UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS...
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES” FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CARRERA DE DERECHO TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA TEMA: “EL PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR Y LA CORRESPONSABILIDAD DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS” AUTOR: TERÁN LIMAICO LUISA JIMENA TUTOR: ABG. CEVALLOS RAMIRO IBARRA - ECUADOR 2014
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
TESIS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADA
DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA
TEMA:
“EL PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR Y LA CORRESPONSABILIDAD DE
LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS”
AUTOR: TERÁN LIMAICO LUISA JIMENA
TUTOR: ABG. CEVALLOS RAMIRO
IBARRA - ECUADOR
2014
V
AGRADECIMIENTO
Agradezco por toda la ayuda que me han brindado, a mi tutor de tesis, a mi familia También
a la Universidad Regional Autónoma de los Andes UNIANDES, sus directivos y personal
docente y administrativo por ayudarme a realizar este trabajo y culminar con éxito una etapa
de mi vida que marca el inicio de otra nueva.
VI
ÍNDICE DE GENERAL
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 1
Antecedentes de la investigación ........................................................................................... 1
Formulación del problema ..................................................................................................... 6
Delimitación del problema ..................................................................................................... 6
Objeto de investigación y campo de acción ........................................................................... 6
Identificación de la línea de investigación ............................................................................. 7
Objetivos ................................................................................................................................ 7
Objetivo General .................................................................................................................... 7
Objetivos específicos ............................................................................................................. 7
Idea a defender ....................................................................................................................... 7
Justificación del Tema ........................................................................................................... 8
Resumen de la estructura de la tesis ...................................................................................... 9
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica .................................................. 9
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO ................................................................................ 11
1.1. Un nuevo modelo de desarrollo del plan nacional del buen vivir 2013-2017 ........ 11
1.1.1. El Buen Vivir: Aproximaciones al concepto ............................................................. 11
1.1.2. Objetivos Nacionales del Buen Vivir ........................................................................ 14
1.1.3. Elementos orientadores para la formulación del Plan Nacional del Buen Vivir. ...... 16
1.1.4. El buen vivir en la Constitución del Ecuador ............................................................ 18
1.1.5. Modelo y fin de Plan Nacional del Buen Vivir. ........................................................ 19
1.2. Estrategia Territorial Nacional Para Alcanzar El Objetivo Del Plan Nacional Del
Buen Vivir. .......................................................................................................................... 21
1.2.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir .......................................... 25
1.2.2. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública ...................... 25
VII
1.3. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la Constitución de la República del
Ecuador. .............................................................................................................................. 28
1.3.1. Concepto de descentralización. .................................................................................. 28
1.3.2. La economía política administrativa y financiera. ..................................................... 28
1.3.3. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos. ................................... 30
1.3.4. El poder ciudadano y protagonismo social. .............................................................. 33
1.4. Organización de territorio y competencias de los gobiernos autónomos descentralizados
(gad) ..................................................................................................................................... 37
1.4.1. Clasificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados conforme a la ley .... 37
1.4.2. Competencias y funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. ............ 38
1.4.3. Naturaleza Jurídica de los Gobiernos Autónomos Descentralizados ....................... 41
1.4.4. Modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación
y gestión territorial. .............................................................................................................. 41
1.5 Conclusiones Parciales del Capítulo. ........................................................................ 42
CAPÍTULO II. MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA
PROPUESTA. .................................................................................................................... 44
2.1. Modalidad Cualitativa ................................................................................................ 44
2.2. Tipos de Investigación ................................................................................................ 44
2.3 Métodos ......................................................................................................................... 44
2.3.1 Inductivo-Deductivo ................................................................................................... 44
2.3.2 Analítico-Sintético ...................................................................................................... 44
2.3.3 Histórico-Lógico ......................................................................................................... 44
2.4 Técnicas ......................................................................................................................... 45
2.4.1 La encuesta ................................................................................................................. 45
2.4.2 El fichaje ..................................................................................................................... 45
2.5 Herramientas .................................................................................................................. 45
2.5.1 El cuestionario ............................................................................................................ 45
VIII
2.5.2 Ficha bibliográfica ...................................................................................................... 45
2.6 Población y muestra ....................................................................................................... 45
2.6.1 Población .................................................................................................................... 45
2.6.2 Muestra ....................................................................................................................... 46
2.7 Descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación
............................................................................................................................................. 47
2.8. Conclusiones parciales del capítulo. .......................................................................... 57
CAPÍTULO III. DESARROLLO DE LA PROPUESTA. ............................................. 58
3.1. Introducción. ............................................................................................................... 58
3.1.1 Objetivo general. ......................................................................................................... 58
3.1.2 Justificación. ............................................................................................................... 58
3.2 Desarrollo de la propuesta .......................................................................................... 59
3.2.1 La descentralización en un estado unitario ................................................................. 59
3.2.2 La autonomía y la descentralización en la Constitución de 2008 ............................... 60
3.2.3 Naturaleza de las normas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados ................ 63
3.2.4 La Potestad Tributaria ................................................................................................. 65
3.2.5 La participación ciudadana ......................................................................................... 67
3.3 Conclusiones parciales del capítulo ............................................................................ 67
CONCLUSIONES GENERALES .................................................................................... 69
RECOMENDACIONES ................................................................................................... 70
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 71
LINKOGRAFÍA ................................................................................................................ 74
ANEXOS ............................................................................................................................. 75
IX
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla Nº 1 Concepto de Mancomunidades ......................................................................... 47
Tabla Nº 2 Base Legal ........................................................................................................ 48
Tabla Nº 3 El COOTAD ..................................................................................................... 49
Tabla Nº 4 Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados .............................. 50
Tabla Nº 5 Consejos de participación ................................................................................. 51
Tabla Nº 6 Proyecto de Buen Vivir .................................................................................... 52
Tabla Nº 7 Aplicación del PNBV ....................................................................................... 53
Tabla Nº 8 Asignación de Presupuesto ............................................................................... 54
Tabla Nº 9 Creación de Proyectos sustentables de los GADs. ........................................... 55
Tabla Nº 10 Apoyo a la consecución de metas de los GADs ............................................. 56
X
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico Nº 1 Concepto de Mancomunidades ...................................................................... 47
Gráfico Nº 2 Base Legal ..................................................................................................... 48
Gráfico Nº 3 El COOTAD .................................................................................................. 49
Gráfico Nº 4 Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados........................... 50
Gráfico Nº 5 Consejos de participación .............................................................................. 51
Gráfico Nº 6 Proyecto de Buen Vivir ................................................................................. 52
Gráfico Nº 7 Aplicación del PNBV .................................................................................... 53
Gráfico Nº 8 Asignación de Presupuesto ............................................................................ 54
Gráfico Nº 9 Creación de Proyectos sustentables de los GADs ......................................... 55
Gráfico Nº 10 Apoyo a la consecución de metas de los GADs .......................................... 56
XI
RESUMEN EJECUTIVO
Este trabajo se fundamenta en El Plan Nacional del Buen Vivir y los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, con el estudio del Plan del Buen Vivir, que plantea la construcción del
Sistema Nacional Descentralizado de planificación participativa, se podrán saber con certeza
dónde empiezan y/o dónde terminan sus competencias de las autoridades seccionales
provinciales, cantonales y parroquiales.
Una auténtica descentralización debe ser acorde con la realidad nacional, exige un grado de
autonomía que la Constitución debe otorgar a las entidades públicas locales, de una facultad
normativa que les permita atender las necesidades de sus territoriales y desempeñar sus
competencias.
La descentralización en el Estado unitario es de carácter administrativo y no político, y, por
ende, las entidades locales no constituyen unidades dotadas de voluntad autónoma como
sucede en el Estado federal, en el cual es posible encontrar constituciones y ordenamientos
jurídicos locales.
A pesar de los innumerables defectos que tiene la nueva organización territorial del Estado,
debemos entender que las mal llamadas “facultades legislativas” de los gobiernos autónomos
descentralizados se expresan en instrumentos normativos de rango reglamentario, que tienen
autoridad para regir en las materias que son de competencia constitucional de dichos
gobiernos, pero que no pueden contrariar el régimen jurídico propio del reglamento y,
especialmente, el principio de reserva de ley.
La adecuada comprensión de la facultad normativa de los gobiernos autónomos
descentralizados, de sus límites y de su naturaleza, permitirá la armonía del ordenamiento
jurídico nacional.
1
INTRODUCCIÓN
La Constitución ecuatoriana de 2008 presenta problemáticas especiales cuando se refiere a
las facultades normativas de los gobiernos autónomos descentralizados, alas cuales sin
reparo alguno denomina “legislativas”. Esta calificación puede considerarse incoherente
porque la misma Constitución determina que el Ecuador es un Estado unitario y este, por
definición y a diferencia del Estado federal, tiene un solo centro de impulsión política y
administrativa, de tal modo que, en rigor la facultad legislativa propiamente dicha la tendría
únicamente la Asamblea Nacional.
La incongruencia detectada motiva la realización de un análisis que se orienta a varios
propósitos, a saber, encontrar la debida armonía entre las distintas disposiciones
constitucionales que se refieren a la producción de normas jurídicas, determinarla naturaleza
y alcance normativo que tienen las disposiciones que dictan los gobiernos autónomos
descentralizados y comprender debidamente su función dentro de los esquemas de un Estado
unitario.
Por otra parte, es necesario tener presente que la concesión de facultades normativas a dichos
gobiernos se enmarca en varias innovaciones que trae la Constitución de 2008, a las cuales
también es necesario referirse para complementar el análisis al que arriba se ha hecho
mención.
El objetivo principal de este trabajo es aclarar conceptos y determinar el verdadero régimen
jurídico al que se deben someter las normas que dicten los gobiernos autónomos
descentralizados, lo cual permite proponer criterios para que el ejercicio de la facultad
normativa de estos se adecue a los principios constitucionales que sustentan nuestro
ordenamiento jurídico.
Antecedentes de la investigación
En los años 80 América Latina enfrenta una de sus más serias crisis, como es la producida
por el pago de la deuda externa. En estos años se ejecuta programas económicos auspiciados
por El Fondo Monetario Internacional y, en los 90, paquetes de ajuste estructural fomentados
por el Banco Mundial.
Con el aparecimiento del “Consenso de Washington”, se inicia una transformación profunda
y radical del Estado cuyo norte está en aquello que se ha definido como el “Estado-mínimo”
(Dávalos, P; 2003:04). Es decir, será el mercado y ya no el Estado quien realizará las
2
funciones de regulación social y asignación de recursos. Se marca de esta manera la
tendencia de reducir el papel de regulación política y económica del Estado y limitarlo al de
coordinador funcional de los imperativos de comercio y las finanzas internacionales.
El discurso neoliberal postula el retiro del Estado de la economía para que sean las leyes del
mercado las que regulen los procesos económicos y sociales, e impone el concepto de libre
mercado como la única medida para asegurar la prosperidad. La fuerza de la ofensiva
neoliberal se revela como un orden natural, que responde naturalmente al devenir de los
acontecimientos. El neoliberalismo desarmó los argumentos del desarrollismo y las políticas
neoliberales se constituyeron en la regla.
En la actualidad ha quedado claro que las políticas de liberación, desregulación y
privatización, especialmente en América Latina, no han sido una condición en el camino
hacia la prosperidad y menos aún han cumplido con la aspiración de mejorar las condiciones
democráticas, sociales, económicas y superar siglos de discriminación, pobreza y
desigualdad.
En nuestro país en 1982, el no cumplimiento con el pago de la deuda externa, junto a otros
fenómenos acumulados, dio origen a las crisis económica de los 80, con consecuencias
graves; como la recesión económica, la inflación, el incremento del desempleo, el deterioro
de los salarios, etc.
La implementación de las políticas de ajuste estructural (flexibilización financiera,
flexibilización laboral, apertura comercial) se dio en medio de una profundización del uso
del Estado para fines privados. Esto se evidencia, no sólo en el uso de la política económica
para favorecer a ciertos grupos económicos, sino fundamentalmente en las cuantiosas
transferencias directas realizadas desde el sector público al privado. (Muñoz, P; 2006:16).
El grueso de medidas neoliberales fue asumido por el gobierno de Durán Ballén. (1992-
1996). La apertura comercial, la disminución del tamaño del Estado, los intentos
deprivatización, la desregulación y la flexibilización financiera fueron sus principales ejes.
Entre 1998 y 2007, Ecuador atravesó una de las mayores inestabilidades de la región, con
nueve presidentes, período caracterizado por altos niveles de desconfianza política, así como
de des legitimización hacia los partidos políticos y las instituciones como el Congreso y la
Justicia.
3
El modelo neoliberal, la corrupción y mala gestión llevaron a una inestabilidad económica y
crisis bancaria, que dio lugar al empobrecimiento de las mayorías, forzando a la migración
a millones de ecuatorianos. El modelo de inspiración neoliberal aceleró la concentración de
la riqueza y Ecuador pasó a ser uno de los primeros países más inequitativos del mundo.
En este contexto de crisis, emergió en forma súbita, Rafael Correa, joven economista que
entró brevemente en política como Ministro de Finanzas en 2005 durante el gobierno de
Alfredo Palacios donde se destacó por su política de izquierda. Los electores inconformes y
desencantados de la política tradicional, y dado su liderazgo, su propuesta de cambio y de
revolución, se sumaron rápidamente a su proyecto político. Durante su campaña, el actual
presidente Correa, tomó como su principal eje de acción, la elaboración de una nueva
Constitución.
El gobierno de la “Revolución ciudadana” rompió el canon de la política económica
ortodoxa de los años 90 y relanzó al Estado al protagonismo en materia de planificación del
desarrollo nacional, con la aprobación del Plan del Buen Vivir. En este orden de ideas, entre
otras, se aprueba la Ley Orgánica de economía social y solidaria, con la que se abren nuevas
líneas de crédito para medianos y pequeños productores. Así también, se incrementa la
inversión pública en el campo social (se duplicó el bono de la pobreza e incrementó el de la
vivienda) y, se establece una nueva organización territorial del Estado, con la aprobación de
la Ley Orgánica del COOTAD.
Para comprender la dimensión y alcances de este cambio, resulta útil comprender el concepto
de Sumak Kawsay o Buen Vivir.
En este sentido, este trabajo tiene como propósito estudiar la concepción del paradigma del
Buen Vivir expresada en la nueva Constitución así como reflexionar en torno a las
competencias, alcances y limitaciones de los gobiernos autónomos descentralizados en las
políticas sociales de inclusión, donde estas tareas han sido encargadas al Estado central, pero
con la corresponsabilidad de los gobiernos locales.
Fundamentalmente se pretende analizar desde la óptica jurídica temas relativos a la
inclusión social como: inclusión con enfoque étnico-cultural del Pueblo Afro ecuatoriano;
la diversidad sexual GLBTI (Gays, lesbianas, bisexuales, transgéneros e intersex); derechos
de las personas que viven en situación de movilidad humana así como también en lo
referente a las discapacidades que incluye normas para eliminar todo tipo de discrimen. En
4
lo relativo al Género, tendiente a erradicar la violencia intrafamiliar ampliando su campo
legislativo.
PLANTAMIENTO DEL PROBLEMA
El Buen Vivir ocupa 99 de los 444 artículos que fueron redactados por la Asamblea Nacional.
En el Título II, capítulo segundo (Derechos del Buen Vivir), se desarrollan 23 artículos; y
en Título VII (Régimen del Buen Vivir) se detallan 76. Abarca cambios integrales en temas
tan amplios como salud, educación, equidad, medioambiente, donde el beneficiario único es
el ser humano.
El Sumak kawsay, o el Buen Vivir en la nueva Constitución en definitiva significan, mejorar
la calidad y esperanza de vida de la población ecuatoriana. La propuesta plantea que el
desarrollo no es meramente económico y toma a los derechos humanos como uno de sus ejes
centrales.
Refrenda el deber primordial del Estado la garantía sin discriminación que se visibiliza
plenamente en el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los
instrumentos nacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad
social y el agua para sus habitantes (Art. 3 núm. 1. CE). Prohíbe a la ley restringir los
derechos y garantías constitucionales (Art. 11, núm. 4 CE). Reconoce la dimensión
individual y colectiva de todos los derechos (Art. 11, núm.2, CE). Declara que los principios
y derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual
jerarquía. (Art 11 núm. 6, CE). Hace, no solo de las normas y la jurisprudencia, sino también
de las políticas públicas, mecanismos de progresividad de los derechos, lo que abre el control
constitucional a las políticas públicas. (Art. 11, núm.8, CE). Refrenda el respeto de los
derechos como el más alto deber del Estado (Art.11, núm.9, CE). Garantiza la soberanía del
pueblo no solo mediante la vigencia de un sistema de gobierno democrático electivo y
representativo, sino también, a través de formas de participación directa en la construcción
de la decisión pública. (Art. 1, inciso. 2 CE). Por último, hay que tomar en consideración el
Art. 280 de la Constitución ecuatoriana, donde se establece taxativamente que el Plan
Nacional de Desarrollo comoel instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y
proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión
y la asignación de recursos públicos; y es la instancia de coordinación de las competencias
exclusivas entre el Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Su
observancia será de carácter obligatorio para el sector público.
