar"

-CASAVALLE: MUJER "Ahora se ha poblado horrible, se a poblado muchísimo, lo que pasa que mucha gente ha quedado sin empleo, el alquiles es un disparate, tienen 4 o 5 hijos, y por más que tengan un trabajito igual no pueden pagar, entonces buscan un terreno y hacen un ranchito" ¿

-CERRO. HOMBRE: "Yo lucho por la regularización, pero estoy entre la espada y la pared, por que si se regulariza no sabemos si podemos pagar".

-PASO DE LA ARENA: "Cuando iban a la escuela de enfrente al Palacioi tenían ingles, computación, y después cuando vinieron acá no tenían nada. Como le explicas al chiquilín que por estar en este barrio no. Tantas cosas te muestran en la tele que acá no llega."

-CASAVALLE: MUJER: "Después de los 15 años muchos jóvenes no pueden continuar por que no hay un liceo en la zona y a partir de esa edad tienen que pagar el boleto, y además muchas veces están mal comidos". "Hay mucho clasisismo, hay niños que van a escuelas públicas de otros barrios, por la violencia de esta escuela por esto o por lo otro".

-CASAVALLE: MUJER: "Estamos como aislados, se han olvidado de nosotros...”

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128. La marginación y las redes sociales. El acceso al capital social y a las redes sociales, ya sea formales o informales, puede ser un importante vínculo con la sociedad para los individuos y los grupos, tanto para los pobres como para los no pobres, y servir de mecanismo para enfrentar la vulnerabilidad.59 Las redes formales incluyen organizaciones públicas, asociaciones, iglesias, ONG e instituciones de caridad que entregan algún tipo de servicio. Estos servicios incluyen autoayuda de la comunidad, apoyo de los servicios públicos (escuelas, consultorios) y asistencia en defensa. La participación en los barrios marginales generalmente es baja, en parte debido a la falta de conocimiento de los servicios y en parte a causa de la falta de iniciativa de los potenciales beneficiarios. Este débil vínculo acentúa el proceso de exclusión. Entre los que participan, las mujeres desempeñan un papel más importante. En todos los barrios marginales, los que se encuentran dentro de Montevideo tenían mayor acceso a las redes que los de las áreas suburbanas, donde existían muy pocas ONG, dejando a los grupos vulnerables con pocas redes sociales. Muchas de las organizaciones son en cierta forma inestables, lo que dificulta lograr resultados sobre la base de acciones colectivas. Las organizaciones que participan en actividades que influyen directamente en las necesidades diarias (por ejemplo, escuelas, cafeterías) tienden a poseer mayor estabilidad.

129. Existe una variedad de organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros grupos de organizaciones de la sociedad civil (OSC) que participan en el desarrollo social de Uruguay, estimándose que el número de grupos es entre 150 y 200. Cerca del 60% del financiamiento para las actividades de las ONG y las OSC proviene de donantes externos. El resto corresponde al Gobierno y a algunos aportes del sector privado, aunque pequeños. La mayor parte de los grupos, aproximadamente el 90%, se concentra en Montevideo y sus alrededores. Existen varias redes y una organización nacional global que tiene el objetivo de coordinar algo los grupos. En algunos de los barrios marginales, las ONG y las organizaciones comunitarias posiblemente sean las únicas organizaciones que funcionen en esas áreas. Las organizaciones desempeñan un papel importante en la entrega de beneficios y defensa a estos grupos excluidos. Algunas de las principales organizaciones han sido bastante eficaces en la entrega de los programas sociales del Gobierno a través de acuerdos contractuales formales. El Municipio de Montevideo es el principal contratista, con 22 acuerdos registrados en 1997. A continuación viene el Instituto Nacional (INAME) con 14 acuerdos de ese tipo. Muchas ONG y OSC de Uruguay ahora están replanteándose su función institucional, particularmente con respecto a su mayor actividad como organismos de ejecución de los programas gubernamentales locales y nacionales y en responder a las cambiantes necesidades sociales.

130. En general, la mayor parte de las ONG y OSC enfrentan restricciones para funcionar en forma eficaz. Estas incluyen restricciones financieras, insuficiencia de personal calificado y permanente y, a pesar de la existencia de las redes de ONG, una falta de coordinación que genera duplicación de las actividades. Además, hay pocos programas que son supervisados o evaluados, lo que hace imposible apreciar la eficacia de los programas:

131. Las redes informales incluyen a la familia, vecinos, amigos y empresas. Para los vulnerables, el núcleo familiar es el primer recurso en situaciones difíciles como la pérdida de 59 El capital social se puede definir en forma general como las reglas, normas, confianzas, obligaciones y reciprocidad incluidas en las relaciones sociales, estructuras sociales y acuerdos institucionales de una sociedad, todos los cuales permiten que sus miembros logren sus objetivos individuales y comunitarios (Moser y otros, 1999).

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empleo, enfermedad, falta de comida o cuidado infantil. Los miembros de la familia pueden proporcionar un apoyo significativo para acceder a información y a contactos para la búsqueda de empleo, servicios públicos u otras oportunidades. Las redes secundarias varían. En algunos barrios pueden ser bastante fuertes, aunque en otras, particularmente en los barrios con altos niveles de conflicto y violencia, las redes son débiles o inexistentes.

132. Estrategias para enfrentar la situación. De la investigación participativa surgieron varias estrategias para manejar la situación aplicadas por los grupos vulnerables. Entre estas se encuentran las siguientes:

• Ocupar terrenos en poblaciones marginales

• Empleos precarios • Hurgar en la basura en busca de

artículos útiles y comida • Criar animales (gallinas y cerdos) • Actividad ilegal • ONG y programas públicos de

alimentación • Iglesias • Organizaciones comunitarias • Redes familiares • Redes vecinales

• Compartir el cuidado de los niños, los alimentos y la cocina (con abuelos, vecinos)

• Pequeños trabajos en construcción, limpieza, jardinería y otras labores manuales

• Crédito informal (en tiendas locales) • Enviar a los niños a trabajar, mendigar • Mendigar • Robar • Prostitución ocasional • Drogas y alcohol

133. Es posible que algunas de estas estrategias para enfrentar la situación mitiguen determinados aspectos de las dificultades económicas y psicosociales de la pobreza y la vulnerabilidad, aunque es claro que los esfuerzos de los pobres por sí mismos o con la ayuda de las organizaciones no gubernamentales, sus amigos y familiares, pueden no ser suficientes para proporcionar alivio o prevenir riesgos y evitar que otros más caigan en la pobreza. Es más, algunas de las estrategias utilizadas por los pobres son positivas, ya que les ayudan a sacar el máximo provecho de sus bienes y oportunidades, pero algunas de ellas, como el trabajo infantil o el hurto, tienen efectos negativos y deben ser impedidos. Por consiguiente, los programas gubernamentales seguirán ocupando el lugar más importante en la prevención y reducción del riesgo para estos grupos. La eficacia de los programas y políticas sociales se trata en detalle en el Capítulo 4.

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Capítulo 4:

Mejoramiento del gasto social para los grupos vulnerables 134. Los indicadores sociales agregados de Uruguay se encuentran entre los mejores de América Latina. La alfabetización es casi universal y las tasas de matrícula en la educación también son altas, incluso en el nivel secundario. En la salud, la cobertura es elevada y las tasas de mortalidad infantil y materna son las más bajas de la región, con la excepción de Chile.

135. Estos indicadores favorables en gran parte se deben a la política social generosa que ha sido una tradición en el Gobierno. Esta tradición proporciona una gran oportunidad para abordar las necesidades de los grupos pobres y vulnerables. Sin embargo, muchos programas gubernamentales no han ido al paso de los cambios económicos y sociales actuales en Uruguay y, como se describió en el capítulo anterior, la falta de acceso a servicios sociales de calidad por parte de los más pobres de los pobres ha contribuido al proceso de marginación. Los grupos pobres y vulnerables enfrentan riesgos sociales más agudos debido a sus bajos ingresos y a la falta de mecanismos para enfrentarlos, que difieren entre cada subgrupo. Así, formular una política social eficaz en parte reside en satisfacer en forma adecuada las necesidades específicas identificadas. Aunque en conjunto el gasto público social es relativamente progresivo y la cobertura generalmente es alta, existen problemas de eficiencia, de calidad y, en algunos casos, de equidad. Dado el éxito general de Uruguay en el logro de indicadores sociales favorables, abordar los problemas actuales en los sectores sociales es una tarea manejable si mejora la eficiencia, los recursos se orientan más adecuadamente y se reformulan algunos programas y políticas existentes.

Cuadro 4.1: Indicadores de desarrollo humano en una selección de países de América Latina

PIB per cápita -

US$ (1998)

Tasas de matrícula Tasa de alfabetismo

(1997)

Tasas de mortalidad Índice de edad

Población 60+/ Población 15

años Primaria

(1997) Secundaria

(1997) Niños

(por 1.000)

Maternal (por 100.000)

Chile 5.312 90,4 85,2 95,2 14,8 25 32 Costa Rica 3.137 91,8 55,8 95,1 27,3 29 20 Uruguay 6.254 94,3 83,8 97,5 14,5 19 68

Argentina 8.252 99,9 76,9 96,5 24,3 44 46 Brasil 4.696 97,1 65,6 84 44,2 114 23

Paraguay 1.653 96,3 61,1 92,4 47 123 12 Ecuador 1.621 99,9 50,9 90,7 48,3 159 18 Bolivia 1.080 97,4 40,0 83,6 81 390 15

Perú 2.527 93,8 83,9 88,7 68 265 19 Colombia 2.522 89,4 76,4 90,9 29,6 87 19 Venezuela 4.088 82,5 48,9 92 25 56 17

Fuente: Health in the Americas (1998), PNUD (1999), SIMA-Banco Mundial (1998). Nota: En educación, las tasas indicadas son tasas de matrícula netas. Las tasas de mortalidad corresponden a 1997 y las de mortalidad materna, a 1992-1997.

