2015

Universidad NacionalAutónoma de México

Citlalli HernándezSara Ochoa

Iliana Yaschine

Agosto 18

El programa de comedores comunitarios:

análisis de su diseño e instrumentación

Documentode

trabajo

16

[    1    ]    

EL  PROGRAMA  DE  COMEDORES  COMUNITARIOS:  ANÁLISIS  DE  SU  DISEÑO  E  

INSTRUMENTACIÓN1  

 

 

Citlalli  Hernández  (investigadora  independiente)  

Sara  Ochoa  (Facultad  de  Economía,  UNAM)  

 Iliana  Yaschine  (Programa  Universitario  de  Estudios  del  Desarrollo-­‐UNAM)  

 

 

 

1.  Introducción  

La  Cruzada  Nacional   contra  el  Hambre   (CNCH  o  Cruzada)   es   la  principal   estrategia  de  política  

social  del  gobierno  federal  durante  el  período  2012-­‐2018,  la  cual  se  creó  a  partir  de  un  decreto  

presidencial   (Decreto)   publicado   en   enero   de   2013   (SEDESOL,   2013).   De   acuerdo   con   el  

Programa   Nacional   México   sin   Hambre   (PNMSH),   que   se   emitió   en   abril   de   2014,   la   CNCH  

“busca  asegurar  el  acceso  a  alimentos  suficientes  y  de  calidad  para  su  población  objetivo,  prevé  

impulsar  la  producción  de  alimentos  en  zonas  marginadas,  al  tiempo  que  sienta  las  bases  para  

que  la  población  objetivo  disfrute  de  sus  derechos  sociales”  (SEDESOL,  2014a:  3).  La  Población  

Objetivo   (PO)   de   la   CNCH   se   definió   como   la   población   que   se   encuentra   en   situación   de  

“pobreza  extrema  alimentaria”  que,  en  2012,  se  estimó  en  7.01  millones  de  personas.2    

 

El   modelo   de   intervención   de   la   Cruzada   se   basa,   fundamentalmente,   en   la   concurrencia  

territorial   de   un   conjunto   amplio   y   diverso   de   programas,   por   lo   que   la   coordinación  

intersecretarial  e  intergubernamental  son  aspectos  clave  para  su  funcionamiento.3  En  el  marco  

                                                                                                                         1  Las autoras agradecen la colaboración de Andrea Díaz Herrera Moro. Esta es una primera versión del texto que ha sido sometida a dictamen para ser incluida en un libro de próxima publicación.  2 La pobreza extrema alimentaria, término acuñado por la CNCH, refiere a la población en pobreza extrema multidimensional que entre sus carencias sociales tiene, además, la carencia por acceso a la alimentación (SEDESOL, 2014a). 3 En la primera etapa de instrumentación fueron seleccionados 400 municipios (donde habita 51.7% de la PO) y se consideró la participación de 70 programas federales en la CNCH (SEDESOL, 2013). En la segunda etapa, la cobertura de la CNCH se extendió a 1,012 municipios (25% adicional de la PO), con la participación de 55 programas de distintas dependencias federales (SEDESOL, 2014a).

[    2    ]    

del   Sistema   Nacional   para   la   Cruzada   Nacional   contra   el   Hambre   (SINHAMBRE)   se   crearon  

diversas   instancias   que   funcionan   como   un   andamiaje   institucional   de   este   modelo   de  

intervención.4  

 

Si  bien  en  el  Decreto  que  dio  origen  a  la  Cruzada  se  planteó  la  posibilidad  de  crear  programas  

nuevos  que   contribuyeran   con   sus  objetivos,   en   su  mayoría   los  programas   involucrados  en   la  

CNCH   son   preexistentes.   El   Programa   de   Comedores   Comunitarios   (PCC   o   Programa)   de   la  

Secretaría   de  Desarrollo   Social   (SEDESOL)   es   uno   de   los   pocos   programas   que   se   han   creado  

específicamente  en  el  marco  de  la  Cruzada.5    El  PCC  inició  su  operación  en  septiembre  de  2013  y  

ha   presentado   una   expansión   notable   de   su   cobertura   y   presupuesto   a   partir   de   entonces.  

Mediante   sus   intervenciones   en   localidades   de  municipios   de   la   Cruzada,   el   Programa   busca  

mejorar  la  alimentación  y  nutrición  de  su  población  beneficiaria,  y  con  ello  “contribuir  a  abatir  

[su]  carencia  por  acceso  a  la  alimentación,  objetivo  de  la  [CNCH]”  (SEDESOL,  2014d:  5).    

 

El   objetivo  del   presente   trabajo  es   conocer   las   fortalezas   y   avances  del   PCC  para   contribuir   a  

mejorar   la  alimentación  y   la  nutrición  de  su  PO  y,  al  mismo  tiempo,   identificar  aquellas  áreas  

que   requieren  mejorarse.   Esto   es   de  particular   importancia  dado  que,   al   ser   un  programa  de  

reciente  creación,  contribuye  a  entender  la  orientación  de  la  política  social  en  el  actual  sexenio.  

 

El   análisis   que   aquí   se   presenta   se   basa   en   una   investigación   realizada   en   2014   que   tuvo   el  

objetivo  de  conocer  el   funcionamiento  y   las  características  clave  del  PCC.6  Dicha   investigación  

tuvo  dos  componentes,  el  primero  se  basó  en  un  estudio  de  gabinete,  mientras  que  el  segundo  

comprendió  la  realización  de  trabajo  de  campo  en  el  Distrito  Federal,  así  como  en  los  estados  de  

Guerrero  y  Michoacán  que,  al  mes  de  agosto  de  2014,  cuando  se  realizó  el  trabajo  de  campo,  

                                                                                                                         4 Entre otras instancias, se crearon la Comisión Intersecretarial (con sus pares a nivel estatal y municipal), el Consejo Nacional (con pares estatales), y el Comité de Expertos. Asimismo, se fomentó la creación de Comités Comunitarios en los municipios de la Cruzada. 5 Otros programas que se han creado son Comunidad DIFerente del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y el Seguro de Jefas de Familia de SEDESOL. 6 Esta investigación se denominó Análisis exploratorio del funcionamiento y de características clave de los Comedores Comunitarios (Análisis exploratorio) y formó parte de una agenda más amplia de evaluación de la CNCH impulsada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2013, 2014).

[    3    ]    

concentraban   poco  más   del   90%  de   la   cobertura   del   Programa   (Hernández   y   Yaschine,   2014:  

39).   En   el   marco   de   esta   investigación   se   entrevistaron   diversos   actores   clave,   incluyendo  

población   beneficiaria   y   no   beneficiaria   de   los   Comedores   Comunitarios   (o   Comedores)  

visitados.7  

 

El   documento   se   divide   en   cinco   apartados,   incluyendo   esta   introducción.   En   el   segundo  

apartado   se   presentan   las   características   básicas   del   Programa,   incluyendo   su   mecanismo  

general  de  operación.  En  el   tercer  apartado  se  analiza  brevemente   la  cobertura  y   focalización  

geográfica   del   Programa   con   la   intención   de   indagar   si   es   consistente   con   la   prioridad   de  

atención  de  la  CNCH,  es  decir,  si  dirige  sus  acciones  a  las  áreas  donde  se  concentra  la  población  

en   pobreza   extrema   alimentaria.   En   el   cuarto   apartado   se   hace   un   análisis   del   diseño   y   el  

funcionamiento   del   Programa   tomando   como   referencia   la   normatividad  mexicana   relevante  

para  un  programa  de  asistencia  social  alimentaria  como  el  PCC,  con  el  propósito  de  identificar  si  

cuenta  con  elementos  encaminados  a  la  consecución  de  sus  objetivos.  En  el  quinto  apartado  se  

presentan  las  conclusiones.    