5
En síntesis, la nueva Constitución ecuatoriana propone un cambio radical y una ruptura
conceptual en el modelo de desarrollo y en la orientación de la economía; ya no se coloca
las cifras macroeconómicas como la medida central del desarrollo, sino que en su lugar se
ubica los indicadores de condiciones de vida, es decir, se deja de lado la ilusión capitalista
de que el crecimiento económico por sí solo trae eliminación de la pobreza y el progreso.
Con estos fundamentos, el Plan Nacional del Buen Vivir, aterriza en elementos concretos y
propone una lógica de planificación a partir de los siguientes 12 Objetivos Nacionales para
el Buen Vivir, los mismos que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, y
con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
En este sentido, este trabajo aborda un análisis de la nueva estructura jurídica y cómo los
GADs provinciales, cantonales y parroquiales, desde sus competencias, cumplen o deberían
ejercer su autoridad, emanada de la voluntad popular, hacia el cumplimiento de los
mencionados objetivos y para ello se considera como fundamento principal al Código
Orgánico Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD, que integra la normativa
para los gobiernos autónomos descentralizados y desarrolla un modelo de descentralización
obligatoria y progresiva.
Es importante indicar que, al ser un cuerpo normativo de reciente aplicación, carece de un
ensayo previo y por lo tanto, adolece de deficiencias que ya se están evidenciando tales
como: delimitar el espacio geográfico de competencias entre las distintas autoridades, como
la Planificación regulación y control del tránsito y el transporte público dentro de del territorio
cantonal, es una competencia atribuida a los gobiernos autónomos descentralizados como son las
municipalidades, la desigual distribución de los recursos presupuestarios que se concentran
en unos sitios y se abandonan otros, el insistente estado de descentralización y
desconcentración que solo se encuentra escrito en la ley y a la hora de hacerse efectivos, se
da cuenta que el poder central del Gobierno Nacional lo absorbe hoy con más fuerza que
antes del aparecimiento de la Constitución de 2008. Esta situación no permite a las
autoridades seccionales (provinciales, cantonales y parroquiales) saber con certeza dónde
empiezan y/o dónde terminan sus competencias resultando que sus atribuciones se muestran
ambiguas y en la mayoría de las veces hasta entorpecen las actividades que de otra manera
se realizarían sin conflictos y contradicciones.
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Debido a esta situación se ha presentado un álgido enfrentamiento entre algunas alcaldías
con el Gobierno Nacional que, al no establecerse los límites de competencia entre estos
gobiernos,
En el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial se reconocen algunas competencias
ambientales a las Juntas Parroquiales, las cuales se relaciona con el desarrollo de actividades
de restauración, recuperación o remediación de los ecosistemas; impulso a la preservación
de la biodiversidad; protección del medio ambiente; forestación y reforestación; educación
ambiental y organización y vigilancia ciudadana de los derechos ambientales y los derechos
de la naturaleza.
En los nuevos procesos de descentralización del Estado se prevé que se transfieran, del
Ministerio del Ambiente a las juntas parroquiales, competencias de planificación,
coordinación, seguimiento y monitoreo en el Subsistema de Gestión, Prevención y Control
de la Contaminación, Subsistema Único de Manejo Ambiental, Subsistema de
Biodiversidad, Bosques Protectores y Áreas Naturales, Subsistema de Bosques Productores
y Control Forestal y el Subsistema de Control de la Desertización y Manejo Sostenible de la
Tierra
Formulación del problema
¿Cómo hacer efectiva la transferencia de las competencias establecidas en la Constitución
del Gobierno Central a los Gobiernos Autónomos Descentralizados?
Delimitación del problema
Delimitación espacial: Ibarra, Provincia de Imbabura
Delimitación temporal: Enero - Agosto 2014
Unidades de análisis: Autoridades de los gobiernos autónomos descentralizados del cantón
Ibarra.
Objeto de investigación y campo de acción
Objeto de investigación: Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017
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El Buen Vivir es un proceso, un conjunto de pasos para la creación de derechos, igualdades,
oportunidades y libertades, este proceso implica acuerdos sociales entre los diversos actores
de los gobiernos locales y de la sociedad civil.
Campo de acción: Competencias de Gobiernos Autónomos Descentralizados
Territorios jurídicamente establecidos con funciones delegadas por el Estado están definidos
en la Ley.
Identificación de la línea de investigación
Pluralismo Jurídico y Derechos Humanos.
Objetivos
Objetivo General
Realizar un análisis jurídico sobre la propuesta del Plan Nacional del Buen Vivir que plantea
la construcción del Sistema Nacional de Competencias.
Objetivos específicos
Determinar los referentes teóricos sobre la propuesta del Plan del Buen Vivir y la
forma de construir el Sistema Nacional Descentralizado.
Identificar el estado actual de las competencias otorgadas a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.
Elaborar un análisis jurídico de la concepción del Buen Vivir expresada en la nueva
Constitución Ecuatoriana, en torno a las competencias, alcances y limitaciones de los
gobiernos autónomos descentralizados en las políticas sociales de inclusión.
Validar la propuesta mediante la opinión de expertos.
Idea a defender
Con la realización de un análisis jurídico del Plan del Buen Vivir, que plantea la construcción
del Sistema Nacional de Competencias, se podrá saber con certeza dónde empiezan y dónde
terminan sus competencias de las autoridades seccionales (provinciales, cantonales y
parroquiales).
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Justificación del Tema
El presente estudio solo tiene importancia, en la medida en que su análisis determine las
competencias que tienen los gobiernos autónomos descentralizados en el Ecuador frente al
centralismo gubernamental. Si bien es cierto que la Constitución de 2008 es la más
“adelantada” de todas las cartas políticas ensayadas en el país anteriormente y una de las
más liberales en América Latina y el mundo, no es menos cierto también que existen
contradicciones ideológicas que entorpecen el verdadero sentido de la palabra
descentralización y desconcentración. Es así que al momento de hablar de competencia solo
tiene valor semántico y no efectivo. Esta afirmación se visibiliza en la zona amazónica, por
citar un ejemplo, en donde se explota el mayor mineral del Ecuador y sin embargo la
administración del recurso es manejada exclusiva y excluyentemente por el Gobierno
Central y no por las provincias y municipios propietarios del espacio geográfico.
Por las explicaciones expuestas, este trabajo es importante al ofrecer un amplio análisis del
articulado jurídico tanto de la Constitución como de la Cootad así como algunos cuerpos
legales municipales, muchos de ellos contrarios a la Carta Magna y, sin embargo, aplicados
en varios territorios ecuatorianos.
Los beneficiarios de este trabajo son los juristas y estudiantes de Derecho que encuentran en
la propuesta una fuente de consulta novísima de manera sencilla aunque técnica en lenguaje
jurídico compuesto por una serie de referencias y concordancias sustentadas en estudios
anteriores por expertos constitucionalistas y de Derecho Territorial.
Breve explicación de la metodología investigativa a emplear
La investigación es bibliográfica y por lo tanto, el desarrollo del trabajo consistió en la
consulta de exposiciones magistrales de expertos como de la jurista Sofía Suarez que
manifiesta “Debido a la nueva estructura territorial del Estado, se ha elaborado el Código
Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización, a través de este
Código se pretenden regular los gobiernos autónomos descentralizados, el ejercicio de las
competencias exclusivas y concurrentes y los procesos de descentralización y
desconcentración. En este Código se busca fortalecer al Estado mediante la consolidación
de cada uno de los niveles de gobierno, a través del establecimiento preciso de los roles y
competencias de cada uno de ellos” (Sofía, 2010), En este contexto, el presente estudio se
elaboró con la finalidad de analizar el marco legal e institucional de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados en relación a la nueva organización territorial y las
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competencias y atribuciones en materia ambiental, además se realizó la recolección de
información mediante la aplicación de la encuesta que permitió conocer el criterio de
especialistas y ciudadanos que, sin ser autoridades en la materia se han vinculado con el
servicio público en áreas de administración y planificación gubernamental.
Los datos obtenidos y la información recogida sirvieron para elaborar la propuesta que se
incluye en el capítulo correspondiente y en él se fundamentan las premisas filosóficas de la
competencia que tienen los GADS tanto parroquiales como municipales así también la
normativa vigente que orienta su ejercicio.
Resumen de la estructura de la tesis
El trabajo de investigación está estructurado en tres capítulos, a saber:
El Capítulo I se refiere al Marco Teórico y la metodología. En éste se sustenta la teoría legal
que fundamenta el tema. Considera las variables y las operativiza así como también presenta
el criterio de autores de obras selectas en materia territorial y constitucional en referencia a
competencias de los Gads. En este mismo apartado se explica la metodología que desarrolla
el presente trabajo, el diseño de la investigación y su aplicabilidad.
El Capítulo II tiene que ver con la tabulación de la información recogida por medio de la
consulta bibliográfica y la aplicación de los instrumentos de recolección de la información.
También se muestra el análisis e interpretación de la información.
El Capítulo III es la propuesta. En él se encuentra el análisis jurídico de las competencias
que les da la nueva Constitución Política del Ecuador a los Gobiernos Municipales y
Parroquiales y las contradicciones filosóficas y legales que el instrumento constitucional
determina.
En esta parte es importante mencionar que el documento tiene elementos preliminares de
información general, una introducción y al final están las conclusiones con sus
correspondientes recomendaciones del estudio.
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica
Este trabajo se fundamenta en la El Plan Nacional del Buen Vivir del que se extrae la teoría
necesaria para desarrollar el análisis de la investigación cuyo contenido aportará en la
construcción desde reivindicaciones que buscan una visión que supere los estrechos
márgenes cuantitativos del economicismo y permita la aplicación de un nuevo paradigma
10
cuyo fin no sea los procesos de acumulación material, mecanicista e interminable de bienes,
sino que promueva un estrategia económica incluyente, sostenible y democrática; es decir,
que incorpore a los procesos de acumulación y redistribución a los actores que
históricamente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas
formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a dicha
lógica de mercado.
La parte instrumental de esta investigación es una herramienta flexible y dinámica que
recopila los resultados de la participación de consulta ciudadana e incluye información
adicional al propio Plan en miras a garantizar su actualización permanente conforme se van
formulando políticas complementarias. En esta herramienta se incluye además una opción
de visualización geográfica de indicadores a fin de proporcionar a los gestores de políticas
públicas sin instrumentos que les permitan realizar proyecciones de cobertura y ver los
impactos que podrían tener sus programas en el territorio, tomando en cuenta la
sostenibilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural y territorial.
El trabajo es novedoso porque se construye desde las posiciones que reivindican la revisión
y reinterpretación de la relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el
tránsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimarães en Acosta, 2008): que la
actividad humana realice un uso de los recursos naturales adaptado a la generación
(regeneración) natural de los mismos. El Buen Vivir se construye también desde la búsqueda
de igualdad y justicia social, y desde el reconocimiento, la valoración y el diálogo de los
pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida.
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CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO
1.1. Un nuevo modelo de desarrollo del plan nacional del buen vivir 2013-2017
1.1.1. El Buen Vivir: Aproximaciones al concepto
En la obra de Fernando Huanacuni, señala que “el buen vivir es un antiguo concepto y un
paradigma heredado de los ancestros de los pueblos indígenas, abre la puerta para el cultivo
de una nueva sociedad, y se proyecta con la fuerza en los diferentes debates realizados en
diferentes partes del mundo. La vida nos invita a retomar un principio básico heredado de
nuestros abuelos y abuelas para reconstruir nuestra comunidad de vida”(Fernando
Huanacuni, 2013).
Este concepto del buen vivir, emerge desde la cosmovisión de los pueblos originarios ante
la crisis global que ha generado occidente; y es así que los pueblos indígenas plantean una
nueva forma de valorar los Estados y sus sociedades, considerando indicadores en un
contexto más amplio, con el propósito de cuidar el equilibrio y la armonía que constituye la
vida. Desde siempre el ser humano ha planificado- en menor o mayor escala- su bienestar.
En los albores de su vida, cuando aún era nómada, empezó a agruparse con el fin de buscar
protección de las inclemencias del clima, los peligros de que los animales silvestres le
propiciaran y la ambición irracional del mismo hombre. Al volverse sedentario, se
constituyeron las primeras formas de gobierno, en donde el más hábil estaba a la cabeza
como defensor de todo un pueblo. De él dependían para su permanencia. Pero no fue sino
cuando aparece la escritura cuando aparece el término sociedad y los individuos establecen
normas de convivencia. Lamentablemente, los intereses materiales de ciertos grupos
propiciaron la desigualdad social y en busca de acumular riqueza y dominar los escenarios,
promulgaron leyes conspiradoras contra la mayoría de sus ciudadanos. Esta desigualdad
culminó siempre en la rebelión de las masas y el establecimiento de nuevas formas de
gobierno.
En la obra de Fernando Huanacuni “El vivir bien no es lo mismo que el vivir mejor, el vivir
mejor es a costa del otro. Vivir mejor es egoísmo, desinterés por los demás, individualismo,
sólo pensar en el lucro, porque para él vivir mejor, frente al prójimo se hace necesario
explotar, se produce una profunda competencia, se concentra la riqueza en pocas
manos”(Fernando Huanacuni, 2013)
12
En la sociedad moderna del nuevo milenio, con la caída estrepitosa del comunismo soviético
y la degradación del capitalismo estadounidense, las naciones consideradas de en vías de
desarrollo iniciaron un proceso de transformación de todo su aparato estatal orientado por lo
que se ha llegado a conocer como el socialismo del siglo XXI con un programa de gobierno
que reestructure las instituciones del Estado y cambie el modelo económico de liberalismo
mercantilista a uno social de mercado. Es en este espacio de análisis donde se habla del Buen
Vivir.
Las nuevas disposiciones constitucionales recuperan y fortalecen el rol de planificación del
Estado y el territorio. El ejercicio de los derechos del Buen Vivir es el eje primordial de la
acción estatal y se define a la planificación y la política pública como instrumentos que
garantizan su cumplimiento a favor de toda la población. El Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013, se fundamenta en este mandato constitucional, enfatiza la perspectiva de
propiciar una nueva relación entre el ser humano con la naturaleza y su entorno de vida, en
donde el territorio cobra especial relevancia.
En cambio con la elaboración del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 supuso
enfrentar cuatro grandes desafíos: “articular la planificación al nuevo marco constitucional,
al reforzar la planificación por objetivos nacionales para el “Buen Vivir”; generar procesos
de articulación y retroalimentación interestatal que integren la gestión por resultados;
incorporar de manera efectiva a la planificación y al ordenamiento territorial; e impulsar un
proceso de participación social” (ciudadana, 2013-2017)
Cualquier proyecto responsable debe contener un conjunto de orientaciones éticas, utópicas
y teóricas que permitan delimitar el camino y asegurar la factibilidad de sus sueños. Estas
orientaciones guían las grandes decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales,
políticos y económicos y permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se está o no
en la ruta adecuada. Este plan no es la excepción.
Las orientaciones que fundamentan el Plan Nacional para el Buen Vivir buscan oponerse a
la idea de que el presente es una pura fatalidad histórica a la que debemos resignarnos o
acostumbrarnos, como se habitúa el peatón al paisaje que observa todos los días. La negación
de la posibilidad del cambio obliga al ciudadano común a ver el futuro desde el conformismo
y niega así la posibilidad de construir en el presente opciones de transformación y acuerdos
colectivos que permitan creer que otras formas de vida social son posibles. Por eso la
13
necesidad de plantear orientaciones emancipadoras y recuperar el derecho a concebir un
futuro mejor.
En este contexto, la Estrategia Territorial Nacional está concebida como el conjunto de
criterios y lineamientos que articulan las políticas públicas a las condiciones y características
propias del territorio, que constituyen referentes importantes para la formulación e
implementación de políticas sectoriales y territoriales, en concordancia con los objetivos y
metas definidas en el Plan y es, adicionalmente, un instrumento de coordinación entre niveles
de gobierno que debe ser complementado con procesos de planificación específicos en cada
territorio.