53

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Política gubernamental y gasto fiscal 136. El gasto fiscal en Uruguay llegó a más de US$7 mil millones en 1998, lo que representa cerca del 35% del PIB. Esta proporción se ha mantenido relativamente estable durante la década y ha fluctuado entre el 30% y el 35% (Murrugarra, 2000). El gasto social, incluida la educación, salud, vivienda, pensiones, bienestar, cultura y recreación, representa gran parte de este gasto (75%), o el 25% del PIB. Esta cantidad también se ha mantenido relativamente constante, especialmente durante los últimos cinco años, con excepción del gasto en vivienda, que ha aumentado.

137. Más del 80% del gasto social se destina a la seguridad social y bienestar. En su mayor parte, los recursos son manejados por el Banco de Previsión Social (BPS) a cargo del sistema público de pensiones, seguro médico y de desempleo, prestaciones de maternidad y asignaciones familiares. El gasto en educación y salud comprende el 9% y el 8% del presupuesto social, respectivamente. Los recursos para la educación son manejados por el Ministerio de Educación, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República del Uruguay. El presupuesto de salud se destina principalmente al Ministerio de Salud. Sin embargo, las actividades a cargo del BPS también incluyen la contratación y prestación de atención de salud. El gasto en vivienda corresponde aproximadamente al 2% del presupuesto social. Esto representa un aumento significativo en 1995 debido al fortalecimiento del Fondo Nacional de Vivienda (FNV). Otras proporciones insignificantes del presupuesto están destinadas a otros servicios sociales.

Cuadro 4.3: Composición de la asignación del sector social, Uruguay, 1991-1998, (%) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Educación 10,2 9,7 8,8 8,9 9,2 8,7 9,1 9,2 Salud 7,5 8,1 6,4 7,9 8,1 7,9 7,4 7,6 Seguridad social y bienestar 81,5 81,2 83,4 82,5 79,8 80,7 81,2 80,8 Vivienda 0,24 0,37 0,36 0,26 2,40 2,18 1,79 1,94 Otros servicios sociales 0,57 0,66 1,03 0,53 0,54 0,56 0,59 0,44 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: INE (2000).

138. En general, una característica importante del gasto fiscal, especialmente con respecto al gasto social, es el sistema de presupuestación para varios años. Al principio de cada ciclo de gobierno se aprueba un presupuesto para cinco años, en que se especifican los gastos para cada sector y cada año. Aunque estas cifras se pueden modificar, la Ley de Presupuesto de cinco años impone cierta estabilidad a la asignación del gasto fiscal (Cuadro 4.3). Esto puede servir para proteger el gasto social contra las perturbaciones fiscales o externas, pero al mismo tiempo impone restricciones a una posible reasignación de presupuesto durante ese período de cinco años.

139. La composición del gasto social varía entre un sector y otro, como se muestra en el Cuadro 4.4. En educación, la mayor parte del gasto está destinada a personal, mientras que en salud, a otros tipos de gastos como materiales y equipos. El gasto en vivienda se dirige a través

55

de proyectos de construcción o créditos para vivienda y la administración de los fondos del FNV tiene un tope máximo del 5% en gastos administrativos. La mayor parte del presupuesto se emplea en inversiones (95%) mediante la subcontratación o la realización directa de los proyectos. El gasto en seguridad social y bienestar se transfiere principalmente a través de pensiones, seguro de enfermedad y desempleo, prestaciones de maternidad y asignaciones familiares. Los costos administrativos de estas transferencias representan cerca del 4,9% del gasto total.

Cuadro 4.4: Composición del gasto social (%), Uruguay, 1998

Educación Salud Vivienda Seguridad social

Gastos de operación

89,9 94,7 4,8 4,9

- Personal 73,8 35,5 2,6 - Otros gastos 16,1 59,2 2,2

Inversiones 10,1 5,3 95,2 Transferencias en efectivo

95,1

Gasto total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Contaduría General de la Nación (1999) y BPS (1999). Nota: Los gastos en seguridad social no están incluidos en el Gasto del Gobierno Central proporcionado por la Contaduría General de la Nación. Las estadísticas del BPS sólo informan los gastos operativos.

El papel de las instituciones públicas y privadas 140. Como es dable esperar, tanto las instituciones públicas como privadas tienen una función que desempeñar en la entrega de los servicios sociales en Uruguay. La prestación del servicio social público predomina en el caso de la educación, mientras que ambos sectores se desempeñan activamente en el sector salud. Las transferencias en seguridad social a los ancianos actualmente son manejadas por el sector público, pero la administración de los aportes entre los grupos más jóvenes se comparte entre las administradoras de pensión públicas y privadas. Otros programas de protección social son proporcionados principalmente por el sector público.

141. Educación. El sistema de educación está dominado principalmente por las escuelas públicas, pero a partir de fines de los años ochenta ha aumentado la matrícula privada. La mayoría de las escuelas privadas se encuentra en Montevideo, donde más de un tercio de la matrícula privada corresponde a escuelas privadas, en comparación con menos del 10% en el interior. La matrícula de las escuelas privadas tiene una clara relación con el ingreso familiar, en que las familias más ricas optan por salirse del sistema de educación pública en los niveles pre-escolar, primaria y secundaria (Cuadro 4.5).

142. La situación es algo distinta en la educación superior. En ella dominan las instituciones públicas, si bien en 1984 se fundó una universidad privada. A pesar de un crecimiento rápido en la matrícula privada, la proporción de estudiantes en las universidades privadas se ha estancado a partir de 1996 y alcanza sólo el 7,6% de los estudiantes universitarios. La Universidad de la

56

República Oriental del Uruguay (UROU), que es pública, sigue siendo la institución de educación superior con las mayores opciones de especialización del país.

Cuadro 4.5: Matrícula en las escuelas públicas de Uruguay, 1998 Proporción de los matriculados en escuelas públicas, %

Deciles de población

Educación preescolar

Primaria Ciclo básico secundario

Segundo ciclo secundario

Más pobre 96,1 99,2 100,0 98,8 2 87,0 99,3 99,0 99,3 3 85,6 97,9 98,4 99,5 4 75,5 92,4 97,6 98,0 5 71,3 87,3 92,0 93,2 6 65,2 82,5 88,1 93,3 7 50,3 72,5 76,8 90,9 8 33,1 59,5 69,4 79,5 9 32,5 43,9 46,0 67,7

Más rico 19,2 31,5 33,9 41,9 Total 68,5 85,9 84,9 85,3

Fuente: Encuesta Continua de Hogares (1998)

143. Salud. La cobertura de la atención de salud es casi universal en Uruguay (Cuadro 4.6). El papel del sector privado es más importante que en la educación, debido a la existencia del sistema de Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (mutualistas o IAMC). Estas instituciones privadas son de propiedad de los médicos, están manejadas por ellos y cubren cerca del 34,4% de la población mediante afiliación directa. Una cantidad adicional de trabajadores privados, que representa el 17% de la población, también está cubierta por las IAMC, pero la atención de salud es pagada por el PBS a través de la DISSE. Globalmente, las IAMC cubren aproximadamente un 51% de la población, con una mayor incidencia entre los hogares de ingreso medio y alto.

144. El Ministerio de Salud Pública (MSP) y otras instituciones públicas cubren cerca del 44% de la población, especialmente los pobres. El MSP es el encargado de organizar el sistema de salud, pero la administración de los hospitales públicos es realizada por la ASSE (Administración de Servicios de Salud del Estado), con lo que se separan las actividades de financiamiento de las actividades de prestación.

145. Esta combinación pública y privada del sector salud impone varias responsabilidades al gobierno. Desde la perspectiva de la reducción de la pobreza, las intervenciones del MSP podrían ser más eficaces si se unieran a otros esfuerzos por entregar servicios de salud más integrales. Desde el punto de vista de la eficiencia, la participación del gobierno a través de las instituciones privadas podría ser más eficaz si estuviera acompañada de un plan de supervisión y regulación apropiado en el mercado de la atención de salud. Como algunas instituciones funcionan como seguro médico y atención de salud, se carece de una regulación específica para el primero.

57

Cuadro 4.6: Cobertura del seguro médico según ingreso per cápita, Uruguay, 1998 Decil de

población Ninguno MSP(a) DISSE(b) IAMC Privado(c) Total

Más pobre 6,0 86,8 4,5 2,6 0,0 100,0 2 5,5 77,9 9,0 7,6 0,0 100,0 3 6,9 66,7 11,5 14,8 0,1 100,0 4 6,2 55,8 14,9 23,1 0,0 100,0 5 6,2 44,5 17,6 31,7 0,0 100,0 6 5,8 35,7 19,2 39,3 0,1 100,0 7 4,4 25,4 21,9 48,2 0,2 100,0 8 3,0 20,1 24,1 52,7 0,2 100,0 9 1,9 14,1 23,8 59,7 0,5 100,0

Más rico 1,4 10,1 23,5 63,9 1,0 100,0 Total 4,7 43,7 17,0 34,4 0,2 100,0

Fuente: ECH98. Notas: (a) MSP también incluye otras instituciones públicas, como el BPS (Asignaciones Familiares) e instituciones descentralizadas. (b) DISSE indica aquellos atendidos en una IAMC, pero pagados por el BPS. (c) Las instituciones privadas incluyen a aquellos que pertenecen al régimen mutualista con previsión completa o parcial.

146. Pensiones. El sistema de Seguridad Social era completamente público hasta 1995, cuando una reforma al sistema de pensiones introdujo un subsistema de capitalización privada, manteniendo al mismo tiempo el régimen público de pagos con cargo a los ingresos corrientes. El sistema público de pensiones cubre a casi todos los actuales beneficiarios de pensiones (pasivos), puesto que el sistema de capitalización captó principalmente a los grupos más jóvenes. Del millón de trabajadores activos, cerca de la mitad aporta a una administradora de fondos de ahorro previsional (AFAP) y la otra mitad a las pensiones públicas.