 

 

2.  Características  básicas  del  Programa  de  Comedores  Comunitarios  y  su  mecanismo  general  

de  operación    

De  acuerdo  con  los  “Lineamientos  específicos  para  el  Programa  de  Comedores  Comunitarios  en  

el   marco   de   la   [CNCH]   para   el   ejercicio   fiscal   2014”   (Lineamientos),   el   objetivo   general   del  

Programa   es   “desarrollar,   fortalecer   y   consolidar   una   estrategia   de   atención   alimentaria   y  

nutricional,   proporcionando   alimentos   nutritivos   de   calidad   y   cantidad   suficientes,   a   grupos  

poblacionales   con   problemas   de   desnutrición,   en   riesgo   de   padecerla   y   en   inseguridad  

alimentaria,  a  partir  del  fomento  de  la  participación  comunitaria,  y  con  ello,  contribuir  a  abatir                                                                                                                            7 Se visitaron un total de 12 Comedores Comunitarios: cuatro en la región de la Montaña (rurales e indígenas, sólo uno semiurbano) y cuatro más en la región de la Costa Chica (rurales e indígenas) en Guerrero, así como cuatro Comedores en los municipios de Morelia y Uruapan (urbanos, no indígenas) en Michoacán. Por la selección de la muestra se puede decir que los hallazgos del estudio proporcionan un panorama relevante sobre el funcionamiento del PCC, no obstante, no se puede considerar que son representativos de la operación del PCC en todo el país. La recolección de la información se basó en la observación directa, entrevistas semiestructuradas, grupos focales, así como la utilización de dinámicas participativas.

[    4    ]    

la  carencia  por  acceso  a   la  alimentación,  objetivo  de   la   [CNCH]”   (SEDESOL,  2014d:  5).  De  esta  

forma,   el   PCC   se   propone   coadyuvar   a   la   Cruzada,   específicamente   con   el   objetivo   1   (“Cero  

hambre   a   partir   de   una   alimentación   y   nutrición   adecuada   de   las   personas   en   pobreza  

multidimensional  extrema  y  carencia  de  acceso  a  la  alimentación”),  el  objetivo  2  (“Disminuir  la  

desnutrición  infantil  aguda  y  crónica,  y  mejorar  los  indicadores  de  peso  y  talla  de  la  niñez”),  y  el  

objetivo  6  (“Promover  la  participación  comunitaria  para  la  erradicación  del  hambre”)  (SEDESOL,  

2014a:  s/p).  

 

Para  lograr  su  objetivo  general,  el  PCC  se  ha  propuesto  incidir  no  sólo  en  los  efectos,  sino  en  las  

causas  de  la  problemática,  estableciendo  los  siguientes  objetivos  específicos  (SEDESOL,  2014d):    

 

• Mejorar   la   situación   nutricional   de   niños   y   niñas   de   0   a   11   años   de   edad,   mujeres   en  

gestación   y   lactantes,   personas   con   alguna   discapacidad,   adultos   mayores   de   65   años   y  

aquellas   personas   que   determine   el   Comité   Comunitario   por   su   condición   de   pobreza  

extrema  alimentaria  mediante  la  instalación  y  operación  de  Comedores  Comunitarios.  

• Promover   la   inclusión   social   de   la   Población  Atendida  por   los   Comedores  Comunitarios   a  

través  de  acciones   integrales  que   involucren  a   las  familias  y  a   la  comunidad,  para  avanzar  

en  dinámicas  sociales  incluyentes  que  permitan  aportar  a  la  transformación  positiva  de  su  

entorno.  

• Impulsar  acciones  de  orientación  nutricional  entre  la  Población  Atendida  de  los  Comedores  

Comunitarios,  que  sustente  el  desarrollo  de  una  cultura  alimentaria  nutricional.  

 

Los  recursos  del  Programa  tienen  el  carácter  de  “subsidios”  y  se  destinan  a   los  siguientes  tres  

tipos  de  apoyo  (SEDESOL,  2014d):  

1. Equipamiento  de  Comedores  Comunitarios  (apoyo  inicial  de  única  vez)  

2. Provisión   mensual   de   alimentos   no   perecederos   para   su   procesamiento   en   los  

Comedores  Comunitarios  (en  su  caso,  también  se  provee  la  primera  carga  de  gas).8  

                                                                                                                         8 Existe una modalidad de Comedores Comunitarios que no utiliza gas como combustible para cocinar sino leña, y se le denomina “Cocina Rústica”. Sin embargo, en la práctica esta modalidad representa un porcentaje reducido.

[    5    ]    

3. Apoyos   para   la   instalación   de   un   huerto   demostrativo   de   traspatio   o   solar   para   la  

producción   agropecuaria   de   perecederos   y   cría   de   aves   y   animales   de   corral   (apoyo  

inicial   de   única   vez)   (en   adelante   se   hace   referencia   a   “huertos   de   traspatio   y   cría   de  

aves”).    

En  sus  Lineamientos,  el  PCC  establece  los  montos  de  cada  uno  de  estos  apoyos,  los  cuales  son  

fijos  a  nivel  nacional  (véase  SEDESOL,  2014d).    

 

 

2.1  Mecanismo  general  de  operación  del  Programa  de  Comedores  Comunitarios  

A  continuación  se  describe  de  manera  general  el  funcionamiento  del  PCC,  basado  en  el  análisis  

documental   y   en   la   dinámica   de   operación   del   Programa   identificada   a   partir   del   trabajo   de  

campo.9  La  Unidad  Responsable  del  PCC  es  la  Dirección  General  de  Participación  Social  (DGPS)  

de  la  Subsecretaría  de  Desarrollo  Comunitario  y  Participación  Social  de  SEDESOL.  Además  de  la  

estructura  operativa  del  Programa,  en  su  operación  participan  un  conjunto  de  instituciones  de  

la   Administración   Pública   Federal   (APF).10   También   participan   los   gobiernos   municipales   y  

locales,   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   instituciones   académicas   públicas,   así   como   las  

propias   comunidades   donde   se   instalan   los   Comedores   Comunitarios   a   través   de   los   Comités  

Comunitarios,   estructuras   representativas   y   organizativas   conformadas   en   el   marco   de   la  

CNCH.11  

 

Si   bien   se   pretende   que   la   solicitud   de   instalación   del   Comedor   emane   de   las   propias  

comunidades   interesadas,   a   partir   del   trabajo   de   campo   se   observó   que   son   las   figuras  

operativas  del  PCC  (promotores  sociales  y  coordinadores  municipales)  quienes  asumen  un  papel  

                                                                                                                         9 Por el tiempo que llevaba en operación al momento del estudio, se trataba de un programa relativamente nuevo. De hecho, por el distinto grado de definición de sus intervenciones y del mecanismo de operación se reconocía que, en esta primera etapa de instrumentación, el Programa todavía se encontraba en construcción. 10 Principalmente, se trata de DICONSA; la Secretaría de la Defensa Nacional, SEDENA; la Secretaría de Marina, SEMAR; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA; la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, CDI; entre otras. 11 Estos Comités se crearon con la intención de que funjan como instancias de vinculación de las comunidades con los tres órdenes de gobierno, para tratar todo lo relacionado con las obras y acciones de los programas sociales de la APF que participan en la CNCH. Para mayor referencia consultar SEDESOL (2014c).

[    6    ]    

protagónico   en   este   proceso,   asegurando   con   ello   que   la   solicitud   sea   aprobada   y   que   el  

Comedor  se  encuentre  instalado  y  en  operación  en  un  corto  plazo.    

 

DICONSA   tiene  una   importancia  estratégica  en   la   instrumentación  del  PCC  debido  a  que  es   la  

única   entidad   responsable   de   la   adquisición   y   abasto   del   equipamiento   y   de   los   insumos   no  

perecederos   a   los  Comités  Comunitarios   cuya   solicitud  ha   sido  aprobada.12   Las   características  

específicas   de   los   insumos   son   definidos   por   la   DGPS   y,   aunque   en   los   Lineamientos   se  

distinguían  dos  tipos  de  equipamiento  según  se  tratara  de  una  “cocina  rústica”  o  una  “cocina  de  

gas”,   en   la   práctica   la   mayoría   de   los   Comedores   optaron   por   una   “cocina   mixta”   que   les  

permitiera  combinar  el  uso  de  gas  y  de  leña.13    

 

Los   Comités   Comunitarios   constituyen   los   beneficiarios   directos   de   los   apoyos   del   Programa  

que,  a  su  vez,  se  encargan  de  designar  en  Asamblea  General  con  la  comunidad,  una  “Comisión  

de   Alimentación”   (COMAL)   que   es   la   responsable   directa   del   funcionamiento   del   Comedor  

