UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO RECINTO DE RÍO PIEDRAS …desembocando en los sucesos que motivaron la...
254
UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO RECINTO DE RÍO PIEDRAS PROGRAMA GRADUADO DE HISTORIA DISCURSOS Y RESISTENCIA LABORAL: LOS AGENTES DE RENTAS INTERNAS Y LA PROPUESTA DE LEY DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE 1975 TESIS DOCTORAL Carlos R. Carrión Crespo
Transcript of UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO RECINTO DE RÍO PIEDRAS …desembocando en los sucesos que motivaron la...
UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO
RECINTO DE RÍO PIEDRAS
PROGRAMA GRADUADO DE HISTORIA
DISCURSOS Y RESISTENCIA LABORAL:
LOS AGENTES DE RENTAS INTERNAS
Y LA PROPUESTA DE LEY DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE 1975
TESIS DOCTORAL
Carlos R. Carrión Crespo
ii
Índice AGRADECIMIENTO ..................................................................................................... iv
SINOPSIS ......................................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 5
Hipótesis ....................................................................................................................... 8
Justificación ................................................................................................................ 10
La negociación colectiva ............................................................................................ 12
Metodología ................................................................................................................ 14
Objetivos ..................................................................................................................... 16
Estructura ................................................................................................................... 17
Fuentes ....................................................................................................................... 17
CAPÍTULO 1: Marco teórico ......................................................................................... 25
Literatura sobre las relaciones laborales en el gobierno .......................................... 25
La nueva historiografía laboral ................................................................................. 34
El subsistema de relaciones laborales........................................................................ 35
El análisis discursivo .................................................................................................. 44
Los discursos en la historiografía laboral ................................................................. 50
Los discursos y los estudios de género ....................................................................... 55
Los discursos de acción colectiva .............................................................................. 59
El Derecho y el análisis discursivo ............................................................................ 61
Las normas en las relaciones del trabajo: ¿legisladas o negociadas? ...................... 63
Conclusión: ¿Se debe adoptar el esquema discursivo? ............................................. 65
CAPÍTULO 2: Los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno............................... 68
Los trabajadores gubernamentales en el siglo XX ..................................................... 68
La actividad de resistencia colectiva de los trabajadores gubernamentales ............. 72
La fugaz campaña organizativa de la AFSCME ........................................................ 77
Ánimo de los trabajadores ante la salida del caudillo ............................................... 84
De la acción colectiva a la negociación y la confrontación ...................................... 90
La manifestación cultural en la protesta obrera ........................................................ 99
Las actitudes en torno a la negociación colectiva ................................................... 102
Conclusión ................................................................................................................ 106
CAPÍTULO 3: Los Agentes de Rentas Internas, trabajadores del Estado ................... 109
Origen de la clase de Agentes de Rentas Internas ................................................... 110
Funciones ................................................................................................................. 112
Relación con el Estado ............................................................................................. 120
iii
Condiciones de trabajo ............................................................................................. 121
Relación y comparación con la Policía .................................................................... 125
Discursos .................................................................................................................. 128
El discurso “profesional” y masculino entre los Agentes de Rentas Internas ......... 131
La actividad colectiva de los Agentes de Rentas Internas........................................ 133
De la AFSCME a la HARI ........................................................................................ 135
¿Negociación, consentimiento o resistencia? .......................................................... 140
El entorno sindical: organizaciones laborales en Hacienda ................................... 152
Conclusión ................................................................................................................ 157
CAPÍTULO 4: El rol del Estado en el proceso de trabajo gubernamental ................... 160
Instituciones de relaciones laborales gubernamentales: Cronología ...................... 162
La política gubernamental y la organización vertical ............................................. 175
La crisis del paradigma del “servicio público” en el mundo .................................. 176
El PPD en la oposición ............................................................................................ 181
El rol del periódico El Mundo .................................................................................. 185
El PPD vuelve al poder ............................................................................................ 187
La Comisión Helfeld ................................................................................................. 192
El Proyecto de Sindicación fracasa.......................................................................... 209
Conclusión ................................................................................................................ 223
¿Qué pasó después? ................................................................................................. 226
CONCLUSIÓN FINAL ................................................................................................ 229
Cronología ................................................................................................................ 235
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 237
iv
AGRADECIMIENTO
En el proceso de realizar esta tesis conté con el apoyo de distintas personas, sin
cuyo estímulo hubiese sido imposible llevar a cabo este trabajo. En primer lugar, quiero
agradecer el apoyo incondicional y colaboración intelectual de mi esposa, Annira
Bodden.
Agradezco la colaboración de mis amigos Carlos Román Espada y Edwin Ortiz
Mundo, quienes revisaron y discutieron conmigo extensamente las ideas esbozadas en
esta tesis. De igual modo, a los Agentes de Rentas Internas Francisco Cardona, José
Molinary, Julio Laguna, Fabián Serrano y el Director Gadea, quienes me ayudaron a
identificar y contactar a los Agentes de Rentas Internas que entrevisté.
Además, deseo agradecer a mis compañeros de trabajo en la Comisión de
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, la Comisión de
Relaciones del Empleo Público del estado de Washington y la Oficina Internacional del
Trabajo en Ginebra con quienes intercambié ideas y quienes me dieron sus opiniones
expertas sobre los diversos temas que aquí se discuten. Sin esas discusiones, esta tesis
no hubiera tomado la forma actual.
No puedo dejar de mencionar mi agradecimiento a Manuel Perfecto Torres de la
Unión General de Trabajadores, quien me encomendó organizar el Comité Timón de
Agentes de Rentas Internas; a Carlos Quirós Méndez, del Instituto Laboral de
Educación Sindical, quien me ayudó a comenzar los estudios del movimiento obrero de
la década de 1970; y a Herminio Rosado Marrero, pasado Presidente del Sindicato
UAW en la Asociación de Empleados del ELA, quien me inculcó la pasión por los
temas laborales.
5
SINOPSIS: La disertación analiza de forma paralela los discursos e instituciones que
forjaron los Agentes de Rentas Internas y el estado sobre las relaciones laborales,
desembocando en los sucesos que motivaron la presentación del anteproyecto de ley de
negociación colectiva en 1975 (llamado el proyecto Helfeld). Los Agentes de Rentas
Internas eran la policía del tesoro, quienes eran simultáneamente agentes del orden
público y trabajadores del servicio civil. La disertación explora las identidades que
forjaron como grupo, bajo la luz del desarrollo de su trabajo. Además, estudia el
impacto que sobre ellos tuvo la migración del campo a la ciudad, el proceso político y el
desarrollo de un movimiento sindical en el gobierno y el Departamento de Hacienda.
La disertación concluye, primero, que estos trabajadores buscaron negociar con el
gobierno mejores condiciones de trabajo y además su papel dentro de la política pública.
Segundo, que tuvieron éxito en hacerlo sin necesidad de legislación que la reglamentara.
Tercero, que no vieron sus intereses reflejados en la propuesta de reglamentación.
Cuarto, que el estado proponía un discurso de servicio civil mesiánico, al servicio de un
patrono patriótico. Quinto, que los discursos descritos no eran conciliables mediante
una propuesta legislativa que buscaba limitar el campo de acción de los trabajadores.
INTRODUCCIÓN
Puerto Rico cuenta con un servicio de Agentes de Rentas Internas cuyo rol es
verificar que los importadores de ciertas mercancías provenientes de los Estados Unidos
paguen las contribuciones establecidas sobre las mismas. Además, éstos verifican el
cumplimiento de las normas contributivas y el pago de las licencias de venta, según
establece la ley. Estos agentes trabajan tanto en oficinas del Departamento de Hacienda
como fuera de éstas, inspeccionan furgones y comercios, y pueden portar armas y entrar
a edificios sin autorización del dueño. Los Agentes persiguen la evasión de impuestos
en la fabricación de licor e investigan los negocios ruidosos. La memoria popular
conoce como “rentas” a los policías encubiertos, porque los Agentes en ocasiones
trabajaban de incógnito.
Desde principios del siglo XX, los trabajadores gubernamentales
puertorriqueños han actuado en grupos para hacerse escuchar y para procurar su
progreso económico. El gobierno no les reconocía el derecho a negociar
colectivamente, argumentando que no podía delegar la determinación de las condiciones
de trabajo en las agencias porque sería contrario a la soberanía popular depositada en
6
éste. Al ver que los trabajadores gubernamentales desafiaron con éxito esta posición del
gobierno, se intentó legislar la organización sindical y la negociación colectiva,
incluidas las de los Agentes de Rentas Internas.
El anteproyecto de ley presentado en 1975 para lograr este propósito (llamado el
proyecto Helfeld) planteó por primera vez en el debate público puertorriqueño las
preguntas: ¿deben los trabajadores gubernamentales, incluyendo los Agentes de Rentas
Internas, negociar sus condiciones de trabajo, o debe el gobierno determinarlas
unilateralmente en virtud de su carácter singular como patrono? El anteproyecto nunca
se convirtió en ley y en su lugar, se adoptó una nueva Ley de Personal a la cual los
sindicatos se opusieron intensamente, mediante la marcha de mayor participación hasta
ese momento. No fue hasta 1998 que por ley se estipuló que la rama ejecutiva del
gobierno negociaría colectivamente con sus trabajadores.
El tema de esta tesis es la formación de discursos colectivos entre los Agentes de
Rentas Internas en torno a las relaciones laborales antes de presentarse el proyecto
Helfeld de 1975. Se estudiará el modo en que la identidad y los discursos de acción
colectiva de los Agentes de Rentas Internas se enfrentaron al modelo de negociación
colectiva del proyecto Helfeld. La respuesta a los problemas planteados ayudará a
explicar la transformación e importancia de los discursos que se plantearon durante este
debate, así como el aumento en las acciones colectivas de los trabajadores.
Los análisis discursivos enfocan las formas en que los individuos construyen y
no sólo reflejan la realidad. Los discursos son los símbolos y las prácticas sociales que
transmiten las formas en que las personas promueven o resisten las estructuras sociales
o políticas. Estas prácticas ayudan a las personas a interpretar, clasificar y construir su
experiencia social. Meriläinen, Tienari, Thomas y Davies los definen como formas de
7
especificar el conocimiento y la verdad, que varían histórica y culturalmente.36 Éstos
argumentan que los discursos no sólo constituyen significados sino que generan
identidades personales. Los discursos se distinguen de las ideologías, que son sistemas
compartidos de creencias a base de una doctrina, teoría o conjunto de ideas que influyen
cómo las personas perciben la legitimidad de un sistema, su estructura y su operación.37
Mientras el estudio de los discursos enfoca las prácticas y el lenguaje, el de las
ideologías enfoca la visión de mundo que un grupo desarrolla.
Esta tesis se propone responder por qué los Agentes de Rentas Internas no
apoyaron las propuestas legislativas que reconocerían su derecho a negociar
colectivamente. Para resolver el problema planteado, se propone responder las
siguientes preguntas: ¿Qué actitudes adoptaron los Agentes de Rentas Internas y el
gobierno en torno al trabajo gubernamental? ¿Qué los movió a actuar colectivamente?
¿Cómo se diferenciaron los Agentes de Rentas Internas de otros trabajadores
gubernamentales? ¿Qué relación guardaron estas actitudes con el fracaso de la
propuesta gubernamental de reglamentar la negociación colectiva? ¿Qué significa esto
para el estudio de los trabajadores gubernamentales?
Este problema es importante porque durante esta coyuntura los trabajadores
gubernamentales habían crecido hasta convertirse en una porción significativa del grupo
trabajador y comenzaron a identificarse como parte de éste. Además, fue la primera vez
desde 1945 que el gobierno se planteó crear un procedimiento para reglamentar la
negociación de convenios colectivos mediante una ley. El gobierno había preferido
legislar derechos para los trabajadores individuales y en última instancia decidió
36 Susan Meriläinen et al., “Management Consultant Talk: A Cross-Cultural Comparison of Normalizing
Discourse,” Organization 11 Núm. 4 (2004): 539-560. 37 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” en ed. Bruce E. Kaufman,
Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship. (Champaign, Illinois: Industrial
Relations Research Association, 2004), 58. Véase también, David J. Saposs, “The Nordic Countries—
Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden,” en Case Studies in Labor Ideology, Monograph No. 1,
(Honolulu: Universidad de Hawái, 1964).
8
mantener este modelo. Asimismo, la relevancia de los sindicatos en el proceso político
de Puerto Rico y el mundo es una parte importante del debate público actual.
Anteriormente no se cuestionaba esta relevancia.
Hipótesis
Esta tesis se propone demostrar que los Agentes de Rentas Internas se sentían
capacitados para negociar directamente con el Secretario de Hacienda y la legislatura
para reivindicar sus intereses, por lo que no interesaban que se legislara la negociación
colectiva. Los Agentes de Rentas Internas generaron discursos contestatarios de
resistencia y negociación que no coincidían con los que el proyecto Helfeld atendía, ya
que buscaban participar en decisiones que quedaban fuera del ámbito propuesto. En
esto eran similares a otros trabajadores gubernamentales. Estos trabajadores buscaban
negociar, además de sus condiciones de trabajo, el significado mismo de ser “servidores
públicos”-- “servidores” por su condición de representantes del soberano y “públicos”
por su papel en la administración de la cosa pública. Su trabajo dentro del
Departamento de Hacienda los ubicaba en un escenario en el cual habían actividades
frecuentes de expresión y negociación colectiva, pues otros grupos también participaron
en las mismas.
Los Agentes de Rentas Internas no sintieron que el proyecto Helfeld ofreciera
algo más ventajoso que los que podrían obtener con los métodos que habían
desarrollado. Los Agentes de Rentas Internas interpelaban al Secretario de Hacienda
como su patrono, mientras el gobierno veía a la rama ejecutiva como un solo patrono,
cuyas condiciones de trabajo debían ser uniformes. Los Agentes de Rentas Internas
buscaban negociar las condiciones de trabajo y participar en la administración de la
agencia. El gobierno, en su lugar, postulaba que su autoridad no era delegable y
procuraba impedir que los gerentes públicos negociaran sus prerrogativas
9
administrativas. Los Agentes de Rentas Internas, así como gran parte de los
trabajadores gubernamentales, no pensaron que la negociación reglamentada fuera la
mejor alternativa, mientras el gobierno pretendía restringir la actividad concertada para
mantener su autoridad. Esta contradicción impidió redactar una ley que recogiera un
consenso. Los legisladores prefirieron reglamentar las condiciones del trabajo
unilateralmente porque temieron que los trabajadores ignoraran las restricciones legales
a la acción colectiva.
El análisis de la prensa escrita, las normas jurídicas y las diversas
manifestaciones de los Agentes de Rentas Internas demuestran que estos últimos
desarrollaron una identidad laboral separada de los demás trabajadores
gubernamentales. Su origen como tasadores y recaudadores de contribuciones a través
del sistema judicial produjo una identidad dual: por un lado eran auditores de
contribuciones y por el otro, agentes del orden público. Sus símbolos de autoridad
como la portación de armas, los uniformes militares y los tribunales los distinguieron de
otros grupos de trabajadores. A este conjunto de símbolos se le sumó el elemento
profesional cuando se creó la academia de agentes y trajo el discurso del mejoramiento
individual mediante el adiestramiento. Luego crearon una asociación profesional que
buscaba mejoras a través del cabildeo legislativo. Por ende, no se consideraban como
parte indistinta de la categoría “servidores públicos” que se manejaba en el discurso
gubernamental sino como una clase autónoma, solidaria con otros grupos dentro del
Departamento de Hacienda.
Los agentes no lucharon por obtener “cartas contractuales” con la agencia como
otros grupos, en particular los trabajadores municipales, sino por demandas específicas,
como el status de agente del orden público y los salarios. Las huelgas que decretaron
los contadores en 1967 y 1972 influyeron en el ánimo de resistencia de los agentes,
10
quienes luego adoptaron métodos de lucha propios de los sindicatos. Por ejemplo, en
varias ocasiones piquetearon y decretaron huelgas. En este relato, sobresale la búsqueda
de un lugar en la administración del estado que no se podría obtener mediante una
negociación colectiva limitada.
Justificación
La tesis analizará la formación de los discursos que adoptaron los Agentes de
Rentas Internas, los trabajadores gubernamentales y el gobierno en cuanto a las
condiciones de trabajo. Los trabajadores construyeron identidades culturales y políticas
a través del lenguaje, el antagonismo político y la lucha cultural, como Mercer sugiere:
“las identidades no se hallan sino que se hacen; no están esperando ser descubiertas en
el vocabulario de la naturaleza.”38 Se trató de dos ejes discursivos, por un lado el de los
trabajadores y por otro lado el del estado, que influyeron de forma paralela en el proceso
de formación de las normas que rigieron las relaciones laborales en el gobierno.
Los Agentes de Rentas Internas construyeron identidades sociales mixtas, como
agentes del orden público y recaudadores de contribuciones. Para adelantar sus metas
como profesionales de la seguridad pública y se unieron para negociar con la legislatura
condiciones de trabajo correspondientes. Así, se diferenciaron de otros grupos de
trabajadores del Departamento de Hacienda mediante la defensa de los símbolos
relacionados con el trabajo de seguridad pública. Luego aceptaron asociarse a los
demás trabajadores del Departamento de Hacienda, sin mucho éxito.
El estudio de los discursos de grupos específicos permitirá explorar los
significados que los Agentes de Rentas Internas, los sindicalistas, la prensa y la
legislatura expresaban en torno a la acción colectiva. Se examinarán los elementos
38 K. Mercer, “‘1968’: Periodizing postmodern politics and Identity” (1992), 427, citado por Glenn M.
Hudak, “The ‘Sound’ Identity: Music-Making & Schooling,” en Sound Identities: Popular Music and the
Cultural Politics of Education, ed. Cameron McCarthy et al. (New York: Peter Lang Publishing, Inc.,
1999), 448.
11
simbólicos dentro de las relaciones de trabajo y de la formación de normas legislativas,
en contraposición a los estímulos materiales a la resistencia o consentimiento de los
trabajadores a sus condiciones de trabajo. En esta tarea, se incorporará el estudio de las
comisiones investigativas, la prensa y las manifestaciones de protesta como parte de
estos elementos. Se explorarán las dinámicas de identidad, negociación y resistencia
dentro de los talleres de trabajo gubernamentales. Los Negociados de Bebidas y Rentas
Internas del Departamento de Hacienda son propicios para este estudio, toda vez que la
recaudación de contribuciones es un papel central del estado, no susceptible
normalmente a convertirse en una corporación pública como los servicios de suministro
de agua o de electricidad.
Los apologistas del análisis discursivo, como se discutirá en el primer capítulo,
describen los relatos como producto de la visión e interpretación del narrador. En lugar
de intentar reproducir el hecho fielmente como los historiadores clásicos, estos
historiadores identifican los significados que los sujetos toman de su experiencia y los
plasman en el análisis histórico. En el primer capítulo, se discute esta tendencia y se
adoptan dos esquemas teóricos contextuales que permiten superar estas limitaciones. El
primer esquema es la teoría del proceso del trabajo, la cual argumenta que el poder
colectivo de los trabajadores equivale a la suma de las soberanías de sus integrantes. El
segundo esquema es el neoinstitucionalismo sociológico, que en lugar de ver las
instituciones como estructuras intermediarias neutrales o agentes colectivos totalmente
autónomos, las considera como reguladores fluctuantes de acceso a los procesos
políticos, sociales y culturales.39 Estos elementos indican que la capacidad de
negociación está presente en el taller de trabajo aunque no se le haya formalizado.
39 Philippe Couton, “A Labor of Laws: Courts and the Mobilization of French Workers,” Politics and
Society 32, Núm. 3 (2004): 327-365.
12
La negociación colectiva
El concepto de negociación colectiva es central en el problema planteado. Esta
tesis demostrará que mediante el reconocimiento de la negociación colectiva, el estado
busca establecer su presencia en el proceso de negociación entre esta clase particular de
subalternos (los trabajadores) y las empresas. Para propósitos de esta tesis, se define la
negociación como un proceso en que dos o más partes intercambian propuestas sobre
algún tema para lograr un acuerdo. Cuando los intereses objeto del diálogo afectan a un
grupo de trabajadores con elementos comunes, la negociación es colectiva. La
Legislatura reconoció en 1998 el hecho de que los trabajadores gubernamentales habían
negociado colectivamente, pero lo distinguió como negociación “de facto.”40 La
Organización Internacional del Trabajo (OIT) clasifica la negociación como una
modalidad de diálogo social, distinta de la mera transmisión de información y de la
consulta.41 En esta última, el patrono o gobierno toma en cuenta las opiniones de los
trabajadores al diseñar sus iniciativas.42
Jorge Rosenbaum Rimolo describió la acepción de la negociación colectiva en
sus orígenes como “una acción encaminada por determinados actores sociales que
posibilita establecer reglas de regulación del trabajo asalariado en el mundo industrial
en base a una aplicación y observancia voluntaria o condicionada por los medios de
presión inherentes al conflicto colectivo.”43 Esta definición de negociación es distinta a
la planteada por las leyes laborales, según las cuales la negociación colectiva sólo existe
si hay una ley que la habilite y si produce convenios colectivos que reglamentan las
40 Exposición de Motivos, Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de 1998 41 Organización Internacional del Trabajo, Promoting national social dialogue : an ILO training manual
(Ginebra: OIT, 2004), 3. 42 William Ratteree, Teachers, their unions and the Education for All campaign (París: UNESCO, 2005),
4-5. 43 Jorge Rosenbaum Rimolo, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en el cono sur de
América latina (Perú: Organización Internacional del Trabajo, 2001), 43-44.
13
horas, salarios y condiciones de trabajo.44 Esto se debe a que la negociación colectiva
ha sido definida de esta forma desde que existen leyes que la reglamentan. En
consecuencia, el discurso legal que limita la negociación colectiva a lo legalmente
negociable ha dominado el debate sobre la negociación colectiva en el taller de trabajo
gubernamental. Este discurso entiende la negociación colectiva como un mecanismo
para lograr la paz laboral sin amenazar la viabilidad de la empresa o agencia
gubernamental. Sin embargo, esta tesis lo visualiza más como la forma en que se
cristaliza una comunidad de intereses entre los trabajadores.
El Diccionario de la Real Academia Española indica que los convenios son un
resultado normal pero no requerido de una negociación.45 Sin embargo, Rosenbaum
Rimolo explica que la negociación colectiva “dejó de convertirse en un fenómeno
sociológico para convertirse . . . en un derecho reconocido, protegido y promovido
heterónomamente por los ordenamientos positivos.”46 La controversia estriba en que el
convenio colectivo y la legislación son legalmente vinculantes y garantizan el
cumplimiento de lo pactado. Sin embargo, la negociación cotidiana que ocurre dentro
del proceso de trabajo, marco de esta tesis, depende de otras garantías que provienen de
la convivencia misma. Estas pueden ser la confianza entre administradores y
trabajadores, el apoyo político o la paz laboral. Todos ellos fueron instrumentos
valiosos en el trabajo gubernamental. El Capítulo 1 discute la limitación discursiva que
ha impedido una comprensión cabal del proceso del trabajo gubernamental en las
décadas de 1960 y 1970 y los Capítulos 2 y 3 discuten cómo los trabajadores utilizaron
44 Artículo 1 de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945; Artículo 3(m) de la Ley Núm. 45 de 25 de
febrero de 1998. 45 Real Academia de la Lengua Española, “negociación,”
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=negociaci%F3n, accedido el 6 de marzo
de 2011. 46 Jorge Rosenbaum Rimolo, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en el cono sur de
América latina, 44.
14
diversas formas de negociación para influir sobre la implementación del poder delegado
a las agencias gubernamentales.
Metodología
Para responder a las preguntas que plantea la tesis, se investigarán y reevaluarán
los hechos que rodearon al proyecto Helfeld. Los acercamientos recientes al estudio de
los talleres de trabajo y de los trabajadores gubernamentales permiten reexaminar la
resistencia de los trabajadores puertorriqueños y su relación con las normas legislativas.
En vista de esto, la tesis examinará los discursos y las reivindicaciones laborales
realizadas fuera de los convenios colectivos y las leyes. Se demostrará que la acción
colectiva de los Agentes de Rentas Internas no buscaba que el estado actuara
legislativamente sino dentro del taller de trabajo. Además, éstos buscaban negociar
asuntos relacionados a los contornos de su trabajo, no sólo la forma de remunerar el
mismo.
Al demostrar esto, la tesis incorpora el análisis discursivo al estudio de los
trabajadores en la isla. Se explorarán las dinámicas culturales (como la inmigración
rural, la educación, la protesta obrera y la prensa) que influyeron sobre la identidad de
los trabajadores gubernamentales de oficina. Además, se explicará por qué los
discursos de los Agentes de Rentas Internas de la década de 1970 no promovían que el
estado legislara su participación en las relaciones de trabajo mediante convenios
colectivos. Lo anterior, a pesar de que el gobierno lo promovía y a pesar de que esa era
la tendencia en los Estados Unidos, Europa y algunos países de América Latina.
La tesis también analizará la negociación dentro de un taller de trabajo en una
agencia gubernamental como manifestaciones discursivas y la ley como un discurso que
el estado adopta para reducir los costos de transacción, preocupación primordial de los
15
sistemas de relaciones laborales.47 De este modo, la tesis ayudará a comprender la
relación entre los grupos subalternos y el estado en el área del trabajo, a la luz de los
hallazgos más recientes de la investigación histórica. Al hacerlo, la tesis parte de la
premisa de que estos discursos se originan en un contexto institucional. Se adopta el
argumento esbozado por Müller-entsch de que las instituciones deben ser el enfoque del
estudio de las relaciones industriales, pues establecen parámetros dentro de los cuales
los otros actores operan, pero entendiendo que las ideas culturales y los intereses de los
actores construyen las instituciones.48 Por instituciones, se entenderán organizaciones
que proveen estructuras para la interacción humana y marcos específicos de reglas para
realizar actividades.
Las instituciones que estudiará esta tesis son los partidos políticos, los actores
económicos, los tribunales, los sindicatos y las agencias gubernamentales; además, se
examinarán instituciones más abstractas como los incentivos salariales, el ascenso en las
jerarquías y los programas de beneficencia que permitían a los patronos mantener el
consentimiento de los trabajadores. Estas instituciones operan en el contexto de los
sistemas político, económico, legal y laboral. Este enfoque data de 1934, cuando
Commons definió el sistema de relaciones de trabajo como una serie de instituciones
que expanden, liberan y controlan el comportamiento de los individuos.49 Esta tesis se
refiere al enfoque de Commons cuando discute el control y la resistencia.
Una comparación entre las situaciones que existieron en las décadas de 1940 y
1960 señala hacia una relación entre discursos colectivos y propuestas legislativas. En
la década de 1940, las corporaciones públicas negociaban colectivamente sin que la ley
47 Walther Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” en Bruce E. Kaufman (Ed.),
Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship. (Champaign, Illinois: Industrial
Relations Research Association, 2004), 40. 48 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 27-28. 49 Bruce E. Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” en Bruce E.
Kaufman (Ed.), Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship (Champaign,
Illinois: Industrial Relations Research Association, 2004), 56.
16
lo reglamentara, lo cual se toleraba porque la ley no lo prohibía. En la década de 1970,
el Secretario de Justicia y el Contralor esbozaron la política de que no se toleraría
porque la ley no lo autorizaba expresamente. Algunas agencias ignoraban esta política
cuando los trabajadores tenían la capacidad de actuar colectivamente como en la
Universidad de Puerto Rico. Igual que ocurrió en 1945, los trabajadores que lograron
negociar consistentemente o que decretaron huelgas muy publicitadas, como los
bomberos y los maestros, fueron reconocidos en el proyecto Helfeld al clasificarlos
solos en unidades apropiadas. Los trabajadores de los Negociados de Bebidas y Rentas
Internas del Departamento de Hacienda se encontraban en una etapa en que comenzaban
a demostrar fuerza y cohesión, que se expresaba en actividades colectivas y concesiones
de parte del Secretario de Hacienda, pero no habían logrado la misma proyección que
los grupos arriba mencionados ni habían llegado al nivel abarcador de negociación
descrito en el capítulo 2 en otros grupos.
Objetivos
1. Adelantar el estudio de los trabajadores mediante el estudio de un grupo específico
a través de la perspectiva de lo simbólico.
2. Examinar cómo la comunidad, el centro de trabajo y la organización sindical
juegan un rol en la creación de los discursos de los Agentes de Rentas Internas.
3. Identificar los símbolos que construyeron los trabajadores gubernamentales, los
Agentes de Rentas Internas, sus organizaciones y el gobierno en torno al proceso
del trabajo, y cómo éstos se distinguieron entre sí.
4. Examinar los motivos de la actividad colectiva de los Agentes de Rentas Internas.
5. Evaluar cómo el proceso de formación de identidades laborales influyó sobre las
normas legales que afectaban las relaciones de trabajo en el gobierno.
17
6. Estudiar los motivos de los partidos políticos, los sindicatos y los trabajadores
para respaldar o no la legislación que se propuso para afectar las relaciones de
trabajo gubernamentales.
Estructura
Para cumplir los objetivos trazados, esta tesis presentará dos cronologías
paralelas y las analizará usando el esquema teórico discutido en el Capítulo 1. En
primer lugar, se examinará el historial de la construcción de discursos entre los
trabajadores gubernamentales, con particular atención a los Agentes de Rentas Internas,
sujetos del relato. En segundo lugar, se examinará la cronología de las normas que
rigieron el trabajo gubernamental desde principios del siglo XX, en busca de los
símbolos que la mismas representaron. Por último, se aplicará esta discusión teórica a
los hechos históricos esbozados en los capítulos 2 y 3. A través de estas cronologías, se
podrán ver las discontinuidades que dieron paso a la ruptura del consenso del “servicio
público” como una labor mesiánica de sacrificio por la patria. El proyecto Helfeld y la
Ley de Personal de 1975 constituyen el clímax de este relato, ya que intentaron
remediar los conflictos ocasionados.
Fuentes
La metodología utilizada en esta tesis es mayormente cualitativa, la cual es más
apropiada para descubrir las interacciones entre los actores y sus interpretaciones de las
mismas. Los métodos cuantitativos utilizados, mayormente encuestas y cifras
ilustrativas de las características del sistema de relaciones laborales gubernamentales,
tienen la utilidad de ubicar a los Agentes de Rentas Internas en su contexto laboral. La
evidencia utilizada en la tesis consiste de informes periodísticos; archivos de los
sindicatos; entrevistas a los actores de la época; tesis de maestría sobre el tema; y el
informe preparado como apoyo para la legislación propuesta. Partiendo de la literatura,
18
estas fuentes se tratarán como textos que presentan relatos subjetivos, que responden a
un discurso construido por el entorno de quienes lo presentan. Se estudiarán los
discursos de los actores según expresado por su lenguaje y sus prácticas expresados en
las fuentes enumeradas. La tesis analiza los relatos paralelos a través del estudio de las
instituciones y los discursos generados en su seno, sin atribuir a una u otra el carácter
motriz exclusivo.
Este estudio enfoca la forma en que los trabajadores desarrollaron su actividad
colectiva. El interés primario no son las huelgas de los trabajadores gubernamentales.