147. Otros programas de protección social. Hay varios otros programas sociales públicos destinados a reducir y manejar los riesgos. Por ejemplo, los programas contributivos de desempleo y seguro médico proporcionan apoyo a los ingresos en caso de un hecho adverso (pérdida del empleo o enfermedad), el sistema de pensiones proporciona transferencias de ingreso cuando se produce la jubilación y el programa de subsidios maternos transfiere ingresos a las mujeres embarazadas. El programa de asignaciones familiares apoya los ingresos en el caso de cargas infantiles en los hogares de ingreso más bajo, con el objeto de reducir los efectos de la pobreza en el crecimiento infantil. Estos programas en general no están focalizados explícitamente hacia los pobres y son manejados por el Banco de Previsión Social, BPS. Aunque los trabajadores del sector público y del sector formal privado están cubiertos por los servicios públicos, los trabajadores independientes e informales en general no lo están.60

148. Otros programas fueron diseñados como mecanismos para enfrentar la situación, para ayudar a los hogares a lidiar con los efectos de situaciones adversas, especialmente entre los niños y jóvenes, y no requieren tener empleo en el sector formal. Entre estos, existen algunos programas de alimentación que funcionan a través del sistema escolar (PAE-ANEP) o a través del Instituto Nacional de Alimentación (INDA). También existen varios programas de capacitación para el mercado laboral (ProJoven-INJU) y programas de readiestramiento (PRL-

60 Según un cambio reciente (diciembre de 1999) en las normas de las Asignaciones Familiares, los trabajadores informales también pueden calificar como beneficiarios, pero no se ha diseñado ningún mecanismo adecuado para implementar el sistema.

58

MTSS). Por último, se han implementado programas de vivienda para las áreas urbanas (SIAV) y rurales (MEVIR).

149. Dos programas que desempeñan un papel importante en moderar y enfrentar algunos riesgos sociales son CAIF, un programa para el crecimiento en la primera infancia destinado a niños menores de cuatro años, dirigido a los hogares pobres, y MEVIR, un programa de vivienda dirigido a los hogares pobres de las áreas rurales.

Cuadro 4.7: Moderación y enfrentamiento del riesgo en Uruguay Moderación del riesgo Enfrentamiento del riesgo Programas CAIF (INAME)

MEVIR (MVOTMA) Seguro de Paro-UI (BPS)

Seguro médico (BPS) Asignaciones Familiares (BPS) Subsidio materno (BPS) IVS (BPS)

PNCA, SAAC (INDA) PAE (ANEP) TNPA (ANEP) ProJoven (INJU/MTSS) PEL (INJU) PRL (MTSS)

Tipo de programa

Transferencias en efectivo Transferencias en especie, alimentación, capacitación

Focalización Se exige afiliación al BPS, no focalizado, contributivo

NBI geográfico Medios representativos y comprobación de los medios de vida

Fuente: Murrugarra, 2000.

El financiamiento del gasto social público 150. El gasto social se financia principalmente con cargo a fuentes presupuestarias, incluidos algunos ingresos asignados. En la última década, han aumentado ligeramente algunas transferencias y préstamos, pero aún constituyen una pequeña fracción de su financiamiento.

151. Gran parte del financiamiento para educación proviene del presupuesto nacional (véase el Cuadro 4.7). Un impuesto basado en la propiedad de bienes raíces ha ayudado a financiar la educación pública, particularmente la educación primaria, y es un factor importante para la planificación presupuestaria del sector. Además, este es el único sector que se beneficia de un apoyo significativo de los bancos multilaterales de desarrollo: El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo tienen programas de educación en etapa de implementación, para mejoramientos en educación preescolar y primaria y en educación secundaria, respectivamente.

152. El gasto del Ministerio de Salud se financia principalmente mediante la asignación presupuestaria fijada en la Ley de Presupuesto de cinco años. Los bancos multilaterales de desarrollo sólo proporcionan un apoyo limitado: en el caso del Banco Mundial, el apoyo está orientado a mejoramientos en la política de salud y a un programa piloto de autoadministración hospitalaria. Es posible analizar la importancia de las intervenciones en salud del MSP en el gasto nacional en salud. El gasto del MSP representa sólo el 18% del gasto nacional en salud y una fracción insignificante se financia a través de mecanismos de recuperación de costos, que aún están en elaboración.

59

153. Los servicios especializados de salud se financian con cargo a un fondo basado en un impuesto sobre nóminas para fines específicos (Fondo Nacional de Recursos, FNR). El FNR maneja cerca del 6,4% del gasto nacional en salud (aproximadamente US$130 millones) y alrededor de US$80 millones se financian con los aportes salariales de los hogares (Cuadro 4.7). Los US$50 millones restantes se transfieren de los ingresos generales del Gobierno Central. A pesar de esta fuente asignada a atención médica especializada, faltan fuentes asignadas a atención de salud primaria (preventiva) e incluso a intervenciones curativas entre los pobres. Sólo el MSP tiene la capacidad de llegar a los pobres y la disponibilidad de recursos basados en los ingresos generales representa cierto riesgo para los servicios de salud de los pobres.

154. El Gobierno también subcontrata el sistema mutualista para entregar atención de salud a los trabajadores privados como parte de la cobertura de atención de salud llamada DISSE que es administrada por el BPS. Esta transferencia la realiza el BPS y se financia con aportes de los trabajadores y las empresas. Una proporción más pequeña es financiada por el Gobierno Central. Estas transferencias representan cerca del 16% del gasto nacional en salud. Otros gastos en atención de salud proporcionados por los gobiernos locales y las instituciones públicas descentralizadas se financian con cargo a sus ingresos generales y están sujetos a la disponibilidad presupuestaria.

155. La mayor parte de los gastos en seguridad social se financia con cargo a los aportes salariales sobre la base de ingresos asignados. Sin embargo, el sistema de pensiones tiene un déficit considerable. Este déficit, que representa cerca del 40% del gasto total, se financia con asistencia financiera directa del Gobierno Central y una fracción de los ingresos del impuesto al valor agregado (IVA afectado) (Cuadro 4.8).

156. El financiamiento de otros programas de protección social generalmente se basa en fuentes presupuestarias con cargo a los ingresos generales. Existen algunas excepciones en las áreas de la vivienda y el trabajo. Los programas de vivienda están respaldados por el Fondo Nacional de Vivienda (FNV) que obtiene sus ingresos de impuestos para fines específicos. De manera similar, algunos programas del mercado laboral se financian con el Fondo de Reconversión Laboral (FRL), basado en los aportes de los trabajadores y las empresas.

60

Cuadro 4.8: Composición del financiamiento del gasto social, Uruguay, 1998 Educación (a) Salud (b) Seguridad

social 1. Presupuesto del gobierno 94,5% 99,8% 98,3% - Ingresos asignados 5,7% 13,3% 58,9% - Ingresos generales 88,8% 86,5% 39,4%

2. Otras fuentes 5,5% 5,4% 1,7% - Deuda y donaciones 5,1% 0,6% 0,0% - Recursos propios 0,5% 4,8% 1,7%

3. Total (1+2) 100,0% 100,0% 100,0% Notas: (a) La educación incluye sólo ANEP.. (b) La salud incluye MSP, FNR e instituciones descentralizadas. Fuente: Contaduría General de la Nación (1999), ANEP-MECAEP (1999) y FISS (2000).

La distribución del gasto social: ¿los programas están llegando a los más necesitados? 157. La distribución del gasto público en los servicios sociales es altamente heterogéneo a través de los sectores y dentro de ellos (véase el Cuadro 4.9 y la Figura 4.1). El sistema público de pensiones –el mayor gasto dentro de las partidas presupuestarias– es también la intervención fiscal más regresiva, ya que es un programa de aportes destinado a los trabajadores del sector formal y no está orientado explícitamente a los pobres. Por otra parte, el gasto total en educación y nutrición es progresivo. El gasto en salud, vivienda y otras transferencias en efectivo tiene un efecto global ligeramente progresivo, aunque oculta programas con efectos distributivos muy diferentes. En el sector de la vivienda, por ejemplo, el programa MEVIR es muy progresivo, mientras que los programas SIAV y MVOTMA son más regresivos. En el caso de la educación, el gasto total es progresivo, pero la educación universitaria proporcionada gratuitamente es altamente regresiva, mientras que el gasto en educación preescolar y primaria tiene un impacto distributivo significativo. Estos efectos están corroborados por el coeficiente de cuasi Gini.61

61 Un índice de cuasi Gini, también llamado índice de concentración, tiene el objetivo de captar la relación entre las distribuciones de distintas variables económicas (y no económicas). Por ejemplo, entre la distribución del ingreso

per cápita y las transferencias de los programas. Se calcula como C =

∑++

=

Niix

1iN )11(- , donde N es el número de

grupos usado (por ejemplo, N=10 deciles), i es el índice del grupo, xi la media de la variable que se analiza correspondiente al i-ésimo grupo (por ejemplo, el porcentaje del programa correspondiente al i-ésimo decil). Un programa completamente igualitario que transfiere lo mismo a cada individuo tiene un índice de concentración igual a cero. Mientras más progresivo (regresivo) sea el programa, más se acercará el índice a –1 (+1). El índice de concentración también se considera como un estadístico resumen de una curva de Lorenz generalizada (Kakwani, 1977).

61

Cuadro 4.9: Distribución del gasto social a través de los quintiles de la población por sector, Uruguay, 1998

Sector social % de transferencias a cada quintil de población

Presupuesto

US$ millones

Índice de cuasi

Gini

Más pobre

Segundo más pobre

Tercero más

pobre

Cuarto más

pobre

1. Educación 27,6 22,7 18,6 16,4 14,7 595,3 -0,13 2. Salud 24,1 20,3 20,0 18,0 17,5 815,4 -0,06 3. Alimentación y nutrición 72,5 16,9 7,0 2,4 1,2 21,0 -0,63 4. Pensiones (No diseñadas

para favorecer a los pobres)

2,5 7,0 14,7 23,7 52,1 2.331,3 0,46

5. Otras transferencias en efectivo

20,0 22,2 19,9 23,3 14,5 159,1 -0,04

6. Vivienda 24,0 21,0 25,6 18,9 10,4 86,3 -0,12 7. Total (1-6) 12,2 13,0 16,8 21,2 36,7 4.025,1 0,23

8. Total sin incluir pensiones 25,5 21,3 19,7 17,8 15,6 1.693,8 -0,09 Fuente: ECH98, EIG95 y resultados de las evaluaciones de los programas, véase estimaciones de incidencia en Murrugarra. Nota: El gasto social total del Cuadro 4 no coincide con los totales de este cuadro debido a la exclusión de algunas otras partidas del gasto social (Ministerio del Trabajo).