Comunitario.   En   la   práctica,   la   COMAL   está   integrada,   en   su   mayoría,   por   mujeres.   Cabe  

destacar   que,   derivado   del   trabajo   de   campo,   se   identificó   que   en   numerosos   casos   tanto   la  

COMAL   como   el   Comité   Comunitario   se   han   fusionado,   compartiendo   integrantes   y  

responsabilidades.   En   función   de   esto   último,   en   adelante   se   hace   referencia   a   “Comité  

Comunitario-­‐COMAL”.14  

 

Otro   tipo   de   decisiones   relevantes   que   recaen   en   los   integrantes   del   Comité   Comunitario-­‐

COMAL   son   las   siguientes:   la   designación   del   espacio   físico   donde   se   alojará   el   Comedor,  

debiendo   contar   con   la   autorización  de   la   autoridad  municipal   y/o   local   (éste   es   un   requisito  

para   la  aprobación  del  proyecto  de   instalación  del  Comedor);   la   identificación  de   la  población  

                                                                                                                         12 En los Lineamientos del Programa no está contemplada esta participación de DICONSA, lo que refleja el tipo de definiciones o modificaciones que ha experimentado el PCC durante su instrumentación. 13 Para mayor detalle sobre los bienes considerados para el equipamiento de los Comedores véase SEDESOL (2014d). Cabe señalar que los alimentos no perecederos proporcionados por el PCC no se enuncian en los Lineamientos.  14 La excepción se observó principalmente en comunidades rurales e indígenas caracterizadas por tener experiencia organizativa previa y donde existe un respeto por las estructuras jerárquicas de la comunidad. En estos casos ambas estructuras sí se han mantenido separadas aunque están estrechamente interrelacionadas.

[    7    ]    

objetivo   (o   elegible)   de   las   raciones   alimentarias   proporcionadas   en   el   Comedor;   la  

determinación  de  la  cuota  de  recuperación  que  tendrán  las  raciones  alimentarias;15  además  de  

determinar  la  forma  de  organización  y  administración  de  los  recursos  del  Comedor,  así  como  el  

menú  diario  que  se  preparará.16  Respecto  al  uso  de   los  recursos  económicos  obtenidos  de   las  

cuotas   de   recuperación,   los   Lineamientos   contemplan   que   éstos   deberán   usarse   para   la  

adquisición   de   alimentos   perecederos   que   enriquezcan   los   menús   del   Comedor,   así   como  

utilizarse  para  cubrir   los  gastos  relativos  a  la  operación  del  Comedor  como  la  compra  de  gas  y  

los  artículos  para  la  limpieza  y  el  mantenimiento  del  Comedor  (SEDESOL,  2014d).  Sin  embargo,  

en   el   trabajo   de   campo   se   pudo   constatar   que   los   recursos   que   se   logran   recaudar   son  muy  

limitados  en  la  mayoría  de  los  casos,  siendo  una  expresión  de  las  condiciones  socioeconómicas  

de  las  comunidades  donde  opera  el  Programa.17    

 

Generalmente,  la  puesta  en  marcha  de  los  Comedores  está  a  cargo  de  efectivos  de  la  SEMAR  o  

SEDENA,   quienes   se   encargan   de   la   capacitación   inicial   a   los   integrantes   del   Comité  

Comunitario-­‐COMAL   en   aspectos   básicos   como   el   manejo   y   preparación   de   las   raciones  

alimentarias,   el   almacenamiento   de   los   productos,   y   medidas   básicas   de   higiene.  

Posteriormente,   el   personal   operativo   del   Programa   asume   la   tarea   de   capacitar   a   estas  

instancias  comunitarias  en  temas  relacionados  con  los  Lineamientos  del  Programa  y  se  encargan  

de   realizar   un   acompañamiento   permanente   y   un   monitoreo   de   la   labor   del   Comité  

Comunitario-­‐COMAL.    

 

En  cuanto  a   los  apoyos  para   la   instalación  de  huertos  de  traspatio  y  cría  de  aves  de  corral,  se  

identificó   la   participación   de   SAGARPA   como   responsable   de   la   instrumentación   de   este  

componente.18   Sin   embargo,   al  momento   de   la   investigación   en   campo,   este   componente   se  

                                                                                                                         15 En la práctica, se establece un esquema de cuotas y se determina a la población exenta de pago (ej. los adultos mayores). 16 En general, los alimentos se proveen dos veces al día de lunes a viernes para hasta 120 personas (según señalan los Lineamientos), quienes constituyen de esta forma los beneficiarios indirectos del Programa (o población atendida). 17 Esto se analiza con mayor detalle en el siguiente apartado. 18 Al igual que en el caso de DICONSA, tampoco está explícito este involucramiento de SAGARPA en los Lineamientos del PCC.

[    8    ]    

encontraba   en   su   etapa   preparativa   (elaboración   de   diagnósticos   comunitarios),   por   lo   que  

todavía  no  se  habían  distribuido  los  apoyos  respectivos.  

 

 

3.  Análisis  de  la  cobertura  y  focalización  del  Programa  

 

3.1  Cobertura  

Inicialmente,  el  arranque  del  Programa  en  Guerrero  se  justificó  por  la  tendencia  creciente  que  

presentaba   el   estado   en   el   indicador   de   carencia   por   acceso   a   la   alimentación   y   pobreza  

extrema.   Posteriormente,   para   dar   respuesta   a   las   necesidades   imperantes   de   la   población  

afectada  por  el  desastre  causado  por  las  tormentas  Ingrid  y  Manuel  en  septiembre  de  2013,  se  

intensificó  el  crecimiento  de  la  cobertura  del  PCC  en  el  estado.  

 

En  2014,  la  focalización  geográfica  del  Programa  se  orientó  a  los  municipios  de  la  CNCH  (como  

establecen   los   Lineamientos),   además   de   considerar   los   indicadores   de   la   medición   de   la  

pobreza  multidimensional,  con  énfasis  en  el  de  pobreza  extrema  y  el  de  carencia  de  acceso  a  la  

alimentación.   A   partir   de   ello,   “se   decidió   concentrar   los   esfuerzos   [del   PCC]   en   las   seis  

entidades  que  concentraban  el  80%  de  dicha  población:  Guerrero,  Chiapas,  Veracruz,  Estado  de  

México,   Puebla   y   Michoacán”   (Hernández   y   Yaschine,   2014:   68).19   Posteriormente,   la   rápida  

expansión   y   densificación   de   la   cobertura   del   Programa   ha   obedecido   a   criterios   de   diversa  

índole  (no  necesariamente  relacionados  con  los  objetivos  del  PCC),  entre  ellos,  tener  presencia  

institucional  por  parte  del  gobierno  federal,  funcionar  como  mecanismo  de  contención  social  en  

zonas   con   altos   niveles   de   violencia   y   delincuencia,   llegar   a   zonas   fronterizas,   y   atender   la  

demanda  de  los  apoyos  del  PCC  surgida  de  las  propias  comunidades,  así  como  de  las  propuestas  

de  las  Delegaciones  estatales  de  SEDESOL  (por  citar  algunos  criterios).20    

                                                                                                                         19 Señalado en entrevista con funcionarios del PCC. 20 Estos criterios no están documentados, se identificaron a partir de entrevistas con funcionarios del Programa (véase Hernández y Yaschine, 2014).

[    9    ]    

El  presupuesto  del  Programa  ha  crecido  significativamente  desde  su  puesta  en  marcha  hasta  el  

ejercicio   fiscal   2015   (véase   Tabla   1),   lo   cual   se   ha   reflejado   en   un   crecimiento   notable   en   su  

cobertura.    

Tabla  1.  Evolución  del  presupuesto  del  Programa  Comedores  Comunitarios,    2013-­‐2015  (pesos  

corrientes)  

Año   Ejercicio  del  gasto  

2013   251,168,286  

2014   2,020,753,894  

2015   3,055,500,000a  

a/  Corresponde  al  gasto  total  aprobado  para  el  presente  año.    

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Hernández  y  Yaschine  (2014:  33)  y  CONEVAL  (2015:  

s/p).  