El territorio es un sistema complejo y dinámico que se transforma continuamente. Desde
esta perspectiva, este instrumento debe ser flexible para incorporar de manera permanente y
democrática las visiones y los aportes que provienen de actores institucionales y ciudadanos
que inciden en él. En otras palabras, la Estrategia Territorial Nacional que se incorpora como
elemento innovador del Plan Nacional para el Buen Vivir 2003- 2017, debe convalidarse y
enriquecerse a partir de los procesos participativos de planificación y de ordenamiento
territorial, impulsados desde los gobiernos autónomos descentralizados, así como desde
lineamientos sectoriales específicos
Es importante dejar sentado que este objetivo se inspira no sólo por la valoración ética de la
posibilidad de un ejercicio democrático de encuentro de intereses particulares, sino por la
necesidad de contar con el conocimiento, las habilidades y la presencia misma de los
destinatarios de todo Plan Nacional, como corresponsables del diseño y gestión de acciones
públicas que están referidas al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesario crear las
condiciones para la construcción de un sistema de participación social, articulado a las
distintas fases del ciclo de políticas públicas: planificación, ejecución, seguimiento,
evaluación y contraloría social. El desafío a futuro será la puesta en marcha de un sistema
participativo de seguimiento, evaluación y vigilancia social, a partir de los objetivos del Plan
Nacional para el Buen Vivir, con el concurso de las diferentes instancias involucradas.
El Gobierno Nacional se ha propuesto resolver un problema represado por décadas en el
país; poner la casa en orden. Para ello, decidió devolver las funciones claves al Estado,
mediante un redimensionamiento de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES). El Plan Nacional de Desarrollo 2007–2010 se origina en el proyecto
político de cambio que planteó la Revolución Ciudadana. Este documento se convierte en la
14
hoja de ruta que termina con la improvisación y la visión cortoplacista que ha imperado en
las políticas públicas. Contempla cinco revoluciones: la revolución constitucional y
democrática; la revolución ética; la revolución económica y productiva; la revolución
social y, la revolución por la dignidad.
El Plan 2009-2013 busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolución
Ciudadana. Marca el camino para consolidación del Buen Vivir, entendido como la
búsqueda de la igualdad y la justicia social, el reconocimiento, la valoración y el diálogo de
los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida. El Plan propone una lógica de
planificación, a partir de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales. En este Plan los
objetivos son actualizados bajo parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas
nacionales, con las distintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y
principalmente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco
constitucional.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 es nuestro tercer plan a escala nacional. Está
nutrido de la experiencia de los dos planes anteriores. Contiene un conjunto de 12 objetivos
que expresan la voluntad de continuar con la transformación histórica del Ecuador. El Plan
Nacional para el Buen Vivir está destinado a ser un referente en Latinoamérica, pues la
región está viendo resultados concretos en el caso ecuatoriano. El éxito del gobierno depende
de que sigamos esa hoja de ruta sin desviarnos, aunque nos topemos con obstáculos. La
revolucion que plantea esta hoja de ruta son: la equidad, el desarrollo integral, la Revolución
Cultural, la Revolución Urbana, la Revolución Agraria y la Revolución del Conocimiento.
1.1.2. Objetivos Nacionales del Buen Vivir
El régimen de desarrollo y el sistema económico social y solidario, de acuerdo con la
Constitución del Ecuador, tienen como fin “alcanzar el Buen Vivir”; la planificación es el
medio para alcanzar este fin. Uno de los deberes del Estado es “planificar el desarrollo
nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución
equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al Buen Vivir”.(ciudadana, 2013-2017)
Las escuálidas estructuras estatales que heredó el neoliberalismo al país han constituido, a
todas luces, un obstáculo para la reactivación productiva de la economía y para el acceso de
las grandes mayorías a mejores condiciones de vida. Por ello, la estrategia de transformación
15
del Estado ecuatoriano apunta hacia la recuperación de las principales capacidades de acción
estatal (la rectoría, la planificación, la regulación y el control), hacia la puesta en marcha de
un modelo de gestión eficiente, descentralizado y participativo.
Al respecto Alicia Bárrera expresa en términos poéticos de vastísima cultura que “cuando el
presente nos desafía a buscar caminos originales para fundar una sociedad solidaria e
igualitaria, cuando el futuro demanda proponernos una visión distinta de la economía, de la
política, de las relaciones sociales y de la preservación de la vida en el planeta, el pasado
vivo nos ofrece, desbordante de vigencia, las premisas del Buen Vivir, del Sumak
Kawsay…” (Alicia, 2006)
El objetivo es democratizar las relaciones entre Estado y sociedad. Dicha perspectiva incluye
la consolidación de un servicio civil moderno, orientado por resultados, estructurado de
modo meritocrático, y la constitución de un sistema de planificación capaz de articular lo
local a lo nacional bajo una visión de conjunto (Senplades, 2011). La recuperación del
Estado para la ciudadanía supone, además, establecer una adecuada articulación territorial.
Los objetivos están organizados en tres ejes: “1) cambio en las relaciones de poder para la
construcción del poder popular; 2) derechos, libertades y capacidades para el Buen Vivir; y
3) transformación económica-productiva a partir del cambio de la matriz productiva”(Muñoz
F. , 2012, pág. 208).
“Fortalecer el Estado no es centralizar el Estado. Por el contrario, es construir un Estado
fuerte, con múltiples centros: desconcentrado y descentralizado” (Senplades, 2011).
Uno de los procesos más innovadores y revolucionarios dentro de la transformación y
consolidación del Estado ecuatoriano ha sido su reorganización territorial. Ésta ha tenido
como objetivo la construcción de equidad y cohesión territorial.
Los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir son:
Objetivo 1. Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular. Objetivo
2. Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial, en la
diversidad. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población. Objetivo 4. Fortalecer las
capacidades y potencialidades de la ciudadanía. Objetivo 5. Construir espacios de encuentro
común y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la
interculturalidad. Objetivo 6. Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la
seguridad integral, en estricto respeto a los derechos humanos. Objetivo 7. Garantizar los
16
derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental territorial y global.
Objetivo 8. Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma sostenible.
Objetivo 9. Garantizar el trabajo digno en todas sus formas. Objetivo 10. Impulsar la
transformación de la matriz productiva. Objetivo 11. Asegurar la soberanía y eficiencia de
los sectores estratégicos para la transformación industrial y tecnológica. Objetivo 12.
Garantizar la soberanía y la paz, profundizar la inserción estratégica en el mundo y la
integración latinoamericana.
Uno de los procesos más innovadores y revolucionarios dentro de la transformación y
consolidación del Estado ecuatoriano ha sido su reorganización territorial. Ésta ha tenido
como objetivo la construcción de equidad y cohesión territorial, “la ruptura con el
centralismo (y el bicentralismo) acerca al Estado y los servicios públicos a la ciudadanía”
(ciudadana, 2013-2017)
Las veedurías ciudadanas nacen como una de las instancias de participación social y
ciudadana, que permite recoger la visión y percepción de hombres y mujeres de diferentes
contextos socio-culturales, de diferente edad, opción sexual, condición y posición, sobre la
implementación de las políticas públicas nacionales en los territorios. De este modo, la
acción pública se nutre del saber acumulado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus
luchas y demandas históricas. Este proceso promueve el empoderamiento ciudadano para la
convivencia en la diversidad, el incremento de las capacidades de la ciudadanía para una
mejor y mayor articulación de intereses con el Estado y con la sociedad misma, y fortalece
el tejido social.
En este sentido, como parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa y con el apoyo de Senplades y la Secretaría de Pueblos y Participación
Ciudadana se impulsaron espacios de participación y control social en las siete zonas de
planificación, durante el período comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009. Los
resultados y observaciones de las veedurías han sido incorporados en la discusión del
Plan.(Senplades, poblacion del Ecuador, 2009:376)
1.1.3. Elementos orientadores para la formulación del Plan Nacional del Buen Vivir.
La Constitución de la República del Ecuador establece en el preámbulo “Una nueva forma
de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen
17
vivir, el sumak kawsay;” El Buen Vivir o Sumak Kawsay es una idea movilizadora que
ofrece alternativas a los problemas contemporáneos de la humanidad. “El Buen Vivir
construye sociedades solidarias, corresponsables y recíprocas que viven en armonía con la
naturaleza, a partir de un cambio en las relaciones de poder”(Fanon, 1963).
La noción del Buen Vivir ha estado presente en los pueblos originarios del mundo entero y
también en la propia civilización occidental; su esencia es universal, ha sido una aspiración
constante de la humanidad. El filósofo griego Aristóteles consideraba que la “vida buena”
consistía “en la satisfacción de las necesidades materiales, en el cultivo de la mente y en la
práctica de la virtud”(Emilio, 2003). En la sabiduría ancestral común a los pueblos de la
Tierra, el calificativo bueno de esta aspiración abarca no solo la definición de agradable y
hermoso, sino la idea ética de lo bueno. Por ejemplo, en el hinduismo(Prasad, 2008), una de
las religiones más antiguas del mundo y antecesora directa del budismo, hay tres metas para
el Buen Vivir: “la virtud (mediante la moral), la victoria (a través del trabajo) y la belleza
(por las artes)”(monografìas.com, 2012).
Como lo establece la Constitución de la República del Ecuador en el Titulo VII régimen del
Buen Vivir, capitulo primero Inclusión y Equidad en el Art. 340.- “El sistema nacional de
inclusión y equidad social es el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones,
políticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garantía y exigibilidad de
los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimiento de los objetivos del régimen
de desarrollo”. El Sumak Kawsay fortalece la cohesión social, los valores comunitarios y la
participación activa de individuos y colectividades en las decisiones relevantes para la
construcción de su propio destino y felicidad. Se fundamenta en la equidad con respeto a la
diversidad, cuya realización plena no puede exceder los límites de los ecosistemas que la
han originado. No se trata de volver a un pasado idealizado, sino de encarar los problemas
de las sociedades contemporáneas con responsabilidad histórica. El Buen Vivir no postula
“el no desarrollo, sino que aporta a una visión distinta de la economía, la política, las
relaciones sociales y la preservación de la vida en el planeta”(Muñoz F. y., 2007). El Buen
Vivir promueve la búsqueda comunitaria y sustentable de la felicidad colectiva, y una mejora
de la calidad de vida a partir de los valores.
La noción del Buen Vivir ha estado presente en los pueblos originarios del mundo entero y
también en la propia civilización occidental; su esencia es universal, ha sido una aspiración
constante de la humanidad.
18
El filósofo griego Aristóteles consideraba que la “vida buena” consistía en la satisfacción de
las necesidades materiales, en el cultivo de la mente y en la práctica de la virtud. En la
sabiduría ancestral común a los pueblos de la Tierra, el calificativo bueno de esta aspiración
abarca no solo la definición de agradable y hermoso, sino la idea ética de lo bueno.
En el Ecuador, los gestores del proyecto nacional plantean la noción del Buen Vivir como el
objetivo central de la política pública. Se empezó a hablar del Buen Vivir en el año 2007, la
noción del Buen Vivir fue recogida por primera vez en un documento oficial del Estado
ecuatoriano: el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 ((Nacional G. , 2007)
Con el proceso constituyente de 2007 y 2008, la noción adquirió nuevas dimensiones, se
nutrió del enorme debate social generado en Montecristi y pasó a ser el eje vertebrador de la
nueva Constitución de la República, aprobada en referéndum por la mayoría del pueblo
ecuatoriano.
El debate alrededor del Sumak Kawsay ha rebasado las fronteras ecuatorianas y
latinoamericanas, (latinobarómetro, 2008, pág. 17) ha impulsado la reflexión política y
académica y ha recogido los aportes de movimientos sociales, académicos, líderes políticos
y gestores de política pública. Se trata de una noción en permanente construcción.
Para alcanzar el Buen Vivir, el Gobierno asumió desde su inicio el compromiso de defender
el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y el respeto a los derechos de la
naturaleza. Estos derechos fueron consagrados en la Constitución de 2008 que, además,
convirtió al Ecuador en un referente, por ser el primer país en el planeta que reconoce los
derechos de la naturaleza en su marco constitucional(Muñoz F. , 2012).
1.1.4. El buen vivir en la Constitución del Ecuador
La nueva Constitución otorga derechos completos (incluyendo los sociales y económicos) a
todos los ciudadanos, y además, obliga al Estado a priorizar el pago de la deuda social por
encima de cualquier otra obligación.(Nacional G. , 2007)
19
Para alcanzar el Buen Vivir, el Gobierno asumió desde su inicio el compromiso de defender
el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y el respeto a los derechos de la
naturaleza.
Estos derechos fueron consagrados en la Constitución de 2008 que, además, convirtió al
Ecuador en un referente, por ser el primer país en el planeta que reconoce los derechos de la
naturaleza en su marco constitucional.
Una de las principales herramientas del proceso político ecuatoriano ha sido la planificación.
La Constitución ordena que esa planificación se vincule en forma directa a la construcción
de los derechos de los ciudadanos. El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa (SNDPP) fue creado en la Constitución de 2008 (art. 279) y está integrado por
el Consejo Nacional de Planificación, su secretaria técnica –Senplades–, los consejos
sectoriales de política pública de la función ejecutiva, los consejos nacionales de igualdad,
los consejos de planificación de los gobiernos autónomos descentralizados, los consejos
ciudadanos sectoriales y otras instancias de participación. Las unidades básicas de
participación del sistema son las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias
urbanas (art. 248) (Nacional G. , 2007). El sistema está normado en la Constitución de 2008,
el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, COPFP (2010), la Ley Orgánica
de Participación Ciudadana (2010) y el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomías y Descentralización, COOTAD (2010).
1.1.5. Modelo y fin de Plan Nacional del Buen Vivir.
La Constitución de la República del Ecuador establece “El derecho a la armonía y al
equilibrio con todos y entre todos y todo. Es el derecho a ser reconocido como parte de un
sistema del cual todo y todos somos interdependientes. Es el derecho a convivir en equilibrio
con los seres humanos. En el planeta hay millones de especies vivas, pero los seres humanos
tenemos la conciencia y la capacidad de controlar nuestra propia evolución para promover
la armonía con la naturaleza”.
El Buen Vivir se planifica, no se improvisa. El Buen Vivir es la forma de vida que permite
la felicidad y la permanencia de la diversidad cultural y ambiental; es armonía, igualdad,
equidad y solidaridad. No es buscar la opulencia ni el crecimiento económico infinito. La
planificación del Buen Vivir, como su línea rectora, es contraria a la improvisación, que
genera enormes costos a una sociedad con escasez de recursos. Si un país, institución, club
20
o cualquier asociación humana sabe a dónde quiere llegar, el avistamiento de las metas
propuestas se vislumbrará más rápido, porque se conocerá cómo sortear los obstáculos que
se presenten.
En el Ecuador se ha rescatado la planificación para no duplicar esfuerzos y evitar el
desperdicio de recursos, que tanto retrasó en la época del neoliberalismo. (Muñoz F. , 2012).
En ese entonces, la planificación fue menospreciada y reducida a su mínima expresión. No
lo hicieron solo por ideología, sino por intereses económicos, como en el caso de la
privatización de empresas públicas, que más tarde llevó a la peor crisis que tuvo que vivir
el país y que dejó huellas difíciles de borrar en la memoria de la ciudadanía. Esto sucedió en
el Ecuador de la década de 1990. Esto sucedió en nuestro país apenas hace una década y
media.
Se ha canalizado los recursos liberados hacia la inversión pública más importante de la
historia: más escuelas, más hospitales, más carreteras. La inversión pública es una variable
clave para lograr el crecimiento económico, por cuatro razones de carácter coyuntural y
estructural.
En primer lugar, la inversión pública aumenta la demanda agregada de la economía y,
mediante los multiplicadores fiscales keynesianos, impulsa el crecimiento en el corto plazo.
En segundo lugar, la misma inversión pública aumenta la dotación de capital de una
economía, con lo cual se amplía la frontera de posibilidades de producción y se logra mayor
crecimiento económico. En tercer lugar, la inversión pública constituye bienes públicos que
incrementan la productividad sistémica de la economía, genera inversión complementaria y,
por tanto, aumenta el crecimiento. Además, la inversión pública busca garantizar derechos
mediante la generación y fortalecimiento de capacidades humanas, cuyo corolario es la
mejora del talento humano.
Esta idea social de solidaridad y redistribución es diferente al ideal aristotélico de la Vida
Buena. El Buen Vivir es una idea social movilizadora, que va más allá del concepto de
desarrollo –que se encuentra vigente en la tradición occidental−, pues está asociado a una
noción más amplia de progreso. “No se trata de un nuevo paradigma de desarrollo, sino de
una alternativa social, liberadora, que propone otras prioridades para la organización social,
diferentes del simple crecimiento económico implícito en el paradigma del
desarrollo”(Nacional G. , 2007). El crecimiento económico es deseable en una sociedad,
pero también importan sus pautas distributivas y redistributivas.