Una tesis estadounidense halló que un grupo de trabajadores que había participado en
una iniciativa por mejorar los salarios de los trabajadores, desarrolló una identidad
colectiva mayor que otro grupo que había protagonizado una huelga, porque su lucha
adquirió un carácter más duradero y conllevó un cambio en los patrones diarios que no
se dio mediante la huelga.50 En ésta, los trabajadores se enfocaban en una lucha
definida, enfocada en intereses particulares del grupo concernido y de poca duración,
sin interés en trascender la coyuntura particular. Por ende, su patrón conductual no se
interrumpió y no se alteró su horizonte. Los participantes de la lucha continua, por otro
lado, vieron sus patrones de pensamiento afectados y tendieron a adoptar una identidad
colectiva más amplia y una definición más duradera de la lucha. Estos hallazgos
contradicen el énfasis que se ha dado en la literatura a las huelgas, motivados por la
atención mediática que éstas reciben.
Los testimonios de los actores (líderes de los trabajadores gubernamentales y de
los Agentes de Rentas Internas, administradores del Departamento de Hacienda,
legisladores) hacen una gran contribución en el contexto de esta coyuntura, debido a que
la interacción no dejaba huellas documentales e incluso pasaba desapercibida para los
50 Rachel E. Meyer, “Perpetual Struggle: Sources of Working-class identity and Activism in Collective
Action” (Disertación Doctoral en Sociología, Universidad de Michigan, 2008).
19
estudiosos y periodistas. Aunque las condiciones de vida de los trabajadores fueron
objeto de estudios económicos y sociales, los mecanismos en los que los discursos se
elaboraron no lo fueron. Este es el caso de la organización sindical, la identidad de
grupos, la actividad de protesta, la negociación “informal” o llevada a cabo sin
legislación que la ordenara, la legislación tras bastidores y otros. Langellier aconseja
tener cautela con estos testimonios:
Todas las narraciones personales tienen una función política, ya que originan
una determinada manera de ver el mundo que privilegia unos determinados
intereses (historias y significados) sobre otros, tengan o no contenido político
explícito. Para desentrañar la ideología en la narración personal se requiere un
análisis de la estructura y significados profundos, dentro de un discurso de
textos y participantes múltiples . . .51
Los informes periodísticos y las tesis de posgrado ayudan a traer estos
testimonios a la luz, ya que sus autores interactuaron con los actores durante el periodo
estudiado. Los documentos arrojan una multitud de significados generados al momento
de ocurrir los actos, que vistos a la luz de las circunstancias y mediante la literatura
permite identificar los símbolos constitutivos de los discursos e ideologías que
adelantaban los autores. Todos estos ingredientes constituyen textos que en conjunto
permiten construir relatos de poder que adelantan los autores, a su vez actores. Vistos
mediante el prisma de sus propias ideologías constructoras, se puede visualizar la falta
de un discurso común que impidió plasmar en legislación los supuestos puntos de
consenso que muchos entendieron existían. La perspectiva del autor, quien organizó el
Comité Timón de Agentes de Rentas Internas que hoy día representa a estos
trabajadores para efectos de negociación colectiva, fue útil para identificar algunos de
los entrevistados y para formular las preguntas atinentes.
51 Kristin M. Langellier, “Personal Narratives : Perspectives on Theory and Research,” Text and
Performance Quarterly 9 Núm. 4 (1989): 271.
20
Los reportajes periodísticos tienen una importancia especial en el contexto
puertorriqueño, donde el número de trabajadores organizados era tan bajo que la prensa
representaba un medio importante para presentar sus puntos de vista. El periodismo les
brindaba actualidad y una capacidad de provocar efectos inmediatos en la mente de los
receptores y en la actividad social.52 Los periódicos ofrecían alcance a una gran
cantidad de lectores y sus interlocutores,53 por su bajo costo54 y la atracción que tenían
ante la curiosidad que tenemos por nuestros semejantes.55 Los partes de prensa
informan los eventos del día con aparente imparcialidad, mostrando las declaraciones de
las personas que abogaban por las distintas posiciones. En contraste, el editorial “refleja
la línea ideológica que sirve de guía a la empresa ante los hechos o sucesos de
actualidad.... es el género más cuidadosamente trabajado del periódico.”56
La comunicación social permite “a los componentes de un grupo social orientar
su propia acción según se vayan produciendo los acontecimientos,” selecciona los
valores que se preservarán y los transmite tanto abierta como inadvertidamente.57
Cumple, además, las funciones de supervisar el ambiente, formar consensos, transmitir
el patrimonio cultural, socializar y entretener.58 Los trabajadores tenían sus propios
medios de comunicación, como la prensa obrera, los boletines y la comunicación
interpersonal. Un medio muy efectivo y poco discutido fue la música. Gely identifica
cuatro tipos de música laboral: dos de éstas facilitan el proceso productivo y dos que
manifiestan un ánimo contestatario.59 Estas últimas son las que expresan quejas y las
52 Mick Marchington, “Shop-floor Control and Industrial Relations,” en ed. John Purcell y Robin Smith,
The Control of Work (The Mcmillan Press, Londres, 1979), 152. 53 Hermann Finer, Teoría y práctica del Estado Moderno (Madrid: Ed. Tecnos, 1964), 327. 54 Camilo Taufic, Periodismo y lucha de clases (Buenos Aires: Eds. De la Flor, 1974), 44. 55 Finer, Teoría y práctica del Estado Moderno, 329. 56 Luis Hernando Cuadrado, El discurso periodístico, (Madrid: Ed. Verbum, 2000), 19-20. 57 Taufic, Periodismo y lucha de clases, 55-58. 58 Taufic, Periodismo y lucha de clases, 55-56. 59 Rafael Gely, “Workplace songs: Developing a Framework for Research and Teaching,” International
Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 25 Núm. 1 (2009): 52-56.
21
que generan sentidos de solidaridad. Los trabajadores gubernamentales puertorriqueños
se valieron de ambos tipos, como se verá en el Capítulo 2.
La música no sólo manifiesta una identidad sino que ayuda a formarla, dentro de
un proceso constante de formación y cambio que no responde a grupos o categorías
fácilmente determinables.60 Las canciones y consignas cumplieron para los trabajadores
el propósito que tenían los periódicos para las elites, como foros de discusión de ideas,
fortalecerse y trazar estrategias para mejorar su estado marginal en lo que Lillian Guerra
llamó “política folklórica.”61 La bomba, la décima y la plena fueron la literatura oral
mediante la cual los trabajadores puertorriqueños expresaron sus emociones, anhelos y
conspiraciones, para comunicarse entre sí y comunicar sus quejas a la comunidad.
El Capítulo 4 cita varias leyes aprobadas sobre el trabajo gubernamental con
miras a trazar los cambios en las relaciones del trabajo en la rama ejecutiva, debido a
que las condiciones de trabajo de este grupo se determinaban por ley. El estado reclamó
reiteradamente a través del periodo cubierto en la disertación que éste era el modo
correcto de hacerlo. Mediante leyes, el estado concedió préstamos, pensiones y permiso
de portación de armas a sus trabajadores; fijó sus salarios y sistemas de personal; y
estableció sistemas de resolución de querellas. En la medida que las leyes lo establecían
y que los tribunales las discutían, la disertación presenta cómo las reglas de trabajo
variaron, lo que permite trazar el lenguaje y los símbolos que permearon estas
relaciones. La tesis parte de la premisa de que las leyes son la fuerza ambiental de
mayor impacto sobre el subsistema de relaciones laborales porque el estado las puede
60 Peter Wade, “Music and the formation of Black identity in Colombia,” NACLA Report on the Americas
35, Núm. 6, (May/Jun 2002). 61 Ver Lillian Guerra, , “Popular consciousness and creative expression: constructing Self in the World of
the Other,” en Lillian Guerra, Popular expression and national identity in Puerto Rico : the struggle for
self, community, and nation (University Press of Florida 1998), 128.
22
poner en vigor mediante la policía, los tribunales y la amenaza de confinamiento y
violencia.62
Al comparar leyes y proyectos de ley presentados por el PPD como partido o
como gobierno, incluso el proyecto Helfeld y el proyecto de Ley de Personal de 1975,
se verá que el discurso gubernamental se transformó a medida que la negociación
“informal” se volvió un instrumento más frecuente en la rama ejecutiva y los grupos
más prominentes (como los maestros y bomberos) utilizaron la huelga como
instrumento de presión. El diseño de los mecanismos de resolución de conflicto
propuestos favoreció a estos grupos. Las leyes de negociación colectiva aprobadas en
1938 y en 1945, así como la Constitución de 1952, privilegiaron de forma similar a los
sindicatos de las corporaciones públicas, más fuertes que las organizaciones de los
demás trabajadores gubernamentales. Aunque nadie lo visualizó al momento, la Ley de
Personal de 1975 tuvo el efecto similar de permitir a las organizaciones de trabajadores
gubernamental operar dentro de sus patrones acostumbrados de organización por
agencia.
Esta tesis sigue el argumento de Mick Marchington de que no basta con
examinar las consecuencias del control sobre un asunto aislado en el taller de trabajo,
sino que hay que tomar en cuenta las relaciones de poder en la sociedad en general.63
Además, esta tesis adopta la definición de Derecho como promotor de conductas, no
sólo sistema de control. Según argumenta Correas, los textos legales son productos
culturales que transmiten ideas o pensamientos y que se componen de signos, que a su
vez son las unidades básicas de los discursos. El discurso del Derecho es la parte
resolutiva de los textos legales y el discurso jurídico es el discurso fundacional, que no
es vinculante pero fundamenta el discurso del Derecho. Los signos se organizan en
62 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 60. 63 Mick Marchington, “Shop-floor Control and Industrial Relations,” 133.
23
lenguajes y la comunicación se efectúa a través del código, que enlaza al emisor con el
receptor. “[L]os textos jurídicos pueden decir muchas cosas según los códigos con que
se lean.”64
Esta disertación estudia las propuestas legislativas como textos que expresan
discursos, apoyados por los medios de comunicación social. Por un lado, el estado en
su rol de patrono establece las condiciones de trabajo. Por otro lado, las leyes de
negociación colectiva se presentan ante los trabajadores como una concesión de
espacios para el diálogo, mientras protegen el campo de actividad del estado. Este
periodo histórico presenta una tensión entre dos soluciones al problema del control
excesivo del trabajo por los políticos: la negociación colectiva (determinación bilateral
de las condiciones de trabajo) y la reglamentación detallada (protección paternalista).
Esta tensión discursiva enfrentó los relatos de poder del Estado y de sus
trabajadores, en un intento por reclamar el protagonismo en el servicio de la patria. Al
final de este trayecto, el debate quedó inconcluso; pero quedó demostrado que los
discursos de los trabajadores gubernamentales no dependían de la protección
gubernamental para subsistir, como se ha argumentado hasta ahora en la literatura.
64 Óscar Correas, Crítica de la ideología jurídica ( Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,
México D.F., 1993), 24.
24
25
CAPÍTULO 1: Marco teórico
En este capítulo se expondrá el marco teórico en el cual se discutirá la
interacción entre los diferentes elementos que constituyeron el taller de trabajo
gubernamental, dentro del cual los Agentes de Rentas Internas construyeron discursos
de acción reivindicativa. En el mismo, se discuten las diversas teorías sobre las
relaciones del trabajo en el gobierno y sobre su construcción discursiva. Se argumenta
que las relaciones laborales se deben analizar a través del estudio del proceso del
trabajo, entendido como la manera en que el trabajo se inicia y conduce. Los discursos
y símbolos constituyen un espacio de acción en las relaciones laborales, pero no la
fuerza motriz de este proceso. Los discursos y las instituciones interactúan en el
proceso de construcción de la acción reivindicativa, pero la literatura no sugiere que los
discursos tengan autonomía o protagonismo.
Literatura sobre las relaciones laborales en el gobierno
David Baronov argumenta que la sustitución de la oligarquía azucarera por el
estado en el liderazgo económico y social hizo que los conflictos obreros pasaran a la
esfera gubernamental.65 El crecimiento del gobierno suscitó un aumento en las
organizaciones de trabajadores gubernamentales y en los estudios universitarios y
gubernamentales sobre las condiciones de trabajo y el salario mínimo. Los estudios
académicos, además, mostraron un interés creciente en el impacto de la transformación
económica sobre las mujeres. Baronov aborda el tema desde el punto de vista de las
transformaciones económicas y políticas, mientras ignora las transformaciones del
grupo trabajador como fuente de la literatura.
65 David Baronov, Bibliografía sobre el Movimiento Obrero Puertorriqueño, 1873-1996 (San Juan:
Ediciones CILDES, 1996).
26
Miles Galvin hizo la mayor contribución al estudio de los trabajadores
gubernamentales puertorriqueños.66 Sugirió que éstos opusieron mayor resistencia ante
el gobierno cuando se hizo patente el trato desigual entre los trabajadores de la rama
ejecutiva y los de las corporaciones públicas y que la reducción de sus sueldos reales
subsidiaba la expansión del gobierno, lo que a su vez había creado una relación laboral
impersonal. Argumentó que los trabajadores gubernamentales se enfrentaron al
gobierno en acciones concertadas porque se sentían impunes. Indicó que al ver que la
actividad colectiva era inevitable, el gobierno invitó a la Federación de Empleados de
los Estados, Condados y Municipios de los Estados Unidos (AFSCME, por sus siglas en
inglés) a afiliar a los trabajadores y negoció con los grupos en situaciones aisladas.
Al hablar de la sensación de impunidad de los trabajadores gubernamentales,
Galvin soslayó el cálculo de poder que realizan todos los trabajadores al lanzarse a una
huelga, e implicó que la política estatal contra las acciones colectivas dictaba la norma a
seguir. Por otro lado, no cumplió su promesa de discutir por qué las organizaciones no
apoyaron los proyectos de ley presentados entre 1970 y 1972. Tampoco lo hizo en su
libro, publicado en 1979:67 en éste, atribuyó la ausencia de acción sobre el tema a la
recesión económica y al desinterés, tanto de las tres ramas de gobierno como de la
AFSCME. Esta dejadez se acompañó de una campaña del gobierno y la prensa contra
la relación entre los activistas obreros y los partidos independentistas. Galvin demostró
que la fragmentación del movimiento obrero también impidió que esta iniciativa cobrara
fuerza. Sin embargo, no discutió el ánimo de los trabajadores, como sí lo hizo con su
ánimo de organizarse en las décadas anteriores.
66 Miles Galvin, “Collective bargaining in the public sector in Puerto Rico” (Tesis doctoral, University of
Wisconsin, 1972), 368-378.. 67 Miles E. Galvin, Organized Labor Movement in Puerto Rico (Madison, NJ: Fairleigh Dickinson
University Press, 1979), 187-188.
27
Pou Rivera68 estudió a 22 organizaciones de trabajadores gubernamentales,
incluyendo la Hermandad de Agentes de Rentas Internas. Halló que la mayoría buscaba
mejorar las condiciones de trabajo y el bienestar económico de sus integrantes, no
meramente su mejoramiento profesional, e influir las decisiones gerenciales en asuntos
de importancia para sus integrantes, primariamente mediante la negociación colectiva.
Ésta se daba más en los gobiernos municipales que en la rama ejecutiva. Además,
encontró que los trabajadores de oficina y las mujeres mostraron interés en las
organizaciones y que la actividad de resistencia había aumentado por el costo de la vida
y la amenaza a sus trabajos por el cambio de gobierno, lo que contradice a Galvin.
Más de una tercera parte de las organizaciones estudiadas por Pou Rivera utilizó
actividades de presión como huelgas y piquetes. Si fracasaban, acudían a otra entidad
gubernamental que concediera sus reivindicaciones o las replanteaban luego. Sin
embargo, la actividad legislativa no era la primera opción, y la legislación para conceder
el derecho a negociar colectivamente se propuso con poco apoyo de las organizaciones.
Pronosticó que la presión sobre el gobierno para negociar colectivamente eventualmente
lo obligaría a legislarla. Pou Rivera, sin embargo, partió de la premisa común de la
época de que la negociación colectiva requería legislación, obviando sus propios
hallazgos de que los trabajadores preferían la acción directa.
Varias otras tesis de estudiantes de maestría de la Escuela de Administración
Pública de la Universidad de Puerto Rico estudiaron las actitudes de los trabajadores de
diversas agencias de la rama ejecutiva.69 Enfocaron principalmente los deseos de los
68 Jesse Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico” (Tesis de Maestría, Escuela de
Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, 1974). 69 Véanse las siguientes tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de
Río Piedras, Universidad de Puerto Rico: José A. Arcely, “La negociación colectiva en el servicio
público: el caso de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados,” 1972; Hilda Bonilla Acosta, “Derecho
a la negociación colectiva en el servicio público: Caso particular, el Fondo del Seguro del Estado”; Luz
D. Díaz Ayala, “La negociación colectiva en el servicio público: Análisis de la situación en los Estados
Unidos y el caso particular de la Autoridad de Comunicaciones de Puerto Rico,” 1979; José N. Díaz
28
trabajadores de pertenecer a sindicatos y negociar colectivamente, relatando las
actividades de presión que tomaron. Otras estudiaron los textos de los proyectos
propuestos,70 o el impacto de las huelgas sobre la política pública.71 El consenso de
éstas es que los trabajadores apoyaban la negociación colectiva y que las huelgas habían
reducido el apoyo ciudadano y legislativo a la misma. Sin embargo, ninguno de los
estudiantes analizó la conexión entre las opiniones de los trabajadores y la alegada
necesidad de un esquema legislativo. Además, los únicos casos de negociación
informal que estudiaron estuvieron ligados a huelgas, las cuales eran el objeto real de
estudio.72 La negociación informal, los acuerdos resultantes e incluso los piquetes
realizados no fueron estudiados, a excepción de Federico Quiñones, quien describió
brevemente el proceso de negociación y la coyuntura en que se firmaba una carta
contractual o se consultaba a la matrícula si se decretaba una huelga.73 La falta de
estudios similares presenta un alto riesgo de distorsión porque la cantidad de huelgas
Miranda, “Compatibilidad o incompatibilidad del principio de mérito y la negociación colectiva: El caso
de las corporaciones públicas y otras agencias, en particular el Banco de la Vivienda,” 1981; Miguel A.
Díaz Vázquez, “Perspectiva sobre la sindicalización y la negociación colectiva del empleado público en
Puerto Rico,” 1978; Isabel E. Arocho Oramas, “Opinión de los trabajadores sociales de Puerto Rico hacia
la sindicalización de los empleados públicos,” 1974; Agnes Bermúdez Gómez, “Análisis de las opiniones
de los profesores del Colegio de Administración Comercial sobre la sindicalización de los empleados
públicos,” 1974; Marianela Cerezo Figueroa, “Actitudes de los empleados del Departamento de Asuntos
del Consumidor hacia la negociación colectiva como medio de mejorar sus condiciones de trabajo,” 1974;
Nydia M. Cruz de Fournier, “Actitudes de las secretarias del gobierno de Puerto Rico hacia la
sindicalización: el caso de las oficinas centrales del Departamento de Salud,” 1975; Lilliam I. Gierbolini,
“La opinión de los empleados públicos en la negociación colectiva,” 1978; Delia A. Rivera Mercado,
“Las opiniones de los maestros de las escuelas públicas de Barranquitas sobre la negociación colectiva y
la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 1975. 70 Véanse las siguientes tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de
Río Piedras, Universidad de Puerto Rico: Norman L. De la Rosa Díaz, “Apuntes sobre el desarrollo del
movimiento obrero y análisis del anteproyecto de las relaciones del trabajo en el servicio público,” 1975;
Ada I. Arrufat Vera, “La sindicalización de los empleados públicos: Análisis de los proyectos presentados
a partir de 1970-1982,” 1983; Nuri Sellés de Echevarría, “Análisis de los issues más relevantes en el
proyecto de la Cámara 2 de negociación colectiva de los empleados públicos del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico y la Ley de negociación colectiva del público de Hawai,” 1974. 71 Véanse las siguientes tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de
Río Piedras, Universidad de Puerto Rico: María V. Adorno Dávila, “Las huelgas en el sector público,”
1977; Diana T. Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 1976. 72 Véanse las siguientes tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de
Río Piedras, Universidad de Puerto Rico: Rafael D. Valentín Albino, “La negociación colectiva en el
servicio público: Caso de la Universidad de Puerto Rico,” 1974. 73 Federico Quiñones, Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones) (Río Piedras: Editorial
Edil, 1977), 53.
29
protagonizadas por trabajadores de la rama ejecutivas fue mucho menor que en las otras
áreas del gobierno, mientras se celebraron algunas negociaciones informales. Incluso
Quiñones derivó su relato de una experiencia huelgaria.
Varias Comisiones Asesoras del Gobernador produjeron estudios sobre la
historia de las actividades colectivas de los trabajadores gubernamentales y sometieron
recomendaciones en 1975, 1978 y 1982. Estos estudios intentaron identificar la forma
en que el sistema de personal podría recuperar la uniformidad que la negociación
colectiva, con ley habilitadora o sin ella, le había restado hasta el momento. Las
Comisiones concluyeron que la disparidad de ingresos entre los trabajadores
gubernamentales desmoralizaba y reducía la productividad. Estos estudios recogieron
evidencia muy útil para estudiar los discursos que se manejaban al momento y su
relación con las normas que regían las relaciones laborales. Sin embargo, sólo
estudiaron las negociaciones “informales” de los bomberos, policías y el Departamento
de Instrucción Pública.74 En las demás instancias, sólo estudiaron sus consecuencias
legales.75 Para efectos de esta tesis sobresale una encuesta de opinión tomada entre los
trabajadores gubernamentales para la primera de estas comisiones en 1973. La misma
permite visualizar elementos de los discursos de los trabajadores, pero no contempló la
posibilidad de una negociación colectiva sin ley habilitadora.
Otra literatura relacionada examina aspectos relevantes del problema planteado
en esta tesis. Cotto Morales76 argumenta que el crecimiento en los gastos
gubernamentales y en el tamaño del gobierno entre 1969 y 1974, así como la crisis
fiscal y la inflación, motivaron la militancia sindical entre 1970 y 1975. Aunque
74 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción Pública de Puerto Rico y la negociación informal,”
1974; y Sheila Borges, “El Servicio de Bomberos y la negociación informal,” 1974. 75 El autor del informe sobre las huelgas, indicó que no tuvo intención de estudiar dichas negociaciones.
Entrevista a Carlos Roca Rosselli, autor de uno de los informes sometidos por la Comisión, 12 de marzo
de 2010. 76 Liliana Cotto Morales, “Trends in the Puerto Rican Labor Movement: State Employees’ Organization
and Strike Militance in the First Luster of the Seventies,” Homines 13 núm. 1 (1989):174-193.
30
examina un ángulo necesario, sólo considera factores externos al proceso de trabajo.
Intenta explicar la actividad sindical en el gobierno a partir de las contradicciones y las
crisis estructurales en las relaciones económicas, aunque reconoce que las relaciones
político-jurídicas e ideológico-culturales incidieron en el proceso. Además, no
distingue entre los trabajadores municipales, temporeros y permanentes de las agencias
de la rama ejecutiva. Tampoco consideró el papel de los partidos políticos en este
proceso.
En este sentido, Cotto Morales contrasta directamente con Juan Ángel Silén,
quien prefirió definir la actividad obrera como reflejo de la lucha política y no prestó
atención a la crisis económica de la época. Silén, anterior líder de la Federación de
Universitarios Pro Independencia y luego líder del Movimiento Pro Independencia
(MPI), señaló la importancia de hechos políticos aparentemente ajenos al movimiento
obrero como la manipulación del aumento en la criminalidad para sembrar el pánico en
la década de 1970. Al hacerlo, Silén adelantó el estudio crítico de los eventos que
rodeaban a los trabajadores y reflejó el ánimo de la época de prestar atención a los
reclamos de los trabajadores y no sólo de sus líderes. Sobre éstos, Silén contribuyó la
teoría de que el papel de los líderes sindicales que militaban con el PPD cambiaron de
actitud ante el gobierno cuando el PPD pasó a la oposición, lo cual aceleró el conflicto;
el gobierno del PNP, además, era muy débil pues había ganado por la división del PPD.
Raúl Guadalupe de Jesús hizo un análisis similar, en el cual atribuyó a los
militantes de izquierda el crecimiento de los sindicatos en la década de 1970, citando
extensamente un artículo del autor de esta tesis.77 Sin embargo, no discutió el
crecimiento de la actividad de resistencia laboral en el gobierno.
77 Raúl Guadalupe de Jesús, Sindicalismo y lucha política: apuntes históricos sobre el movimiento obrero
puertorriqueño (San Juan: Editorial Tiempo Nuevo, 2009).
31
Arleen Hernández Díaz, por su parte, asegura que los trabajadores
gubernamentales procuraron la actividad concertada por su disparidad en salarios con
sus contrapartes en las corporaciones públicas y en los Estados Unidos, pero no explica
por qué esta última comparación es relevante.78 Además, ignora la importante actividad
de cabildeo que llevaron a cabo los sindicatos en el periodo cubierto y trata la actividad
concertada como la única manifestación posible de la identidad de los grupos.
En 2008, Román Espada79 demostró que las leyes de negociación colectiva
aprobadas en 1945 y 1998 no perseguían promover la negociación colectiva sino
controlarla. En 1977, Suárez Torres había llegado a la misma conclusión sobre el
proyecto Helfeld. Queda en tela de juicio la premisa constante de que los trabajadores
querían que el gobierno legislara para sancionar sus acciones colectivas y reivindicar
sus aspiraciones “legalmente.”
Otro aspecto fundamental de la literatura es la interacción entre las actividades
colectivas de los trabajadores gubernamentales y los intereses de la población para la
cual trabajan. Leo Troy, el más citado de los escritores estadounidenses sobre el tema,
argumenta que los sindicatos de los trabajadores gubernamentales son cualitativamente
distintos, entre otras razones, porque buscan desviar los recursos destinados a la obra de
gobierno.80 Johnson, al contrario, concluyó que la actividad política de estos sindicatos
no ha debilitado otros grupos poblacionales, sino que ha fortalecido al estado y ha
generado nuevas políticas públicas:81 por ejemplo, la alianza de estos trabajadores con
78 Arleen Hernández Díaz, Labor-Management Relations in Puerto Rico during the Twentieth Century
(Gainesville, Florida: University Press of Florida, 2005). 79 Carlos Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto
Rico” (Tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras,
Universidad de Puerto Rico, 2007). 80 Leo Troy, The New Unionism in the New Society: Public Sector Unions in the Redistributive States
(University Publishing Association, 1994). 81 Paul Johnston, Success While Others Fail: Social Movement Unionism and the Public Workplace
(Ithaca, Nueva York: ILR Press, 1994), 9. También véase Robert Hebdon, “The Politics of Collective
Bargaining,” en Encyclopedia of Public Administration and Public Policy 1 núm. 1 (2003): 213.
32
los movimientos contra el discrimen ha fortalecido a las mujeres y a las minorías
étnicas.
Bent y Reeves señalan que como otros trabajadores profesionales o
intelectuales,82 los trabajadores gubernamentales se afiliaron a organizaciones laborales
lentamente y para recuperar la integridad y dignidad que entendían correspondía a sus
destrezas. 83 Añaden que la identidad sindical sustituye en este proceso a la profesional,
pero los trabajadores tendían a compartir las opiniones laborales, estuvieran afiliados al
sindicato o no. Los gobiernos se resistieron a la sindicación porque era contrario al
discurso individualista que representaba el sistema de mérito. Sin embargo, los
trabajadores gubernamentales han actuado políticamente y acumulado suficiente poder
político para lograr que se le reconociera el derecho a negociar con los gobiernos locales
y estatales. Richard Freeman y Casey Ichniowski indican que los sindicatos en el
gobierno necesitan las leyes habilitadoras más que los sindicatos en las empresas con
fines de lucro.84
Como consecuencia de la naturaleza distinta del trabajo, la Asociación Nacional
de Educación de los Estados Unidos (NEA) trazó una distinción entre las negociaciones
82 La Ley federal estadounidense de Relaciones del Trabajo (NLRA, por sus siglas en inglés), define el
vocablo “profesional” como sigue:
12) The term "professional employee" means--
(a) any employee engaged in work (i) predominantly intellectual and varied in character as opposed to
routine mental, manual, mechanical, or physical work; (ii) involving the consistent exercise of discretion
and judgment in its performance; (iii) of such a character that the output produced or the result
accomplished cannot be standardized in relation to a given period of time; (iv) requiring knowledge of an
advanced type in a field of science or learning customarily acquired by a prolonged course of specialized
intellectual instruction and study in an institution of higher learning or a hospital, as distinguished from a
general academic education or from an apprenticeship or from training in the performance of routine
mental, manual, or physical processes; or
(b) any employee, who (i) has completed the courses of specialized intellectual instruction and study
described in clause (iv) of paragraph (a), and (ii) is performing related work under the supervision of a
professional person to qualify himself to become a professional employee as defined in paragraph (a).
83 Alan E. Bent y T. Zane Reeves, Collective Bargaining in the Public Sector: Labor-Management
Relations and Public Policy (Menlo Park., California: The Benjamin/Cummings Publishing Company,
1978). 84 Richard B. Freeman y Casey Ichniowski, “Introduction: The Public Sector Look of American
Unionism” en ed. Richard B. Freeman y Casey Ichniowski, When Public Sector Workers Unionize,
(Chicago: The University of Chicago Press, 1988).
33
que llevaban a cabo y la negociación colectiva. T.M. Stinnett, Secretario Ejecutivo
Adjunto para desarrollo Profesional y Bienestar de la NEA, definió el tipo de
negociaciones que llevaban a cabo los maestros en la década de 1960, como un abordaje
cooperativo en el desarrollo de políticas. “No atiende exclusivamente los salarios y el
bienestar como muchos han inferido: tiene que ver con toda la gama de políticas de
personal y el clima de trabajo.”85 Stinnet rechazó que buscaran definir las políticas
administrativas, pero no aceptaba los límites de la negociación laboral que se daba fuera
del gobierno.
En América Latina, la literatura plantea el problema en términos del carácter
legal de la relación de trabajo gubernamental, de manera similar a las dos comisiones
puertorriqueñas mencionadas. Los dos escritos hallados no estudian el problema de las
relaciones laborales ni los discursos de los trabajadores.86 Mario A. Blanco Vado
contribuye un análisis teórico de la negociación colectiva llevada a cabo sin ley
habilitadora. La definió como “una negociación colectiva directa, no siempre
reglamentada, que en ocasiones es disfrazada o bien disminuida . . . al margen de los
procedimientos e instrumentos establecidos en la Legislación Laboral ordinaria, e
incluso como alternativa a la imposibilidad de recurrir a los mismos en el Sector
Público.”87 Además, se produce “sobre la base únicamente de la fuerza sindical.”88
Señala que se hace difícil hallar evidencia de las mismas debido a su informalidad y que
hay una correspondencia directa entre la negociación colectiva y el desarrollo o
permanencia de la actividad sindical. La investigación para esta tesis halló, similar a
85 T.M. Stinnett, “Professional Negotiation, Collective Bargaining, Sanctions, and Strikes,” NASSP
Bulletin 48 (1964): 93 86 Óscar Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la
concepción estatutaria a la concepción laboralista,” en Antonio Ojeda Avilés, La negociación colectiva en
América Latina (Editorial Trotta, 1993); Mario A. Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la
administración pública costarricense,” Debate Laboral: Revista Americana e Italiana de Derecho del
Trabajo 6 (1990). 87 Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,” 218-219. 88 Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,” 234.
