UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES...
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES UNIANDES FACULTAD DE JURISPRUDENCIA PROGRAMA MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL TEMA: LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE MEJORAS EN BENEFICIO DEL GOBIERNO CENTRAL, LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE CADA CANTÓN Y EL DERECHO AL BUEN VIVIR DE SUS HABITANTES. AUTORA: AB. LLERENA DELGADO MARÍA AUGUSTA TUTORES: DR. SUÁREZ MERINO EDISON NAPOLEÓN, MSC. DRA. NAVAS MONTERO SONIA CLEOPATRA, MG. AMBATO – ECUADOR 2018
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
UNIANDES
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
PROGRAMA MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO
ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL
TEMA:
LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE MEJORAS EN BENEFICIO DEL
GOBIERNO CENTRAL, LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE CADA
CANTÓN Y EL DERECHO AL BUEN VIVIR DE SUS HABITANTES.
AUTORA: AB. LLERENA DELGADO MARÍA AUGUSTA
TUTORES: DR. SUÁREZ MERINO EDISON NAPOLEÓN, MSC.
DRA. NAVAS MONTERO SONIA CLEOPATRA, MG.
AMBATO – ECUADOR
2018
APROBACIÓN DE LOS TUTORES DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
CERTIFICACIÓN:
Quien suscribe, legalmente CERTIFICA QUE: El presente Trabajo de
Titulación realizado por la señora Ab. MARIA AUGUSTA LLERENA
DELGADO, estudiante del programa de Maestría en Derecho Constitucional,
Facultad de Jurisprudencia, con el tema, LAS CONTRIBUCIONES
ESPECIALES DE MEJORAS EN BENEFICIO DEL GOBIERNO CENTRAL,
LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE CADA CANTÓN Y EL DERECHO AL
BUEN VIVIR DE SUS HABITANTES , ha sido prolijamente revisado, y cumple
con todos los requisitos establecidos en la normativa pertinente de la
Universidad Regional Autónoma de los Andes -UNIANDES-, por lo que
apruebo su presentación.
Ambato, Marzo del 2018
____________________________ _____________________________
Dra. Navas Montero Sonia Cleopatra, Mg. Dr. Suárez Merino Edison Napoleón, Msc.
TUTORA TUTOR
user
Sello
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Ab. MARÍA AUGUSTA LLERENA DELGADO, estudiante del programa de
Maestría en Derecho Constitucional, Facultad de Jurisprudencia, declaro que
todos los resultados obtenidos en el presente trabajo de investigación, previo a
la obtención del grado académico MAGÍSTER EN DERECHO
CONSTITUCIONAL, son absolutamente originales y personales; a excepción
de las citas, por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
Ambato, Marzo del 2018
_______________________________
Ab. María Augusta Llerena Delgado
C.C. 1803739729
AUTORA
user
Sello
DERECHOS DE LA AUTORA
Yo, Ab. MARÍA AUGUSTA LLERENA DELGADO, declaro que conozco y
acepto la disposición constante en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la
Universidad Regional Autónoma de Los Andes, que en su parte pertinente
textualmente dice: El Patrimonio de la UNIANDES, está constituido por: La
propiedad intelectual sobre las Investigaciones, trabajos científicos o técnicos,
proyectos profesionales y consultaría que se realicen en la Universidad o por
cuenta de ella.
Ambato, Marzo del 2018
_______________________________
Ab. María Augusta Llerena Delgado
C.C. 1803739729
AUTORA
user
Sello
DEDICATORIA
Dedico este trabajo de investigación a Dios, por darme la vida y haberme
permitido llegar a este momento tan importante de mi formación profesional, a
mis padres, hermanos y sobrinos por demostrarme su cariño y apoyo
incondicional, a mi esposo, Alex por estar conmigo en aquellos momentos en
que el estudio y el trabajo ocuparon todo mi tiempo y esfuerzo, a mi hijo Damir
mi permanente fuente de inspiración, mi vida misma¡¡ Estoy segura que
compartirán conmigo este logro que no es solo mío, lo es de Ustedes.
María Augusta
AGRADECIMIENTO
Mis más profundos agradecimientos a la Universidad Regional Autónoma de
los Andes, a los docentes de la Facultad de Jurisprudencia, Programa Maestría
en Derecho Constitucional porque gracias a sus conocimientos y sabiduría han
inspirado en mí ser una profesional integra y continuar por la senda del bien,
finalmente al Dr. Edison Napoleón Suárez Merino, Msc. y a la Dra. Navas
Montero Sonia Cleopatra, Mg., por su asesoría y dirección en el presente
proyecto de investigación.
María Augusta
RESUMEN
La vigencia de las contribuciones especiales de mejoras en beneficio del
Gobierno Central, sin duda afecta el financiamiento del presupuesto de
inversiones de los GADs Municipales, y por ende el cumplimiento del Plan de
Desarrollo del GAD, y el aporte al Plan Nacional del Buen Vivir.
Esta investigación surge de la problemática existente respecto a las
Contribuciones Especiales de Mejoras en beneficio del Gobierno Central, ya
que, con la promulgación de la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, los presupuestos de inversión de los Gobiernos
Municipales se ven seriamente afectados, y por aquello no se pueden cumplir
con los servicios públicos a favor de la población, vulnerando el derecho al
buen vivir de sus habitantes.
Es un tema de actualidad y se puede observar en el transcurso de esta
investigación que el problema se encuentra latente en nuestra legislación
ecuatoriana, y es menester dar una solución al mismo, se realiza la
investigación de campo a través de encuestas a los profesionales del derecho.
Entre los métodos teóricos empleados en el desarrollo de esta investigación
tenemos el método inductivo – deductivo, analítico – sintético e histórico –
lógico, y respecto a la línea de investigación: los retos, perspectivas y
perfeccionamiento de las ciencias jurídicas en Ecuador, el ordenamiento
jurídico ecuatoriano, presupuestos históricos, teóricos filosóficos y
constitucionales.
Luego de la investigación científica y de campo realizada, se logró cumplir con
el objetivo general, esto es la elaboración del anteproyecto de Ley reformatoria
a la Ley Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública, que garantizará
el derecho al buen vivir de los habitantes de cada Cantón.
ABSTRACT
The validity of the special contributions of developments for the benefit of the
Central Government Department undoubtedly affects the financing of the
investment budget of the municipal GADs and therefore the fulfillment of the
development plan of the GAD, and the contribution to the ―Buen Vivir‖ National
Plan.
This investigation arises from the existent problematic with respect to the
special contributions of improvements in benefit of the central Government,
since with the promulgation of the Organic Law for the efficiency in the Public
procurement, the budgets of investment of the Municipal governments are
seriously affected and for that reason, public services in favor of the population
cannot be fulfilled, violating the right to good living of its inhabitants.
This current issue can be seen in the course of this investigation because the
problem remains latent in our Ecuadorian legislation where it is necessary to
provide a solution to it, that is the reason why, a field research is conducted
through surveys of legal professionals.
Among the theoretical methods used in the development of this research we
have the inductive-deductive, analytical-synthetic and historical-logical methods,
and regarding the line of research the challenges, perspectives and perfection
of the legal sciences in Ecuador, the Ecuadorian legal system, historical
budgets, philosophical and constitutional theorists.
After the scientific and field research carried out, it was possible to fulfill the
general objective, this is the elaboration of the preliminary draft reform Law to
the Organic Law for Efficiency in Public Contracting that will guarantee the right
to good living of the inhabitants of each city.
ÍNDICE GENERAL
PORTADA
APROBACIÓN DE LOS TUTORES DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
DERECHOS DE LA AUTORA
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
RESUMEN
ABSTRACT
ÍNDICE GENERAL
ÍNDICE DE TABLAS
ÍNDICE DE GRÁFICOS
INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 1
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................... 1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: ............................................................... 6
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA: ................................................................. 12
DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA: .................................................................. 12
OBJETO DE INVESTIGACIÓN Y CAMPO DE ACCIÓN: ................................ 12
IDENTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: .................................. 12
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION ............................................................. 12
OBJETIVO GENERAL ..................................................................................... 12
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................ 13
IDEA A DEFENDER ......................................................................................... 13
VARIABLES DE INVESTIGACIÓN .................................................................. 13
JUSTIFICACIÓN DEL TEMA ........................................................................... 14
METODOLOGÍA EMPLEADA .......................................................................... 14
MÉTODOS TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN: ............... 15
RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE LA TESIS: BREVE EXPLICACIÓN DE
LOS CAPÍTULOS DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN ............................. 16
APORTE TEÓRICO, SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA, NOVEDAD CIENTÍFICA.-16
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO ..................................................................... 18
EPÍGRAFE I ..................................................................................................... 18
1.1.- Las Contribuciones Especiales de Mejoras ............................................. 18
1.2.- Legislación Tributaria en el Ecuador ........................................................ 29
1.2.1.- CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS ................................................. 33
1.3.- Legislación Tributaria en los Gobiernos Autónomos Descentralizados ... 35
1.4.- Elementos y características del Sistema Tributario en el Ecuador .......... 42
EPÍGRAFE II .................................................................................................... 46
2.1.- El Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados ........ 46
2.2.- Modelo y estructura del Gobierno Central ................................................ 51
2.3.- Proceso de Descentralización y Autonomía ............................................. 54
2.4.- Regímenes de Competencias .................................................................. 68
2.4.1.- Competencias exclusivas para el Estado Central (Art. 261CRE) .......... 70
2.4.2.- Competencias exclusivas para los gobiernos regionales autónomos .. 70
2.4.3.- Competencias exclusivas para los gobiernos provinciales ................... 71
2.4.4.- Competencias exclusivas para los gobiernos municipales ................... 72
2.4.5.- Competencias exclusivas para los gobiernos parroquiales rurales: ...... 73
EPÍGRAFE III ................................................................................................... 75
3.1.- El presupuesto en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales ...................................................................................................... 75
3.2.- Importancia del presupuesto de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales .......................................................................... 81
EPÍGRAFE IV ................................................................................................... 83
4.1.- El buen vivir ............................................................................................. 83
4.2.- Elementos del régimen del Buen Vivir ..................................................... 83
Conclusiones parciales del Capítulo I .............................................................. 95
CAPÍTULO II: MARCO METODOLÓGICO ...................................................... 96
DISEÑO METODOLÓGICO Y DIAGNÓSTICO ............................................... 96
2.1.- Caracterización del sector ........................................................................ 96
2.2.- Procedimiento metodológico .................................................................... 96
2.2.1.- Paradigma de la Investigación.- ............................................................ 96
2.2.2.- Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de los datos ........... 96
2.2.3.- Métodos, técnicas e instrumentos ......................................................... 97
2.2.4.- Tipo de Investigación: ........................................................................... 97
2.2.5.- Métodos y técnicas de investigación empleados ................................. 98
2.2.6.- Instrumentos de investigación ............................................................... 99
2.3.- Población y Muestra .............................................................................. 100
2.3.1.- Población ............................................................................................ 100
2.4.- Análisis e interpretación de resultados de las encuestas aplicadas a las y
a los Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo, Provincia de
Tungurahua .................................................................................................... 100
Conclusiones parciales del Capítulo II ........................................................... 111
CAPÍTULO III: MARCO PROPOSITIVO ....................................................... 112
3.1.- PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA: ............................................. 112
3.2.- TÍTULO DE LA PROPUESTA: ............................................................... 112
3.3.- OBJETIVO DE LA PROPUESTA ........................................................... 112
3.4.- JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA: ................................................. 112
3.5.- DESARROLLO DE LA PROPUESTA. - ................................................. 113
Conclusiones parciales del Capítulo III .......................................................... 119
CONCLUSIONES .......................................................................................... 120
RECOMENDACIONES .................................................................................. 121
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 Población y Muestra .......................................................................... 100
Tabla 2 Financiación de presupuestos con los impuestos, tasas y
contribuciones ................................................................................................ 101
Tabla 3 Contribución especial de mejoras por la ejecución de obras ............ 102
Tabla 4 Financiación de sus presupuestos únicamente con impuestos y tasas
....................................................................................................................... 103
Tabla 5 La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica ............................ 104
Tabla 6 Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública .............. 105
Tabla 7 La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales .................................................................................................... 106
Tabla 8 La supresión del pago de la contribución especial de mejoras ......... 107
Tabla 9 Elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica ...... 108
Tabla 10 La Contratación Pública respecto a la contribución especial de
mejoras .......................................................................................................... 109
Tabla 11 Ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras ............ 110
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Grafico 1 Determinación tributaria .................................................................. 45
Grafico 2 Plan de desarrollo y ordenamiento territorial ................................... 79
Grafico 3 Estructura de ingresos y gastos presupuestados ............................ 79
Grafico 4 Modelo de proforma......................................................................... 80
Grafico 5 Financiación de presupuestos con los impuestos, tasas y
contribuciones ................................................................................................ 101
Grafico 6 Contribución especial de mejoras por la ejecución de obras ......... 102
Grafico 7 Financiación de sus presupuestos únicamente con impuestos y tasas
....................................................................................................................... 103
Grafico 8 La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica ........................ 104
Grafico 9 Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública ........... 105
Grafico 10 La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales .................................................................................................... 106
Grafico 11 La supresión del pago de la contribución especial de mejoras .... 107
Grafico 12 Elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica . 108
Grafico 13 La Contratación Pública respecto a la contribución especial de
mejoras .......................................................................................................... 109
Grafico 14 Ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras ............ 110
1
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
Manuel Ossorio, en su Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales señala que,
el Municipio es también llamado municipalidad, y que se trata de una persona
de Derecho Público, constituida por una comunidad humana, sentada en un
territorio determinado, que administra sus propios y particulares intereses, y
que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública
superior, señala como ejemplo, al Estado provincial o nacional.
Hay estudiosos que sostienen y justifican que la existencia del municipio se
registra en Grecia y otros que lo ubican jurídicamente en el Imperio Romano, e
incluso hay historiadores que han desarrollado una teoría denominada
sociológica, importante para la investigación.
Ossorio recoge y resumen la teoría en los siguientes términos: ―Según la teoría
llamada sociológica o iusnaturalista, se trata de una organización que se forma
espontáneamente, porque así lo requiere el hecho natural, y no intencionado,
de que diversos núcleos familiares se instalen en terrenos próximos unos de
otros, de donde surgen necesidades comunes y la precisión de regularlas y
administrarlas. De ahí que el municipio, muy lejos de ser una institución creada
por el Estado, tenga un origen anterior a él o, si se prefiere, que el municipio
haya constituido, después de la familia, la primera forma de organización
política, y que la existencia de diversos municipios dentro de territorios también
próximos y con necesidades comunes haya dado origen a otro organismo
superior, que es el Estado.
Según otra teoría, llamada Legislativa, el municipio no solo no tiene el
expresado origen natural, sino que es además una institución creada por ley y
sin más atribuciones que las concedidas por el Estado.
Actualmente el municipio conocido como la organización Municipal,
independiente de las denominaciones y analogías, se ocupa de la prestación
de ciertos servicios públicos, en un determinado territorio, resolviendo las
2
necesidades colectivas, bajo un determinado régimen jurídico constitucional.
régimen que se circunscribe a un determinado modelo de Estado.
Para Iberoamérica y Latinoamérica la organización formal primaria tiene su
origen en la organización administrativa de los Municipios españoles,
representada por Ayuntamientos, denominación con la que se identifica a la
Municipalidad. La historia revela que, desde el origen de la conquista y la
colonización la plataforma de expansión territorial del imperio español en
América estaría entre la fundación del ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera
Cruz el 22 de abril de 1519 (estableciéndose por primera vez esa institución en
la América continental). Posteriormente se mantuvo dentro de un Estado
Federal.
En el Ecuador los primeros registros de la existencia de un ayuntamiento, pero
no de una municipalidad en sentido estricto, bajo la figura de encomiendas data
desde la primera fundación de Quito, el 6 de diciembre de 1534, considerada
como la capital más antigua del Ecuador, y la más antigua capital nacional de
Sudamérica, en ella está el centro político de la República Suramericanas.
Para 1824 se formó el Ecuador con 26 cantones, bajo un Estado Federal
permaneciendo así hasta 1930, año del nacimiento formal y legal de la
institución Municipio relacionada al Cantón dependiente del Republicano
Estado Único. No es sino hasta que, el Congreso Nacional de 1948-49, que
posibilita un proceso de descentralización de la gestión municipal del país; con
el cuerpo legal expedido, se inicia un trabajo sistemático en el catastro, que por
la naturaleza de su expedición, es únicamente con fines impositivos (Tributos).
La Ley de Régimen Municipal, tiene sus orígenes en 1966, con significativas
modificaciones en cuanto al catastro urbano y al impuesto predial urbano, y al
proceso de descentralización. El primero bajo responsabilidad de las
Municipalidades y el segundo aún dependiente del Estado Central, aspectos
que se mantuvieron inalterables hasta casi finales de los años 70, década de la
explotación y exportación del petróleo, que significó el establecimiento del
Estado paternalista como modelo de funcionamiento económico; la dictadura
militar, administración que, coincidentemente, inició con la gran exportación
petrolera, distribuyó una parte del producto de ésta entre las diferentes
3
municipalidades, mediante asignaciones presupuestarias y
extrapresupuestarias. Esta realidad generó alta dependencia de los municipios
del Gobierno Central y en consecuencia los recursos propios perdieron
importancia, a tal punto que las municipalidades no recaudaban impuestos
prediales.
Para finales de los años 70 con el retorno a la democracia, e inicios de los 80 y
con un notable crecimiento poblacional en las ciudades, con la conformación
del Fondo Nacional de Participaciones, FONAPAR, el acceso al poder local y a
una cuota de rentas fiscales, o para atender las demandas de centros poblados
rurales, descuidados por el centralismo municipal o la capital provincial,
acentúo el proceso de conformación de nuevos cantones.
Hasta el fin del año 1993 se crearon 70 municipios, sobre los 123 que existían
hasta 1979. Las bases económicas y sociales, y las capacidades técnicas y
financieras, y aún políticas, son realmente precarias para la mayoría de ellos.
En términos demográficos su población cantonal no supera los diez mil
habitantes para casi cien municipios y en su respectiva cabecera residen no
más de dos mil.
Para las grandes ciudades, cada vez más atractivas, por la concentración del
poder económico y político, crecieron demográficamente y sin planificación,
siendo necesario que para 1979 se creara el CONADE y con él la publicación
en 1980 de los denominados Términos de Referencia para la formulación de
"Planes de Desarrollo Urbano y Catastro" para diferentes grupos de ciudades
ecuatorianas, y con ello se establecieron las bases de nuevos conceptos
impositivos como las Contribuciones Especiales de Mejoras con propósitos de
inversión de infraestructura con recursos propios.
Las Contribuciones Especiales de Mejoras de los municipios de Latinoamérica,
nace en el marco de los procesos de descentralización del Estado como
fuentes de recursos propios de las ciudades, con propósitos de redistribución
de los beneficios y riqueza producidos por la inversión pública, especialmente
en las zonas urbanas, recursos que necesariamente se reinvierten en más
4
infraestructura, generando en consecuencia un círculo virtuoso de apoyo
económico, de fomento a la sostenibilidad de las ciudades y de
corresponsabilidad ciudadana.
El concepto Tributario, se mantuvo en la Ley Orgánica de Régimen Municipal
hasta 2005, en la Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, hasta
el 18 de Octubre de 2010 y se mantiene en el Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización –COOTAD-.
Es necesario mencionar que en el marco de la política fiscal del Estado, la
Constitución Política vigente hasta el 22 de Octubre de 2008 privilegió a las
Contribuciones Especiales de Mejoras como fuente de ingresos
presupuestarios de los Municipios, determinados dentro del proceso
descentralizador del Estado como Gobiernos Seccionales, y en la Constitución
de la República del Ecuador, ahondando en el proceso de descentralización,
determina a las Contribuciones Especiales de Mejoras como tributo de los
denominados Gobiernos Autónomos Descentralizados, destinado a la
reinversión. No obstante que el concepto tiene reserva de ley se concreta y
especifica en normas legales locales –Ordenanzas Municipales-.
Las contribuciones especiales de mejoras en el año precedente tomaron un
inesperado giro, ahora también el Gobierno Central lo establece como base
para el financiamiento de la obra pública nacional, carga impositiva que tiene
múltiples detractores, ya que también podrán cobrarlas las entidades que
conforman la Administración central, conforme la legislación ecuatoriana,
vigente desde el 20 de marzo de 2017, en el Art. 14 de la Ley Orgánica para la
Eficiencia en la Contratación Pública, en el Capítulo I de las Reformas a la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.
El enunciado Artículo 14 que se incorpora como disposición general, señala,
―Art. 14.- Añadir la siguiente disposición general: ―NOVENA.- Contribución
Especial de Mejoras.- Las entidades que conforman la Administración Pública
Central e Institucional también podrán cobrar la contribución especial de
mejoras por la ejecución de obras públicas realizadas por estas. Esta
5
contribución se genera por la revalorización del respectivo predio, conforme lo
establecido en este artículo y su pago será exigible desde que concluya la
respectiva obra‖. Aclara la disposición que, ―Los propietarios de los predios
beneficiados con la revalorización, serán los obligados al pago de la misma.‖; y,
anticipa que, ―Para efectos de la determinación de la cuantía de la contribución,
las respectivas entidades que ejecuten la obra solicitarán el correspondiente
informe de la dependencia de avalúos y catastros del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal o Metropolitano del lugar en el que se ejecutó la
obra, sobre los predios incluidos en la zona de beneficio o influencia de la
misma, así como la revalorización generada en cada uno. El Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal o Metropolitano tendrá el plazo de un
mes para entregar esa información.‖.
Actualmente, conforme la Constitución de la República, el Ecuador es un
Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico que, se organiza en
forma de república y se gobierna de manera descentralizada. Con esa
determinación organiza su territorio en regiones, provincias, cantones y
parroquias rurales; por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o
de población, admite la posibilidad de constituir regímenes especiales, y
destaca a los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y
en las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales.
Además, admite que, dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias
contiguas puedan agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de
mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de
integración. La forma de organización del estado, no obstante de promover
procesos de descentralización, garantiza objetivos generales subordinados el
interés común, siendo sus prioridades garantizar y defender la soberanía
nacional, garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en
particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua
para sus habitantes, fortalecer la unidad nacional en la diversidad, planificar el
desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y
6
la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen
vivir.
El contenido de este trabajo de investigación no posee ninguna similitud con
investigaciones realizadas dentro de la Universidad por lo que es viable y
aplicable para su desarrollo.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
En el mundo, las actividades públicas o privadas, y las formas de cumplirlas,
cambian y seguirán cambiando, a una velocidad, ¡para muchos inimaginables!,
con escenarios inciertos y tendencias desafiantes, los conceptos, objetivos,
estrategias y tácticas necesitarán innovarse e incluirán imaginativas
alternativas de gestión y legislación, y aun cuando las ciudades enfrentan
problemas bastante similares, análogos, plantean soluciones comunes, al
parecer no será suficiente.
En el presente año, los especialistas advierten que todo el país tendrá que
operar en un entorno económico de lento crecimiento y anticipan que el
momento de alto consumo y elevada disponibilidad de recursos monetarios ha
llegado a su fin, debido a que muchos segmentos poblacionales tienen que
hacer frente a la disminución de ingresos. Una endeudada base de ciudadanos
serán más exigentes con los Gobiernos, Instituciones o Empresas que siguen
promocionando la filosofía del país de la bonanza; por otro lado los ciudadanos
y las organizaciones por igual están considerando cada vez más las
consecuencias ambientales y sociales de sus acciones.
Por tanto es preciso que las autoridades del Gobierno Autónomo
Descentralizado busquen mejorar continuamente sus actividades. La
optimización, la racionalización, el mejoramiento de la organización y el control
de los resultados serán alternativas válidas, pero fundamentales serán aquellas
relacionadas con la financiación. Lo mencionado da lugar a posibles
confrontaciones entre ciudadanos y gobiernos, consecuentemente las
proyecciones de desarrollo son pesimistas, y se vislumbra un escenario
adverso para medidas que disminuya o comprometa el ahorro del ciudadano.
7
El éxito de un Gobierno Autónomo Descentralizado depende en mucho del
reconocimiento, del alcance y la complejidad de las competencias dispuestas
por la Constitución de la República, de las facultades y funciones que deberá
cumplir; así como de la definición y articulación de los elementos básicos del
buen gobierno, tanto como de la implementación de otros elementos de gestión
como: la gestión interna; las relaciones; la integración de las actividades; el
rendimiento y la disponibilidad de recursos económicos.
En definitiva, las ciudades del presente y del futuro tienen como fin el desarrollo
sostenible, que parte de la generación de orden y corresponsabilidad, respeto a
las leyes, responsabilidad social y ambiental; actuar democrático y libre, y
cooperación entre pueblos o nacionalidades, y mantenimiento de una cultura
tributaria y de responsabilidad social como garantía para la sustentabilidad
económica.
Por otro lado, es necesario señalar que, para que un Municipio cumpla, crezca
en aceptación, en imagen, en respaldo y corresponda con sus fundamentos es
necesario que esté gestionando adecuadamente.
Con la vigencia de la nueva Constitución desde Octubre de 2008, conforme el
Art. 264, los gobiernos municipales deben gestionar sus competencias
exclusivas en un número de 15, a las que se agregan otras determinas por ley.
En el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización –COOTAD-, en los artículos desde el 129 hasta el 148
ibídem, se describen las competencias, a las que se suman las competencias
concurrentes y residuales que determina el Consejo Nacional de
Competencias, gestión que requiere tanto de las transferencias del
Presupuesto General del Estado, como de la generación de recursos propios
con fuentes tributarias permanentes. De la articulación de las fuentes
dependerá el éxito en la recaudación.
La vigencia del concepto tributario, contribuciones especiales de mejoras en
beneficio del Gobierno Central, sin duda, afecta el financiamiento del
presupuesto de inversiones, de los GADS Municipales y de los habitantes de
8
cada cantón. A este problema se suman otros que lamentablemente son
consustanciales a la gestión pública de las municipalidades.
La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 285 ateniente a la
política fiscal señala como finalidad el financiamiento de servicios, inversión y
bienes públicos, así como la redistribución del ingreso por medio de
transferencias, tributos y subsidios adecuados; y, precisa que, podrá existir la
generación de incentivos para la reinversión de sectores, para la producción de
bienes y servicios socialmente deseables y ambientalmente aceptables. Por su
parte el artículo 287 ibídem, referente a la obligación financiada, dispone que
esta cuente con fuentes de financiamiento y que pasen a ser recursos de
financiamiento público, admitiéndose solamente esa posibilidad para las
instituciones públicas, con la determinación y regulación de tasas y contribución
de mejoras previamente establecidas por ley.