Más rico

Figura 4.1: Incidencia del gasto en programas y gasto total en programas

Education Health(Exp.=1311)

Feeding & Nutrition

Pensiones(Exp.=3478)

Cash Transfers-BPSHousing

CAIF

Pre-school and Primary

Secondary Ed.Technical

Universdad de Uruguay

Health-MSP

Health Insurance-BPS

PNCA-MI

PNCA-P

PAE

SAAC (INDA)

Family Allowances-BPS

Maternity Subsidy-BPS

Subsidio Salud-BPS

Unemployment Insurance-BPS

Cooperatives

SIAV

MEVIR

Creditmat

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0

0,2

0,4

0,6

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Expenditures

Qua

si-G

ini

Nota: Mientras mayor sea el Índice de cuasi Gini, más regresivo será el programa. El gasto en pensiones y salud no se muestra en escala. Las principales categorías de programas se muestran en negrita.

62

Educación 158. El gasto total en educación es progresivo, puesto que cerca del 37% de los recursos está orientado al quintil más pobre (Cuadro 4.10). Sin embargo, la cobertura y los beneficios varían en algo según el nivel de la educación. Para los niños más pequeños, los CAIF, administrados por el Instituto Nacional del Menor (INAME), apoyan el crecimiento en la primera infancia. Este programa está muy bien focalizado y tiene un efecto distributivo muy importante, aunque su cobertura es muy restringida. A nivel nacional sólo atiende a aproximadamente 10.000 niños.

159. En los últimos cinco años se han realizado ingentes esfuerzos por extender la educación preescolar con el apoyo del Banco Mundial. Entre 1995 y 1999, la matrícula en educación preescolar para los niños de 4 y 5 años aumentó significativamente de 45.000 a 75.000 estudiantes, especialmente entre los pobres. Mientras que sólo el 26% de los niños del quintil más pobre asistía a la educación preescolar en 1995, esta proporción alcanzó aproximadamente el 60% en 1998. Dada la relativa buena cobertura de las escuelas públicas entre los niños de los hogares en peor situación, la extensión de la educación preescolar tiene un claro efecto progresivo.

160. La matrícula en educación primaria ha sido casi universal en los últimos años, incluso entre los niños de menores ingresos. La importante matrícula neta en educación primaria (95%) es el resultado del esfuerzo realizado por el gobierno para universalizar la educación primaria, particularmente entre los pobres. Además, cabe destacar que el Gobierno ha estado implementado un programa de mejoramiento de calidad con el apoyo del Banco, el que incluye la extensión de la escolaridad de jornada completa comenzando por las escuelas para niños de alto riesgo. Hasta ahora, estos nuevos programas parecen tener un efecto positivo en reducir la brecha de aprendizaje entre niños pobres y no pobres. La incidencia del gasto en educación primaria muestra un claro patrón progresivo, donde más de la mitad de todo el gasto beneficia a los niños del quintil más pobre de la población. Este efecto progresivo también se refleja en el índice de cuasi Gini de –0,36, el programa más progresivo en términos de gasto público, excepto por el programa CAIF muy bien focalizado, pero mucho más reducido.

161. El gasto en educación secundaria también es progresivo, pero menos que en el caso de la educación preescolar y primaria (Cuadro 4.10). En la educación secundaria se dan altas tasas de repetición y deserción y los estudiantes de condiciones socioeconómicas desfavorecidos presentan tasas considerablemente más altas (ANEP, 1999). En consecuencia, los dos quintiles más ricos duplican su proporción en el gasto en educación secundaria en comparación con la educación preescolar y primaria. Hasta ahora, los esfuerzos por mejorar la calidad de la escuela secundaria con apoyo del BID han encontrado más resistencia que en los niveles preescolar y primario, lo que indica que es necesario reforzar el consenso social en torno a estas reformas. La distribución de los beneficios de la educación secundaria se relaciona estrechamente con la diferencia de resultados entre los pobres y no pobres. Estas diferencias en las tasas de repetición y de deserción no son tan altas en el primer ciclo básico obligatorio, en comparación con el segundo ciclo. Los que terminan el segundo ciclo obtienen el grado de bachiller necesario para la admisión a la universidad.

162. Una alternativa a la educación formal secundaria es la educación técnica. Esta abarca alrededor de 58.000 estudiantes en la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), principalmente provenientes de hogares de bajos ingresos. Además, en 1997 se creó un grado de

63

Bachiller Técnico para estimular la matrícula en la educación técnica dentro del sistema de educación formal. Estos esfuerzos por hacer que la educación sea más pertinente para el lugar de trabajo y por diversificar la educación técnica deben ser ampliados.

163. En la educación superior se observa un patrón muy regresivo. Si bien la educación universitaria es relativamente reducida en Uruguay (sólo el 12,2% de los individuos entre 18 y 30 años asiste a la universidad), está muy concentrada entre los ricos (Anexo I). Casi no hay estudiantes del quintil inferior matriculados en la universidad, si bien lo está cerca del 40% del decil más rico. De todos los niveles de educación, la universitaria muestra el incremento de matrículas más acentuado a medida que aumenta el ingreso per cápita. Es importante mencionar que la UROU era la única universidad de Uruguay hasta 1984. Se financia con recursos fiscales, sin cobrar derechos de matrícula a los estudiantes, y al menos el 80% de los individuos más ricos recibe educación en la universidad pública. El índice de cuasi Gini resultante para la educación superior alcanza un 0,35, lo que corrobora el efecto regresivo sobre la distribución del ingreso. El hecho de que los almuerzos en la universidad pública también son gratuitos lo agrava aún más.

Cuadro 4.10: Distribución del gasto en educación a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay, 1998

Nivel de educación % de transferencias a cada quintil de población

Presupuesto US$

millones

Índice de

cuasi Gini

Más pobre

Segundo

más pobre

Tercero más pobre

Cuarto más pobre

Más rico

Crecimiento en la primera infancia (CAIF)

80,7 19,3 0,0 0,0 0,0 11,3 -0,72

Preescolar y primaria (ANEP) 41,3 27,2 17,2 9,9 4,4 253,7 -0,36 Secundaria (ANEP) 21,8 26,8 23,9 18,1 9,5 136,4 -0,13 Técnica (UTU-ANEP) 27,9 27,7 21,6 16,5 6,4 66,9 -0,22 Universidad de Uruguay 1,4 7,2 16,0 28,7 46,7 127,0 0,45

Educación 27,6 22,7 18,6 16,4 14,7 595,3 -0,13 Fuente: ECH y datos de gastos sociales

Salud 164. El gasto en salud por parte del Ministerio de Salud Pública (MSP) ha sido muy progresivo luego del mandato constitucional de que el gobierno debe proporcionar servicios de salud a los pobres. La Constitución establece explícitamente que “el Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y asistencia sólo a los indigentes o a aquellos que carezcan de suficientes recursos”. Más del 42% del presupuesto del MSP es asignado al quintil más pobre de la población, pero aún queda un 11,3% del presupuesto que recae en los quintiles más ricos (Cuadro 4.11). Para orientar mejor los recursos a los pobres, se ha creado un Carnet de Salud (Tarjeta de identificación de salud) basado en procedimientos de comprobación de los

64

medios de vida. Se han emitido más de 750.000 tarjetas, aunque hay entre 500.000 y 600.000 individuos en la pobreza, lo que evidencia problemas de filtración con la ayuda de los ingresos autodeclarados. Además, un 6% de los pobres no tiene tarjeta.

165. La otra partida importante en el gasto en salud corresponde a la DISSE, que paga el BPS al sector privado (IAMC) para proporcionar atención de salud a los trabajadores del sector privado. Esta atención de salud se cubre mediante aportes salariales y tiene un patrón claramente regresivo. Esto se debe a que es menos probable encontrar trabajadores formales privados en los quintiles de ingresos inferiores y a la morbilidad inferior autodeclarada entre los pobres.

166. Esta combinación de patrones de gasto –de regresivos como la DISSE a progresivos como el MPS– produce una intervención agregada del gobierno igualitaria (o ligeramente progresiva) en la salud pública. El 24% del gasto total se destina al quintil más pobre y el 17,5% al quintil más rico.

Cuadro 4.11: Distribución del gasto en salud a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay, 1998 Administrador de salud % de transferencias a cada quintil de población Presupues

to US$

millones

Índice de

cuasi Gini

Más pobre

Segundo más

pobre

Tercero más

pobre

Cuarto más

pobre

Más rico

Ministerio de Salud Pública (MSP)

42,1 27,1 19,5 9,2 2,1 402,0 -0,39

Seguro médico (DISSE-BPS) 6,7 13,7 20,5 26,7 32,5 413,4 0,26

Salud 24,1 20,3 20,0 18,0 17,5 815,4 -0,06

Fuente: ECH y datos de gastos sociales

Nutrición y alimentación 167. El Instituto Nacional de Alimentación, INDA, maneja varios programas que tienen diferentes mecanismos de focalización y entrega. En términos generales, la mayoría de los programas de alimentación son muy progresivos, pero las transferencias anuales involucradas son limitadas y alcanzan entre US$24 y US$65 por beneficiario.

168. El PNCA-Materno-Infantil (PNCA-M) está orientado a mujeres embarazadas, madres y niños en la pobreza y cubre a más de 135.000 beneficiarios. La característica más destacada de este programa es su mecanismo de habilitación para participar, que se asemeja a una transferencia en especie condicionada. Para recibir una canasta de alimentos, los beneficiarios deben presentar su Carnet de Salud para demostrar que los niños o las mujeres embarazadas se han realizado su examen médico mensual en un hospital público. Aprovechando el Carnet de Salud, el PNCA-M llega a un considerable número de pobres. Aproximadamente el 84% de las transferencias llega al quintil más pobre y no se ha detectado casi ninguna filtración.