34
Blanco Vado, que los acuerdos entre los sindicatos y las agencias descansaban sobre la
fuerza de los sindicatos y no se hallaban en las bibliotecas, debido a que se incorporaban
a los reglamentos y procedimientos de las agencia mediante órdenes administrativas; en
algunos casos no se plasmaban por escrito sino verbalmente. Además, el Departamento
del Trabajo no mantuvo registros estadísticos de las organizaciones,89 limitándose a
recibir los documentos que éstas le enviaban. La Oficina del Contralor y el Secretario
de Justicia llamaron la atención a la existencia de la negociación sin ley habilitadora.
La nueva historiografía laboral
Los historiadores sociales estaban dispuestos a admitir que sus estudios
microcósmicos de comunidades ignoraban a menudo las estructuras subyacentes, los
eventos decisivos y las comparaciones significativas, por lo que no podía presentar una
nueva síntesis en la mayoría de las áreas de estudio. La nueva historiografía laboral que
E. P. Thompson inspiró con la publicación en 1963 de The Making of the English
Working Class buscaba trascender esta historia institucional y examinar a los
trabajadores mismos. Los historiadores procuraron realizar una nueva síntesis y un
estudio de las políticas laboral, gerencial y estatal. Algunos de ellos enfocaron la
política y el estado.90
El trabajo de Thompson enfoca la cultura popular y de la clase obrera. Al
principio sustituyó la premisa de la construcción económica de la clase por una visión
de la clase como un artefacto cultural. Además, éste estudió la historia de la familia y
las mujeres, la violencia colectiva, el control obrero y la cultura y deportes de la clase
trabajadora. El trabajo de Thompson contribuyó a cimentar la visión posmodernista
89 Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, Las organizaciones bona fide de empleados en
el gobierno de Puerto Rico, octubre de 1978, 29. 90 Moss, B.H. Moss,.1993. “Republican Socialism and the Making of the Working Class in Britain,
France, and the United States: A critique of Thompsonian Culturalism,” Comparative Studies in Society
and History 35, Núm. 2 (1993): 391.2, 290-413.
35
emergente de que la historia era experiencia, significado cultural y discurso, en lugar de
como una disciplina que la causalidad, la estructura y el proceso. Los seguidores de
Thompson en Estados Unidos, Francia e Inglaterra describieron cómo la sociedad vio
una división cultural y cómo la clase media manipuló a los trabajadores mediante sus
partidos políticos.
Al principio del debate de la “síntesis” en la historia laboral en la década de
1960, la crítica radical era que la disciplina había enfocado demasiado las dimensiones
organizativas del movimiento sindical. Los proponentes de la síntesis proponían
cambiar el enfoque hacia los trabajadores, que E.P. Thompson llamaba sus
“experiencias compartidas.” Para 1978, esta escuela se había convertido, según David
Brody, en una productora de estudios sobre etnia, género, raza, comunidad y proceso
laboral.91 Jerry Lee Lembcke argumentó que el proyecto de sintetizar ha flaqueado y
que los debates reales tratan sobre la conceptualización de la “clase” y la forma que
entendemos la relación entre poder y clase, temas comunes en la literatura sociológica.92
En aras de contribuir a un entendimiento de las relaciones laborales, es preciso
ahondar en las explicaciones que han brindado otras disciplinas sobre los conceptos
explicados hasta ahora. En la sección siguiente, se discutirán las teorías más
importantes y su relevancia.
El subsistema de relaciones laborales
Las relaciones de trabajo son el conjunto de relaciones humanas que se
entrelazan dentro de una empresa en el proceso de producir bienes o servicios. Müller-
entsch indica que constituyen un subsistema social que opera bajo un lenguaje propio
91 David Brody, “The Old Labor History and the New: In Search of an American Working Class,” Labor
History 20 (1979): 111. 92 Jerry Lee Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” Science and
Society 59, Núm. 2 (1995): 137.
36
que lo distingue, cuyo medio de comunicación es la negociación. 93 Los factores que se
desempeñan fuera del taller de trabajo influyen sobre ella, desde su propia perspectiva
de subsistema. El subsistema político usa el lenguaje de la proscripción de la conducta,
y su medio de comunicación es la legislación: y el subsistema legal usa el lenguaje del
castigo, y su medio de comunicación es la adjudicación.94
El subsistema de relaciones laborales forma parte del sistema económico,95 un
componente clave de una red abarcadora de relaciones e instituciones sociales, que han
sido estudiados ampliamente. Un estudio patrocinado por el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo sugirió el
siguiente diagrama para representar las relaciones entre los actores dentro del
subsistema de relaciones laborales gubernamental:
Fuente: José A. Bonifacio y Graciela Favilene, Análisis comparado de las relaciones laborales en la
administración pública latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú (Caracas: Banco
Interamericano de Desarrollo y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2002),
14.
93 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 5. 94 Niklas Luhmann, Social Systems (Stanford, California: Stanford University Press, 1995), 375. 95 Bruce E. Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 65.
Bienes y servicios públicos
Ciudadanos
Sistemas de arbitraje y control
Sistema judicial
37
Este diagrama representa la separación “entre las competencias políticas y las
administrativas. A nivel político, se definen las reglas y prioridades, las normas de
calidad y la distribución de recursos, mientras que incumbe a la gestión administrativa
aplicar los objetivos políticos.”96 Los políticos ostentan la autoridad del estado y los
administradores (“directivos,” en el lenguaje de la gráfica) la canalizan. Estos últimos
se dividen en los directivos “sustantivos” que implementan la política pública, y los
directivos “reguladores” que habilitan las relaciones laborales.
La coordinación interna en las organizaciones depende del ejercicio de
autoridad.97 Los mercados de trabajo, por otro lado, se caracterizan por lo siguiente: (a)
existe una relación de empleo; (b) ésta relación es contractual; (c) la capacidad de
negociación de ambas partes tiene límites; (d) la relación es de tipo adversativo y las
partes buscan transferir recursos de una a la otra; (e) no todas las condiciones pueden
ser anticipadas y puestas por escrito, por lo que debe ajustarse y negociarse
constantemente; y que (f) las organizaciones pueden influenciar el mercado de trabajo,
así como el mercado de productos y servicios influye sobre las organizaciones.98
Además, influyen las fuerzas sociales de la cultura, la clase, la ética, la ideología
y la historia.99 La cultura es la influencia social sobre el comportamiento a través de las
normas sociales, los ideales compartidos y las costumbres generalmente aceptadas.
También, incluye las normas de comportamiento social en las relaciones laborales,
como expectativas de producción y puntualidad, formas de competencia y aceptación de
la autoridad. Las clases son estratos sociales amplios y relativamente bien identificados
que se definen por la posición de un individuo en la jerarquía económica y social. Éstas
96 José A. Bonifacio y Graciela Favilene, “Análisis comparado de las relaciones laborales en la
administración pública latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú,” Banco Interamericano
de Desarrollo y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2002, 13. 97 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 52. 98 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 56. 99 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System, 57.
38
separan patronos de trabajadores y a los grupos sociales u ocupacionales dentro del
taller en grupos distintos con intereses y puntos de vista divergentes o incluso
encontrados.
Los trabajadores gubernamentales intentaron negociar con todos los
componentes de este subsistema según la situación lo dictaba. Los Agentes de Rentas
Internas, en específico, negociaban las formas de representar efectivamente la autoridad
del estado. ¿Cómo explica la literatura estos subsistemas?
En 1928, Feldman enfocó las relaciones industriales en cinco temas principales:
(a) los factores del comportamiento humano con referencia especial a la industria, (b) el
trabajador en relación con su trabajo, (c) el trabajador en relación con su compañero de
trabajo, (d) el trabajador en relación con su patrono y (e) el trabajador en relación con el
público. Además, Feldman asumió un abordaje multidisciplinario.100 John Dunlop
identificó en 1958 tres componentes elementales de los sistemas de relaciones
industriales: los actores (es decir los gerentes, trabajadores y sus representantes
respectivos), los contextos ambientales (como las tecnologías, los mercados y la
distribución de poder) y una ideología que da cohesión al sistema.101 Las ideologías
compartidas fortalecen un sistema, mientras un conflicto ideológico lo puede llevar al
fracaso. Éste define, por último, la historia como una construcción incremental sobre
las bases que preceden al momento en que se actúa. Para propósitos de esta tesis, los
discursos se consideran el elemento básico de la construcción de ideologías.
Desde la década de 1960, según Marchington, los sucesos en las empresas
llevaron a abandonar el enfoque tradicional sobre las instituciones de negociación
colectiva y Surgió la tendencia académica a enfocar el tema de abajo hacia arriba,
100 Kaufman, “Employment Relations and the Employment Relations System,” 44-45. 101 Walther Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 2.
39
dentro de la planta.102 En consecuencia, se privilegiaron los significados y valores
asociados a la acción dentro del taller de trabajo. Cualquiera que sea la industria o el
sindicato, se consideró que el taller de trabajo jugaba un papel importante en crear y
mantener las reglas que emanan del centro de trabajo.
Los análisis teóricos intentan explicar por qué surgen estas instituciones y toman
formas y funciones particulares. La teoría del proceso del trabajo, tendencia
sobresaliente durante las décadas de 1970 y 1980, ofrece una explicación al impacto de
la negociación colectiva sobre el balance de poder. Harry Braverman,103 Catherine
Stone y Jeremy Brecher, quienes fundaron la teoría, abandonaron las premisas
neoclásicas de que la sociedad democrática potenciaba la soberanía individual. Del
mismo modo que los historiadores comenzaron a ver la historia laboral como un
fenómeno interno de la clase trabajadora, la escuela del proceso del trabajo enfocó
progresivamente las necesidades del capital y sus gerentes.104 Esta teoría también
estudió la discontinuidad en las relaciones laborales y concluyó que la proletarización
(reducción en la autonomía y control sobre el trabajo) podía erosionar la capacidad de la
clase trabajadora, tanto en las fábricas como en las oficinas.105
La insubordinación de los trabajadores, que fue descrita por la literatura sobre
los trabajadores gubernamentales puertorriqueños esbozada al principio de este capítulo,
se trata en estos estudios como un conjunto de prácticas por las cuales los trabajadores
intentan recuperar un grado de autonomía, en lugar de como una reacción negativa al
102 Mick Marchington, “Shop-floor Control and Industrial Relations,” 133-153. 103 Ver Harry Braverman, Labor and monopoly capital: The degradation of work in the twentieth
century. (1974). New York: Monthly Review Press. 104 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” 137. 105 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 8.
40
poder.106 De este modo, la investigación comienza a presentar una perspectiva más
amplia.107
Estos estudios han descrito un “nuevo centro de trabajo,” el cual se caracteriza
por el incumplimiento de los acuerdos tácitos sobre los que se constituyó la relación
laboral, así como por la constitución de intereses divergentes. Esto ha reducido el
compromiso que tienen los trabajadores con el patrono y ha producido un cumplimiento
calculado de sus obligaciones contractuales.108 Para explicarlo, se ha desarrollado un
relato posmarxista de intereses en conflicto y consentimiento manufacturado que
distingue entre empleadores y trabajadores como actores tanto en el taller como en la
sociedad, lo que ha ayudado a refutar los argumentos de que el colectivismo ha
terminado. Por ejemplo, aborda el poder sindical como un indicio de la habilidad de los
trabajadores de movilizar recursos colectivos en la búsqueda de un grado aceptable de
control y autonomía en el trabajo. Al hacerlo, desarticula lo que Danford ha indicado es
una “falsa dualidad entre las relaciones industriales y el proceso de trabajo.” 109 Los
intereses e identidades no se oponen sino que se forman recíproca y discursivamente.
Otras escuelas también contribuyen a esta tesis. La teoría de la acción estudia el
entrejuego de actores que operan estratégicamente, particularmente los procesos
políticos que ocurren dentro de las organizaciones a causa de los vacíos en las
relaciones de empleo y los juegos de poder entre los actores en una empresa.110 La
variante “micropolítica” de esta teoría argumenta que las instituciones resultan de la
106 Paul Thompsom y Kirsty Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” en
ed. Bruce E. Kaufman, Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship (Champaign,
Illinois: Industrial Relations Research Association, 2004), 133-162. 107 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 152. 108 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 155. 109 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation.” 110 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 19-20.
41
suma de los juegos de poder entre actores con grados distintos de poder y con
estrategias conflictivas.111
El origen de las instituciones laborales puede ser unilateral, mediante la práctica
o un acto consciente, bilateral, normativo o una combinación de éstos.112 Los sistemas
de relaciones industriales han desarrollado nuevos mecanismos para gobernar las
relaciones laborales conflictivas. Los grupos antagónicos han actuado a través de
organizaciones para adelantar los intereses de sus integrantes. Los procesos bilaterales
como la negociación predominaron sobre las estrategias unilaterales. El estado, además,
ayudó a crear sistemas institucionales con instrumentos específicos para mediar y
resolver conflictos.113 Las instituciones y los entornos en los cuales actúan son el
resultado de los procesos de aprendizaje interactivo de los actores, quienes negocian
acuerdos que delimita tanto las opciones que tendrán en el futuro como el desarrollo de
las instituciones.
La escuela de la “política laboral” es relevante al análisis de los sindicatos de
trabajadores gubernamentales y el surgimiento de una dicotomía entre el gobierno
central y agencias gubernamentales con cierta autonomía decisoria. La misma subraya
la dimensión política del proceso productivo, definida como la constitución,
reproducción y transformación de las relaciones sociales.114 No limita su análisis a los
confines de la empresa, sino que incluye a las asociaciones y al estado como actores.
De este modo, la “política laboral” es la política del estado, de las instituciones
paraestatales y de las empresas.
La literatura resumida, particularmente Galvin, subraya la desmoralización de
los trabajadores por la percepción de desigualdades entre los trabajadores
111 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 20. 112 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 30. 113 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 31. 114 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 20-21, citando a Naschold.
42
gubernamentales como motivador del descontento. La economía política de las
relaciones industriales estudia los sistemas de relaciones laborales como procesos de
control, no de reglamentación. Según sus proponentes, entre ellos Galvin, la percepción
de injusticia moviliza los intereses e identidad colectiva de los trabajadores. Los
procesos de control incluyen los de reglamentación, pero no están limitados a éstos.
La literatura reseñada en la introducción también subraya un cambio en las
instituciones gubernamentales y sindicales que acompañó el surgimiento del conflicto
laboral en el gobierno de Puerto Rico. Las teorías de evolución institucional relacionan
el surgimiento y cambios de las instituciones de relaciones laborales con los cambios
que ocurren en la sociedad. Para Karl Korsch, por ejemplo, la democracia laboral se ha
desarrollado mediante un estado de “constitucionalismo” laboral a través de las luchas
del movimiento sindical, las restricciones legales y los nuevos derechos. Por su parte,
Marshall explicó la emergencia de una esfera autónoma de derechos “ciudadanos”
laborales como resultado de una evolución característica de las sociedades industriales.
Estos cambios potencian la participación de los trabajadores en los centros de trabajo,
adoptando un modelo más parecido a la democracia en su quehacer diario.
Esta investigación utiliza las tres capas analíticas sugeridas por Müller-entsch.115
La primera de éstas, el análisis histórico-constitucional de los actores y las instituciones,
la constituyen la narración de la formación de la clase de Agentes de Rentas Internas, de
los sindicatos de trabajadores gubernamentales y de las agencias gubernamentales que
supervisaban el trabajo de ambos grupos. La segunda capa es el análisis del concepto
de foro, discutirá cómo estos actores e instituciones interactuaron para formular
discursos, símbolos y significados. La tercera capa, el concepto de la negociación,
115 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 27-28.
43
discutirá la forma en que los actores conjugaron estos discursos para satisfacer sus
respectivas reivindicaciones.
Las bases teóricas de este análisis son los siguientes:
a. los actores producen, reproducen y modifican los contextos
institucionales y organizacionales en los que actúan;
b. los recursos dan poder a los actores porque otros actores tienen interés en
ellos, y los actores actúan y aprenden estratégicamente;
c. un análisis del poder es necesario para dar cuenta de cómo los actores
construyen las instituciones;
d. el cambio institucional ocurre en las coyunturas críticas que interrumpen
y reconfiguran las relaciones de poder; y
e. los sistemas de relaciones industriales tienden a desarrollar formas
nuevas de controlar intereses por los procesos interactivos de aprendizaje
de los actores.116
Esta investigación favorece la visión de la escuela del neoinstitucionalismo
sociológico, que en lugar de ver las instituciones como estructuras intermediarias
neutrales o agentes colectivos totalmente autónomos, las considera como reguladores
fluctuantes de acceso a los procesos políticos, sociales y culturales.117 La tesis parte de
la premisa de que los grupos sociales pueden influir sobre la habilidad de las
instituciones para reglamentar el poder social. Este poder tiene gran impacto sobre las
relaciones laborales, cuyas investigaciones han demostrado la importancia de las
instituciones controladas por los trabajadores en una amplia gama de resultados
socioeconómicos. El Profesor Francisco Longo Martinez, redactor y ponente de la
Carta Iberoamericana de la Función Pública, ha señalado en 2011 que la contribución
116 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 28-29. 117 Philippe Couton, “A Labor of Laws: Courts and the Mobilization of French Workers,” Politics and
Society 32, Núm. 3 (2004): 327-365.
44
teórica más importante de los tiempos recientes, pues permite “considerar las normas
formales e informales como los elementos explicativos y predictivos principales de la
acción colectiva.”118
La tensión central que esta disertación estudia giró en torno a la búsqueda de
negociación de las condiciones de trabajo. En el periodo estudiado, el gobierno se
dedicó a evitar la reducción en su capacidad de actuar unilateralmente argumentando
que no tenía autoridad para limitar su propio campo de acción, pues el mismo había sido
delegado por el “pueblo.” En el discurso del gobierno, éstos significan los electores y
especialmente los no pertenecientes a la burguesía. Esta clasificación buscaba legitimar
al Estado como expresión última de la voluntad de los habitantes de la isla en busca del
progreso económico, por lo que la participación de los trabajadores debía limitarse a
asuntos que el gobierno pudiera considerar sin ceder su espacio político. Las leyes
cumplían el propósito de proteger esta soberanía, símbolo de la legitimidad del Estado y
de su control sobre los trabajadores gubernamentales. Los discursos jugaron un papel
importante en este proceso, por lo cual es pertinente analizarlos a través de la evidencia.
El análisis discursivo
Gregory Saltzman indica que por lo general, los diferentes Estados federados
reconocieran la negociación colectiva en el gobierno poco después de que ocurrieran
cambios políticos drásticos.119 Los trabajadores que atraviesan cambios drásticos en sus
condiciones de trabajo se aferran a símbolos – también llamados “marcos” o “anclas
discursivas” – que representan un prestigio dentro del centro de trabajo. Estos símbolos
pueden ser identitarios, culturales o estructurales y constituyen la médula de sus
118 Francisco Longo Martínez, “Public Governance for Results: A Conceptual and Operational
Framework,” ponencia presentada ante la Décima Reunión del Comité de Expertos sobre Administración
Pública de las Naciones Unidas, 4 de abril de 2011,
<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan045250.pdf> 119 Gregory M. Saltzman, “Public Sector Bargaining Laws Really Matter” en ed. Freeman e Ichniowski,
41-79.
45
discursos profesionales. Las transiciones en los procesos laborales tienen éxito si los
trabajadores pueden encontrarle un sentido, el cual produce palabras y frases que usan
en el taller de trabajo y cuyos significados emergen en los discursos. Este proceso
envuelve “enmarcar los problemas, resolver las sorpresas, construir significados,
interactuar en busca de comprensión mutua y construir patrones.”120 Para comprender
el proceso que se da entre los sujetos, se debe explorar a fondo el contexto y la
actividad. Bean y Eisenberg entienden que el análisis discursivo puede ayudar a
desarrollar una teoría sobre estos cambios, basada en la comunicación y el cambio
organizacional.
La mayoría de la literatura histórica sobre los discursos sigue o critica las
propuestas de Michel Foucault. Éste entendía que el lenguaje juega un papel
protagónico en la construcción de la realidad, pues en él se definen y discuten las
formas de organización social y sus consecuencias sociales y políticas; también permite
a las personas construir el sentido de sí mismos. La discontinuidad y la contradicción
son centrales en la constitución de lo que llamó “subjetividades,” y teorizó que la
identidad es un fenómeno inestable, contingente con las prácticas sociales. Esto
contradijo el concepto humanista de identidad, que supone que el individuo es una
entidad unitaria, coherente y racional.121 Thompson y Newsome122 describen cómo a
base de conceptos foucauldianos de poder e identidad, los posmodernistas de la década
de 1990 buscaban entender cómo los individuos se constituyen mediante los discursos y
disciplinas de la corporación contemporánea, y a la vez están subyugados a ellos. Los
individuos se comprometen con el sistema mediante los procesos de seducción por los
valores corporativos, la vigilancia y la autodisciplina.
120 Bean y Eisenberg, 211. 121 Nicole Moulding, “Constructing the Self in Mental Health Practice: Identity, individualism and the
feminization of deficiency,” Feminist Review Núm. 73 (2003): 57. 122 Thompsom y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 133-162.
46
Lacombe argumenta contra una lectura esencialista del poder, el cual Foucault
define como “el nombre que se atribuye a una situación estratégica compleja en una
sociedad particular.”123 La resistencia está en el centro del poder, pues el que la
presenta es parte inescapable del poder. No existen discursos del poder y de la
resistencia que sean distintos, sino que “son elementos tácticos o bloques que operan en
el campo de las relaciones de fuerza.” El poder es una relación entre individuos y no
tiene que ver con el intercambio, producción y comunicación, aunque se combina con
éstos. Algunas personas pueden influir sobre la conducta de otros, pero nunca
completamente o por coerción. Las prácticas culturales tienen como objeto los
símbolos y formas culturales que subyacen las líneas de solidaridad y fragmentación
entre los grupos. El propósito de estas prácticas es transformar o reproducir estas
herramientas discursivas.124
Ernesto Laclau y Chantal Mouffe abogaron por utilizar el concepto el discurso
en el contexto de la historia latinoamericana en 1985, descartando la distinción marxista
entre base y superestructura. Argumentaron que no existe un discurso o categoría única
que permita ver la realidad “sin mediaciones.”125 Según estos autores, el hecho de que
todo lo perceptible forme parte de un discurso no quiere decir que haya una dicotomía
entre realidad y pensamiento: los hechos pueden ser objetivos, pero su percepción
siempre depende de la estructura discursiva que los interpreta.126 Los elementos
lingüísticos y no lingüísticos constituyen un sistema estructurado de posiciones, o sea
un discurso. Este esquema expande el campo de la objetividad al abandonar la
dicotomía entre lo discursivo y lo extra discursivo. Sin embargo, adopta el concepto
123 Dany Lacombe, “Reforming Foucault: A Critique of the Social Control Thesis”. The British Journal of
Sociology, Vol. 47, Núm. 2 (junio de 1996): 332-352 124 Samuel Bowles y Herbert Gintis. “The Crisis of Liberal Democratic Capitalism: The Case of the
United States,” Politics & Society 11, 1982, 61. 125 Ernesto Laclau y Chantal Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy: Towards a Radical Democratic
Politics (Nueva York: Verso, 2da ed. 2001), xi. 126 Laclau y Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy,107.
47
gramsciano de hegemonía, que sustituyó la identidad de clase marxista con la identidad
hegemónica constituida por mediaciones no dialécticas sino contingentes, porque da
significado político al proceso eterno de articulación, dispersión y descomposición.127
Algunos autores dudan del valor de este enfoque porque privilegia al individuo
sobre el colectivo y a las identidades sobre los intereses, sin prestar atención a las bases
institucionales de las relaciones de trabajo. Por ejemplo, Marc Steinberg argumentó que
los significados producen a los sujetos y que los discursos compartidos mediante el
lenguaje producen experiencias individuales y colectivas. Steinberg aplaude el giro
lingüístico porque desmitifica la imagen de la clase social como un coro de voces que
opaca las de otros grupos oprimidos y la idea de que los intereses colectivos son
coherentes.128 Sin embargo, critica a algunos de sus seguidores por cosificar el discurso
y proponer una nueva versión de la dualidad marxista de base y superestructura. Los
relatos del análisis discursivo giran en torno a una dinámica estable de formación de
discursos, lo cual ubica a la acción individual en función de “intereses determinados por
alguna posición estructural externa al discurso.”129
Ante los defectos de ambos abordajes, Steinberg propone una alternativa
“provisoria” llamada “dialogismo,” que privilegia las unidades del lenguaje que realizan
acciones en lugar de las unidades gramaticales de un texto.130 Éste adopta además el
razonamiento de que el discurso es acción interesada, no sólo la representación de la
subjetividad: los géneros comunicativos del lenguaje de cada época encarnan el poder
de ciertos actores de sofocar las voces disidentes. Los conflictos entre significados
resultan del choque de estos intereses. La tarea de la historia es “iluminar las formas en
que los grupos luchaban dentro de los géneros discursivos que delimitaban el orden y el
127 Laclau y Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy, xi. 128 Marc W. Steinberg, “Fence Sitting for a Better View: Finding a Middle Ground Between Materialism
and the Linguistic Turn in the Epistemology of History,” Qualitative Inquiry, Vol. 3 (1997): 2926-52. 129 Steinberg, “Fence Sitting for a Better View,” 32. 130 Steinberg, “Fence Sitting for a Better View,” 28.
48
poder, formaban las identidades y limitaban los conceptos de lo posible.”131 De este
modo, ofrece una visión de los discursos mediatizada por la acción y del interés
material, que revela la presencia de elementos extradiscursivos.
El giro lingüístico privilegia la necesidad de escuchar lo que dicen los
trabajadores y entender que las personas se hallan en una serie de relaciones tan
complejas que el lenguaje de clase es uno de muchos reclamos de identidad. Krinsky
explica que los discursos no bastan para formular las identidades, sino que las formas
organizativas ayudan a trazar líneas alrededor de las cuales los grupos se identifican.132
La literatura “neo-institucionalista” argumenta que estas formas organizativas ayudan a
formar y son formadas por las prácticas culturales. De ahí, Krinsky concluye que
debemos mostrar las maneras en que las diversas relaciones logran dar forma a las
cosas, para así ilustrar la demarcación entre las categorías. El autor argumenta que los
reclamos de clase deben ser relocalizados, pero no abandonados. Así, las relaciones de
clase se ubican como base para la formación de discursos.
Iverson y Das Karreman, por su parte, proponen que el estudio se concentre más
en los detalles y las variaciones del discurso general, incluyendo los recursos
extralingüísticos como las conductas y los símbolos, para superar los límites de los
documentos escritos y las entrevistas.133 También sugieren que se considere el contexto
social en los que ocurren los discursos. Esta tesis acoge estos planteamientos, como se
describe a continuación.
Žižek criticaba las posturas de Foucault, indicando que las actividades cotidianas
están demasiado alejadas de las instituciones de poder para considerarse parte integral
131 Steinberg, “Fence Sitting for a Better View,” 44. 132 John Krinsky, “Working Classifications: Identity in Social Movements and Class Formation,”
Contentious Politics Series, Lazarsfeld Center at Columbia University. 1999. 133 Mats Alvesson y Dan Karreman, “Varieties of Discourse: On the Study of Organizations through
Discourse Analysis,” Human Relations, Núm. 53 (2000): 1127.
49
del mismo.134 Según Žižek, Foucault no considera los excedentes del discurso y deja lo
real fuera del análisis. Añade que sólo el elemento abiertamente ideológico del texto es
discursivo y que la ideología tiene un corazón no discursivo de irracionalidad, la cual
sólo se puede comprender mediante el estudio del inconsciente, el deseo y la fantasía.
Además, cuestiona la sustitución de la perspectiva integral por la multitud de
perspectivas o “relatos.”135
Yücesan-Özdemir, por su parte, indica que los escritores discursivistas
sobreestiman la capacidad del lenguaje gerencial para constituir la realidad dentro de un
taller de trabajo.136 Añade que los trabajadores son capaces de generar resistencias
detrás del consentimiento aparente. La manufactura del consentimiento no excluye el
uso de la coerción dentro del discurso, particularmente cuando se toma el contexto en
que se dan las relaciones de trabajo. Cloud añade que esta visión discursivista corre el
riesgo de presentar una perspectiva demasiado optimista del poder de los trabajadores
que no controlan las condiciones materiales de su centro de trabajo, como en el caso de
un cierre patronal de una planta.137 Argumenta que esta realidad no excluye la agencia
de los trabajadores, lo cual no implica que el materialismo niegue la importancia del
proceso de construir significados entre los grupos subalternos o que el discurso sea
relevante a la estrategia sindical. Sin embargo, los cambios realizados mediante la
acción simbólica, dice, son sólo simbólicos y no materiales. En consecuencia, Cloud
estudia los conflictos laborales como económicos y discursivos a la vez. Esta tesis hará
lo propio.
134 Vighi, Fabio y Heiko Feldner. 2007. “Ideology Critique or Discourse Analysis? Žižek against
Foucault” European Journal of Political Theory 6 Núm. 2, 141-159. y Visano, L.A. y Nicholas Adete
Bastine. 2002. 135 Slavoj Žižek, Revolution at the Gates, (Londres: Verso, 2002), 176. 136 Gamze Yücesan-Özdemir, “Hidden forms of resistance among Turkish Workers: Hegemonic
incorporation or building blocks for working class struggle?” Capital and Class, Núm. 81 (2003): 31-59. 137 Dana Cloud, “Fighting Words: Labor and the Limits of Communication at Staley, 1993 to 1996.”
Management Communication Quarterly, Núm. 18 (2005): 509-542.
50
Los discursos en la historiografía laboral
Jacques describe cómo las ciencias de la administración han construido durante
el último siglo el relato de los trabajadores como si se trataran de un elemento integral y
consecuente del desarrollo de la economía. Éste rechaza el estudio “lineal, progresivo,
teleológico y centrado en la verdad” de la historia.138 La “verdad” se ha construido a
través de datos comprobables empíricamente, ignorando su trasfondo, y de instituciones
percibidas como objetivas, por ejemplo el mercado, el ambiente y la evolución de los
sistemas. Jacques señala que Thomas Kuhn describió en 1962 cómo los paradigmas
no surgen de los datos sino que reflejan los valores, creencias y problemas de las
comunidades que los producen.139 Los investigadores y las investigadoras que
privilegian las hipótesis comprobables funcionan a base de datos y que tienden a
confundir con los significados. Sin embargo, muchas historias críticas padecen de las
mismas tendencias señaladas para las tradicionales y de la ilusión de ser
revolucionarias.
Sewell argumenta que las relaciones sociales no son exclusivamente discursivas,
sino que las características discursivas se constituyen a base de las relaciones de poder y
las condiciones de selección en condiciones de escasez.140 Al desconstruir la dicotomía
entre material e ideal, el autor arguye que los historiadores enlazaban la producción con
lo material porque estaba asociada a los sectores bajos de la población, que en el
medioevo se estimaban incapaces de actividad mental o cultural. Sin embargo, estos
historiadores equiparaban lo material con el orden y la razón, en lugar de la villanía que
se le atribuía en el medioevo. Sewell propuso un análisis antimaterialista que
138 Roy Jacques, Manufacturing the Employee: Management Knowledge from the 19th to the 21st
Centuries (Londres: Sage Publications, 1993), 14. 139 Roy Jacques, Manufacturing the Employee: Management Knowledge from the 19th to the 21st
Centuries (Londres: Sage Publications, 1993), 17. 140 William H. Sewell, Jr., “Toward a Post-Materialist Rhetoric for Labor History,” en ed. Lenard R.