Los señalamientos legales establecen bases para la Planificación del
Desarrollo del país, y de los GADs, generando como obligación el ajuste entre
la Formulación y Ejecución presupuestaria, relación precisada en el artículo
293 -ibídem- que previene que en la formulación y ejecución del presupuesto
público los GADs, se seguirán las mismas reglas fiscales del estado
ecuatoriano, esto es el financiamiento de servicios inversión y bienes públicos,
redistribución del ingreso, entre otros con tributos y subsidios, y la generación
de incentivos; además, previene que, la formulación y ejecución del
presupuesto obligatoriamente se ajustará a los planes cantonales. Es más, la
Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas en la cuarta disposición
transitoria, aclara que los GADs no podrán aprobar proformas presupuestarias
si no han sido aprobados los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.
Los planes de desarrollo a más de incluir las políticas públicas del cantón
incorporan los programas, planes y proyectos por ejes de desarrollo, cuya
ejecución dependen de las disponibilidades presentes y futuras de financiación.
Por su parte el artículo 171 del COOTAD respecto de los recursos financieros
de los gobiernos autónomos entre otros señala a los ingresos propios de la
gestión y a las transferencias del Presupuesto General del Estado; y, el artículo
172 –ibídem- precisa como ingresos propios a los provenientes de impuestos,
9
tasa y contribuciones especiales de mejoras generales o específicas; los de
venta de bienes y servicios; los de renta de inversiones y multas; los de ventas
de activos no financieros y recuperación de inversiones, entre otros ingresos; y,
el artículo 191 y 192 –ibídem- precisa las transferencias permanentes del
Presupuesto General del Estado con base a criterios y condiciones, en
subordinación de lo dispuesto en el artículo 272 de la Constitución de la
República del Ecuador –C.R.E.-, que establece como condiciones o criterios
previos a: 1.- Tamaño de la población; 2.- Necesidades básicas insatisfechas
en relación con la población y el territorio; y, 3.- Principalmente por los logros
en el mejoramiento del esfuerzo fiscal y administrativo para el cumplimiento del
Plan de Desarrollo del GAD, y la contribución al Plan Nacional del Buen Vivir.
Como garantía de cumplimiento de las disposiciones legales, el artículo 287 de
la C.R.E., advierte que todo programa con recursos propios deberá ser
evaluado y toda trasferencia que reciba un organismo público se someterá a
las normas que regulan, y a los principios y procedimientos del control público.
Para la aprobación del presupuesto del ejercicio fiscal en un determinado año
el GAD Municipal deberá, considerar: lo señalado en los artículos 87 y 88 de la
Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas, en relación al escenario
fiscal, y articular el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con el Plan
Nacional de Desarrollo, también formular los lineamientos para programación
fiscal, entre otros; deberá aplicar lo señalado en el artículo 96 –ibídem- que
obliga a todas entidades y organismos del sector público a cumplir con el ciclo
presupuestario: programación presupuestaria, formulación presupuestaria,
aprobación presupuestaria.
Para la programación presupuestaria, además de las prioridades del Plan de
desarrollo Cantonal, se deberá considerar los requerimientos de los sectores y
las necesidades operativas de la administración municipal, para la formulación
presupuestaria se tomará como base y referencia la liquidación presupuestaria
del ejercicio fiscal inmediatamente anterior y en consecuencia determinar un
comparativo de necesidades y disponibilidades, para definir las fuentes de
financiamiento para el ejercicio fiscal subsiguiente.
10
Las fuentes de financiamiento tributaria y sus modificaciones necesariamente
deben ser reguladas mediante ordenanzas, tanto de tasas y de la contribución
especial de mejoras; y, cumplir con la obligación de aprobar el presupuesto con
el expreso señalamiento de las fuentes de ingresos y la proyección cuantitativa
del gasto o inversión con sentido social; complementariamente, se observará lo
señalado en el artículo 242 del COOTAD, en el sentido de que manera previa
las Direcciones o Departamentos Financieros y de Planificación preparen
informes y la documentación en los que figuran los aumentos o disminuciones
en las estimaciones de ingresos. De las experiencias aprendidas se encuentra
que los problemas mayores se concentran en el ciclo de la ejecución
presupuestaria.
La Contribución Especial de Mejoras, no obstante que es responsabilidad de
cada Gobierno Municipal, hay normas comunes como la determinación de las
bases impositivas, las disminuciones o exenciones y el catastro de los
contribuyentes. La Ley anticipa que, la Municipalidad absorbe con cargo a su
presupuesto de egresos el importe de la disminución. Es claro que, una
administración municipal deberá considerar la situación social y económica de
los contribuyentes conforme lo señala el artículo 569 del COOTAD. Es también
necesario indicar que las contribuciones especiales de mejoras, así como la
modificación señalada están en el marco de las facultades del Concejo
Municipal dispuesto en el artículo 186 del COOTAD, concordante y
subordinada a las disposiciones señaladas en el Art. 264 de la C.R.E y Art. 55
del COOTAD.
Respecto de la facultad del Concejo Municipal conforme el Art. 186 del
COOTAD, para crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas,
tasas y contribuciones especiales de mejoras generales o especificas tiene
como motivos al establecimiento o ampliación de servicios públicos, el uso de
bienes o espacios públicos, y en razón de las obras que se ejecuten, aplicando
el principio de justicia redistributiva. Por tanto, queda claro que, la disposición
obliga al Concejo Municipal a regular mediante Ordenanza las fuentes y los
montos de ingresos del presupuesto para el ejercicio fiscal del año
subsiguiente.
11
En el artículo 569 del COOTAD a más de definir el concepto de contribución
especial de mejoras, en el segundo inciso precisa que, ―los Concejos
Municipales o Distritales podrán disminuir o exonerar el pago de la contribución
especial de mejoras en consideración social y económica del contribuyentes‖; y
por su parte el artículo 575 –ibídem- al definir a los sujetos pasivos señalan que
las municipalidades y distritos metropolitanos podrán absorber con cargo a su
presupuesto de egresos el importe de las exenciones que por razones de orden
público, económico o social se establezcan mediante ordenanza.
El artículo 577 del COOTAD en subordinación a lo señalado en el artículo 287
de la C.R.E., establece las contribuciones especiales por mejoras generales: a)
Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase; b)
Repavimentación urbana; c) Aceras y cercas; obras de soterramiento y
adosamiento de las redes para la prestación de servicios de
telecomunicaciones en los que se incluye audio y video por suscripción y
similares, así como de redes eléctricas; d) Obras de alcantarillado; e)
Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable; f) Desecación
de pantanos y relleno de quebradas; g) Plazas, parques y jardines; y, h) Otras
obras que las municipalidades o distritos metropolitanos determinen mediante
ordenanza, previo el dictamen legal pertinente; sin embargo, corresponde
según el Art. 186 del COOTAD regular y determinar mediante Ordenanza el
concepto específico la contribución especial de mejoras.
En definitiva los GADs deben establecer su política fiscal con aplicación de las
disposiciones contenidas en la Constitución de la República del Ecuador y en el
Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, y
tienen la obligación de legislar mediante Ordenanzas las fuentes de
financiamiento y las proyecciones de ingresos presupuestarios, ajustados con
el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, de hecho el legislador debe
aplicar el artículo 102 de la Ley Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas
en concordancia con el artículo 246 del COOTAD que prohíbe la aprobación
del presupuesto de gastos si previamente no está determinado el presupuesto
de ingresos hasta el 10 de diciembre.
12
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA:
La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras en
beneficio del Gobierno Central, afecta el financiamiento del presupuesto de
inversiones, de los GADS Municipales y el derecho al buen vivir de los
habitantes de cada cantón ?
DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA:
OBJETO DE INVESTIGACIÓN Y CAMPO DE ACCIÓN:
Objeto de Investigación.-
Derecho Constitucional, Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización (COOTAD), Ley Orgánica para la Eficiencia en
la Contratación Pública
Campo de Acción.-
El presupuesto de inversiones y el derecho al buen vivir
Lugar y Tiempo.-
Pelileo-Año 2017
IDENTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN:
Retos, perspectivas y perfeccionamiento de las ciencias Jurídicas en Ecuador.
El Ordenamiento jurídico Ecuatoriano, presupuestos históricos, teóricos
filosóficos y constitucionales.
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
OBJETIVO GENERAL
Elaborar un anteproyecto de ley reformatoria a la Ley Orgánica para la
Eficiencia en la Contratación Pública sobre las contribuciones especiales de
13
mejoras que garanticen el financiamiento del presupuesto de inversiones de los
GADs municipales y el derecho al buen vivir de los habitantes del cantón
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
- Fundamentar jurídica y doctrinariamente las contribuciones especiales de
mejoras, el Gobierno Central, el presupuesto de los GADs municipales, y el
buen vivir.
- Determinar que la normativa que rige sobre las contribuciones especiales
de mejoras en beneficio del Gobierno Central afecta al financiamiento del
presupuesto de inversiones de los GADs municipales y el derecho al buen
vivir de los habitantes del cantón.
- Establecer elementos para la elaboración de un anteproyecto de ley
reformatoria a la Ley Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública,
sobre las contribuciones especiales de mejoras en beneficio del Gobierno
central que garantice el financiamiento del presupuesto de inversión de los
GADs municipales y el derecho al buen vivir de los habitantes del cantón.
IDEA A DEFENDER
Con la elaboración de un anteproyecto de ley reformatoria a la Ley Orgánica
para la Eficiencia en la Contratación Pública sobre las contribuciones
especiales de mejoras en beneficio del Gobierno Central, se garantizará el
financiamiento del presupuesto de inversión de los GADS municipales y el
derecho al buen vivir de los habitantes del cantón.
VARIABLES DE INVESTIGACIÓN
Variable independiente.- Anteproyecto de ley reformatoria a la Ley Orgánica
para la Eficiencia en la Contratación Pública sobre las contribuciones
especiales de mejoras en beneficio del Gobierno Central
Variable dependiente.- Garantizar el financiamiento del presupuesto de
inversión de los GADS municipales y el derecho al buen vivir de los habitantes
del cantón.
14
JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
La idea de elaborar un anteproyecto de ley que derogue el Articulo 14 que
contiene la disposición general novena de la Ley Orgánica para la eficiencia en
la Contratación Pública surge de la necesidad existente de garantizar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, respecto a la contribución
especial de mejoras, precautelando el financiamiento de los presupuestos de
inversión de los GADs municipales y consecuentemente evitar la vulneración
del principio constitucional del buen vivir.
METODOLOGÍA EMPLEADA
MODALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN.-
La política académica de la Universidad Regional Autónoma de los Andes
orienta la práctica de un proceso de investigación de carácter propositivo, al
intentar actuar sobre la realidad concreta para mejorarla y/o solucionarla; en
ese tránsito entre otros sigue el siguiente proceso
Se utilizará la modalidad cuali-cuantitativa por tratarse de investigación de
carácter social en el que intervienen la subjetividad del investigador.
TIPO DE INVESTIGACIÓN:
Bibliográfica.-
Utilizando bibliografía actualizada de autores con aporte científicos jurídicos
significativos, un elemento importante lo constituye la Biblioteca Virtual de la
Universidad.
De campo.-
Que permita el acercamiento al problema a investigarse y la relación objetiva
entre las variables utilizando métodos e instrumentos apropiados.
Documental.-
La investigación tendrá el carácter de explicativa cuando respondan a las
causas de los eventos jurídicos y sociales; y, descriptiva que busca especificar
las propiedades importantes de las personas y grupos investigados.
15
MÉTODOS TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN:
Entre los métodos teóricos empleados en el desarrollo de esta investigación se
tiene: método inductivo – deductivo, método analítico – sintético y el método
histórico – lógico.
El método inductivo – deductivo.- Este método utiliza la inducción que es un
razonamiento que analiza una porción de un todo, y la deducción que se dedica
a sacar consecuencias. Este método se utiliza para relacionar de lo general a lo
específico, de lo universal a lo individual.
El método analítico – sintético.- Consiste en la separación de las partes de
un todo para estudiarlos en forma individual. Y el método sistemático es la
reunión de las partes o elementos para analizar dentro de una toda su
naturaleza y comportamiento, con el propósito de identificar las características
del fenómeno observado, siguiendo un fenómeno similar al del análisis
El método histórico – lógico.- Es el análisis de un todo desde tiempos
primitivos hasta la actualidad en la materia objeto de estudio, por lo que está
vinculado a ideas de las distintas etapas de los objetivos en su sucesión
cronológica, para conocer la evolución y desarrollo del objeto o fenómeno de
investigación.
Entre los métodos empíricos empleados en el desarrollo de esta investigación
se tiene: la observación científica y la recopilación de datos.
TÉCNICAS Y HERRAMIENTAS DE LA INVESTIGACIÓN:
Encuesta.- Es una técnica que utiliza un conjunto de procedimientos
estandarizados de investigación mediante los cuales se recoge y analiza una
serie de datos de una muestra de casos representativos de una población o
universo más amplio, del que se pretende explorar.
16
RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE LA TESIS: BREVE EXPLICACIÓN DE
LOS CAPÍTULOS DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
El desarrollo del presente proyecto de investigación se lo realiza de la siguiente
manera: la primera parte consta del perfil de la tesis dentro de la cual se realiza
una pequeña introducción referente al tema objeto de la investigación, luego
encontraremos el primer capítulo desarrollado en epígrafes el cual contiene
todo lo referente al marco teórico de la investigación, es decir; toda la teoría de
acuerdo a los temas que llevan relación con el objeto de estudio en este caso
en particular la contribución especial de mejoras, su conceptualización origen y
evolución, su aplicabilidad e importancia en la historia de la legislación
ecuatoriana.
En el segundo capítulo se hace referencia a la metodología empleada en el
transcurso de la investigación y de igual forma se realiza la investigación de
campo, se realiza además un análisis o interpretación de resultados de la
misma mediante las tablas y gráficos que nos indican con claridad la
importancia que tiene para la sociedad ecuatoriana el tema objeto de estudio.
Y, en el tercer capítulo se encuentra todo lo referente al desarrollo de la
propuesta y las conclusiones y recomendaciones generales del proceso de
investigación.
ELEMENTOS DE NOVEDAD
APORTE TEÓRICO, SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA, NOVEDAD CIENTÍFICA.-
APORTE TEÓRICO.-
En la propuesta de investigación se aborda el tributo contribuciones especiales
de mejoras desde la legislación nacional y se establece un análisis comparativo
con el mismo concepto tributario en el ámbito local, concretamente conocer los
efectos en la aplicación bajo responsabilidad de los gobiernos autónomos
descentralizados con el propósito de determinar las incidencias en la
recaudación, en los presupuestos, y posterior uso para atender derechos
constitucionales, sin duda se prevé aportes nuevos; por otro lado posibilitará
contar con información de la importancia de los procesos de descentralización
17
y autonomía desde la mirada y experiencia de los gobiernos locales, lo cual
aporta, al menos experiencias y lecciones aprendidas, que no se descartan
sean elementos que promuevan el mejoramiento y efectividad del proceso y de
la legislación nacional y local.
SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA.-
Las definiciones sobre el Estado y su estructura, de los Gobiernos Locales –
gobiernos autónomos descentralizados, sobre tributación, y derechos
ciudadanos son variadas y abundantes, las relaciones lo son más aun, sin
embargo de que en el desarrollo del trabajo se prevé una amplia consideración
teórica, no puede dejar de mencionarse que al final los resultados permitirán
aplicaciones prácticas, tanto al momento de establecer la normatividad, la
definición de los conceptos, la determinación de las bases y montos, como la
recaudación, todas revestidas de mayor certeza, seguridad jurídica y técnica,
que partiendo de las conceptualizaciones generales y comunes se concreta en
aplicaciones fáciles.
Los contenidos y resultados de la investigación se aspira no quede en el
conocimiento y usos de los involucrados directos de los organismos públicos,
de los académicos, sino que represente un aporte orientativo a los ciudadanos,
de tal forma que con facilidad se comprenda los niveles de corresponsabilidad
entre los sujetos activos y pasivos.
NOVEDAD CIENTÍFICA.-
En los propósitos mencionados se abordará y estudiará las disposiciones
constitucionales y legales para determinar la pertinencia y las incidencias de la
política tributaria y orientar al legislador con base en las reacciones y
resistencias ciudadanas con apego a las realidades económicas y concretar las
garantías para el ejercicio de los derechos.
18
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO
EPÍGRAFE I
1.1.- Las Contribuciones Especiales de Mejoras
Respecto de su definición aun cuando no hay consenso, hay coincidencia de
que se trata de un tributo, o de un impuesto. Al parecer su origen es inglés,
relatan que en 1662, se habría adoptado una ley que autorizaba la extensión
de ciertas calles de Wesminster y que disponía que los gastos se cubrieran con
suscripciones voluntarias. En caso de no cubrirse, los comisarios designados al
efecto estaban encargados de imponer a los propietarios en proporción a los
beneficios recibidos. También, en el marco del Derecho fiscal italiano se habría
concebido, incluso mucho antes, como un tributo especial. (Schwarz, 2013)
Las menciones permiten una aproximación a una definición moderna. En la
enciclopedia OMEBA se afirma que las contribuciones especiales, en su
naturaleza se tratan de tributo que no difiere esencialmente ni con la tasa ni
con el impuesto, ya que es una obligación ex lege impuesta por el Estado en
ejercicio del poder impositivo o, por decir con mayor precisión, del poder
tributario, se añade que, como todas las obligaciones de esta naturaleza, la
causa jurídica radica en una exteriorización de riqueza que se toma como
índice de capacidad contributiva, concluye que, en el caso de la contribución de
mejoras, el Estado absorbe una capacidad contributiva suplementaria. Para
explicar la capacidad contributiva y la absorción del Estado se explica en la
circunstancia de que este aumento de capacidad contributiva sea producto
directo y mensurable de una obra pública es fecunda en resultados, con la
afirmación, señala que, la característica de la contribución frente a la tasa y al
impuesto radica justamente en esto: el hecho imponible, presupuesto de la ley,
es la construcción de una obra idónea para producir beneficio a los propietarios
dentro de cierta zona. (Capuz, 2014)
Entonces, parece obvio que la contribución de mejoras, como todos los
tributos, debe ajustarse a los principios constitucionales en los que radica la
causa jurídica de la imposición. La Constitución de la República del Ecuador,
19
determina que nadie puede eximirse de pagar impuesto sin motivo justo y
razonable, y significa que todos los habitantes pueden y deben cumplir. Sin
embargo, con base en las explicaciones de OMEBA, se afirma que, el
ordenamiento jurídico anterior alcanza no sólo las personas físicas para
tributar, sino también las personas jurídicas reconocidas por el derecho
privado. En este punto es importante señalar que, la generalidad es una
característica de la norma jurídica, pero no de su esencia. Aclara que, la ley,
respetando la generalidad, puede formar categorías de contribuyentes
fundándose en los beneficios que los mismos reciben, dentro de sistemas
impositivos ocasionales. La formación de estos sistemas no ha de ser
caprichosa ni arbitraria, sino razonable. La igualdad no está ausente, por el
contrario, ella exige que todos los beneficiados sean llamados a contribuir en la
misma proporción —razonabilidad de igualdad— y que el gravamen guarde, en
cada caso, relación con el beneficio, igualdad ponderativa.
Desde el lenguaje de los contadores, como eco de la definición del Código
Tributario, las contribuciones especiales, son los tributos cuyo hecho imponible
consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un
aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras
públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos; es decir, se
trata de prestaciones tributarias establecida por el Estado mediante una ley por
beneficiar al ciudadano y lograr recursos para beneficiar a otros ciudadanos o
mejor su nivel de vida. (Polèse, 2015)
Desde la óptica jurídica se define a las contribuciones de mejoras como el
tributo que gravan el beneficio o el mayor valor de los bienes del sujeto pasivo
como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o
ampliación de los servicios públicos. Lo paga el beneficiario de la inversión
pública o sujeto pasivo, por el incremento del valor de sus bienes, sea en el
ámbito local o nacional, y se devengan en el momento en que las obras se
hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse siempre y cuando
se haya establecido o legislado con la disposición legal, que obliga al sujeto
activo con la determinación de la base imponible y las cuotas individualizadas a
cobrarse por el administrador tributario público.
20
En concreto las contribuciones especiales de mejoras son tributos cuyo hecho
imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un
aumento de valor de sus bienes a causa de la realización de obras públicas o
del establecimiento o ampliación de algún servicio público. En consecuencia,
se trata de una carga tributaria impuesta a unas personas determinadas en
razón del beneficio o ventaja que para ellas o sus bienes se deriva de la
actuación administrativa dirigida a satisfacer una necesidad colectiva. La
imposición de estos tributos deriva de la voluntad expresada en una ley, su
aplicación y, en definitiva, su imposición queda en manos de los organismos
públicos facultados pudiendo ser locales o nacionales. (Martínez, 2014)
Por su parte el Dr. José Vicente Troya Jaramillo (Obra Manual de Derecho
Tributario – cep, Corporación de Estudios y Publicaciones – 2014 – Quito – Ed.
Primera – pág. 11 - 15), en su Manual de Derecho Tributario, al desarrollar la
clasificación de los tributos señala que, ―Existen varias clasificaciones de los
tributos. Es necesario referirse a aquellas que tienen interés para el campo
jurídico, la clasificación más conocida es la que acepta la doctrina
latinoamericana, incluida también la española y la italiana, la cual reconoce la
existencia de tres especies de tributos: los impuestos, las tasas y las
contribuciones especiales.‖, además el autor ecuatoriano, citando a Montero
Traibel, agrega que, ―Otro basamento para clasificarlos, es el fin perseguido
(…) propios del modelo, y de la doctrina regional. El fin que se persigue en la
implantación de los tributos, es la obtención de recursos para solventar el
gasto, lo cual es genérico para todos los tributos, y no aplicable únicamente a
alguna o algunas de sus especies. Al respecto cabe tan sólo afirmar que el
impuesto es un instrumento más versátil que la tasas y la contribución especial
para conseguir metas de política fiscal.‖. (Goode, 2013)
Varias de las definiciones mencionadas y citadas sirvieron de base para la
determinación y definición legal en diferentes textos, especificada y concretada
en el Código Tributario Ecuatoriano al amparo del principio de unidad jurídica.
Hasta el 22 de Octubre de 2008 la Constitución Política del Estado, en el
Capítulo III del Régimen Tributario, Art. 256 precisó el propósito de los tributos,
―…Los tributos, además de ser medios para la obtención de recursos
21
presupuestarios, servirán como instrumento de política económica general. Las
leyes tributarias estimularán la inversión, la reinversión, el ahorro y su empleo
para el desarrollo nacional…‖; y, en el Art. 257 ibídem dispuso que, ―…Sólo por
acto legislativo de órgano competente se podrán establecer, modificar o
extinguir tributos (…). Las tasas y contribuciones se crearán y regularán de
acuerdo con la ley…‖. Sin duda la disposición constitucional se orienta al
desarrollo nacional, las contribuciones especiales contienen el propósito.
Según José Vicente Troya Jaramillo (Manual de Derecho Tributario) la
legislación de las contribuciones especiales de mejoras ecuatorianas es similar
a las legisladas en Argentina, la cita es importante por su clasificación, puesto
que permitirá orientar a los cambios en la legislación ecuatoriana, este país
sudamericano clasifica y define las contribuciones especiales en:
1) Contribuciones de Mejoras
2) Contribuciones parafiscales, y
3) Contribuciones para la seguridad social
De la clasificación en el Ecuador solamente se han implementado las
contribuciones especiales de mejoras, sin embargo, de la legislación tributaria
incorpora varios conceptos parafiscales. (Cusgüen, 2013)
La Constitución de la República del Ecuador vigente desde el 23 de octubre de
2008, amplía la definición y se otorga mayor relevancia en la política fiscal de la
Nación. En el Art. 300, además, se precisa que, el régimen tributario se regirá
por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad
administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia
recaudatoria, y aclara que, la política tributaria promoverá la redistribución y
estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conducta
ecológicas, sociales y económicas responsables; y, en el Art. 301 ibídem aclara
que, sólo por iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la
Asamblea Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extinguir
impuestos. Sólo por acto normativo de órgano competente se podrán
establecer, modificar y extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y
22
contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con la ley; y el
Art. 287 ibídem precisa que, solamente las instituciones de derecho público
podrán financiarse con tasas y contribuciones especiales establecidas por ley.
En el caso ecuatoriano el régimen tributario se desarrolla en el Código
Tributario, en disposiciones Generales de la Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Contratación Pública, y en el Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización, leyes que a más de precisar procedimientos
incorpora los elementos necesarios que los distinguen y destacan. Respecto de
las contribuciones especiales de mejoras, se encuentra que, se causa por la
ejecución de las obras públicas o prestación de un servicio público que sea de
evidente interés para la comunidad, siempre que como consecuencia de esas
obras o servicios, resulten especialmente beneficiadas determinadas personas,
radicando ahí su importancia para la definición, determinación, cobro y uso. La
obra pública lo realiza el Estado por medio de sus organismos, en los que se
destaca los gobiernos locales o Gobiernos Autónomos Descentralizados,
debiendo previamente dimensionarle para cuantificar el nivel de ingreso que
exigirá a los ciudadanos contribuyentes. (Goode, 2013)
Lo indicado define la naturaleza de las contribuciones especiales de mejoras
como una modalidad de ingreso público, definido y dimensionado en el marco
de la política fiscal, que se exige a los particulares que se ven beneficiados de
una obra u acto del Estado, exigencia que, identifica sus características:
- Acción Coactiva, implica que, el organismo público, tiene la potestad de
exigir coactivamente el pago del tributo.
- Recaudación Pecuniaria, implica que, las contribuciones especiales se
pagarán y recaudarán en dinero para invertirse en la obra o servicio público
a la comunidad.
- Acción Contributiva, implica que, las contribuciones especiales, compromete
y corresponsabiliza a los ciudadanos con el financiamiento del presupuesto
del Gobierno para la inversión para dotar de la obra o servicio público. El
concepto contribución distingue a las contribuciones especiales de mejoras
con otros conceptos tributarios.
23
- Prestación Personal, implica que la obligación de pagar las contribuciones
especiales de mejoras es de carácter personal.
- Beneficios por la obra o el servicio público, implica que, la cantidad o monto
del beneficio surge de comparar el valor del inmueble en el momento previo
a la inversión y el valor presunto al final de la ejecución de la obra o entrega
del servicio.
- Dimensión del presunto beneficio, implica que, lo previsto en el plan o
proyecto corresponda con lo anunciado u ofrecido al ciudadano en cuanto a
su beneficio presunto.
- Hecho Generador o hecho imponible de las contribuciones especiales,
implica, el beneficio o aumento de valor de sus bienes como consecuencia
de la obra pública o del servicio público debidamente cuantificada que el
sujeto pasivo deberá pagar al sujeto activo (Gobiernos conforme los niveles
y circunscripción). (Alonso, 2014)
En el caso de los Gobiernos Locales, hoy Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal con base en la determinación dispositiva de la Constitución de la
República del Ecuador se determina el hecho generador y el hecho imponible
de las contribuciones especiales de mejoras se fija mediante Ordenanza, en la
que además se fijará el o los períodos de pago y los sujetos pasivos obligados.