 

En  2013,  el  PCC  instaló  500  Comedores  en  Guerrero,  mientras  que  en  2014,  el  Programa  tenía  

3,156   Comedores   en   operación   en   16   entidades   federativas,   con   un   universo   de   Población  

Atendida  de  336,172  personas  (véase  Tabla  2).21  Con  esta  cobertura  se  logró  superar  en  más  del  

doble  la  meta  establecida  en  los  Lineamientos  del  PCC  para  el  ejercicio  fiscal  2014:  alcanzar  la  

instalación  de  810  Comedores  Comunitarios  y  continuar  con  la  operación  de  los  500  Comedores  

instalados  en  2013  (SEDESOL,  2014d:  6).  

Tabla  2.  Cobertura  del  Programa  de  Comedores  Comunitarios,  2014  

Estado  Número  de  

municipios  

Comedores  en  

operación  

Población  

Atendida  

Baja  California   5   188   20,547  

Baja  California  Sur   5   38   3,561  

                                                                                                                         21 Las cifras de cobertura corresponden al corte del 3 de noviembre de 2014, que fue la última información disponible dentro del periodo de elaboración del Análisis Exploratorio del Programa. Asimismo, no se incluyen cifras de 2015 por quedar fuera del periodo analizado en dicho estudio.

[    10    ]    

Estado  Número  de  

municipios  

Comedores  en  

operación  

Población  

Atendida  

Campeche   1   2   220  

Chihuahua   6   76   6,090  

Coahuila   6   28   3,036  

Chiapas   57   276   31,778  

Guerrero   55   599a   63,533  

México   63   910   95,536  

Michoacán   34   450   50,825  

Nayarit   1   26   2,667  

Puebla   15   150   14,954  

Quintana  Roo   10   76   8,859  

Tabasco   1   1   120  

Tamaulipas   10   97   9,525  

Sonora   8   34   3,417  

Veracruz   32   205   21,504  

Total   309   3,156   336,172  

a/   500   Comedores   de   Guerrero   fueron   instalados   en   2013   y   continúan   operando   en  

2014.  

Fuente:  Hernández  y  Yaschine  (2014:  34).  

 

 

3.2  Focalización  

La   población   objetivo   (PO)   del   Programa,   según   está   definida   en   sus   Lineamientos,   son   “los  

niños  y  niñas  de  0  a  11  años  de  edad,  mujeres  en  gestación  y   lactantes,  personas  con  alguna  

discapacidad,   adultos  mayores   de   65   años   y   aquellas   personas   que,   a   través   de   la   Asamblea  

General,   determine   el   Comité   Comunitario   por   su   condición   de   pobreza   multidimensional  

extrema   y   carencia   de   acceso   a   la   alimentación”   (SEDESOL,   2014d:   7).   En   este   marco   y   de  

[    11    ]    

acuerdo   con   lo   señalado   en   el   “Diagnóstico   y   Propuesta   de   Atención   del   Programa   de  

Comedores   Comunitarios”   (SEDESOL,   2014b),22   para   identificar   a   la   población   en   pobreza  

extrema  alimentaria  resulta  útil  considerar  el  contexto  geográfico  donde  se  presenta  una  mayor  

incidencia  de  esta  situación.  

 

Para   ello,   se   determinó  que   la   focalización   geográfica   del   Programa  estaría   en   función  de   las  

Zonas  de  Atención  Prioritarias  (ZAP)  definidas  por  SEDESOL,23  debido  a  que  son  demarcaciones  

territoriales  que  permiten  diferenciar  entre  zonas  urbanas  y  rurales;  además  de  que  sintetizan  

carencias  que  padece  la  población  en  estas  zonas  al  incluir  el  grado  de  rezago  social,  el  índice  de  

marginación   y   la   pobreza   extrema   (SEDESOL,   2014b:   33).   Así,   la   ubicación   de   territorios   con  

necesidad   de   un   Comedor   Comunitario   se   realizó   a   nivel   de   Áreas   Geoestadísticas   Básicas  

(AGEBs)  en  ZAP  urbanas  y  de  municipios  en  ZAP  rurales24.    

 

Con  base  en  los  criterios  señalados  anteriormente,  como  un  primer  análisis  básico,  se  esperaría  

que   los   Comedores   estén   instalados   en  municipios   de   la   CNCH   y   donde   hay   ZAP   (urbanas   o  

rurales).   En   la   Tabla   3   se   puede   observar   la   distribución   de   las   ZAP   rurales   (número   de  

municipios)   y  urbanas   (número  de   localidades)  en  el  país,   así   como  el  número  de  Comedores  

instalados.  La  información  muestra  que  la  mayoría  de  los  Comedores  (98.5%)  se  encuentran  en  

municipios  atendidos  por  la  CNCH,  no  obstante,  existen  12  Comedores  que  no  cumplen  con  el  

criterio   de   estar   ubicados   en   municipios   que   tienen   ZAP.   Por   su   parte,   hay   13   Comedores  

                                                                                                                         22 Éste es otro de los documentos normativos del PCC. 23 De hecho, ésta es la base para la definición de la PO del PCC de acuerdo a su Diagnóstico (SEDESOL, 2014b). 24 Cabe mencionar que en el contexto rural se excluye de la cobertura del Programa a las localidades de menos de 300 habitantes, esto justificado en una lógica operativa que busca priorizar aquellos territorios con mayor concentración de PO (Hernández y Yaschine, 2014), y posibilita que pueda ser atendida por DICONSA que opera en localidades a partir de 200 habitantes. Sin embargo, en estas comunidades más dispersas, alejadas y de menor tamaño es posible esperar que habite la población con mayores problemas de acceso a alimentación, por lo que esta limitante mantiene al margen del alcance de este programa a este sector desfavorecido de la población, como es el caso con la mayoría de programas sociales.

 

[    12    ]    

Comunitarios  que  no  están  en  municipios  de  la  CNCH  y  que  corresponden  al  Estado  de  México,  

cinco  de  los  cuales  no  tienen  ZAP  urbanas  ni  rurales  (Hernández  y  Yaschine,  2014:  53).25  

 

Oaxaca  y  Puebla   son   las  entidades  que  mayor  proporción  de  ZAPs  presentan   (22.5%  y  10.7%,  

respectivamente),  sin  embargo,  Oaxaca  no  cuenta  con  Comedores  Comunitarios,  y  en  Puebla  el  

número   de   Comedores   instalados   representa   únicamente   el   5%   del   total   de   Comedores  

instalados  en  el  país  (véase  Tabla  3).  Asimismo,  es  importante  que  se  atiendan  entidades  como  

Guanajuato,  Jalisco  y  Yucatán  que  tienen  al  menos  3%  de  las  ZAP  del  país  y  aún  no  cuentan  con  

Comedores.   En   Campeche,   Coahuila,   Nayarit,   Sonora,   Tabasco   y   Veracruz,   la   proporción   de  

Comedores   respecto   al   número   de   ZAP   es  menor   al   70%,   por   lo   que   se   considera   necesario  

ampliar  la  cobertura  del  PCC  en  estas  entidades.    

 

Tabla  3.  Distribución  estatal  de  las  ZAP  rurales  y  urbanas,    

y  los  Comedores  Comunitarios  en  operación,  2014a  

Entidad   Municipios  ZAP  rurales  

Localidades  ZAP  urbanas  

Total  de  ZAP   Número  de  Comedores  

%  respecto  al  total  nacional  

%  Comedores    respecto  a  total  

de  ZAP  Oax.   444   566   1010   0   0   0  

Pue.   129   345   474   150   5   31.6  

Ver.   117   294   411   205   6   49.9  

Méx.   28   295   323   910   29   281.7  

Chis.   100   173   273   276   9   101.1  

Gro.   72   143   215   599   19   278.6  

Mich.   32   176   208   450   14   216.3  

Yuc.   46   123   169   0   0   0  

Jal.   6   120   126   0   0   0  

Gto.   4   118   122   0   0   0  

Hgo.   25   93   118   0   0   0  

                                                                                                                         25 Los municipios de Amanalco, Isidro Fabela, Jilotzingo, Polotitlán y Zacazonapan (Hernández y Yaschine, 2014: 53).

[    13    ]    

Entidad  Municipios  ZAP  rurales  

Localidades  ZAP  urbanas   Total  de  ZAP  

Número  de  Comedores  

%  respecto  al  total  nacional  

%  Comedores    respecto  a  total  

de  ZAP  

S.L.P.   27   71   98   0   0   0  

Mor.   2   74   76   0   0   0  

Tab.   1   73   74   1   0   1.4  

Sin.   2   69   71   0   0   0  

Tlax.   1   64   65   0   0   0  

Tamps.   4   56   60   97   3   161.7  

Chih.   16   42   58   76   2   131  

Son.   3   50   53   34   1   64.2  

B.C.   0   50   50   188   6   376  

Dgo.   6   42   48   0   0   0  

Qro.   4   44   48   0   0   0  

Zac.   2   45   47   0   0   0  

Coah.   0   43   43   28   1   65.1  

N.L.   1   37   38   0   0   0  

Nay.   3   35   38   26   1   68.4  

Camp.   4   31   35   2   0   5.7  

Q.R.   1   26   27   76   2   281.5  

D.F.   0   18   18   0   0   0  

B.C.S.   0   16   16   38   1   237.5  

Col.   0   12   12   0   0   0  

Ags.   0   6   6   0   0   0  

Total   1,080   3,350   4,430   3,156   100   71.2  

a/  Fecha  de  corte  al  3  de  noviembre  de  2014.    