21
“Entre los varios instrumentos de planificación con los que se cuenta ahora, hay un mapa
de la población con más necesidades en el país: el Atlas de Desigualdades” (Senplades, Atlas
de Desigualdades, 2013), que refleja los avances del Ecuador en lo referente a derechos
económicos y sociales. El Atlas responde a las preguntas: ¿Quiénes se han quedado fuera o
rezagados en el ejercicio de los derechos? ¿Dónde se ubican en el territorio nacional?
¿Cuáles son las causas estructurales de las brechas encontradas? Con esta herramienta se
analizan dimensiones como “pobreza, educación, salud y nutrición, empleo, vivienda,
seguridad social, activos productivos, tenencia de la tierra, violencia de género y uso de
tiempo”(Muñoz F. y., 2007). El Atlas de Desigualdades constituye un monitor de las
desigualdades. Este instrumento genera alertas en la administración pública para
implementar las acciones correspondientes.
1.2. Estrategia Territorial Nacional Para Alcanzar El Objetivo Del Plan Nacional Del
Buen Vivir.
En el país han existido varios esfuerzos y experiencias relacionadas con procesos de
planificación y ordenamiento territorial(latinobarómetro, 2008) Sin embargo, los principales
problemas han radicado en la separación entre los objetivos de desarrollo y la realidad del
territorio, desconociendo sus potencialidades y limitaciones para alcanzar el desarrollo
propuesto. A esto se suma la desarticulación entre niveles de gobierno (donde cada unidad
política administrativa no se identifica como parte de un todo, sino que se considera
independiente del resto de localidades de igual o diferente jerarquía) y la ausencia de una
política nacional de ordenamiento territorial, que defina en términos generales los límites y
acciones del resto de actores, tanto sectoriales como de los niveles territoriales.
Los asentamientos humanos reflejan el modelo de desarrollo que el territorio ha consolidado
a lo largo de la historia. Se observan los intercambios y sus relaciones de interdependencia
y complementariedad, los efectos positivos o negativos que han tenido los asentamientos
humanos en el desarrollo local, regional, nacional y las posibilidades y restricciones
estructurales que presentan.
La población de Ecuador pasó de 3,2 millones en 1950 (Conade - INEC - Celade, 1993) a
14,5 millones en 2010 (INEC, 2010a). La proyección establece que para el año 2025 la
población bordeará los 18,6 millones de habitantes (INEC, 2013), distribuidos
mayoritariamente en espacios urbanos. Se ha ocupado el suelo de manera caótica, en
detrimento de las condiciones físicas de acogida del territorio. Eso ha generado conflictos
22
ambientales y sociales, la degradación de los bienes naturales, así como el incremento de la
exposición y vulnerabilidad de la población a fenómenos naturales y problemas de acceso a
servicios básicos en las urbes.
“A lo largo de la historia dos ciudades se han desarrollado con mayor dinámica que el resto
del país: Quito y Guayaquil. Cada una con su identidad propia: Quito la ciudad capital y
centro político y Guayaquil ciudad porteña internacional y motor económico” (Senplades,
poblacion del Ecuador, 2009:376). De acuerdo a los datos obtenidos del Censo de Población
y Vivienda en el año 2010, relacionados con la población urbana, se evidencia que los
asentamientos humanos de Guayaquil y Quito, con sus respectivas conurbaciones,
concentran el 44,23% de la población urbana a nivel nacional, con 24,89% (2 338 539 de
habitantes) y 19,34% (1 816 506 de habitantes), respectivamente. “Esta bipolaridad a escala
del territorio nacional, se manifiesta por relaciones disimétricas, por desequilibrios opuestos
que pueden compensarse en forma parcial. [...] Entre las dos grandes ciudades del país se ha
formado un área con mayores densidades poblacionales y niveles más altos de conectividad
debido a la convergencia entre las zonas de influencia de ambas metrópolis, en conjunto a la
zona de impacto del eje de conexión Quito-Guayaquil”.(Senplades, poblacion del Ecuador,
2009:376).
La presencia marcada de esta bicefalia genera problemas de acceso a bienes y servicios
básicos y públicos, contaminación de ríos y fuentes de agua por mala disposición final de
los desechos líquidos y sólidos (perjudicando a otros municipios y regiones), ampliación de
la mancha urbana sobre tierras con vocación productiva y fenómenos de expansión urbana.
Estas contradicciones obligan a plantear un reequilibrio de la red de asentamientos humanos,
así como a ordenar el crecimiento de las metrópolis a fin de corregir estos desequilibrios y
buscar solución a estos problemas.
La planificación del territorio recuperó vigencia con la aprobación de marcos legales
relacionados a partir de la Constitución de 2008. Durante este periodo se abordó una visión
global de la gestión del espacio territorial nacional. El Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013, ya incorporó como elemento innovador una primera versión de la Estrategia
Territorial Nacional e identificó las principales intervenciones y proyectos estratégicos en
los territorios (Senplades, poblacion del Ecuador, 2009:376). De esta manera se estableció
la necesidad de reforzar la articulación entre la planificación nacional y la planificación en
los territorios. Congruentemente con esta lógica, se formularon siete Agendas Zonales para
23
las siete zonas de planificación existentes en aquel momento, para identificar las necesidades
de la población relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los
territorios.(Semplades, 2009-2013).
La Construcción de un nuevo modelo de Estado, con énfasis en estas estructuras zonales
desconcentradas, comprende cuatro grandes desafíos: la territorialización de la política
pública para atender necesidades específicas de los distintos territorios; planificar y ordenar
el uso y ocupación del territorio; reconocer y actuar para fomentar dinámicas territoriales
que aporten a la concreción del Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) y fomentar el
desarrollo endógeno, y propiciar una nueva estructura administrativa que articule la gestión
de las intervenciones públicas zonales.
Para este cometido, se construye las nueve Agendas Zonales como instrumentos de
coordinación y articulación entre el nivel nacional y el nivel local. Estos instrumentos
inciden en el desarrollo integral del territorio y se vuelven un referente de planificación y
ordenamiento territorial para los gobiernos autónomos descentralizados, y propician la
cohesión e integración territorial.
Con el propósito de fortalecer y mejorar la articulación entre niveles de gobiernos, el
Ejecutivo en el año 2008 inició los procesos de desconcentración y descentralización. Para
el efecto, se conformaron las zonas administrativas de la siguiente manera:
24
Tanto la Estrategia Territorial Nacional 2009-2013, como las nueve Agendas Zonales del
2013-2017 dieron inicio al proceso de articulación entre el Estado Central y los gobiernos
autónomos descentralizados. Éstos, a través de sus propios instrumentos, planes de
desarrollo y ordenamiento territorial, han incorporado algunos de estos criterios. Sin
embargo, aún persisten visiones unilaterales que no miran al territorio de manera integral,
razón por la cual se busca profundizar la articulación e integración del mismo, con un
enfoque holístico y sistémico. Para ello, se establecen directrices claras de planificación
territorial, articuladas a los objetivos nacionales de desarrollo, para garantizar una efectiva
articulación entre los niveles de gobierno y la consecuente gestión territorial, promoviendo
los procesos de desconcentración y descentralización. “Los sectores prioritarios de
articulación están relacionados con el desarrollo de la vialidad, la energía y la conectividad;
25
el desarrollo endógeno; los derechos de la naturaleza y la calidad del ambiente; el desarrollo
urbano y la universalización de servicios básicos y públicos”(Cocco, 2006).
1.2.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir
La Estrategia Territorial Nacional considera el territorio como una “construcción social de
carácter multidimensional y dinámico”(Coraggio, 2008). Permite articular la política pública
nacional a las condiciones y características propias del territorio (continental, marino e
insular). A partir de la identificación de las necesidades territoriales, permite desarrollar
estrategias para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir en las distintas
localidades del país.
El modelo territorial actual representa la interrelación de los procesos sociales y económicos
que se desarrollan en el país, así como la articulación y la movilidad a través de redes de vías
de comunicación, principalmente terrestres, que enlazan los asentamientos humanos. De
acuerdo al análisis territorial, se conjugó lo espacial (representado por las unidades de
síntesis territorial) con lo funcional (que tiene que ver con la articulación y movilidad entre
asentamientos humanos a través de redes de comunicación). Esto evidenció los problemas,
las potencialidades y las oportunidades que existen en el territorio para cada una de las
unidades de síntesis territorial.
Con el análisis y los elementos desarrollados en las fases anteriores, fue factible construir el
modelo deseado del territorio. Este constituye el reflejo de las actividades que se deben
realizar dentro del mismo, con el propósito de mejorar el uso de las tierras, la ocupación del
territorio y la conservación de la naturaleza. Los lineamientos de planificación territorial
constituyen grandes pautas o directrices para disminuir los desequilibrios económicos,
sociales, de infraestructura y ambientales, sobre la base del manejo adecuado de los recursos
naturales y del control de las fronteras urbanas (Delcourt, 2009). Con estos lineamientos se
quiere propender a un reequilibrio territorial mediante el cumplimiento de propuestas de
actuación que deberán efectuarse a corto, mediano y largo plazo.
1.2.2. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública
La priorización de los recursos presupuestarios es un ejercicio de economía política y refleja
las relaciones de poder en una sociedad. En América Latina −víctima del mal llamado
“Consenso de Washington” que privilegiaba al capital financiero (Muñoz F. , 2012), Ecuador
ha transformado su asignación presupuestaria conforme a los mandatos constitucionales:
26
ahora se prioriza la inversión social sobre el servicio de la deuda externa(ciudadana, 2013-
2017). En el continente más desigual del mundo, el Ecuador se erige como un Estado de
derechos y justicia, cuyo deber primordial es garantizar los derechos humanos.
La inversión prioritaria se destina a la generación de capacidades y a la reducción de las
brechas sociales y territoriales. Para reducir la vulnerabilidad estructural de términos de
intercambio que Ecuador comparte con América Latina, la inversión pública está dirigida a
sembrar el petróleo y cosechar una matriz productiva para la sociedad del conocimiento. Con
esto se quiere decir que se priorizan proyectos de inversión que hacen más eficientes la
acción del Estado y proyectos en los sectores estratégicos altamente rentables, que hacen
viable la sostenibilidad del sistema económico. Mientras el mundo desarrollado enfrenta los
recortes fiscales y el aumento del desempleo que predica la ortodoxia neoliberal −y que ya
vivió América Latina −, el Ecuador ejerce una política fiscal “contracíclica”, que privilegia
el trabajo sobre el capital, en especial en momentos de crisis.
El Plan Nacional para el Buen Vivir está acompañado por un sistema de monitoreo y
evaluación que hará posible conocer los impactos de la gestión pública y generar alertas
oportunas para la toma de decisiones. Este sistema está basado en la lógica de comparar lo
programado frente a lo realizado, tomando como base la planificación nacional y la
formulación realista de indicadores y metas.
Los indicadores del Plan responden a criterios básicos de calidad. Los indicadores son:
(i) precisos y relevantes, puesto que permiten medir cambios atribuibles a las políticas
públicas;
(ii) confiables y transparentes, en razón de que distintos evaluadores obtienen los mismos
resultados;
(iii) periódicos, para conocer y evaluar su tendencia en el tiempo; y
(iv) de impacto, porque permiten ver los cambios en el bienestar de la población.
Asimismo, las metas propuestas en el Plan se definen en términos de cantidad, calidad y
tiempo. Son claras, precisas, realistas, cuantificables y alcanzables en el tiempo establecido.
Las metas se construyen en forma técnica de acuerdo a las tendencias del indicador, los
estándares internacionales, los esfuerzos fiscales para la consecución de metas y al análisis
de la gestión de las intervenciones públicas (incluye análisis de supuestos). La validación
final de las metas alcanzadas se realiza en la esfera política para determinar el compromiso
27
que ha existido en cada una de las partes que forman el aparato estatal. Está basada en
modelos de consistencia macroeconómica, de esfuerzo fiscal y de optimización.
Las rupturas y aportes programáticos que plantea el Plan se encuentran presentes en los
siguientes ejes:
La equidad, que es un imperativo moral para erradicar la pobreza.
La cultura, que genera nuevos conceptos y valores ciudadanos para constituir una sociedad
critica, emprendedora, creativa y solidaria. Se vuelven fundamentales las industrias
culturales y la democratización de la palabra. También implica una revolución educativa
para formar ciudadanos con otra mentalidad, con valores asentados, con ética y con
autoestima. El Buen Vivir significa, sobre todo, tener en el país una población con una gran
dosis de autoestima y de confianza colectiva.
El territorio y la urbanización que están identificados con la equidad, la cohesión y el
ordenamiento territorial. Las metas gubernamentales se operan a través de los territorios. Por
primera vez se produce un esfuerzo sostenido que dispone de todos los instrumentos para
alcanzarlas.
El área agraria, que es un proceso que no puede postergarse y que significa redistribución
de la tierra, fomento al crédito, asistencia técnica, comercio justo y acceso al riego.
La inversión del Conocimiento, que propone la innovación, la ciencia y la tecnología, como
fundamentos para el cambio de la matriz productiva, concebida como una forma distinta de
producir y consumir. Esta transición llevará al país de una fase de dependencia de los
recursos limitados (finitos) a una de recursos ilimitados (infinitos), como son la ciencia, la
tecnología y el conocimiento.
La excelencia, que es un principio mediante el cual se logra emprender procesos eficientes
para alcanzar cambios en las estructuras de poder.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 es la hoja de ruta de la actuación pública
para construir los derechos de las personas. Este Plan está destinado a ser un referente en
Latinoamérica, pues la región está viendo resultados concretos en el caso ecuatoriano. Quito
es la sede de Unasur (2013). Ecuador es un ejemplo mundial como refugio internacional.
Ahora, los migrantes están retornando a su patria. Solo una administración que incluya
planificación puede esperar la construcción de un mundo en el que se respeten los derechos
de toda la población. Y no solo de las personas, sino además los derechos de la Tierra,
28
porque, como decía Frantz Fanon: “La Tierra no solo nos dará pan, ante todo la Tierra nos
dará dignidad” (Fanon, 1963, pág. 59).
1.3. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la Constitución de la República del
Ecuador.
1.3.1. Concepto de descentralización.
La descentralización consiste en el traspaso del poder y toma de decisión hacia núcleos
periféricos de una organización. Supone transferir el poder de un gobierno central hacia
autoridades que no le están jerárquicamente subordinadas.(monografias.com)
Un Estado centralizado es aquel en el cual el poder es atribuido a un gobierno central, de
manera que los gobiernos locales actúan como sus agentes. El paso de un Estado centralizado
a uno descentralizado importa otorgar un mayor poder a los gobiernos locales, que pueden
tomar decisiones propias sobre su esfera de competencias. La descentralización de un Estado
puede ser política o administrativa.
Entre las competencias exclusivas de las municipalidades están: la prestación o
materialización de servicios públicos de saneamiento y agua potable, solo en forma directa,
es decir, a través de sus entidades; casos en los cuales queda vetada la posibilidad de
prestación indirecta a través del sector privado, según se desprende del segundo inciso del
Art. 318. En relación con lo cual, la vigésimo sexta disposición transitoria prevé que en el
plazo de trescientos sesenta días las delegaciones de esos servicios serán auditadas y deja al
Estado la definición sobre renegociación o la terminación de los contratos celebrados con
empresas privadas. Si se produjera la terminación anticipada de los contratos, deberán
acordar la correspondiente indemnización o la empresa podrá demandar al Estado
.
1.3.2. La economía política administrativa y financiera.
Las finanzas públicas tienen como objetivo la investigación de los principios y formas que
debe aplicar el poder público para allegarse de los recursos económicos suficientes para su
funcionamiento y desarrollo de las actividades que está obligado a efectuar, que sobre todo
es la satisfacción de servicios públicos. Leer más(monografìas.com, 2012)
La política es la actividad social y arte de los hombres para gobernar, con el objetivo de
lograr el bienestar colectivo de una comunidad social u organización humana. En cambio
29
la economía es la ciencia que estudia el uso que se hace de recursos escasos con respecto al
grado en que son usados y que tan eficientemente están siendo utilizados, escogiendo entre
usos alternos los más eficientes y productivos para satisfacer las necesidades de una
comunidad. Entonces la política económica la podemos definir como: "La actividad social
que ejerce un gobierno sobre los recursos humanos y materiales de la nación por medio de
la ciencia económica para tratar de satisfacer las necesidades colectivas de la
sociedad".(monografìas.com, 2012).