Conforme el Código Tributario ecuatoriano, son sujetos de las Contribuciones
Especiales: Sujeto Activo, es el organismo del Estado legalmente facultado al
cobro y recaudación, localmente, conforme el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal que ejecuta o gestiona el servicio público; y, Sujeto
Pasivo, la persona o propietario que paga la contribución por el beneficio
logrado en su bien inmueble por la inversión pública.
En el Gobierno Municipal el tema tributario y especialmente las contribuciones
especiales de mejoras tiene relación jurídica y técnica con la aprobación del
Plan de Desarrollo, el presupuesto y las fuentes de financiamiento de los
ingresos. La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 285
ateniente a la política fiscal señala como finalidad el financiamiento de
servicios, inversión; y, bienes públicos, así como la redistribución del ingreso
24
por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados. El Art. 172 del
COOTAD precisa como ingresos propios a los provenientes de impuestos,
tasas y contribuciones especiales de mejoras generales o específicas. (Capuz,
2014)
La Contribución Especial de Mejoras, se definirá en la o las Ordenanzas
conforme lo dispone el 186 del COOTAD, concordante y subordinada a las
disposiciones señaladas en el Art. 264 de la C.R.E y Art. 55 del COOTAD. La
facultad es del Concejo Municipal conforme el Art. 186 del COOTAD, para
crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y
contribuciones especiales de mejoras generales o especificas tiene como
motivos al establecimiento o ampliación de servicios públicos, el uso de bienes
o espacios públicos, y en razón de las obras que se ejecuten, aplicando el
principio de justicia redistributiva. Por lo precisado, es claro que, la disposición
obliga al Concejo Municipal regular mediante Ordenanza las fuentes y los
montos de ingresos del presupuesto a aprobarse para el ejercicio fiscal del año
subsiguiente. En el marco citado la contribución especial de mejoras, con base
en el articulado citado, las variaciones en más o menos tanto en los ingresos
como en los gastos, podría efectuarse incluyendo las condiciones y criterios
señalados en el artículo 569 y 575 del COOTAD, no obstante que la
contribución especial de mejoras tiene como propósito la reinversión con base
en el principio de solidaridad y redistribución de la riqueza. En el artículo 569 a
más de definir el concepto de contribución especial de mejoras, en el segundo
inciso precisa que ―los Concejos Municipales o Distritales podrán disminuir o
exonerar el pago de la contribución especial de mejoras en consideración
social y económica del contribuyente‖; y por su parte el artículo 575 al definir a
los sujetos pasivos señalan que las municipalidades y distritos metropolitanos
podrán absorber con cargo a su presupuesto de egresos el importe de las
exenciones que por razones de orden público, económico o social se
establezcan mediante ordenanza. (Goode, 2013)
El artículo 577 del COOTAD en subordinación a lo señalado en el artículo 287
de la C.R.E., establece las contribuciones especiales por mejoras generales: a)
Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase; b)
25
Repavimentación urbana; c) Aceras y cercas; obras de soterramiento y
adosamiento de las redes para la prestación de servicios de
telecomunicaciones en los que se incluye audio y video por suscripción y
similares, así como de redes eléctricas; d) Obras de alcantarillado; e)
Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable; f) Desecación
de pantanos y relleno de quebradas; g) Plazas, parques y jardines; y, h) Otras
obras que las municipalidades o distritos metropolitanos determinen mediante
ordenanza, previo el dictamen legal pertinente, sin embargo corresponde
conforme el Art. 186 del COOTAD regular y determinar mediante Ordenanza el
concepto específico la contribución especial de mejoras, aspecto que por lo
general no se ha realizado por cuanto en las Ordenanzas de Contribuciones
Especiales de Mejoras incluirán todas inversiones en obras y servicios
ejecutadas, con la sola excepción de disminución del pago en inversiones
iguales o superiores a determinados límites monetarios.
Una Municipalidad por lo general tiene establecida su política fiscal con
aplicación de las disposiciones contenidas en la Constitución de la República
del Ecuador y en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización, y tiene legislado mediante Ordenanzas las fuentes de
financiamiento y las proyecciones de ingresos presupuestarios, ajustados con
el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Con base en la facultad con
que cuenta el Concejo Municipal, dispuesta en el Constitución de la República
del Ecuador en el número 5 del artículo 264 y el literal e) del artículo 55 del
COOTAD, se crea, se modifica, disminuye las fuentes de ingresos y las
proyecciones de ingresos para el presupuesto municipal para el ejercicio fiscal
del año subsiguiente mediante Ordenanzas para aplicación en la programación,
formulación y aprobación presupuestaria; y, se realizan modificaciones
presupuestarias de ingresos, únicamente por las disminuciones en las
transferencias del Presupuesto General del Estado. (Alonso, 2014).
En definitiva, considerando que, existe la facultad para el Concejo Municipal de
crear, modificar, exonerar o suprimir, mediante Ordenanza la Contribución
Especial de Mejoras por así señalarlo la Constitución de la República y el
COOTAD. La creación de la contribución especial de mejoras como un
26
concepto general, así como específico, tanto como la eliminación solo
corresponde de manera previa a la aprobación del presupuesto municipal, es
decir se puede dar origen a la Ordenanza y se puede derogar la misma antes
de la aprobación del presupuesto para el ejercicio fiscal del subsiguiente año
fiscal. En cuanto a la modificación de la contribución especial de mejoras,
corresponde con el ciclo de ejecución presupuestaria mediante reformas a la
Ordenanza de Presupuesto, conforme lo señala el artículo 118 de la Ley
Orgánica de Planificación y Finanzas Públicas y el artículo 255 del COOTAD, la
reforma además implicaría reformas al Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, sin embargo, de que en principio se pensaría que también implica
modificación vía reforma de la Ordenanza de Contribución Especial de Mejoras,
el artículo 569 inciso segundo del COOTAD solo permitiría la disminución o la
exoneración en el pago de la contribución especial de mejoras en la
consideración a la situación social y económica de los contribuyentes, de tal
forma que se requeriría de la resolución del Concejo Municipal, puesto que
tanto la disminución como la exoneración es de carácter particular; la
disminución del ingreso se tendría que absorber con cargo al presupuesto de
egresos según lo señala el artículo 575 del COOTAD, en la etapa de
formulación del mismo anexado a la proforma presupuestaria para el año fiscal.
(Figueroa, 2014)
Conforme el Art. 592 del COOTAD, este tributo se cobrará y pagará por
determinación en la ordenanza respectiva por el Gobierno metropolitano o
municipal, señalando el plazo y la forma en que se pagará la contribución. En la
práctica, casi generalizada los plazos van desde los cinco a los diez años.
Respecto de la Contribución Especial de Mejoras que podrán cobrar las
entidades que conforman la Administración central se debe señalar que, se
trata de una medida impositiva de resiente legislación que, suma un concepto
más a los numerosos conceptos tributarios vigentes en la legislación
ecuatoriana, vigente desde el 20 de marzo de 2017, en el Art. 14 de la Ley
Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública, en el Capítulo I de las
Reformas a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.
(Alonso, 2014)
27
El enunciado Artículo 14 que se incorpora como disposición general, señala,
―Art. 14.- Añadir la siguiente disposición general: ―NOVENA.- Contribución
Especial de Mejoras.- Las entidades que conforman la Administración Pública
Central e Institucional también podrán cobrar la contribución especial de
mejoras por la ejecución de obras públicas realizadas por estas. Esta
contribución se genera por la revalorización del respectivo predio, conforme lo
establecido en este artículo y su pago será exigible desde que concluya la
respectiva obra‖. Aclara la disposición que, ―Los propietarios de los predios
beneficiados con la revalorización, serán los obligados al pago de la misma.‖; y,
anticipa que, ―Para efectos de la determinación de la cuantía de la contribución,
las respectivas entidades que ejecuten la obra solicitarán el correspondiente
informe de la dependencia de avalúos y catastros del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal o Metropolitano del lugar en el que se ejecutó la
obra, sobre los predios incluidos en la zona de beneficio o influencia de la
misma, así como la revalorización generada en cada uno. El Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal o Metropolitano tendrá el plazo de un
mes para entregar esa información.‖. (Capuz, 2014)
En cuanto a la revalorización, la disposición general NOVENA, aclara que,
―Para determinar la revalorización de los predios por obras públicas del
Gobierno Central, los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales o
Metropolitanos aplicarán la metodología que emita el órgano rector del catastro
nacional georreferenciado. En aquellos casos en los que el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal o Metropolitano no posea la capacidad técnica para
realizar el informe previsto anteriormente, incumpla el plazo de entrega
establecido o, si realizado, a criterio del organismo rector del catastro nacional,
no se adecue a la normativa técnica aplicable, será el órgano rector del
catastro nacional georreferenciado quien determine la zona de influencia de la
obra, así como la revalorización de los inmuebles que estén ubicados en la
misma.‖. Además, anticipa que, ―La entidad que ejecute la obra, con base a la
información señalada en los incisos precedentes, emitirá el acto administrativo
en el cual se establezcan los predios beneficiados, los sujetos obligados, así
como el monto de la contribución y el plazo en el cual esta deberá ser
cancelada, individualizando cada predio. Dicha resolución se notificará a los
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propietarios de los predios y al Registrador de la Propiedad respectivo, en el
plazo de tres días de expedida. El Registrador de la Propiedad deberá marginar
dicha resolución en los registros de los predios beneficiarios. Esta resolución se
hará constar en los respectivos certificados de gravámenes.‖. (Capuz, 2014)
También aclara la disposición que, ―La base del pago de la contribución
especial de mejoras será el costo de la obra respectiva, prorrateado entre las
propiedades beneficiadas y no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de
la revalorización experimentada por el inmueble entre la época inmediatamente
anterior a la obra y la época posterior. La entidad que ejecuta la obra podrá
disminuir la cuantía de la contribución o exonerar el pago de la misma, en
consideración de la situación social y económica de los sujetos pasivos, de
conformidad con las condiciones y requisitos establecidos en el Reglamento a
esta Ley.‖. (Goode, 2013)
Respecto del cobro y pago, la disposición señala un plazo máximo, ―Esta
contribución será pagada hasta en un plazo de diez años, en cuotas anuales,
sin intereses. Sin perjuicio de ello, será exigible antes del plazo señalado,
únicamente cuando haya transferencia de dominio, a cualquier título, del bien
inmueble respecto del cual se generó el pago de la contribución. En el caso
que en el certificado de gravámenes conste que se adeuda la contribución
especial de mejoras, el notario exigirá previo a la celebración de la escritura
pública respectiva, la demostración del pago antes indicado.‖, destacando que,
―Cuando esta obligación se encuentre firme y ejecutoriada, la misma podrá ser
recaudada a través del Servicio de Rentas Internas, institución que establecerá
los mecanismos operativos necesarios para el pago voluntario de la
contribución, sea este en cuotas o pago total, según corresponda.
Finalmente aclara la disposición que, ―Sin perjuicio de lo señalado, cuando los
pagos no sean cancelados oportunamente y la entidad que ejecuta la obra no
tenga jurisdicción coactiva, remitirá el acto administrativo firme y ejecutoriado -
el cual llevará implícita la orden de cobro- al Servicio de Rentas Internas, quien
sin necesidad de la emisión de título de crédito alguno, podrá ejercer la facultad
de cobro, conforme el procedimiento establecido en la ley que regula la facultad
29
coactiva en materia tributaria, incluidas las disposiciones del mismo respecto
del cobro de intereses sobre valores impagos. Los recursos recaudados se
destinarán a la Cuenta Única del Tesoro y formarán parte del Presupuesto
General del Estado.‖ (Capuz, 2014)
Puede apreciarse que, las contribuciones especiales de mejoras, según
nuestra legislación, hoy por hoy, impone la obligación a nivel nacional y nivel
local, debidamente precisada en el Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización –COOTAD-, en la Ley de Régimen Tributario y
últimamente en la Ley Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública.
1.2.- Legislación Tributaria en el Ecuador
Al referir los conceptos Legislación Tributaria mecánicamente se piensa en
leyes por las cuales un Estado determina y cobra impuestos, sin embargo,
presumimos su ámbito es mayor, para el tema apropiadamente es bueno
considerar el aporte de los especialistas. El Jurista Manuel Ossorio en su
Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, señala que, ―Legislación
es el conjunto o cuerpo de leyes por las cuales se gobierna un Estado o se
regula una materia determinada. También, la ciencia de las leyes. A estos
efectos, la palabra leyes debe entenderse no solo en relación con las normas
emanadas del Poder Legislativo, sino con el sentido más amplio de todas las
normas rectoras del Estado y de las personas a quienes afectan y que han sido
dictadas por la autoridad a quien esté atribuida esa facultad. De ahí que los
decretos, los reglamentos, las ordenanzas, las resoluciones, dictados por el
Poder Ejecutivo, dentro de sus facultades constitucionales, así como por los
organismos oficiales dependientes de él, formen parte de la legislación…‖. Por
lo mencionado por extensión se puede afirmar que la Legislación Tributaria es
un conjunto de leyes que regulan los tributos para facilitar herramientas para el
gobierno del Estado ecuatoriano; sin embargo, lo realmente importante es
mencionar que la legislación tributaria se motiva por la visión política de los
gobiernos en sus propósitos sociales, que se respaldan en políticas fiscales.
(Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
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Según (Benecke, 2014), en su propuesta sobre economía, afirma que, ―La
política fiscal juega un rol importante para lograr los objetivos de gobierno. Los
recursos recaudados proveen al gobierno los medios necesarios para financiar
la producción de bienes públicos y su administración, como también para
mantener una administración pública para recaudar los impuestos en forma
eficiente. Asimismo la política fiscal es muy importante como instrumento para
lograr una mayor justicia social; el sistema tributario debe ser diseñado
adecuadamente para que pueda haber una redistribución personal y regional,
utilizando los recursos recaudados.‖, añade el autor que, ―Por eso en la política
fiscal se debe considerar dos aspectos, por un lado el diseño del sistema
tributario y con esto la recaudación, y por otro lado, la manera de gastar los
fondos públicos. Dado que existe el riesgo de que el gobierno malgaste los
recursos, desperdiciando los fondos y no utilizándolos en el interés de la
sociedad, debe haber un control severo de las finanzas públicas de una
institución autónoma, un Instituto de Auditoría Pública. La política fiscal juega,
además, a nivel internacional un rol competitivo importante. Impuestos
relativamente bajos son una ventaja comparativa, haciendo al país respectivo
más atractivo para inversiones o depósitos extranjeros. Esto vale para los
impuestos al ingreso y la propiedad personal, pero aún más para los impuestos
a las empresas.‖ (p. 129)
En el Ecuador, al igual que en otros países, el sistema tributario incluye los
tributos directos como el impuesto a la renta o la propiedad y tributos indirectos
como el Impuesto al Valor Agregado –IVA-. Con los tributos directos, el Estado,
con sus niveles de gobierno, recauda dinero directamente de las personas. Los
tributos indirectos, por su parte, están vinculados al uso de un servicio o
producto, recaudados por un tercero, sea persona natural o jurídica.
Es necesario mencionar que, la regulación del sistema impositivo, significa
discusiones y debates a todo nivel, sobre la pertinencia de un tributo, su
temporalidad o su nivel, se debate sobre su naturaleza fija o variable, su
proporcionalidad o progresividad, niveles mínimos o máximos, sujetos
obligados y excepcionados, a nivel nacional, regional o local, circunstancial o
permanente, etc. La decisión que se tome, sobre la naturaleza y
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particularidades del sistema incide directamente en la recaudación tributaria, en
la dinámica económica y social del país, y sobre todo en el comportamiento de
la gente. Este punto históricamente nos deja lecciones importantes, incluso
traumáticas, como la caída de imperios; caída de emperadores, de gobiernos;
han promovido guerras; y, elevadas tensiones entre gobernados y
gobernantes. Si se trata de tributos con una tarifa demasiado alta, crece la
resistencia, la molestia, pero sobre todo, crece la tentación de evadir el pago
del tributo. En cambio, si la tarifas gravada para ingresos altos es considerada
demasiado baja, el sistema entero está considerado injusto por la población de
menores recursos. (Andrade, 2013)
Quizá por lo mencionado, en el Ecuador ha sido frecuente tener varios
conceptos tributarios progresivos, que responden de mejor manera a los
objetivos de justicia social más que una tarifa fija o proporcional, empero,
nuestro sistema ha combinado conceptos. El nivel de ingreso, libre de
impuestos, depende del ingreso medio del país. En opinión de Dieter W.
Benecke, ―Mientras que la tasa máxima depende de la intención del gobierno
de cerrar la brecha entre ricos y pobres o de motivar a las clases medias y alta
a ahorrar e invertir sus recursos en el país, mitigando la tentación de evadir el
pago de impuestos y, con esto, reduciendo la fuga de capitales.
Para (Troya, 2014), al referirse al sistema tributario ecuatoriano, afirma, ―En
principio, toda norma que cree una obligación financiera con recursos públicos
establecerá la fuente de financiamiento correspondiente. Solamente las
instituciones de derecho público podrán financiarse con tasas y contribuciones
especiales establecidas por ley. Fuente de financiamiento que responde a la
estructura de figuras tributarias con son las tasas y contribuciones especiales
de mejoras, que conforme el mandato constitucional enunciado servirán para
beneficio de instituciones de derecho público, que es el Estado.‖; y, precisa
que, ―Respecto de las tasas, la Constitución aprobada en 1998 al igual que
anteriores, excepto la de 1966-67, las reconoce como tributos. A ellas se refiere
el artículo 257. Esta norma en el primer inciso manda que el establecimiento,
modificación o extinción de tributos, se haga por acto legislativo de órgano
competente, no se dice será por ley. La mencionada expresión, que no fue tan
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afortunada, se ha tornado apropiada, en razón de que la presente, (artículo
301, inciso segundo de la Constitución 2008), menciona que: solo por acto
normativo de órgano competente se podrá establecer, modificar, exonerar, y
extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se
crearán, regularán de acuerdo con la ley. El Código Tributario del Ecuador no
define qué son tributos y por ende tampoco define qué son tasas, refiriéndose a
ellas tan solo como una de las tres especies de tributos.‖ Respecto de las
contribuciones especiales afirma que, ―En el sistema tributario ecuatoriano al
gobierno municipal le corresponde: crear modificar, exonerar o suprimir
mediante ordenanzas: tasas, tarifas, y contribuciones especiales de mejoras. A
los gobiernos de los Distritos Metropolitanos Autónomos Descentralizados, les
corresponde crear, modificar, extinguir: tasas y contribuciones especiales por
los servicios que preste y obras que ejecute. ―. (p. 321).
Resta aclarar qué es el tributo, más allá de la raíz lingüística y etimológica
latina tributum que significa carga, gravamen, imposición; y su aparente origen
en el imperio romano, en el año 162 antes de Cristo, es señalar sus propósitos
sociales; sin embargo, en breve referencia vale la pena anotar que, para los
italianos como españoles el tributo es un gravamen que se cobró en servicios
personales, en dinero o especies que serían los productos agrícolas, mantas
de algodón, etc., así como en trabajo. Y en los pueblos conquistados por
España se introdujo la obligatoriedad de pago por todos los indios hombres
entre 18 y 50 años, con la excepción de los caciques, así como las mujeres,
aunque estas debían prestar servicios a los encomenderos. Se dice que los
caciques recolectaban el tributo de cada comunidad, de cada indígena un
tributo de un peso, una manta y una gallina, dos veces al año, a veces cada
mes o semana, en relación al trabajo, la anotación descubre formas y formas
de pago, hasta concretarse únicamente en pago en dinero.
En el Ecuador, la legislación tributaria, concibe al tributo como todo pago o
erogación que deben cumplir los sujetos pasivos de la relación tributaria, en
virtud de una ley formalmente sancionada como consecuencia de la realización
del hecho imponible, obligatorio y unilateral, creado por el estado en uso de su
potestad y soberanía, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios,
éstos deben servir para el financiamiento de bienes considerados públicos,
33
corregir externalidades negativas y para la mejor distribución del ingreso, para
el sostenimiento de los gastos públicos. Es claro entonces que, para determinar
las obligaciones de los contribuyentes, se tiene en cuenta la capacidad
contributiva, elemento fundamental en materia tributaria, basados en el
principio de que quienes tienen mayor capacidad económica deben soportar
una mayor carga tributaria; mientras que la carga tributaria debe disminuir e
inclusive puede ser eliminada, en casos de menor capacidad económica.
(Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
El tributo, por tanto es, la principal fuente de recurso financiero con que
cuentan el Estado para establecer su presupuesto para hacer factible los
programas de gobierno, es el sentido referido, el ―Art. 6 del Código Tributario
del Estado Ecuatoriano manifiesta que los tributos, además de ser medios para
recaudar ingresos públicos, servirán como instrumento de política económica
general, estimulando la inversión, la reinversión, el ahorro y su destino hacia
los fines productivos y de desarrollo nacional; atenderán a las exigencias de
estabilidad y progreso sociales y procurarán una mejor distribución de la renta
nacional". En conclusión queda que, la obligación tributaria solo nace de una
ley y por eso su carácter universal, general, que solo puede, según la
Constitución ecuatoriana con base en el principio de reserva de ley, crearse o
modificarse mediante una norma legal que impone su obligatoriedad y
exigibilidad, atendiendo a la igualdad de trato ante la ley que, en estos casos,
se hace efectiva no mediante la simple aritmética sino por el principio de
proporcionalidad, de acuerdo con la capacidad económica del contribuyente o
el sujeto pasivo de la carga impositiva. (Torres, 2015).
1.2.1.- CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS
1.2.1.1 Impuestos, consiste en la prestación en dinero realizada por los
contribuyentes obligados al pago, son de ámbito nacional o local, en el primer
caso le corresponde al Gobierno Central y en el segundo al gobierno municipal.
Los más representativos:
Ámbito Nacional: Impuesto a la Renta; Impuesto al Valor Agregado;
Impuestos a Consumos Especiales; Impuesto a la herencia, legados y
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donaciones; Impuesto General de Exportación; Impuesto General de
Importación; Impuesto a la salida de capitales; Impuesto Ambiental.
Ámbito local: Impuesto sobre la propiedad urbana; Impuesto sobre la
propiedad rural; Impuesto de alcabala; Impuesto sobre los vehículos; Impuesto
de registro e inscripción; Impuesto a los espectáculos públicos; Impuesto del
1.5 por mil sobre los activos totales. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
1.2.1.2 Tasas, consiste en la prestación en dinero que deben pagar los
contribuyentes, cuando recibe un servicio del organismo público, identificando
a prestadores y usuarios. La tasa no es un impuesto. Las tasas son de ámbito
nacional y local, por lo general municipal:
Ámbito Nacional: Tasas por servicios administrativos; Tasas por servicios
portuarios y aduaneros; Tasas por servicios de correos; Tasas por servicios de
embarque y desembarque; Tasas arancelarias, Tasas de energía eléctrica;
entre otras.
Ámbito Local: Tasas por servicios administrativos; Tasas de agua potable y
alcantarillado; Tasas de luz y fuerza eléctrica; Tasas de recolección de basura
y aseo público; Tasas de habilitación y control de establecimientos comerciales
e industriales; Tasas de servicios de Faenamiento; Tasas por servicios de
Control.
1.2.1.3 Contribuciones Especiales, consiste en la prestación en dinero que
deben pagar los contribuyentes, por la ejecución de una obra pública, cuya
realización o construcción debe proporcionar un beneficio presunto económico
en el patrimonio del contribuyente. Las contribuciones especiales de mejoras
son en el ámbito nacional y local. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
Ámbito Nacional: Contribución especial de mejoras por la ejecución de obras
públicas exigible desde que concluya la respectiva obra, del lugar en el que se
ejecutó la obra.
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Ámbito Local: Contribuciones especiales por Apertura, pavimentación y
construcción de vías de toda clase; Repavimentación urbana; construcción y
ampliación de obras y sistemas de agua potable; plazas, parques y jardines;
aceras y cercas; obras de alcantarillado; entre otras.
Lo importante de la política y legislación tributaria en el Ecuador, como se
mencionó la relación de la política fiscal con la política social, no es otra cosa
que el estímulo y base para el ―buen vivir‖ o ―sumak kawsay‖, es elevar la
dimensión de principios fundamentales de los estados modernos orientados al
bienestar de la población: la autorresponsabilidad y la responsabilidad social,
exigiendo mayores contribuciones al sistema; la solidaridad, exigiendo una
contribución relativamente alta de las personas con mayores recursos para
garantizar servicios públicos dignos a las personas con menos recursos; y,
subsidiaridad, invirtiendo fondos tributarios de parte del Estado. (Capuz, 2014)
1.3.- Legislación Tributaria en los Gobiernos Autónomos
Descentralizados
Como antecedente se tiene la Ley Régimen Municipal y la Ley Orgánica de
Régimen Municipal en las que se contempló disposiciones tributarias que
señala varios impuestos y facultaron al Concejo Municipal regular las tasas y
contribuciones especiales de mejoras. Respecto de las tasas se añadió el
concepto retributivas y se aclaró que, la aplicación de tasas redistributivas
correspondía con la prestación o gestión de servicios que se establecen en la
Ley, la aplicación debía guardar relación con el costo de producción del
servicio; empero, el monto de la tasa podía ser inferior al costo, cuando se trata
de servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades colectivas de gran
importancia. Respecto de las contribuciones, precisadas luego como
contribuciones especiales y finalmente como contribuciones especiales de
mejoras con las que se grava a grupos humanos de manera directa y a la
población de manera indirecta por la entrega de la obra pública que contribuye
al incremento del valor de los bienes privados. (Muñoz, 2014)
Actualmente el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD) expedido el 19 de octubre de 2010. En la
36
motivación se dice que, la organización territorial estuvo sumida en la
exclusión, la desigualdad y la inequidad, y que, la presencia del Estado en los
territorios, casi inexistente, contexto el que llevó a pensar y configurar un
Estado diferente, por fuera de la estructura histórica centralista, a un Estado
democrático con un enfoque de justicia regional y espacial, a través de políticas
que compensen los desequilibrios en el desarrollo territorial, guiado por los
principios de equidad interterritorial, integración, solidaridad y unidad territorial,
para plasmarse en el Plan Nacional del Buen Vivir, otorgando las atribuciones
de planificación y la gestión territorial multidimensionales e integrales. Se dice
que, uno de los desafíos importantes consiste en lograr una efectiva
articulación y diálogo entre los diferentes niveles de gobierno, fortalecer una
estructura territorial nacional. Finalmente, se dice que, se pretende impulsar la
igualdad de oportunidades, permitiendo el acceso a servicios básicos, recursos
productivos, salud, educación y un espacio vital digno para todas y todos los
ciudadanos.
El COOTAD establece el la organización político-administrativo del Estado
ecuatoriano en el territorio y los diferentes niveles de gobierno autónomos
descentralizados y los regímenes especiales. Identifica cuatro niveles de
gobiernos autónomos descentralizados (GAD): GAD Regional; GAD Provincial;
GAD Municipal; y, GAD Parroquial. El marco legal mencionado garantiza el
goce de autonomía política, administrativa y financiera, esta última la
autonomía le faculta a señalar y regular las fuentes de financiamiento.
(Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2013)
La autonomía se desarrolla en unidad vertical con la disposición del Art. 238 de
la Constitución de la República del Ecuador, que señala que, los gobiernos
autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y
financiera, y precisa como gobiernos autónomos descentralizados las juntas
parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos,
los consejos provinciales y los consejos regionales. La disposición
constitucional se destaca en el Art. 5 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización que, la autonomía se refiere a la
autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
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descentralizados y regímenes especiales y comprende el derecho y la
capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante
normas y órganos de gobiernos propios, en sus respectivas
circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de
otro nivel de gobierno, además, el COOTAD para ejercer el gobierno determina
tres funciones: Legislación, normatividad y fiscalización; ejecución y
administración; y, de participación ciudadana y control social, y conforme la
letra e) del Art. 55 ibídem al GAD Municipal le corresponde, crear, modificar,
exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones
especiales de mejoras. Esta facultad se orienta a la implementación de los
planes de desarrollo, mediante la inversión.
El modelo ecuatoriano de tributos, señalado impositivamente desde la
Constitución, se orienta a la generación del desarrollo y atención de las
medidas sociales, proviene de la obligatoria participación de las contribuciones
de los ciudadanos y de los fondos estatales, bajo la guía de tres principios
fundamentales ya mencionados de: auto-responsabilidad (cada ciudadano
debe hacer su máximo esfuerzo para asegurar su bienes personal actual y
futuro), solidaridad (incluye al sistema tributario, demandando mayores pagos
de las personas más ricas, para que el Estado –Municipio- tenga los medios
para producir bienes públicos para todos los ciudadanos) y subsidiaridad
(obliga al gobierno a co-financiar actividades sociales, en las cuales el esfuerzo
de cada uno y la solidaridad no son suficientes. Claro está que, el éxito de la
política pública, especialmente la social, se expresa en el grado de
cumplimiento de los objetivos socioeconómicos, el bienestar para todos y la
justicia social. (Ecuador. Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y
Participación Ciudadana, 2014)
El COOTAD en el Art. 1, al precisar el ámbito de la ley dice, el Código
establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el
territorio con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y
financiera; y, establece las fuentes de financiamiento.
En el Art. 5 ibídem define la autonomía financiera como el derecho de los
GADs de recibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin
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condiciones los recursos que les corresponden de su participación en el
Presupuesto General de Estado de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y
la ley.
Los Artículos 163 y 164 ibídem, obliga a los GADs a generar sus propios
recursos financieros y, como parte del Estado, participar de sus rentas, y aclara
el Art. 166 ibídem, que toda norma que expida un gobierno que genere una
obligación financiada con recursos públicos establecerá, la fuente de
financiamiento correspondiente, y que, las tasas y contribuciones especiales
de mejoras, generales o específicas, establecidas por acto normativo de los
GADs ingresarán necesariamente a su presupuesto. Por su parte el Art. 171
ibídem, determina en 5 conceptos los recursos financieros de los GADs, los
más importantes son los ingresos propios de la gestión y las transferencias del
presupuesto general del Estado, y según el Art. 172 ibidem, los GADs aclara
que, son beneficiarios de ingresos generados por la gestión propia,
provenientes de impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras
generales o específicas; y, en cuanto a las transferencias del presupuesto
general del Estado el Art. 173 ibídem, señala las asignaciones
correspondientes a ingresos permanentes y no permanentes. (Ecuador, 2014)
Respecto de los impuestos municipales según el Art. 185 ibídem, son aquellos
que están establecidos en la ley, a este respecto el Art. 4 del Código Tributario
confirma la existencia de reserva de ley, y aclara que, las leyes tributarias
determinarán el objeto imponible, los sujetos activo y pasivo, la cuantía del
tributo o la forma de establecerla, las exenciones y deducciones; los reclamos,
recursos y demás materias reservadas a la ley que deban concederse serán
conforme el Código Tributario. Es claro entonces que, le corresponde a los
Gobiernos Municipales aplicarlos y mediante ordenanza regularlos, facultad
que posibilita según el Art. 186 ibídem, crear, modificar, exonerar o suprimir,
tasas y contribuciones especiales de mejoras generales o específicas, por
procesos de planificación o administrativos que incrementen el valor del suelo o
la propiedad; por el establecimiento o ampliación de servicios públicos; el uso
de bienes o espacios públicos; y, en razón de las obras que ejecuten dentro del
ámbito de sus competencias y circunscripción, así como la regulación para la
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captación de las plusvalías. Como podrá apreciarse la normativa impositiva
corresponde en razones técnicas y legales. (Alonso, 2014)
Conforme los Art. 215 y 218 del COOTAD, el presupuesto de los GADs que lo
aprobará el Concejo Municipal se ajustará a los planes, y las inversiones
presupuestarias se ajustarán a los planes de desarrollo. Y conforme el Art. 221
ibídem, el presupuesto de los GADs contendrá las siguientes partes: a)
Ingresos; b) Egresos; y, e) Disposiciones generales; y, según Art. 223, ibídem,
los ingresos presupuestarios se dividirán en: Ingresos tributarios; Ingresos no
tributarios; y, Empréstitos; y, conforme el Art. 225, ibídem, los ingresos
tributarios comprenderán las contribuciones señaladas en el COOTAD y se
dividirán en los tres capítulos básicos: I.- Impuestos, que incluirán todos los
que corresponden a los GADs, por recaudación directa o por participación; II.-
Tasas, que comprenderá únicamente las que recaude la tesorería; III.-
Contribuciones especiales de mejoras y de ordenamiento; y, según el Art. 226,
ibídem, los ingresos no tributarios se clasificarán en: I.- Rentas patrimoniales,
que comprenderán los siguientes grupos: a) Ingresos provenientes del dominio
predial (tierras y edificios); b) Utilidades provenientes del dominio comercial; c)
Utilidades provenientes del dominio industrial; d) Utilidades de inversiones
financieras; y, e) Ingresos provenientes de utilización o arriendo de bienes
de dominio público; II.- Transferencias y aportes con los siguientes grupos: a)
Asignaciones fiscales; b) Asignaciones de entidades autónomas,
descentralizadas o de otros organismos públicos; y, c) Transferencias del
exterior; III.- Venta de activos, con los siguientes grupos: a) De bienes raíces; y,
b) De otros activos; y IV.- Ingresos varios, que comprenderán los que no
deben figurar en ninguno de los grupos anteriores incluidas donaciones. Y,
según el Art. 227 ibídem, los empréstitos se clasificarán en capítulos: I.-
Internos; II.- Externos. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
Según el Art. 228 ibídem, el gasto o los egresos del fondo general se
agruparán en áreas, programas, subprogramas, proyectos y actividades. En
cada programa, subprograma, proyecto y actividad deberán determinarse los
gastos corrientes y los proyectos de inversión, atendiendo a la naturaleza
económica predominante de los gastos, y deberán estar orientados a
40
garantizar la equidad; conforme el Art. 230 ibídem, el presupuesto de gastos
comprenderá las siguientes áreas: a) Servicios generales.- La función de
servicios generales comprende aquellos que normalmente atiende la
administración de asuntos internos de la entidad y el control del
cumplimiento de la normativa de los gobiernos autónomos descentralizados: b)
Servicios sociales.- La función de servicios sociales se relaciona con los
servicios destinados a satisfacer necesidades sociales básicas: c) Servicios
comunales.- La función de servicios comunales se refiere a las obras y
servicios públicos necesarios para la vida de la comunidad: d) Servicios
económicos.- La función de servicios económicos se refiere primordialmente a
la provisión de las obras de infraestructura económica del territorio de cada
nivel de gobierno; y, e) Servicios inclasificables.- Aquellos que no están
previstos en los conceptos anteriores. (Chalco, 2015)
En la atinente a los impuestos, no obstante de haberse desarrollado lo
suficiente, se resume en lo siguiente:
Disposiciones de la Constitución de la República del Ecuador: Art. 285. Los
tributos son para redistribuir la riqueza (Impuestos y Contribuciones
especiales). Solamente las instituciones Públicas; de acuerdo a la planificación
del desarrollo; además con tasas y contribuciones especiales establecidas por
ley. Se contrata deuda cuando los ingresos sean insuficiente, y será
exclusivamente para financiar programas y proyectos de inversión para
infraestructura. Los GADs participarán del menos el 15% de ingresos
permanentes y de un monto no inferior al 5% de los no permanentes
correspondientes al Estado Central. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
COOTAD.- ART. 491.- CLASES DE IMPUESTOS:
- Impuesto sobre la propiedad –urbana (no ha cambiado -anual)
- Impuesto sobre la propiedad rural (no ha cambiado - anual)
- Impuesto de Alcabalas (no ha cambiado)
- Impuesto sobre los vehículos (no ha cambiado -anual)
- Impuesto de matrículas y patentes (no ha cambiado - anual)
41
- Impuestos a los espectáculos públicos (no se ha definido)
- Impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y
plusvalía de los mismos (no ha cambiado)
- Impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales (no ha cambiado –
anual).
Las contribuciones de mejoras es aquella que se cobra al propietario de un
inmueble por la realización de una obra pública o gasto público realizada por el
Gobierno Municipal, ya que con la misma sea beneficiado dicho sujeto porque
se incrementa el valor de su patrimonio y porque se mejoró su estándar de
vida. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
En cuanto a cómo se paga esta contribución, las reglas son: 1) se paga al
finalizar la obra; 2) se paga por única vez y; 3) se paga en función de la
proximidad de la obra pública, es decir, para su cálculo se tiene en cuenta cual
es el valor de la propiedad antes y después de la misma. (Ecuador, 2014)
COOTAD.- Art. 569.- CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE MEJORAS DE LOS
GADS:
OBJETO.- El objeto de la contribución especial de mejoras es el beneficio real
o presuntivo proporcionado a las propiedades inmuebles urbanas por la
construcción de cualquier obra pública.
Art. 577 del COOTAD - OBRAS Y SERVICIOS SUJETOS DE CONTRIBUCIÓN
ESPECIAL DE MEJORAS.
- Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase.
- Repavimentación urbana.
- Aceras y cercas.
- Obras de alcantarillado.
- Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable.
- Desecación de pantanos y relleno de pantanos.
- Plazas, parques y jardines.
42
- Otras Obras que la municipalidad determine por Ordenanza.
La aplicación de la Contribución Especial de Mejoras corresponde con todos
los criterios y principios expuestos. (Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2013)
Es claro que, la legislación tributaria de los GADs se concreta bajo la reserva
de ley por disposición constitucional para permitirle ingresos para invertir en la
solución de los problemas sociales y atender las necesidades básicas de la
población. Por tanto es fundamental incluir en cualquier análisis los niveles de
satisfacción y respuesta, así como de cobertura de los servicios, y
principalmente la capacidad de respuesta a los crecimientos poblacionales, y
relacionarlos con los presupuestos. (Ecuador, 2014)
1.4.- Elementos y características del Sistema Tributario en el Ecuador
El Sistema Tributario en el Ecuador en su conjunto está considerado como
elemento esencial de la política económica y social, orientado a crear y
sostener el buen vivir para la población, en un marco de flexibilidad a través de
instrumentos legislativos tributarios, armonizados con un sistema de
planificación que se concrete en el presupuesto anual. Por lo que, el sistema
tributario es para la planificación socioeconómica, la fuente de los recursos
necesarios para la acción del Estado. (Barrera, 2014)
Una de las prioridades de los gobiernos es el financiamiento a la política social
en garantía de los derechos, política que depende de las contribuciones de los
ciudadanos como señal de solidaridad.
Los elementos tributarios, objeto imponible, los sujetos activos y pasivos, la
cuantía del tributo, el establecimiento, las exenciones y deducciones, los
reclamos y recursos, en su dimensión se entienden en el marco de los
principios constitucionales. La investigación aporta esta relación. (Radovic,
2014)
El Dr. José Vicente Troya Jaramillo señala a los principios constitucionales
como parámetros para la regulación tributaria, destaca a los principios de:
43
generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa,
irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudadora.
La acción tributaria además, se desarrolla, pero sobre todo se aplica con base
en los principios de: Seguridad jurídica; principio de legalidad; principio de
capacidad contributiva; política fiscal, solidaridad y buen vivir; soberanía
alimentaria como garantía constitucional y política tributaria; y, medio ambiente
y tributación.
La seguridad jurídica, conforme el artículo 82 de la Constitución de la República
del Ecuador, es el derecho a que las autoridades competentes apliquen normas
jurídicas previas, claras, públicas y de aplicación expedita.
El principio de legalidad, o reserva de ley, señala la forma en que se ha de
ejercer la potestad tributaria, es decir la creación del tributo, la modificación,
exoneración, extinción o exigencia de pago.
El principio de capacidad contributiva, significa únicamente las potenciales
manifestaciones directas o indirectas de riqueza pueden ser objeto de
tributación y configurar hechos generadores de obligación tributaria; y al mismo
tiempo que los particulares han de contribuir de acuerdo a su capacidad
económica, no significa que elimine la disposición legal de que todos los
ciudadanos deben pagar los tributos establecidos, considerando el mandato
constitucional de que quienes tengan más capacidad económica contribuyan
más al sostenimiento de las cargas públicas, dando lugar a acción progresiva
para la obligación. (Ruíz, 2013)
Política Fiscal, se refiere a la redistribución del ingreso por medio de
transferencias, tributos y subsidios adecuados. En este marco la política
tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción de
bienes y servicios y conductas ecológicas, sociales y económicas
responsables; tomando en cuenta el buen vivir o sumak kawsay que más allá
de constituir un principio de cosmovisión indígena que busca crear las
44
condiciones para el buen vivir, que es mucho más que una vida digna, es
armonía con la pachamama, con la convivencia social.
Los especialistas han sostenido que, con base de principios constitucionales
resta en la materia tributaria señalar que, un buen sistema tributario se
mantiene y es aceptado cuando se trata de un conjunto de pocos tributos, de
fácil comprensión y manejo productivo y que obedezcan a propósitos de
política fiscal, económica y social. En lo posible su definición no debe estar
condicionado por deducciones, tratamientos, exenciones, incentivos etc. que lo
vuelven inelástico.
Respecto de las características del sistema tributario la común opinión señala
que, son básicamente tres condiciones las que distinguen: Eficiencia
económica, flexibilidad y equidad, concretadas en la ―Ley Reformatoria para la
Equidad Tributaria del Ecuador‖. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
La Eficiencia Económica, consiste en el modo en que la economía asigna los
recursos y debe recaudar ingresos con el menor coste posible para los sujetos
pasivos. Impuestos elevados pueden reducir los incentivos para trabajar y
ahorrar; por lo tanto, interfieren en la eficiencia de la economía.
Flexibilidad, implica modificaciones en las tasas impositivas, están en función
de los cambios en el régimen tributario, por lo que se debe establecer cuáles
son los efectos en su aplicación; este cuestionamiento se podría expresar bajo
dos perspectivas:
La flexibilidad del sistema tributario está relacionada con el sistema político; la
flexibilidad involucró modificar la tabla de rangos de tarifa es progresiva según
el ingreso del contribuyente.
Equidad, busca que el reparto de la carga tributaria se haga en forma justa y
equitativa entre todos los ciudadanos en función de su capacidad económica.
(Figueroa, 2014)
45
Según el centro de investigación y docencias económicas del Ecuador las
características del sistema tributario son:
- Estimular la producción en el que país sea competitivo a nivel global y
no castigarlo en la eficiente asignación de recursos.
- Tener una administración sencilla y barata.
- Ser flexibles, para responder a los cambios económicos, políticos o
sociales.
- Cumplir con el principio de equidad (trato igual a todos) y de
proporcionalidad (que paguen según lo que ganen) creando un sistema
progresivo.
- Mostrar transparencia, con referencia a los gastos para los que son
empleados los recursos.
Respecto de la acción de los elementos materiales del sistema tributario, la
mejor forma de representarlo es en la determinación tributaria, no sola porque
identifica a los sujetos, sino la naturaleza obligatoria del tributo y la exigibilidad
coactiva. (Barrera, 2014)
Grafico 1 Determinación tributaria
DETERMINACIÓN TRIBUTARIA: Poder de Control
A.- MOTU PROPIO.- Por la administración
Tributaria sin cooperación del sujeto pasivo o
determinación de oficio.
B.- SUJETO PASIVO.- Realiza el deudor o
responsable en forma espontánea, también
llamada autodeterminación o determinación
MIXTA.- Realizada por la administración
Tributaria con la colaboración del sujeto
pasivo o determinación mixta, combinación
de los sistemas. (A+B)
La Adm. Tributaria Ejerce Potestad
determinadora – Art. 90 Cód. Tributario:
Conforme Art. 68 Cód.-
La Determinación procede conforme el Art. 68
Cód. Tributario Acto para establecer, en cada
caso particular, la existencia del hecho
generador, el sujeto obligado, la base imponible
y la cuantía del tributo. Comprende: la
verificación, complementación o enmienda de las
declaraciones de los contribuyentes; la
composición del tributo, la adopción de las
medidas legales que se estime convenientes.
DIRECTOPRESUNTIVO
PARA: Pago de Tributos (Reserva de Ley)
Cumplir Obligación
Extinguir Tributo
Facultad Resolutiva Art. 69 Cód. Tributario.
CUANDO: Determinación con Acto
Administrativo, es declaración unilateral del
organismo recaudador para: fijar la
existencia o no de una obligación tributaria;
dirigida al sujeto pasivo a fin que proceda, a
su cancelación.
Declaración formal en el tiempo, forma y
con los requisitos que la ley o reglamento
exijan, una vez que se configure el hecho
generador del tributo específico.
Exijan las leyes,ordenanzas,reglamentos odisposiciones de laautoridad tributaria:
Facilitar a losfuncionarios autorizadoslas inspecciones overificaciones de ladeterminación deltributo.
Exhibición a los funcionarios, lasdeclaraciones, informes, libros ydocumentos relacionados con loshechos generadores de obligacionestributar y por aclaracionessolicitadas.
CUANDO:
Realiza la Administración a base de datosrequeridos a los sujetos pasivos (contribuyentes oresponsables), quienes quedan vinculados, paratodos los efectos.Se realiza por excepción, el contribuyente es notificado con los resultados, gozando de la facultad de impugnar mediante el reclamo en los casos de inconformidad. Se sustenta en los deberes formales del contribuyente de presentar libros, registros contables y más documentos del hecho impositivo y facilitar las inspecciones o verificaciones a la determinación del tributo.
46
EPÍGRAFE II
2.1.- El Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados
La gestión de un Gobierno es una preocupación frecuente de los ciudadanos,
de los políticos, de las instituciones y de las empresas, porque el día a día está
lleno de cambios y desafíos, que confrontan con las particularidades e incluso
con la identidad y cultura del país y de cada circunscripción territorial,
realidades que inevitablemente alteran la forma de gestionar el servicio público,
de promover el desarrollo económico y social. (Muñoz, 2014)
La Constitución de la República del Ecuador, en el Art. 1, señala que, el
Ecuador es un Estado que se organiza en forma de república y se gobierna de
manera descentralizada, y conforme el Art. 242 ibídem, se organiza
territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, y en
consecuencia se define cinco niveles de gobiernos con autonomía: Central,
Regional, Provincial, Cantonal y Parroquial, sin dependencia, y así lo confirma
el Art. 238 al señalar que, los gobiernos autónomos descentralizados gozarán
de autonomía política, administrativa y financiera.
Más allá del señalamiento de una gestión descentralizada y de la organización
territorial. La gestión del país, de las regiones, de las provincias, de las
ciudades e incluso de las parroquias, enfrenta problemas que requieren de
planteamientos técnicos concretos e innovadores para promover el
fortalecimiento y mejoramiento institucional, la motivación y el compromiso de
los servidores públicos, para orientarlo al ciudadano y a los resultados, que
partiendo del diseño o rediseño de los modelos de gestión bajo conceptos
holísticos, posibilitan establecer las suficientes sinergias que en su efecto
inmediato signifiquen real interpretación y dimensionamiento de los problemas
y necesidades ciudadanas. (Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2013)
En el texto constitucional se encuentra que la orientación al ciudadano es una
prioridad que con seguridad contribuye y sienta los pilares para el
fortalecimiento social, hacia la generación de proyectos y programas de
desarrollo local sostenible, involucrando a los agentes públicos de los
diferentes niveles de gobierno, así como a los actores privados del sector
empresarial y gestores públicos y sociales; en tanto que, la orientación a los
47
resultados implica la utilización de las mejores herramientas, mecanismos y
metodologías que garanticen el cumplimiento de los objetivos de gobierno.
La forma o modelo de gestión pública tiene relación con el desarrollo sostenible
del país y de las ciudades, respeto a las leyes, normas, responsabilidad social
y ambiental; el actuar democrático y libre, la cooperación entre pueblos. La
gestión incluye los elementos para garantizar la accesibilidad a la gestión
pública y establecer una virtuosa dinámica con la participación ciudadana.
Lo mencionado supone corresponsabilidad de todos en el desarrollo nacional y
local, aspecto relevante y visible en todo el territorio ecuatoriano, independiente
de los roles normativos, abre espacios para conjugar las prioridades
institucionales con las aspiraciones de la sociedad con una sola visión de
conjunto y una clara perspectiva de largo plazo, orientada por objetivos de
desarrollo integral. (Erazo, 2013)
La organización del Estado con separación de funciones o poderes (Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Electoral y Poder de la
Participación Ciudadana y Control Social), no sólo, reconoce y ubica a las
personas y sus habilidades, los nuevos conocimientos y potencialidades, sino
posibilita la modificación de actitudes y comportamientos, para desarrollar
conceptos y abstracciones, que promuevan el desarrollo de la gestión del país.
La gestión de la organización del Estado parte del reconocimiento de que los
recursos humanos son los únicos susceptibles de autodirección y desarrollo,
fortalezas que se potencian como efecto directo de estímulos y motivaciones;
así también reconoce que, es necesario asegurar los resultados esperados, y
sobre todo entender los resultados, interpretando objetiva e imparcialmente que
pasó con los objetivos.
En el tema es necesario señalar distinciones que, aun cuando no se traten de
forma profunda, no dejan de ser importantes: En la gestión pública del país, al
igual que en otras esferas, las actividades y las formas de cumplirlas, cambian
y seguirán cambiando, a una velocidad, inimaginable, con escenarios inciertos
y tendencias desafiantes, que los conceptos, objetivos, estrategias y tácticas
48
necesitarán innovarse e incluir imaginativas alternativas de gestión. Es claro
entonces que, aun cuando los diversos países enfrentan problemas bastante
similares, análogos, y plantean soluciones comunes, al parecer no será
suficiente. Las fuerzas sociales, interconectadas crean nuevas conductas,
oportunidades y desafíos accionados por la transversalidad de la tecnología, la
información y la comunicación, impactando directamente a los gobiernos, y
obligándoles a reacciones y dinámicas diferentes, y a la implementación de una
gestión abierta, con funcionalidad en redes de colaboración, con amplia
participación ciudadana, y con transparencia, para finalmente garantizar
derechos ciudadanos, a una vida digna el sumak kawsay; acceso a servicios
públicos de calidad; y, fundamentalmente necesario dimensionar la relación
ciudadano, política y administración. (Capuz, 2014)
Es claro que, el éxito del Gobierno depende en mucho del reconocimiento del
alcance y la complejidad de las competencias dispuestas por la Constitución de
la República para el Gobierno Central, señalando niveles de coordinación y
articulación con los Gobiernos regionales y locales, precisadas en el Código
Orgánico de Organización Territorial Descentralización y Autonomía, de las
facultades y funciones que deben cumplir; así como de la definición y
articulación de los elementos básicos del buen gobierno.
El Gobierno Central ha trazado un sistema de control como proceso por el cual
evalúa los efectos de la planificación nacional, los planes, programas,
proyectos, y realiza cambios y ajustes necesarios. Es decir visibiliza resultados
de las políticas públicas, de los objetivos nacionales y posibilita acciones para
asegurar o elevar el nivel de los resultados. Al menos en el propósito se puede
afirmar que, el Gobierno ha buscado prioritariamente con su organización
rentabilidad social. Los resultados es quizá la misión más importante de toda la
organización del gobierno. Tiene como punto de partida: Conocimiento de los
objetivos, compromiso con los objetivos, apoyo activo a la innovación,
disposición al cambio, el tipo de servicios, costos y disponibilidad de recursos.
Al final los resultados se expresan por la utilización de métricas impuestas a los
indicadores relevantes directamente relacionados con las actividades. (Ruíz,
2013)
49
El control de la gestión considera diversas dimensiones y funciones: Territorial,
Funcional y de Movilidad, Social, Económico, Cultural, Político, Ambiental y
relaciones internacionales, la consecuencia visible tiene relación con la
corresponsabilidad ciudadana e institucional, que como es lógico la liderará la
administración central. Le corresponde entonces a la administración armonizar
y corregir el desarrollo de las iniciativas públicas y privadas, su conducta con
las normas. (Ecuador, 2014)
Respecto de los Gobiernos locales, especialmente con los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales se puede anotar que, con la vigencia
de la nueva Constitución desde Octubre de 2008, conforme el Art. 264, los
gobiernos municipales tienen precisadas sus competencias con carácter de
exclusivas en un número de 14, a las que se agregarán otras que determine la
ley. El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización –COOTAD-, recoge las competencias en el artículo 55, a las
que se añaden las competencias señalas en los artículos desde el 129 hasta el
148, -ibidem-, a las que se sumarán las competencias concurrentes y
residuales que determine el Consejo Nacional de Competencias.
Con lo señalado, la gestión y organización de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, cambian y se orientan a garantizar los derechos ciudadanos
y del ambiente con efectiva participación ciudadana. La Estructura Orgánica
armoniza las competencias con las facultades de los servidores públicos
(Dignatarias/os, Funcionarias/os, Servidora/or, Obrera/o). (Ecuador. Secretaría
de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana, 2014)
La gestión de las Municipalidades se distingue en una serie de actividades
cuidadosamente planificadas e interconectadas, y satisfacer necesidades
reales y prioritarias de la población. Sin embargo, en el presente año y el con
mayor seguridad el próximo año, los especialistas advierten que todo el país
tendrá que operar en un entorno económico de lento crecimiento y anticipan
que el momento de alto consumo y elevada disponibilidad de recursos
monetarios ha llegado a su fin y así permanecerá por varios años, debido a que
muchos segmentos poblacionales tienen que hacer frente a la disminución de
50
ingresos. Una endeudada base de ciudadanos serán más exigentes con los
Gobiernos, Instituciones o Empresas que siguen promocionando la filosofía del
país de la bonanza; por otro lado los ciudadanos y las organizaciones por igual
están considerando cada vez más las consecuencias ambientales y sociales de
sus acciones.
El Gobierno Local debe desempeñar un papel clave en la mejora de la calidad
de vida, sobre todo en tiempos difíciles. Por tanto es preciso que las
autoridades del Gobierno Local busquen mejorar continuamente sus
actividades. La optimización, la racionalización, el mejoramiento de la
organización y un mejor control de los resultados serán alternativas válidas.