Fuente:  Hernández  y  Yaschine  (2014:  52).  

 

[    14    ]    

Los   resultados   anteriores   ponen   en   evidencia   áreas   de   mejora   en   la   instrumentación   de   la  

focalización   geográfica   del   PCC   para   garantizar   su   congruencia   con   los   criterios   técnicos  

establecidos  para  la  selección  de  las  áreas  donde  se  instalarán  los  Comedores,  asegurando  que  

su  aplicación  sea  homogénea,  transparente  y  alineada  con  los  objetivos  del  Programa.  Análisis  

complementarios   en   torno   a   la   focalización   del   Programa   que   contrastan   la   densidad   de   PO  

estimada  a  nivel  estatal  versus  la  cobertura  del  PCC,  reafirman  estas  conclusiones.26    

 

 

4.  Análisis  del  diseño  e  instrumentación  del  Programa  de  Comedores  Comunitarios  

A   continuación   se   analizan   los   aspectos   más   relevantes   del   diseño   e   instrumentación   del  

Programa,   con   base   en   los   resultados   del   Análisis   exploratorio   del   PCC,   y   tomando   como  

referencia  lo  establecido  en  la  Norma  Oficial  Mexicana  NOM-­‐014-­‐SSA3-­‐2013,  Para  la  asistencia  

social  alimentaria  a  grupos  de  riesgo  (NOM)  (SALUD,  2014),27    con  el  propósito  de  indagar  si  el  

Programa  está  encaminándose  hacia  la  consecución  de  sus  objetivos.  Este  marco  de  referencia  

se   considera   apropiado   para   guiar   el   análisis   por   dos   razones,   la   primera,   por   ser   la  

normatividad   vigente   que   establece   las   características   y   especificaciones   mínimas   que   debe  

observar  un  programa  como  el  PCC  que  otorga  asistencia  social  alimentaria  a  grupos  de  riesgo,  y  

la   segunda   razón,   porque   en   la   elaboración   de   la   NOM   se   involucró   un   conjunto   amplio   y  

diverso  de  expertos  en  la  materia.28    

 

                                                                                                                         26 Derivado de este análisis se identificaron municipios que a pesar de que tienen ZAP rurales y urbanas, además una alta incidencia de pobreza extrema alimentaria o un alto número de personas con esta condición, no cuentan con Comedores Comunitarios instalados. Este es el caso de los siguientes municipios: Huautepec, San Bartolomé Ayautla, San Cristóbal Amatlán y San Martín Itunyoso en Oaxaca, donde la incidencia de personas en pobreza extrema alimentaria es mayor al 50%; Tila (Chiapas), Chilapa de Álvarez (Guerrero) y Tamazunchale (San Luis Potosí), donde de acuerdo con CONEVAL (2010) se estima que existen más de 25 mil personas en pobreza extrema alimentaria (por citar algunos ejemplos). Para más detalles sobre análisis adicionales realizados véase Hernández y Yaschine (2014). 27 Esta norma, a su vez, hace referencia a otras dos normatividades, la NOM-043-SSA2-2012, Servicios básicos de salud. Promoción y educación para la salud en materia alimentaria. Criterios para brindar orientación, (SALUD, 2013), y la NOM-251-SSA1-2009, Prácticas de higiene para el proceso de alimentos, bebidas o suplementos alimenticios (SALUD, 2010). 28 Como la Secretaría de Salud, la SEDESOL, la CDI, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (INCMNSZ), el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), por mencionar algunos.

[    15    ]    

Las   cuatro   áreas   temáticas   de   este   análisis   están   relacionadas   con   los   elementos   clave   de   la  

asistencia  social  alimentaria  (ASA)  a  grupos  de  riesgo  resaltados  en  la  NOM:  los  tipos  de  apoyos  

y  la  población  objetivo,  la  calidad  de  las  raciones  alimentarias,  el  desarrollo  de  capacidades  de  

autogestión  y  el  fomento  de  actividades  productivas.    

 

 

4.1  Tipos  de  apoyos  y  población  objetivo  

De   acuerdo   con   la   NOM,   la   finalidad   de   la   ASA   es   apoyar   a   los   grupos   de   riesgo   de  manera  

temporal,  a   través  de   la  participación  de   la  población  en  programas  que  promuevan  acciones  

“consistentes   principalmente   en   ayuda   alimentaria,   orientación   alimentaria   y   fomento   a   la  

producción  de  alimentos,  dirigidas  a  contribuir  a  aminorar  las  circunstancias  que  incrementan  la  

vulnerabilidad  de  un  grupo  de  personas”  (SALUD,  2014:  4).  Si  bien  el  PCC  contempla  este  tipo  de  

acciones,  existe  margen  de  mejora  para  asegurar  la  congruencia  interna  de  su  diseño.  Tal  es  el  

caso   del   objetivo   específico   del   Programa   dirigido   a   “impulsar   acciones   de   orientación  

nutricional   entre   la   Población  Atendida   de   los   Comedores,   que   sustente   el   desarrollo   de   una  

cultura  alimentaria  nutricional”  (SEDESOL,  2014d:  6),  que  si  bien  está  alineado  con  lo  establece  

la  NOM,  aún  no  se  ha  definido  el  tipo  de  intervención  o  las  acciones  concretas  que  se  llevarán  a  

cabo  al  respecto  como  parte  del  Programa.29  Una  capacitación  inicial  sobre  la  preparación  de  los  

alimentos  se  provee  exclusivamente  a  los  integrantes  del  Comité  Comunitario-­‐COMAL,  no  así  al  

resto  de  la  Población  Atendida  en  los  Comedores,  como  refiere  el  objetivo  del  PCC.    

 

La   definición   de   la   PO   del   Programa,   por   otro   lado,   para   ser   congruente   con   el   diseño   de   la  

Cruzada,  requiere  ser  revisada  para  asegurar  que  el  criterio  inicial  sea  pertenecer  a  la  PO  de  la  

CNCH   (aquella   en   condición   de   pobreza   extrema   alimentaria),   y   dentro   de   ésta   se   priorice   la  

atención  a  la  población  considerada  como  la  más  vulnerable:  los  niños,  mujeres  en  gestación  y  

lactantes,   personas   con   alguna  discapacidad   y   adultos  mayores.   La   definición   actual   de   la   PO  

privilegia   la  atención  de   las  personas  que  cumplen  con  estas  últimas  condiciones,  dejando  en  

segundo  término  el  criterio  de  que  forme  parte  de  la  PO  de  la  Cruzada.  Adicionalmente,  no  se  

                                                                                                                         29 Esta misma indefinición se observa respecto al objetivo específico del PCC que busca la inclusión social de la Población Atendida para aportar a la transformación positiva de su entorno.

[    16    ]    

establecen   los   criterios   ni   existen   mecanismos   efectivos   para   favorecer   que   el   Comité  

Comunitario-­‐COMAL   pueda   identificar   quiénes   cumplen   con   el   perfil   de   la   PO   de   la   CNCH,  

minimizando   los   errores   de   exclusión   (que   toda   la   población   que   lo   requiere   esté   informada  

sobre  el  Comedor  y  acuda)  y  de   inclusión  (evitar  que  los  apoyos  alimentarios  se  desvíen  hacia  

población  que  no  es  la  PO).  Sería  igualmente  importante  que  el  PCC  defina  un  mecanismo  para  

asegurar  que   la  PO  acuda  regularmente  al  Comedor  Comunitario  dado  que,  conforme  con   los  

hallazgos   del   trabajo   de   campo,   su   asistencia   suele   ser   variable   aun   cuando   se   trata   de  

población  que  requiere  del  apoyo  alimenticio.  