Las acciones públicas propuestas desde el Estado fueron asimismo funcionalizadas a favor
de una estrategia de acumulación concentradora y excluyente, que recrea, por diversas vías
una tendencia fuerte a la “inseguridad” de los individuos y de las colectividades que habían
pensado poder ligar su bienestar y su seguridad de existencia a los rendimientos de una
acumulación globalizada(senplades, 2009)En conclusión la “inseguridad” deviene endógena
al funcionamiento de la acumulación globalizada y de la lógica económica dominante, y
encontramos en ella las bases de la inestabilidad social y política, así como la pérdida de
legitimación de la modernización como estrategia de desarrollo(Peemans, 2012).
La inseguridad creciente de las poblaciones, afecta igualmente a lo social como a lo
ambiental, y se asocia a la no-sustentabilidad del modo de desarrollo promovido por los
actores del capitalismo global. Desde el punto de vista social, el riesgo que se acrecienta a
causa de las presiones de la competitividad, reposa particularmente en la capacidad de
desplazar su costo sobre los actores más débiles, a través de políticas de flexibilización
laboral, de la deconstrucción sistémica de cuadros reglamentarios del trabajo, así como de
políticas de reducción masiva de la mano de obra ocupada
La crisis de las relaciones salariales influye en el desmantelamiento del sistema de la
representación y resquebraja poco a poco el proceso de legitimación del Estado (Cocco,
2006), generándose nuevas formas de fragmentación social que se combinan con las formas
tradicionales de exclusión, puesto que, las relaciones salariales han dejado de ser un
componente clave de la distribución del ingreso y de las mediaciones entre mercado, Estado
y sociedad. Es importante añadir que la mayor parte de la población no se ubica en una
relación directa entre capital y trabajo, por tanto, el mejoramiento de sus condiciones de vida
en términos de salud, educación y vivienda y, en general, seguridad social, ha dependido de
iniciativas generalmente “informales”.(Houtart, 2001).
30
Si la lógica de acumulación excluyente ha podido imponerse erosionando o destruyendo los
mecanismos de previsión puestos en marcha por las colectividades, ahí también la población
ha intentado reinventar, a pesar de todo, estrategias de previsión, a partir de iniciativas
solidarias, asociativas y colectivas. Estas estrategias se reconstruyen en un mundo
profundamente transformado por el avance constante de la “esfera de acumulación”, y están
compuestas por iniciativas de producción y de intercambios, cuyas normas a las que
obedecen tienen otros principios que los impuestos por la “lógica de acumulación”.
1.3.3. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos.
La historia reciente ha mostrado el riesgo de insertar mecanismos de previsión en aquello
que sería solamente una gestión socio-política de la acumulación, por consenso entre todos
los actores concernidos. La dinámica misma de la acumulación ha permitido en el último
cuarto del siglo XX a los actores dominantes poner en marcha nuevas coaliciones capaces
de emanciparse de estos condicionamientos. La evolución de las condiciones estructurales
de una estrategia de acumulación sustentada en una economía primario exportadora, que
basa la re-distribución en la apertura comercial, la competencia del libre mercado y el
asistencialismo focalizado de la política social neoliberal, ha tornado difícilmente
administrables y hasta obsoletos a los pactos elaborados al interior de las fronteras de los
Estados Naciones.
En este contexto, cimentar el nuevo pacto de convivencia sustentado, a su vez, por una
estrategia que permitirá construir una nueva forma de generación de riqueza, distribución y
re-distribución, significa considerarlo no solamente como un proceso de mediación sino
como una nueva organización de la producción, con garantía de derechos.
Considerarse socialmente asegurado conlleva una práctica de inclusión y participación social
y comprende como acuerdo fundamental la decisión de una sociedad de vivir entre iguales,
lo que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad
incluyente que garantiza a todos y a todas las mismas oportunidades de participar en los
beneficios de la vida colectiva y de las decisiones que se toman respecto a cómo
orientarlas(senplades, 2009).
Surge además la necesidad de rebasar el razonamiento económico imperante que efectúa una
equivalencia entre economía y relaciones salariales, e incorporar también, aunque no de
manera excluyente, aquella otra esfera de producción de capacidades humanas y de la
producción de bienes y servicios, cuyo aporte trasciende a la reposición de medios de
31
producción y se centra en la expansión de oportunidades personales y sociales, así como en
la generación de las bases materiales de un proceso común de construcción de libertad.
La constitución de estas bases materiales de la libertad y la ciudadanía se identifican ahora
con la distribución de las dinámicas de producción y no simplemente con la distribución de
los frutos del crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir riqueza y tener derechos tiende a
ser la misma cosa. El desafío de un nuevo proyecto político de transformación se encuentra
en la nueva relación que las dinámicas sociales establecen con las dinámicas económicas, a
partir de:
El fortalecimiento de una “economía social territorializada” de carácter solidario. El sector
de la economía social puede participar de manera activa en las actividades de mercado a
través de la producción de bienes y servicios, pero bajo otros valores éticos y con
principios diferentes a los de mercado: reciprocidad, re-distribución, autarquía y
autosuficiencia, no solo alimentaria sino de todo aquello asociado a la satisfacción de
necesidades básicas, con el objeto de asegurar la reproductibilidad de la vida (senplades,
2009). En este contexto, se deberán reconocer y fortalecer las múltiples formas de
organización de la producción reflejadas en iniciativas solidarias, asociativas y colectivas,
que generen mecanismos de previsión y seguridad para la población, provean de soportes
materiales para la reproducción de las capacidades y potencialidades de las personas y
colectividades, que se orienten hacia la efectivización de derechos, y que consideren la
integralidad cultural y económica de los territorios.
Se prestará especial atención a aquellas que integren sus objetivos productivos al acceso
a servicios básicos, alimentación, salud, educación de calidad, vivienda; a sistemas de
producción relevantes en el marco de la estrategia de acumulación y re-distribución que
consideren, en los niveles territoriales, las características geográficas, las vocaciones
productivas y las necesidades básicas de la población; al turismo sustentado en la
diversidad cultural y ecológica en el que intervengan comunidades y asociaciones
populares; y a los planes de vivienda social que proveen una calidad de vida digna para
todas y todos los habitantes del país.
El reconocimiento y la retribución social del trabajo reproductivo, del trabajo inmaterial
y de las diversas formas de autoproducción, desde la transformación del modo de
organizar socialmente el trabajo para la producción, la distribución, las formas de
propiedad, de circulación y de consumo (Coraggio, 2008). Por ello, resultan
32
imprescindibles la garantía del salario digno y la generación de condiciones favorables
para el ejercicio del derecho de asociación libre de individuos, unidades domésticas,
comunidades; y, sobretodo, el fortalecimiento de los regímenes de protección de los
trabajadores y trabajadoras y de las normas y las reglas a ellos ligadas, que sitúen en su
centro las nuevas dimensiones del trabajo, con especial énfasis en un proceso de reforma
de la Seguridad Social ecuatoriana que privilegie el ejercicio del derecho a la seguridad
social de los trabajadores no contribuyentes (trabajo autónomo, trabajo doméstico no
remunerado, trabajo de cuidado humano, trabajo inmaterial, trabajo de autosustento en el
campo), y que permitan su acceso a prestaciones de la calidad en salud, riesgos del trabajo,
discapacidad y jubilación por vejez.
El diseño e implementación de políticas sociales universales como punto de partida para
una nueva generación de políticas económicas (Delcourt, 2009)), y cuyos objetivos no
solamente se dirijan a reducir la pobreza sino también a la garantía de derechos, el
fortalecimiento de la ciudadanía, la cohesión social, la justicia y la igualdad, y que se
articulen a una estrategia global orientada al Buen Vivir. Ésta deberá asegurar una
protección contra los riesgos, pero también deberán re-equilibrar las relaciones sociales,
aportando a las colectividades y a los individuos los soportes sociales (derechos y
garantías) necesarios para su acción y el estado constitutivo de una nueva identidad social.
El requisito primordial y condición necesaria de una estrategia de acumulación y re-
distribución, es la garantía del ejercicio de los derechos consagrados constitucionalmente,
y sobre todo de aquellos proclives a fomentar la cohesión social y a mejorar las
capacidades y potencialidades de las personas y las colectividades. no se debe considerar
solamente el carácter indivisible del sistema de derechos, sino el carácter universal e
igualitario que debe tener la posibilidad de acceder a ellos y el carácter institucional y
público que debe revertir su concreción. En tal sentido es prioritario:
Ampliar los mecanismos de protección social orientados hacia la niñez, a través de
la ampliación de la cobertura de los programas de desarrollo infantil, con modalidades
integrales en las áreas más pobres, y concomitantemente con el fortalecimiento de los
programas de salud y nutrición materno-infantiles que atiendan prioritariamente a niños
de 6 meses a 2 años de edad.
Implementar una reforma educativa de segunda generación orientada hacia el
mejoramiento de la calidad de la educación pública, como condición necesaria para
33
promover el desarrollo y la igualdad de oportunidades, y no solamente para “mejorar la
calidad y productividad de la mano de obra”. Esto será posible en el mediano plazo si
se inicia inmediatamente un proceso de mejoramiento de la calidad de la educación
superior, especialmente en el área de formación de maestros y profesores, a través de
la creación de una escuela pedagógica de carácter público. No se deberán descuidar,
además, los esfuerzos orientados hacia la reducción de brechas de acceso entre la
educación inicial y la educación media, con incentivos que favorezcan la retención en
el sistema escolar de niños, niñas y adolescentes, con especial énfasis para aquellos de
menores ingresos, indígenas y afroecuatorianos.
Satisfacer las necesidades habitacionales de la población, a través de la
implementación de programas públicos de vivienda social dignos y apropiados cultural
y geográficamente, con acceso a todos los servicios básicos, conectividad,
equipamiento barrial y seguridad comunal. Entendidos la vivienda y el hábitat como
derechos que permiten satisfacer las necesidades de protección de las personas y
mejorar su calidad de vida. Además se privilegiará el financiamiento e implementación
de programas de saneamiento básico en los territorios más carenciados del país.
Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los
servicios públicos (salud, educación, energía, distribución del agua), que a nombre de la
eficacia y a riesgo de limitar el acceso a la población más pobre, aplican medidas de
flexibilización del trabajo y precarizan la situación laboral de las y los trabajadores;
recomendar una política fiscal generosa con el capital; y más todavía, quedarse atado a una
política económica ortodoxa generadora de inequidad y de inseguridad social.
En este sentido Coraggio propone:
“Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el paradigma
de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas
socioeconómicas. Ya hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio
de mercado, particularmente con fuerzas globales operando, genera un desarrollo desigual,
excluye, vulnera la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las comunidades locales
y las sociedades y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no
puede ser meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio, 2008).
1.3.4. El poder ciudadano y protagonismo social.
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Colocar las demandas de la sociedad civil como referente para la acción estatal y para el
desenvolvimiento del mercado aparece como uno de los objetivos estratégicos en el camino
hacia la democratización del proceso político y la búsqueda de justicia social. Si el (neo)
liberalismo coloca al mercado en el centro de la regulación social y el denominado
socialismo real hizo del Estado el centro de la coordinación de la sociedad, el nuevo
socialismo democrático debe construirse desde las orientaciones y las necesidades que la
ciudadanía, a título individual o colectivo, puedan canalizar hacia el Estado y el mercado.
Colocar a la sociedad como el eje de organización de la nación –lo que supone que las
demandas de la ciudadanía orientan la acción del Estado y el mercado- supone procurar el
más alto protagonismo de individuos y organizaciones sociales en las deliberaciones
colectivas que conducen a fijar los criterios que orientan la producción, la circulación y la
distribución de la riqueza social y en aquellos que remiten a la generación de las normas,
valores y principios que rigen la vida de la comunidad política.
El proceso de cambio político que vive el Ecuador debe sostenerse, entonces, en la
participación activa de la ciudadanía. Ello ha sido colocado como una de las principales
perspectivas estratégicas y demandas sociales de un sinnúmero de movimientos sociales y
actores políticos a lo largo de las últimas décadas. En esta perspectiva, la Constitución del
Ecuador -sancionada como ley suprema del Estado por mandato popular desde septiembre
del 2008- hace referencia a la construcción del Poder Ciudadano. Con dicha expresión se
designa al conjunto de iniciativas de organización, participación y control que puedan
emprender, de modo autónomo, los individuos y los colectivos, a fin de asegurar la
implicación ciudadana en todos los asuntos de interés público y de procurar el pleno ejercicio
de la soberanía popular.
La participación queda así consagrada, a la vez, como parte de los derechos de ciudadanía y
como un nuevo principio de acción estatal y de gestión pública en todos los niveles de
gobierno. El texto constitucional perfila, de este modo, los grandes lineamientos de cualquier
estrategia para promover e incentivar la participación ciudadana y el protagonismo de la
sociedad en la vida pública del país.
Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en gran medida, de las iniciativas autónomas
que emprendan los propios ciudadanos y las organizaciones sociales, es deber del poder
público crear las condiciones institucionales y materiales adecuadas para que tales dinámicas
puedan incidir efectivamente en la orientación de los procesos gubernativos.
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El despliegue del poder ciudadano requiere, entonces, de un rol afirmativo y proactivo del
Estado en lo que concierne a:
La distribución y re-distribución igualitaria de la riqueza social: las capacidades
(cognitivas, lingüísticas, reflexivas) de participación y deliberación están condicionadas,
en gran medida, por el acceso pleno a servicios educativos, culturales, tecnológicos,
informacionales, etc., de calidad, y a la satisfacción de las necesidades básicas de toda la
ciudadanía.
La transformación de las bases institucionales y de los procedimientos de gestión pública
en la perspectiva de acercar el Estado a la influencia democrática de la sociedad y volverlo
así susceptible de permanente escrutinio y control popular.
La promoción del pliego de derechos de participación que garantiza la nueva Constitución
y la puesta en marcha, junto con la sociedad civil, de procesos de formación, educación
y comunicación que amplíen las competencias que los ciudadanos y las organizaciones
sociales requieren para interpelar e interactuar con las instituciones públicas.
El papel afirmativo del Estado adquiere mayor sentido de oportunidad histórica en un
contexto en que la sociedad civil ecuatoriana parece haber agotado parte de sus energías
participativas. Luego de un intenso período de movilización social –en el marco de la
resistencia a las políticas del Consenso de Washington a lo largo de la década de los 90-,
estaríamos, desde los inicios del nuevo siglo, ante un escenario de desactivación de las
dinámicas participativas, asociativas y organizativas. En efecto, si en el año 2001 casi 34 por
ciento de los ecuatorianos manifestaron haber participado en “comités pro-mejoras” o
“juntas de mejoras para la comunidad”, para el año 2008 este indicador se ubica en 26,6 por
ciento, colocando al país por debajo del promedio regional de participación que es del 29,6
por ciento . De igual modo, se observa que si para el 2001 el 5 por ciento de los encuestados
asistía semanalmente a reuniones en dichos comités, en el año 2004 solo lo hacía el 3,8 por
ciento y para el año 2006 este porcentaje se ubicaba en 2 puntos. La tendencia se repite para
otras instancias asociativas. (Senplades, poblacion del Ecuador, 2009:376).
Ante tal escenario, el rol proactivo que pueda cumplir el Estado en la promoción de la
participación social aparece como una tarea ineludible. Ello debe darse en el marco del
respeto irrestricto a los principios de pluralismo, autonomía y auto-determinación que se
tejen desde la sociedad civil. Dicho respeto depende, a su vez, de fijar con claridad los
criterios y las condiciones -espacios, procedimientos, contenidos, fines- en que van a
36
desenvolverse las interacciones entre sociedad y Estado. La Constitución establece una
multiplicidad de instancias y mecanismos para canalizar tal interacción.
Ello supone que la transformación del Estado ecuatoriano en un Estado participativo se sitúa
en el corazón del proceso para contribuir a la (re) construcción del poder ciudadano y al
incremento del protagonismo social. Tres líneas de acción estratégica deben ser movilizadas
en esta perspectiva:
El reconocimiento democrático de todos los espacios y dinámicas de organización y
participación ciudadana –tengan o no ciertos niveles de institucionalización- y la creación
explícita, donde no existan, de nuevos espacios y arreglos institucionales en que pueda
producirse la interfaz entre sociedad y estado. En tales espacios, movimientos, asociaciones,
ciudadanos y agentes e instituciones gubernamentales encaran procesos de negociación y
deliberación pública que orientan la toma colectiva de decisiones en diversas esferas
temáticas. En tales esferas se construye el interés general. La nueva Carta Magna habla, en
este sentido, de la obligatoria creación -en todos los niveles de gobierno- de instancias de
participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y
representantes de la sociedad civil encargadas de elaborar las líneas estratégicas de las
políticas públicas, mejorar la calidad de la inversión pública, definir agendas de desarrollo,
elaborar presupuestos participativos y propiciar procesos de rendición de cuentas (Art. 100
y Art. 279). El Gobierno Nacional –y los gobiernos locales- deberán transformar sus modos
de funcionamiento y sus procedimientos de gestión de cara a dar cabida a tales instancias de
participación social, deliberación pública, y control popular.