Fundamental será en el presente sociabilizar las realidades mencionadas, con
el propósito de establecer corresponsabilidades con el financiamiento de los
presupuestos del Gobierno central y Municipal, lograr involucramientos en la
gestión, para que las medidas impositivas no tengan mayor resistencia. Es
necesario que la ciudadanía comprenda que su función financiadora está en
diversos órdenes y que la contribución por mejoras del país y de la ciudad se
orienta a la reinversión en más obras y servicios. Por su parte a la
administración municipal le corresponde una actualización de catastros de
manera precisa y total. (Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2013)
En el contexto jurídico actual, con un Estado garantista de derechos, para el
Gobierno Central y Municipal resulta urgente e impostergable contar con un
modelo de gestión y organización que incorpore las competencias exclusivas
como base, y además, orgánicamente se contemple la o las unidades que
permitan abordar las competencias concurrentes y residuales ya sea
autónomamente o en mancomunidades, así como las funciones dispuestas
para el Gobierno.
Es claro que, para tener buenos resultados la organización debe eliminar la
separación entre ministerios, áreas, divisiones, direcciones o departamentos
(establecer redes) y crear equipos de gestión de los proceso de generación de
servicios para los ciudadanos; motivar y empoderar al personal para que el
51
personal genere más ideas y más iniciativas e implementar un sistema de
control y seguimiento. (Barrera, 2014)
No está por demás mencionar que, cualquiera sea el modelo de organización,
debe incorporar el control en las organizaciones formales de carácter público
tiene como fin genérico, permitir alcanzar eficientemente los objetivos de la
organización, entendiendo ―alcanzar eficientemente‖ el poder hacerlo en el
mínimo tiempo y al menor costo posible. Por tanto el conjunto de controles de
una organización conforman un sistema que tiene como finalidad y ayuda al
logro eficiente de los fines de dicha organización.
Para poder cumplir con este fin la estructura constitucional para la gestión de
los gobiernos incorpora fundamentalmente dos sistemas: a) El sistema de
información; y, b) El sistema de control. (Alonso, 2014)
Desde octubre de 2008 la estructura organiza del Estado y el modelo de
gestión del gobierno central incluye sistemas de coordinación: 1) coordinar las
actividades internas del gobierno; 2) coordinar los niveles de gobierno en la
planificación y asignación de recursos como resultado de Planificación, de la
gestión –Finanzas-; 3) Coordinación Interinstitucional. Para el ejecutivo del
Gobierno todos los organismos públicos deben determinar conjuntamente lo
que conviene más al Gobierno, ésta aspiración se logra formando comités
mixtos y de enlace; implementando programas de intercambio y asistencia en
territorio; implementando métodos analíticos que permitan determinar los
cursos de acción más rentables socialmente y sostenibles; e, implementando la
conformación de equipos multidisciplinarios de manejo de proceso claves. Lo
mencionado implica serias responsabilidades para los líderes políticos como
funcionales en la articulación de diversos procesos hacia el establecimiento de
responsabilidad directa. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
2.2.- Modelo y estructura del Gobierno Central
Conforme la Constitución de la República Del Ecuador se dispone en el Art. 1
que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,
democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y
52
laico, que se organiza en forma de república y se gobierna de manera
descentralizada. Aclara que, soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el
fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder
público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución; y
en el Art. 6 asegura que, todas las ecuatorianas y los ecuatorianos son
ciudadanos y gozarán de los derechos establecidos en la Constitución. (Ojeda,
2015)
En el Capítulo Segundo de la Constitución como base de los esfuerzos del
Estado se señalan los Derechos del buen vivir: Agua y alimentación; Ambiente
sano; Comunicación e Información; Cultura y ciencia; Educación; Hábitat y
vivienda; Salud; y, Trabajo y seguridad social. Con el mismo propósito en el
Capítulo tercero, de los Derechos de las personas y grupos de atención
prioritaria se establece la obligación del Estado para atender los derechos de:
Adultas y adultos mayores; Jóvenes; Movilidad humana; Mujeres embarazadas;
Niñas, niños y adolescentes; Personas con discapacidad; Personas con
enfermedades catastróficas; Personas privadas de libertad; Personas usuarias
y consumidoras. En el Capítulo séptimo de los Derechos de la naturaleza
establece la obligación del Estado para proteger la a naturaleza.
En el TITULO III de las GARANTIAS CONSTITUCIONALES se obliga el Estado
a garantizar: Garantías normativas; Políticas públicas, servicios públicos y
participación ciudadana; Garantías jurisdiccionales: Acción de protección;
Acción de hábeas corpus; Acción de acceso a la información pública; Acción de
hábeas data; Acción por incumplimiento; Acción extraordinaria de protección.
(Barrera A. , 2015).
Para atender los derechos y garantías señaladas la Constitución de la
República organiza el poder o las funciones constitutivas del Estado. En el
TITULO IV de la PARTICIPACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL PODER, Capítulo
primero de la Participación en democracia identifica a: El Consejo Nacional
Electoral; en el Capítulo segundo, de la Función Legislativa, identifica a la
función legislativa representado por la Asamblea Nacional; en el Capítulo
53
tercero, de la Función Ejecutiva; en el Capítulo cuarto de la Función Judicial y
justicia indígena; y, Capítulo quinto Función de Transparencia y Control Social.
La función Ejecutiva, representa al Gobierno Central e incluso se identifica
como el Estado. Su organización y funciones corresponde a la Presidenta o
Presidente de la República responsable de la administración pública y de
organizar el Gobierno.
El Gobierno Central a más de estar integrado por la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, lo integran los Ministerios de Estado y los
demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su
competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación
de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas.
(Pontón, 2014)
Entre otras atribuciones a la Presidenta o Presidente de la República, le
corresponde: Definir y dirigir las políticas públicas de la Función Ejecutiva;
Presentar al Consejo Nacional de Planificación la propuesta del Plan Nacional
de Desarrollo para su aprobación; Dirigir la administración pública en forma
desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración,
organización, regulación y control; Crear, modificar y suprimir los ministerios,
entidades e instancias de coordinación; Enviar la proforma del Presupuesto
General del Estado a la Asamblea Nacional, para su aprobación; Definir la
política exterior, suscribir y ratificar los tratados internacionales, nombrar y
remover a embajadores y jefes de misión; Participar con iniciativa legislativa en
el proceso de formación de las leyes; Sancionar los proyectos de ley aprobados
por la Asamblea Nacional y ordenar su promulgación en el Registro Oficial;
Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin
contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de
la administración; Ejercer la máxima autoridad de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional y designar a los integrantes del alto mando militar y policial.
(Benecke, 2014)
En cada territorio, la Presidenta o Presidente de la República podrá tener un
representante que controlará el cumplimiento de las políticas del Ejecutivo, y
54
dirigirá y coordinará las actividades de sus servidoras y servidores públicos.
Además, podrá contar con organismos públicos como, los Consejos Nacionales
de Igualdad; Secretarias Especializadas como, la Secretaria de Planificación; y,
constituirá empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la
prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos
naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas.
Al Gobierno Central le corresponde definir la Política fiscal. Conforme el Art.
285 de la Constitución de la República, la política fiscal tendrá como objetivos
específicos: 1. El financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos; 2. La
redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios
adecuados; y, 3. La generación de incentivos para la inversión en los diferentes
sectores de la economía y para la producción de bienes y servicios,
socialmente deseables y ambientalmente aceptables. En la organización se
incluye al Ministerio de Finanzas y el Servicio de Rentas Internas. (Cusgüen,
2013)
Según el Art. 286 ibídem, las finanzas públicas, en todos los niveles de
gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente y
procurarán la estabilidad económica. Los egresos permanentes se financiarán
con ingresos permanentes. Los egresos permanentes para salud, educación y
justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con
ingresos no permanentes. (Andrade, 2013)
2.3.- Proceso de Descentralización y Autonomía
El proceso de descentralización y autonomías, en los actuales momentos, aún
es parte del debate nacional, con participación especial de los actores políticos.
Las razones son de lo más variadas, reflejando en unos casos legítimas
aspiraciones regionales y locales y en otros casos, como parte del coloquio, o
de la moda, etc. El caso es que el tema para las mayorías o es desconocido o
lo conocen en forma superficial, y para otros no pasa de agregados
constitucionales y legales que en la práctica no se aplican por el imperio del
centralismo. Empero, hay evidencias, en los sectores políticos, de un
tratamiento más profundo y responsable. El mayor interés lo han puestos
55
líderes empresariales y municipales de la ciudad de Guayaquil, del Consejo
provincial de Pichincha, y el Distrito Metropolitano de Quito. (Ojeda, 2015)
Por otro lado, y dada la necesidad de comprensión del concepto, y ante un
amplio abanico de percepciones, se abordan los elementos más importantes,
para luego alertar sobre las implicaciones o posibilidades que podrían tener en
el futuro del Estado ecuatoriano y en los Gobiernos, nacional y local.
Las declaraciones y ponencias, coinciden, con la necesidad de reorganizar el
Estado, como requisito para la vigencia real de la descentralización o
autonomía. Empero, los conceptos y definiciones no han sido debidamente
difundidos, al igual que los propósitos, lo cual genera desconcierto y
preocupación en la ciudadanía, como siempre ha quedado en poder de los
expertos. A esto se suma la complejidad natural de los temas dificultándose la
comprensión. En opinión de numerosos ciudadanos se apreciaría mucho se
aclare y adapte a un lenguaje simple, práctico y útil. (Valarezo, 2014)
Las razones citadas comprometen a que sustentadamente se realicen las
precisiones, aclaraciones y alcances de los conceptos, empeño en el que se
incorporan una ligera revisión de varias propuestas, así como la inclusión de
importantes hechos históricos.
En el deseo de aclarar conceptos, nada más recomendable que recurrir a
varios antecedentes, que facilitan la generalización del concepto de
descentralización y autonomía, para luego especificarlo y ubicarle en el
contexto actual. (Carrión, 2014)
Como antecedente se incluye el hecho de que, tanto la desconcentración,
como la descentralización y autonomías, son conceptos propios del proceso
administrativo, ya sea como principios, como mecanismos estratégicos o
simplemente como ejercicio del sentido común de quienes detentan la
autoridad y el poder para decidir, independiente de si se trata de la cosa
pública o privada, en el propósito de mejorar los resultados y logro de los
objetivos. Por el momento concita atención relacionarlos con la Administración
56
Pública y con el Estado. No está por demás anticipar que del grado de
aplicación de los conceptos depende la organización y forma del Estado. Eliseo
Aja sostiene que no existen modelos cerrados y homogéneos sino que dentro
de cada categoría existen variantes y numerosos matices. Menciona que de
hecho, sería más correcto decir, como propuso Kelsen, que entre los dos polos
extremos de máximo centralismo y máxima descentralización –equivalente con
la Autonomía- se pueden ir colocando todos los Estados existentes –unitario,
federal, autonómico, regional etc.-. En breve resumen se define los contenidos
de los elementos relevantes:
El Estado, concepto, para nadie desconocido, cuya comprensión ha merecido
percepciones diversas. Empero, hay coincidencias con definiciones de
reconocidos intelectuales, como Adolfo Posada y Capitant, citados en el
Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio. El
primero manifiesta que ―el Estado es una organización social constituida en un
territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un
poder supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento
social que en cada momento asume mayor fuerza política‖, en tanto que para
Capitant es ―grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y
sujetos a la autoridad de un mismo gobierno‖. En definitiva se puede destacar
como elementos, lo social, una organización, poder mandatario, autoridad,
gobierno, una circunscripción territorial, para los diferentes Estados, sean
federados o unitarios. (Ecuador, 2014)
De acuerdo con el mismo autor, el Estado Federal, no es otra cosa que el
Estado compuesto por varios Estados, –en algunos de ellos llamados
provincias, como en la Argentina- que poseen gobierno peculiar, legislación
privativa en diversa materias y una gran autonomía administrativa, pero con
respecto de la unidad representativa internacional, confiada a un Ejecutivo
federal o nacional. Hay entonces delegación, aceptación, entrega, mandato
para actuar internacionalmente. De hecho el federalismo es más, de ahí que
próximas líneas se abordan otros aspectos, que contribuyen en el
esclarecimiento de los conceptos centrales.
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En forma contrapuesta, al Estado Federal, está el Estado Unitario, regido por
un gobierno central con poderes iguales y plenos sobre todo el territorio
nacional, con unidad legislativa y subordinación provincial y municipal. Ejemplo
típico lo constituye Francia, el Ecuador. España, por sus singularidades
históricas y respecto a las peculiaridades locales, ha sabido siempre conciliar la
unidad y eficacia del poder central con el respeto de fueros y leyes regionales y
con una vigorosa autonomía municipal. (Andrade, 2013)
El estado y sistema federal de gobierno, como sistema federal de gobierno,
está claro que la FEDERACIÓN no se confunde con la confederación, cuyo
concepto sin vigencia y aplicación en estricto sentido, abona elementos,
importantes en los propósitos de aclarar las percepciones sobre los procesos
descentralizadores y autonómicos del Ecuador.
La confederación no es otra cosa que una reunión de dos o más Estados que
conservan su autonomía interior y su soberanía exterior, salvo en los asuntos
que por pacto hayan pasado a ser de la competencia del Estado general. En el
escenario internacional aparecen tantos Estados cuantos sean los miembros
que componen la confederación. Su órgano central se llama Dieta, Congreso o
Estados Generales. Las leyes sancionadas por el Estado general no entran a
regir en los Estados particulares sino después que éstos las hayan ratificado.
Los Estados miembros de una confederación retienen el derecho de separarse
y de nulificar o vetar las disposiciones de la misma. En el pasado, hubo
confederación en Suiza, desde los Tratados de Westfalia de 1648 hasta la
reforma de 1848, la Confederación Germánica, desde el Congreso de Viena de
1815 hasta 1866; la Confederación Norteamericana, desde 1776 hasta 1787.
(Ojeda, 2015)
Concepto posterior a la Confederación, vigente en varios Estados, que de
acuerdo con Osorio, es la reunión de dos o más Estados o Provincias en que
cada entidad política conserva su autonomía interior, pero delega en el Estado
general los asuntos generales y el ejercicio de su soberanía exterior. Desde el
punto de vista internacional, los estados o Provincias que forman federación
aparecen como un solo Estado representado por el gobierno central. En
58
Argentina, los miembros de la federación se llaman Provincias; en Estados
Unidos conservan el nombre de Estados. Tanto las Provincias como los
Estados particulares carecen de personería internacional. (Carrión, 2014)
En América, rige el sistema federal en Argentina, Brasil, Estados Unidos,
México y Venezuela. Las demás repúblicas americanas siguen el sistema
unitario.
A manera de aclaración, se incorpora una reiterada afirmación, en el sentido de
que la adopción del sistema confederado o federal en lugar del unitario ha
respondido a circunstancias históricas. Diríase que el régimen no unitario se
ajusta mejor a Estados que por su gran extensión territorial y escasas
comunicaciones permiten la conformación de tendencias regionalistas. (Ruíz,
2013)
En el sistema destacado ya, de los Estados federales, y en los Estados
Unitarios, se hace referencia especial al concepto Soberanía, elemento
consustancial con su existencia, cuya importancia en el tema que se desarrolla,
obliga a tratarlo, sin que sea necesario profundizar en él. En inicio se puede
afirmar que la SOBERANÍA no se confunde con la autonomía. De acuerdo con
lo escrito en la Biblioteca Jackson, capítulo de Derecho Público, la soberanía
es el derecho del Estado de determinarse por sí mismo en su vida interna y en
la comunidad internacional, sin sujeción a ningún otro poder; es el derecho de
no reconocer autoridad superior a la propia. Se clasifica en soberanía interior y
exterior, pero tradicionalmente es absoluta, indivisible, inalienable e
imprescriptible: la soberanía interior y exterior, no son más que dos aspectos
de un mismo derecho. En el interior se confunde con el imperium de los
romanos, con la señoría feudal, y con el poder de nuestro tiempo, que no son
absolutos ni indivisibles. El concepto clásico de la soberanía va perdiendo
terreno, sobre todo en las relaciones internacionales, en que se admite que el
Estado puede restringir sus derechos soberanos por autolimitación contractual,
pareciéndose cada vez más al poder. Un ejemplo de autolimitación por tratado
es el Pacto de la Sociedad de las Naciones de 1919 o la carta de las Naciones
Unidas de 1945, la OEA, la CAN, el FMI, BID, etc. En el Interior, la soberanía
59
ha perdido igualmente algunos de los atributos esenciales, gracias a la forma
federal de gobierno, que atribuye las funciones del Estado entre las entidades
provinciales, cada una de las cuales se halla revestida de autonomía dentro de
su respectiva esfera de actividad. Algunos autores afirman que si el Estado
debe ser soberano en sus relaciones exteriores, no necesita serlo en el
derecho interno. Cada Estado aspira a ser libre, independiente y soberano en
sus relaciones con los demás, y lo es por definición, salvo las restricciones
consentidas por tratados, convenios, etc. (Capuz, 2014)
En los siglos pasados la soberanía residía en el príncipe, pero ahora en el
derecho actual ella reside en el pueblo, la delimitación entre los poderes del
Estado general y de los Estados particulares depende de lo que determine
cada Constitución.
Normalmente en el tipo federal puro, la federación puede crecer por adición,
mediante ingreso de nuevos Estados que se anexan o incorporan conforme
con los principios y procedimientos de la respectiva Constitución, pero no
puede disminuir por sustracción.
Es común que en los Estados federales se reconozca la igualdad jurídica y
política de todos los Estados miembros que lo componen, lo cual les depara un
mismo status dentro de la unidad política que integran. (Ojeda, 2015)
De acuerdo con el Enciclopedia Encarta, la Soberanía, es el poder o autoridad
que posee una persona o un grupo de personas con derecho a tomar
decisiones y a resolver conflictos en el seno de una jerarquía política. El hecho
de poder tomar estas decisiones implica independencia de los poderes
externos y autoridad máxima sobre los grupos internos. En el campo de las
relaciones internacionales, un Estado soberano es igual a los demás: puede
gobernar su propio territorio, declarar la guerra, o regular su estructura política,
por ejemplo. El Derecho internacional contemporáneo y los tratados que
vinculan a las naciones han modificado, sin embargo, la libre soberanía
absoluta concebida hace cuatro siglos. En la actualidad, la Organización de las
60
Naciones Unidas es el principal organismo legal que ejerce un control sobre la
soberanía de forma relativa y de modo consensuado.
En lo relativo a la autoridad que una nación ejerce sobre sus ciudadanos, la
soberanía se puede encontrar en oposición directa con la expresión política.
Una de las primeras funciones del Estado es la de proveer las condiciones para
su supervivencia. En principio, un modo de mejorar las posibilidades de
supervivencia consiste en eliminar la disensión interna, más esto ocurre en
regímenes totalitarios donde la noción de gobierno y Estado se confunden y
alienan. No obstante, este disenso es el resultado lógico de las políticas de los
gobiernos que representan a diversos partidos políticos y posturas. En las
democracias modernas, por lo tanto, el ejercicio de la soberanía se ve limitado
en los momentos en los que la supervivencia está en juego, como por ejemplo,
en épocas de guerra. (Radovic, 2014)
En lo atinente al poder, en los Estados que se encuentran organizados
federalmente, existen los poderes que corresponden al Estado nacional y los
que corresponden a los Estados miembros o provincias, que actúan dentro de
sus respectivas jurisdicciones y con igual división tripartita. Concepción que
nace en la necesidad de equilibrar las fuerzas.
En los sistemas democráticos, cualesquiera sean sus modalidades y su
significación, no existe división ninguna entre aquellos. (Pontón, 2014)
El poder está en el pueblo, bajo el entendido de que el Poder es la facultad
para hacer o abstenerse o para mandar algo. Facultad que una persona da a
otra para que obre en su nombre y por su cuenta, independiente de su
orientación, sea este Poder Administrativo, que tiene relación con la teoría o
realidad de la división de poderes en el Estado designan de este modo un
aspecto del Ejecutivo, por cuanto le incumbe la obtención de los medios y
recursos para cumplir con los fines básicos de la administración pública. El
Poder Constituido, el que ejerce el gobierno dentro de una nación,
configurando en ella la representación del Estado. Su origen ha de ser legítimo
y emanar de la Constitución. En consecuencia, el poder constituido será
61
ilegítimo cuando no emane de la Constitución o del poder constituyente, como
sucede cuando surge de un golpe de Estado. Y el Poder en Derecho Político,
entendido como la potestad o el imperio que corresponde a la autoridad estatal
para el gobierno del Estado. Quienes ejercen esa autoridad vienen a ser los
representantes del poder público. En regímenes democráticos o Estados de
Derecho, el poder, empezando por el constituyente, es un atributo del pueblo,
el cual, como ya se ha dicho, lo delega en las personas y en las formas
constitucionalmente establecidas, existiendo en consecuencia la división de
poderes: Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial que representan su esencia y
su posibilidad de actuación. (Ecuador, 2014)
En los estados que se encuentran organizados federalmente, existen poderes
que corresponden al Estado nacional y los que corresponden a los Estados
miembros o provincias, que actúan dentro de las respectivas jurisdicciones y
con igual división tripartita. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y
Sociales, de Manuel Ossorio.
G. Cabanellas, al referirse al Federalismo, sostiene que se trata de ―Doctrina
que apoya la forma federal como régimen más adecuado para organizar el
Estado, reconociendo la necesidad, interior y exterior, de la unión en ciertas
materias de legislación y gobierno; pero con autonomía amplia para los
territorios con personalidad geográfica e historia e incluso legislación y
gobierno locales, en todo lo no confiado al Estado federal, al Ejecutivo o
Gobierno federal‖. (Ojeda, 2015)
Eliseo Aja, menciona que el estado Federal tiene doble nivel de instituciones
políticas superpuestas, la federación y los estados miembros o federados. Pero
aclara que en realidad, en todos los estados, tanto en los unitarios como en los
federales, existen otro nivel de instituciones, los poderes locales (los
municipios, principalmente), que aplican las leyes en su territorio y suelen tener
cierta autonomía para la resolución de los problemas en su ámbito, pero
siempre quedan sometidos a las leyes aprobadas por el Parlamento, de forma
que, al referirnos al nivel único o doble de instituciones políticas, dejamos de
lado la existencia del poder local. El primer nivel de instituciones, la federación
62
por una parte (Presidente, Parlamento y gobiernos federales, a veces también
algunos tribunales) y los Estados por otra (Presidente, Parlamento y gobierno
de cada uno de los Estados federados).
En definitiva el Federalismo es un Sistema político nacional, en el cual los
pueblos, Provincias o Estados se obligan en forma recíproca e igual, a llevar a
cabo una o más finalidades especiales, cuya realización recae desde ese
momento sobre los miembros federados. (Martínez, 2014)
Respecto del Estado y sistema de gobierno unitario, como se sugirió en líneas
anteriores el Estado, no es otra cosa que la organización jurídica y política de
la sociedad que se expresa a través del poder público. Lo que da sentido y
razón de ser al Estado es la primacía del bien común como principio ordenador
de la sociedad. En efecto, la sociedad civil inviste al Estado con el cargo de
promotor y gestor del bien común, para cuyo desempeño lo dota del deber y el
derecho de intervenir en la vida social.
En consecuencia, el estado es, en criterio de Maritain, ―una parte especializada
en los intereses del todo‖. O en otros términos, es ―la parte instrumental de una
sociedad política encargada por está de regirla como gerente en vistas del
logro del bien común‖. (Ecuador, 2014)
El Estado ―no es un árbitro neutral‖ frente a los conflictos de intereses que se
dan en la sociedad. Debe tomar partido por la justicia social, por la promoción y
participación populares, para que la población se integre en los diversos
cuerpos intermedios que representen y sirvan de intermediarios locutores
suyos ante el Estado.
Pero el Estado, si bien debe estimular y favorecer la creación de sociedades
intermedias que representen la organización social del pueblo, debe obrar con
respecto de ellas con un criterio de subsidiaridad y motivar y controlar una firme
solidaridad: el Estado no hará aquello que puedan realizar eficazmente las
sociedades intermedias. Porque, al fin y al cabo, el bien común no es un
63
monopolio exclusivo del Estado, sino una tarea del cuerpo político en su
totalidad. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
El Estado, es un promotor de derecho y justicia, que por la vía de participación
está llamado a superar al Estado burocrático, para lo cual la sociedad política le
atribuye poder, autoridad y autonomía suficiente.
Según el Dr. Julio César Trujillo, en su obra Teoría del Estado en el Ecuador, al
abordar el tema de las Formas de Estado, sostiene que ―Son el resultado de las
relaciones de los elementos del Estado entre sí. Así de la distribución del poder
surge el estado unitario o el estado federal; de la distribución del poder en
relación con la composición de la población, el estado unipoblacional y el
estado plurinacional; del tipo de relación de los detentadores del poder con el
pueblo titular del mismo, surge el estado denomitrio o el estado totalitario, etc.‖
(Figueroa, 2014)
Por su parte el Dr. Rodrigo Borja Cevallos, en su Enciclopedia de la Política,
respecto del estado unitario y federal sostiene que: ―Son Estados Federales
aquellos en los que coexisten normas jurídicas válidas para todo territorio y
otras que sólo rigen en las unidades territoriales que integran la federación. En
esta forma de Estado el ejercicio del poder político es compartido por los
órganos centrales de gobierno –gobierno federal- y por los gobiernos locales o
descentralizados, de acuerdo con la distribución de competencias que señala la
Constitución federal‖ e insiste en señalar que: ―Hay que decir que, a diferencia
del estado unitario, el territorio del Estado federal se divide en unidades
territoriales dotadas de gobierno propio. En la federación existen, por tanto, dos
niveles de autoridad: el de alcance nacional, que forma un circuito central de
gobierno, y el de alcance regional, compuesto por los gobiernos seccionales
autónomos, cada uno de los cuales ejerce poder sobre su respectiva
circunscripción territorial. Las personas, por consiguiente, están sometidas,
según los diferentes asuntos, a dos órdenes legales distintos: al de la
federación y al de la unidad territorial en la que viven o en la que realizan sus
actos. Y aunque las leyes de las circunscripciones territoriales descentralizadas
no pueden contradecir a las normas federales –y hay un mecanismo de control
64
de la constitucionalidad de aquellas a cargo de la Corte Suprema de Justicia
Federal- ellas tienen amplia autonomía para reglar los asuntos de su
competencia‖. (Ojeda, 2015)
Al referirse a los Estados unitarios, menciona que: ―Son estados unitarios los
que tienen un solo orden jurídico para todo su territorio y cuyo poder político se
ejerce desde la estructura central de gobierno, de modo que toda la operación
gubernamental emana del centro y converge hacia él‖.
En este punto es necesario precisar que ésta forma de Estado es anterior al
federal.