Berlanstein, Rethinking Labor History: Essays on Discourse and Class Analysis (Urbana, Illinois:
University of Illinois Press, 1993), 17.
51
sustituyera la oposición entre lo material y lo ideal, a lo que tilda de “estéril.” Esta
teoría dualista parte de la premisa de que las respuestas humanas están formadas
primordialmente por los patrones simbólicos aprendidos que conocemos como las ideas
o la cultura. De este modo, la desconstrucción tiene la capacidad de desmitificar la
historia, pero no es capaz de ofrecer alternativas concretas que explique la totalidad.
Donald Reid explicó que el lenguaje y la interpretación— no la construcción—
de la experiencia son inseparables. El poder se revela en las formas en que las
estructuras lingüísticas definen las relaciones sociales mientras describen, incorporan y
dan significado a la realidad social.141 El estudio de estas estructuras permite visualizar
los contextos en que los trabajadores funcionan de manera más completa. Reid entiende
que este giro no resta validez al análisis de las condiciones materiales, ni impide que los
historiadores denuncien las injusticias. En fin, subrayó el rol del contexto en el análisis
discursivo. El reto a los historiadores laborales es evitar que su identificación con los
trabajadores nuble su juicio, para lo cual el análisis lingüístico puede aportar una visión
crítica de los sujetos.
La cultura y el materialismo se ubican a menudo dentro de la misma
superestructura que el lenguaje. La clase tampoco es reducible a la mera conciencia
porque sus lenguajes y representaciones operan en contextos específicos y reales.
Dyrenfurth discutió en dos escritos similares la utilidad de este análisis para estudiar al
Partido Laborista de Australia, argumentando que la clase, la acción institucional y la
colectiva se pueden entrelazar y comprender mejor sintetizando el discurso con el
materialismo cultural.142 La forma en que los trabajadores y sus familias interpretaron y
constituyeron el orden social ayuda a comprender la formación de una conciencia
colectiva en la narrativa de la formación de una clase trabajadora. Éste aboga por la
141 Donald Reid, “Reflections on Labor History and Language,” en Berlanstein, 39-54. 142 Nick Dyrenfurth, “Rethinking Labor Tradition: Synthesising Discourse and Experience,” Labor
History 90 (2006): 177.
52
revitalización de la clase como herramienta de estudio, siguiendo el sentido de
experiencia esbozado por Thompson.
Las prácticas discursivas operan sobre las instituciones sociales que interactúan
en la historia laboral, aunque sea bajo el manto del silencio. Paul Frymer estudia la
forma en que la política laboral norteamericana del Nuevo Trato y posterior ignoró
completamente el aspecto racial, tanto por el racismo de los legisladores sureños como
por la percepción de los sindicatos de que los estadounidenses descendientes de
africanos les restaban poder de negociación.143 Las instituciones sistemáticamente
separaron el tema racial del laboral a pesar de los intentos repetidos que hicieron las
organizaciones de los afrodescendientes para que la ley les permitiera seleccionar sus
propios representantes sindicales. Esta conducta perpetuó la noción de que los
problemas de los trabajadores debían ser atendidos uniformemente. Además, esto
debilitó la capacidad de crecimiento del movimiento sindical y la falta de comprensión
de las instituciones norteamericanas. El discurso público sobre raza “a menudo tiene
consecuencias grandes y duraderas.”144 Este ejemplo ilustra además el papel de los
discursos en la construcción de unidades apropiadas, que luego se hacen ver como la
única forma lógica de negociar colectivamente.
Isaac, por su parte, distinguió los discursos del “enmarcado,” o la forma que las
organizaciones de movimientos sociales y sus agentes transmiten significados y
orientan la acción.145 Bean y Eisenberg, a su vez, presentaron el enmarcado como el
“ancla” o enlace discursivo con que los sujetos construyen el sentido de los cambios que
143 Paul Frymer, “Race, Labor, and the Twentieth-Century American State,” Politics & Society, Núm. 32
(2004): 475-508. 144 Frymer, “Race, Labor, and the Twentieth-Century American State,” 494. 145 Larry Isaac, “Counterframes and allegories of Evil: Characterizations of Labor bz Gilded Age Elites.”
Work and Occupations, Vol. 35, Núm. 4 (2008): 388-421.
53
experimentan en su vida laboral.146 Isaac encontró que las élites norteamericanas de
fines del siglo XIX, por ejemplo, enmarcaron la actividad colectiva como antagónica al
desarrollo del espíritu individualista norteamericano. Éste indicó, sin embargo, que esta
teoría tiende a excluir procesos discursivos que ocurren fuera de las organizaciones, así
como las producciones y géneros culturales que no se ajustan al esquema propuesto.
Los profesores universitarios Carlos Pabón y Rafael Bernabe protagonizaron la
discusión sobre los discursos en Puerto Rico. Pabón adelanta las posiciones
posestructuralistas y discute varios escritos históricos, subrayando la representación de
la realidad que favorecen los nacionalistas puertorriqueños y la falta de análisis de la
historiografía como literatura.147 Bernabe riposta adoptando las posiciones de Žižek y
argumentando que aunque el giro discursivo es útil, se debe reconocer sus límites: en
particular, critica la contradicción que incurre Pabón al subrayar que los escritos que
analiza representan un punto de vista subjetivo y no una realidad “objetiva,” a la vez
que esgrime hechos presuntamente “objetivos” en sus argumentos, disfrazándolos de
preguntas.148
Carmen Luisa González, la única autora de tendencia discursivista en Puerto
Rico en revisar la historia laboral, propone reconocer que el relato histórico produce un
“discurso con una estructura de significados que actúa sobre cualquiera que entra en
contacto con ella.”149 Además, la autora propone que los historiadores reconozcan que
no existe una continuidad necesaria entre el pasado y el presente, sino que los sujetos se
constituyen mediante significados y no a través de elementos exógenos. Al hacerlo, ha
contribuido a zanjar algunas lagunas de las explicaciones de la nueva historia, como
146 C.J. Bean y E. Eisenberg, "Employee sensemaking in the transition to nomadic work," Journal of
Organizational Change Management 19 Núm. 2 (2006): 211. 147 Carlos Pabón, Nación postmortem: ensayos sobre los tiempos de insoportable ambigüedad (San Juan:
Ediciones Callejón, 2003). 148 Rafael Bernabe, Manual para organizar velorios (Notas sobre la muerte de la nación) (San Juan:
Ediciones Huracán, 2003). 149 Carmen L. González, “Otra posible mirada: una lectura crítica de la ‘nueva historia’ puertorriqueña,” en
Carlos Pabón (ed.), El pasado ya no es lo que era. Ediciones Vértigo, San Juan, 2005, 188.
54
adscribir las acciones de los sindicatos a los trabajadores como grupo; reducir la acción
política a la participación obrera en los partidos políticos; privilegiar las relaciones con
los grupos dominantes de los Estados Unidos sobre las relaciones entre los grupos en la
isla; y no asumir la historicidad de su propio relato.
Al indicar que el análisis discursivo o “arqueológico” reconoce que la historia
no se constituye sólo de discursos, evita que los historiadores ignoren totalmente a las
instituciones que antes protagonizaban los relatos, lo que ha provocado muchas críticas
al análisis discursivo. Según este análisis, el poder no se posee sino que es una
estrategia que resulta de la conjunción de las posiciones estratégicas del sujeto. En
particular, González adopta el concepto de hegemonía y critica a Quintero el haberlo
utilizado para analizar al colonialismo español pero no al colonialismo norteamericano.
En el proceso, González contribuye una visión hegemonista de la historia que no niega
de raíz su base material, sino que brinda relieve a sus manifestaciones discursivas.
Guerra añade que el estudio de los relatos y canciones populares, ignorado por la
mayoría de los autores, ayuda a revelar más sobre la forma de pensar de los sujetos.
Esta tesis favorece una visión de los discursos mediatizada por el contexto de
manera que mientras los sujetos actúan de acuerdo a su interpretación del entorno, las
instituciones que influyen sobre sus relaciones laborales serán incorporadas al relato
como actores autónomos. Se intentarán reconstruir los procesos en los que participan
los Agentes de Rentas Internas, los trabajadores gubernamentales y el gobierno, sin
intentar exaltar el papel de alguno de ellos. El análisis propuesto en esta tesis permite
estudiar tanto los discursos de los trabajadores como los del Estado, principalmente los
expresados a través de las normas que se propusieron para prescribir el comportamiento
de cada una de las instituciones envueltas en las relaciones laborales en el gobierno.
Además, permite estudiar las instituciones circundantes que condicionaron estos
55
discursos, al influir sobre el sistema de relaciones de empleo en el gobierno de Puerto
Rico en el periodo de 1960 a 1975.
Los discursos y los estudios de género
Los estudios de género son relevantes al análisis de la acción colectiva en este
contexto porque permiten comprender la identidad de un grupo, aunque se trate de
grupos masculinos. Uno de los elementos importantes señalados es la creciente
participación de las mujeres luego de 1960. Sus niveles de empleo habían mermado
entre 1930 y 1960 a medida que los talleres que las empleaban tradicionalmente
decayeron, y los que iban surgiendo en su lugar no les eran ofrecidos.150
Geraldine Casey argumenta que el trabajo en las oficinas del gobierno de Puerto
Rico constituyó una promesa de movilidad que las mujeres aprovecharon, aunque para
algunas significó una reducción en sus expectativas profesionales.151 Explica la
participación femenina en términos de identidades e indica que muchas mujeres
utilizaron el consentimiento para mejorar su posición social y que el discrimen por
género exacerbó la tensión que ya existía entre los géneros en la isla. Por su parte, los
administradores de las agencias discriminaron contra éstas mediante medios abiertos o
sutiles, como la adscripción de género a ciertas tareas subalternas y las expectativas de
vestimenta particular. En su tesis,152 Casey explica los discursos de movilidad social y
de segregación del trabajo a través de la antropología social. Sin embargo, no relaciona
los discursos de los trabajadores con la política del Estado porque parte de la premisa
errónea de que el Estado reconoció la negociación colectiva de los trabajadores
gubernamentales desde 1960.
150 Robert H. Weller, “A Historical Analysis of Female Labor Force Participation in Puerto Rico,” Social
and Economic Studies 17 Núm. 1 (marzo de 1968): 60. 151 Geraldine Casey, “New Tappings on the Keys: Changes in Work and Gender Roles for Women
Clerical Workers in Puerto Rico,” en ed. Altagracia Ortiz, Puerto Rican Women and Work: Bridges in
Transnational Labor (Filadelfia: Temple University Press, 1996), 209-233. 152 Geraldine Casey, “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries and Class, Culture, and Voice
in Contemporary Puerto Rico” (Tesis de doctorado, City University of New York, 2002).
56
Johnston explica empleo creciente de mujeres por el gobierno en los Estados
Unidos, explicando que la participación del gobierno en actividades que
tradicionalmente se llevaban a cabo en el seno de la familia creó una nueva estructura
de relaciones de género y reclutó a las mujeres como empleadas en las agencias que
atendían estas actividades, aunque estas agencias eran devaluadas porque se les asociaba
con la impotencia y el consumo.153 Charles154 llegó a la misma conclusión en el
contexto puertorriqueño, pero lo asoció con la segregación del trabajo por género.
Tzannatos añade que esta segregación aumentó el ingreso femenino promedio en Puerto
Rico porque las mujeres asumían funciones de supervisión en áreas consideradas
femeninas.155 Safa añade que la comunidad y la familia afectaban la identidad laboral
femenina, pues el centro de trabajo reproducía su posición subordinada en la familia.156
Ashcraft157 enlaza el discurso profesional con la identidad de los componentes
del grupo porque comunica relatos sobre lo que constituye trabajo legítimo y quién debe
realizarlo. Ilustra el análisis discursivo mediante el relato de la profesión de los pilotos
de las aerolíneas, oficio que en la década de 1920 se asociaba mediante estudios
científicos con ciertas características consideradas femeninas tales como el arte, la
gracia, la sensibilidad y coordinación. Luego, la industria y los sindicatos de pilotos
concertaron una campaña para masculinizar la imagen de la profesión, debido al miedo
que la población mostraba al uso del avión como modo rutinario de transporte. Para
153 Paul Johnston, Success While Others Fail: Social Movement Unionism and the Public Workplace
(Ithaca, Nueva York: ILR Press, 1994). 154 M. Charles, Cross-national variation in occupational sex segregation. American Sociological Review
57 (1992): 483-502. 155 Zafiris Tzannatos, “Women and Labor Market Changes in the Global Economy: Growth Helps,
Inequalities Hurt and Public Policy Matters,” SP Discussion Paper No. 9808, 16; http://www-
wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=523679&me
nuPK=64187510&searchMenuPK=64886411&theSitePK=6313037&entityID=000094946_00040502374
56&searchMenuPK=64886411&theSitePK=6313037, accedido el 23 de abril de 2010. 156 Helen I. Safa, “Class Consciousness among Working Class Women in Latin America: A Case Study in
Puerto Rico.” Politics & Society 5 (1975): 385. 157 K.L. Ashcraft, “Appreciating the ‘work’ of discourse: occupational identity and difference as
organizing mechanisms in the case of commercial airline pilots,” Discourse & Communication 2007 1
Número 1 (2007): 9-36.
57
hacerlo, crearon una imagen de a la profesión que requería conocimientos científicos y
destrezas técnicas; el uso de títulos de rango y uniformes de oficial militar; y la
caracterización paternal de los pilotos. Esta imagen tuvo el efecto de desplazar a la
mujer como el piloto ideal. Este ejemplo permite estudiar el rol del lenguaje y la
imagen en la construcción de profesiones y la segregación de género, pero olvida que la
fuerza motriz de esta transformación discursiva fue el interés de la industria de atraer
clientes. En este análisis, se ve la dicotomía entre los discursos y las instituciones que
los utilizan: los significados son el producto de la conjunción de ambos.
Kathleen Canning, por otro lado, entendió que la historiografía laboral feminista
se había anticipado a los estudiosos del “giro lingüístico” en el estudio de los
significados y sus efectos. 158 Además, rechaza el uso del giro lingüístico limitado a los
autores discursivistas discutidos más abajo, porque la literatura feminista había retado la
metodología y los cánones históricos y había preparado el terreno para el “giro
lingüístico” al rechazar el esencialismo biológico en favor del estudio del lenguaje y las
construcciones discursivas. Propone que se estudie la forma en que los sujetos de la
historia han desarrollado sus identidades en lugar de la historia de los grupos. Comparte
la noción posestructuralista de que la experiencia es muy difícil de captar fuera del
ámbito de los significados.
Otro ejemplo de análisis de género lo brinda Brenner,159 quien analiza la
formación de identidades y discursos desde el punto de vista de los “proyectos de
supervivencia,” es decir, las formas en que los individuos se juntan para vivir en la
sociedad capitalista. Estas estrategias no sólo dictan la segregación por género para
monopolizar los mercados de trabajo, sino que incluyen las luchas entre personas del
158 Kathleen Canning, "Feminist History after the Linguistic Turn: Historicizing Discourse and
Experience." Signs 19 (1994): 368-404. 159 Johanna Brenner, “On Gender and Class in U.S. Labor History” Monthly Review, Vol. 50, Núm. 6
(1998): 1-15.
58
mismo género, tanto hombres como mujeres. Los discursos de clase, género, etnia y
otros se forman consciente, inconsciente y simultáneamente dentro de cada individuo,
tanto en las comunidades como en los centros de trabajo. La producción de
significados, además, es un proceso colectivo y por ende político.
Del mismo modo, Faue160 criticó la historiografía laboral de la década de 1980
porque ignoraba las subjetividades, las comunidades y el género como categorías de
análisis, aunque buscaba traer nuevos personajes para ampliar su enfoque. Sin
embargo, entiende que los esfuerzos por superar estos escollos han fortalecido la
perspectiva materialista de la historia, en lugar de debilitarla como indican los analistas
discursivos. Describe cómo los análisis feministas superaron la postura posmodernista
de que toda experiencia es mediatizada por el medio en el que se ubica, especialmente el
lenguaje; en su visión, este enfoque no había alterado la forma de historiar, aunque ha
marcado a la disciplina por siempre.
La literatura sobre género y trabajo se limitó hasta hace poco a discutir las
limitaciones que las estructuras sociales y los discursos imponían sobre las mujeres, o el
papel de los hombres en esta dinámica. En los últimos quince años, se ha comenzado a
estudiar las masculinidades, es decir, “a entender a los hombres desde su situación y
condición de género,”161 lo cual es más relevante a este estudio. Abril Morales y
Romero Díaz hallaron que algunos estudios “se centran en la construcción social de la
masculinidad y la emergencia de una masculinidad hegemónica que no sólo oprime a
las mujeres sino también a otras masculinidades subordinadas.”162 Esta tesis discutirá
160 Faue, Elizabeth.. “Retooling the Class Factory: United States Labour History after Marx,
Montgomery, and Postmodernism.” Labour History, Núm. 82 (2002): 109-120,
<http://www.historycooperative.org/journals/lab/82/faue.html> 161 Paco Abril Morales y Alfonso Romero Díaz, “Masculinidad y trabajo. Las empresas con políticas de
género y sus consecuencias sobre la masculinidad,” Sociología del Trabajo, núm. 55, 2005: 3-26. 162 Abril Morales y Romero Díaz, “Masculinidad y trabajo. Las empresas con políticas de género y sus
consecuencias sobre la masculinidad.”
59
este aspecto del discurso de los Agentes de Rentas Internas, grupo exclusivamente
masculino hasta el periodo estudiado.
Los discursos de acción colectiva
Al analizar los discursos de los trabajadores gubernamentales puertorriqueños,
esta tesis asumirá un abordaje cauteloso que toma en cuenta los contextos
institucionales de los discursos. Es necesario tomar en cuenta, en primer lugar, que “las
relaciones familiares y la vida social comunitaria también tienen un impacto profundo”
sobre la cultura e identidad de los trabajadores.163 Además, la acción colectiva no es la
primera opción de los actores, toda vez que los individuos tienden a privilegiar la acción
individual para adelantar sus intereses porque puede ceñirse más a sus intereses.164 No
obstante, los individuos se ven motivados a actuar colectivamente cuando identifican
los intereses del grupo como suyos. La teoría crítica neomarxista, adelantada por Paul
Baran y Paul Sweezy,165 sostenía que la relación de poder entre empleadores y
trabajadores, así como los factores culturales, limitaba la habilidad de los trabajadores
de percibir y adelantar sus intereses estratégicos.166 La “segunda ola” de la teoría del
proceso del trabajo, a su vez, intentaba identificar formas de resistencia, aún cuando no
hubiera sindicatos.167 Esta tendencia consideró que la resistencia obrera era una fuerza
de cambio, no de revolución.
El estudio del control y la resistencia analiza las estrategias de control gerencial
y cómo funcionan en las organizaciones, incluyendo las negociaciones a nivel
individual y colectivo. Burawoy introdujo el elemento del consentimiento, donde
163 Geraldine Casey, “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries and Class, Culture, and Voice
in Contemporary Puerto Rico,” tesis de doctorado, City University of New York, 2002, 2. 164 Franz Traxler, “Business Associations and labor unions in comparison: theoretical perspectives and
empirical findings on social class, collective action and associational organizability,” The British Journal
of Sociology, Vol. 44, Núm. 4, (1993): 673-691. 165 Paul A. Baran y Paul M. Sweezy, Monopoly Capital, Monthly Review Press, New York, 1966. 166 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” 137. 167 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 138.
60
conjeturaba que éste se produce más dentro de relaciones de trabajo relativamente
autónomas que a través de la ideología social.168 Éste argumentaba que la participación
en los “juegos” del proceso del trabajo redistribuye el conflicto de vertical a lateral, es
decir entre trabajadores. En este área, esta escuela convergió con la de la negociación
del orden169 de las relaciones laborales que enfoca la negociación ya sea colectiva,
individual, silenciosa o implícita, además de otras conductas relacionadas como el
acuerdo tácito. Esta escuela explica, por ejemplo, que la negociación puede transferir
recursos de una parte a la otra (llamada distributiva) o movilizar los intereses mutuos
para resolver los problemas con resultados mutuamente beneficiosos (llamada
integradora).
Otras teorías intentaron explicar este fenómeno. De acuerdo a la teoría de la
identidad social, los actores suprimen las percepciones de diferencias dentro del grupo
si dan importancia a la identidad social. Estos argumentos traen a colación los
elementos sicológicos de la toma de decisiones, que trajo Kaufmann. De particular
interés en esta tesis es la conclusión de R. M. Kramer y M. B. Brewer de que los
hombres son más susceptibles a la manipulación de la identidad social que las
mujeres.170 La teoría del juego de Nash se relaciona particularmente a la interacción
negociadora entre la gerencia y los trabajadores, y asevera que el impacto último de una
exigencia sobre el balance de control depende de las estrategias y tácticas que usen las
partes en la negociación.171 Elinor Ostrom y otros (premio Nobel de Economía de
2009) hallaron, sin embargo, que la comunicación entre los participantes en actividades
168 Thompson y Newsome, “Labor Process Theory, Work, and the Employment Relation,” 139. 169 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 21. 170 R.M. Kramer y M.B. Brewer, “Effects of Group Identity on resource use in a simulated common
dilemma,” Journal of Personality and Social Psychology, 46 (1984): 1044-1057, citado en Brent Simpson
y Michael W. Macy, “Power, Identity, and Collective Action in Social Exchange.” Social Forces 82,
núm. 4 (2004): 1386. 171 Robin Smith, “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems,” en eds. John Purcell y
Robin Smith, The Control of Work (Londres: The Mcmillan Press, 1979), 1-26.
61
colectivas juega un papel determinante en sus decisiones.172 Los estudios de Simpson y
Macy apoyaron la noción de que la identidad motiva un esfuerzo por aumentar los
beneficios para el grupo y por reducir su inequidad interna.173 Cualquier estructura que
asigna un destino común a un grupo de personas también les asigna un interés común
similar, aunque cada uno tenga un motivo distinto.
Los estudios citados permiten considerar que los grupos de actores con
experiencias comunes como los Agentes de Rentas Internas han podido actuar en busca
de sus propios intereses y aprovecharon las acciones de sus compañeros del
Departamento de Hacienda. Estos intereses individuales, los problemas comunes en el
taller de trabajo y la comunicación entre ellos al respecto, conjugaron los discursos que
redundaron en acciones colectivas para adelantar estos intereses o reivindicaciones.
El Derecho y el análisis discursivo
Esta tesis analiza la legislación sobre relaciones del trabajo en el gobierno como
un elemento del subsistema de relaciones laborales. Para propósitos de esta tesis, se
entiende como “Derecho” el conjunto de normas enunciadas por las leyes, los
dictámenes judiciales, los reglamentos y las órdenes administrativas de carácter
compulsorio. Se distingue del derecho con letra inicial minúscula, que significa la
potestad reconocida por el Estado de llevar a cabo una actividad o a recibir un
emolumento. Además, en secciones de esta tesis, el Derecho es considerado como una
fuerza ambiental, como instrumento de hegemonía y como ideología. El factor común
es que el Derecho es un instrumento del Estado, cuya meta es obligar la adhesión de
todos los componentes de la sociedad. En consecuencia, el análisis discursivo también
172 Amy R. Poteete, Marco A. Janssen y Elinor Ostrom, Working together (Princeton, Nueva Jersey:
Princeton University Press, 2010). 173 Brent Simpson y Michael W. Macy, “Power, Identity, and Collective Action in Social Exchange,”
1398.
62
se utilizado para estudiar el Derecho, dentro de las limitaciones reconocidas en el primer
capítulo.
Esta tesis adopta el análisis de Óscar Correas en torno al discurso que las normas
jurídicas comunican. Para Correas, el Derecho se debe ver “como positividad, como
promotor de conductas y no verlo sólo como coacción.”174 Además, se debe reconocer
que la voluntad del sujeto del Derecho juega un papel. La sociología jurídica estudia
los “discursos expresos,… normas que describen expresamente” las conductas deseadas,
y tiene más probabilidades de “ofrecer información confiables.” Además, estudia la
toma de decisiones como causa de las conductas que producen las normas.
El proceso estatal de hegemonía es “una larga cadena” entre producción y
obediencia de normas. Sin embargo, no se puede considerar sólo las altas esferas del
poder, sino también las “zonas oscuras del poder” de los funcionarios intermedios de la
administración del Estado. La lógica se aplica al pensamiento, pero las normas jurídicas
son actos de voluntad. La lógica es un engranaje más del proceso estatal de hegemonía,
que consiste en la cadena de hechos desde que se toman decisiones generales hasta que
se cumplen las conductas individuales, que en conjunto muestran la hegemonía del
grupo en el poder, o la falta de ella. El mundo moderno ha visto “la juridización total de
la vida humana, es decir, por el control total de las posibilidades vitales.” La sociología
jurídica estudia “cualquier conducta que pueda referirse a una norma.”
Gramsci explicó que lograr la obediencia es una labor ideológica, pues se logra
mediante el convencimiento, la “educación” que forja la ideología del individuo. Para
Correas, el “momento” de coerción que discute Gramsci “es un aspecto del ‘momento’
del consenso,” que puede verse desde los puntos de vista del que aplica la coerción y de
174 Óscar Correas, “La sociología jurídica como ciencia de la hegemonía,” en ed. Óscar Correas
Sociología jurídica en América Latina, (The Oñati International Institute for the Sociology of Law, 1991),
175-212.
63
quien la recibe. Correas señala que Gramsci equiparaba hegemonía con dirección,175
pues “dirigir” y “Derecho” tienen el mismo origen y significado. La propuesta de
ambos es hacer que alguien haga algo, no reprimir la desobediencia. El concepto de
hegemonía de Gramsci concuerda con el de eficacia de Kelsen: ambos dependen de que
se les obedezca. “Todas las ideologías proponen conductas. Sin embargo no hay
ninguna otra ideología que, como el Derecho, las proponga describiendo expresamente
las conductas requeridas para evitar la sanción.” Además, el Derecho es “la ideología
que ofrece la mejor posibilidad de comprobar empíricamente su eficacia.”
Jüngen Habermas plantea que la comunicación de los valores es parte central de
la formación de normas, lo que expresa una preocupación con el mundo interno de los
protagonistas del proceso social.176 Analizando las propuestas de Habermas en el
contexto de la historia laboral, Christopher Johnson indica que el análisis de “lifeworld”
evalúa las representaciones simbólicas expresadas en los discursos, que ha enriquecido
la comprensión de los contextos y los procesos internos de la producción y reproducción
social y cultural.177 Sin embargo, el análisis de “lifeworld” puede fracasar si no toma en
cuenta las cuestiones de causalidad, y de hecho se tropieza con su propia construcción
de las prácticas simbólicas mientras ignora las limitaciones sistémicas y los estímulos
que han influido sobre la forma en que ocurre la práctica. Al hacerlo, Johnson subrayó
el rol de la relación causal entre los mundos material y discursivo.
Las normas en las relaciones del trabajo: ¿legisladas o negociadas?
La posición estructural de los trabajadores en el sistema de relaciones laborales
les brinda poco poder. Ello afecta tanto su capacidad para negociar como su capacidad
175 Correas, “La sociología jurídica como ciencia de la hegemonía.” 176 Jüngen Habermas, Facticidad y Validez (4ta. Ed., 1992), 647. 177 Christopher Johnson, “Lifeworld, System, and Communicative Action,” en ed. Lenard R. Berlanstein,
Rethinking Labor History: Essays on Discourse and Class Analysis, 55-89.
64
para organizarse en busca de más poder.178 Las estructuras dentro de las que operan
estas relaciones laborales dan forma a las oportunidades que tienen los individuos de
intercambiar y de actuar colectivamente para contrarrestar estas desventajas
estructurales. La posición estructural de los trabajadores, sindicatos y gobierno también
impacta la forma en la cual se determinan las normas jurídicas, a pesar de que el Estado
tiene el monopolio sobre la redacción e imposición de las mismas.
El Estado interviene en el mercado de trabajo a través de la codificación de las
normas de las relaciones de trabajo en forma de leyes, lo que Spiros Simitis llama el
proceso de “juridificación,”.179 El proceso comienza con una fase reactiva, durante la
cual las intervenciones del Estado responden a consecuencias específicas de la
industrialización y las relaciones laborales en las empresas se dejan al arbitrio exclusivo
de las partes. En la segunda fase, las intervenciones que se han ido desarrollando se
integran en una política general dirigida a reglamentar a largo plazo el desarrollo
económico y social. En esta etapa, el interés estatal va concentrándose en la prevención
en lugar de la reacción. A medida que avanza el proceso, el Estado reclama la
competencia exclusiva sobre áreas mayores de acción individual.
Luego se le añaden otras fuentes de Derecho laboral: las medidas
administrativas, los tribunales y mecanismos autónomos, tales como los convenios
colectivos de trabajo. Estos últimos nacieron de la oposición deliberada de los
trabajadores al sistema legal que consideraba que el contrato individual era el único
mecanismo de reglamentación de las relaciones laborales. Así, los trabajadores logran
desplazar a las normas legales generadas en la segunda etapa del proceso y prevenir que
los tribunales los encajen dentro del esquema contractual clásico. Por lo tanto, la fuerza
de los sindicatos ayuda a determinar cuál de los esquemas prevalece en una sociedad.
178 Simpson, Brent y Michael Macy, “Power, Identity, and Collective Action in Social Exchange,” 1397. 179 Spiros Simitis, “The Juridification of Labor Relations,” en Comparative Labor Law, Vol. 7, Número 2,
93-109.
65
Mientras más alta es la matrícula sindical, mayor importancia tenían las normas
procesales, pues permitía a los sindicatos negociar las normas sustantivas.
Las normas de relaciones laborales en el gobierno de Puerto Rico en el siglo XX
se desarrollaron de forma cada vez más detallada. La “teoría de sustitución
gubernamental” sugiere que esta acción del gobierno puede haber causado la baja
densidad sindical en el sector privado de la isla, porque la proporción entre la cantidad
de legislación protectora y de legislación sindical que se ha aprobado ha aumentado a la
vez que se reduce la tasa de organización sindical.180 Por la misma línea, se puede
argumentar que las leyes de personal buscaban codificar cada vez más aspectos del
sistema de relaciones laborales y así evitar la actividad colectiva de los trabajadores
gubernamentales. El Estado intentó resolver la coyuntura que estudia esta tesis a través
de una mayor juridificación, pero los sindicatos comenzaron a vulnerar el control
legislativo desde la década de 1950. Es sobre esta diferencia entre los discursos estatal
y laboral que se concentra la atención de este estudio.
Arleen Hernández Díaz y Mario Córdova, exponentes principales en Puerto Rico
de esta teoría, sólo analizan la cantidad de cada tipo de legislación, sin entrar en su
contenido más allá que para aclarar que algunas de estas leyes derogaban otras. Sin
embargo, una sola ley de negociación colectiva abre espacio para la creación de muchas
normas consensuadas. Es más útil analizar cuán amplio es este espacio y cuánto campo
legal ha ocupado la legislación protectora. Al final, lo que determina el éxito de los
sindicatos en este aspecto es el contenido que logran dar a la negociación colectiva.
Conclusión: ¿Se debe adoptar el esquema discursivo?
Esta tesis no adopta el análisis discursivo como lo esgrimen las tendencias
descritas en cuanto fraccionan la experiencia histórica y limitan la capacidad del relato.