65

169. El PNCA-Pensionistas (PNCA-P) es un programa similar orientado a personas jubiladas. Aunque el programa es casi idéntico al PNCA-M, las transferencias al quintil más pobre representan sólo el 40% de las transferencias totales. La diferencia es que la habilitación para participar en el PNCA-P se basa en la afiliación al BPS para los beneficiarios de pensiones. Esto conlleva varios problemas. En primer lugar, la afiliación al BPS ya de por sí restringe la capacidad de llegar a los pobres, puesto que las pensiones se reciben por empleos formales y en los hogares de ingreso más bajo es más común la informalidad. En segundo lugar, el esfuerzo adicional por solicitar un certificado del BPS que dé derecho a la canasta de alimentos no otorga otros beneficios, como un examen médico. Además, solicitar un certificado y transportar una canasta de alimentos puede ser una carga para algunos ancianos, puesto que pueden tener limitaciones físicas que les impidan esperar en largas filas o transportar la canasta. Estos factores reducen los incentivos para solicitar ese certificado. Estas disposiciones institucionales con respecto a la entrega de la canasta y a la habilitación para participar originan una transferencia mucho menor al quintil de los más pobres e incluso cierta filtración a los quintiles medios (Cuadro 4.12).

Cuadro 4.12: Distribución del gasto en alimentación y nutrición a través de los quintiles de la población por sector, Uruguay, 1998 Sector social % de transferencias a cada quintil de población Presupuest

o US$

millones

Índice de

cuasi Gini

Más pobre

Segundo más

pobre

Tercero más

pobre

Cuarto más

pobre

Más rico

PNCA Materno-Infantil (INDA) 84,2 9,6 6,2 0,0 0,0 7,7 -0,71

PNCA Pensionistas (INDA) 40,4 47,5 5,8 6,3 0,0 2,2 -0,49

Alimentación escolar – PAE (ANEP)

75,3 16,5 7,7 0,5 0,0 6,0 -0,67

SAAC (INDA) 57,9 13,4 9,1 10,9 8,7 2,5 -0,40

Otros (AIPP, AUPI, PAEC) n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2,7

Alimentación y nutrición 72,5 16,9 7 2,4 1,2 21,0 -0,63 Fuente: ECH y datos de gastos sociales

170. El Programa de Alimentación Escolar, PAE, entrega diferentes tipos de suplementos alimenticios sobre la base de indicadores en el ámbito de escuela que consideran las condiciones socioeconómicas y educacionales de los estudiantes. Este método de focalización parece ser eficaz, puesto que más del 75% se transfiere a los pobres. Aprovechar la red de educación para entregar los servicios también ha resultado un buen método para llegar a casi 140.000 niños. A pesar de ser uno de los programas de alimentación de mayor envergadura en términos de cobertura (sólo el PNCA-M se acerca al PAE), este programa también ha tenido buenos resultados en la incorporación de proveedores privados a las etapas de procesamientos y entrega de los alimentos.

171. Por último, el programa SAAC entrega comidas a través de los diferentes tipos de comedores con distintos criterios de habilitación para elegir a los beneficiarios. Se utilizan

66

procedimientos únicos de comprobación de los medios de vida para la mayor parte de los comedores, pero algunos no están dirigidos a los pobres por su diseño. Este es el caso de los Comedores Universitarios que proporcionan comidas gratuitas a los estudiantes universitarios. Como se señaló anteriormente, el gasto universitario ya es muy regresivo de por sí (Cuadro 4.10), de modo que agregar este subsidio lo hace aún peor. Como consecuencia, la distribución total del SAAC es favorable para los pobres, pero indica una importante filtración del 20% hacia el 40% más rico de la población.

Pensiones 172. Los dos principales componentes de las transferencias del sistema público de pensiones son el componente de jubilaciones y el componente de pensiones por vejez y sobrevivencia. La pensión de jubilación, que es la partida más importante del presupuesto, se basa en los sueldos anteriores y en el número de años de aportes salariales. El componente de pensiones por vejez y sobrevivencia se basa en la edad avanzada (más de 70 años), invalidez parcial o total o el fallecimiento del beneficiario directo (jubilado). Estas transferencias también exigen un número mínimo de años de aportes y se basan en los sueldos anteriores.62 Ambos componentes requieren algún tipo de participación anterior en el mercado laboral formal y estar afiliado al sistema público (aportes al BPS). Por consiguiente, no están orientados explícitamente a los pobres. Muchos de los pobres no trabajan en el sector formal y por consiguiente no participan en estos programas. Por este motivo, la incidencia de este gasto es más regresiva que el de otros programas.

173. La distribución de las transferencias de pensiones por grupo de ingreso que se muestra en el Cuadro 4.9 se explica mediante las diferencias en la cobertura y la desigualdad de las pensiones. En Uruguay, la jubilación y otras transferencias a los ancianos tienen una amplia cobertura, si bien la fracción de pobres cubierta por el sistema público de pensiones es del 43%, comparada con más del 75% en el resto de la población (Cuadro 4.13). Por lo tanto, los ancianos pobres están menos protegidos ante una disminución en su productividad o la jubilación y en este grupo están las mujeres de 50 años que han enviudado y viven en condiciones precarias. Sin embargo, el actual sistema entrega amplias prestaciones a los ancianos, con el resultado final de que la población de más de 55 años tiene el índice de pobreza general más bajo en Uruguay para cualquier grupo etáreo del país

174. Con respecto a la equidad en el plan de pensiones, los estudios acerca de los efectos de la reforma de pensiones indican que la reforma no necesariamente corrige la desigualdad entre los ancianos (OPP).63 Sin embargo, los sistemas reformados sí abordan muchas de los problemas de riesgo moral y otros que afectan la viabilidad a largo plazo del sistema de régimen de pago con cargo a los ingresos corrientes y podría reducir la desigualdad para los grupos más jóvenes en el futuro. Además, sin estas reformas, la viabilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones se habría visto comprometida. Aun cuando la transferencia promedio es de aproximadamente 62 Una excepción es invalidez total, en que no se exige un mínimo de años de trabajo 63 Como Índice de Equidad para cada grupo se usó el coeficiente del valor presente neto de las prestaciones con respecto a los aportes (en un régimen de pensiones equitativo, este coeficiente sería igual a uno). En el estudio se concluyó que la reforma de 1995 introdujo cierta desigualdad adicional entre el grupo de aquellos nacidos entre 1936 y 1947. El Índice de Equidad disminuyó levemente para este grupo y la dispersión de sus pensiones aumentó para la mayoría de los escenarios. Esta desigualdad aumentó especialmente entre las mujeres.

67

US$277, superando la línea de pobreza estimada para Montevideo de US$235, existen diferencias considerables entre los quintiles de la población que reflejan los salarios percibidos en el pasado y los años de aportes al sistema. Los ancianos pobres jubilados reciben una transferencia mediana de US$157, mientras que la transferencia mediana es de US$516 para los más ricos. (Cuadro 4.14).

Cuadro 4.13: Cobertura e incidencia del IVS, Uruguay, 1998

Decil Cobertura %

Incidencia, %

Individuos Beneficio 1 43,2 1,8 0,8 2 61,7 3,8 1,7 3 66,6 5,5 2,7 4 78,4 7,9 4,3 5 77,8 10,9 6,9 6 77,0 11,6 7,8 7 76,1 13,1 10,3 8 79,2 14,4 13,4 9 76,6 15,2 18,1

10 74,8 15,8 34,0 Total 75,7 100,0% 100,0%

Fuente: Encuesta Continua de Hogares 1998.

Cuadro 4.14: Mediana de pensiones (US$), Uruguay, 1998 Quintil Pensión de

jubilación Pensiones por

vejez y sobrevivencia

Beneficios totales

1 191,2 143,4 157,1 2 200,8 143,4 181,7 3 219,9 143,4 211,2 4 286,9 136,9 286,9 5 516,4 191,2 516,4

Total 286,9 143,4 277,3 Fuente: Encuesta Continua de Hogares 1998.

175. Se observan ciertas diferencias en la equidad entre los géneros. Aunque la cobertura agregada es bastante similar para los hombres (75,5%) y mujeres (74,9%), existen diferencias entre los géneros del decil más pobre: El 50% de los hombres está cubierto, frente a sólo el 40% de las mujeres. Estas diferencias de cobertura se deben a las diferencias en la afiliación y habilitación para participar en el BPS. Aun cuando la participación femenina en la fuerza laboral de Uruguay es de alrededor del 60% para el grupo correspondiente (los hombres tienen una participación casi total), la proporción de mujeres en empleos de jornada parcial es cercana al 35%, en comparación con menos del 10% entre los hombres (Bucheli y otros, 1999). Esta menor y menos intensiva participación de las mujeres en la fuerza laboral explica su reducida afiliación al sistema de pensiones.

68

176. También surgen diferencias en el género a través de una gran brecha en los pagos de pensiones que es similar al patrón de la brecha salarial entre los géneros. La diferencia promedio entre los géneros en las pensiones medianas es de aproximadamente un 52%. Esta diferencia es mucho menor en el quintil más pobre (20%) que en el quintil más rico (78%), lo que es similar a la creciente brecha salarial entre géneros en todos los niveles de educación (Bucheli y otros, 1999). Sin embargo, el aumento de la brecha no se debe a las pensiones no contributivas, sino a las pensiones contributivas, donde la pensión mediana de los hombres duplica la pensión mediana de las mujeres del quintil más rico.

Recuadro 4.1: Reforma del sistema de seguridad social

En 1995 se creó un nuevo sistema de múltiples pilares, el que comenzó a funcionar en su totalidad en 1997. Este

nuevo sistema combina un componente solidario intergeneracional (régimen de pago con cargo a los ingresos corrientes, PAYG) y un componente de ahorro obligatorio individual. Todos los individuos del sector formal aportan al primer pilar, el componente PAYG, que es administrado por el BPS, con los primeros 5000 pesos de sus ingresos (cerca de US$820 en 1996). Para ingresos sobre 5000 pesos e inferiores a 15.000 pesos, los individuos aportan al segundo pilar, un sistema de capitalización individual administrado por el sistema de Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP). Para aquellos que tienen un ingreso superior a 15.000 se dispone de un ahorro voluntario. Además, la nueva ley también aumentó (en el tiempo) la edad de jubilación para las mujeres de 55 a 60 años, aumentó los años de trabajo de 30 a 35 años y redujo la tasa de sustitución unos 15 puntos porcentuales, entre otros cambios.