La construcción y puesta en funcionamiento del sistema nacional descentralizado de
planificación participativa del desarrollo aparece como un elemento de fundamental
importancia para refundar las bases y los procedimientos del Estado participativo. Las tareas
estatales de planificación –en una lógica que busca no anteponer las directrices del Estado a
la sociedad y al mercado- suponen un proceso de diálogo, convergencia, negociación y
conflicto entre los múltiples actores sociales y gubernamentales que se desenvuelven en el
nivel nacional, regional y local de la política. Así entendida, la planificación participativa y
descentralizada supone articular las dimensiones territoriales y sectoriales de la política
mientras se abre una deliberación democrática, entre la sociedad y el Estado, sobre las
definiciones de los grandes objetivos nacionales. Lo técnico y lo político se articulan –en
todos los niveles de gobierno- en torno a la participación abierta de los ciudadanos y las
37
organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma colectiva de decisiones sobre
los intereses estratégicos de la nación.
La promoción de la economía social y solidaria mediante la participación directa de
asociaciones en la organización de diversos aspectos de la actividad económica. La
economía social se caracteriza por buscar, prioritariamente, la satisfacción de las necesidades
humanas y no la maximización de las ganancias. Promover la economía social implica,
además, que el Estado proteja y financie determinados tipos de producciones social y
cooperativamente organizadas (asociaciones artísticas, cooperativas de comercio justo, redes
de cuidado a ancianos, niños, etc.) con el fin de que la gente que trabaja en tales circuitos
alcance niveles de vida adecuados. La extensión de la esfera de economía social y solidaria
arraiga el principio de la participación y la cooperación en las bases de la sociedad y
contribuye así a fundar, desde abajo, la transformación participativa del Estado.
Ecuador aparece, al mismo tiempo, como el país en que más personas (52%) señalan no
haber participado nunca en ningún tipo de organización ni política, ni social (Senplades,
poblacion del Ecuador, 2009:376) . Igual sucede con lo relativo a la participación en
protestas o “manifestaciones autorizadas”: apenas un 5 por ciento de los ecuatorianos afirma
haber tomado parte en este tipo de espacio participativo –el más bajo de la región. Dicho
porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han “participado en cualquier
tipo de protesta en los últimos 5 años”. Al observar la participación ciudadana en los
gobiernos locales –tal vez la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la
participación social – la tendencia se repite: en los últimos siete años, la participación en el
gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del 10.8 en el 2001, al 5,7 en
el 2008. (latinobarómetro, 2008).
1.4. Organización de territorio y competencias de los gobiernos autónomos
descentralizados (gad)
1.4.1. Clasificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados conforme a la ley
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) son instituciones descentralizadas que
gozan de autonomía política, administrativa y financiera, y están regidos por los principios
de solidaridad, subsidiariedad, equidad, interterritorial, integración y participación
ciudadana(DNP, 2007:1). Los GAD están organizados de la siguiente manera:
a. Gobiernos autónomos Descentralizados; y
38
b. Regímenes especiales.
Los Gads pueden ser:
a. Regionales: corresponden a los gobiernos de las regiones territoriales del Ecuador.
b. Provinciales: pertenecen los gobiernos de las provincias conocidos como Consejos
Provinciales.
c. Cantonales: son los cantones, llamados también municipios.
d. Parroquiales: cada parroquia rural es un gobierno autónomo con competencias propias
en coordinación con los Gobiernos Provinciales y el Municipio. (Delcourt, 2009, pág. 389)
Los regímenes especiales son dictados por la Ley por la naturaleza administrativa del
gobierno. Se pueden notar en los distritos metropolitanos de Quito y Guayaquil por su
población y competencias. En el caso de la ciudad de Quito, es además de capital de la
República del Ecuador, capital de la provincia de Pichincha y acoge todo el aparato estatal
a nivel nacional.
1.4.2. Competencias y funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 242 menciona que “el Estado se
organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales”.
Adicionalmente, el artículo 238 destaca que constituyen gobiernos autónomos
descentralizados (GAD) las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los
concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales. (Nacional G. ,
2007). Posteriormente, el capítulo tercero desde el artículo 251 hasta el artículo 274 trata lo
relacionado a los GAD, incluyendo sus competencias, las cuales las define como las
siguientes:
De los GAD regionales:
1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y
parroquial.
2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos
de cuenca, de acuerdo con la ley.
3. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal en tanto
no lo asuman las municipalidades.
39
4. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.
5. Otorgar personería jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carácter
regional.
6. Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y
transferencia de tecnologías, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la
planificación nacional.
7. Fomentar las actividades productivas regionales.
8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.
9. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
10. - De los GAD provinciales:
11. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional,
cantonal y parroquial.
12. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las
zonas urbanas.
13. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.
14. La gestión ambiental provincial.
15. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
16. Fomentar la actividad agropecuaria.
17. Fomentar las actividades productivas provinciales.
18. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
- De los GAD municipales:
19. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional,
provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y
rural.
20. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
21. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
22. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y
aquellos que establezca la ley.
40
23. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de
mejoras.
24. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio
cantonal.
25. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y
educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y
deportivo, de acuerdo con la ley.
26. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del
cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
27. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
28. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de
ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
29. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar,
riberas de ríos, lagos y lagunas.
30. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se
encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
31. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.
32. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
- Y de los GAD parroquiales rurales:
1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en
coordinación con el gobierno cantonal y provincial.
2. Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los
espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en
los presupuestos participativos anuales.
3. Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad
parroquial rural.
4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la
biodiversidad y la protección del ambiente.
5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o
descentralizados por otros niveles de gobierno.
6. Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás
asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base.
7. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
41
8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.
1.4.3. Naturaleza Jurídica de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
La naturaleza de los GADs tiene su origen en la Constitución de la República del Ecuador
(Nacional G. , 2007). El artículo 242 menciona que “el Estado se organiza territorialmente
en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales”. Las funciones y competencias
precisadas en el subtítulo anterior se fundamentan en los principios de organización,
planificación y solidaridad entre GADs. Según el Art. 238. Posteriormente, el capítulo
tercero desde el artículo 251 hasta el artículo 274 trata lo relacionado a los GAD, incluyendo
sus competencias (Nacional G. , 2007).
El propósito principal de establecer esta división administrativa de competencias es la de
generar mayor desarrollo entre las circunscripciones territoriales y se establezcan procesos
de participación ciudadana más cercanos por parte de sus moradores que los conviertan en
potenciales líderes de la política nacional desde espacios reducidos geográficamente.
1.4.4. Modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de
planificación y gestión territorial.
La inequidad se expresa en el territorio. Las brechas en cuanto a calidad de vida y la
satisfacción de necesidades básicas se han agravado según las diversas formas de expresión
territorial que adopta la economía y la asignación de recursos, particularmente conflictiva
cuando no existe coordinación entre el nivel central y los gobiernos autónomos
descentralizados (Alicia, 2006).
La política de descentralización implementada en el Ecuador durante las décadas previas no
ha tenido éxito por falta de institucionalidad, carencia de un marco legal adecuado,
resistencia de los ministerios a ceder funciones, y limitadas capacidades de los gobiernos
locales de asumir nuevas competencias. Frente al fracaso de este proceso, se inscribe la
actual propuesta frente a la necesidad de desarrollar un nuevo patrón de hacer políticas que
modifiquen las reglas, procedimientos, expectativas y concepciones de la relación entre el
Estado central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
La descentralización debe ser entendida como una estrategia de organización del Estado para
el eficiente cumplimiento de sus fines y para garantizar los derechos de la ciudadanía en
cualquier parte del país, a través de la transferencia de poder político como de recursos y
competencias del Estado central a los demás niveles de gobierno (DNP, 2007:1).
42
La gestión territorial comprende básicamente los modos de implementar una política pública
en un territorio específico. Mientras tanto, la descentralización alude a la eficiencia y eficacia
en la aplicación de la política pública; a los actores tanto públicos como privados que llevan
adelante este proceso y cómo éstos se organizan para alcanzar su fin; a la planificación
territorial; a los recursos necesarios; y, a la ejecución, seguimiento y evaluación de los
programas y proyectos enmarcados en la planificación establecida. Desde esta perspectiva,
este capítulo aborda los temas concernientes al modelo de gestión descentralizado y
desconcentrado, que se impulsa actualmente en busca de una nueva gestión pública eficiente,
lo inherente a la planificación del desarrollo y al ordenamiento territorial; y, la gestión
territorial en sí misma.
Si bien la mayoría de gobiernos autónomos descentralizados ha desarrollado diversos
instrumentos de planificación, éstos no han logrado aplicarse efectivamente en la gestión de
sus territorios por distintas causas. Esos instrumentos no presentan la calidad suficiente en
su enfoque o contenidos, dada la escasa información oportuna y desagregada; no previeron
mecanismos de gestión, control y seguimiento; no contaron con el respaldo político interno;
no guardaban sindéresis con las políticas territoriales del gobierno central; y,
fundamentalmente, no contaron con la apropiación de los actores públicos y privados en sus
respectivos ámbitos.
En este contexto, el Plan se posiciona como el instrumento orientador del presupuesto, la
inversión pública, el endeudamiento; y como el instrumento de las políticas públicas que
permitirá coordinar la acción estatal de los distintos niveles de gobierno, particularmente en
lo que respecta a la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, así como a la
planificación como garantía de derechos y como elemento articulador entre territorios.
Asimismo, es necesario ubicar a la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial en
el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. En relación a
los procedimientos de planificación, actualmente en el país se están construyendo
herramientas e instrumentos que interactúan en el establecimiento de las prioridades del
desarrollo territorial, la producción y acceso a información para la toma de decisiones, la
asignación de recursos, la gestión de las políticas públicas y la evaluación de resultados en
cada uno de los niveles de organización territorial del país.
1.5 Conclusiones Parciales del Capítulo.
43
La estrecha relación que existe entre el ordenamiento territorial y la planificación del
desarrollo lleva a la conclusión de que un proceso, que determine productos integrados, que
regule la inversión pública y el ordenamiento territorial, sobre la base de una gestión
cohesionada y una participación ciudadana directa, resultará más eficiente y eficaz.
Las tendencias recientes a nivel internacional con respecto a las herramientas y los
procedimientos de ordenamiento territorial están dirigidos a una disposición más dinámica
o pro-activa hacia la gestión del espacio físico y de las actividades humanas sobre el mismo.
Estas tendencias responden a una necesidad de dar seguimiento permanente a las actividades
humanas, sus requerimientos e impactos, y confrontan la ineficacia de herramientas
tradicionales, particularmente, los planes de uso de suelo, como el único producto final con
valor jurídico para el ordenamiento de los territorios.
Es por ello que la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial constituyen
parte de un mismo proceso continuo y cíclico, que pudiera tener diversas fases o ciclos de
planificación, y de una gestión del territorio con procesos permanentes de monitoreo, ajuste
y evaluación, cuyo objetivo busca orientar las intervenciones para mejorar la calidad de vida
de la población y definir políticas, programas y proyectos que sean de aplicación en el
territorio.(Muñoz F. y., 2007)
44
CAPÍTULO II. MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA
PROPUESTA.
2.1. Modalidad Cualitativa
La modalidad de investigación adoptada para el desarrollo del presente trabajo investigativo
es del orden cualitativo ya que por su naturaleza trata de buscar las causas reales de los
fenómenos existentes; al analizar la problemática, interpretar los enfoques y emitir criterios.
2.2. Tipos de Investigación
Bibliográfica: Porque mediante la búsqueda de información permitirá recopilar,
organizar, y valorizar los diferentes enfoques sobre el tema que se analiza.
Descriptiva: Mediante la realización del diagnóstico se observará y analizará la
situación en que se desarrollan las disposiciones constitucionales y legales del Plan
Nacional del Buen Vivir en los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
2.3 Métodos
2.3.1 Inductivo-Deductivo
La investigación parte de las disposiciones constitucionales en relación con las normas
establecidas en el Plan Nacional del Buen Vivir.
2.3.2 Analítico-Sintético
Luego de realizar el estudio del problema en su contexto general se sintetizará el problema
descomponiéndolo en sus partes principales que permitan reconocer las características del
Plan Nacional del Buen Vivir que contribuya a elaborar el análisis jurídico.
2.3.3 Histórico-Lógico
Se hará uso de este método porque se requiere conocer los antecedentes de los hechos del
pasado comparándolos con las acciones que demanda la sociedad actual de acuerdo a su
nueva realidad.
45
2.4 Técnicas
2.4.1 La encuesta
Se aplicó la encuesta cerrada aplicada a las autoridades de los gobiernos autónomos
descentralizados y a los presidentes de los barrios del cantón Ibarra.
2.4.2 El fichaje
Se utilizará esta técnica como apoyo a la recolección de información bibliográfica y
hemerográfica sobre las acciones realizadas por los gobiernos autónomos descentralizados
en materia de Buen Vivir, así como la teoría filosófica que está implícita en el concepto del
Buen Vivir.
2.5 Herramientas
La herramienta que se aplicará para esta investigación es:
2.5.1 El cuestionario
Se elaboró un cuestionario de diez preguntas cerradas para conocer el nivel de conocimiento
que tienen las autoridades de los GADs y los presidentes de los barrios del cantón Ibarra
sobre las competencias constitucionales de los GADs y su relación con el Plan Nacional del
Buen Vivir.
2.5.2 Ficha bibliográfica
Que permitirá recopilar información relevante que luego será materia para el análisis jurídico
que se propone en este trabajo.
2.6 Población y muestra
2.6.1 Población
UNIDAD DE OBSERVACIÓN CANTIDAD
Alcalde 1
Miembros de GADS parroquiales 6
Presidentes de Barrios del cantón Ibarra 36
TOTAL 43
FUENTE: PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBARRA
ELABORADO: JIMENA TERÁN
46
2.6.2 Muestra
UNIDAD DE OBSERVACIÓN CANTIDAD
Alcalde 1
Miembros de GADS parroquiales 7
Presidentes de Barrios del cantón Ibarra 12
TOTAL 20
FUENTE: PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBARRA
ELABORADO: JIMENA TERÁN
La muestra se tomó al azar considerando los barrios más populosos del cantón Ibarra y las
parroquias rurales con mayor número de habitantes.
47
2.7 Descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación
1.- ¿Conoce usted qué son las Mancomunidades entre los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales?
Tabla Nº 1 Concepto de Mancomunidades
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 14 70%
NO 6 30%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 1 Concepto de Mancomunidades
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados, el 70% conocen lo que son las mancomunidades y, mientras
que el 30% tienen desconocimiento de ello.
Interpretación: Se evidencia que la gran mayoría de encuestados conoce el concepto y
beneficios de la conformación de mancomunidades y entre los Gobiernos Autónomos
Descentralizados en el cantón Ibarra, mientras que una minoría de los encuestados no tienen
idea acerca de la conformación de las mancomunidad en la parroquia, por tal razón
desconocen sobre la existencia de las mancomunidades en el Ecuador.
CONCEPTO DE MANCOMUNIDADES
1
2
48
2.- ¿Además de la Constitución, conoce usted de alguna base legal que permita el desarrollo
de las competencias y su relación con el Plan Nacional del Buen Vivir entre los gobiernos
autónomos descentralizados?
Tabla Nº 2 Base Legal
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 12 60%
NO 8 40%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 2 Base Legal
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 60% manifiestan que conocen de otra base legal, además de
la Constitución que respalde la gestión de los GADs, mientras que el 40% no tienen
conocimiento de otra fuente legal que la respalda.
Interpretación: Como podemos Observar en los resultados de las encuetas realizadas la
mayoría sabe que existe una base legal que respalde la gestión de los GADs, en este caso
sería el COOTAD, mientras que el porcentaje restante de los encuestados desconoce de la
base legal para sus competencias.
BASE LEGAL
1
2
49
3.- ¿Conoce Usted sobre las disposiciones de COOTAD (Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización), respecto de las competencias
legales que tienen los GADS?