180 Arleen Hernández y Mario Córdova, “The government substitution theory and unionization in Puerto
Rico,” Revista de Administración Pública, Vol. 33-34, 2001-02, 264.
66
El análisis discursivo parte de la premisa de que la realidad no existe fuera de los
significados que los sujetos perciben y aquéllos que construyen a los sujetos. Estas
explicaciones se asemejan en esto al movimiento cubista en la pintura de principios del
siglo XX. Este movimiento dudaba de la necesidad de representar una realidad
objetiva, argumentando que la misma se construía a base de elementos subjetivos,
conscientes y deliberados. Los pintores cubistas rechazaron la perspectiva que
intentaban presentar los impresionistas de reproducir el entorno exactamente como los
percibe la vista. En su lugar, identificaron la realidad como una multitud de
perspectivas, las cuales intentaron plasmar simultáneamente mediante la yuxtaposición
de fragmentos sobre el lienzo. Este movimiento se desató luego de que la fotografía
relevara a los pintores de representar la realidad vista por los ojos.
De modo similar, la Internet ha hecho posible llevar a los lectores muchos
documentos que antes sólo los investigadores veían, lo que ha disminuido la necesidad
de las ciencias sociales para comunicar a las personas un análisis de la realidad. La
historiografía del análisis discursivo resta importancia a la interpretación literal que el
relato modernista hace de los eventos y la sustituye con un enfoque sobre el lenguaje y
los símbolos, similar a lo que el cubismo hizo con las figuras geométricas. Tanto el
texto del historiador como el lienzo del pintor tienen por naturaleza dos dimensiones:
tanto los cubistas como los analistas del discurso intentaron presentar la realidad a base
de estas dos dimensiones, para reforzar la diversidad de perspectivas.181 Al final, sin
embargo, ambos modelos interpretativos carecen de capacidad para representar la
totalidad y privilegian obras impenetrablemente complejas que impiden la
comunicación.
181 Ver Terrie Merritt, “Cubism in Art,” EzineArticles, http://ezinearticles.com/?Cubism-in-
Art&id=1086891 (publicado 3 de abril de 2008; accedido 23 de abril de 2010).
67
El análisis discursivo es útil si se ubica en el contexto dentro del cual se
produce. Como hemos visto, el mismo analiza los textos como productos subjetivos y
autónomos de las realidades que describen. Este análisis trata el texto histórico como
objeto en su propio derecho y presenta una visión común con el cubismo, pues desarma
los elementos del objeto representado y los reorganiza para presentar una nueva versión
compuesta por subjetividades.182 Sin embargo, se acepta que los relatos deben explorar
las formas en las que los discursos median la experiencia y las formas en que los
individuos pueden estar conscientes de ésto.
Esta tesis sigue el estudio guiado por la problematización y el estudio discursivo,
es decir el estudio de “la relación entre cuerpos, significados, poder y lenguaje,”
sugerido por Roy Jacques.183 Este abordaje permite contextualizar el conocimiento que
se ha producido sobre los trabajadores de cuello blanco. Jacques así brinda un contexto
específico en el cual los discursos de una generación de intelectuales enmarcan el relato
de un grupo de trabajadores. El abordaje discursivo provee una perspectiva que permite
estudiar el contexto social desde el cual emergen los relatos administrativos. Aunando
los enfoques discursivos y neoinstitucionalistas, incluyendo el estudio del proceso del
trabajo, se puede entender el impacto de las discontinuidades históricas sobre las
actitudes de los trabajadores gubernamentales y el gobierno sobre las relaciones del
trabajo gubernamentales.
Esta tesis propone que la distinción que hace Dunlop entre agentes, instituciones
e ideología es útil para analizar a los Agentes de Rentas Internas, pero añade el análisis
discursivo como bloque constructor de la ideología. Propone abstenerse de considerar a
los discursos como entes capaces de determinar el curso del relato.
182 David Piper, The Illustrated History of Art. (Londres; Random House, 1994), 397. 183 Roy Jacques,Manufacturing the Employee: Management Knowledge from the 19th to the 21st
Centuries. (Londres: Sage Publications, 1993).
68
CAPÍTULO 2: Los trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno
Este capítulo estudia la formación de discursos laborales entre los trabajadores
gubernamentales puertorriqueños. A través de la ideología del ascenso social y los
símbolos que rodearon los cambios demográficos y las relaciones de empleo en la rama
ejecutiva del gobierno, como la educación, las garantías de empleo y el liderazgo social
bajo un régimen populista que vilificaba a los patronos privados, el grupo de
trabajadores gubernamentales formó un discurso de profesionalismo y lealtad. Este
discurso se debilitó con el fin del gobierno de Luis Muñoz Marín y dio paso a un
discurso contestatario que privilegiaba tanto el acceso de los trabajadores
gubernamentales a las decisiones sobre el servicio como su condición de vanguardia de
la sociedad. El cambio de partidos políticos en el gobierno fue fundamental en el giro
que dieron los trabajadores en su actitud hacia las relaciones laborales.
Este capítulo también discutirá las actividades que realizaron los trabajadores
gubernamentales para mejorar su posición de poder en la relación laboral a base de estos
discursos. Se verá que estos trabajadores buscaron negociar su papel en el desarrollo
del Estado y la política pública, a la vez que buscaban mejorar sus condiciones de
trabajo. En particular, se verá que los trabajadores de la rama ejecutiva fueron
sumamente exitosos en utilizar mecanismos informales de negociación laboral.
Además, se verificará que los trabajadores en el servicio por oposición de la rama
ejecutiva creían en la actividad colectiva, pero no se identificaban con el conjunto del
movimiento sindical y recurrían a la huelga con menor frecuencia que sus compañeros
de los municipios y las corporaciones públicas.
Los trabajadores gubernamentales en el siglo XX
Al final del siglo XIX, el sistema de empleo gubernamental estaba directamente
subsumido al sistema económico de las haciendas. Los hacendados tenían control sobre
69
los partidos políticos existentes cuando invadió la armada estadounidense, poder que
continuó en los nuevos partidos políticos. Muchos hacendados desplazados por la
devaluación de la moneda y sus hijos se dedicaron a las profesiones “liberales” y
asumieron posiciones de liderato en estos partidos políticos. Igual que los dueños de las
haciendas bautizaban a los hijos de sus peones, estos líderes de partidos se consideraban
a sí mismos “padrinos” de sus protegidos políticos en el servicio gubernamental. Como
padrinos, ejercieron su poder sobre el empleo público para cultivar lealtades proveyendo
empleos y cobrando cuotas a los trabajadores para sostener al partido político en el
poder.184 Aún así, José de Diego denunció que el pago a funcionarios, traductores y
maestros extranjeros consumía más de la mitad del presupuesto.185
Las identidades que adoptaron los trabajadores del gobierno puertorriqueño
también fueron mediatizadas por sus relaciones comunales. Una parte de los
trabajadores del gobierno que se radicaron en el área metropolitana de San Juan
provinieron de comunidades urbanas, adonde sus padres habían emigrado desde zonas
rurales. En la década de 1920, la emigración rural había concentrado poblaciones de
ingresos medios y bajos en las ciudades, lo cual llevó a construir viviendas públicas y
proyectos de renovación urbana.186 Este fenómeno dio vida a la clase “media” urbana
de las décadas posteriores y adquirieron poder como grupo mediante la organización
colectiva, como al integrarse a sindicatos.187 Estos inmigrantes se instalaron en la
década de 1930 en tres “Barrios Obreros” alrededor de la isla y el complejo residencial
El Falansterio en San Juan, y luego en complejos de viviendas construidos por el
gobierno para brindar albergue temporero, pero establecieron comunidades
184 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 110. 185 Andrés Sánchez Tarniella, La Economía de Puerto Rico: Etapas en su desarrollo (Madrid: Afrodisio
Aguado, S.A., 1972), 79. 186 Stanton, “Social Determinants of Housing Policy in Puerto Rico: A Case Study of Rapid
Urbanization,” American Behavioral Scientist, Núm. 15, 571 (1972). 187 Stanton, “Social Determinants of Housing Policy in Puerto Rico: A Case Study of Rapid
Urbanization,” 574.
70
permanentes.188 Para la década de 1960, cuarenta mil familias vivían en estos
complejos y un número creciente en urbanizaciones. La población de trabajadores de
cuello blanco en los barrios obreros aumentó y las áreas cercanas a las plazas de los
pueblos recibieron personas de ingresos menores que antes. Los trabajadores lograron
entrar a estos sectores poblacionales luego de ganar el respeto de los grupos de ingresos
más altos mediante las herramientas de poder político, entre ellas la lucha sindical.
Se trataba de un grupo muy móvil, que había conocido de cerca la transición de
una economía rural a una urbana. Entre 1940 y 1950, la población urbana aumentó en
328,456 habitantes. Río Piedras, por ejemplo, aumentó más de seis veces, de 19,935
habitantes a 132,438.189 Entre 1955 y 1960, 49,268 personas emigraron al área
metropolitana de San Juan del resto de la isla, aumentando la población total en San
Juan a 588,805.190 Los Agentes de Rentas Internas entrevistados para esta tesis son
buenos ejemplos de esto: Cecilio W. Hernández López emigró del área rural a la urbana
de niño,191 mientras Horestes Rivera Rosario, Enrique Román Rodríguez y Miguel
Ángel Bilbraut Sánchez emigraron a San Juan cuando comenzaron a trabajar, en la
década de 1960.192
Los trabajadores gubernamentales de 1960 eran muy distintos a los de décadas
anteriores. La transformación económica que se había dado desde 1940 generó “una
expansión de los empleos intermedios en la jerarquía salarial.”193 La matrícula
universitaria pública se triplicó entre 1940 y 1960,194 lo que facilitó el manejo de nuevas
188 Zaire Z. Dinzey- Flores, “Temporary Housing, Permanent Communities: Public Housing Policy and
Design in Puerto Rico,” Journal of Urban History, Núm. 33, 467 (2007). 189 Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Number of Inhabitants, Puerto Rico, 1950, 6-7. 190 Departamento de Comercio de los Estados Unidos, U.S. Censuses of Population and Housing: 1960,
San Juan, PR, 29. 191 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 192 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Rivera Rosario, entrevistado por el autor, 13 de
mayo de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 193 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad (Río Piedras: Ediciones Huracán, 1982) 134. 194 Departamento del Trabajo, “Estadísticas comparativas, 1940-1956-1960-1964 años fiscales” (sin
fecha), 4.
71
tecnologías y transmitía los valores del progreso individual. Esto creó expectativas de
movilidad social a los nuevos trabajadores,195 en particular las mujeres,196 los negros y
los hijos de los inmigrantes rurales. La mayoría de éstos terminó la escuela superior y
muchos cursaron estudios superiores. Algunos adquirieron hogares en las nuevas
urbanizaciones suburbanas de Carolina y Cataño.
La movilidad discutida ocurrió en el contexto de un crecimiento económico que
no produjo una redistribución de riquezas. En 1953, el 20% más pobre de las familias
recibía 5% del ingreso total y 4% en 1963, mientras el 20% más rico de las familias
ganaba 50.5% del ingreso total en 1953 y 51.5% en 1963.197 En 1961, era más
frecuente que una persona realizara trabajo manual a pesar de que sus padres no lo
hacían, que el fenómeno contrario. Sin embargo, un puertorriqueño tenía más
probabilidades que otros latinoamericanos de ascender a las elites.198 A base de esta
observación, el profesor Melvin Tumin concluyó que los puertorriqueños de todos los
niveles económicos tenían esperanzas de superar las desigualdades sociales y creían que
el orden social era razonable.199 Sin embargo, se estimaba que una persona debía ganar
$6,000 al año para tener entrada al mercado de la vivienda en 1970, lo cual no era el
caso de los trabajadores gubernamentales. En este sentido, una Secretaria Ejecutiva I
que en 1974 devengaba $618 al mes incluyendo 16% de beneficios marginales, y un
Contador I con ingresos mensuales de $574, difícilmente podían conseguir esa meta.200
195 Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública
en Puerto Rico: agenda para la reforma,” Revista de Administración Pública 25 (1992-93): 54. Véase
además, Ignacion Sotelo, Sociología de América Latina, (Ed. Tecnos, 1975), 189, y “Class Analysis and
Investment in Human Resources: A Dynamic Model,” Review of Radical Political Economics 3 (1971):
56. 196 Safa, “Class Consciousness among Working Class Women in Latin America: A Case Study in Puerto
Rico,” 383. 197 Arthur Liebman, “Powerlessness and Stability: Student Politics in Puerto Rico,” International Journal
of Comparative Sociology, Vol. 9, 1968, 210. 198 Melvin Tumin, Social Class and Social Change in Puerto Rico. (Princeton: Princeton University
Press, 1961), 44-45. 199 Tumin, Social Class and Social Change in Puerto Rico, 164-165. 200 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
Informe, Vol. III, 81.
72
Los Estados Unidos sufrieron una fuga de capitales y una desindustrialización en
la década de 1970,201 lo cual afectó a la isla al punto que su economía decreció en un
dos por ciento durante el año fiscal 1974-75. El gobierno comenzó en 1971 una
campaña de construcción de infraestructura pública que aumentó la deuda bruta del
gobierno en 48.6%.202 El gobierno tomó préstamos millonarios para evitar despedir
trabajadores gubernamentales.203 El cambio de gobierno y la crisis económica sentaron
las bases para la intensificación de la actividad colectiva de los trabajadores
gubernamentales.
La actividad de resistencia colectiva de los trabajadores gubernamentales
En marzo de 1919, un grupo de trabajadores gubernamentales fundó la
Asociación de Empleados del Gobierno Insular con la intención de promover
legislación para mejorar sus salarios.204 En el mismo año, los maestros coordinados por
la Asociación de Maestros, se negaron a firmar sus contratos hasta que se legislaron
aumentos de sueldo.205 Los maestros, además, se manifestaron en defensa del español,
y tal vez de sus empleos porque los maestros norteamericanos o anglohablantes los
desplazarían. Sin embargo, en esta defensa coincidieron con líderes políticos que
defendían intereses propios y formaron alianzas que se han llamado el “nacionalismo
cultural.”206 Los trabajadores manuales gubernamentales, en especial los agrícolas,
fueron los más dados a las huelgas, por su comunidad de intereses (o igualdad de
condiciones en el mercado de empleo) con sus contrapartes de la empresa privada.
201 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions.” 202 Salvador E. Casellas, “Política fiscal (II),” El Nuevo Día, 10 de septiembre de 1980, 18. 203 Salvador E. Casellas, “Política fiscal (I),” El Nuevo Día, 9 de septiembre de 1980, 21. 204 Ana M. Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico
durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos
(San Juan: Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, 1982), 154. 205 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 153-154. 206 Ver Jorge Duany, The Puerto Rican Nation on the Move: Identities on the Island and in the United
States, (Chapel Hill, Carolina del Norte, 2002), 19.
73
Al principio del siglo XX, los líderes sindicales estadounidenses no solicitaban
la protección del gobierno, porque entendían que éste luego podría quitarles esta
protección: preferían obtener el reconocimiento por la fuerza de los números.207
Cuando se aprobó la Ley de Relaciones del Trabajo de Estados Unidos en 1935, se
excluyó a los trabajadores gubernamentales, lo que mantuvo la dinámica de las
relaciones laborales igual que hasta entonces. Las corporaciones públicas en Puerto
Rico no estaban cubiertas por ninguna de las leyes de negociación colectiva ni por la del
personal gubernamental, pero el Departamento del Trabajo toleró que estas
corporaciones negociaran con sus obreros después de haber entrado en funciones un
nuevo gobierno en 1944.208
Estas corporaciones eran empresas privadas cuyos trabajadores habían tenido
estos derechos antes de 1940: cuando fueron tomadas por el Estado, no se les privó de
ellos y fueron cubiertos por la Ley Insular de Relaciones del Trabajo de 1938.209 Al
incluirlos en la Ley núm. 130 de 1945 y en la Constitución de 1952, se limitó su
derecho a la huelga, pero se le dio a la empresa la autonomía de seleccionar y dialogar
con sus trabajadores sin consideraciones de uniformidad, debido a su capacidad de
generar sus propios ingresos. Las corporaciones públicas fueron dotadas de autonomía
en el manejo de las finanzas y las relaciones laborales, para que funcionaran bajo la
lógica empresarial y protegerlas de la influencia de los partidos políticos. Es por ello
que en la Constitución se les describió como “instrumentalidades del gobierno que
funcionen como empresas o negocios privados” cuyos trabajadores fueron otorgados el
derecho a negociar colectivamente y a la huelga.210
207 Gompers, Labor and the Employer 102 (Nueva York: E. P. Dutton & Co., 1920). 208 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 26. 209 Ley Núm. 143 de 7 de mayo de 1938. 210 Constitución de Puerto Rico, Artículo II, Secciones 17 y 18.
74
La actividad sindical aumentó en el sector gubernamental puertorriqueño a partir
de 1944.211 Los 400 telegrafistas y trabajadores de la Autoridad de Comunicaciones,
agremiados bajo la Confederación General de Trabajadores (CGT), fueron los primeros
trabajadores de cuello blanco, fuera de los maestros, en lanzarse a la huelga y lo
hicieron dos veces ese año. Es notable que la primera fue contra la Cámara de
Representantes,212 mientras la segunda logró el reconocimiento del derecho a negociar
un convenio colectivo.213 En fin, lucharon por concesiones tanto en el frente político
como en el económico-- igual que lo hicieron los maestros veinticinco años antes. En
1946, la Universidad de Puerto Rico firmó un acuerdo o “carta contractual” con sus
trabajadores de mantenimiento, construcción y servicio agrícola, bajo el nombre de
“Reglas y condiciones de trabajo suplementarias a la reglamentación vigente,”214 luego
de una huelga.
En noviembre de 1946, los maestros decretaron una huelga por el atraso en
aprobar aumentos de sueldo. El gobernador Piñero, primer puertorriqueño en ocupar el
puesto, amenazó con acusar a los maestros por abandono de labores, pero el Presidente
del Senado y líder del Partido Popular Democrático (PPD), Luis Muñoz Marín, suavizó
el tono y explicó, casi a manera de disculpa, que el gobierno no podía tolerar huelgas.
La huelga se resolvió el domingo del fin de semana de Acción de Gracias en una
reunión frente a La Fortaleza entre los líderes magisteriales y Piñero.215
211 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 156-157. 212 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,”
Estudio realizado para la Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público,
Apéndice Número 3A; Rivas Morales, Estudio realizado para la Comisión para Estudiar las Relaciones
del Trabajo en el Servicio Público. 1974, 158. 213 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 159. 214 Universidad de Puerto Rico, “Reglas y condiciones de trabajo suplementarias a la reglamentación
vigente para el personal de mantenimiento, construcción y servicio agrícola de la Universidad de Puerto
Rico,” 1946. El Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Puerto Rico representó a los trabajadores
en la negociación. 215 Galvin, “Collective bargaining in the Public Services in Puerto Rico,” 347.
75
Fuera de los maestros, obreros y empleados de corporaciones públicas, los
trabajadores gubernamentales se identificaron con sus benefactores hasta que la relación
de empleo se despersonalizó con el crecimiento de la plantilla gubernamental. Ésta se
produjo en Estados Unidos a causa del “Nuevo Trato” y la Segunda Guerra Mundial216
y en América Latina, por la estrategia de industrialización. Ambas estrategias fueron
inspiradas por las teorías económicas de John M. Keynes,217 quien abogaba por el uso
del gasto gubernamental para estimular la economía. El trabajo gubernamental creció
tanto en números absolutos como en porcentaje de la fuerza de trabajo: en 1940, los
trabajadores gubernamentales eran 18 mil ó 4 por ciento del total de la fuerza laboral; en
1950, 47 mil ó 7 por ciento; y en 1954, 48 mil ó 9 por ciento.218 En 1955, los
trabajadores gubernamentales en el servicio exento sumaban 21,519, mientras el
servicio por oposición tenía apenas 23,638 puestos. El servicio sin oposición tenía
2,210 trabajadores.219
Por un lado, la industrialización amenazó la ventaja relativa de los trabajadores
gubernamentales y de cuello blanco. Mientras los ingresos de los trabajadores de la
manufactura aumentaron 81% entre 1954 y 1958, en parte por la negociación colectiva,
los de los trabajadores del gobierno sólo aumentaron 12%.220 Un estudio reciente
estableció un vínculo entre tamaño de la plantilla gubernamental y salarios, hallando
que el sueldo de los trabajadores gubernamentales tiende a ser menor en los países en
216 Alan Brinkley, The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War, (Nueva York:
Vintage Books, 1995), 256. 217 Arturo Bronstein, “Labour Law in Latin America: Some Recent (and not so Recent) Trends,”
International Journal of Comparative Law, Vol. 26, Núm. 1, 2010, 22. 218 Negociado de Estadísticas de los Estados Unidos, The Status of Labor in Puerto Rico, Alaska, Hawaii,
reimpreso del Monthly Labor Review, diciembre de 1955, 3. 219 Revilla Quesada, 313. 220 Miles Galvin, “La resolución de conflictos en el sector público,” Revista de Administración Pública
(Universidad de Puerto Rico) 5, Núm. 2 (1973): 103, citando estadísticas de la Administración de
Desarrollo Económico de Puerto Rico.
76
los que su número es mayor en proporción al grupo trabajador total.221 Por otro lado,
las nuevas estructuras gerenciales intermedias significaron que muchos trabajadores
fueron separados de la participación directa en la implementación de la política pública,
que los privó del uso y desarrollo de las destrezas de liderato y administración. Estas
destrezas fueron transmitidas a los individuos destinados al liderato intermedio y
superior del servicio civil mediante la Escuela de Administración Pública de la
Universidad de Puerto Rico, fundada en 1945. Entre 1948 y 1964, el gobierno de Puerto
Rico puso en vigor una serie de reformas gracias al control firme que ejerció Muñoz
Marín, su carisma y la fidelidad de sus subalternos, incluyendo los trabajadores.222
Las circunstancias sociales y económicas, sumadas a las repetidas reformas
gubernamentales, conllevaban una gran discontinuidad en el trabajo gubernamental e
inestabilidad para los trabajadores gubernamentales. Entre estas reformas, estuvieron
los cambios en la Ley de Personal y la restructuración de 1949. Los trabajadores
gubernamentales de oficina resistieron estos cambios de forma progresivamente
colectiva. Las organizaciones que cobijaban trabajadores de las agencias de la rama
ejecutiva decretaron siete huelgas entre 1944 y 1963,223 dos de las cuales eran de la
Hermandad de Empleados de Oficina y Ramas Anexas de Puerto Rico (HEORA). Ésta
logró que la Autoridad de los Puertos la reconociera como agente de negociación
colectiva en 1956224 y organizó una huelga contra la Autoridad Metropolitana de
Autobuses en 1963.225 Eventualmente, ambas entidades se convirtieron en
corporaciones públicas con autoridad plena para negociar convenios colectivos. Otros
trabajadores de oficina de la rama ejecutiva celebraban otras acciones no huelgarias. En
221 Fédéric Holm-Hadulla, Kishore Kamath, Ana Lamo, Javier J. Pérez y Ludger Schuknecht, Occasional
Paper series No 112 / june 2010, “Public wages in the Euro area: towards securing stability and
competitiveness,” Banco Central Europeo, http://www.ecb.int/pub/pdf/scpops/ecbocp112.pdf. 222 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 201. 223 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 57. 224 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 46-47. 225 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 51-52.
77
1956, los colectores del Departamento de Hacienda presentaron peticiones al Secretario
de Hacienda, casi todas relacionadas con la determinación de política departamental.
Los trabajadores gubernamentales en Estados Unidos también mostraron esta
tendencia a las protestas colectivas. Éstos decretaron 17 huelgas en 1955 que
incluyeron 1,470 trabajadores.226 En 1960, hubo 36 huelgas que costaron al erario
58,400 días de trabajo y en 1970 se decretaron 412 huelgas que resultaron en una
pérdida de 2,023,000 días de trabajo. Es notable que entre 1956 y 1962 el número de
trabajadores gubernamentales creció un 24%, de 7.5 millones a 9.25 millones; mientras
el número de ellos que pertenecía a sindicatos aumentó un 33% de 915 mil a 1.225
millones.227 Mientras tanto, la matrícula sindical total estadounidense estaba en pleno
descenso en 1961. Esto sugiere que los trabajadores gubernamentales atravesaron un
proceso distinto a los de las empresas con fines de lucro, debido a que sus procesos de
trabajo obedecían a dinámicas diferentes según discutido en el capítulo 1.
La fugaz campaña organizativa de la AFSCME
En 1959, el gobierno y la Federación Estadounidense de Empleados Estatales,
de Condados y Municipales (AFSCME, por sus siglas en inglés) acordaron que la
AFSCME organizaría asociaciones de trabajadores gubernamentales en Puerto Rico,
pero la AFSCME renunciaría a reclamar el derecho a la huelga. Este trato fue similar al
que se realizó en 1957 con la AFL-CIO, cuando el gobierno de Puerto Rico negoció el
contenido de la política salarial de las Juntas de Salario Mínimo a cambio del apoyo
sindical a la misma en la legislatura federal. De este modo, se calmaron las denuncias
226 Negociado Estadounidense de Estadísticas del Trabajo, Analysis of Work Stoppages, 1955, Boletín
núm. 1156 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1956), 24-25. Según otra fuente, entre
1947 y 1959, menos de 500 trabajadores participaron en huelgas en el sector gubernamental
estadounidense. Éstas costaron 6,000 horas de trabajo. Negociado Estadounidense de Estadísticas del
Trabajo, The Dimensions of Major Work Stoppages, 1947-59, Boletín Núm. 1298 (Washington, D.C.:
U.S. Government Printing Office, 1960), 6: gráfica sobre horas hombre perdidos en conflictos de 10,000
personas o más. No explica la razón para incluir conflictos de 500 trabajadores. 227 Allan Weisenfeld, “Collective Bargaining by Public Employees,” Monthly Labor Review, Vol. 89,
Núm. 9, junio de 1966, 610.
78
de que Puerto Rico era un refugio para empresas que quisieran pagar menores
salarios.228 Estos acuerdos reflejan un patrón muy común: muchas organizaciones
sindicales se ven obligadas a cuidar los intereses del patrono más que lo que el patrono
se inclina a proteger los intereses de los trabajadores.229 La identidad colectiva de los
trabajadores depende de una ideología que pueda superar los altos costos de la acción
colectiva, problema que no enfrentan los patronos. Los trabajadores gubernamentales
puertorriqueños se movilizaron en torno a una ideología de estabilidad de empleo y
status social como vanguardia de la sociedad, que veían amenazada.
El Director de la Oficina de Personal le propuso a AFSCME que ofreciera a los
trabajadores gubernamentales centros vacacionales, viviendas a bajo costo y servicios
médicos, así como que canalizara sus solicitudes de mejoras en las condiciones de
trabajo.230 Llama la atención que el gobierno no solicitara al Fondo de Ahorros (cuya
Junta de Directores estuvo bajo su control hasta 1966) que ofreciera los servicios que
solicitó a la AFSCME, los cuales la Asociación de Empleados del ELA (sucesora del
Fondo de Ahorros) ofreció eventualmente. La AFSCME optó por ofrecer las viviendas
y consideró ofrecer los servicios médicos, pero esto último no se materializó. Además,
la AFSCME comenzó a negociar con el Fondo de Ahorros para que se convirtiera en
una filial de AFSCME y recogiera cuotas sindicales adicionales al porcentaje de ahorros
que cada trabajador debía depositar mensualmente.231 El grupo de directores del Fondo
de Ahorros con quienes se reunió Caldwell mostró interés,232 pero el proyecto no se
228 Samuel Knowles, Status of Puerto Rico : Selected Background Studies prepared for the US-Puerto
Rico Commision on the Status of Puerto Rico, 1966, 329. 229 Finnestad y Ravn, “Lone Riders for collective interests: Union leadership as maneuvering b etween
company goals and worker wants,” 28th International Labour Process Conference,
http://www.ilpc.org.uk/Portals/56/ilpc2010-paperupload/ILPC2010paper-10734.doc, accedido el 15 de
febrero de 2011. 230 John P. Caldwell, Representante Internacional de AFSCME en Puerto Rico, carta a Arnold S. Zander,
presidente de AFSCME, 9 de octubre de 1959. 231 Caldwell, cartas a Zander, 30 de octubre de 1959 y 25 de enero de 1960. 232 Caldwell, carta a Zander, 22 de enero de 1960.
79
concretó porque el presidente de AFSCME objetó que estas cuotas no serían
voluntarias.233
A cambio, la AFSCME requirió que se le autorizara por ley a descontar cuotas y
redactó dos proyectos de ley a estos efectos.234 No quería llamar este intercambio un
“acuerdo,” alegando que eran dos programas que redundarían en beneficio de los
puertorriqueños en general.235 Su meta era convertirse en una fuerza política que
lograra afectar las condiciones salariales. La correspondencia de AFSCME no
mencionaba la negociación colectiva. La AFSCME pidió sólo la deducción de cuotas236
y ofreció ejemplos de estados estadounidenses que sólo contemplaban la deducción de
cuotas.237
Era la primera vez desde que se fundó que la AFSCME combinó una campaña
organizativa con una promoción de viviendas.238 El presidente de la compañía
Transamerica cabildeó ante la legislatura y logró que el Senado votara unánimemente a
favor de un proyecto de ley para descontar cuotas a los trabajadores a favor de
AFSCME cuando se reunió con Luis A. Ferré, empresario del cemento y presidente del
opositor Partido Republicano. Para calmar a los opositores, AFSCME insertó lenguaje
tomado de su constitución en el texto del proyecto de ley, para aclarar los propósitos de
las organizaciones creadas bajo la ley. Éstas eran el progreso social y económico de los
trabajadores, la educación del público hacia el servicio público y la eficiencia de los
servicios. Además, atendió objeciones que el Director de Personal Cuevas Viret
expresó sobre la estructura del cobro de cuotas.239 El Senado aprobó ambos proyectos
233 Leo Kramer, carta a Caldwell, 10 de noviembre de 1959. 234 Gordon Chapman, del comité de Finanzas de la AFSCME, carta a Zander, 17 de agosto de 1960. 235 Caldwell, carta a Zander, 28 de mayo de 1960. 236 Carta a Luis Muñoz Marín, 5 de enero de 1960, en que se enumeran los elementos que AFSCME pide
en la legislación. 237 Marjorie S. Mueller, carta al senador Ernesto Carrasquillo, 22 de abril de 1960. 238 Caldwell, carta a Zander, 28 de mayo de 1960. 239 John P. Caldwell, carta a Cuevas Viret, 12 de mayo de 1960.
80
en mayo de 1960, pero la Cámara sólo aprobó el de la rama ejecutiva ese año240 y
aprobó un año después el de los municipios.241
En el ínterin, la AFSCME llegó a acuerdos de descuentos de cuotas con algunos
municipios242 e intentó convencer al Secretario de Justicia y a la Oficina del Gobernador
de que estos acuerdos eran legales.243 Esto refleja la costumbre prevaleciente de entrar
en acuerdos sin reglamentación de ley, incluso en las corporaciones públicas antes de
1945. Los alcaldes tenían más espacio para hacerlo que los jefes de agencia. Los
trabajadores municipales sólo habían decretado tres huelgas entre 1944 y 1963.244 Por
lo tanto, el interés mayor de la AFSCME eran los trabajadores municipales quienes, por
ejemplo, en Ponce cobraban la mitad del salario mínimo de la industria textil.245 De
este modo, la Asociación de Empleados Municipales se afilió en abril de 1960 y otras
asociaciones de trabajadores de la rama ejecutiva lo hicieron luego.