Las evaluaciones preliminares de la reforma indican algunos resultados positivos (OPP, 1998). En primer lugar, el creciente déficit que se observó durante los años noventa se ha estabilizado aproximadamente en el 40% de los gastos, pero aún representa una parte importante del presupuesto fiscal (véase el gráfico). Según el nuevo régimen, se espera que el déficit presupuestario del fondo de pensiones disminuya desde el actual 6% del PIB hasta cerca del 1,8% en el año 2040. En segundo lugar, también se detectó una pequeña reducción en las tasas de evasión de los aportes, como resultado de mejores normas contributivas. Además, se espera que las pensiones que recibirán las generaciones futuras (en especial, las del sistema privado de pensiones) muestren una mayor equidad (que se reciba lo que se aportó), igualdad (menos dispersión entre las pensiones dentro del mismo grupo) y universalidad (que cubra a todos).

A pesar de los efectos positivos de la reforma, algunos asuntos representan posibles riesgos para el sistema de pensiones reformado de Uruguay. En primer lugar, la población en continuo envejecimiento, junto con el aumento de la esperanza de vida y el mecanismo de indexación de las pensiones, no permiten reducir más el gasto en pensiones. Por otra parte, la reducción en las tasas de fecundidad y el aumento de la proporción de individuos con actividades independientes (cuentapropistas) podrían dificultar el aumento de la base de los aportes.

Déficit de las pensiones de seguridad social

10%

20%

30%

40%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Porc

enta

je d

e ga

sto

Fuente: OPP (1998) y Murrugarra, 2000.

69

Otras transferencias en efectivo del BPS 177. El BPS también maneja otros subsidios en efectivo que funcionan en diferentes circunstancias. Existen dos programas que abordan el desempleo y la enfermedad y dos que responden a los cambios demográficos y la fecundidad (prestaciones de maternidad y asignaciones familiares). En términos generales, estos programas tienen una incidencia relativamente neutra, pero se observan diferencias significativas entre ellos.

178. El programa de asignaciones familiares está orientado a las cargas infantiles de los individuos empleados en el sector formal. La transferencia está en relación directa con el número de cargas infantiles por hogar y por lo general las familias más pobres reciben transferencias mayores. La distribución de las asignaciones familiares resultante indica un patrón más progresivo al asignar un tercio de las transferencias al quintil más pobre (Cuadro 4.15). Esta progresividad es el resultado de normas simples relacionadas con los beneficios basadas en el número de niños y el ingreso familiar.

179. El subsidio materno reemplaza el salario no percibido para las trabajadoras privadas durante tres meses alrededor del parto. El monto de la transferencia está directamente relacionado con los salarios reales, lo que explica la regresividad de este programa (Cuadro 4.16).

180. El subsidio médico funciona en forma similar al subsidio materno, puesto que cubre una fracción del ingreso no percibido durante el período de enfermedad. Como el subsidio también está relacionado con el sueldo anterior, más del 46% se transfiere al quintil más rico.

181. El seguro de desempleo (Seguro de Paro, UI) manejado por el BPS constituye el programa de mayor envergadura del mercado laboral en Uruguay, con un presupuesto anual de US$62 millones. El UI proporciona un subsidio de dinero mensual durante seis meses consecutivos de desempleo o discontinuos durante un año. En 1998, el UI cubrió a aproximadamente 18.000 individuos por mes, la mayoría de ellos de Montevideo (BPS, 1999). Esto representa cerca del 52% de los desempleados (Encuesta Continua de Hogares, 1998). Esta fracción cubre el 34% de los que se encuentran en el decil más pobre, en comparación con aproximadamente el 60% de cobertura en el segundo quintil. Por otra parte, como programa contributivo, la cobertura entonces está destinada principalmente a los trabajadores de ingreso medio en Uruguay. Dado que el subsidio de desempleo depende de los sueldos anteriores, la proporción de los beneficios transferidos al quintil más pobre es de sólo el 14,9%. Aunque el UI es el principal mecanismo de enfrentamiento del riesgo para los que se encuentran en el sector formal, aún no representa una red de seguridad adecuada para los muy pobres (dos deciles inferiores), los que en su mayoría trabajan en forma independiente.

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Cuadro 4.15: Distribución de otras transferencias en efectivo entre los quintiles de población, Uruguay, 1998

Sector social % de transferencias a cada quintil de población

Presupuesto

US$ millones

Índice de

cuasi Gini

Más pobre

Segundo más

pobre

Tercero más

pobre

Cuarto más

pobre

Más rico

Asignaciones familiares (BPS) 32,8 28,0 16,4 18,6 4,2 63,9 -0,27

Subsidio materno (BPS) 8,2 15,1 21,6 23,4 31,6 12,7 0,22

Subsidio médico (BPS) 3,0 9,4 16,5 24,8 46,3 20,3 0,41

Seguro de desempleo (BPS) 14,9 22,0 24,3 27,6 11,2 62,2 -0,01

Otras transferencias en efectivo

20,0 22,2 19,9 23,3 14,5 159,1 -0,04

Fuente: ECH y datos de gastos sociales Vivienda 182. Los programas de vivienda de Uruguay tienen una variedad de diseños con diferentes resultados de distribución. A pesar de la relativa estabilidad de financiamiento proporcionada por el Fondo Nacional de Vivienda, los gastos en vivienda se distribuyen en forma bastante desigual entre los grupos socioeconómicos.

183. En primer lugar, una parte de los gastos fiscales en vivienda fueron transferencias directas a cooperativas de vivienda, cada una creada por un grupo de familias con necesidades de vivienda. Estas cooperativas tenían el objetivo de proporcionar ayuda mutua entre las familias en el proceso de construcción. La distribución resultante benefició a los hogares de ingreso medio, transfiriendo sólo el 7% al quintil más pobre (Cuadro 4.15).

184. Los programas de viviendas urbanas a través de la construcción directa (SIAV) o a través de crédito para el mejoramiento de viviendas (Credimat) no han logrado llegar a los pobres urbanos. Sólo el 11.2% de los fondos del SIAV y el 14% de los recursos de Credimat fueron transferidos a los quintiles más pobres de la población. En ambos casos, los hogares de ingreso medio se beneficiaron más con estos programas, a pesar de su objetivo explícito a favor de los pobres. La información y el acceso a los programas han sido clave para explicar esta reducida cobertura entre los pobres.

185. Por otra parte, el programa de vivienda rural MEVIR ha resultado ser eficaz para llegar a los hogares pobres de las áreas rurales. Esta eficacia es el resultado de lo siguiente: (i) focalización explícita hacia los hogares rurales; (ii) situación institucional autónoma, con un directorio designado directamente por el Ejecutivo; (iii) asignación presupuestaria autónoma con recursos asignados, que permite una planificación financiera sólida de los fondos y sus usos; y (iv) la naturaleza participativa de su trabajo, que se basa en la demanda y ayuda a fortalecer la

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capacidad y las organizaciones de la comunidad. Como consecuencia, más del 85% de los recursos del MEVIR están dirigidos al quintil más pobre.

Cuadro 4.16: Distribución del gasto en vivienda a través de los quintiles de la población por programa, Uruguay, 1998 Programas de vivienda % de transferencias a cada quintil de población Presupuest

o US$

millones

Índice de cuasi

Gini

Más pobre

Segundo más

pobre

Tercero más

pobre

Cuarto más

pobre

Más rico

Cooperativas (MVOTMA) 7,5 14,5 30,7 29,8 17,5 23,9 0,14

SIAV (MVOTMA) 11,2 21,7 32,3 22,8 12,0 39,8 0,01

Vivienda rural (MEVIR) 68,1 26,7 4,7 0,5 0,0 20,9 -0,65

Credimat (MVOTMA) 14,2 27,5 53,3 3,1 1,9 1,7 -0,20

Programas de vivienda 24,0 21,0 25,6 18,9 10,4 86,3 -0,12 Fuente: ECH y datos de gastos sociales

Calidad, eficiencia y otros problemas pendientes 186. Existen varias ineficiencias en todos los sectores sociales que se deben abordar para llegar de mejor forma a los pobres y aumentar la eficacia del gasto. En algunos sectores, se deben abordar los problemas de ineficiencia junto con los aspectos institucionales de la intervención, como la duplicación de los programas y la coordinación con el gobierno local y otros organismos.

Educación 187. A pesar de la cobertura relativamente amplia de la educación, la calidad sigue siendo un problema importante en el sector al que el Gobierno está dedicando sus esfuerzos, y mejorar la educación debe seguir siendo una de las prioridad más importantes. Aunque se dispone de pocos indicadores acerca de la calidad, las tasas de repetición y deserción, que están estrechamente relacionadas con la calidad, al igual que otros factores, son más altas en las escuelas públicas que en las privadas. Y las más altas se dan entre los pobres (Capítulo 1). También se descubrieron diferencias en la calidad en una evaluación nacional de una encuesta de aprendizaje realizada en 1996 sobre español y matemáticas, financiado en parte por el Banco Mundial.64 El rendimiento por tipo de escuela se clasificó en un claro ordenamiento de los cinco subsistemas, en que las mejores escuelas incluían a las escuelas privadas urbanas de Montevideo y el interior, seguidas de las escuelas públicas de Montevideo y el interior. Por último, las calificaciones de rendimiento más bajas se dieron en las escuelas rurales. Entre los factores socioculturales que explican algunas de las variaciones en el rendimiento, se incluía la educación de las madres, la

64 La encuesta incluyó a todos los estudiantes de sexto año de educación primaria de todas las escuelas privadas y públicas de Uruguay, al igual que de las escuelas de las áreas rurales con más de 5 alumnos en sexto año (lo que significó la inclusión del 60% de los estudiantes rurales de sexto año). Se reunió información sobre el nivel socioeconómico de los niños usando una encuesta familiar.