Tabla Nº 3 El COOTAD
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 14 70%
NO 6 30%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 3 El COOTAD
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 70% conocen las disposiciones del COOTAD, respecto a
las competencias que tienen los GADs, mientras que el 30% expresan no conocer las
disposiciones del Código
Interpretación: podemos indicar que la mayoría de los encuestados, conoce sobre las
disposiciones del COOTAD en aquellos ámbitos en los GADs que se puede aplicar el
mencionado Código; mientras que la minoría asegura no saber lo que es el COOTAD, lo que
evidencia una falta de difusión del COOTAD.
DISPOSICIONES DEL COOTAD
1
2
50
4.- ¿Conoce usted cuáles son las funciones de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados?
Tabla Nº 4 Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 16 80%
NO 4 20%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 4 Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 80% manifiestan que saben lo que son las
Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, mientras que el 20% aseguran no
saber lo que son las Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Interpretación: Podemos verificar que la mayoría de las Autoridades y Presidentes de los
Barrios, conocen las Funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, por tal
motivo las Autoridades y Presidentes saben cómo aplicar dichas funciones, mientras que por
otro lado una minoría no tiene conocimiento del tema investigado y mucho menos acerca de
las funciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
FUNCIONES DE LOS GADs
1
2
51
5.- ¿Conoce usted qué son los Consejos de Participación?
Tabla Nº 5 Consejos de participación
OPCIÓN NÚMERO DE
ENCUESTADOS
PORCENTAJE
SI 15 75%
NO 5 25%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 5 Consejos de participación
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 75% tienen total conocimiento de lo que son los Consejos
de participación, mientras que el 25% expresan que no tienen conocimiento sobre los
mismos.
Interpretación: Se puede mostrar que la mayoría de encuestados conocen totalmente en qué
consisten, cuál es su finalidad, qué son, y para qué sirven los Consejos de Participación,
mientras que en un mínimo porcentaje desconocen los beneficios, conceptos, finalidad y
funciones, que estos tienen dentro de los Gads, cantonal y parroquiales.
CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN
1
2
52
6.- Conoce usted si se ha desarrollado algún proyecto sobre el Buen Vivir en el cantón Ibarra
o en cualquiera de las parroquias rurales?
Tabla Nº 6 Proyecto de Buen Vivir
OPCIÓN NÚMERO DE
ENCUESTADOS
PORCENTAJE
SI 17 70%
NO 3 30%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 6 Proyecto de Buen Vivir
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 70% manifiestan que se ha desarrollado proyectos mientras
que el 30% expresan que desconocen de propuestas para realzar este tipo de proyectos.
Interpretación: Se puede exhibir que la mayoría de encuestados conocen sobre Proyectos
de Buen Vivir que se ha dado en el cantón Ibarra y están de acuerdo en la aplicación; mientras
tanto un pequeño porcentaje desconoce del proyecto que se pretende aplicar en este cantón.
PROYECTOS DEL BUEN VIVIR
1
2
53
7.-¿Considera usted que con la aplicación de las disposiciones emanadas en el Plan Nacional
del Buen Vivir 2013-2017 se mejoraría la autogestión?
Tabla Nº 7 Aplicación del PNBV
OPCIÓN NÚMERO DE
ENCUESTADOS
PORCENTAJE
SI 15 75%
NO 5 25%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 7 Aplicación del PNBV
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: Del número total de encuestados el 75% está de acuerdo con que la aplicación del
Proyecto Nacional del Buen Vivir mejoraría la autogestión, mientras que el 25% consideran
que no tiene mayor incidencia.
Interpretación: La mayoría de encuestados está en total acuerdo con la aplicación del
Proyecto nacional del Buen Vivir ya que mejorará sus condiciones de vida, y un menor
porcentaje de los encuestados considera de poca relevancia el plan en mención.
APLICACIÓN DEL PNBV
1
2
54
8.- ¿Conoce usted si existe presupuesto asignado, por parte del Estado
Ecuatoriano, para la conformación la aplicación del Plan Nacional del Buen Vivir, entre los
gobiernos autónomos y descentralizados?
Tabla Nº 8 Asignación de Presupuesto
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 16 80%
NO 4 20%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 8 Asignación de Presupuesto
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 80% aseguran que existe presupuesto asignado para la
aplicación de proyectos que tienen relación con el PNBV; mientras que el 20% expresan que
si conocen de la asignación de presupuesto por parte del estado.
Interpretación: De acuerdo a los resultados de las encuestas realizadas, se conoce que el
Estado Ecuatoriano asigna el presupuesto para la aplicación del PNBV; y el porcentaje
restante de la totalidad de los encuestados desconoce si el Estado tiene asignado presupuesto.
ASIGNACIÓN DE PRESUPUESTO
1
2
55
9.- ¿Está usted de acuerdo, con que los GADs generen proyectos sustentables de Buen Vivir
que fortalezcan su competencia como dispone la Constitución de la República del Ecuador?
Tabla Nº 9 Creación de Proyectos sustentables de los GADs.
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 18 90%
NO 2 10%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 9 Creación de Proyectos sustentables de los GADs
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 90% manifiestan que están de acuerdo con la generación de
proyectos sustentables en el cantón Ibarra; mientras que el 10% no están de acuerdo con la
propuesta.
Interpretación: Los encuestados están de acuerdo con la generación de proyectos
sustentables que tienen como fin poner de relieve los objetivos del PNBV, mientras un
porcentaje minoritario no considera necesaria esta propuesta.
PROYECTOS DE LOS GADs
1
2
56
10.- ¿Apoyaría usted, a la consecución de las metas propuestas por los GADs,
particularmente los del cantón Ibarra?
Tabla Nº 10 Apoyo a la consecución de metas de los GADs
OPCIÓN Nº DE ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 18 90%
NO 2 10%
TOTAL 20 100%
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del cantón
Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Gráfico Nº 10Apoyo a la consecución de metas de los GADs
FUENTE: Encuestas aplicadas a las Autoridades y los Presidentes de los barrios del
cantón Ibarra.
REALIZADO POR: Jimena Terán
Análisis: De los encuestados el 90% están de acuerdo en apoyar la gestión de los GADs;
mientras que el 10%expresan no ven como importante apoyar.
Interpretación: Según las respuestas obtenidas de los encuestados tienen total
disponibilidad y apoyarían la gestión de los GADs y en minoría pocas personas no apoyan
la gestión debido a que no están seguros que serán de beneficio para el cantón.
APOYO A LOS GADs
1
2
57
2.8. Conclusiones parciales del capítulo.
Elaborado el instrumento de investigación y aplicado a la población seleccionada que está
constituida por los presidentes de los barrios más populosos del cantón Ibarra y las
parroquias rurales con mayor número de habitantes se concluye lo siguiente:
La participación ciudadana es un derecho las y los ciudadanos deben ser parte de la toma
de decisiones, de la planificación y la gestión de los asuntos públicos, así como del control
popular de las instituciones del Estado.
La participación de la población en la formulación de políticas públicas es un elemento
fundamental para la realización de los derechos del Buen Vivir. En este sentido, es una
prioridad recoger la voz de aquellos que en escasas ocasiones han tenido la oportunidad de
expresar sus sueños, aspiraciones y cosmovisiones; pero también es un deber establecer
canales de diálogo con la ciudadanía organizada a fin de fortalecer la democracia.
Finalmente, un cambio de los modos de gestión pública hacia modelos de cogestión
requiere mecanismos permanentes de participación pública, que mejoren la capacidad de
incidencia y control social sobre la acción estatal. Para ello, se han implementado espacios
ciudadanos que velen por el buen desempeño, sugieran modificaciones y observen todo el
ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan Nacional para el Buen Vivir, y de los
programas y proyectos que se ejecutan en el territorio.
58
CAPÍTULO III. DESARROLLO DE LA PROPUESTA.
3.1. Introducción.
Mucho se ha dicho en el Ecuador, principalmente en círculos no académicos, sobre una
supuesta dualidad entre la teoría y la práctica. Se dice que la teoría tiene su camino y su
lógica particular, alejado del camino real, de la práctica del día a día. En función de esta
diferenciación, se ha pretendido establecer, por algunos, un divorcio ≪conceptual≫ entre lo
teórico y lo práctico. Nada más contraproducente para una sociedad que pretende conseguir
objetivos a largo plazo obedeciendo a estructuras y principios básicos que aseguran el bien
común.
Una diferenciación de este tipo solamente demuestra el poco grado de seriedad que, en la
cultura académica ecuatoriana —y en especial en la jurídica—, se otorga a las
investigaciones de carácter teórico. La teoría, necesariamente, debe ser el fundamento de la
práctica, no solamente porque se nutre incansablemente de ella, sino, además, porque le
otorga un norte, un punto de destino, una hoja de ruta que permite salvaguardar ciertos
intereses superiores del ordenamiento jurídico. Si la teoría se desvincula de la práctica se
pierde aquella dirección superior sobre objetivos generales para toda la sociedad. Esto tiene
como nefasta consecuencia que las practicas diarias, que obedecen a necesidades
coyunturales, se pierdan y difuminen en la consecución de medidas cortoplacistas y no
obedezcan a una estructura superior que garantice la funcionalidad de todo el sistema social,
en su conjunto.
3.1.1Objetivo general.
Elaborar un análisis jurídico de las competencias que la Constitución le otorga a los GADs
en relación a los objetivos del Buen Vivir.
3.1.2Justificación.
Este trabajo de investigación nace, en primer lugar, como una expresión de rechazo a esta
pretendida dualidad ente la teoría de la práctica.
La práctica debe necesariamente fundamentarse en presupuestos teóricos que la dirigen,
canalizan y orientan para la consecución de una finalidad superior y común. Por otro lado,
este trabajo es una manifestación de esa inexcusable necesidad de profundizar en la
59
concepción y las nociones teóricas que sobre descentralización maneja la actual Constitución
de la República del Ecuador —CRE— aprobada en el año 2008.
3.2 Desarrollo de la propuesta
3.2.1 La descentralización en un estado unitario
La adecuada comprensión de la naturaleza y alcance de la facultad normativa de los
gobiernos autónomos descentralizados requiere del análisis previo de algunos aspectos
institucionales básicos que se refieren a la forma del Estado ecuatoriano y a la
descentralización.
En primer término, debe tenerse presente que el art. 1 de la Constitución define al Ecuador
como un Estado unitario que “Se organiza en forma de república y se gobierna de manera
descentralizada”. El Estado unitario, como explica Jorge Rodríguez Zapata: “Está dotado de
un centro único de impulsión política, que acumula la totalidad de las atribuciones y
funciones que corresponden a la persona jurídica estatal y consta de un solo aparato
gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado”(ZAPATA, 1996).
Como características del Estado unitario pueden enumerarse las siguientes, según destaca
Vladimiro Naranjo Mesa:
a) Tiene un solo sistema de órganos de gobierno, que actúan sobre todo el territorio nacional.
Esto explica que en el Ecuador no haya más que un órgano Ejecutivo, un Legislativo y un
Judicial.
b) Rige una sola Constitución y unas mismas leyes en todo el territorio nacional, de tal modo
que no caben constituciones y leyes locales.
c) Domina la centralización política, que se traduce en la unidad de mando supremo y en la
uniformidad de la legislación, de la administración de justicia, y en general, de las decisiones
de carácter político (NARANJO, 2000).
Por ello, el carácter de Estado unitario que tiene el Ecuador, como anota Julio César Trujillo:
“no es obstáculo para que el ejecutivo central se despoje de ciertas y determinadas funciones
y las encargue a entidades creadas específicamente para ello, como personas jurídicas
60
distintas del Estado; hecho que se lo conoce como descentralización
administrativa”(TRUJILLO, 1994).
La descentralización no es incompatible con la estructura constitucional de un Estado
unitario, pues, a diferencia de lo que ocurre con un Estado federal, tal descentralización no
es de carácter político, sino de naturaleza administrativa. En otros términos, la
descentralización en el Estado unitario no es de tal intensidad que otorgue a las entidades
descentralizadas tal grado de autonomía política que se manifieste en la existencia de
instituciones y ordenamientos jurídicos locales.
Gustavo Penagos destaca que la descentralización comprende diversos grados de libertad en
la toma de decisiones, en la gestión de intereses propios mediante autoridades también
propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y a la ley.
Por último, como observa Javier Pérez Royo, la descentralización política requiere
ineludiblemente de una autonomía económica, que incluso puede llegar al otorgamiento de
un poder tributario local. Es obvio que las entidades federativas requieren de medios
económicos para llevar a la práctica las competencias propias que tienen y para atender las
necesidades locales. Un gobierno local autónomo sin recursos es algo ilusorio (PÉREZ,
2002).
3.2.2 La autonomía y la descentralización en la Constitución de 2008
La Constitución desarrolla el nuevo marco de organización, competencias y recursos de los
gobiernos autónomos descentralizados. El Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización COOTAD, aprobado el 20 de octubre de 2010, desarrolla el
respectivo marco constitucional, compila y sistematiza en un solo cuerpo legal todas las
leyes existentes: Régimen Municipal, Régimen Provincial y la ley de Juntas Parroquiales,
así como las leyes de financiamiento de los gobiernos autónomos descentralizados.
Entre los elementos novedosos la Constitución ecuatoriana vale destacar:
Reconoce cuatro niveles de gobierno descentralizado: regiones, provincias, cantones y
parroquias. Enfatiza en el gobierno regional como nivel intermedio y en los municipios como
nivel local, otorgándoles un mayor número de competencias, aunque reconoce a las
provincias y parroquias por su peso histórico y su cercanía a la población. La Constitución
61
establece además el régimen de gobiernos especiales, en los casos que por razones
demográficas, étnicas o ambientales, puedan crearse esos gobiernos, mismos pueden ser los
distritos metropolitanos, las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y
negras, y el caso particular de Galápagos, con un Consejo de Gobierno, en tanto que la región
amazónica es un territorio especial sin gobierno.
Reconoce el rol protagónico de la ciudadanía en forma individual y colectiva a través del
ejercicio del derecho a la participación en todo el ciclo de la política pública: planificación,
presupuestación, ejecución y evaluación; y en todos los niveles y sectores de gobierno:
gobierno central, regional, provincial, cantonal y parroquial, estableciendo que el régimen
político del país tiende a modificarse desde la democracia representativa hacia la democracia
participativa.
La Constitución establece las competencias exclusivas asignadas a los gobiernos autónomos
descentralizados, según sus niveles de gobierno.
El COOTAD desarrolla las competencias exclusivas delimitando específicamente las
facultades que se atribuyen a cada nivel de sobre los sectores de: vialidad, tránsito y
transporte, gestión de la cooperación internacional, gestión de las cuencas hidrográficas,
riego, fomento de la seguridad alimentaria, fomento de actividades productivas
agropecuarias, gestión ambiental, prestación de servicios públicos, infraestructura física y
equipamientos de salud, educación y otros.
Además tienen competencia exclusiva para conformar y administrar catastros inmobiliarios,
el servicio de socorro y extinción de incendios, la explotación de materiales de construcción,
el registro de la propiedad, el otorgar personalidad jurídica a las organizaciones sociales, el
cuidado y preservación del patrimonio arquitectónico, cultural y natural, y finalmente, la
promoción de la organización ciudadana y vigilancia ejecución de obras.
El Consejo Nacional de Competencias determina el Plan Nacional de Descentralización para
la entrega progresiva de las competencias exclusivas y la transferencia de nuevas
competencias adicionales de los sectores descentralizados del gobierno central. El plazo
para la plena asunción de las competencias exclusivas es de cuatro años y para la
transferencia de competencias adicionales es de ocho años.
62
El COOTAD ha desarrollado en forma exhaustiva el título sobre la financiación,
propendiendo a mejorar las posibilidades de generación de recursos propios y a establecer
una metodología más equitativa para las transferencias ordinarias del gobierno central, a
favor de los gobiernos locales. Las fuentes de financiamiento de los gobiernos autónomos
descentralizados son:
1) La participación en el Presupuesto General de Estado;
2) Los ingresos propios obtenidos mediante tasas, sobretasas y contribuciones especiales
de mejoras, además de los impuestos predial y a la plusvalía;
3) Las transferencias del gobierno central por la participación en las rentas de la
explotación de los recursos naturales no renovables;
4) Los ingresos obtenidos mediante el endeudamiento público o la emisión de títulos
valores;
5) Las donaciones, legados, utilidades y rendimientos de inversiones, y los ingresos
obtenidos mediante rifas, loterías y otros.
El objetivo principal de las transferencias es lograr una “canasta” igualitaria de servicios
básicos para todas las personas independientemente del lugar de su residencia. Por ello se ha
propuesto un sistema de crecimiento de las transferencias en dos velocidades: (i) Para los
gobiernos autónomos descentralizados que tienen mejor cubiertas sus necesidades básicas,
el ritmo será más lento; (ii) Para los que tienen mayores necesidades básicas insatisfechas el
ritmo de crecimiento de sus recursos transferidos tendrá una mayor rapidez.