Transamerica obtuvo financiamiento del fondo de bienestar del Sindicato de
Trabajadores de Muelles del este de los Estados Unidos (ILA, por sus siglas en
inglés).246 Se proponía traer las piezas prefabricadas de las casas hechas en Panamá y
ensamblarlas en varios municipios, con apoyo financiero del Banco Popular de Puerto
Rico.247 La campaña costó tanto dinero que la AFSCME obtuvo un préstamo del
Sindicato de Trabajadores del Acero (Steelworkers) para organizar trabajadores en la
isla.248 Con estos fondos reclutaron a varios organizadores, entre ellos a Evaristo M.
Toledo, quien luego fue un destacado líder sindical.249 El representante internacional,
240 Ley núm. 134 de 19 de julio de 1960. 241 Ley núm.139 de 30 de junio de 1961. 242 Chapman, cartas a Zander, 17 y 19 de agosto de 1960. 243 Caldwell, cartas a Zander, 3 y 20 de agosto y 3 de noviembre de 1960. 244 Roca Roselli, “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución en Puerto Rico,” 58. 245 Marjorie S. Mueller, Directora de Investigación y Retiro de AFSCME, memo a Caldwell, 17 de marzo
de 1960. 246 Herbert S. Thatcher, abogado, carta a Gordon Chapman, Secretario Tesorero, 12 de agosto de 1960. 247 Caldwell, carta a Zander, 20 de octubre de 1959. 248 Chapman, carta a Zander, 17 de agosto de 1960. 249 Caldwell, carta a Zander, 28 de septiembre de 1960.
81
cuyos informes rebosaban de optimismo,250 justificó el costo del esfuerzo con el
propósito de derrotar toda oposición a la organización de los trabajadores.
El representante de AFSCME en la isla vaticinó que los puertorriqueños se
opondrían a enviar cuotas fuera de la isla, por lo que promovió una gran autonomía para
el concilio local y un gran papel simbólico para el Presidente de la AFSCME. En
diciembre de 1960 la Federación de Empleados Públicos creó el Concilio 39 de la
AFSCME compuesto de sindicatos locales establecidos en los Departamentos de
Hacienda, Justicia, Salud y Obras Públicas, así como el Fondo del Seguro del Estado,
que entonces era una agencia de la rama ejecutiva.251 El presidente y el secretario
tesorero de la AFSCME en Estados Unidos estuvieron presentes. La primera misión del
grupo fue gestionar aumentos de sueldos, obtener facilidades recreativas y estar alerta
sobre las leyes de retiro, así como respaldar el proyecto de construcción de viviendas.
Nada se mencionó en el momento sobre la negociación colectiva, pero se propusieron
cabildear por mejores salarios junto a la Federación Industrial.
La AFSCME procuraba que los demás sindicatos estadounidenses se
mantuvieran alejados del grupo aun antes de que el Concilio de Puerto Rico estuviera
constituido.252 Según la tradición gremial norteamericana, cada sindicato
estadounidense debía limitarse a afiliar trabajadores dentro del ramo de la economía que
le había dado origen: los trabajadores gubernamentales pertenecían a su
“jurisdicción.”253 En Puerto Rico, los sindicatos habían violentado esta tradición porque
entendían que los grupos eran demasiado pequeños para mantenerlos económicamente
sin expandirse a otros sectores.254 La AFSCME también le preocupaba la posibilidad de
250 Ver por ejemplo la carta de Caldwell a Zander del 19 de julio de 1959. 251 “Elige Junta: La Federación de Empleados Públicos Crea Consejo 39 durante Convención,” El Mundo,
10 de diciembre de 1960, 31. 252 Caldwell, carta a Zander, 17 de mayo de 1960. 253 Caldwell, carta a Zander, 1 de octubre de 1960. 254 Galvin, The Organized Labor Movement in Puerto Rico.
82
que una “Central Única de Trabajadores” inspirara a los trabajadores de Puerto Rico a
abandonar a todos los sindicatos estadounidenses con su reclamo contra el
“colonialismo sindical.”255 El representante de la AFSCME en Puerto Rico intentó que
el gobierno la reconociera como la única organización de trabajadores
gubernamentales256 y que la AFL-CIO ordenara a los otros sindicatos que integraban la
federación que retiraran sus peticiones de representación ante el Departamento del
Trabajo.257 Luego, la AFSCME mostró interés en obtener una orden de la AFL-CIO de
que los trabajadores de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, afiliados a un
sindicato local del sindicato de trabajadores federales, pasaran a formar parte de la
AFSCME “en las mismas condiciones que cualquier otro grupo de trabajadores del
ELA.”258
Desde febrero de 1961, AFSCME empezó a confrontar problemas. El
presidente del Concilio de Puerto Rico retiró ese mes su confianza a Caldwell,259 quien
no se mencionó en la correspondencia posterior. Aunque no hay prueba de la razón
para que esto ocurriera, sí se señaló que Caldwell había gastado demasiado dinero.260
Otros sindicatos intentaron desplazar a AFSCME como la agrupación que reunía la
mayoría de los trabajadores de varias agencias de la rama ejecutiva.261 En marzo, el
líder de AFSCME descartó públicamente la huelga como medio de lucha.262 En abril de
1961 los sindicatos locales más numerosos agrupaban trabajadores del Departamento de
255 Caldwell, carta a Zander, 30 de enero de 1961. 256 Caldwell, carta a Zander, 23 de mayo de 1960. 257 Caldwell, carta a Arnold Zander, Presidente de AFSCME, 17 de mayo de 1960. Entre los sindicatos
mencionados, estaba el de “Retail Clerks.” 258 Caldwell, carta a Zander, 30 de enero de 1961. 259 Carta de José Ramón Morales, presidente del Concilio núm. 39, a Zander, 14 de febrero de 1961. 260 Robert Montminy, carta a Zander, 11 de octubre de 1961. 261 Robert Montminy, cartas a Zander, 6 de febrero y 27 de abril de 1961. El sindicato Packinghouse era
uno de ellos. 262 “FEP: líder descarta la huelga como medio de lucha,” El Mundo, 8 de marzo de 1961.
83
Obras Públicas con $165.15 en cuotas ese mes, y el Departamento de Salud con $125.50
en cuotas.263
En septiembre de 1961 la AFSCME descubrió que el presidente del sindicato
local del Departamento de Salud intentaba separar a este grupo.264 En octubre de ese
año, un antiguo oficial del Sindicato Estadounidense de Marinos, “Seafarers
International Union” (SIU), fundó el Concilio General Sindical para oponerse a la AFL-
CIO, cuya campaña antiestadounidense alarmó a la AFSCME.265 El mismo mes la
Unión de Empleados del Hospital para Tuberculosis de Mayagüez y la Federación de
Empleados Públicos anunciaron por separado que se separarían de la AFSCME y
AFSCME comenzó una investigación con miras a expulsar al presidente de la FEP.266
Los trabajadores de hospital reclamaron la construcción de las casas prometidas,
servicios médicos, sitios de recreación y otras promesas incumplidas de la AFSCME.267
Esta última ruptura refleja la importancia que dieron los trabajadores gubernamentales a
estos símbolos de ascenso y seguridad social, al punto que la acción colectiva perdía
importancia sin ellos. Durante la campaña presidencial del sindicato estadounidense en
1962, los opositores del presidente criticaron severamente el financiamiento de
viviendas en Puerto Rico. Además, el presidente de Transamerica fue acusado de
vender valores no cotizados en la bolsa y la compañía quebró en mayo de 1963.268
Luego de esta quiebra y el daño que ello representó a la reputación de la
AFSCME, la falta de documentos en el archivo de AFSCME sobre Puerto Rico sugiere
263 Informes financieros, Local 918 y 914 de AFSCME, abril de 1961; Caldwell, carta a Zander, 8 de
abril de 1960. 264 Robert Montminy, carta a Zander, 22 de septiembre de 1961. 265 Robert Montminy, carta dirigida a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961. 266 “Unión se Retira de Internacional,” El Mundo, 30 de octubre de 1961, 25; Antonio Quiñones
Calderón, “Unión Cortará Lazos: Gremio Internacional de Empleados Públicos,” El Mundo, 25 de
octubre de 1961; Robert Montminy, Cross Reference Sheet dirigida a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961. 267 E. Nieves, “FAEP: Entidad de Empleados Públicos Pide Revisión de Ley Municipal,” El Mundo, 28
de octubre de 1961. 268 “Big Union Among Creditors in Puerto Rico Land Fizzle: Starts Action to Get Back $30,000 After
Realty Firm Goes Into Bankruptcy,” Milwaukee Journal, 18 de junio de 1963, 1.
84
que ésta no estuvo activa en la representación de trabajadores de la rama ejecutiva. La
falta de registros de organizaciones de trabajadores gubernamentales en el Registro de
Corporaciones del Departamento de Estado y ante el Departamento del Trabajo entre
1961 y 1967 sugiere, además, que los trabajadores de la rama ejecutiva no hicieron
mayores esfuerzos por que el Estado reconociera sus organizaciones colectivas. Sin
embargo, hubo instancias de actividad colectiva. El Sindicato de Bomberos y la
gerencia del Cuerpo se reunieron al menos mensualmente entre 1963 y 1973 para
discutir solicitudes escritas del Sindicato, en su mayoría sobre salarios, horas o
condiciones de de trabajo, incluyendo uniformes: pero también incluían otros temas
como disciplina, ascensos, procedimiento de quejas o reglamentos.269 También el
Sindicato acudió a la Oficina de Personal, la Legislatura, el Negociado de Presupuesto o
ante el Gobernador para obtener mejoras. En última instancia, recurría a la acción
colectiva, incluso cuatro huelgas nacionales y varias regionales.270
Ánimo de los trabajadores ante la salida del caudillo
La alianza que el gobierno había tenido con los sindicatos era el producto de la
asimilación de los líderes sindicales al PPD, pero se rompió en la década de 1960.271 Al
retirarse Muñoz Marín de la gobernación en 1964, después de dominar la política
puertorriqueña por veinticuatro años, se debilitaron las estructuras de poder y los
sindicatos estadounidenses. Esto representó una discontinuidad en las relaciones de
trabajo gubernamentales. Ese año se creó el San Juan Labor Council, brazo de la AFL-
CIO cuyos líderes criticaban al Partido Popular Democrático.272 También en esta
década, el Sindicato de Tronquistas retó el dominio del PPD sobre los sindicatos. Con
269 Sheila Borges, “El Servicio de Bomberos y la negociación informal,” Estudio preparado por
encomienda de la Comisión para Estudiar las relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 29-30. 270 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 31. 271 Galvin, “The Organized Labor Movement in Puerto Rico,” 162. 272 Samuel Knowles, Status of Puerto Rico : Selected Background Studies prepared for the US-Puerto
Rico Commission on the Status of Puerto Rico, 1966, 329.
85
el “nuevo sindicalismo,” los sindicatos nacientes buscaron distanciarse del modelo
burocrático de los sindicatos norteamericanos y de sus expresiones políticas
pronorteamericanas, ambos atribuidos a su apoyo al modelo de industrialización de las
décadas anteriores.
Se crearon más organizaciones laborales independientes y muchas de las que
reunieron trabajadores en el sector no gubernamental se unieron para fomentar intereses
comunes en federaciones como el Frente Unido de Trabajadores y el Sindicato de
Líderes Obreros, que expresaban cierta independencia del gobierno y de los sindicatos
estadounidenses.273 Durante la huelga en 1969 de los empleados de la General Electric
del barrio Palmer en Río Grande, afiliados al Sindicato Estadounidense de Maquinistas,
se formó una red de apoyo en la cual los líderes sindicales afiliados al MPI llevaron la
voz cantante, a diferencia de los grupos anteriores.274 De este esfuerzo surgió el
Movimiento de Acción Sindical en 1969 y su sucesor, el Movimiento Obrero Unido
(MOU), en 1971.
Los trabajadores gubernamentales también registraron un aumento en la
actividad colectiva, a partir de la salida de Muñoz Marín. El siguiente cuadro ilustra
esta tendencia:
273 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad, 136-38. 274 Carrión Crespo, “Hacia una historia del MOU,” Pensamiento Crítico, Año XVIII, Núms. 82-83,
noviembre 1995-febrero 1996, 37.
86
Fuente: Informe, Vol. III, 39 y 89.
El San Juan Labor Council y algunos sindicatos independientes convocaron a
una huelga general en 1965, contra la aprobación de la ley para impedir huelgas en los
servicios esenciales.275 A partir de 1965, aumentó el número de organizaciones de
trabajadores gubernamentales registradas ante el Departamento del Trabajo bajo la ley
de 1960.276 Ya para 1966, el gobierno era uno de los dos sectores más sindicados del
país.277 Aunque algunos líderes de las organizaciones de trabajadores gubernamentales
se identificaron con el “nuevo sindicalismo,” no participaron activamente en las
federaciones que intentaron agrupar a los sindicatos.278 En efecto, el MOU apenas tuvo
representación de los trabajadores de las agencias de la rama ejecutiva. De 25
sindicatos que firmaron el anuncio de la constitución del MOU el 5 de diciembre de
275 Knowles, 332. Se trata de la Ley Núm. 11 de 22 de mayo de 1965. 276 Cotto Morales. 277 Knowles, 323. 278 Luis Escribano Díaz, entrevistado por el autor, 9 de marzo de 1992.
87
1972, sólo el Sindicato de Bomberos y la Asociación Puertorriqueña de Profesores
Universitarios representaban trabajadores de la rama ejecutiva del gobierno.279
En 1968 se dio el dislocamiento en las relaciones de trabajo gubernamentales
mayor de este relato. El PPD perdió el poder ejecutivo por primera vez en veinte años y
terminó su control directo sobre el servicio civil. Los trabajadores de la rama ejecutiva
se encontraron por primera vez bajo la supervisión de líderes que no pertenecían al
PPD, y los líderes del PNP emprendieron dos estrategias esbozadas por Leonardo
Santana Rabell: “a) la saturación de la base de la burocracia pública mediante el
reclutamiento masivo de militantes o personas identificadas con el PNP, y b) el
establecimiento de una estructura de poder paralela para sustituir, o controlar, las
agencias tradicionalmente vinculadas con el programa e ideología del Partido
Popular.”280 Inmediatamente pasó a la oposición, el PPD propuso legislar la
negociación colectiva para estos trabajadores.281 Durante el cuatrienio que gobernó el
Partido Nuevo Progresista, el gobierno legisló el derecho a la negociación colectiva de
los trabajadores del Fondo del Seguro del Estado, que entonces era una agencia de la
rama ejecutiva. Esto obedeció al cabildeo del presidente de la Hermandad Unida de
Empleados del Fondo del Seguro del Estado, Osvaldino Rojas Lugo.
En 1968 Liebman sugirió que la falta de partidos políticos radicales en Puerto
Rico se debía que no había descontento ante la falta de movilidad social.282 Sin
embargo, esto cambió poco después cuando la Juventud del Partido Independentista
Puertorriqueño (PIP) y el Movimiento Pro Independencia (MPI) adoptaron un discurso
marxista con el movimiento sindical como bandera de lucha. El MPI bautizó el año
279 “¿Qué es el MOU?,” Claridad, 5 de diciembre de 1972,7. 280 Santana Rabell, Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico, 65. 281 Judith Pagani, “Marcano radicará proyecto: Permitirían sindicalización de los empleados públicos,” El
Mundo, 1 y 15, 20 de enero de 1969. 282 Liebman, 211.
88
1971 como el “Año de la Organización de los Trabajadores”283 y luego se convirtió en
el Partido Socialista Puertorriqueño (PSP). La capacidad de este discurso de movilizar
simpatizantes quedó demostrada en las elecciones de 1972, en las cuales el PIP logró
elegir dos representantes y un senador con una campaña de tono marxista bajo el lema
de “arriba los de abajo.” Años después, varios autores atribuyeron el éxito del
sindicalismo gubernamental a los militantes independentistas.284
Durante el primer cuatrienio del Partido Nuevo Progresista, el número de
organizaciones registradas de trabajadores gubernamentales casi se triplicó.285 Fue
sumamente desmoralizante para ellos que el Consejo Asesor del Gobernador
recomendara en 1970 un aumento de 40 a 60 por ciento a los sueldos de los ejecutivos
gubernamentales de más alto rango.286 Los trabajadores gubernamentales decretaron 69
huelgas durante el cuatrienio, 26 de ellas en el año electoral de 1972. Un grupo de
trabajadores irregulares de la rama ejecutiva concretaron una huelga en 1971 por
primera vez en más de veinte años, y 4 en 1972.
Los trabajadores del servicio por oposición en las agencias de la rama ejecutiva
fueron menos activos en este renglón. Sin embargo, algunas de las organizaciones que
los agrupaban lograron que las agencias que empleaban a sus afiliados las reconocieran
como representantes de los mismos y dialogaran con ellas, luego de lo cual emitían
órdenes o circulares administrativas con el contenido de lo acordado.287 En octubre de
1971 “la amenaza de una huelga general de empleados públicos ayudó bastante hacia la
solución de la huelga” de los 260 trabajadores de la Unión de Empleados de la
283 Jaime Pericás Alfaro, “El surgimiento del Movimiento Obrero Unido” (monografía presentada en la
Universidad de Puerto Rico, noviembre de 1985), 4. 284 Véase, por ejemplo, Figueroa, Héctor. 1996. “Puerto Rican workers: A profile”. NACLA Report on
the Americas, Vol. 30, Núm. 3, 29-32. 285 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III: “Datos, estadísticas, actitudes, opiniones e información relacionada con la
sindicalización del sector público en Puerto Rico,” 1974, 39. En 1964, había 16 organizaciones; en 1968,
34; y en 1974, 116. 286 Galvin, Collective bargaining, 369. 287 Partido Socialista Puertorriqueño, “La sindicalización de los empleados públicos,” 17.
89
Compañía de Fomento Industrial.288 Después de esta huelga, varias organizaciones de
trabajadores gubernamentales celebraron varias reuniones para elaborar una estrategia
común.
En 1971 el sistema de personal gubernamental constaba de 45,568 trabajadores
en el servicio por oposición, 6,096 trabajadores sin oposición que establecían política
pública o asesoraban a cuadros superiores, y 53,411 en el servicio exento, que incluía a
las corporaciones públicas, los maestros, los trabajadores judiciales y la policía.289 El
sistema de mérito cubría menos de la mitad de los trabajadores gubernamentales, y
según se ha visto la dinámica de relaciones laborales de los que estaban cubiertos no
incluía hasta entonces una tradición huelgaria. En su lugar, una encuesta realizada entre
los líderes de veintidós organizaciones de trabajadores gubernamentales, realizada entre
1971 y 1972, arrojó que dieciocho de ellas realizaron actividades legislativas.290
Esta encuesta, además, halló que las organizaciones de trabajadores de la rama
ejecutiva en general buscaban proteger los intereses económicos de sus afiliados e
influir sobre las decisiones gerenciales en cuanto a administración de personal en las
agencias; usaban la acción coercitiva para lograr que el patrono accediera a sus
solicitudes; y buscaban negociar con la gerencia sobre sus exigencias para lograr
acuerdos escritos.291 Dieciséis de las organizaciones estudiadas buscaban mejorar las
condiciones de trabajo de los trabajadores, trece buscaban aumentos salariales y nueve
buscaban aumentos en las prestaciones suplementarias como planes médicos y
compensación por tiempo adicional. La mayoría había cabildeado por aumentos de
sueldos y la mitad habían representado a sus socios en procedimientos de querellas. El
288 Enrique Ayoroa, “Hacia la unidad del Movimiento Obrero,” Claridad, 24 de septiembre de 1971, 25. 289 Weasler, “Collective Bargaining in the Public Service,” 469. 290 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” 287. 291 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” 274-275.
90
autor concluyó que los objetivos de catorce de las veinte organizaciones eran de tipo
sindical mientras otras expresaron motivos organizativos de profesionalización.
Entre las organizaciones de la rama ejecutiva, Galvin halló varios casos en que
los trabajadores buscaban lograr cambios administrativos: en 1972, los empleados del
Banco de Vivienda Cooperativa amenazaron con decretar una huelga si no se resolvían
conflictos entre supervisores, y los internos y médicos del Centro Médico protestaron la
falta de servicios médicos adecuados.292
De la acción colectiva a la negociación y la confrontación
Las acciones colectivas de los trabajadores de la rama ejecutiva continuaron
aumentando bajo el nuevo gobierno del PPD, a pesar de que éste presentó un proyecto
de ley para reconocer la negociación colectiva en enero de 1973. El Departamento del
Trabajo registró organizaciones de estos trabajadores a un ritmo más acelerado e
informó sobre la incidencia de más huelgas que antes de ese año. Los trabajadores de
las corporaciones públicas, los municipios, y los irregulares de la rama ejecutiva fueron
más activos;293 pero las huelgas de los bomberos, la HEEND y la Federación de
Maestros provocaron un debate público intenso que causó la falsa impresión de que los
trabajadores de la rama ejecutiva eran propensos a las huelgas, lo cual debilitó el apoyo
legislativo a la negociación colectiva.
En julio de 1973 los trabajadores afiliados a la Unión de Trabajadores de la
Industria Eléctrica y Riego (UTIER) y los bomberos decretaron huelgas. El 7 de julio el
Gobernador afiliado al PPD ordenó a la Guardia Nacional ocupar los centros de trabajo
en huelga y sustituir por la fuerza a los trabajadores.294 El MOU y otros sindicatos
292 Galvin, “Collective bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 471. 293 Los empleados municipales decretaron 30 huelgas en 1973 y 15 en 1974; los de hospitales decretaron
4 y 10, respectivamente y los de corporaciones públicas, 7 y 10, respectivamente. 294 “EMERGENCIA EN PUERTO RICO: la Guardia Nacional ocupa parques bombas; protege plantas
AFF bajo órdenes Gobernador,” El Mundo, 7 de julio de 1973, 1-A; El Mundo, 8 de julio de 1973, 1-A;
“Pánico en el gobierno,” Claridad Extra, 7 de julio de 1973, 1; Informe III, 3.
91
enviaron protestas a la prensa y organizaron piquetes, un paro de cuatro horas y una
marcha hasta La Fortaleza.295 Se formó un “comité de prominentes líderes obreros para
estudiar la situación y plantear alternativas de acción.”296 Los trabajadores de obras
públicas del Municipio de San Juan lograron un convenio colectivo en esta “jornada.”297
El gobierno presentó un proyecto de ley para lidiar con la situación que el liderato
sindical consideró como la “visión apocalíptica de una ola de huelgas en el sector
público.”298
Al analizar los acontecimientos de julio de 1973, Juan Ángel Silén subrayó la
militancia de los trabajadores, así como su capacidad para “utilizar su fuerza numérica y
el papel decisivo que juegan los trabajadores dentro del sistema de producción” para
hacer frente a un “acto de agresión.” Por otro lado, Silén destacó la “debilidad,”
“inexperiencia” e improvisación del movimiento sindical. Por último, éste señaló una
polarización entre los líderes sindicales que apoyaban al Partido Popular y los que
apoyaban los movimientos contestatarios.299 Estos tres señalamientos sugieren que la
velocidad con la que se estaban manifestando los cambios en el control político y la
crisis económica había creado tensiones en las relaciones laborales en el gobierno, a la
vez que dentro del movimiento sindical; en ambos casos, relacionados muy de cerca con
los partidos políticos.
Los líderes del PSP utilizaron estas huelgas para presentarse como la
vanguardia política de los trabajadores y los artífices del MOU.300 En palabras de los
líderes independentistas, los líderes sindicales que no comulgaban con ellos “se aislaban
295 “Ultimátum al gobierno,” Claridad, 10 de julio de 1973, 1 y 13; Luis E. Cabán, “Algunas uniones
marchan hoy,” El Mundo, 14 de julio de 1973. “Protesta obrera ante las puertas de La Fortaleza,” El
Nuevo Día, 12 de julio de 1973, 5. 296 “Los obreros se defienden,” Editorial, La Hora, 6 de septiembre de 1973, 11. 297 “Cronología de la jornada de julio,” Pensamiento Crítico, Año I Núm. 1, febrero 1978, 36. 298 “Sindicalización empleado público a la gaveta del PPD,” La Hora, 26 de julio de 1973, 1. 299 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño (Río Piedras: Editorial
Cultural, 1978) 202. Un ejemplo de esto último es el líder del Sindicato de Equipo Pesado, Félix Morales,
quien apoyó las acciones militares. Claridad, 26 de julio, 3. 300 Pedro Grant, entrevistado por el autor, 2 de abril de 1992.
92
del movimiento.” Silén identifica esta actitud bajo la teoría de la polarización, que
sostenía que hacía falta una crisis que promoviera la independencia para Puerto Rico.301
El rol del partido obrero sería crear las condiciones subjetivas para la toma del poder
por el proletariado. Sin embargo, el uso de la Guardia Nacional los tomó desprevenidos
porque era la primera vez en el siglo XX que un gobierno utilizaba fuerzas militares
para reprimir protestas laborales. Según el PSP, la prohibición propuesta de las huelgas
era un síntoma de la intensificación de la lucha de clases302 y “la sindicalización de los
empleados públicos ayudaría también a evidenciar aún más el carácter clasista del
estado capitalista.”303 Para el PSP, la aprobación de una ley de sindicación podía “ser
un agente catalítico de primer orden para el desarrollo, no sólo del movimiento sindical,
sino de la misma revolución socialista.”304
Mientras la prensa y los líderes políticos discutían sobre estrategia militar e
ideología, el gobierno y el Sindicato de Bomberos negociaron los reclamos de los
trabajadores entre marzo y diciembre de 1973. Un examen de la misma revela los
contornos de la negociación colectiva de hecho que se llevaba a cabo en la rama
ejecutiva.
En marzo de 1973 el gobierno recibió los reclamos de los bomberos y los refirió
a la Oficina de Personal, la cual recomendó denegar un aumento salarial extraordinario
a los bomberos.305 Además del reclamo salarial, el Sindicato de Bomberos reclamó que
el gobierno lo reconociera como agente de negociación colectiva, que se requiriera un
diploma de escuela superior para ser bombero y la creación de puestos adicionales de
sargento, entre otros. Como en otras ocasiones, estos reclamos se dirigían a influir en
301 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño,183. 302 Partido Socialista Puertorriqueño, “La sindicalización de los empleados públicos,” 1972 (PSP), 18. 303 Partido Socialista Puertorriqueño, La sindicalización de los empleados públicos (Río Piedras:
Impresora Nacional, 1972), 21. 304 Partido Socialista Puertorriqueño, La sindicalización de los empleados públicos, 28. 305 “Informe y recomendaciones de la Comisión designada por el señor Gobernador de Puerto Rico para
estudiar y evaluar las condiciones de trabajo en el servicio de Bomberos de Puerto Rico,” sin fecha.
93
decisiones de política pública. A pesar de su renuencia, la Oficina de Personal se reunió
con el sindicato en junio y recibió de nuevo los planteamientos. Doce días después,
antes de recibir respuesta, el sindicato declaró la huelga.
Luego de que la huelga fue reprimida, el gobernador celebró una reunión en la
que se resolvió hacer un estudio de retribución. En esta reunión no participó el
sindicato. En cambio, éste se reunió repetidamente con Luis E. Ramos Yordán,
presidente de la Cámara de Representantes. Éste, a su vez, convocó a un estudio
legislativo sobre el asunto y recomendó en agosto realizar una urgente revisión de las
escalas salariales en el Cuerpo de Bomberos, así como aumentar el número de
bomberos, promover a sargento a los cabos que estuvieran supervisando bomberos;
renovar las facilidades de la Academia de Bomberos y reemplazar el equipo de más de
diez años de antigüedad.306
En octubre el gobernador nombró una comisión para estudiar las condiciones de
trabajo de los bomberos, compuesta por la Directora de Personal del gobierno, el
Director del Negociado de Presupuesto y Osvaldino Rojas Lugo. Luego de varias
semanas y que el sindicato diera un plazo al gobierno, la comisión se reunió con el
sindicato y acordaron recomendar al gobernador que se realizara la revisión de escalas
solicitada por la Cámara de Representantes, además de una serie de medidas que
garantizaban aumentos de sueldo.307 En diciembre el gobierno acordó con el Sindicato
utilizar ahorros hechos en el Servicio de Bomberos para conceder estos aumentos de
sueldo.308
Este relato arroja varias tendencias ilustrativas del momento histórico:
1. El sindicato reclamaba negociar colectivamente.
306 Informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes en cumplimiento con la
Resolución de la Cámara 291, 13 de agosto de 1973. 307 “Informe y recomendaciones de la Comisión designada por el señor Gobernador de Puerto Rico para
estudiar y evaluar las condiciones de trabajo en el servicio de Bomberos de Puerto Rico.” 308 Comunicado de Prensa del Sindicato de Bomberos, 7 de diciembre de 1973.
94
2. La negociación incluiría condiciones de trabajo no negociables bajo las
disposiciones comunes de las leyes de negociación colectiva, tales como la
expansión del servicio.
3. El gobierno recibió los reclamos de los sindicatos y los consideró a pesar de no
reconocerles capacidad para negociar.
4. La huelga motivó una atención directa del gobernador a sus reclamos, por lo
cual fue efectiva a pesar de que se le reprimió militarmente.
5. El sindicato negoció simultáneamente con las dos ramas políticas del gobierno
para lograr un mejor resultado.
6. El sindicato aprovechó ciertas herramientas que el gobierno solía implementar
unilateralmente: la creación de comisiones de estudio por el gobernador, las
resoluciones de la Cámara de Representantes y revisiones de escalas que la
Oficina de Personal realizó.
7. Al final, los documentos que contenían los acuerdos llevaron sólo la firma de
oficiales del gobierno.
Un estudio realizado sobre este proceso para la Comisión Helfeld halló que el
Cuerpo de Bomberos había mantenido los canales de comunicación abiertos y que la
falta de legislación habilitadora de la negociación colectiva “no había impedido el
crecimiento de la fuerza gremial del Sindicato.” De hecho, como no había una
prohibición expresa a las huelgas ni se limitaban las entidades ante las cuales el
Sindicato podía presentar sus reivindicaciones, esta ausencia había causado parte de su
éxito.309 Por último, la intervención frecuente de la Oficina del Gobernador en los
conflictos había alentado las acciones colectivas.310
309 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 45. 310 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 47.
95
Federico Quiñones, fundador de la Hermandad de Empleados Exentos No
Docentes (HEEND) de la Universidad de Puerto Rico, narró otra forma de negociación,
experimentada durante la huelga que la HEEND protagonizó en 1973, ofreciendo
consejo a los demás sindicatos:311
1. Se solicitaba que la agencia reconociera a la organización como agente de
negociación colectiva, con un apoyo mayoritario.
2. Se sometía un pliego de peticiones ambicioso pero realista y apoyado por la
opinión de expertos y asesoramiento legal.
3. El producto de la negociación se llevaría ante la matrícula, ya fuera mediante
una carta contractual o una recomendación de huelga.