 

A   partir   del   trabajo   de   campo   también   se   identificó   que   tanto   el   personal   operativo   del  

Programa   como   los   integrantes   del   Comité   Comunitario-­‐COMAL   tuvieron   una   capacitación  

deficiente   respecto   a   la   focalización  de   la   PO   y   la   relevancia   de   lograr   una   focalización   eficaz  

para  contribuir  con  los  objetivos  el  PCC  y  de  la  CNCH  en  sentido  más  amplio.  Esto  permea  en  el  

seguimiento   que   realiza   el   personal   operativo   a   los   Comedores,   al   no   tener   la   capacidad  

necesaria  para  instruir  al  Comité  Comunitario-­‐COMAL  sobre  la  identificación  de  la  PO,  a  lo  que  

se  suma  el  hecho  de  que  su  labor  se  ha  tenido  que  centrar  fundamentalmente  en  la  resolución  

de  conflictos  cotidianos  que  surgen  en  los  Comedores  bajo  su  encargo.  

 

Relativo   a   lo   que   establece   la   NOM   respecto   a   que   los   programas   que   brindan   ASA   deben  

fomentar  la  participación  de  la  población  mediante  “la  promoción  de  acciones  que  fomenten  la  

corresponsabilidad  de  los  beneficiarios”  (2014:  4)  se  observó  que,  en  la  práctica,  la  participación  

recae   principalmente   sólo   en   un   sector   de   la   población   beneficiaria:   el   Comité   Comunitario-­‐

COMAL,  que  en  su  mayoría  son  mujeres  (como  se  señaló  anteriormente),  y  un  núcleo  de  apoyo  

constituido  normalmente  por  personas  cercanas  a  dicha  instancia  que  se  organizan  para  auxiliar  

en  diversas  tareas  requeridas  para  el  funcionamiento  del  Comedor  Comunitario  (ej.  labores  de  

limpieza).  Esta  participación  es  parte  de  lo  que  busca  detonar  el  PCC,  siendo  indispensable  para  

la  continuidad  del  Comedor  como  proyecto  comunitario,  sin  embargo,  deberían  redoblarse  los  

esfuerzos  para  propiciar  que  ésta  sea  una  experiencia  compartida  por  más  personas,  alentando  

un   mayor   involucramiento   de   la   comunidad.   Cabe   resaltar   que   en   los   contextos   urbanos   la  

[    17    ]    

participación  de  la  comunidad  es  menor  (por  no  decir  escasa),  en  comparación  con  lo  observado  

en  los  contextos  rurales  e  indígenas.    

 

Hasta  el  momento  no  se  ha  definido  una  temporalidad  de  los  apoyos  del  PCC  como  estipula  la  

NOM,  lo  cual  es  un  aspecto  importante  en  la  lógica  de  evitar  la  dependencia  hacia  este  tipo  de  

programas  y  de  impulsar  la  autogestión.  

 

 

4.2  Calidad  de  las  raciones  alimentarias  

En  la  NOM  se  hace  referencia  a   los  atributos  que  deben  cumplir   las  raciones  alimentarias  que  

proporcionen   los   programas   de   ASA:   debe   tomarse   en   cuenta   las   necesidades   nutricionales  

generales  de  los  beneficiarios  y  tener  las  características  de  una  dieta  correcta,  es  decir,  debe  ser  

completa,  equilibrada,   inocua,  suficiente,  variada  y  adecuada  (incluyendo  que  esté  acorde  con  

los  gustos  y  la  cultura  alimentaria  de  la  población  beneficiaria)  (SALUD,  2013,  2014).30    

 

Toda   vez   que   el   Programa   ha   debido   priorizar   una   rápida   expansión   de   su   cobertura,   se   ha  

puesto  menor   atención   al   cumplimiento   de   estos   estándares,   no   obstante   su   relevancia   para  

garantizar  el  logro  de  los  objetivos  del  PCC.  El  trabajo  de  campo  evidenció  que  tanto  el  personal  

operativo   del   PCC   como   el   Comité   Comunitario-­‐COMAL   carecieron   de   una   capacitación  

adecuada  sobre  el  manejo  y  preparación  de  los  alimentos,  por  lo  que  menús  proporcionados  en  

los   Comedores   no   cumplen   todos   los   atributos   establecidos,   constituyendo   una   de   las  

principales  debilidades  del  Programa.    

 

Tomando   como   referente   la   NOM   y   a   partir   de   la   observación   directa   de   los   Comedores  

visitados   durante   la   investigación   de   campo,   es   posible   reconocer   ciertos   aspectos  

problemáticos  que  se  describen  a  continuación.31      

                                                                                                                         30 Para más detalle sobre la definición de estos términos véase SALUD (2013). 31 Si bien en el Análisis exploratorio del PCC no se utilizaron métodos específicos para evaluar de manera detallada el contenido de los menús, pues ello no se planteó como un propósito del estudio, los comentarios emitidos se derivan de la observación en campo y de la constatación de un patrón generalizado en los Comedores Comunitarios visitados.

[    18    ]    

 

1. Dietas   poco   equilibradas   y   que   no   necesariamente   resultan   saludables.  Algunos   de   los  

ingredientes  de  los  platillos  notoriamente  no  guardan  proporciones  apropiadas  entre  sí,  

resultando   en   dietas   con   alto   contenido   de   sodio,   azúcares,   carbohidratos   y   grasas,   y  

cantidades  reducidas  de  proteína,  vitaminas  y  minerales.  Asimismo,  los  menús  ofrecidos  

no  garantizan  estar  orientados  a  la  prevención  de  enfermedades,  principalmente  debido  

a  que  la  base  de  la  dieta  diaria  la  constituyen  los  alimentos  procesados  proporcionados  

por   el   PCC,   que   por   estar   enlatados   pueden   contener   alto   contenido   de   sodio   y,   en  

algunos   casos,   azúcares   y   conservadores;   se   proporciona   a   los   niños   café   o   jugos  

industrializados   con   alto   contenido   de   azúcar;   y,   en   lo   general,   se   utiliza   una   gran  

cantidad  de  aceite  para  cocinar  los  alimentos.32  

Estas  son  debilidades  de  diseño  del  Programa,  en  tanto  que  se  relacionan  con  el  listado  

de   productos   no   perecederos   que   componen   la   dotación   que   el   PCC   entrega   a   cada  

Comedor,  el  cual  es  único  a  nivel  nacional  (en  cantidad  y  tipo  de  alimentos)  y  no  ha  sido  

modificado  desde  la  puesta  en  marcha  del  PCC.  A  su  vez,  en  materia  de  operación,  estas  

debilidades   también   se   pueden   atribuir   a   la   falta   de   capacitación   adecuada   sobre   la  

preparación   de   menús   bajo   estándares   nutricionales.   Se   considera   que   el   problema  

radica  en  buena  medida  en  el  consumo  prolongado  y  excesivo  de  ciertos  productos  del  

abasto,   por   el   probado   efecto   negativo   que   tienen   algunos   de   sus   componentes   (ej.  

sodio,  azúcares)  en  la  salud  de  la  población,  con  potencial  de  incidencia  en  el  sobrepeso,  

la  obesidad,   la  diabetes  e  hipertensión  arterial  de   la  población  que   los  consume.  Estos  

padecimientos,  de  mantener  su  tendencia  creciente,  podrían  comprometer  severamente  

el  sistema  de  protección  social  en  nuestro  país  en  el  futuro  (Fuentes,  2014:  s/p).      

2. Dietas   no   diferenciadas   por   etapa   de   vida   o   condición   física.   Los   menús   que   se  

proporcionan   no   contemplan   las   necesidades   específicas   de   acuerdo   a   las   diferentes  

etapas  de  la  vida  de  la  población  atendida  como  estipula  la  NOM  y  los  Lineamientos  del  

Programa,   es   decir,   se   ofrecen   los   mismos   platillos   para   toda   la   población,  

independientemente  de  su  edad  o  condición  física.  