Eliseo Aja, sostiene que el concepto va siempre referido a la organización
territorial del Estado, se organiza en un solo nivel institucional político, existe en
consecuencia una sola estructura de poder sobre todo el territorio,
generalmente compuesta por un jefe del Estado, un Parlamento, un gobierno y
una organización judicial. Por tanto, todos los ciudadanos y todo el territorio
están vinculados por las mismas leyes, las mismas decisiones del gobierno y
las mismas sentencias judiciales (…). Es el reino de la igualdad de derechos
entre los ciudadanos, pero también de la uniformidad, que puede ser negativa
si existen diferencias entre sectores de la población. (Chalco, 2015)
Por otro lado, Eliseo, sostiene que los estados responden a la división de
poderes, porque la diferenciación entre el poder legislativo (el Parlamento), el
poder ejecutivo (el gobierno) y el poder judicial resulta una garantía básica para
la existencia de la democracia. Esta sería la división horizontal de poderes. En
los sistemas federales, además de la división horizontal de poderes, existe una
división vertical, entre la federación y los Estados, que cumple igualmente
funciones de garantía para los ciudadanos aunque de un tipo distinto del
anterior.
En cuanto a la Descentralización, este concepto también es objeto de varias
percepciones, cuya importancia sugieren, incluir algunas que aparentemente
discrepan, así: El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, de
65
Manuel Ossorio, menciona que ―hay descentralización cuando las funciones del
Estado son cumplidas por los organismos con competencia limitada
regionalmente. Supone, pues, la división del Estado, o descentralización, que
puede ser política, vinculada con la estructura constitucional del Estado, o
administrativa, relacionada con la organización técnica de los servicios
públicos‖. (Alonso, 2014)
En consecuencia afirma que ―la descentralización política origina Estados
federales o confederaciones, compuestos de provincias, departamentos o
Estados autónomos, cuyos gobiernos tienen, en su esfera, posibilidades de
decisión‖. (Carrión, 2014)
Respecto de la descentralización administrativa, ―supone la existencia de
organismos descentralizados de ejecución, pero que responden a una dirección
centralizada; este tipo de descentralización administrativa o burocrática es
perfectamente compatible con una organización estatal unitaria‖. (Ojeda, 2015)
Iñaki Agirreazkuenaga, en su artículo: Descentralización y Justicia
Constitucional: Sistema Autónomo y Poderes Locales en España, basado en la
experiencia y determinación legal ecuatoriana, establece diferencias entre la
descentralización y la desconcentración, y precisa que en desconcentración
hay una sola persona jurídica que transfiere competencias a los órganos de
una misma administración (…), puede llevarse a cabo transfiriéndolas desde la
administración central al Gobernador que coordina y controla las políticas del
gobierno nacional en las respectivas provincias. En cambio la descentralización
siempre supone la existencia de varias personas jurídicas o de varias
administraciones (…), transfiriendo competencias entre la administración
central y las administraciones territoriales (…), que para el caso del Ecuador
son los gobiernos seccionales autónomos ejercidos por consejos provinciales,
concejos municipales, juntas parroquiales y organismos representativos de las
circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas. (Figueroa, 2014)
En la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social,
en su Art. 3, en lo básico, confirma las definiciones de descentralización de la
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Ley de Modernización del Estado, empero lo amplia, y se dice que la
Descentralización del Estado consiste en la transferencia definitiva de
funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente
financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjeros, de que
son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los gobiernos
seccionales autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de
acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.
Y en cuanto a la desconcentración del Estado, señala que, es el mecanismo
mediante el cual los niveles superiores de un ente u organismo público delegan
en forma permanente el ejercicio de una o más de sus atribuciones así como
los recursos necesarios para su cumplimiento, a otros órganos dependientes,
provinciales o no, que forman parte del mismo ente u organismo. (Radovic,
2014)
En cuanto a la participación social, manifiesta que se trata del sistema por el
cual se involucra activamente a todos los sectores sociales en la vida jurídica,
política, cultural y económico social del país, con la finalidad de mejorar las
condiciones de vida del habitante ecuatoriano, con miras a una más justa
distribución de los servicios y recursos públicos.
Por lo tanto puede afirmarse que en una organización relativamente
descentralizada, es bastante la cantidad de autoridad y de responsabilidad que
se trasmite en sentido descendente a la jerarquía de la organización, en una
organización relativamente centralizada, es bastante la cantidad de autoridad y
de responsabilidad que se retiene en la cúspide de la jerarquía. Bien vale
reflexionar en el sentido de que, al descentralizarse competencias a un
gobierno seccional autónomo es bastante lo que se delega, pero este gobierno
seccional cuanto está dispuesto a delegar a otros niveles. No olvidemos que un
sistema federal, son los Estados federados quienes delegan importantes
funciones al Estado federal, dando lugar a la centralización de funciones
especiales o estratégicas. (Valarezo, 2014)
Lo importante de estas definiciones, es establecer la conveniencia de uno o de
otro concepto o de los dos. En principio se puede afirmar que para el caso
ecuatoriano, el haber incluido definiciones explicitas de desconcentración y
67
descentralización, no ha contribuido a concretizar propuestas a favor de los
intereses de los gobiernos seccionales, cuyos propósitos son: asumir
competencias que el gobierno central tiene bajo su administración y poder. Al
incluir la desconcentración como facultad exclusiva del Estado hacia sus
niveles jerárquicamente inferiores, se posibilitó que, la estructura y
organización burocrática central, tomara fuerza y los propósitos seccionales se
debilitaran.
Se aclara que ―para varios países, la descentralización territorial representó
una novedad, introducida generalmente como parte de procesos de
modernización del Estado. En estos casos, la reforma implicó que los
gobiernos subnacionales – ahora electos - asumieran competencias que antes
no ejercían. Además, en varios países unitarios, la descentralización política
implicó la creación de gobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia)‖. (Troya,
2014)
Como una hipótesis, la CEPAL, ―aspira explicar que la planificación central
habría sido más eficaz para desconcentrar que la descentralización y que ésta,
al estimular la autonomía territorial, está contribuyendo a que el ingreso se
concentre en los territorios con mayores recursos. Otra, que los procesos
redistributivos que acompañan a los procesos no alcanzan a revertir una mayor
tendencia a la concentración inducida, más que por la descentralización
política, por la globalización de la economía mundial (que estaría beneficiando
más a los territorios exportadores y a aquellos donde tradicionalmente se
concentran los servicios). Es posible que ambas hipótesis sean ciertas
(volveremos sobre este tema) pero lo que sí se puede concluir es que con la
descentralización no se está logrando frenar una tendencia – nueva o antigua -
a la concentración‖ (Ecuador, 2014)
Sin duda hay importantes avances en el proceso, sin embargo, la CEPAL
concluye que ―los procesos no contemplan mecanismos para seguir avanzando
en la misma dirección. Los sistemas redistributivos en vigencia no alcanzan a
compensar las diferencias crecientes y con frecuencia resultan insuficientes
para asegurar la equidad social. Aún no se ha logrado suscitar
68
significativamente la participación social. Incluso la participación suscitada
inicialmente podría tender a disminuir, por desgaste, ante la ausencia de
avances.‖. (Radovic, 2014)
No obstante se debe admitir que la descentralización política es una tendencia
irreversible pero el proceso puede ser frenado en la medida en que no se
obtengan los resultados esperados y particularmente si pone en peligro la
estabilidad.
Como puede apreciarse hay diferentes formas de descentralización que
revelan la diversidad de soluciones en cada país y en cada período histórico.
Eliseo Aja, afirma que en ocasiones se trata de otorgar autonomía a un
territorio especial; en otras, de establecer la autonomía en todo el territorio,
pero con un grado distinto de autogobierno, manteniéndose el Estado Unitario
en su estructura y dinámica general. Italia, según éste autor, ha sido utilizada
por una parte de los estudiosos para formular un modelo de ―Estado regional‖ a
medio camino entre los unitarios y los federales, pero sin llegar a definir con
claridad en qué consiste ese tipo de Estado intermedio. (Ojeda, 2015).
2.4.- Regímenes de Competencias
El concepto polisémico competencia desde el ámbito jurídico es la atribución
otorgada a ciertos y especiales órganos del Estado o la facultad que tiene cada
juez o tribunal para conocer lo que la ley ha colocado dentro de la esfera de
sus atribuciones para resolverlo.
La competencia desde la disposición de la Constitución de la República del
Ecuador implica un otorgamiento de atribuciones a niveles de gobierno, de
forma plural, dentro del territorio nacional, para atender necesidades y resolver
problemas poblacionales en una circunscripción territorial, e incluye: El Nivel
Nacional –Gobierno Central, Nivel Regional –Varias Provincias, Nivel Provincial
–Varios Cantones, Nivel Cantonal –Varias Parroquias, y Nivel Parroquial.
(Riofrío, 2013)
69
En el caso ecuatoriano la competencia incluye exclusividad en la atribución, la
concurrencia y decisión residual. La competencia la gestiona un gobierno por
intermedio de funciones o poderes otorgados a servidores públicos, y es la
Constitución la que lo previene en el Art. 226 que, las instituciones del Estado,
sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las
personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejerzan solamente las
competencias y facultades que le sean atribuidas en la Constitución y la ley,
anticipa que tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de
fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la
Constitución. (Santamaria, 2014)
La competencia se otorga considerando entre otros factores la dimensión
poblacional, materia, sector y el territorio. Conforme Art. 260 de la Constitución,
el ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente
de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de
colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno. Por
su parte el COOTAD en el Art. 113 del COOTAD precisa y define las
competencias como las capacidades de acción de un nivel de gobierno en un
sector, que se ejercen a través de facultades, y aclara que, las competencias
son establecidas por la Constitución, la ley y las asignadas por el Consejo
Nacional de Competencias. El Art. 114 ibídem define las competencias
exclusivas como aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de
gobierno; las competencias, según el Art. 115 ibídem son aquellas cuya
titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o
materia.
La Constitución de la República del Ecuador en el Art. 239 anticipa que, el
régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley
correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de
carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para
compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. (Páez,
2014)
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2.4.1.- Competencias exclusivas para el Estado Central (Art. 261CRE)
1. La defensa nacional, protección interna y orden público.
2. Las relaciones internacionales.
3. El registro de personas, nacionalización de extranjeros y control migratorio.
4. La planificación nacional.
5. Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria;
comercio exterior y endeudamiento.
6. Las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda. Planificar,
construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos
correspondientes en educación y salud.
7. Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales.
8. El manejo de desastres naturales.
9. Las que le corresponda aplicar como resultado de tratados internacionales.
10. El espectro radioeléctrico y el régimen general de comunicaciones y
telecomunicaciones; puertos y aeropuertos.
11. Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad
y recursos forestales.
12. El control y administración de las empresas públicas nacionales. (Ecuador,
2014)
2.4.2.- Competencias exclusivas para los gobiernos regionales
autónomos
(Art. 261CRE)
1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
provincial, cantonal y parroquial.
2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación
de
consejos de cuenca, de acuerdo con la ley.
3. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal
en
tanto no lo asuman las municipalidades.
71
4. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.
5. Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones
sociales de
carácter regional.
6. Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento,
desarrollo y transferencia de tecnologías, necesarias para el desarrollo
regional, en el marco de la planificación nacional.
7. Fomentar las actividades productivas regionales.
8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.
9. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias. (Ecuador, 2014)
2.4.3.- Competencias exclusivas para los gobiernos provinciales
(Art. 263CRE)
1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, cantonal y parroquial.
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no
incluya las zonas urbanas.
3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro
cuencas.
4. La gestión ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
8. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias. (Ecuador, 2014)
72
2.4.4.- Competencias exclusivas para los gobiernos municipales
(Art. 264CRE)
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo
urbano y rural.
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley.
5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones
especiales de mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su
territorio cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos
de los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo de
acuerdo
con la ley. Previa autorización del ente rector de la política pública podrán
construir
y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación.
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural
del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas
y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que
establezca la ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las
playas de
mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.
73
12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,
que
se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios.
14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias. (Ecuador, 2014)
En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades,
expedirán ordenanzas cantonales.
Conforme el Art. 264 de la Constitución de la República del Ecuador, números
tres, cuatro y cinco, los gobiernos municipales tienen como competencias
exclusivas para: construir y mantener la vialidad urbana, prestar los servicios
públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales,
manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos
que establezca la ley; y, crear, modificar o suprimir mediante ordenanza, tasas
y contribuciones especiales de mejoras; sin embargo, el Código Tributario
anticipa que los Municipios tiene la obligación de aplicar sus disposiciones
como Órgano Tributario.
A las competencias mencionadas se suma la competencia, con carácter de
exclusiva, dispuesta en el Art. 265 ibídem, referente al de registro de la
propiedad, con la aclaración que será administrado de manera concurrente
entre el Ejecutivo y las municipalidades. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2013)
2.4.5.- Competencias exclusivas para los gobiernos parroquiales rurales:
(Art. 267CRE)
1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento
territorial,
en coordinación con el gobierno cantonal y provincial.
2. Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y
los
74
espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e
incluidos
en los presupuestos participativos anuales.
3. Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la
vialidad
parroquial rural.
4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la
preservación
de la biodiversidad y la protección del ambiente.
5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean
delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno.
6. Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y
demás
asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base.
7. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias.
8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.
En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades,
emitirán acuerdos y resoluciones. (Ecuador, 2014)
75
EPÍGRAFE III
3.1.- El presupuesto en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales
Las normas nacionales advierten la obligación de que los GADs Municipales en
el ámbito de las finanzas públicas como en el presupuestos se apliquen las
políticas del órgano recto y de las disposiciones legales de la Código Orgánico
de Planificación y Finanzas Públicas, por tanto, la existencia de instrumentos
de registro de ingresos y gastos en el ejercicio fiscal es similar al Presupuesto
General del Estado ecuatoriano. Un presupuesto es resultante de las
apreciaciones económicas de cada momento, en el caso de los gobiernos
locales a más de sus ingresos propios cuentan por ley con transferencias del
Presupuesto General del Estado, cuyas cuantías en los últimos años han
dependido de la economía nacional, que por la crisis han disminuido de forma
importante las transferencias . La Constitución de la República del Ecuador al
respecto dispone y anticipa en el Art. 270 que, los gobiernos autónomos
descentralizados generarán sus propios recursos financieros y participarán de
las rentas del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad,
solidaridad y equidad, y conforme lo dispone el Art. 271 ibídem los gobiernos
autónomos descentralizados participarán de al menos el quince por ciento de
ingresos permanentes y de un monto no inferior a cinco por ciento de los no
permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de
endeudamiento público; además, aclara que, las asignaciones anuales serán
predecibles, directas, oportunas y automáticas, y se harán efectivas mediante
las transferencias desde la Cuenta Única del Tesoro Nacional a las cuentas de
los gobiernos autónomos descentralizados, considerando los criterios
señalados en el Art. 272 ibídem:
1. Tamaño y densidad de la población.
2. Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relación
con la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos
autónomos descentralizados.
76
3. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y
administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del
plan de desarrollo de gobierno autónomo descentralizado. (Pilay, 2014)
No está por demás señalar que, en el tema presupuestario es necesario e
incluso obligatorio aceptarlo como uno de los elementos orientadores más
importantes para entender y explicar la realidad política, económica y social del
país. No obstante de que, las conceptualizaciones y definiciones parecen
simples y comprensibles, la complejidad está dada por los componentes y su
dinámica, aspectos que no se desarrollan en la presente investigación.
Únicamente se incluye los grandes conceptos presupuestarios.
Nada más apropiado que partir de la definición del concepto presupuesto,
respecto de ella hay coincidencias en el sentido de que se trata de un
instrumento estimativo básico para la planificación financiera. (Erazo, 2013)
Técnicamente se define en el ámbito público, denominado como Presupuesto
Nacional, Presupuestos del Estado o Presupuestos Generales de los poderes
públicos, como el documento financiero del Estado u otro poder de la
administración pública, que equilibra ingresos y gastos públicos en el año fiscal.
La aprobación de los presupuestos constituye una de las atribuciones básicas
del Congreso o Asamblea Legislativa o Parlamento Nacional de un país,
mediante la correspondiente Ley de Presupuestos; que es una norma legal,
contemplada en diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a
finales de año (generalmente los últimos días de diciembre) que regula todo lo
concerniente a los presupuestos para el año siguiente. Además, los expertos
señalan que, es una ley de naturaleza mixta puesto que su función es
legislativa pero también de control. Por sus especiales características, la ley de
presupuestos puede tener una tramitación especial o distinta de las otras leyes.
(Pimenta, 2014)
Según el Ministerio de Finanzas del Ecuador, el Presupuesto General del
Estado es la estimación de los recursos financieros; es decir, la estimación de
los Ingresos (venta de petróleo, recaudación de impuestos, tasas, etc.) pero
77
también está la estimación de los Gastos (de servicio, producción y
funcionamiento estatal para educación, salud, vivienda, agricultura, seguridad,
transporte, electricidad, etc de acuerdo a las necesidades identificadas en los
sectores y a la planificación de programas de desarrollo). Pero también aclara
que, el Presupuesto General del Estado incluye a la totalidad del sector público
en el que, el Presupuesto del Gobierno Central (PGC) es una parte del
Presupuesto General del Estado (PGE) directamente administrada por el
Gobierno Central y sus instituciones, a través del Ministerio de Finanzas.
En su forma más práctica, los presupuestos públicos son concebidos como una
consecuencia cuantificada en valores monetarios de las necesidades de la
población a ser atendidas en un año fiscal, con una apropiada planificación
pública de bienes y servicios. En concreto se puede afirmar que, una vez
consolidadas las necesidades ciudadanas, valoradas y priorizadas, el Estado
establece un presupuesto que será distribuido a las instituciones públicas de
acuerdo a las prioridades establecidas a los ingresos y gastos con los que
cuenta el país, esto es: 1.- El Gobierno Central tiene su propio presupuesto; las
Funciones Legislativa (Asamblea Nacional), la Función Judicial (Corte Nacional
de Justicia), el Consejo Nacional Electoral y la Corte Constitucional tienen su
presupuesto; 2.- Organismos de control y regulación como Contraloría,
Superintendencia de Bancos y Compañías, Defensoría del Pueblo, tienen su
presupuesto; las instituciones autónomas y descentralizadas con personería
jurídica, como Correos del Ecuador, Ferrocarriles, que son instituciones
creadas por ley para prestar un servicio público, también tienen su
presupuesto; 3.- Hay presupuesto de las instituciones de seguridad social
creadas por ley, como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; 4.- Existe
Presupuesto de los ingresos prea signados por ley (Código Orgánico de
Organización Territorial – COOTAD), es decir, que anticipadamente según las
necesidades de los municipios, prefecturas, juntas parroquiales se destina un
porcentaje de los recursos del Presupuesto General del Estado para estos
gobiernos locales; y, 5.- Existen presupuestos de los Fondos creados por ley,
determinada mediante aprobación de la Asamblea Nacional para financiar
programas y / o proyectos prioritarios.
78
En el caso de los GADs Municipales el presupuesto es el instrumento para
satisfacer las necesidades básicas de la población en la circunscripción
territorial que le corresponde, constituido por varias importantes herramientas:
El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial; Plan Estratégico y Planes
Operativos. Como exigencias está la determinación previa de las fuentes de
financiamiento a través de las normas que le corresponde como complemento
a las disposiciones constitucionales y legales. (Ecuador. Ministerio de
Finanzas, 2013)
La base del presupuesto de los GADs son las contribuciones y tributos o
impuestos, y cualquier variación debe mantener la reserva de ley, el gasto a
más de los justificativos en el origen de la planificación debe observar las
exigencias de control dispuestas en la ley pertinente.
El presupuesto lo formula el Gobierno del GAD Municipal, según lo señalado en
el COOTAD y deberá contener la totalidad de los gastos que se pretende
realizar en un año de vigencia de las acciones fiscales. Se debe tomar en
cuenta como prioritario y pre asignado el gasto público social, que incluye
segmentos vulnerables por ejemplo; así como componente de la inversión
pública por funciones con precisión de la inversión urbana y rural, la exigencia
permite en el futuro precisar conceptos contributivos, especialmente la
contribución especial de mejoras.
Más allá de las disposiciones y precisiones técnicas, con base a lo anotado, un
gráfico refleja apropiada y esquemáticamente el proceso. (Pilay, 2014)
79
Grafico 2 Plan de desarrollo y ordenamiento territorial
Grafico 3 Estructura de ingresos y gastos presupuestados
PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PRESUPUESTO
NBI –PRIORIDADES COLECTIVASDEL CANTÓN
CONJUNTO DE PLANES Y PROYECTOS
PRESUPUESTO: INGRESOS = EGRESOS. Se somete a
reglas fiscales Art. 293 –CRE-. Sujeto al PDOT. Y a
Art. 300 (Progresivos) y 301 Crear, modificar y extinguir-
CRE.(Solo se aprueba cuando
previamente se tiene fuente y monto de ingresos
confirmados. Para la aprobación la Comisión
Legislativa no podrá incluir nuevo financiamiento y
tampoco supresión o reducción de gastos.
FUENTE PROPIA: IMPUESTOS, TASAS,
CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE
MEJORAS: Arts. 270 ; 300; CRE- 186
COOTAD
USO
OCUPACIONSUELO
PLAN DE DESARROLLO
INVERSIÓN GASTO
INGRESOS: Arts. 270 – 271 CRE.
FUENTE TRANSFERENCIA: PERMANENETES
(IMPUESTOS), NO PERMANENTES
(PETRÓLEO): CRE Art, 271.
INVERSIÓN
GASTO OPERATIVO-
MANTENIMIENTO
OBRA PÚBLICA
SERVICIOS PÚBLICOS
PPI- POA- PIA
MANTENIMIENTO
ORDENANZA: Sin cambiar la fuente de ingreso, se
modifica el gasto e inversión, cuando baja el monto de ingreso hay que
reformar. Puede bajar por reforma de
fuentes -Ordenanzas- C. Mejoras Art. 569 COOTAD solo disminuir o exonerar.
ORDENANZA: Regula base la Ley. Concepto específico
de Contribución y tasas: Crea, elimina, modifica,
exonera Art. 186. antes de aprobación Art. 242
COOTAD
ORDENANZA
LEY
RESERVA DE LEY: Concepto general: Arts.
489 (Crea); 491, 577-COOTAD Impuestos y (Crea Contribución)
PARTICIPACIÓN CIUDADANA -
APRUEBA
80
Grafico 4 Modelo de proforma
Además, de las precisiones conceptuales y obligaciones legales, para el
manejo presupuestario es conveniente tomar en cuenta, las NORMAS DE
CONTROL INTERNO emitidas por la Contraloría General del Estado mediante
Acuerdo, concretamente la Norma 402 Administración Financiera –
PRESUPUESTO, y su precisión en las Normas: 402-01 Responsabilidad del
control, que obliga a la máxima autoridad de una entidad, u organismo del
sector público, quien dispondrá a los responsables de las unidades inherentes
a la materia, el diseño de los controles que se aplicarán para asegurar el
cumplimiento de las fases del ciclo presupuestario en base de las disposiciones
legales, reglamentarias y políticas gubernamentales, sectoriales e
institucionales, que regulan las actividades del presupuesto y alcanzar los
resultados previstos; 402-02 Control previo al compromiso, que precisa el
control previo como el conjunto de procedimientos y acciones que adoptan los
niveles directivos de las entidades, antes de tomar decisiones, para precautelar
la correcta administración del talento humano, financieros y materiales; 402-03
Control previo al devengado. Que aclara el procedimiento para la aceptación de
una obligación, o al reconocimiento de un derecho, como resultado de la
recepción de bienes, servicios u obras, la venta de bienes o servicios u otros
81
conceptos de ingresos; y 402-04 Control de la evaluación en la ejecución del
presupuesto por resultados, que no es otra cosa que, el uso de una
herramienta para la medición y seguimiento de la gestión de las entidades del
sector público, por cuanto determina sus resultados mediante el análisis y
medición de los avances físicos y financieros obtenidos. (Pilay, 2014)
3.2.- Importancia del presupuesto de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales
Como se mencionó, según el Ministerio de Finanzas, el Presupuesto General
del Estado es el resultado de la Planificación Nacional que se refleja en el Plan
Nacional de Desarrollo, instrumento al que se sujetarán: las políticas,
programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto
del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y los
mecanismos de coordinación del Estado Central y los Gobiernos Autónomos
Descentralizados. Una de sus características es la obligatoriedad para el sector
público. En definitiva la Planificación es en la que se hacen constar y se
detallan objetivos y metas a mediano, corto y largo plazo, que buscan el
desarrollo para el buen vivir y la reducción de desigualdades. La Planificación
técnicamente incorpora todos los planes operativos y de inversión con la
respectiva asignación de recursos. (Ecuador. Ministerio de Finanzas, 2013)
La Constitución de la República del Ecuador en el Art. 292, respecto del
Presupuesto General del Estado señala que, es el instrumento para la
determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, y aclara que,
incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los
pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y
los gobiernos autónomos descentralizados. En igual sentido señala el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en el Art. 77, atinente al
Presupuesto General del Estado, y añade que, es el instrumento para la
determinación y gestión de los ingresos y egresos de todas las entidades que
constituyen las diferentes funciones del Estado, y en el Art. 95 –ibídem- define
el contenido y finalidad del presupuesto, y precisa que, comprende las normas,
técnicas, métodos y procedimientos vinculados a la previsión de ingresos,
82
gastos y financiamiento para la provisión de bienes y servicios públicos a fin de
cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas públicas.
Ahora bien, al ser instrumento para la determinación e inclusión y además para
la gestión de los ingresos y egresos del Estado y del Niveles de Gobiernos
Locales, su eficiencia y utilidad está dada por su ejecución, medido en el
periodo de tiempo establecido. (Ecuador, 2014)
Empero de lo mencionado, es importante agregar y mencionar que, hay
modalidades presupuestarias que tienen su efecto en la funcionalidad, y que
sin duda tienen su utilidad en la consolidación conceptual. Entre las más
conocidas se encuentran: Modalidades Según la FLEXIBILIDAD: Presupuestos
rígidos, estáticos, fijos o asignados, y Presupuestos variables o flexibles; según
el PERIODO QUE CUBRAN: Presupuesto a corto plazo, Presupuesto a largo
plazo; de acuerdo al CONTENIDO: Auxiliares y Principales; según la TECNICA
DE EVALUACION: Estimados y Estándar. Para el sector público conforme a la
normativa vigente los presupuestos que se manejan son rígidos (ceñidos a lo
que establece la ley), a corto plazo, auxiliares y principales, y estándar, sin
embargo, se puede establecer presupuestos a plazos más largos en relación
con las etapas de ejecución del plan o proyecto. El sistema de planificación
Nacional o local incluso obliga a los organismos públicos a la presentación de
planes plurianuales. (Pilay, 2014)
La Constitución de la República señala que, el Presupuesto General del Estado
es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del
Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con
excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las
empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados; y, conforme el
Art. 297, todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos,
metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo; y aclara que, las instituciones y
entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a
las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de
transparencia, rendición de cuentas y control público. (Ecuador. Ministerio de
Finanzas, 2013)
83
EPÍGRAFE IV
4.1.- El buen vivir
Más allá de las necesidades de la población, interpretación, conceptualización
de la respuesta y ejecución de la planificación, y que refleja una preocupación
del Estado en diferentes áreas, la Constitución de la República, por vez primera
conceptualiza, define y dispone, como responsabilidad de los Gobiernos
garantizar derechos de las personas, como objetivo fundamental del Estado el
buen vivir, estableciendo el Régimen del Buen Vivir. (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, 2013)
Precisamente la Constitución de la República del Ecuador, señala las desafíos
en diferentes órdenes con el propósito del imperio de la inclusión y equidad,
entendido como el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones,
políticas, normas, programas y servicios que aseguran el ejercicio, garantía y
exigibilidad de los derechos constitucionales y el cumplimiento de los objetivos
del régimen de desarrollo, que, articula al Plan Nacional de Desarrollo y al
sistema nacional descentralizado de planificación participativa, guiada por los
principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad,
solidaridad y no discriminación, que funcionará bajo los criterios de calidad,
eficiencia, eficacia, transparencia, responsabilidad y participación.