Esta manera de negociar era más directa que la que realizaron los bomberos,
pues no involucraba a la Legislatura. Esto se debe a las particularidades de la
experiencia universitaria, cuya autonomía administrativa desde 1952 era similar a la de
las corporaciones públicas y cuyo historial de negociación colectiva databa también de
la década de 1940 o antes, así como al tipo de trabajo intelectual que se realizaba en
ella.
El Departamento de Instrucción Pública produjo memorandos que resultaron de
conversaciones frecuentes con las organizaciones magisteriales sobre sueldos,
condiciones de trabajo, clasificaciones y procedimientos de quejas.312 Las
organizaciones divulgaban su contenido mediante cartas circulares. El Gremio de la
WIPR, entonces parte del Departamento de Instrucción Pública, negoció un
procedimiento de quejas y un estudio de clasificación.313
La Federación de Maestros también recurrió a la litigación administrativa para
obtener beneficios y reclutar socios. Fundada en 1966 con la intención expresa de
311 Quiñones, Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones), 52-53. 312 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 103. 313 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 104.
96
negociar colectivamente, la Federación no sumó muchos socios hasta que comenzó a
representar agresivamente a los que tenía en procedimientos de violación de turnos,
certificación, traslados, despidos y hasta reparación de equipo.314 En 1973 exigió la
negociación colectiva, presentó al Secretario de Instrucción Pública un proyecto de
convenio colectivo y cabildeó a estos efectos ante la legislatura y el Gobernador. En
esta área no tuvieron éxito, como se verá más adelante.
La Comisión Helfeld halló, por su parte, que algunos jefes de agencia
saboteaban las negociaciones y la implementación de los acuerdos, alegando que no
eran legales.315 Además, el gerente gubernamental tenía que decidir si negarse a
negociar para mantener la legalidad o negociar para mantener una relación armoniosa
con sus trabajadores. Carlos Roca Roselli, quien estudió el problema para la Comisión
Helfeld, negó al autor de esta tesis que hasta entonces las agencias de la rama ejecutiva
hubieran negociado extraoficialmente “en la medida ni con los resultados que está
ocurriendo en el sector municipal,” los trabajadores de la universidad y los comedores
escolares, así como los maestros y bomberos.316 Sin embargo Ana Rivas Morales,
quien realizó la investigación en 1982 indicó que las agencias sí habían negociado con
sus trabajadores.317 La información recopilada favorece esta última posición, pero la
contradicción puede deberse a la ausencia de documentos titulados “cartas
contractuales” en los archivos de las agencias: por ejemplo, la huelga de los contadores
del Departamento de Hacienda en 1972 resultó en modificaciones a una norma, la
renovación de una orden administrativa y una invitación a participar en reuniones.
314 Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 95- 96. 315 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 11, en Comisión del gobernador para estudiar relaciones
del trabajo en el servicio público en Puerto Rico, Informe, Vol. II. 316 Roca Roselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 317 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 462.
97
En 1973 se decretaron 138 huelgas en Puerto Rico, 53 de ellas en el gobierno.
De éstas, treinta involucraron trabajadores municipales (la cifra más alta desde que
adquirieron el derecho a pertenecer a organizaciones), doce ocurrieron en corporaciones
públicas, cuatro en los servicios médico-hospitalarios y ocho en agencias de la rama
ejecutiva. Estas últimas fueron en el Cuerpo de Bomberos (cuatro huelgas) y los
Departamentos de Transportación y Obras Públicas (tres) y de Servicios Sociales
(una),318 lo cual indica que la actividad huelgaria entre estos trabajadores no era tan
generalizada como en las otras actividades gubernamentales. Los trabajadores
municipales tenían un incentivo adicional para la actividad huelgaria por su
inestabilidad laboral y la sensación de estar relegados,319 lo cual contradice la sensación
de impunidad que alegó Galvin.
El MOU apoyó la huelgas de los trabajadores de las Industrias para Ciegos del
Departamento de Servicios Sociales320 y de la Hermandad de Empleados Exentos No
Docentes (HEEND) de la Universidad de Puerto Rico321 en noviembre de 1972 y en
octubre de 1973, respectivamente. Cuando la Federación de Maestros de Puerto Rico
decretó en febrero de 1974 una huelga que dramatizó el reclamo por la negociación
colectiva, el MOU organizó varias acciones de apoyo incluyendo una marcha322 y una
reunión donde se constituyó un Comité Unitario de Líderes Obreros Pro Sindicalización
de los Empleados Públicos.323 En los primeros meses de 1975, el MOU celebró
seminarios sobre negociación colectiva y el empleo gubernamental. Además, apoyó a la
318 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 253-275. 319 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 320 Telegrama del MOU al Secretario de Servicios Sociales, 15 de noviembre de 1972: Comunicado de
Prensa, 16 de noviembre de 1972; Hoja suelta, 17 de noviembre de 1972. Este sindicato fue fundado por
Rojas Lugo. 321 “Liderato obrero apoya huelga,” Claridad, 28 de octubre de 1973, 1 y 18. 322 Cuña radial, 8 de febrero de 1974; Programa televisado de líderes obreros en apoyo a la huelga de los
maestros, 10 de febrero de 1974; Comunicados de Prensa (2), 11 de febrero de 1974; Declaraciones a la
prensa, 12 de febrero de 1974; Telegrama sin fecha, a 18 personas; Telegrama a 104 personas, 25 de
febrero de 1974. La marcha se realizó el 12 de febrero de 1974. 323 Telegrama a 18 personas, 1 de febrero de 1974; Comunicado de Prensa, 5 de febrero de 1974.
98
Unión del Instituto de Cultura Puertorriqueña y a la Asociación Nacional de Empleados
Públicos en sus actividades.324
Con estas acciones, el MOU intentó entablar un puente entre los sindicatos que
agrupaba, mayormente de empresas “privadas” y de corporaciones públicas, y los
trabajadores gubernamentales. Sin embargo, los trabajadores gubernamentales
demostraban poco interés e información sobre el movimiento sindical y pensaban que
muchos líderes sindicales tenían agendas personales y políticas. Además, el tono
militar de las discusiones sindicales y políticas ahuyentaba la participación de las
mujeres, que era la mayoría de los trabajadores gubernamentales.325 En contraste, la
mayoría de los 26 líderes y asesores legales de agrupaciones de trabajadores
gubernamentales entrevistados en 1973 por la Comisión Helfeld expresaron que la falta
de organización y presión de los trabajadores gubernamentales para obtener el
reconocimiento de su derecho a negociar colectivamente se debió a que el gobierno se
oponía y a que temían sufrir represalias. Sólo uno citó la oposición de los medios de
comunicación.326 Esto indica que los líderes y los trabajadores ofrecían explicaciones
divergentes sobre su debilidad organizativa.
La AFSCME estaba “en vías de extinción” para fines de 1973 y los sindicatos
pequeños seguían restándole matrícula.327 AFSCME estimaba que los sindicatos
independientes se aliarían en su contra si procuraba representar todas las unidades como
lo había hecho en Hawái, por lo cual consideró la opción de aliarse con la Asociación de
Empleados del Estado Libre Asociado (AEELA), cuyo edificio había sido la sede de la
324 Movimiento Obrero Unido, Actas de las reuniones de la Junta de Directores, 25 de febrero, 26 de
marzo y 11 de abril de 1975. 325 Huegel, líder de la Amalgamated Meat Cutters International Union e integrante sindical de la
Comisión Helfeld, entrevistado por el autor, 2 de abril de 2006. 326 Lembcke, “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions,” 141-142. 327 Carta de Guy Nunn a Jerry Wurf, presidente de AFSCME, 29 de noviembre de 1973.
99
Comisión Helfeld y tenía legitimidad.328 En febrero de 1974, AFSCME consideró
contratar a Miles Galvin, asesor de la Comisión Helfeld, para que informara sobre el
progreso del proyecto durante el siguiente año “incierto.”329
La manifestación cultural en la protesta obrera
Al intensificar sus actividades de resistencia en este periodo, los trabajadores
gubernamentales puertorriqueños utilizaron las herramientas de la época, incluyendo los
piquetes y la música. Los piquetes permitían a los trabajadores manifestarse de forma
activa, cubriendo un área mayor que mediante las concentraciones de personas en un
solo lugar. Las consignas que se voceaban durante los piquetes eran declaraciones con
ritmo que jugaban con la narración y la musicalidad del lenguaje. Un veterano
organizador sindical, Paulino Santiago Díaz, clasifica las consignas en tres tipos:
ideológicas, que reclaman justicia para quien las canta; estratégicas, que orientan la
acción; y tácticas, que comunican reivindicaciones concretas y existen en función de
una lucha particular.330
La música permitía crear un ambiente en que los trabajadores forjaran lazos
entre sí y con las reivindicaciones identificadas por el liderato, además de informar
sobre las mismas a los transeúntes y a la gerencia de la agencia gubernamental. La
música aglutinaba a los trabajadores y legitimaba el movimiento de protesta mediante la
expresión de reivindicaciones que resuenen con estos grupos. La música y el canto
brindaban a los trabajadores un sentido de propósito común, identidad colectiva,
confianza, medio de expresión y un arma ideológica contra los intentos de reprimirlos.
De acuerdo al líder sindical Pedro Grant Chacón, la música jugó un papel
328 Carta de Nunn a Wurf, 11 de enero de 1974. 329 Carta de Nunn a Wurf, 4 de febrero de 1974. 330 Paulino Santiago Díaz, entrevista por el autor, 26 de noviembre de 2002.
100
importantísimo para la protesta obrera del “nuevo sindicalismo.”331 Ramón López
explica el significado de la música en este movimiento del siguiente modo:
En las culturas populares existen recursos político-ideológicos suficientes para
que el pueblo pueda participar como creador y no como recipiendario de esta
agitación. En el caso de la cultura proletaria, se ha visto cómo los rituales
vinculados a la plena sirven de vínculo para expresar, no sólo el goce de lo
inmediato, sino a la definición de la identidad nacional y de clase, junto a la
disposición a la lucha.332
Este movimiento musical volvió a traer las décimas y otros géneros montañeses
que el movimiento obrero había abandonado en la década de 1940 y sustituido por la
plena, que era la música de los trabajadores de la caña. El grupo principal de estas
manifestaciones, llamado Taoné, representó estos ritmos montañeses como símbolos de
la nacionalidad puertorriqueña. Además de las canciones patrióticas,333 de resistencia a
la guerra y de entretenimiento, Taoné entonaba canciones alusivas a la lucha de clases334
y a los problemas de los trabajadores como la inflación,335 la represión,336 la identidad
colectiva,337 los capitalistas,338 las falsas promesas,339 la migración a la ciudad y a
Nueva York340 y la lucha de la mujer.341
Las músicas populares que se difundían por radio también promovieron el
discurso de resistencia laboral, al presentar la imagen del trabajador como símbolo de la
nacionalidad. Los cantantes y grupos de salsa principales como Ismael Rivera, El Gran
Combo e Ismael Miranda entonaban canciones que honraban a los trabajadores y
331 Pedro Grant Chacón, entrevista realizada por el autor, 15 de octubre de 2002. 332 Ramón López, “Las culturas populares y la cuestión nacional,” Pensamiento Crítico VII Núm. 39,
julio-agosto de 1984, 30. 333 “Verde Luz,” danza; “Esos no son de aquí;” “Qué bonita bandera,” plena; “La marcha del pueblo,”
salsa. 334 “Lucha de Clases,” décima. 335 “La ley de gravedad,” plena. 336 “El míster con macana,” rock. 337 “Mi canto trabajador,” décima; “Obrero ven,” bolero. 338 “Señor Capitalista,” rock. 339 “Monón,” rock. 340 “Campesino,” guaracha; “El negrito bonito,” rock. 341 “Deja que camine sola.”
101
menospreciaban a las figuras de poder. Otros cantantes populares denunciaban por la
radio las desigualdades sociales, como “Danny” Rivera,342 “Lucecita” Benítez y
“Tony” Croatto, solo o con su grupo Haciendo Punto en Otro Son.343 Unos y otros
señalaban el trabajo como fuente de orgullo y dignidad, retomando el discurso de
“vergüenza contra dinero” que antes había empuñado el PPD. Todos estos grupos y
cantantes grabaron discos que se podían reproducir en ausencia de los músicos. Los
trabajadores elaboraron, además, sus propias canciones.344
Los grupos artísticos también utilizaron el teatro para comunicar mensajes de
resistencia laboral y política a los trabajadores. El colectivo dramático El Tajo del
Alacrán se dedicó a presentar obras relacionadas con los problemas diarios de los
trabajadores, una de ellas titulada Las huelgas.345 Este teatro callejero invitaba a
adoptar una actitud política más inclinada hacia los trabajadores. Este abandono del
independentismo elitista se contagió al MPI, que abrazó a los sindicatos como su frente
de lucha primordial. La cultura y la bandera se irguieron como símbolos supremos de
los sindicatos, intentando competir con el gobierno por el uso y significado de su
símbolo distintivo. Era una respuesta al discurso gubernamental de que el patriotismo
se hallaba en respaldar la batalla de la producción. Un líder sindical de la Universidad
342 “Tu puerto es mi puerto de barcos piratas/ Y somos muñecos de aquel que nos paga/ Como las
mentiras, monedas baratas/ Sembrando pobrezas, banderas en casa” y “Yo soy un trabajador/ Y mi
trabajo es cantar/ Cantando me gano el pan/ con más o menos sudor. . .” 343 “En la fábrica rural/la mujer también se faja/trabaja que te trabaja/porque la cosa está mal//Ya el nene
aprendió a sudar/desde que dejó la escuela/y es que los cuentos de abuela/ son los mismos de aquí enantes
/ disfrazaos de ropa nueva”; “Haz con tus propias manos la cuna de tu hijo/ que tu mujer te vea cortar el
paraíso/ . . . /Trabajarás de noche que se oiga tu martillo/ ‘Está haciendo la cuna’ que diga tu vecino/ . . . /
La obra será tuya/ Verás que no es lo mismo/ . . . 344 En 1974 la Federación de Maestros elaboró una variación de la canción “Qué te parece, cholito,” que
habla por sí sola: La guayabita madura/ le dijo a la verde verde/ maestro que rompe huelgas/ maestro
que bien no duerme. Entrevista a Santiago Díaz. 345 José Luis Ramos Escobar, “Teatro popular en Puerto Rico,” Enciclopedia de Puerto Rico,
www.enciclopediapr.org, 30 de septiembre de 2008, accedido 1 de abril de 2010. Priscilla Meléndez,
“Teoría teatral y teatro puertorriqueño de los 80,” Latin American Theatre Review, (University of Kansas,
primavera de 1992) 154, citando al dramaturgo Roberto Ramos Perea.
102
de Puerto Rico se expresó al respecto: “jamás los trabajadores han logrado justicia
social en una colonia . . . en ninguna colonia hay esa justicia a la que aspiramos.”346
El MPI identificó este arte como un puente efectivo y los músicos la adaptaron a
las circunstancias. Según Grant Chacón, esta música introdujo un elemento
“ideológico” en la mente de los trabajadores, porque ayudó a formar muchos líderes
sindicales.347 A pesar de su retórica marxista, los líderes independentistas mantuvieron
la combatividad nacionalista en sus actividades sindicales, combatiendo los sindicatos
estadounidenses aún a costa de la unidad de las organizaciones laborales como el
MOU.348 Mediante su influencia sobre el movimiento musical descrito, lograron
imprimir al movimiento sindical un tono de protesta mayor al que el MPI podía
movilizar políticamente a favor de la independencia. Este espíritu de resistencia que la
música llevó caracterizó la época, aún si sus manifestaciones más radicales alcanzaban a
grupos limitados de trabajadores—entre ellos, algunos grupos de trabajadores
gubernamentales.
Las actitudes en torno a la negociación colectiva
El 76.7% de los ciudadanos que participaron en una encuesta gubernamental de
1973 favorecía la negociación colectiva. De los respondientes, 55.6% pensaba que los
trabajadores negociarían con su patrono aunque la ley no se los permitiera.349 Una
mayoría de los encuestados estuvieron de acuerdo con que el gobierno debía solucionar
la situación de conflicto reinante mediante el diálogo con los líderes de los
346 Quiñones, Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones), 31. 347 Ricardo Campos Orta, “Apuntes sobre la expresión cultural obrera en Puerto Rico,” (Trabajo
presentado ante la Conferencia de Historiografía Puertorriqueña auspiciada por el Centro de Estudios
Puertorriqueños de la CUNY, sin fecha), 23-24. 348 Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero puertorriqueño, 215. 349 Informe III, 100 y 105. La segunda aseveración fue una de una serie que los entrevistados escucharon
y se manifestaron de acuerdo o en desacuerdo.
103
trabajadores.350 Este hallazgo sugiere un fenómeno similar al descrito por Leo Troy, de
que los trabajadores gubernamentales tendían a establecer alianzas con los recipientes
de los servicios que prestaban, en lugar de hacerlo con otros trabajadores como lo
hacían sus contrapartes en las empresas con fines de lucro.351 La encuesta de opinión de
1973 no explica su resultado, pero el apoyo de los usuarios de los servicios públicos
estimulaba las actividades colectivas.
La mayoría de los 57,464 trabajadores que respondieron el cuestionario en el
mismo estudio, de 94,966 que lo recibieron, excluyendo los policías, bomberos y
maestros,352 expresó satisfacción con su trabajo y sus condiciones de trabajo. De los
respondientes, 58% expresó que era “bueno” el trato que recibían de sus superiores;
62%, su horario de trabajo; 47%, su equipo de trabajo; y 62%, sus días de vacaciones.
Además, 48% expresó que era “buena” la forma en que se atendían sus problemas. Sin
embargo, 51% opinaban que sus oportunidades de progresar en el trabajo eran pobres o
muy pobres; 59%, que su salario era bajo en comparación con el trabajo realizado y
78%, que se le compensaba menos que a los trabajadores de las corporaciones públicas.
69% pensaba que el plan médico era pobre, no existía o no sabía si existía uno.
Con estos datos, se puede concluir que los trabajadores tenían algunas razones
para tomar acciones colectivas para resolver quejas. José Orlando Grau, antiguo
director del Instituto de Relaciones del Trabajo y luego Juez Superior, resumió estos
sentimientos al decir que “los empleados públicos habíamos pagado la ampliación de
los programas de gobierno en exceso de lo que nos correspondía y que no tardará
mucho el día en que los servidores públicos, con o sin negociación colectiva, compelan
350 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 145. 351 Troy. 352 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 149.
104
a nuestra sociedad a pagar el costo de un gobierno eficiente.”353 Esta noción se
confirma cuando vemos que sólo 35% de los trabajadores entendía que el gobierno
atendía sus ideas para mejorar el servicio354 y sólo 15% creía que el sistema vigente
promovía mejoras en las condiciones de trabajo.355 Esta observación se atempera
cuando se toma en cuenta que 44% de los encuestados opinaba que las mejoras se
podrían lograr sin sindicatos, si se mejoraba el sistema (48% en el caso de las mujeres),
mientras 41% pensaba que los sindicatos eran necesarios.
La distribución demográfica de las respuestas arroja luz sobre las acciones
colectivas. La proporción de trabajadores que abogaron por la necesidad de los
sindicatos era 45% entre los que tenían menos de tres años de servicio y disminuía hasta
29% en los grupos de 25 o más años de servicio. Además, 47% de los graduados
universitarios creía en la necesidad de los sindicatos, en contraste con 32% de los que
tenían nueve años o menos de instrucción.356 Estas tendencias sugieren que la
militancia sindical era mayor entre los que entraron a la fuerza laboral desde que había
cambiado el gobierno en 1969, junto con el surgimiento de los nuevos grupos
sindicales, y habían cursado estudios universitarios en la década de 1960.
Se ve otro ángulo de este grupo cuando vemos que una pluralidad de los
trabajadores más jóvenes y de los más educados en la muestra, además, opinaban que
los sindicatos debían participar de las decisiones sobre la prestación de los servicios.357
Sin embargo, la mayoría de los trabajadores en todos los grupos de edad, antigüedad y
353 José Orlando Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,”
Revista de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, Vol. 5, núm. 2 (1973), 27. 354 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III, 124-126. 355 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 150. 356 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 107 y 109. 357 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 112 y 113.
105
educación opinaba que sus organizaciones no debían recibir ayuda externa,358 sin
especificar si se trataba de partidos políticos o sindicatos establecidos. Esta respuesta
podría dar cuenta de la baja incidencia de afiliación de las organizaciones de
trabajadores de la rama ejecutiva a federaciones sindicales a pesar de la creciente
militancia, así como del atractivo que tenía el discurso del mérito como resistencia a la
influencia partidista. Esta respuesta también era más frecuente entre los trabajadores de
mayor preparación académica y salario.359
El próximo cuadro refleja la distribución por grupos de las opiniones en cuanto
al contenido de la negociación, en caso que el gobierno la reconociera:
Responsabilidad de
los sindicatos Total de
trabajadores Bomberos
Policías Maestros
Sólo cuando haya
problemas 20 14 22 15
Negociar mejores
salarios, horas y
condiciones de empleo
26 48 29 29
Además, negociar
asuntos relacionados a
la calidad del servicio
34 34 21 21
No deben sindicarse 20 4 28 28 Fuente: Clapp and Mayne, Informe sobre las encuestas realizadas para la Comisión Helfeld, p. 14.
Los criterios descritos en los párrafos precedentes atisban un discurso de
autonomía del grupo y un interés por parte de una minoría significativa de participar en
los procesos decisorios de las agencias, temas que el sindicalismo tradicional excluía de
la acción colectiva. Además, señalan hacia un discurso de poder arraigado en el taller
de trabajo, como lo explicara Marchington en la década de 1960, favorecido por quienes
ostentaban mayores probabilidades de ejercer control sobre el taller por su mayor
capacidad intelectual o económica, según definidos en el principio de mérito.
358 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 116. 359 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 117.
106
Un factor influyente en la actitud de los participantes en el taller de trabajo
gubernamental, según un estudio de 1984, era el interés por aumentar el bienestar
personal y laboral. El estudio concluyó que quienes pertenecían a una organización
laboral tendían a favorecer la sindicación. Sin embargo, “el conocimiento sobre
sindicalización que posee este grupo [que favorece la sindicación, que incluye personas
no pertenecientes a una organización laboral] no es un factor influyente, ni exclusivo del
mismo en la formación de actitudes sobre la sindicalización.”360 El estudio también
halló que los administradores de las agencias y los supervisores de las oficinas
individuales se ubicaban en una posición antagónica a los sindicatos, pero los
administradores estaban más dispuestos a aceptar a los sindicatos que los
supervisores— lo cual atribuyó a su distancia del taller. 361 Concluyó que cada grupo
formulaba opiniones que justificaran su control sobre el proceso de trabajo, lo cual
refuerza la conclusión del párrafo anterior.
Conclusión
Este capítulo discute la resistencia de los trabajadores gubernamentales al
control del trabajo por el gobierno, entre 1900 y 1975. Las teorías descritas en este
capítulo ayudan a entender las acciones de los trabajadores gubernamentales
puertorriqueños. Las diferentes reorganizaciones realizadas, por ejemplo en 1917, 1949
y 1974, asignaron el trabajo gubernamental a grupos de trabajo que compartían
funciones, misiones, oficinas y herramientas de trabajo. Esta división del trabajo generó
un universo de símbolos y valores compartidos que produjo identidades y discursos, los
360 Flecha Rodríguez. Flecha Rodríguez estudió a los empleados de la Autoridad Metropolitana de
Autobuses, la Autoridad de Carreteras y el Departamento de Transportación y Obras Públicas, agencias
relacionadas del gobierno que tienen diferentes tipos de relaciones laborales: una se regía solamente por
la ley de personal, otra por un convenio colectivo y otra por la ley de personal y ciertos acuerdos
informales entre una organización “bona fide” y la gerencia. 361 Roberto Flecha Rodríguez, “Factores que intervienen en la formación de las actitudes de los
empleados gubernamentales hacia la sindicalización” (Tesis de Maestría, Departamento de Psicología de
la UPR, 1984), 49.
107
cuales los trabajadores procuraron sostener para buscar su bienestar emocional y
colectivo. El grado en que cada grupo desarrolló un discurso colectivo condicionó su
reacción ante el cambio de gobierno y las crisis económicas, como demuestran los
ejemplos de los maestros, bomberos y trabajadores universitarios.
Este capítulo ha demostrado que las identidades y discursos de los trabajadores
gubernamentales puertorriqueños se diferenciaron del gobierno empleador, a través de
símbolos y experiencias distintivas en las instancias en las que cambiaba la forma de
realizar su trabajo. Los trabajadores gubernamentales se identificaron con el servicio
que rendían, con las agencias en las que lo hacían y con los recipientes de los mismos.
Buscaron contribuir al servicio mediante su participación en la determinación de sus
condiciones de trabajo, en la política pública y en la reorganización de las agencias en
las que laboraban. La identificación con sus agencias especializadas obedecía a la
parcelación de la función gubernamental, la división del trabajo y la comunidad de
experiencias.
Con los cambios de estructura gubernamental, de partidos en el poder y de
condiciones económicas, las actividades de resistencia de los trabajadores
gubernamentales pasaron de ser individuales, espontáneas y esporádicas a tomar forma
de negociación persistente y colectiva de los valores que encarnaba el trabajo
gubernamental. Estos fenómenos no obedecieron a un patrón establecido, sino que
reflejaron dislocaciones en la relación de trabajo y variaron de agencia en agencia, como
se verá en el capítulo siguiente.
Los grupos de trabajadores que laboraban en cada taller de trabajo establecieron
sus propios discursos y mecanismos para enfrentar los cambios en sus condiciones de
trabajo. Estos mecanismos incluyeron diversas formas de articular sus reivindicaciones
grupales o colectivas y de requerir que el gobierno las discutiera. Estas formas se
108
acercaron más o menos a lo que el Derecho laboral puertorriqueño había definido como
“negociación colectiva.” Se deben reconocer como negociación cuando superaba el
ámbito de la consulta o del mero intercambio de información, como lo hace la OIT. Las
organizaciones laborales y el gobierno negociaron en las muchas ocasiones que las
agencias estuvieron dispuestas a efectuar cambios en las normas y reglamentos,
voluntariamente o a causa de acciones colectivas. De este modo, las agencias
mantenían o recuperaban el consentimiento de los trabajadores al proceso de trabajo
mediante la sensación de que se les hacía justicia.
109
CAPÍTULO 3: Los Agentes de Rentas Internas, trabajadores del Estado
Este capítulo estudia la formación de discursos de los Agentes de Rentas
Internas. Se verá que la posición relativa de los Agentes de Rentas Internas dentro de
ambos sistemas dependió de una serie de símbolos de autoridad que los distinguieron,
como su inserción en el sistema judicial, la portación de armas y el adiestramiento
paramilitar, por los que lucharon y que los llevó a procurar el reconocimiento como
agentes del orden público. Fueron estos símbolos los que definieron su identificación
como representantes del Estado y los que motivaron su actividad colectiva motivada en
gran parte por su comparación con otros trabajadores del “orden público.” Los Agentes
de Rentas Internas ejercían esencialmente las mismas funciones y en condiciones de
trabajo similares, con la excepción del periodo de la prohibición de la venta de licor.
Desde mediados del siglo XX, resistieron los esfuerzos de los administradores del
Departamento de Hacienda para proteger los mencionados símbolos. Al igual que los
demás trabajadores gubernamentales, los cambio de gobierno ocurridos a partir de 1965
y la crisis económica que lo acompañó motivaron una mayor actividad colectiva de auto
ayuda para mejorar sus condiciones salariales y de empleo.
El proceso del trabajo de los Agentes de Rentas Internas se caracterizó por su
relación cercana a los recaudos de contribuciones para el gobierno. Éste se valió de
ellos para reprimir a los hacendados españoles y los trabajadores rurales de la caña. Las
funciones de los Agentes hicieron que se identificaran con la autoridad el Estado y
resistieron de forma colectiva los intentos de distanciarlos de esta autoridad. Al
plantearse la necesidad de defender ante el Estado su concepto del trabajo de recaudo
contributivo paramilitar, recurrieron a dialogar con el Secretario de Hacienda, el
cabildeo legislativo, las huelgas y las amenazas de huelga—todas ellas formas de
negociación. Se comparaban con otros trabajadores del orden público, no con los de las
110
corporaciones públicas como se pensó en los estudios anteriores. Estos referentes
guiaban buena parte de sus actividades concertadas.
Origen de la clase de Agentes de Rentas Internas
El sistema contributivo español incluía aranceles aduaneros; impuestos sobre el
tonelaje, la carga y descarga de barcos y pasajeros; y un impuesto local de consumo
sobre el petróleo, entre otros. La evasión era significativa, por la complejidad de las
leyes y la indulgencia de los oficiales. Bajo el gobierno militar estadounidense, los
municipios recibían ingresos inadecuados por los impuestos sobre la venta de alcohol,
tabaco, fósforos, naipes y oleo margarina. De acuerdo a T.S. Adams, Tesorero Auxiliar
de Puerto Rico, la suspensión de la recaudación de impuestos luego del huracán de 1899
alimentó una expectativa de nunca pagar impuestos, como ocurría bajo el gobierno
español.362 Éste identificó entre los retos mayores del gobierno civil de 1900, el
abandonar los impuestos de consumo y buscar ingresos mayores mediante los impuestos
sobre las bebidas alcohólicas, el tabaco y los fósforos,363 los cuales se consideraban una
mercancía suplementaria al tabaco, e inculcar a la población una ideología de
sostenimiento propio. Con estos hallazgos, el gobierno militar privilegió el Tesoro
como modo de combatir el modelo social colonial español.
La Ley Orgánica del 12 de abril de 1900, conocida como Ley Foraker, dictó que
una vez creado el gobierno de Puerto Rico, las contribuciones retenidas por causa del
tránsito de mercancías entre Puerto Rico y los Estados Unidos fueran transferidos al
Tesoro de Puerto Rico.364 El Artículo 3 de la Ley Foraker decretó que el 1 de marzo de
1902 cesaría todo pago de aduanas sobre bienes que transitaran entre Puerto Rico y los
Estados Unidos. Una orden general del 24 de abril de 1900 eliminó los impuestos de
362 T.S. Adams, “The Financial Problems of Porto Rico,” The ANNALS of the American Academy of
Political and Social Science 17 (1901): 51. 363 Esto se implementó mediante la Ley Foraker, Artículo 3. 364 Ley Foraker, Artículo 4, LPRA Tomo 1.
111
consumo sobre todos los productos excepto las bebidas alcohólicas y el tabaco. La
Legislatura de Puerto Rico abolió en 1901 los impuestos de consumo y los antiguos
impuestos directos mediante la Ley del Tesoro, conocida como Ley Hollander por el
Tesorero de Puerto Rico, Jacob H. Hollander. Además, esta ley centralizó la
preparación de listas de contribuyentes, instituyó las contribuciones sobre la propiedad
la herencia y sobre productos específicos de consumo: “líquidos alcohólicos destilados
ó fermentados, cigarros, cigarrillos, tabaco, preparaciones medicinales de patente,
naipes, armas de fuego, oleomargarina, fósforos y sobre todas las demás industrias,
documentos, escrituras” y otros bienes y servicios.365 Se colocaban sellos sobre los
documentos de venta o embarque al salir de la fábrica y la inspección se dejaba al
comerciante. No se colocaban sobre el empaque, lo que hubiera permitido que se
transfirieran a otros productos, lo cual antes ocurría con frecuencia. En su lugar, el
sistema requería que los fabricantes y comerciantes mantuvieran los documentos y los
remitieran al Tesoro para registrarlos. Los grandes propietarios protestaron la
imposición de contribuciones sobre la propiedad, e incluso enviaron una delegación a
Washington, DC para pedir su abolición, particularmente luego de que “Hollander
declaró que el objetivo del proyecto era forzar a los propietarios nativos, demasiado
pobres para cultivar sus fincas, a abandonarlas o venderlas a otros más afortunados.”366
De este modo, la Ley Hollander trajo a Puerto Rico un sistema económico de mercado
tomado del modelo norteamericano.