Lo ideal para lograr una asignación equitativa de los recursos es la aplicación del modelo de
transferencia basado en el costeo de las competencias, el COOTAD ha establecido un
modelo de “reparto” de las transferencias, favoreciendo en el mismo la ponderación de los
indicadores de mayor impacto social, como factor de equidad.
Los gobiernos autónomos descentralizados deben apuntalar la consolidación del Consejo
Nacional de Competencias (CNC) porque constituye la pieza central y la garantía del proceso
descentralizador. El rol determinante del CNC demanda un desarrollo institucional potente
con equipos de expertos para la definición de las matrices de competencias descentralizablez,
la formulación del Plan Nacional de Descentralización, la asistencia jurídica para resolver
los conflictos de competencias, el sistema de capacitación para la consolidación de los
gobiernos autónomos descentralizados a fin de que puedan asumir nuevas competencias y el
63
análisis financiero para establecer el costeo de competencias. Contribuir a la consolidación
de este organismo es sin duda una tarea prioritaria para el conjunto de los gobiernos
autónomos descentralizados.
3.2.3 Naturaleza de las normas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
De conformidad con el art. 238, los gobiernos autónomos descentralizados –como los
denomina la nueva Constitución– gozan de “autonomía política, administrativa y
financiera”, y se rigen “por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad
interterritorial, integración y participación ciudadana”. Este sistema de organización
territorial se acompaña del correspondiente esquema de distribución de competencias.
El intrincado, e incongruente sistema que incorpora el constituyente, que a pesar de declarar
al Ecuador como Estado unitario habla, al mismo tiempo, de “autonomía política” de los
gobiernos descentralizados, se vuelve más confuso con el art. 240 de la Constitución, que
establece:
Art. 240. Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos
metropolitanos, provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades
reglamentarias.
Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el
ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.
La redacción de la norma transcrita descubre, en primer término, un contraste entre distintos
grados de facultades normativas, pues la que se otorga a las regiones, distritos
metropolitanos, provincias y cantones se califica de legislativa, mientras que la facultad
normativa que corresponde a las parroquias sería tan solo reglamentaria.
En este sentido, el constituyente de Montecristi estaría estableciendo una jerarquía, según la
cual las normas que dicten los gobiernos parroquiales, que son “reglamentarias”, se
subordinarían a las normas que emitan los demás niveles de gobierno (regiones, distritos
metropolitanos, provincias y cantones), pues, en la terminología del Constituyente, estas
normas provienen de una “facultad legislativa”.
64
Por otra parte, en atención a las competencias constitucionales que el art. 267 otorga a los
diferentes gobiernos autónomos descentralizados, es claro que las juntas parroquiales
constituyen el nivel que menos autonomía tiene, y por ende, el que menor capacidad
normativa ostenta, ya que algunas de sus competencias deben ejercerse en coordinación con
los gobiernos provinciales y cantonales, en ejecución de planes de desarrollo, o por
delegación o descentralización de otro nivel de gobierno.
Sin embargo, las denominaciones que emplea el art. 240 de la Constitución no se mantienen
en otras normas constitucionales. En los arts. 262, 263 y 264 –que versan sobre las
competencias de las regiones, provincias y cantones– se utiliza el término genérico
“normas”, pero no se dice “leyes”; mientras que en el art. 267 –que trata sobre las
competencias de las parroquias– se emplean las palabras “acuerdos” y “resoluciones”, pero
no se habla de “reglamentos”. En rigor, las leyes y reglamentos tienen en común ser normas
jurídicas, y, por su parte, los acuerdos y resoluciones no necesariamente incorporan
instrumentos normativos, sino que también pueden contener actos administrativos, es decir,
decisiones que versen sobre un asunto concreto y particular (BENALCAZAR, 2005).
Ahora bien, la expresión “facultades legislativas” de los gobiernos autónomos
descentralizados manifiesta una grave incoherencia del constituyente, pues en un sentido
literal se podría entender que dentro del Ecuador, que se organiza como Estado unitario, se
permite la existencia de legisladores y de leyes locales. ¿Cómo resolver la exquisita
contradicción que nos plantea la ligereza de lenguaje que muestra el constituyente y la
impropia terminología jurídica que utiliza?
Como destaca Miguel Alejandro López Olvera, entre la ley y el reglamento únicamente hay
un punto en común: ser normas de Derecho abstractas e impersonales (LÓPEZ, 2007:78-
79).
En todo lo demás difieren, pues cada figura se somete a un régimen jurídico particular y
propio.15 Este distinto régimen jurídico se observa, no únicamente en aspectos formales
como el procedimiento de elaboración, sino también en la materia que se puede normar.
En efecto, el art. 118 de la Constitución dispone que la Función Legislativa se ejerce por la
Asamblea Nacional, la cual, de conformidad con el número 6 del art. 120, tiene la atribución
de “Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter
65
generalmente obligatorio”. Al referirse a la actividad legislativa, la Constitución no precisa
una limitación de materias o de contenido, pues la ley puede regular cualquier ámbito de la
vida humana en sociedad, sea de derecho público o de derecho privado, sin otro límite que
el impuesto por la normativa constitucional.
Es así, que el art. 132 de un modo abierto establece que “La Asamblea Nacional aprobará
como leyes las normas generales de interés común”.
En contraste, las normas de los gobiernos autónomos descentralizados solo pueden regular
sobre las materias específicas que señalan en los arts. 262, 263, 264 y 266, las que se
circunscriben a los fines y cometidos de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y
municipios. En otros términos, estas normas, a diferencia de las leyes, no pueden innovar el
ordenamiento jurídico más que en el específico ámbito material que precisa el Constituyente.
3.2.4 La Potestad Tributaria
El art. 270 de la Constitución de la República se refiere a los recursos económicos de los
gobiernos autónomos descentralizados y dispone que estos “generarán sus propios recursos
financieros y participarán de las rentas del Estado, de conformidad con los principios de
subsidiaridad, solidaridad y equidad”. Por su parte, los arts. 179, 181, 186 del Código
Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización expresamente confiere potestad
tributaria a los respectivos niveles de gobierno local en lo que se refiere al establecimiento
de tasas y contribuciones especiales.
La potestad tributaria de los gobiernos descentralizados se explica y justifica, en primer
término, como exigencia de la autonomía –sin que importe que sea política como en el
Estado federal o administrativa como en el Estado unitario–, ya que no podría tener una cabal
realización si no se admite la posibilidad de que dichos gobiernos puedan formular sus
presupuestos, generar sus propios recursos, y con ello, financiar el gasto público local. La
autonomía, en suma, lleva consigo un grado de autogestión económica que les permita el
cumplimiento de los fines y funciones que el ordenamiento jurídico encarga a los gobiernos
descentralizados.
La potestad tributaria local, no obstante, tiene precisos límites que están establecidos por la
Constitución y en la ley. En primer término, se circunscribe a las tasas y contribuciones
66
especiales, pero no se extiende a los impuestos, cuya creación se reserva exclusivamente al
órgano legislativo.
La potestad tributaria de los gobiernos autónomos descentralizados para crear tasas y
contribuciones especiales se justifica por la relación que estos tipos de tributos tienen con el
financiamiento de las funciones y cometidos que realiza la autoridad local, la prestación de
servicios públicos y la realización de obras públicas. En efecto, como define Giuliani
Fonrouge, la tasa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por una persona
pública y relacionada con la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés
público que afecta al obligado.20 El hecho imponible de la tasa, justamente, es provocar la
actividad de la autoridad pública en sus funciones de derecho público (por ejemplo, solicitar
un permiso de construcción, de funcionamiento de un local comercial, pedir una
certificación, etcétera), o bien, la prestación efectiva o potencial de un servicio público en
beneficio de los vecinos (agua potable, alcantarillado, bomberos, etcétera).21 Es evidente
que la posibilidad de que los gobiernos descentralizados creen tasas se admite porque estas
entidades públicas, que son autónomas y tienen atribuidas diversas competencias, realizan
diversos actos, que en cuanto implican gasto público local, requieren del financiamiento que
proviene de la figura tributaria de la tasa.
Las contribuciones especiales de mejora, por su parte, son tributos que se deben en razón de
los beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas
o de especiales actividades que realiza la autoridad pública (FONROUGE, 2007).
Igual justificación que la antes expuesta sobre la tasa puede aplicarse a la contribución
especial de mejora, pues los gobiernos descentralizados tienen competencia para realizar
diversas obras públicas que pueden financiarse con este tipo de tributo, como es el caso de
calles, parques y diversas construcciones de interés público.
Por último, cabe observar que la facultad de crear tributos mediante instrumentos normativos
locales –es decir, mediante instrumentos jurídicos de rango reglamentario–comporta una
excepción al principio de legalidad tributaria, según el cual los tributos únicamente pueden
establecerse mediante un instrumento jurídico normativo de rango legal. No obstante, el art.
301 de la propia Norma Suprema, al delinear dicho principio fundamental de la tributación,
aclara que “Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con la
ley”. Esto determina, por ende, que la potestad tributaria de los gobiernos autónomos
67
descentralizados, en cuanto se ejerce mediante un instrumento de rango reglamentario, se
subordina a la legalidad, y que no es absoluta ni arbitraria, sino que encuentra sus límites en
los parámetros fundamentales que el legislador determina y especifica.
3.2.5 La participación ciudadana
La participación de la ciudadanía reviste enorme importancia pues se trata de un proceso
político que podría reconfigurar el carácter del régimen político ecuatoriano y que no está
exento de riesgos y conflictos. Además, la participación ciudadana constituye una base para
que los gobiernos autónomos descentralizados se consoliden y alcancen el desarrollo
institucional y social necesario para asumir nuevas competencias.
Los gobiernos autónomos descentralizados deben trabajar en lo inmediato en la elaboración
de los sistemas locales de participación ciudadana que encaminen la energía ciudadana en
una lógica colaborativa y no confrontativa. Debe existir la predisposición de las autoridades
de compartir con la ciudadanía el proceso de gobierno local en los niveles en los que se
defina a través del propio sistema de participación local.
3.3 Conclusiones parciales del capítulo
Para consolidar el modelo de gestión descentralizado y desconcentrado se requiere del
fortalecimiento de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) para el cumplimiento
de las responsabilidades y roles que asumen con las nuevas competencias que les asigna la
Constitución. Ello demanda además la articulación entre los objetivos de desarrollo nacional
identificados en el Plan y los que persiguen los GAD en los ámbitos provinciales, cantonales
y parroquiales. En este contexto, es fundamental el respaldo político a la formulación,
aplicación y concreción de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como
la implementación de espacios para la participación y la deliberación para la construcción
del poder ciudadano.
La descentralización es un proceso orientado a incrementar la eficiencia y la eficacia de
la gestión pública por medio de un nuevo modelo de funcionamiento de los distintos niveles
de gobierno(Senplades, Atlas de Desigualdades, 2013). Al mismo tiempo debe ser un
proceso que permita una nueva articulación con base en la integralidad del Estado y la
totalidad de sus interrelaciones verticales y horizontales.
68
Proponer un nuevo modelo de descentralización implica pensar un Estado diferente, que
profundice el sistema democrático con un enfoque territorial y espacial. Desde esta
perspectiva, la descentralización es una cuestión que compete al conjunto de la sociedad. La
descentralización, la desconcentración y el desarrollo territorial son temas nacionales y no
únicamente locales o regionales, pues se trata de la distribución equitativa del poder estatal
hacia todos sus niveles territoriales y administrativos.
La descentralización se plantea en el país como un reto integral y multidimensional que
desafía la estructura y práctica de la gestión pública, que debe propender a una gestión que
se corresponda con las diferencias y potencialidades geográficas, a la búsqueda de
economías de escala, a una adecuada correspondencia fiscal; pero sobre todo, a una
verdadera respuesta a las necesidades de la población, en donde todos y cada uno de los
ecuatorianos y ecuatorianas sean agentes activos del proceso.
69
CONCLUSIONES GENERALES
Realizado el proceso de la investigación, analizados los resultados producto de la
observación empírica y la aplicación de instrumentos técnicos que, para este estudio es la
encuesta, se determina las siguientes conclusiones:
La constitución ecuatoriana de 2008 establece de manera muy general el concepto de la
descentralización sin existir una estructura de niveles que a la larga asuma los roles que
les compete.
Los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir están en consonancia con el Plan Nacional
de Desarrollo pero no establecen los lineamientos jurídicos para que los GADs asuman
las competencias con los recursos que por ley se deben otorgar.
La descentralización en el Estado unitario es de carácter administrativo y no político, y,
por ende, las entidades locales no constituyen unidades dotadas de voluntad autónoma.
El constituyente no ha ignorado que la autonomía tiene como una de sus implicaciones la
facultad normativa, pero resuelve esta exigencia con el uso de un lenguaje contradictorio,
impreciso, confuso, poco técnico, y, en suma, impropio de quien tiene en sus manos, nada
menos, que la elaboración de la Norma Suprema que regirá al Estado.
70
RECOMENDACIONES
Una vez conocidas las conclusiones del estudio, se sugiere lo siguiente:
La descentralización es necesaria en el Ecuador, pero debe fundamentarse en las
realidades nacionales y no creer ingenuamente que modelos extranjeros, por más exitosos
que pudieran parecer en sus respectivos países, necesariamente puede calar en la sociedad
ecuatoriana.
Una auténtica descentralización que debe ser acorde con la realidad nacional–exige un
grado de autonomía que la Constitución debe otorgar a las entidades públicas locales, y
este grado de autonomía, implica que se dote a dichas entidades de una facultad normativa
que les permita atender las necesidades de sus circunscripciones territoriales y
desempeñar sus competencias.
La adecuada comprensión de la facultad normativa de los gobiernos autónomos
descentralizados, de sus límites y de su naturaleza, permitirá la armonía del ordenamiento
jurídico nacional, en el cual, según se dice, los derechos fundamentales ocupan la cúspide.
Establecer una normativa específica que aclare la oscuridad legal y oriente a las
autoridades de los GADs la posibilidad de ejercer las facultades que le otorga la
Constitución y la Ley.
71
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Sofía, S. (Enero de 2010).
https://www.google.com.ec/?gfe_rd=cr&ei=IpexVIuWFM2JhATdzYCgBQ&gws_rd=ssl
#safe=active&q=ejemplos+de+competencias+entre+gobiernos+autonomos+.
Obtenido de
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75
OS
ANEXO 1
UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
UNIANDES
ENCUESTA
OBJETIVO: Conocer el nivel de conocimiento que tienen las autoridades de los GADs y
los presidentes de los barrios del cantón Ibarra sobre las competencias constitucionales de
los GADs y su relación con el Plan Nacional del Buen Vivir.
Marque con una (x) la respuesta que usted considere ser la correcta.
1.- ¿Conoce usted qué son las Mancomunidades entre los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales?
a) Si ( )
b) No ( )
2.- ¿Además de la Constitución, conoce usted de alguna base legal que permita el
desarrollo de las competencias y su relación con el Plan Nacional del Buen Vivir entre
los gobiernos autónomos descentralizados?
a) Si ( )
b) No ( )
3.- ¿Conoce Usted sobre las disposiciones de COOTAD (Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización), respecto de las
competencias legales que tienen los GADS?
a) Si ( )
b) No ( )
4.- ¿Conoce usted cuáles son las funciones de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados?
a) Si ( )
b) No ( )
5.- ¿Conoce usted qué son los Consejos de Participación?
a) Si ( )
b) No ( )
6.- Conoce usted si se ha desarrollado algún proyecto sobre el Buen Vivir en el cantón
Ibarra o en cualquiera de las parroquias rurales?
a) Si ( )
b) No ( )
7.-¿Considera usted que con la aplicación de las disposiciones emanadas en el Plan
Nacional del Buen Vivir 2013-2017 se mejoraría la autogestión?
a) Si ( )
b) No ( )
8.- ¿Conoce usted si existe presupuesto asignado, por parte del Estado
Ecuatoriano, para la conformación la aplicación del Plan Nacional del Buen Vivir,
entre los gobiernos autónomos y descentralizados?
a) Si ( )
b) No ( )
9.- ¿Está usted de acuerdo, con que los GADs generen proyectos sustentables de Buen
Vivir que fortalezcan su competencia como dispone la Constitución de la República del
Ecuador?
a) Si ( )
b) No ( )
10.- ¿Apoyaría usted, a la consecución de las metas propuestas por los GADs,
particularmente los del cantón Ibarra?
a) Si ( )
b) No ( )