El sistema se compone de los ámbitos de la educación, salud, seguridad social,
gestión de riesgos, cultura física y deporte, hábitat y vivienda, cultura,
comunicación e información, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnología,
población, seguridad humana y transporte. (Recalde, 2014)
4.2.- Elementos del régimen del Buen Vivir
La Constitución de la República precisa y dispone que el Estado generará las
condiciones para la protección integral de sus habitantes a lo largo de sus
vidas, que aseguren los derechos y principios reconocidos en la Constitución,
en particular la igualdad en la diversidad y la no discriminación, y priorizará su
acción hacia aquellos grupos que requieran consideración especial por la
84
persistencia de desigualdades, exclusión, discriminación o violencia, o en virtud
de su condición etaria, de salud o de discapacidad, y aclara que, la protección
integral funcionará a través de sistemas especializados, de acuerdo con la ley,
destaca que, los sistemas especializados se guiarán por sus principios
específicos y los del sistema nacional de inclusión y equidad social. Respecto
del sistema anticipa que, el sistema nacional descentralizado de protección
integral de la niñez y la adolescencia será el encargado de asegurar el ejercicio
de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Serán parte del sistema las
instituciones públicas, privadas y comunitarias. Propósito en el que el Estado
asignará, de manera prioritaria y equitativa, los recursos suficientes, oportunos
y permanentes para el funcionamiento y gestión del sistema. (Montes, 2014)
En lo atinente a la Educación como uno de sus fundamentales elementos,
señala que, el sistema nacional de educación tendrá como finalidad el
desarrollo de capacidades y potencialidades individuales y colectivas de la
población, que posibiliten el aprendizaje, y la generación y utilización de
conocimientos, técnicas, saberes, artes y cultura, debiendo participar las
instituciones, programas, políticas, recursos y actores del proceso educativo,
así como acciones en los niveles de educación inicial, básica y bachillerato, y
estará articulado con el sistema de educación superior. En este contexto se
destaca la obligación del Estado para:
1. Fortalecer la educación pública y la coeducación; asegurar el
mejoramiento permanente de la calidad, la ampliación de la cobertura, la
infraestructura física y el equipamiento necesario de las instituciones
educativas públicas.
2. Garantizar que los centros educativos sean espacios democráticos de
ejercicio de derechos y convivencia pacífica. Los centros educativos
serán espacios de detección temprana de requerimientos especiales.
3. Garantizar modalidades formales y no formales de educación.
4. Asegurar que todas las entidades educativas impartan una educación en
ciudadanía, sexualidad y ambiente, desde el enfoque de derechos.
5. Garantizar el respeto del desarrollo psicoevolutivo de los niños, niñas y
adolescentes, en todo el proceso educativo.
85
6. Erradicar todas las formas de violencia en el sistema educativo y velar
por la integridad física, psicológica y sexual de las estudiantes y los
estudiantes.
7. Erradicar el analfabetismo puro, funcional y digital, y apoyar los procesos
de post-alfabetización y educación permanente para personas adultas, y
la superación del rezago educativo.
8. Incorporar las tecnologías de la información y comunicación en el
proceso educativo y propiciar el enlace de la enseñanza con las
actividades productivas o sociales.
9. Garantizar el sistema de educación intercultural bilingüe, en el cual se
utilizará como lengua principal de educación la de la nacionalidad
respectiva y el castellano como idioma de relación intercultural, bajo la
rectoría de las políticas públicas del Estado y con total respeto a los
derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades.
10. Asegurar que se incluya en los currículos de estudio, de manera
progresiva, la enseñanza de al menos una lengua ancestral.
11. Garantizar la participación activa de estudiantes, familias y docentes en
los procesos educativos.
12. Garantizar, bajo los principios de equidad social, territorial y regional que
todas las personas tengan acceso a la educación pública. (Orbe, 2013)
En lo atinente a la Salud, la constitución dispone que, el sistema nacional de
salud tendrá por finalidad el desarrollo, protección y recuperación de las
capacidades y potencialidades para una vida saludable e integral, tanto
individual como colectiva, y reconocerá la diversidad social y cultural, y se
guiará los esfuerzos por los principios generales del sistema nacional de
inclusión y equidad social, y por los de bioética, suficiencia e interculturalidad,
con enfoque de género y generacional. El sistema nacional de salud
comprenderá las instituciones, programas, políticas, recursos, acciones y
actores en salud; abarcará todas las dimensiones del derecho a la salud;
garantizará la promoción, prevención, recuperación y rehabilitación en todos los
niveles; y propiciará la participación ciudadana y el control social. Además, se
confirma que el Estado ejercerá la rectoría, y será responsable de:
86
1. Formular políticas públicas que garanticen la promoción, prevención,
curación, rehabilitación y atención integral en salud y fomentar prácticas
saludables en los ámbitos familiar, laboral y comunitario.
2. Universalizar la atención en salud, mejorar permanentemente la calidad
y ampliar la cobertura.
3. Fortalecer los servicios estatales de salud, incorporar el talento humano
y proporcionar la infraestructura física y el equipamiento a las
instituciones públicas de salud.
4. Garantizar las prácticas de salud ancestral y alternativa mediante el
reconocimiento, respeto y promoción del uso de sus conocimientos,
medicinas e instrumentos.
5. Brindar cuidado especializado a los grupos de atención prioritaria
establecidos en la Constitución.
6. Asegurar acciones y servicios de salud sexual y de salud reproductiva, y
garantizar la salud integral y la vida de las mujeres, en especial durante
el embarazo, parto y postparto.
7. Garantizar la disponibilidad y acceso a medicamentos de calidad,
seguros y eficaces, regular su comercialización y promover la
producción nacional y la utilización de medicamentos genéricos que
respondan a las necesidades epidemiológicas de la población. En el
acceso a medicamentos, los intereses de la salud pública prevalecerán
sobre los económicos y comerciales.
8. Promover el desarrollo integral del personal de salud. (Montes, 2014)
En cuanto a la Seguridad social, se dispone que, el sistema de seguridad social
sea público y universal, no podrá privatizarse y atenderá las necesidades
contingentes de la población, la protección de las contingencias se hará
efectiva a través del seguro universal obligatorio y de sus regímenes
especiales. El sistema se guiará por los principios del sistema nacional de
inclusión y equidad social y por los de obligatoriedad, suficiencia, integración,
solidaridad y subsidiaridad. Además, confirma que el sistema de seguridad
social comprenderá las entidades públicas, normas, políticas, recursos,
servicios y prestaciones de seguridad social, y funcionará con base en criterios
87
de sostenibilidad, eficiencia, celeridad y transparencia, debiéndose normar,
regular y controlar las actividades relacionadas
con la seguridad social. (Recalde, 2014)
Se cubrirá con el seguro universal obligatorio las contingencias de enfermedad,
maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo, vejez,
invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que defina la ley. El seguro social
campesino, que forma parte del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, será
un régimen especial del seguro universal obligatorio para proteger a la
población rural y a las personas dedicadas a la pesca artesanal; se financiará
con el aporte solidario de las personas aseguradas y empleadoras del sistema
nacional de seguridad social, con la aportación diferenciada de las jefas o jefes
de las familias protegidas y con las asignaciones fiscales que garanticen su
fortalecimiento y desarrollo. El seguro ofrecerá prestaciones de salud y
protección contra las contingencias de invalidez, discapacidad, vejez y muerte.
Los seguros públicos y privados, sin excepción, contribuirán al financiamiento
del seguro social campesino a través del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social. (Orbe, 2013)
Respecto del Hábitat y vivienda, el Estado, en todos sus niveles de gobierno,
garantizará el derecho al hábitat y a la vivienda digna, para lo cual:
1. Generará la información necesaria para el diseño de estrategias y
programas que comprendan las relaciones entre vivienda, servicios,
espacio y transporte públicos, equipamiento y gestión del suelo urbano.
2. Mantendrá un catastro nacional integrado geo referenciado, de hábitat y
vivienda.
3. Elaborará, implementará y evaluará políticas, planes y programas de
hábitat y de acceso universal a la vivienda, a partir de los principios de
universalidad, equidad e interculturalidad, con enfoque en la gestión de
riesgos.
4. Mejorará la vivienda precaria, dotará de albergues, espacios públicos y
áreas
1. verdes, y promoverá el alquiler en régimen especial.
88
5. Desarrollará planes y programas de financiamiento para vivienda de
interés social, a través de la banca pública y de las instituciones de
finanzas populares, con énfasis para las personas de escasos recursos
económicos y las mujeres jefas de hogar.
6. Garantizará la dotación ininterrumpida de los servicios públicos de agua
potable y electricidad a las escuelas y hospitales públicos.
7. Asegurará que toda persona tenga derecho a suscribir contratos de
arrendamiento a un precio justo y sin abusos.
8. Garantizará y protegerá el acceso público a las playas de mar y riberas
de ríos, lagos y lagunas, y la existencia de vías perpendiculares de
acceso. (Acosta, 2014)
En lo atinente a la Cultura, el sistema nacional de cultura tiene como finalidad
fortalecer la identidad nacional; proteger y promover la diversidad de las
expresiones culturales; incentivar la libre creación artística y la producción,
difusión, distribución y disfrute de bienes y servicios culturales; y salvaguardar
la memoria social y el patrimonio cultural. Se garantiza el ejercicio pleno de los
derechos culturales, incluye como parte del patrimonio cultural tangible e
intangible relevante para la memoria e identidad de las personas y colectivos, y
objeto de salvaguarda del Estado, entre otros:
1. Las lenguas, formas de expresión, tradición oral y diversas
manifestaciones y creaciones culturales, incluyendo las de carácter
ritual, festivo y productivo.
2. Las edificaciones, espacios y conjuntos urbanos, monumentos, sitios
naturales, caminos, jardines y paisajes que constituyan referentes de
identidad para los pueblos o que tengan valor histórico, artístico,
arqueológico, etnográfico o paleontológico.
3. Los documentos, objetos, colecciones, archivos, bibliotecas y museos
que tengan valor histórico, artístico, arqueológico, etnográfico o
paleontológico.
4. Las creaciones artísticas, científicas y tecnológicas. Los bienes
culturales patrimoniales del Estado serán inalienables, inembargables e
imprescriptibles. El Estado tendrá derecho de prelación en la adquisición
89
de los bienes del patrimonio cultural y garantizará su protección.
Cualquier daño será sancionado de acuerdo con la ley. (Montes, 2014)
Serán responsabilidades del Estado:
1. Velar, mediante políticas permanentes, por la identificación, protección,
defensa, conservación, restauración, difusión y acrecentamiento del
patrimonio cultural tangible e intangible, de la riqueza histórica, artística,
lingüística y arqueológica, de la memoria colectiva y del conjunto de
valores y manifestaciones que configuran la identidad plurinacional,
pluricultural y multiétnica del Ecuador.
2. Promover la restitución y recuperación de los bienes patrimoniales
expoliados, perdidos o degradados, y asegurar el depósito legal de
impresos, audiovisuales y contenidos electrónicos de difusión masiva.
3. Asegurar que los circuitos de distribución, exhibición pública y difusión
masiva no condicionen ni restrinjan la independencia de los creadores,
ni el acceso del público a la creación cultural y artística nacional
independiente.
4. Establecer políticas e implementar formas de enseñanza para el
desarrollo de la vocación artística y creativa de las personas de todas las
edades, con prioridad para niñas, niños y adolescentes.
5. Apoyar el ejercicio de las profesiones artísticas.
6. Establecer incentivos y estímulos para que las personas, instituciones,
empresas y medios de comunicación promuevan, apoyen, desarrollen y
financien actividades culturales.
7. Garantizar la diversidad en la oferta cultural y promover la producción
nacional de bienes culturales, así como su difusión masiva.
8. Garantizar los fondos suficientes y oportunos para la ejecución de la
política cultural. (Acosta, 2014)
En lo atienen a la Cultura física y tiempo libre responsabiliza al Estado quien
protegerá, promoverá y coordinará la cultura física que comprende el deporte,
la educación física y la recreación, como actividades que contribuyen a la
salud, formación y desarrollo integral de las personas; impulsará el acceso
90
masivo al deporte y a las actividades deportivas a nivel formativo, barrial y
parroquial; auspiciará la preparación y participación de los deportistas en
competencias nacionales e internacionales, que incluyen los Juegos Olímpicos
y Paraolímpicos; y fomentará la participación de las personas con
discapacidad. El Estado garantizará los recursos y la infraestructura necesaria
para estas actividades. Los recursos se sujetarán al control estatal, rendición
de cuentas y deberán distribuirse de forma equitativa.
Respecto de la Comunicación social, se dice que, la comunicación como un
servicio público se prestará a través de medios públicos, privados y
comunitarios, que, el sistema de comunicación social asegurará el ejercicio de
los derechos de la comunicación, la información y la libertad de expresión, y
fortalecerá la participación ciudadana. (Recalde, 2014)
Respecto de la Ciencia, tecnología, innovación y saberes ancestrales se dice
que, el sistema nacional de ciencia, tecnología, innovación y saberes
ancestrales, en el marco del respeto al ambiente, la naturaleza, la vida, las
culturas y la soberanía, tendrá como finalidad:
1. Generar, adaptar y difundir conocimientos científicos y tecnológicos.
2. Recuperar, fortalecer y potenciar los saberes ancestrales.
3. Desarrollar tecnologías e innovaciones que impulsen la producción
nacional, eleven la eficiencia y productividad, mejoren la calidad de vida
y contribuyan a la realización del buen vivir. (Acosta, 2014)
Además, el sistema comprenderá programas, políticas, recursos, acciones, e
incorporará a instituciones del Estado, universidades y escuelas politécnicas,
institutos de investigación públicos y particulares, empresas públicas y
privadas, organismos no gubernamentales y personas naturales o jurídicas, en
tanto realizan actividades de investigación, desarrollo tecnológico, innovación y
aquellas ligadas a los saberes ancestrales. El Estado, a través del organismo
competente, coordinará el sistema, establecerá los objetivos y políticas, de
conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo, con la participación de los
actores que lo conforman. Dispone también la responsabilidad del Estado:
91
1. Facilitar e impulsar la incorporación a la sociedad del conocimiento para
alcanzar los objetivos del régimen de desarrollo.
2. Promover la generación y producción de conocimiento, fomentar la
investigación científica y tecnológica, y potenciar los saberes
ancestrales, para así contribuir a la realización del buen vivir, al sumak
kawsay.
3. Asegurar la difusión y el acceso a los conocimientos científicos y
tecnológicos, el usufructo de sus descubrimientos y hallazgos en el
marco de lo establecido en la Constitución y la Ley.
4. Garantizar la libertad de creación e investigación en el marco del respeto
a la ética, la naturaleza, el ambiente, y el rescate de los conocimientos
ancestrales.
5. Reconocer la condición de investigador de acuerdo con la Ley. (Pilay,
2014)
En cuanto a la Gestión del riesgo se responsabiliza al Estado para proteja a las
personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de
los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante el
riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las
condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar
la condición de vulnerabilidad. Además anticipa que, el sistema nacional
descentralizado de gestión de riesgo está compuesto por las unidades de
gestión de riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos
local, regional y nacional, y tendrá como funciones principales, entre otras:
1. Identificar los riesgos existentes y potenciales, internos y externos que
afecten al territorio ecuatoriano.
2. Generar, democratizar el acceso y difundir información suficiente y
oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo.
3. Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas incorporen
obligatoriamente, y en forma transversal, la gestión de riesgo en su
planificación y gestión.
4. Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas
capacidades
92
1. para identificar los riesgos inherentes a sus respectivos ámbitos de
acción, informar sobre ellos, e incorporar acciones tendientes a
reducirlos.
5. Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de prevenir y
mitigar los riesgos, así como para enfrentarlos, recuperar y mejorar las
condiciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre.
6. Realizar y coordinar las acciones necesarias para reducir
vulnerabilidades y prevenir, mitigar, atender y recuperar eventuales
efectos negativos derivados de desastres o emergencias en el territorio
nacional.
7. Garantizar financiamiento suficiente y oportuno para el funcionamiento
del Sistema, y coordinar la cooperación internacional dirigida a la gestión
de riesgo. (Acosta, 2014)
Y en cuanto a la Población y movilidad humana, dispone que el Estado genere
y aplique políticas demográficas que contribuyan a un desarrollo territorial e
intergeneracional equilibrado y garanticen la protección del ambiente y la
seguridad de la población, en el marco del respeto a la autodeterminación de
las personas y a la diversidad, y velará por los derechos de las personas en
movilidad humana y ejercerá la rectoría de la política migratoria a través del
órgano competente en coordinación con los distintos niveles de gobierno,
debiendo el Estado diseñará, adoptará, ejecutará y evaluará políticas, planes,
programas y proyectos, y coordinará la acción de sus organismos con la de
otros Estados y organizaciones de la sociedad civil que trabajen en movilidad
humana a nivel nacional e internacional.
Complementariamente se incluye la Seguridad humana y responsabiliza al
Estado en la garantía de la seguridad humana a través de políticas y acciones
integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover
una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación y la
comisión de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas
políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles de
gobierno. (Ojeda, 2015)
93
Por otro lado el sistema incluye al Transporte y responsabiliza al Estado para
garantizar la libertad de transporte terrestre, aéreo, marítimo y fluvial dentro del
territorio nacional, sin privilegios de ninguna naturaleza. La promoción del
transporte público masivo y la adopción de una política de tarifas diferenciadas
de transporte serán prioritarias, y regulará el transporte terrestre, aéreo y
acuático y las actividades aeroportuarias y portuarias. (Recalde, 2014)
En cuanto a la Biodiversidad y recursos naturales. Respecto de la Naturaleza y
ambiente la Constitución reconoce los siguientes principios ambientales:
1. El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo,
ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que
conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los
ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las
generaciones presentes y futuras.
2. Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y
serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus
niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio
nacional.
3. El Estado garantizará la participación activa y permanente de las
personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la
planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos
ambientales.
4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en
materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la
protección de la naturaleza. (Recalde, 2014)
Respecto de la Biodiversidad dispone que, el Estado ejercerá la soberanía
sobre la biodiversidad, cuya administración y gestión se realizará con
responsabilidad intergeneracional, se declare de interés público la
conservación de la biodiversidad y todos sus componentes, en particular la
biodiversidad agrícola y silvestre y el patrimonio genético del país.
94
En lo atinente al Patrimonio natural y ecosistemas del Ecuador único e
invaluable comprende, entre otras, las formaciones físicas, biológicas y
geológicas cuyo valor desde el punto de vista ambiental, científico, cultural o
paisajístico exige su protección, conservación, recuperación y promoción. Su
gestión se sujetará a los principios y garantías consagrados en la Constitución
y se llevará a cabo de acuerdo al ordenamiento territorial y una zonificación
ecológica, de acuerdo con la ley. (Ojeda, 2015)
En cuanto al Suelo por ser de interés público y prioridad nacional la
conservación del suelo, en especial su capa fértil, se dispone establecerse un
marco normativo para su protección y uso sustentable que prevenga su
degradación, en particular la provocada por la contaminación, la desertificación
y la erosión. (Acosta, 2014)
En cuanto al Agua, el Estado garantizará la conservación, recuperación y
manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales
ecológicos asociados al ciclo hidrológico. Se regulará toda actividad que pueda
afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en
especial en las fuentes y zonas de recarga de agua. La sustentabilidad de los
ecosistemas y el consumo humano serán prioritarios en el uso y
aprovechamiento del agua.
Y finalmente respecto de la Biosfera, ecología urbana y energías alternativas,
el Estado promoverá la eficiencia energética, el desarrollo y uso de prácticas y
tecnologías ambientalmente limpias y sanas, así como de energías renovables,
diversificadas, de bajo impacto y que no pongan en riesgo la soberanía
alimentaria, el equilibrio ecológico de los ecosistemas ni el derecho al agua.
(Ojeda, 2015).
95
Conclusiones parciales del Capítulo I
Como se desprende del análisis de este capítulo se observa la gran variedad
de cuestionamientos que genera el mecanismo implementado para el cobro de
contribución especial de mejoras en beneficio del Gobierno Central, una de las
deficiencias más importantes es aquella donde se deja a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados sin sus presupuestos de inversión, disminuyendo
considerablemente las obras y servicios públicos.
De acuerdo a lo mencionado, es concluyente que se está vulnerando el
derecho al buen vivir que tienen los habitantes de cada cantón, por esta razón
es absurdo, ilógico e inconstitucional que se obligue al pago de ello,
directamente al Gobierno Central pues estos valores entrarían al presupuesto
general del Estado, sin la garantía de que puedan volver en la misma cantidad
a los Gobiernos Seccionales.
Por lo expuesto y una vez conocida teóricamente lo que es el tributo
contribución especial de mejoras se concluye que se debe evitar se siga
perjudicando económicamente a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales y estos no puedan cumplir con sus competencias exclusivas y
recurrentes previstas en la Constitución de la República, considerándose una
evidente afectación a los intereses ciudadanos en lo que respecta a obras de
importancia para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
96
CAPÍTULO II: MARCO METODOLÓGICO
DISEÑO METODOLÓGICO Y DIAGNÓSTICO
2.1.- Caracterización del sector
La presente investigación se efectuará a los Abogados que ejercen la profesión
en el Cantón Pelileo, Provincia de Tungurahua.
2.2.- Procedimiento metodológico
2.2.1.- Paradigma de la Investigación.-
La Universidad ecuatoriana en general y en particular la Universidad Autónoma
Regional de los Andes promueve en los trabajos de investigación de post
grado el paradigma crítico propositivo que permite actuar sobre la realidad
social concreta para transformarla, como es deber y obligación de las
Instituciones de educación superior.
2.2.2.- Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de los datos
La planificación de la investigación de campo radica en la selección apropiada
del instrumento de investigación de campo, esto es el cuestionario, que para
tener la validez exigida en la investigación se construyó y aplico a un pequeño
grupo experimental que permita la corrección correspondiente. Una vez
aplicado el instrumento se procedió a la tabulación e interpretación de los
datos, generalmente el análisis crítico se justifica con propuestas del marco
teórico.
La investigación de campo al servir como base para el análisis e interpretación
de los resultados, permite verificar la existencia del problema y determinar las
debilidades como base fundamental para la construcción del anteproyecto de
ley o ensayo.
97
2.2.3.- Métodos, técnicas e instrumentos
La metodología investigativa integra métodos, técnicas e instrumentos en el
proceso de investigación. Los métodos teóricos que se utilizaron en el
desarrollo del trabajo de tesis fueron el analítico-sintético, inductivo-deductivo y
el histórico-lógico. Los métodos empíricos fueron la observación científica, el
análisis documental. Respecto a las técnicas empleadas tenemos la entrevista
y encuesta, con el instrumento del cuestionario, mismo que será configurado
con 10 preguntas tendientes a demostrar la existencia del problema y dar
sustento a la propuesta que se planteó en el último capítulo.
Modalidad de la Investigación.- Por ser de carácter social se ha aplicado la
modalidad cuali-cuantitativa ya que estas dos se complementan.
2.2.4.- Tipo de Investigación:
Bibliográfica.- El marco teórico ha sido construido sobre la base de bibliografía
actualizada de diferentes autores que reflejan contextos similares al país como
también diferentes para aplicar una legislación comparada; naturalmente, se
ha considerado además bibliografía de autores tradicionales que son la base
fundamental en jurisprudencia.
Documental.- Nos ha permitido manejar evidencias que reflejan con mayor
claridad el campo de acción del trabajo investigativo.
De campo.- Con la propuesta y cuestionarios, guías de entrevista nos ha
permitido acercarnos a las variables del problema y verificar la existencia de
esos hechos y fenómenos que justifiquen la investigación misma y la
propuesta.
98
2.2.5.- Métodos y técnicas de investigación empleados
Métodos
Analítico - Sintético
Consiste en la separación de las partes de un todo para estudiarlos en forma
individual. Y el método sistemático es la reunión de las partes o elementos para
analizar dentro de una toda su naturaleza y comportamiento, con el propósito
de identificar las características del fenómeno observado, siguiendo un
fenómeno similar al del análisis.
Inductivo - Deductivo
Del latín inductio, de in: en, y de ducere: conducir. Acción o efecto de inducir,
modo de razonar que consiste en sacar de los hechos particulares una
conclusión general. La inducción es un razonamiento que analiza una porción
de un todo. Y el método deductivo: Del latín deducer, sacar consecuencias. Es
el razonamiento que parte de un marco general de referencia hacia algo en
particular. Este método se utiliza para inferir de lo general a lo específico, de lo
universal a lo individual.
Histórico - Lógico
Constituye un estudio o análisis de un todo desde tiempos primitivos hasta la
actualidad en la materia objeto de estudio, por lo que está vinculado al
conocimiento de las distintas etapas de los objetivos en su sucesión
cronológica, para conocer la evolución y desarrollo del objeto o fenómeno de
investigación.
Mediante el método histórico se analiza la trayectoria concreta de la teoría, su
condicionamiento a los diferentes periodos de la historia.
99
Técnicas
La encuesta
Se aplicó mediante un formulario previamente elaborado a los Abogados que
ejercen la profesión en el Cantón Pelileo, Provincia de Tungurahua.
Observación
Es una actividad realizada por un ser vivo (como un ser humano), que detecta y
asimila la información de un hecho, o el registro de los datos utilizados, los
sentidos como instrumentos principales. El término también puede referirse a
cualquier dato recogido durante esta actividad.
2.2.6.- Instrumentos de investigación
El instrumento que se utilizó en la encuesta es el cuestionario.
El instrumento que se utilizó para la formulación de un banco de preguntas se
la realizo mediante un cuestionario.
Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de datos
La planificación de la investigación de campo radicó en la selección apropiada
del instrumento de investigación de campo esto es el cuestionario y la guía de
entrevistas, mismos que para tener la validez exigida en la investigación de
campo se construyó y se aplicó a un pequeño grupo experimental que permita
la corrección correspondiente. Una vez aplicados los instrumentos se procedió
a la tabulación e interpretación de los datos, generalmente el análisis crítico se
justifica con propuestas del mismo marco teórico.