                                                                                                                         32 Por tanto, tampoco se estaría cumpliendo con lo establecido en las normas oficiales de referencia que señala la NOM.

[    19    ]    

Esta  debilidad,   según  se  pudo  constatar  en  campo,  se   relaciona   también  con  el  diseño  

del  Programa,  toda  vez  que  el  tamaño  de  los  grupos  de  cocineras  que  integran  el  Comité  

Comunitario-­‐COMAL   y   la   infraestructura   con   que   cuentan   los   propios   Comedores33   no  

parecen   suficientes   ni   adecuados   para   que   estén   en   posibilidad   de   preparar   distintos  

menús   acorde   a   las   necesidades   de   los   diferentes   grupos   de   población   atendida   (ej.  

niños,  mujeres  embarazadas  y  lactantes,  personas  diabéticas).    

3. Dietas   limitadas   en   términos   de   variedad.   En   general,   los   Comedores   ofrecen   platillos  

basados   en   los   alimentos   proporcionados   por   el   PCC  porque  no   cuentan   con   recursos  

suficientes  para  adquirir  carne,  verduras  y  frutas  en  la  cantidad  y  la  regularidad  deseada  

para  enriquecer  los  menús.  Ocasionalmente,  en  algunos  Comedores  las  cocineras  tienen  

la   posibilidad   de   complementar   los   menús   con   otro   tipo   de   alimentos   de   la   región  

tradicionales  y  frescos.    

La  heterogeneidad  en  las  condiciones  socioeconómicas  de  las  comunidades  visitadas  se  

relaciona   con   las   cuotas   de   recuperación   establecidas   por   cada   Comité   Comunitario-­‐

COMAL;  dicho  monto  mínimo  o  inexistente  para  la  mayoría  de  la  Población  Atendida  de  

los   Comedores   de   las   comunidades  más  marginadas   y   rezagadas,   de   tal  modo   que   lo  

recabado   resulta   insuficiente  para  adquirir   alimentos  que  habrían  de   complementar   la  

dieta   administrada   en   los   Comedores.   Aunado   a   ello,   varios   Comedores   se   ubican   en  

comunidades  donde  no  existen  mercados  locales  y,  como  se  mencionó  previamente,  no  

se  han  instrumentado  las  acciones  relativas  al  componente  de  huertos  de  traspatio  y  cría  

de   aves   de   corral   del   Programa   que   pudieran   proveer   a   los   Comedores   de   alimentos  

nutritivos   y   variados.   En   el   contexto   urbano   estudiado,   si   bien   existe   posibilidad   de  

recabar   más   ingresos   por   concepto   de   las   cuotas   de   recuperación,   los   Comedores  

enfrentan  gastos  mayores  en  algunos  casos,  como  es  el  pago  de  la  renta  por  el  espacio  

donde  se  alojan,  lo  que  reduce  los  recursos  disponibles  para  adquirir  otros  alimentos.  

4. Preparación   de   las   dietas   en   condiciones   poco   adecuadas.   En   las   comunidades   más  

marginadas  y  rezagadas,  como  las  estudiadas  en  Guerrero,  los  alimentos  son  preparados  

en  espacios  que  no  cuentan  con  las  condiciones  mínimas  de  seguridad,  sanidad  e  higiene  

                                                                                                                         33 Como se señaló anteriormente, el espacio físico donde se instala el Comedor debe ser designado por la propia comunidad.

[    20    ]    

(ej.   no   cuentan   con  agua   corriente  ni   sanitarios,   algunos   tienen  piso  de   tierra),   lo  que  

repercute  en  la  calidad  de  los  alimentos  y  en  la  utilización  de  los  mismos  por  la  población  

atendida.  

Esta  debilidad  se  asocia  a  que  no  han  sido  consideradas  las  carencias  de  infraestructura  

de   la   mayoría   de   localidades   objetivo   del   Programa,   siendo   las   comunidades   rurales  

pobres   las   que   presentan   los   mayores   rezagos,   a   lo   que   se   suma   la   mala   calidad   del  

espacio   físico   que   logra   conseguir   el   Comité   Comunitario-­‐COMAL   para   instalar   el  

Comedor  (en  muchos  de  los  casos).  

 

Todos  estos  aspectos  problemáticos  relativos  al  diseño  y  operación  del  Programa  se  consideran  

fundamentales   para   el   cumplimiento   de   sus   objetivos   y   para   evitar   que   eventualmente   se  

puedan  generar  efectos  no  deseados  en  la  Población  Atendida  en  los  Comedores  Comunitarios.  

 

 

4.3  Desarrollo  de  capacidades  de  autogestión  

Otro   de   los   requisitos   que   deben   cumplir   los   programas   que   ofrecen   ASA   es   que   “deben  

implementar   mecanismos   de   desarrollo   de   capacidades   que   permitan   la   autogestión   de   los  

beneficiarios”  (SALUD,  2014:  4).  En  este  tenor,  se  pudo  constatar  en  el  trabajo  de  campo  que  los  

Comedores  gozan  de  reconocimiento  como  proyectos  de  apoyo  a   la  gente  de   la  comunidad  y  

han  aumentado  la  confianza  en  su  capacidad  organizativa,  debido  al  margen  de  maniobra  que  

tienen  los  Comités  Comunitarios-­‐COMAL  para  definir  las  directrices  para  la  operación  diaria  de  

los   Comedores.   No   obstante,   el   desarrollo   de   la   autogestión   todavía   es   muy   incipiente,  

principalmente   en   las   comunidades   sin   experiencia   previa   en   la   materia.   Por   ejemplo,   un  

elemento  a  destacarse  es  que  al  asumir  los  operadores  del  Programa  el  papel  protagónico  para  

la  solicitud  de  la  instalación  del  Comedor,  se  ha  dejado  poco  espacio  para  el  aprendizaje  de  las  

comunidades  las  cuales,  en  consecuencia,  desconocen  cómo  gestionar  otro  tipo  de  apoyos  que  

pudieran  beneficiar  a   la  comunidad  y/o   la   labor  de   los  Comedores  (ej.  apoyos  para  mejorar   la  

infraestructura  física).    

 

[    21    ]    

Se   requiere   que   el   Programa   refuerce   la   capacitación   en   temas   de   autogestión   y   de  

administración   de   los   recursos   del   Comedor   con   el   propósito   de   que   esto   favorezca   la  

sostenibilidad   del   proyecto   aun   sin   la   intervención   del   Programa.   En   este   sentido,   y  

considerando   que   los   recursos   de   los   Comedores   pertenecen   a   las   comunidades,   también   se  

deben  alentar  mecanismos  de  transparencia  y  rendición  de  cuentas  efectivos  y  pertinentes,  así  

como   para   que   el   Comité   Comunitario-­‐COMAL   considere   de   alguna   forma   el   nivel   de  

satisfacción  de  la  Población  Atendida  en  sus  decisiones  respecto  al  menú  y  el  servicio  brindado  

en  los  Comedores.  

 

 

4.4  Fomento  de  actividades  productivas  

La  NOM  establece  que  se  deben  alentar  actividades  productivas,  tomando  en  cuenta  la  vocación  

productiva  de  la  región,  a  partir  del  desarrollo  de  capacidades  mediante  asistencia  técnica  para  

la   producción   de   alimentos   a   nivel   de   unidad   de   producción,   familia   o   comunidad;   y   la  

utilización  de  excedentes  a  través  de  “mecanismos  de  comercialización  a  nivel  local  para  que  los  

beneficiarios  obtengan  recursos  adicionales  que  favorezcan  la  resolución  de  otras  necesidades  

básicas”  (SALUD,  2014:  5).    

 

Este  tipo  de  intervención  está  considerado  en  el  tercer  componente  del  PCC  relacionado  con  la  

instalación  un  huerto  de  traspatio  o  la  cría  de  aves  de  corral.  Sin  embargo,  como  se  mencionó  

antes,  al  momento  de  la  investigación  este  componente  se  encontraba  en  su  fase  preparativa,  

es   decir,   en   la   formulación   de   diagnósticos   comunitarios   para   determinar   su   viabilidad   y   la  

forma  de  instrumentación.  No  obstante  la  relevancia  de  este  componente  para  la  sostenibilidad  

del   Comedor   en   el   largo   plazo,   en   el   trabajo   de   campo   se   pudo   observar   que   habrá  

comunidades   que   no   podrán   beneficiarse   de   los   apoyos   contemplados   porque   no   reúnen   las  

condiciones   necesarias   para   su   instrumentación   (ej.   algunas   comunidades   urbanas   dada   la  

escasez  de  espacios  propicios).    