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posesión de equipamiento doméstico, la densidad del hogar, la repetición escolar y la asistencia a instituciones preescolares. En estos indicadores, los hogares rurales también presentaron las calificaciones menos favorables. Las evidencias cualitativas del Capítulo 3 también indican que los problemas más importantes de la educación son más bien la calidad y no la cobertura. Durante las reuniones con los grupos objetivo realizadas en terreno, como causas de la baja calidad los entrevistados mencionaron el elevado número de estudiantes por clase, el mal estado de los establecimientos educacionales, las altas tasas de repetición y deserción, las pocas horas escolares diarias y la violencia.

188. Las tasas de repetición en las escuelas primarias públicas son cinco veces mayores que las tasas de las escuelas privadas (Cuadro 4.17). La elevada tasa de repetición para el primer año se ha abordado mediante varios programas. En este sentido específico, los programas Escuelas de Tiempo Completo (ETC), financiado en parte por el Banco Mundial, y Todos los Niños pueden Aprender (TNPA), han estado orientados a los niños de escuela primaria y del primer año, respectivamente. Estos programas han tenido buenos resultados, pero su cobertura todavía es muy limitada, especialmente entre los grupos marginales. En el nivel secundario, la situación es incluso peor: las tasas de repetición son de alrededor del 20% en todo el ciclo básico obligatorio (en la primaria, las tasas de repetición disminuyen a medida que aumentan los niveles de curso). La principal respuesta a este problema fue un aumento en el número de horas escolares a la semana y la creación del Bachillerato Tecnológico, con resultados que indican importantes mejoramientos en los exámenes estandarizados y la reducción de las tasas de repetición y deserción. La cobertura de estos programas también es muy limitada y requiere ser ampliada.

189. La rentabilidad de la educación fluctuó entre 1986 y 1996 como consecuencia de los ciclos económicos y sus repercusiones en las tasas de empleo. Por ejemplo, la rentabilidad de la educación disminuyó entre 1994 y 1995 cuando el desempleo llegó al 11% debido al Tequilazo. La mayor reducción se produjo para los trabajadores con educación primaria completa, en que la prima por educación disminuyó del 4,6% al 2,6% por año (Cuadro 4.18). Se debe hacer notar que aunque la rentabilidad general de la educación estaba disminuyendo, no sucedía lo mismo en el caso de la rentabilidad para los que completaban sus estudios universitarios. Para los que tenían educación superior, en los años noventa se mantuvo una prima sobre el 10% a pesar de las recesiones. Aunque la prima por educación correspondiente a la educación secundaria se redujo del 8,6% en 1993 al 7,3% en 1995, la rentabilidad de la educación técnica disminuyó tan sólo del 4,6% al 3,9%. Esto indica que los ingresos de los universitarios graduados disminuyeron menos a causa de los factores externos que afectaron al resto de los trabajadores y que, en rigor, los trabajadores capacitados pueden no haber resultado tan afectados como los que tenían educación primaria o secundaria. Esto indica una fuente de posible desigualdad salarial debido a las diferentes rentabilidades de la educación, probablemente a causa de una mayor demanda de mano de obra calificada.

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Cuadro 4.17: Tasas de repetición y de deserción: Educación primaria y secundaria, Uruguay

Escuela primaria Repetición - privada

Repetición - Pública

Repetición en escuelas públicas por año

Tasa de deserción en

escuelas públicas

Primer año Segundo año Sexto año Montevideo 2,2 11,6 22,6 14,0 2,9 1,34 Interior 2,5 10,4 20,6 11,8 3,8 0,56 Total 2,2 10,8 21,3 12,5 3,5 0,81

Escuela secundaria Primer año Segundo año Sexto año

Repetición n.d. n.d. 20,8 18,7 23,4 Deserción n.d. n.d. 21,0 18,0 n.d. Fuente: Banco Mundial (1998)

190. Dados los problemas de calidad de la educación básica y la baja matrícula de los pobres en la educación superior, los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación tendrán un mayor efecto si se proporciona una educación más pertinente en términos de las expectativas de ingreso y si se abordan los problemas del mercado laboral de los jóvenes, en particular de los pobres.

Cuadro 4.18: Rentabilidad anual de la educación en Uruguay (%) (puntos porcentuales, prima con respecto al salario medio con educación primaria incompleta)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 Primaria completa (6 años) 3,2 3,5 4,6 2,6 2,7 3,6 Secundaria completa (12 años) 7,3 7,7 8,6 8,1 7,3 7,7 Técnica completa 4,7 3,6 4,6 3,6 3,9 4,3 Universitaria completa 10,1 10,8 10,3 10,1 10,6 10,2 Fuente: Banco Mundial (1998, 1999)

Salud 191. Tres problemas clave afectan la calidad y la eficiencia del sector salud: ineficiencias en la gestión de los hospitales públicos, limitada recuperación de costos y sistemas de identificación de usuarios y diferencias en la regulación entre los proveedores de salud. Los primeros dos problemas se relacionan con la eficiencia de la intervención pública a través del MSP. El último problema se relaciona con los servicios proporcionados a través de contratos privados con las IAMC.

192. Los hospitales públicos tienen las estadías hospitalarias promedio más prolongadas del sistema de salud, con más de 3 semanas. Esto apunta a problemas de incentivos a nivel de la administración para reducir la duración de la estadía (Cuadro 4.19). Sólo el Hospital de Clínicas (manejado por la Universidad de Uruguay, pública) tiene un límite de 17 días, pero esto todavía es ineficiente.

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193. La ineficiencia en la gestión hospitalaria también se relaciona con el hecho de que los hospitales del MSP tienen poca información sobre los costos y los usuarios. Se carece de evaluaciones de costos para cada intervención, lo que dificulta la fijación de tarifas que reflejen los costos. Además, no se cuenta con información acerca de los usuarios ni de su seguro médico, o bien es muy limitada, de modo que los individuos asegurados en el sector privado pueden obtener atención médica en un hospital. Y esto impide que la ASSE (MSP) recupere estos gastos. Si los beneficiarios no son identificados en forma adecuada y no se evalúa correctamente su nivel socioeconómico, es imposible fijar una tasa de subsidio para los pobres sin caer en errores de habilitación. La filtración observada en las cifras de incidencia demuestra que el MSP no ha sido capaz de clasificar claramente los usuarios.

194. Esta filtración representa importantes subsidios cruzados en el sistema de atención de salud. Según una encuesta de 1995 realizada a los individuos que recibían atención médica en un hospital del Ministerio de Salud Pública, cerca del 29% tenía una previsión privada adicional (Cuadro 4.20). Esto demuestra que se podría haber recuperado casi el 30% de los costos de los hospitales del MSP cobrándolos al sector privado. En particular, el 3,2% también estaba cubierto por la DISSE, el 4,7% por una mutualista (IAMC) y el 24% por otras compañías privadas que entregan un seguro de salud parcial.65 Estas cifras reflejan que una alta proporción de individuos de los quintiles más ricos, a pesar de tener un seguro parcial, prefiere un centro de atención de salud del MSP. Por ejemplo, el 53% de los que acudieron a hospitales del MSP y pertenecen al quintil más rico también estaba cubierto por un seguro parcial. Esto también sugiere que estas personas podrían estar usando las instalaciones del MSP para una atención más integral no incluida en los contratos de seguro parcial.

Cuadro 4.19: Eficiencia y costos de las instituciones de salud públicas e IAMC, Uruguay, 1996

Indicadores Instituciones MSP BPS IAMC Hospital de

Clínicas (a)Ejército y

policía Eficiencia Estadía promedio (días) 23,7 3,52 4,6 17 8,6 Pacientes por día por médico 2.315,7 n.d. 1.636,8 243,1 1.228,6 Días de hospital por médico 596,6 n.d. 149,8 266,2 320,6 Costos promedio en US$ Por consulta 62,7 268,6 112,3 210,5 143,2 Por salidas del hospital 2.080,2 5.751,5 5.673,4 3.267,7 4.694,8 Por día de hospital 243,5 1.634,7 1.227,2 192,3 548,8 Recuperación de costos (%) 2,6% 0,0% n.d. 0,0% 27,5% Fuente: FISS (2000), MSP (1999). Nota: (a) El presupuesto para el Hospital de Clínicas podría estar subestimado, puesto que algunos gastos en personal (médicos, enfermeras) son pagados por la Universidad, por lo que no se pueden distinguir de los gastos educacionales.

65 La suma de las proporciones de cada seguro excede a aquellos con cualquier otro seguro médico, porque un individuo puede tener más de un seguro.

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195. La fuente de estos costos recuperables también es importante. El Panel B del Cuadro 4.20 indica que el 23% de los individuos con otra cobertura de salud se encuentra en el quintil más pobre. ¿Por qué los individuos pobres con seguro médico privado o mutualista acuden a un hospital del MSP? En el Capítulo 3 se muestra que en las áreas pobres, las personas con cobertura de salud proporcionada por la DISSE o las IAMC prefieren los centros del MSP debido a las tarifas de copago cobradas por consulta y el tiempo empleado en llegar a una IAMC. Cerca de un tercio de los costos hospitalarios del MSP corresponde a individuos del 40% más rico de la población que tiene otra cobertura de atención de salud.

196. El Gobierno ha realizado esfuerzos por abordar los problemas antes mencionados a través del programa de Fortalecimiento Institucional del Sector Salud (FISS) financiado por el Banco. En el marco de este programa se está implementando un programa de modernización de hospitales públicos en cuatro hospitales piloto (Tacuarembó, Las Piedras, Salto y Maldonado). Este programa incluye capacitación en gestión, encuesta a los clientes, creación de comités de calidad y, mediante convenios de gestión, la definición de indicadores de desempeño que se puedan medir. Como resultado, los cuatro hospitales del programa piloto han mostrado progresos en la reducción de la estadía hospitalaria, el aumento de la cantidad de consultas ambulatorias, la reducción de los tiempos de espera por atención y otros indicadores (FISS, 1999). Otros resultados del programa FISS son la eficacia en función de los costos de las intervenciones médicas necesaria para poder fijar prioridades a estas intervenciones.