La investigación de campo al servir como base para el análisis e interpretación
de los resultados permite verificar la existencia del problema y determinar las
debilidades como base fundamental para la construcción del anteproyecto de
Ley.
100
2.3.- Población y Muestra
2.3.1.- Población
La población de la presente investigación está compuesta por 30 Abogados
que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo, sin que se aplique la fórmula
para la encuesta por ser la población muy limitada.
Tabla 1 Población y Muestra
Composición Universo o población Muestra
Abogados que ejercen
la profesión en el
Cantón Pelileo
30 30
Total 30 30
2.4.- Análisis e interpretación de resultados de las encuestas aplicadas a
las y a los Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo,
Provincia de Tungurahua
101
1.- Antes del año 2017 los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, ¿financiaban sus presupuestos con los impuestos, tasas y
contribuciones pagadas por los sujetos activos de la respectiva sección
territorial?
Tabla 2 Financiación de presupuestos con los impuestos, tasas y contribuciones
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 26 86,67
NO 4 13,33
A VECES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 5 Financiación de presupuestos con los impuestos, tasas y contribuciones
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De acuerdo a los datos obtenidos de la encuesta se pudo observar que el
86,67% manifestó que si se financiaban los presupuestos con los impuestos,
tasas y contribuciones pagadas por los sujetos activos de la respectiva sección
territorial en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales antes del
año anterior, por otro lado indico que no era así.
Se puede evidenciar que cada una de las recaudaciones que recolectaban eran
importantes para los GAD cantonales donde permitía direccionar para
diferentes obras y mejoramientos para bienestar de la población donde se
observaba el desarrollo y crecimiento del sector.
87%
13% 0%
SI NO A VECES
102
2.- ¿Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, obtenían la
contribución especial de mejoras por la ejecución de obras que beneficiaban a
sus respectivas propiedades?
Tabla 3 Contribución especial de mejoras por la ejecución de obras
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 1 3,33
NO 25 83,33
TALVES 4 13,33
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 6 Contribución especial de mejoras por la ejecución de obras
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De los resultados obtenidos se pudo observar que el 83,33% indico que no obtenían
la contribución especial de mejoras por la ejecución de obras que beneficiaban
a sus respectivas propiedades los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, mientras que un 13,33 se siente confundido o no se acuerda.
Como se observó en el análisis las contribuciones especiales no solo ayudan a
una parte del crecimiento y desarrollo de la población en el sector sino al
mejoramiento continuo de las propiedades donde es fundamental y primordial
aplicar una obra que los beneficie.
3%
84%
13%
SI NO TALVES
103
3.- A partir del año 2017 los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, vienen financiando sus presupuestos únicamente con impuestos y
tasas que cubren los sujetos activos en las respectivas circunscripciones
territoriales.
Tabla 4 Financiación de sus presupuestos únicamente con impuestos y tasas
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 27 90,00
NO 3 10,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 7 Financiación de sus presupuestos únicamente con impuestos y tasas
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De los datos obtenidos de la aplicación de la encuesta el 90% piensa que si
vienen financiando sus presupuestos únicamente con impuestos y tasas que
cubren los sujetos activos en las respectivas circunscripciones territoriales los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales desde el 2017, sin
embargo un 10% indico lo contrario.
La mayor parte de los encuestados indica que si existe una financiación de los
presupuestos únicamente por los impuestos y las tasa considerando necesario
la contribución especial de mejoras.
90%
10% 0%
SI NO TALVES
104
4.- La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras que
beneficia al Gobierno Central afecta al financiamiento de inversiones de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados
Tabla 5 La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 29 95,00
NO 0 0,00
TALVES 1 5,00
TOTAL 20 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 8 La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De acuerdo a los datos obtenidos de la encuesta un 95% si afecta al
financiamiento de inversiones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados la
normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública para la eficiencia en la Contratación Pública, sobre las
contribuciones especiales de mejoras que beneficia al Gobierno Central.
Mediante el análisis establecido se puede evidenciar que la normativa vigente
afecta directamente a las presupuesto de inversión de los municipios,
provocando una ineficiencia en la contratación pública sobre las contribuciones
especiales.
97%
0%
3%
SI NO TALVES
105
5.- La normativa jurídica que rige en Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras que
beneficia al Gobierno Central, ¿afecta el buen vivir de los habitantes de cada
cantón?
Tabla 6 Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 28 93,33
NO 0 0,00
TALVES 2 6,67
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 9 Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De los resultados de la aplicación de la encuesta el 93,33% cree que si se
afecta de forma directa al buen vivir de los habitantes de cada cantón la
normativa jurídica que rige en Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras que
beneficia al Gobierno Central, mientras que el 6,67% creo que tal vez por no
estas seguros.
Es evidente que la normativa vigente está afectado a los habitantes no solo al
cantón de Pelileo que también se encuentran afectados los otros cantones
debido a la normativa vigente en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública.
93%
0% 7%
SI NO TALVES
106
6.- La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, por concepto de la supresión del pago de la contribución especial
de mejoras, ¿ha incidido en la dotación de agua potable y alcantarillado?
Tabla 7 La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 30 100,00
NO 0 0,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 10 La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
Tomando en cuenta los datos obtenidos de la encueta un 100% manifestó si ha
incidido en la dotación de agua potable y alcantarillado . La falta de ingresos
a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, por concepto de la
supresión del pago de la contribución especial de mejoras.
Tomando en cuenta que esto permite obtener un servicio indispensable para
mejorar la calidad de vida de los pobladores en el cantón los cuales se ven
afectados al no contar con este líquido vital que es indispensable para la vida.
100%
0% 0%
SI NO TALVES
107
7.- La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, por concepto de la supresión del pago de la contribución especial
de mejoras, ha incidido en la ejecución de calles, aceras y bordillos
Tabla 8 La supresión del pago de la contribución especial de mejoras
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 30 100,00
NO 0 0,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 11 La supresión del pago de la contribución especial de mejoras
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De acuerdo a los datos obtenidos de la encuesta el 100% también indicó que la
falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales,
por concepto de la supresión del pago de la contribución especial de mejoras,
ha incidido en la ejecución de calles, aceras y bordillos.
Al igual que la pregunta anterior no solo se ve afectado la falta del líquido vital
en algunos sectores sino que no permiten mejorar los ingresos y accesibilidad
a las calles y aceras que la población necesita de forma inmediata.
100%
0% 0%
SI NO TALVES
108
8.- Considera necesario elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley
Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la
contribución especial de mejoras
Tabla 9 Elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 30 100,00
NO 0 0,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 12 Elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
Como podemos observar el 100% manifestó que si es necesario elaborar un
anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras.
Donde permita tener un crecimiento en obras donde la población se sienta
beneficiada con nuevos proyectos de mejoras y puedan obtener todos los
beneficios de ley se las puedan dar sin ningún costo extra en sus
contribuciones o en alguna tasa extra de cobros.
100%
0% 0%
SI NO TALVES
109
9.- ¿El anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en
la Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras debe
realizarse para que estas vayan en beneficio de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales y mejoren el financiamiento del presupuesto de
inversiones?
Tabla 10 La Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 30 100,00
NO 0 0,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 13 La Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De los datos obtenidos de la encuesta se pudo observar que el 100% piensa
que si debe realizarse un anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica
para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la contribución especial
de mejoras que vayan en beneficio de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales y mejoren el financiamiento del presupuesto de
inversiones.
Evidentemente los GAD cantonales necesitan de manera urgente una reforma
en la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública que no solo les
beneficie a ellos sino a la población en común para un crecimiento y desarrollo
y para tener una mejor calidad de vida.
100%
0% 0%
SI NO TALVES
110
10.- ¿Con la elaboración del anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica
para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la contribución especial
de mejoras beneficio de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, garantizaran el derecho al buen vivir de los habitantes del
Cantón?
Tabla 11 Ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras
INDICADOR FRECUENCIA PORCENTAJE
SI 30 100,00
NO 0 0,00
TALVES 0 0,00
TOTAL 30 100 Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Grafico 14 Ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la contribución especial de mejoras
Fuente: Abogados que ejercen la profesión en el Cantón Pelileo
Elaborado por: María Augusta Llerena (2018)
Análisis e interpretación
De acuerdo a los datos arrojados de la encuesta el 100% manifestó que con la
elaboración del anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica para la
eficiencia en la Contratación Pública respecto a la contribución especial de
mejoras beneficio de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales,
garantizaran el derecho al buen vivir de los habitantes del Cantón.
Considerando que los Gobiernos Municipales trabajan para el bienestar y
satisfacción de su comunidad cuya finalidad es obtener una población con
mejores servicios y una calidad de vida a largo plazo.
100%
0% 0%
SI NO TALVES
111
Conclusiones parciales del Capítulo II
Como se pudo evidenciar en los análisis e interpretaciones de cada una de las
preguntas arrojadas en la encuesta ya mayor parte de la población requiere
que existe una solución inmediata sobre el problema existente dentro de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales donde trabajan para el
servicio de su gente.
De igual manera se pudo apreciar que existe una gran aceptación en la
elaboración de una reforma en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública donde se deje de vulnerar los derechos constitucionales
que sufren los habitantes de cada Cantón
112
CAPÍTULO III: MARCO PROPOSITIVO
3.1.- PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA:
De acuerdo a la metodología empleada, la investigación de campo realizada,
los resultados obtenidos en el presente trabajo investigativo se verifican que
existe la necesidad de derogar el Articulo 14 que contiene la disposición
general novena de la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación
Pública, que afecta el financiamiento del presupuesto de inversiones de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y el derecho al buen vivir
de sus habitantes.
3.2.- TÍTULO DE LA PROPUESTA:
Anteproyecto de ley que derogue el Articulo 14 que contiene la disposición
general novena de la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación
Pública, que afecta el financiamiento del presupuesto de inversiones de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y el derecho al buen vivir
de sus habitantes.
3.3.- OBJETIVO DE LA PROPUESTA
Elaborar un anteproyecto de ley que derogue el Articulo 14 que contiene la
disposición general novena de la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, que afecta el financiamiento del presupuesto de
inversiones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y
vulnera el derecho al buen vivir de sus habitantes.
3.4.- JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA:
La propuesta de la presente investigación, pretende cesar el pago de la
contribución especial de mejoras al Gobierno Central, ya que no se ha
estudiado su aplicación, y el país enfrenta problemas de crecimiento
económico, y por el hecho de que a nivel local, conforme el Código Orgánico
de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) las
Municipalidades tienen la facultad de cobro de tributos, junto con la facultad de
regular las Contribuciones Especiales de Mejoras a través de ordenanzas
113
municipales, considerando la situación económica local, las dificultades de
cobro, y otras razones. Si se continúa con este cobro por parte del Gobierno
Central, los Gobiernos Autónomos descentralizados municipales se verían
seriamente afectados en sus presupuestos de inversión y esto conllevaría
consecuentemente a que no se puedan realizar obras que incluyan servicios
básicos violentando el derecho al buen vivir de sus habitantes.
3.5.- DESARROLLO DE LA PROPUESTA. -
TEMA: Anteproyecto de ley que derogue el Articulo 14 que contiene la
disposición general novena de la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública
DESARROLLO. -
SITUACIÓN ACTUAL:
LEY ORGÁNICA PARA LA EFICIENCIA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Art 14 Disposición General "NOVENA. - Contribución Especial de Mejoras.
- Las entidades que conforman la Administración Pública Central e Institucional
también podrán cobrar la contribución especial de mejoras por la ejecución de
obras públicas realizadas por estas. Esta contribución se genera por la
revalorización del respectivo predio, conforme lo establecido en este artículo y
su pago será exigible desde que concluya la respectiva obra. Los propietarios
de los predios beneficiados con la revalorización, serán los obligados al pago
de la misma. Para efectos de la determinación de la cuantía de la contribución,
las respectivas entidades que ejecuten la obra solicitarán el correspondiente
informe de la dependencia de avalúos y catastros del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal o Metropolitano del lugar en el que se ejecutó la
obra, sobre los predios incluidos en la zona de beneficio o influencia de la
misma, así como la revalorización generada en cada uno. El Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal o Metropolitano tendrá el plazo de un
mes para entregar esa información. Para determinar la revalorización de los
predios por obras públicas del Gobierno Central, los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales o Metropolitanos aplicarán la metodología que
emita el órgano rector del catastro nacional georreferenciado. En aquellos
114
casos en los que el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal o
Metropolitano no posea la capacidad técnica para realizar el informe previsto
anteriormente, incumpla el plazo de entrega establecido o, si realizado, a
criterio del organismo rector del catastro nacional, no se adecue a la normativa
técnica aplicable, será el órgano rector del catastro nacional georreferenciado
quien determine la zona de influencia de la obra, así como la revalorización de
los inmuebles que estén ubicados en la misma. La entidad que ejecute la obra,
con base a la información señalada en los incisos precedentes, LEY
ORGANICA PARA LA EFICIENCIA EN LA CONTRATACION PUBLICA -
Página 8 LEXIS FINDER - www.lexis.com.ec emitirá el acto administrativo en el
cual se establezcan los predios beneficiados, los sujetos obligados, así como el
monto de la contribución y el plazo en el cual esta deberá ser cancelada,
individualizando cada predio. Dicha resolución se notificará a los propietarios
de los predios y al Registrador de la Propiedad respectivo, en el plazo de tres
días de expedida. El Registrador de la Propiedad deberá marginar dicha
resolución en los registros de los predios beneficiarios. Esta resolución se hará
constar en los respectivos certificados de gravámenes. La base del pago de la
contribución especial de mejoras será el costo de la obra respectiva,
prorrateado entre las propiedades beneficiadas y no podrá exceder del
cincuenta por ciento (50%) de la revalorización experimentada por el inmueble
entre la época inmediatamente anterior a la obra y la época posterior. La
entidad que ejecuta la obra podrá disminuir la cuantía de la contribución o
exonerar el pago de la misma, en consideración de la situación social y
económica de los sujetos pasivos, de conformidad con las condiciones y
requisitos establecidos en el Reglamento a esta Ley. Esta contribución será
pagada hasta en un plazo de diez años, en cuotas anuales, sin intereses. Sin
perjuicio de ello, será exigible antes del plazo señalado, únicamente cuando
haya transferencia de dominio, a cualquier título, del bien inmueble respecto del
cual se generó el pago de la contribución. En el caso que en el certificado de
gravámenes conste que se adeuda la contribución especial de mejoras, el
notario exigirá previo a la celebración de la escritura pública respectiva, la
demostración del pago antes indicado. Cuando esta obligación se encuentre
firme y ejecutoriada, la misma podrá ser recaudada a través del Servicio de
Rentas Internas, institución que establecerá los mecanismos operativos
115
necesarios para el pago voluntario de la contribución, sea este en cuotas o
pago total, según corresponda. Sin perjuicio de lo señalado, cuando los pagos
no sean cancelados oportunamente y la entidad que ejecuta la obra no tenga
jurisdicción coactiva, remitirá el acto administrativo firme y ejecutoriado -el cual
llevará implícita la orden de cobro- al Servicio de Rentas Internas, quien sin
necesidad de la emisión de título de crédito alguno, podrá ejercer la facultad de
cobro, conforme el procedimiento establecido en la ley que regula la facultad
coactiva en materia tributaria, incluidas las disposiciones del mismo respecto
del cobro de intereses sobre valores impagos. Los recursos recaudados se
destinarán a la Cuenta Única del Tesoro y formarán parte del Presupuesto
General del Estado.
EL PLENO DE LA ASAMBLEA NACIONAL
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Las contribuciones especiales de mejoras, son un tributo que paga el
contribuyente como consecuencia de la obtención de un beneficio o de un
aumento de valor de los bienes inmuebles particulares por la realización de
obras públicas o de la ampliación de servicios públicos, y lo cobra el Estado el
propósito es promover la realización de obras públicas y el mejoramiento de
ciertos servicios públicos.
116
La Constitución de la República del Ecuador determina a las Contribuciones
Especiales de Mejoras como tributo de los denominados Gobiernos Autónomos
Descentralizados, destinado a la reinversión y a la obra pública, estos tributos
los cobraban únicamente los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales y financiaban sus presupuestos de inversión, junto a otras cargas
como son los impuestos y las tasas por servicios prestados.
Sobre la base dispositiva mencionada la Asamblea Nacional emitió la
Disposición General Novena en la Ley Orgánica para la Eficiencia en la
Contratación Pública facultando al Gobierno Central y sus organismos
dependientes a cobrar contribuciones especiales de mejoras por la inversión en
la obra pública a los sujetos pasivos o propietarios de bienes inmuebles que
resulten beneficiados por la inversión u obra pública ejecutada por el Gobierno
Central, afectando seriamente el financiamiento de los presupuestos de
inversión de los Gobiernos Municipales, evitando aquello la consecución de
servicios públicos, vulnerando el derecho al buen vivir de los ciudadanos
Al parecer previo a la emisión de la disposición legal con la acción impositiva,
no se ha estudiado con suficiencia la pertinencia de la aplicación ya que el país
enfrenta problemas de crecimiento económico, y por el hecho de que a nivel
local, conforme el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización –COOTAD- las Municipalidades tienen la facultad de cobro
de tributos, junto con la facultad de regular las contribuciones especiales de
mejoras, considerando la situación económica local, las dificultades de cobro, y
otras razones, el tributo únicamente se cobra a los contribuyentes de la zona
urbana, aun cuando la inversión u obra pública o prestación de servicios que
beneficia con el incremento en el valor de los bienes inmuebles de los
ciudadanos de la circunscripción independiente de si se trata de zonas urbanas
o rurales.
La inclusión de la disposición general novena, por acción del Art. 14 de la Ley
Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública, vigente desde el 20 de
marzo de 2017, y que faculta a que las entidades que conforman la
Administración Pública Central e Institucional a cobrar la contribución especial
117
de mejoras por la ejecución de obras públicas realizadas por estas, no hace
discriminación alguna de contribuyentes, y tampoco aclara respecto de la
naturaleza de la obra pública realizada por el Gobierno Central.
Finalmente, se estima que la carga tributaria en el Ecuador es alta y mantener,
aplicar y cobrar las Contribuciones Especiales de mejoras en beneficio de los
ingresos del Gobierno Central ya es excesivo y abusivo al momento existen
resistencias significativas en muchos gobiernos locales por falta de ingresos
para sus presupuestos.
Todos los elementos considerados, las divergencias incluidas, abren el camino
para una derogatoria de la Disposición General Novena de la Ley Orgánica
para la Eficiencia de la Contratación Pública.
CONSIDERANDO:
QUE, el artículo 66, numeral 4 de la Constitución de la República, reconoce y
garantiza a las personas el derecho a la igualdad formal, igualdad material y no
discriminación;
QUE, el artículo 287 de la Constitución de la República establece que
solamente las instituciones de derecho público podrán financiarse con tasas y
contribuciones especiales establecidas por ley;
QUE, en virtud del Art 14 que contiene la disposición general novena de la Ley
Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública, los valores
correspondientes al tributo contribución especial de mejoras, corresponde al
Gobierno Central;
QUE, el Art 14 que contiene la disposición general novena de la Ley Orgánica
para la eficiencia en la Contratación Pública, respecto a contribución especial
de mejoras al no corresponder a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales incide en el buen vivir de los habitantes de cada Cantón;
118
QUE, los presupuestos de inversión de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales se encuentran desfinanciados porque los valores
correspondientes a contribución especial de mejoras pertenecen al Gobierno
Central;
QUE, los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, al no contar con
este tributo contribución especial de mejoras, no pueden promover servicios
públicos en beneficio de sus habitantes, afectando el derecho al buen vivir;
En ejercicio de la atribución conferida por el Artículo 120 numeral 6 de la
Constitución de la República, expide la siguiente:
DEROGATORIA DE LA DISPOSICIÓN GENERAL NOVENA DE LA LEY
ORGÁNICA PARA LA EFICIENCIA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
DISPOSICIÓN DEROGATORIA
UNICA. - Derogase el Artículo 14 de la Ley Orgánica para la Eficiencia en la
Contratación Pública, que contiene la Disposición General ―NOVENA. -
Contribución Especial de Mejoras.
DISPOSICIÓN FINAL. - La disposición de la presente entrará en vigencia a
partir de su publicación en el Registro Oficial.
Dado y suscrito en la Sede de la Asamblea Nacional, ubicada en el Distrito
Metropolitano de Quito, a los 20 días del mes de marzo de dos mil dieciocho.
f.) Presidente Asamblea Nacional f.) Secretaria General de la Asamblea
Nacional
119
Conclusiones parciales del Capítulo III
La reforma a la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública en su
Artículo 14 que contiene la disposición general novena, se fundamenta o tiene
su antecedente principal en la vulneración de derechos constitucionales que
sufren los habitantes de cada Cantón, al ser afectados los presupuestos de
inversión de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y sin
embargo están obligados a cancelar este tributo, violentando así principios y
derechos constitucionales con la norma que rige en la actualidad.
En base a la investigación de campo, la encuesta que se ha realizado cabe
destacar y hacer énfasis en que todos los encuestados conocen del tema en
mención y subrayan que existen graves perjuicios en los presupuestos
municipales, afectando directamente a la consecución de obras de vital
importancia que conllevan al buen vivir de sus habitantes.
Es necesario brindar objetividad y claridad para la toma de decisiones de los
legisladores, expulsando del ordenamiento jurídico ecuatoriano normas que
sean contrarias o se contrapongan a la Constitución de la República en virtud
de que exista armonía y seguridad jurídica en nuestra legislación, en materia
tributaria como es el tema objeto de estudio.
120
CONCLUSIONES
Las contribuciones especiales de mejoras, son un tributo que paga el
contribuyente como consecuencia de la obtención de un beneficio o de un
aumento de valor de los bienes inmuebles, por la realización de obras públicas
o la ampliación de servicios públicos, y lo cobra el Estado, el propósito es
promover la realización de obras públicas y el mejoramiento de ciertos servicios
públicos.
Con reforma en la Ley para la Eficiencia en la Contratación Pública se
establece el tributo ―Contribución Especial de Mejoras‖ en favor de la
Administración Pública Central e Institucional, para cobrar por la ejecución de
obras públicas realizadas por los organismos dependientes del Gobierno
Central, según nuestra legislación, hoy por hoy, impone la obligación a nivel
nacional y nivel local, debidamente precisada en el Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización –COOTAD-, en la Ley
de Régimen Tributario y últimamente en la Ley Orgánica para la Eficiencia en la
Contratación Pública.
El presupuesto en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales es
un instrumentos de gestión para el registro de ingresos y gastos en el ejercicio
fiscal, y resulta de la situación económica de cada momento a nivel nacional y
local, es responsabilidad del Estado y de la estructura orgánica, conforme el
régimen de competencias y organización territorial garantizar derechos de las
personas, como objetivo fundamental del imperio del buen vivir, estableciendo
el Régimen del Buen Vivir, presupuesto que ha sido afectado con la
promulgación de nuevas normativas.
La norma vigente vulnera principios constitucionales correspondientes al buen
vivir de los ciudadanos, con la propuesta que se plantea se pretende cesar el
pago de la contribución especial de mejoras en beneficio del gobierno central, y
que este tributo sea aplicado nuevamente por los GADs Municipales,
financiando sus presupuestos de inversión, promoviendo la consecución tanto
de obras como servicios públicos que irán en beneficio de sus habitantes.
121
RECOMENDACIONES
La normativa legal debería tomar en cuenta la situación de los contribuyentes,
que, si bien su tributo lo paga en el Gobierno Local, este sería correctamente
reinvertido en obras o servicios públicos que beneficien directamente al buen
vivir de sus habitantes, el objetivo es que cualquier norma infra constitucional
no sea contraria; es decir, vaya en armonía con la Constitución de la República
y no vulnere derechos a las demás personas, ya que si estos tributos siguen
siendo destinados al Gobierno Central y por ende al presupuesto general de la
nación, no se garantiza que este regrese a los Gobiernos Locales en las
mismas cantidades, perjudicando notablemente a la población.
Uno de los mecanismos que sería de gran utilidad para cumplir con el objetivo
de precautelar el interés de los ciudadanos, es crear una herramienta de
seguimiento para verificar si una vez cancelados los tributos: contribuciones
especiales de mejoras, estos rubros estén siendo destinados única y
exclusivamente para la consecución de servicios básicos como agua potable,
alcantarillado sanitario, plantas de tratamiento de aguas residuales, y otras que
garanticen salud mejorando la calidad de vida de los ciudadanos.
El tema Las Contribuciones Especiales de Mejoras en beneficio del Gobierno
Central, los Gobiernos Municipales de Cada Cantón y el derecho al buen vivir
de sus habitantes, por su importancia debería ser objeto de profundo análisis y
estudio por parte de los Legisladores, por ejemplo se podría buscar una
categorización de la inversión y buscar establecer un mecanismo de
contribución por los beneficiosos que obtienen las empresas e industrias
instaladas en la zonas rurales, que en sus grandes mayorías son las
mayormente beneficiadas de las exenciones tributarias.
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ANEXOS
Encuesta
1. Antes del año 2017 los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, ¿financiaban sus presupuestos con los impuestos, tasas y
contribuciones pagadas por los sujetos activos de la respectiva sección
territorial?
SI…… NO…… TALVES …….
2. ¿Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, obtenían la
contribución especial de mejoras por la ejecución de obras que
beneficiaban a sus respectivas propiedades?
SI…… NO…… TALVES …….
3. A partir del año 2017 los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, vienen financiando sus presupuestos únicamente con
impuestos y tasas que cubren los sujetos activos en las respectivas
circunscripciones territoriales
SI…… NO…… TALVES …….
4. La normativa jurídica que rige en la Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras
que beneficia al Gobierno Central afecta al financiamiento de inversiones
de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
SI…… NO…… TALVES …….
5. La normativa jurídica que rige en Ley Orgánica para la eficiencia en la
Contratación Pública, sobre las contribuciones especiales de mejoras
que beneficia al Gobierno Central, ¿afecta el buen vivir de los habitantes
de cada cantón?
SI…… NO…… TALVES …….
6. La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, por concepto de la supresión del pago de la contribución
especial de mejoras, ¿ha incidido en la dotación de agua potable y
alcantarillado?
SI…… NO…… TALVES …….
7. La falta de ingresos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, por concepto de la supresión del pago de la contribución
especial de mejoras, ha incidido en la ejecución de calles, aceras y
bordillos
SI…… NO…… TALVES …….
8. Considera necesario elaborar un anteproyecto de ley reformatorio a la
Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la
contribución especial de mejoras
SI…… NO…… TALVES …….
9. ¿El anteproyecto de ley reformatorio a la Ley Orgánica para la eficiencia
en la Contratación Pública respecto a la contribución especial de
mejoras debe realizarse para que estas vayan en beneficio de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y mejoren el
financiamiento del presupuesto de inversiones?
SI…… NO…… TALVES …….
10. ¿Con la elaboración del anteproyecto de ley reformatorio a la Ley
Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública respecto a la
contribución especial de mejoras beneficio de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales, garantizaran el derecho al buen vivir de
los habitantes del Cantón?
SI…… NO…… TALVES ……