 

 

[    22    ]    

5.  Reflexiones  finales  

En   un   país   tan   desigual   como   es   México   en   la   actualidad,   persiste   una   alta   incidencia   de  

personas  cuya  condición  de  pobreza  no  les  permite  satisfacer  una  necesidad  básica  como  es  la  

alimentación.   En   este   contexto   resulta   irrefutable   que   los   Comedores   Comunitarios   son   una  

intervención   de   política   pública   que   atiende   y   satisface,   de   forma   inmediata,   una   necesidad  

impostergable   de   acceso   a   la   alimentación   entre   su   población   beneficiaria,   siendo  

prioritariamente  atendidos   los  grupos  de  población  más  afectados  o  vulnerables  como  son  los  

niños  y  los  adultos  mayores.    

 

Asimismo,   a  partir  de   los   análisis  de  este   trabajo  es  posible   reconocer  que  el   Programa   tiene  

también   capacidad   para   contribuir   a   mejorar   la   nutrición   y   ampliar   la   participación   social,  

objetivos   de   la   CNCH.   No   obstante,   en   su   primera   etapa   de   instrumentación   es   posible  

identificar  heterogeneidad  en  el  grado  de  avance  de  ciertos  componentes  del  Programa,  existen  

aspectos  clave  que  aún  se  encuentran  en  proceso  de  definición  o  construcción,  y  se  presentan  

importantes  retos  para  asegurar  la  consecución  de  sus  objetivos  y  evitar  que  eventualmente  se  

generen  efectos  no  deseados  en  su  población  beneficiaria.  

 

En  materia  de  focalización  geográfica  si  bien  el  Programa  parte  de  criterios  técnicos  alineados  

con   los   objetivos   del   PCC   para   la   selección   de   las   áreas   donde   se   instalarán   los   Comedores  

Comunitarios,   resulta   relevante   que   garantice   su   aplicación   de   forma   clara,   homogénea   y  

transparente.  

El  diseño  del  Programa  denota   la   intención  de  apegarse   lo  que  establece   la  normatividad  del  

país   en   materia   de   asistencia   social   alimentaria   a   grupos   de   riesgo.   Sin   embargo,   hasta   el  

momento  es  posible  señalar  que  el  PCC  se  ha  concentrado  más  en  atender  la  carencia  de  acceso  

a  alimentos,  que  en  garantizar  el  derecho  a  la  alimentación  (nutritiva,  suficiente  y  de  calidad)  de  

su   población   beneficiaria,   como   plantea   su   objetivo   general.   De   igual   forma,   se   requieren  

mayores   esfuerzos   para   concretar   las   acciones   que   habrían   de   incidir   en   las   causas   de   la  

problemática  y  no  sólo  en  sus  efectos,  como  propone  el  Programa  en  sus  objetivos  específicos.    

 

[    23    ]    

Un  factor  explicativo  de  varias  debilidades  del  diseño  y  funcionamiento  de  los  Comedores  es  la  

priorización   de   una   rápida   expansión   de   la   cobertura   del   Programa,   lo   que   ha   llevado   a  

descuidar  aspectos  cruciales  como  brindar  una  adecuada  capacitación  a  la  estructura  operativa  

del   PCC   y   a   los   Comités   Comunitarios-­‐COMAL.   La   deficiencia   de   conocimientos   en   temas  

relevantes   como   el   manejo   y   preparación   de   los   alimentos   con   apego   a   los   estándares   en  

materia   de   nutrición   y   alimentación,   o   sobre   la   eficiente   administración   y   autogestión   de   los  

recursos   del   Comedor,   no   sólo   repercute   en   la   calidad   de   la   dieta   que   se   proporciona   en   los  

Comedores,   sino   también  pone  en   riesgo   la   sostenibilidad   futura  del   proyecto  en   general.   En  

este  contexto   llama  la  atención  que  en  el  diseño  y  operación  del  programa  no  se  considere   la  

coordinación   con   los   sectores   de   salud   y   educación,   actores   relevantes   para   potenciar   los  

resultados   del   Programa   en   aspectos   como   la   identificación,   seguimiento   y   monitoreo   de   la  

población   elegible   de   los   apoyos,   así   como   en   las   acciones   de   educación   alimentaria   y  

nutricional  a  las  comunidades.    

 

La  permanencia  de  los  Comedores  también  puede  verse  amenazada  por  otros  elementos  como  

el   nivel   de   involucramiento   de   la   comunidad   y   el   grado   de   avance   en   la   instrumentación   del  

componente  de  huertos  de   traspatio   y   cría   de   aves  de   corral.   El   primero  de  ellos   igualmente  

está  asociado  con  la  capacitación  que  se  ha  proporcionado  a  la  población  sobre  el  Programa,  el  

funcionamiento  de  los  Comedores  y  su  potencial  como  detonador  de  otro  tipo  de  proyectos  de  

desarrollo  comunitario.  A  pesar  de  ello,  destaca  que   los  Comedores  gozan  de   reconocimiento  

por  parte  de  la  población  como  proyectos  beneficiosos  para  la  comunidad  y  han  generado  una  

mayor  confianza  en  la  capacidad  organizativa  de  los  grupos  de  mujeres,  que  en  su  mayoría  son  

quienes   operan   los   Comedores.   El   segundo   elemento   contribuiría   al   fomento   de   actividades  

productivas  para  lograr  mayor  variedad  en  la  dieta  y  que  los  Comedores  sean  autofinanciables.  

 

En   el   marco   de   la   política   de   desarrollo   social   queda   el   reto   pendiente   respecto   a   la  

temporalidad  que  tendrían  que  tener   los  apoyos  del  PCC.  Es  decir,  al   ser  una  asistencia  social  

alimentaria,   los   Comedores   deberían   funcionar   como   tal,   estando   disponibles   para   todas  

aquellas   personas   mientras   presenten   problemas   de   desnutrición,   inseguridad   alimentaria   o  

[    24    ]    

sean   vulnerables   a   padecerla   (ej.   ante   la   ocurrencia   de   una   contingencia   ambiental),   bajo   la  

lógica  de  que  todos  tenemos  derecho  a  la  protección  social.  

 

En   ese  mismo   sentido,   se   vislumbra   la   necesidad   de   instrumentar   intervenciones   que   logren  

atacar  de  manera  efectiva  las  raíces  del  problema,  modificando  favorablemente  las  condiciones  

estructurales,   así   como   asegurando   la   complementariedad   del   PCC   con   otros   programas   o  

acciones  que  atiendan  distintos  aspectos  de  la  seguridad  alimentaria.  Incrementar  la  capacidad  

productiva   de   los   pequeños   productores   rurales   y   dinamizar   los   mercados   laborales   en   los  

municipios  y  regiones  de  atención  de  la  CNCH,  son  factores  críticos  para  lograr  que  las  familias  

tengan  la  capacidad  de  adquirir  sus  propios  alimentos  a  partir  de  la  remuneración  a  su  trabajo,  

reduciéndose  gradualmente  la  necesidad  de  apoyos  de  asistencia  social  como  los  que  proveen  

los  Comedores  Comunitarios.  

 

Cabe  finalizar  con   la  mención  de  estudios  futuros  que  podrían   llevarse  a  cabo  en  torno  a  esta  

intervención.  Sería  deseable  que  el  manejo  de  los  alimentos,  así  como  el  contenido  y  porciones  

de   los   menús,   sean   analizados   por   expertos   en   la   materia.   Asimismo,   sería   recomendable  

instrumentar  mecanismos  de   seguimiento   y  evaluación  del   estado  nutricional  de   la  Población  

Atendida  en  los  Comedores  (más  allá  de  los  estudios  en  desarrollo  centrados  en  Guerrero,  con  

alcances   limitados).   Por   otro   lado,   otros   marcos   de   referencia   que   podrían   utilizarse   para  

complementar  este  tipo  de  análisis  son  la  evidencia  y  los  aprendizajes  derivados  de  experiencias  

o  prácticas  similares  (nacionales  e  internacionales)  exitosas  en  la  atención  de  la  problemática.  

   

[    25    ]    

 

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