Cuadro 4.20: Atención de salud por el MSP y seguro privado, 1995 A. Porcentaje de los atendidos por el MSP con otro seguro médico

Quintil DISSE IAMC Otros privados

Cualquier otro seguro

Más pobre 0,7 2,9 14,3 17,1 2 1,5 3,2 21,6 26,4 3 5,6 11,4 27,1 38,2 4 6,5 1,3 44,9 48,6

Más rico 16,8 15,7 53,2 67,5

Total 3,2 4,7 24,0 29,3

B. Distribución por quintiles

Quintil DISSE IAMC Privado Cualquier otro seguro Más pobre 8,3 24,5 23,6 23,1

2 14,2 20,4 26,9 26,9 3 22,8 31,5 14,9 17,1 4 22,8 3,2 21,1 18,7

Más rico 32,0 20,5 13,6 14,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (1995).

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197. Un último problema del gasto en salud pública es la sustentabilidad de las IAMC que entregan una fracción importante de la atención de salud pública a través de la DISSE. Varios problemas afectan a las IAMC. En primer lugar, los proveedores privados (IAMC, seguro médico parcial, servicios de emergencia, etc.) están sujetos a diferentes regulaciones que imponen distintas restricciones a las empresas que compiten en el mismo mercado de seguros de salud. Aunque ofrecen productos ligeramente diferentes (seguro completo o parcial), las IAMC están sujetas a las regulaciones del Ministerio de Finanzas, el que determina las tarifas que se cobrarán. Otras empresas privadas no están reguladas con respecto a la política tarifaria.

198. En segundo lugar, la gran cantidad de IAMC para la población uruguaya (más de 50) significa que existe una pequeña cobertura conjunta de riesgos de cerca de 28.000 asegurados por cada institución en promedio. Además, debido a la competencia del sector privado, la cobertura conjunta de los riesgos más bajos (juventud) ha disminuido a medida que estos individuos se han trasladado a otros convenios de seguro parcial, mientras que las personas jubiladas y mayores siguen afiliadas en las IAMC. Esto aumenta los costos debido a la mayor morbilidad y los costos más altos de las intervenciones entre los ancianos. Y en tercer lugar, también se han detectado ineficiencias en la gestión de las IAMC. Aun cuando la estadía hospitalaria promedio no es excesiva en las IAMC (sólo 4,6 días), los costos de hospitalización son muy altos.

199. El MSP ya ha redactado un proyecto de ley de seguro médico parcial que sería supervisado por la Superintendencia de Seguros. El principal objetivo es evitar cualquier competencia desleal con las IAMC y establecer reservas técnicas que cubran aumentos inesperados en la incidencia de enfermedades. La aprobación y regulación de este proyecto debería formar parte del programa del nuevo gobierno.

Otros programas de protección social 200. Se han observado ineficiencias en varias áreas, algunas relacionadas con la duplicación de los programas. Por ejemplo, entre los programas del mercado laboral para los jóvenes está ProJoven, pero también hay otros programas administrados por los gobiernos locales (Intendencia de Montevideo) u otros organismos (Primera Experiencia Laboral, INJU). La eficiencia podría mejorar a través de una mejor coordinación y/o absorción de los participantes y de información de los programas más reducidos y locales. Esta coordinación podría mejorar la cobertura y la focalización, además de obtener un mejor conocimiento de los mercados laborales locales y reducir algunos costos administrativos. También existe duplicación en la entrega de servicios de agua, alcantarillado y atención de salud, generalmente entre los ministerios del Gobierno Central y las intendencias locales (especialmente en Montevideo).

201. Entre los programas de vivienda, un punto fuerte importante es que se financian con el Fondo Nacional de Vivienda (FNV) usando ingresos asignados de los salarios y aportes para la jubilación. Esto evita que los presupuestos del programa se vean afectados por reducciones fiscales inesperadas, pero impone otra rigidez. El FNV tiene fondos separados para los trabajadores activos y para los jubilados, en los cuales el dinero de los trabajadores activos se destina a financiar viviendas para los trabajadores activos y el dinero de los jubilados, viviendas para los jubilados. Dada la estructura familiar entre los pobres, los ancianos viven con sus familias y no necesitan poseer una casa. Si solicitaran los subsidios para vivienda, terminarían

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viviendo solos. Por consiguiente, la proporción de dinero de los ancianos en el FNV está subutilizada, mientras que siempre se gasta la proporción correspondiente a los trabajadores activos. Además, si un anciano que cumple con los requisitos vive con una familia que solicita los subsidios de vivienda, las regulaciones del FNV no permiten usar una porción de los subsidios para vivienda del anciano para cubrir parte de estos costos.

202. También existen ineficiencias en los mecanismos de focalización y habilitación usados para llegar a los necesitados. Los mecanismos de focalización observados en Uruguay varían desde aquellos basados en las escuelas o la comunidad hasta aquellos más precisos basados en la información individual.66 En algunos programas se utilizan mecanismos de comprobación de los medios de vida, pero en muchos de ellos se usa el índice de necesidades básicas (NBI) para orientarse a grupos específicos. Aunque este índice es interesante debido a su simplicidad, también tiene dos problemas importantes. En primer lugar, existe una filtración significativa, puesto que el 46% de las personas de Montevideo con al menos una necesidad básica sin cubrir no pertenece al 40% más pobre de la población. En segundo lugar, podría haber un problema de subcobertura, puesto que el NBI no capta a la mayoría de los individuos más pobres. Aproximadamente sólo el 50% del quintil más pobre tiene una necesidad básica sin cubrir. En este sentido, el NBI no es un indicador suficiente para la pobreza en Uruguay. Algunos programas han logrado focalizar los recursos al incluir otros indicadores como el tipo de atención de salud o la educación de la madre, lo que parece indicar que un sistema de información más integral podría mejorar la focalización de estos y otros programas sociales.

Asuntos demográficos 203. El patrón de envejecimiento de la población uruguaya implica varios desafíos relacionadas con el gasto social. En primer lugar, el sistema público de pensiones y la atención de salud para los ancianos cada vez estará sujetos a una mayor presión. En este marco, se debe prestar especial atención a la reducción de su vulnerabilidad financiera y al mejoramiento de su sostenibilidad en el largo plazo. Se deben reformar los sistemas públicos de pensiones y de atención de salud (en especial la IAMC-mutualista), basándose en un renovado consenso acerca de los principales objetivos de estos programas y el papel del estado. En el caso de las pensiones públicas y en vista que la cobertura de los pobres es reducida, se podría requerir alguna alternativa. Dado que se necesita un empleo formal y estable para optar a las prestaciones de pensiones, los grupos de ancianos venideros cada vez más quedarán sin cobertura.67 En el caso de la atención de salud para los ancianos, se podrían requerir programas específicos para responder a las necesidades de este grupo de la población. Este patrón de envejecimiento y el número creciente de ancianos sin cobertura imponen una cierta carga financiera al Gobierno, al igual que a las futuras generaciones de la población uruguaya.

204. Una segunda preocupación demográfica es la alta tasa de nacimientos entre los pobres y el posible aumento de la pobreza dado su vínculo intergeneracional. Con un 40% aproximado de niños que en la actualidad nacen en la pobreza, la cantidad de pobres podría crecer en forma significativa en el tiempo. Es posible que inversiones adicionales en el desarrollo del capital

66 Entre estos se encuentran la Ficha Familiar (CAIF), Formulario de Selección (Projoven), Ficha Socioeconómica Única (SIAV), talonarios de pago del BPS y el "Carnet de Salud" del Ministerio de Salud. 67 Aunque aún pueden ser cubiertos por la pensión por vejez cuando cumplan 70 años.

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humano de los niños pobres romperían el ciclo de la pobreza dentro de las familias. Además, las intervenciones orientadas al embarazo adolescente, la desnutrición infantil y el desarrollo de la familia a la larga intensificarían las externalidades sociales que estos grupos jóvenes proporcionarían en el futuro.

Manejo de los programas sociales

205. Ley de presupuesto y reforma del estado. Las herramientas para mejorar el manejo de los programas sociales en Uruguay están disponibles a través del proceso presupuestario y las iniciativas de reformar el estado en curso. Ambos mecanismos se pueden usar para reorientar y redesignar los programas (de acuerdo con las recomendaciones de las secciones previas) y para introducir gradualmente una nueva cultura de gestión basada en los resultados y el desempeño. El proceso presupuestario en Uruguay significa la aprobación de un presupuesto a cinco años (agosto de 2000) que se revisa cada año. La Ley de Presupuesto también puede incluir directrices y compromisos acerca de la gestión de las instituciones gubernamentales y puede ser la base para instaurar una gestión basada en los resultados . Por ejemplo, la asignación de presupuesto al BPS también puede depender de determinados indicadores de resultados, como la cobertura de los pobres por las asignaciones familiares. Ya se ha creado la mayoría de los instrumentos legales y técnicos para implementar estos compromisos de gestión, como parte de una reforma del programa estatal en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP, 1998), pero se ha postergado su puesta en práctica.

206. La Ley de Presupuesto y la reforma de los instrumentos estatales constituye una excelente oportunidad para fortalecer el gasto social usando el argumento de una mayor eficiencia en la gestión. La institución encargada de proporcionar los materiales de apoyo es el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE).

207. El papel de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Se pueden intensificar las medidas para solucionar algunos de los problemas de eficiencia antes mencionados con la participación activa de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). La OPP tiene jerarquía ministerial y es la encargada de preparar y asesorar la Ley de Presupuesto que el ejecutivo presenta al congreso durante los primeros seis meses del nuevo gobierno (agosto de 2000). Puesto que la OPP también es responsable de elaborar los planes y programas de desarrollo para los diferentes sectores y gobiernos locales, es el lugar lógico para la coordinación de las políticas sociales de Uruguay. La OPP tiene el marco institucional adecuado para implementar las medidas recién indicadas y para proporcionar un procedimiento coordinado que permita aplicar las medidas, como por ejemplo un mecanismo de focalización unificado.

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Anexo Estadístico

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May 15, 2002 9:09 AM