Esta Ley autorizó al Tesorero de Puerto Rico a nombrar catorce Agentes de
Rentas Internas que devengarían hasta mil quinientos dólares anuales y costos de viaje,
365 Ley de 31 de enero de 1901, sección 79. 366 María Dolores Luque, “Los conflictos de la modernidad: la élite política en Puerto Rico, 1898-1904,”
Revista de Indias, Vol. LVII, Núm. 211 (1997): 721.
112
que la Ley también fijaba.367 El Código Político de 1902 preservó las contribuciones
impuestas por las leyes citadas.368
Funciones
La Legislatura reglamentó estos puestos con lujo de detalles, asignándole
funciones contributivas y penales. Los Agentes estaban autorizados a tasar e
inspeccionar los bienes sujetos a arbitrios,369 así como toda la propiedad no tasada
anteriormente;370 la de toda persona que fallezca;371 y los inventarios comerciales.372 En
efecto, los Agentes fueron nombrados tasadores del gobierno.373 Éstos, además, tenían
los mismos poderes que sus contrapartes en el gobierno federal estadounidense.374 Por
último, los Agentes de Rentas Internas tenían el poder de “arrestar a todo delincuente
sorprendido en el acto de cometer algún fraude, y conducir a dicho delincuente en
seguida ante el juez municipal ú otro juez competente, para la preparación del ‘sumario’
ó actuaciones preliminares en la causa . . .”375 El Código político colocó a estos
Agentes bajo la supervisión del Director del Negociado de Rentas Internas,376 puesto
creado también en este Código.377 Por otra parte, el Código Penal de 1902 eximió a los
Agentes de Rentas Internas de la prohibición de portar armas en lugares públicos,
mientras estuvieran desempeñando sus deberes.378 Los Agentes de Rentas Internas que
incurrieran en fraude en sus deberes no sólo serían despedidos, sino que incurrían en
delito grave.379
367 Ley de 31 de enero de 1901, sección 87. La Resolución Conjunta de 31 de enero de 1901
(Presupuesto) incluyó salarios para catorce agentes. 368 Código Político de 1902, Artículo 356. 369 Código Político de 1902, Artículo 362. 370 Código Político de 1902, Artículo 289. 371 Código Político de 1902, Artículo 373. 372 Código Político de 1902, Artículo 294. 373 Código Político de 1902, Artículo 289. 374 Código Político de 1902, Artículo 363. 375 Código Político de 1902, Artículo 366. 376 Código Político de 1902, Artículo 362. 377 Código Político de 1902, Artículo 287. 378 Código Penal de 1902, Artículo 541. 379 Ley de 31 de enero de 1901, sección 90; luego trasladado al Código Político de 1902, Artículo 364.
113
El Departamento de Hacienda, que sustituyó a la Oficina del Tesorero en 1917 y
el gobierno prohibió la fabricación de ron en 1918. Esto produjo el primer cambio
significativo a los deberes de los Agentes, ya que las funciones de los Agentes de
Rentas Internas como recaudadores de impuestos sobre el ron se trocaron por un mayor
papel en la persecución de toda fabricación de bebidas alcohólicas. En este periodo
algunos contrabandistas generaban mayores ingresos que los municipios y murieron
personas por envenenamiento de ron,380 lo cual elevó la importancia del trabajo de los
Agentes de Rentas Internas. De este modo, las armas y parafernalia militar destinada a
fortalecer la capacidad del grupo de poner en vigor las leyes mediante la amenaza de
fuerza cobraron mayor importancia para ellos. Además, el gobierno creó y aumentó
otros impuestos para compensar la pérdida de ingresos por concepto de impuestos sobre
el ron.381
En 1922, la mayor fuente de ingresos para el gobierno era la contribución sobre
la propiedad con casi cinco millones de dólares; los arbitrios y “gravámenes de rentas
internas” sumaban tres millones y medio.382 Cuatro de los impuestos que recaudaban
los Agentes de Rentas Internas -- sobre el tabaco, los fósforos, la gasolina y los
comercios -- sumaron 3.9 millones de dólares en 1927, equivalente al 21.7 por ciento de
los 17.9 millones de dólares que recibió el gobierno.383 En marzo de ese año, el
Congreso estadounidense legisló que el gobierno colonial cobrara impuestos por
productos que provenían de los Estados Unidos,384 y que luego los Agentes de Rentas
Internas pusieron en vigor como tareas adicionales.
380 Alexis Morales Cales, “La cultura de las lágrimas de mangle,” El Visitante, 30 de diciembre de 2010,
http://www.elvisitante.biz/ev/index.php?option=com_content&view=article&id=2905:la-cultura-de-las-
lagrimas-de-mangle&catid=63:tu-revista-es-vida&Itemid=65, accedido el 8 de febrero de 2011. 381 Victor S. Clark y otros. Porto Rico and its Problems. Washington, D.C, The Brookings Institution,
1930, 222. 382 Sánchez Tarniella, La Economía de Puerto Rico: Etapas en su desarrollo, 78. 383 Clark, Porto Rico and its Problems, 160. 384 Clark, Porto Rico and its Problems, 226, citando la enmienda aprobada el 4 de marzo de 1927 al
Artículo 3 de la Ley Orgánica.
114
Los Agentes de Rentas Internas testificaban ante los tribunales para autenticar la
prueba obtenida mediante estos registros y allanamientos. Además, el Código de
Enjuiciamiento Criminal facultaba a un Agente de Rentas Internas a:
descerrajar cualquier puerta o ventana interior de una casa a cualquiera parte
de la casa o cosa dentro de la casa con objeto de cumplimentar la orden de
registro, si al dar a conocer la autoridad de que va revestido y el objeto de su
visita, le fuere negada la entrada.385
Los Agentes de Rentas Internas trabajaban en equipos, y cada integrante se
especializaba en un área del trabajo: multas administrativas, licencias, persecución,
inspección de establecimientos, fiscalización de plantas industriales o almacenes de los
importadores de bebidas.386 Al presentarse al negocio, los Agentes de Rentas Internas
presentaban carnets de identificación. Los párrafos siguientes describen las funciones
de los Agentes en sus diversas facetas.
Los Agentes de Rentas Internas custodiaban los almacenes de licor para asegurar
que los comerciantes pagaran contribuciones cuando retiraran la mercancía para vender.
Los Agentes cerraban estos almacenes con candados, llamados “precintos,” mientras no
se estuviera retirando la mercancía. Además, mantenían un registro de la mercancía que
se retiraba de los mismos, para contabilizar las contribuciones que los comerciantes
deberían pagar por concepto de las ventas. Estas contribuciones se descontaban de una
fianza que habían depositado los propietarios con el Departamento de Hacienda antes de
poder almacenar la mercancía.387 La empresa restituía al Departamento de Hacienda
cada quince días el dinero que había sido descontado de esta fianza.
En las cervecerías, cada mañana los Agentes abrían los precintos colocados en
cada uno de los tanques de almacenamiento, lo cual permitía que el producto fluyera
385 Artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Criminal de Puerto Rico, 34, LPRA sec. 1819. 386 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 387 Román Rodríguez, entrevistado por el autor, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de
mayo de 2010.
115
para ser embotellado.388 Además, verificaban que los contadores que medían el flujo
funcionaran y contaban las paletas que reunían los envases de cerveza para ser
transportados. Las contribuciones se cobraban sobre el producto terminado.
De modo similar se operaba el transporte de licor: cuando un camión extraía ron
de un almacén para exportación, un Agente de Rentas Internas lo cerraba o
“precintaba.” El Agente cumplimentaba un formulario para las contribuciones
aduaneras. Cuando el ron llegaba a los Estados Unidos y lo envasaban, el importador
pagaba los impuestos que luego se reembolsaban a Puerto Rico.389 Además, los
exportadores de ron que viajaba en cajas rendían tributos en Puerto Rico. Ambas
contribuciones producían el dinero para el erario al que se refirió Muñoz Marín como
fuente del crecimiento económico de Puerto Rico, y los Agentes de Rentas Internas
estaban muy conscientes de ello.
Los Agentes de Rentas Internas especializados en Licencias verificaban que los
comercios no vendían productos comprados en las comisarías de las bases militares, las
cuales estaban exentas de contribuciones.390
Los Agentes Especiales de Rentas Internas, por su lado, efectuaban arrestos,
allanaban moradas, investigaban de forma encubierta, investigaban negocios
“escandalosos;” Funciones complejas de “fiscalización, control, producción,
distribución y determinación sobre el almacenaje y tasación de impuestos sobre bebidas
alcohólicas.” El sueldo básico de éstos al momento era menor a los Agentes de Rentas
Internas, pero se les requería la misma preparación.
Los Agentes de Rentas Internas del Negociado de Arbitrios supervisaban el pago
de arbitrios sobre importaciones que no fueran licor. No utilizaban armas ni uniformes
388 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 389 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 390 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010.
116
de fatiga. Eran menos y trabajaban junto a más colegas de otras clasificaciones que los
del Negociado de Bebidas.
Los Agentes de Sellos de Rentas Internas vendían a comisión los sellos que los
Agentes de Rentas Internas verificaban. Se originaron en 1902, pero sus números no
eran limitados por el presupuesto. La creación de las colecturías los desplazó desde la
primera década del siglo XX.
La División de Investigaciones Especiales del Departamento de Hacienda tenía a
su cargo las investigaciones por venta de drogas. Además, investigaban a los
candidatos de Agentes de Rentas Internas. Los Agentes de Rentas Internas los
protegían en sus funciones, porque eran muy pocos.391
Durante el primer año de labores, muchos Agentes debían realizar trabajo
encubierto. Es decir, éstos patrullaban de incógnito y compraban mercancía ilegal para
usarla como evidencia.392 El trabajo de encubierto era desarmado, aunque se le proveía
un arma; sin embargo, cargaban con un “black jack” para golpear. Se ganaban la
confianza del propietario de un negocio y le compraban ron o cerveza. Los envases se
llevaban a un cuarto de evidencia que había en el edificio central del Departamento de
Hacienda, custodiado por un Agente de Rentas Internas. Al entregar la evidencia al
Departamento de Hacienda, rendían informes sobre la forma en que la habían adquirido.
El Agente de Rentas Internas Enrique Román Rodríguez, entrevistado para esta
tesis, declaró haber trabajado su primer año como encubierto en El Fanguito. Luego
brindaban información que sería usada para realizar redadas, ayudaban a identificar los
lugares en los que se había vendido la mercancía ilegal y testificaba ante el tribunal para
validar la prueba. Una vez un Agente testificaba en el juicio, no podía volver a trabajar
encubierto en el mismo área. Además, participaban en las redadas cuando la Policía no
391 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 392 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010.
117
tenía órdenes de allanamiento.393 Es por esto que el vocablo “renta” pasó a ser
sinónimo de agente encubierto de la Policía de Puerto Rico.
Los Agentes de Rentas Internas también investigaban de incógnito las
alegaciones de exceso de ruido en un negocio con licencia para vender bebidas
alcohólicas, escuchando desde la casa del vecino que se hubiera quejado.394 En estos
casos, se verificaba la queja y de encontrar que tenía fundamento, llevaba la misma ante
una vista administrativa en la cual el comerciante tenía la oportunidad de refutarla. El
Oficial Examinador decidía si se privaba al comerciante de su licencia para vender
bebidas alcohólicas y podía referir la queja a la Junta de Planificación para que evaluara
la posibilidad de retirar su permiso de uso también. En ocasiones, los afectados
acusaban a los Agentes de Rentas Internas de fabricar casos, porque podía ganarle una
promoción por la cantidad de casos procesados.
Otra de sus funciones era investigar las solicitudes de licencia de vender bebidas
alcohólicas, entrevistando a los vecinos. Para las licencias de venta al por mayor, se
realizaba un informe conjunto con la agencia estadounidense de Alcohol, Tabaco y
Armas de Fuego (ATF, por sus siglas en inglés).395
Los Agentes de Rentas Internas realizaban su trabajo mayormente en los
Negociados de Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas y de Arbitrios, en los cuales eran
los funcionarios de escala salarial más alta. Su sueldo representaba $1,076,500 (80.4%)
del total de $1,338,800 en sueldos en el Negociado de Impuestos sobre Bebidas
Alcohólicas.396 Laboraban con equipo se dedicaba a preservar la evidencia necesaria
para procesar los delitos relacionados a la fabricación casera de bebidas: un Químico
llamado Fabián Álvarez, dos Técnicos de Identificación, un Taquígrafo de Récord, dos
393 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 394 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 395 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 396 Suplemento del Presupuesto: Relación de Puestos Regulares, 1974, 92.
118
Oficinistas dactilógrafos, Secretarias y Oficinistas. Este Negociado tenía una División
de Revisión en la cual laboraban funcionarios ejecutivos, Auxiliares Fiscales,
Secretarias y Oficinistas.
119
Los Agentes de Rentas Internas formaban parte de un subsistema de relaciones del trabajo complejo. El siguiente cuadro ilustra la relación entre
las compensaciones de una muestra de clasificaciones en el Departamento de Hacienda:
Escalas
Negociado de Bebidas Negociado de Recaudaciones Otros
Agente
de
Rentas
Internas
Técnico de
Identificación
Taquígrafo
de Récord
Químico Colector
de
Rentas
Internas
Auxiliar
Fiscal
Contador Oficinista Secretaria Economista Funcionario
Ejecutivo
Auditor
7 III II 10 I IV 11 I III 13 II II I
14 IV 15 I I 16 III II V II
17 II I 18 IV Supervisor Única escala 19 III I 20 V III III II
22 III 23 IV IV 24 VI IV III
26 Inspector V IV 27 IV 28 IV VI V V
29 V VI V 30 VI VI
Fuente: Suplemento del Presupuesto: Relación de Puestos Regulares, 1974.
120
Las escalas salariales del grueso de los Agentes de Rentas Internas eran
superiores a las de los Auxiliares Fiscales y similares a las de los Técnicos de
Identificación y a los Economistas del Negociado del Tesoro. Sin embargo, recibían
menor compensación que el único Químico del Negociado de Impuestos sobre Bebidas
Alcohólicas, quien se erigía como el profesional mejor pago del Negociado. Igual
ocurría con los especialistas del Negociado de Recaudaciones como los Colectores de
Rentas Internas, los Auxiliares Fiscales y los Contadores, funcionarios con los que
compartían en sus funciones de recaudar contribuciones. Los Auditores del
Comisionado de Seguros también ganaban más.
Para mayor comparación, puede notarse que una Secretaria III ubicaba entre el
Agente de Rentas Internas I y II, un Oficinista IV en la misma escala que un Agente de
Rentas Internas I, y un Funcionario Ejecutivo III en la misma escala que un Agente de
Rentas Internas V. Por otro lado, los Abogados I y los Economistas VI, con educación
universitaria de posgrado, ubicaban sólo una escala superior al Agente de Rentas
Internas Inspector. Según la encuesta de opinión de 1973 discutida en el Capítulo 2,
esta superioridad salarial relativa a los trabajadores de oficina los hacía más propensos a
favorecer la acción colectiva. En fin, era más factible que los Agentes de Rentas
Internas se compararan estos puestos entre sí que con los trabajadores de las
corporaciones públicas, que ejercían funciones muy disímiles.
Relación con el Estado
De este modo, se sentaron las bases de una clase profesional dedicada a
formalizar la actividad económica, asegurando que el flujo de mercancía y la
producción de ron contribuía al erario. El gobierno colonial norteamericano se valió de
estos agentes para atacar a los propietarios que habían evadido impuestos bajo el
régimen español y para impedir a los campesinos fabricar ron casero, actividad que
121
realizaban desde hacía siglos. Además, el tipo de contribuciones que los Agentes de
Rentas Internas cobraban los pagaban mayormente personas de ingresos bajos o
medianos.1 Por lo tanto, los Agentes de Rentas Internas personificaban la lucha por el
control de la economía que el nuevo Estado colonial entabló con varios sectores
económicos.
Pasada la prohibición, los Agentes de Rentas Internas eran importantes para el
Estado y también para la industria del ron, porque recaudaban los impuestos sobre el
producto y perseguían a quienes fabricaban el producto en sus casas, reduciendo la
competencia por el mercado puertorriqueño. En 1949, el Gobernador Luis Muñoz
Marín citó “los fondos recaudados por concepto del alto consumo de ron durante los
años de guerra; ingreso debido a arreglos fiscales que datan desde el año 1900,” como la
base financiera para la construcción de la infraestructura y para crear organismos de
desarrollo económico.2
Condiciones de trabajo
Antes de la reforma de 1900, las responsabilidades de los trabajadores del
Tesoro se habían diluido de tal manera que no recaían sobre nadie en particular y los
gobernantes españoles usaban el poder de nombramiento se para crear una base político
personal. El gobierno había crecido con este fin hasta el punto en que apenas tenían
trabajo y la paga apenas daba para vivir. Los cambios en la plantilla fueron los
siguientes:
1. Despedir a la mitad de los trabajadores y la paga de todos redistribuida entre
los que quedaron.
1 Clark, Porto Rico and its Problems, 168-170. 2 Luis Muñoz Marín, Palabras del Gobernador Luis Muñoz Marín ante el Subcomité del Comité de
Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos - 12 de julio de
1949, Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/discursos_folder/discursos_c.html, accedido el 27 de abril de
2010.
122
2. Se reasignaron las funciones para responsabilizar a cada cual del desempeño
total de cada tarea.
3. Se creó un cuerpo de examinadores e inspectores contributivos que sustituyó
al sistema de inspección por carta. Éstos detectaron alrededor de 300 casos
de fraude para evadir las contribuciones sobre el licor y los fósforos entre el
1 de mayo y el 31 de octubre de 1900, los cuales se refirieron al fiscal para
someterlos ante los tribunales de distrito. Los Agentes de Rentas Internas
participaron en estos procesos judiciales como testigos.
4. Se denunció a cuatro asistentes de colectores por irregularidades que
ocurrían desde hacía tiempo. Se les impusieron multas y aumentó la venta
de sellos de rentas internas.
La clase de Agentes de Rentas Internas comenzó muy pequeña y bien
remunerada. Durante los años siguientes se fueron creando más escalas salariales, con
puestos de menor remuneración mientras la escala más alta era revisada a la alta. A
continuación, se verán los cambios iniciales en la retribución de los Agentes de Rentas
Internas:
Año Cantidad Escalas
salariales
Sueldos Presupuesto
salarial
1901-023 14 2 1,200-1,500 21,000
1902-034 23 4 1,000-1,600 29,400
1905-065 27 4 900-1,600 32,500
1906-076 27 4 900-1,600 32,500
1908-097 22 4 900-1,700 23,600
1915-168 24 4 1,000-1,800 30,700
3 Ley de Presupuesto de 1 de marzo de 1901, 164. 4 Presupuesto General de Gastos, 1902-03, 20. 5 “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico,
en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos seis, y para otros fines,” 9 de
marzo de 1905, 37-38. 6 “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico,
en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos siete, y para otros fines,” 8 de
marzo de 1906. 7 “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico,
en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos nueve, y para otros fines,” 12
de marzo de 1908, 156-157.
123
En 1908 se redujo el número de Agentes, luego que entró en vigor de la Ley de
Servicio Civil. Ese año, la Legislatura comenzó a asignar facultades de Agentes de
Rentas Internas a otros trabajadores: asignó dinero para contratar a un oficinista
($1,700) con facultades de Agentes de Rentas Internas en el Negociado de Rentas
Internas y, en el Negociado de Contribuciones sobre la Propiedad, otros además de su
jefe: un oficinista ($1,800), un Tasador General ($1,600) y seis tasadores ($1,400). Así,
había 32 trabajadores con tareas de Agentes de Rentas Internas y se presupuestaron un
total de $13,500 en sueldos para trabajadores con estas funciones, fuera de los Agentes
de Rentas Internas. Los Oficinistas recibían $500 más que un oficinista sin estas
funciones. Como resultado, el presupuesto salarial para Agentes de Rentas Internas se
redujo por 27.4% y no volvió a su nivel de 1906 hasta después de 1915.
El presupuesto de 1915-16 autorizó a nombrar tres oficinistas en el Negociado
de Rentas Internas con estas facultades, con sueldos de $1,600. Además, autorizó a
nombrar catorce funcionarios en el Negociado de Contribuciones sobre la Propiedad
con funciones da Agentes de Rentas Internas: un jefe auxiliar ($1,700), un tasador e
investigador de corporaciones ($1,800), cuatro tasadores ($1,300-1,500) y ocho
oficinistas.9 Por último, cada uno de los cuarenta y un Colectores destacados en
municipios con sueldos de entre $720 (municipios menores) y $1,800 (Mayagüez,
Ponce y San Juan), tenía estas facultades. Aún en 1940, la Legislatura facultó a un jefe
de la Sección de Embargos y a dos oficinistas para desempeñar las funciones de
Agentes de Rentas Internas.10
8 “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobierno de Puerto Rico,
en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos diez y seis, y para otros fines,”
2 de marzo de 1915, Leyes y resoluciones de la Primera Legislatura de la Octava Asamblea Legislativa
de Puerto Rico, 86-87. 9 “Ley fijando el presupuesto de los gastos necesarios para el sostenimiento del gobieno de Puerto Rico,
en el año económico que terminará en treinta de junio de mil novecientos diez y seis, y para otros fines,”
2 de marzo de 1915, Leyes y resoluciones de la Primera Legislatura de la Octava Asamblea Legislativa
de Puerto Rico, 86-87. 10 Ley núm. 173 de mayo 15 de 1940 (Presupuesto del Departamento de Hacienda).
124
Los Agentes de Rentas Internas tomaban exámenes de conocimiento general que
ofrecía la Oficina de Personal del gobierno,11 tanto para comenzar a trabajar como para
ascender. Los mejores cinco resultados se enviaban para entrevista, pero si había más
de un puesto se seleccionaban dos más por cada puesto adicional en convocatoria.12 Un
Agente de Rentas Internas I no requería educación universitaria,13 pero podía ascender
de Agente de Rentas Internas II a IV con 60 créditos universitarios. Los exámenes se
eliminaron, lo cual Hernández López atribuyó al cambio de gobierno en 1968.
Algunos Agentes asistieron a una academia que celebraba el Negociado de
Bebidas Alcohólicas y otros sólo debían estudiar manuales por un mes14 o trabajar con
un mentor;15 pero todos asistieron a prácticas de tiro al blanco en Isla de Cabras bajo la
supervisión de la Policía.16 En una ocasión posterior, se celebró un curso de tiro en la
Academia de la Policía en Gurabo. Para perseguir bebidas clandestinas, los agentes
usaban ropa de camuflaje, hachas, machetes y un revólver calibre 38. En una ocasión,
lograron que el Departamento les brindara este uniforme. Éstos vestían ropa civil de
oficina o una chaqueta con el nombre del Departamento de Hacienda para trabajar en las
oficinas de las empresas importadoras o almacenes de destilerías o “a deudo,” porque se
reunían con funcionarios de las empresas.
Una de las quejas principales de los Agentes de Rentas Internas era la cantidad
de horas que tenían que trabajar en el campo, de diez a doce horas por día.17 Durante el
tiempo que pasaban en la oficina, laboraban de 7:30 AM a 4:30 PM, pero se trabajaba
11 Cecilio W. Hernández López, Presidente de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas 1972-1975,
entrevistado por el autor, 24 de abril de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 12 Cecilio W. Hernández López, entrevistado por el autor, 21 de abril de 2010. 13 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C. 14 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 15 Horeste Rivera Rosado, entrevistado por el autor, 13 de mayo de 2010. 16 Miguel Ángel Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López, 2010a; Rivera
Rosado. 17 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010.
125
fines de semana si habían redadas o vigilancia, lo cual ocurría 2 ó 3 veces al mes.18 Al
salir al campo se eliminaba el límite de horas.19 Los supervisores tenían mucho control
sobre el horario20 y a veces las utilizaban para castigar a los Agentes. Podían acumular
tiempo compensatorio limitado,21 si no eran supervisores.22
Relación y comparación con la Policía
La diferencia fundamental entre Agentes de Rentas Internas y policías, en virtud
del tipo de normas que ambos hacían cumplir, era que los policías ejercían una función
penal, mientras los Agentes de Rentas Internas cumplían un rol administrativo. Bajo el
derecho administrativo, los Agentes de Rentas Internas podían inspeccionar los
negocios sujetos a la jurisdicción del Departamento de Hacienda para verificar el
cumplimiento de las leyes y reglamentos, sin autorización judicial, siempre que
estuvieran expresamente autorizados por la ley. Sin embargo, las funciones de ambos
grupos coincidían en su facultad de efectuar arrestos y confiscar propiedad utilizada en
la comisión de delitos.
Al crearse la clase de Agentes de Rentas Internas en 1901, el sueldo más bajo
era igual al de un capitán de la Policía, mientras el Agente Principal ganaba cien dólares
menos que el jefe de la Policía a pesar de no ser jefe de agencia.23 Además, un capitán
de la Policía ganaba 1,700 dólares al año en 1906, mientras un segundo teniente de la
Policía y el alcaide de la cárcel de San Juan ganaban mil dólares al año.24 A medida que
se nombraron más agentes de Rentas Internas y las escalas salariales de los Agentes se
congelaron, la diferencia se redujo de ser iguales o superiores a los capitanes de Policía
en 1901, a estar igualados a las cinco escalas superiores de Jefes Policiales de Distrito
18 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 19 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 20 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 21 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 22 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 23 Ley de Presupuesto de 1 de marzo de 1901, 159. 24 Leyes de la Policía de Puerto Rico de 8 de marzo de 1906 y del Presupuesto del Gobierno de Puerto
Rico de 8 de marzo de 1906.
126
en 1908. La ventaja salarial de los Agentes de Rentas Internas volvió a aumentar en
1915, cuando sólo las cuatro clases más altas de Jefes Policiales de Distrito recibían
remuneración igual a algunos de ellos. El cuadro siguiente ilustra la diferencia:
Año
Sueldos
Agentes de
Rentas
Internas
Núm.
Escalas
salariales
Sueldos
Policías
Núm.
Escalas
salariales
Equivalencia de
escalas en la policía
1901-02 1,200-1,500 2 300-1,200 10 Capitán
1908-09 1,000-1,700 4 408-1,800 9 Jefes de Distrito
Clases I-V
1915-16 1,100-1,800 4 456-1,700 11 Jefes de Distrito
Clases I-IV
En 1949, primer año de Muñoz Marín como gobernador, la agencia recibió el
poder para crear una academia con la ayuda de la policía para mejorar el desempeño de
los Agentes de Rentas Internas.25 Entre agosto y octubre de ese año, un grupo de cinco
Agentes de de rentas internas tomó por primera vez un curso básico en la División de
Rentas Internas del gobierno estadounidense, incluyendo formación en: materias
contributivas, métodos, organización departamental, procedimiento, interpretación de
leyes federales, reglamentos, entre otras.26
Todas las leyes de personal que se aprobaron incluyeron a los Agentes de Rentas
Internas en el sistema de mérito. En cambio, los policías se regían por un sistema de
rango, que envolvía una cadena de mando, obediencia férrea, premios y castigos. Las
funciones de los Agentes de Rentas Internas que estaban incorporadas en el Código
Político se transfirieron al Código de Procedimiento Criminal. En 1958, la Legislatura
los incluyó en el grupo de “servidores de la seguridad pública.”27
En mayo de 1972 los Agentes de Rentas Internas pasaron a estar bajo la
jurisdicción de la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (CIPA) que
25 Ley Núm. 127 de 27 de abril de 1949, 13 LPRA sec. 161. 26 “Grupo de Boricuas está Próximo a terminar su Curso Básico: Instructores declaran que han cubierto
las materias con éxito, las que se relacionan con tributos,” El Mundo, 5 de octubre de 1949, 5. 27 Exposición de Motivos, Ley Núm. 127 de 27 de junio de 1958.
127
reemplazó a la Comisión de la Policía. Ésta imponía y revisaba las medidas
disciplinarias por abusos de poder de funcionarios autorizados a arrestar personas,28 a
diferencia de la Junta de Personal que revisaba las apelaciones de los trabajadores en
cuanto a asuntos de personal.29 La transferencia de jurisdicción conllevaba una
asignación de responsabilidad personal a los agentes por su comportamiento ante la
ciudadanía, similar a la de los policías. De este modo, la legislatura respondía a las
repetidas gestiones legislativas de los agentes para permanecer armados. Los
entrevistados no recuerdan que la C.I.P.A. asumiera jurisdicción en casos de Agentes de
Rentas Internas.
Según uno de los entrevistados, Rivera Rosario, entendió que la Hermandad
logró que el sueldo de los Agentes rebasara el de los policías;30 Bilbraut especificó que
la escala de los Agentes de Rentas Internas Inspectores superó en paga a los Capitanes
de la Policía.31 La equivalencia entre los sueldos de los Agentes de Rentas Internas y
los Policías en 1973 ofrece un cuadro mixto en este sentido:
Nivel de Agente de
Rentas Internas Cantidad (Bebidas)
Sueldo anual Rango policial Sueldo anual
I 6 4,440 II 19 4,980 Guardia 5,160 III 110 5,520 Sargento 5,700 IV 31 6,060 Teniente Segundo 6,420 V 9 6,660 Teniente Primero 7,140 VI 9 7,560 Capitán 8,160
ARI Inspector 5 8,760 Comandante 9,300
El grueso de los Agentes de Rentas Internas en el Negociado de Bebidas, según
este cuadro, recibía una compensación comparable al Sargento de la Policía. Este
panorama era muy distinto al que existía a principios de siglo, en el cual el nivel de
28 Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972. 29 La Comisión de la Policía también realizaba estas funciones en sus orígenes. 30 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 31 Miguel Bilbraut Sánchez, entrevistado por el autor, 3 de diciembre de 2007.
128
Agentes de Rentas Internas de menor compensación de un total de cuatro niveles recibía
la misma compensación que el Capitán de la Policía.
Discursos
Los Agentes de Rentas Internas adoptaron símbolos propios de trabajadores de
seguridad pública y adquirieron una reputación adversativa ante la población civil.
Estos símbolos los colocaban en una posición de afinidad con el gobierno más que con
los ciudadanos, a diferencia de las experiencias de los maestros, los bomberos o los
trabajadores de la industria eléctrica. Los Agentes percibían cierta comunidad de
intereses con los policías que colaboraban en las redadasm 32 los guardias penales a
quienes traspasaban arrestados,33 los trabajadores de colecturía y los tasadores de
propiedad mueble e inmueble.34
El sistema de adiestramientos y la asignación inicial de funciones no fueron
uniformes. Sin embargo, el Estado comunicó a los Agentes de Rentas Internas la
noción de que éste era un trabajo “profesional” que requería conocimiento
especializado, mediante el uso de adiestramientos en la División de Rentas Internas del
gobierno de los Estados Unidos, la Academia de la Policía o en el campo de tiro de Isla
de Cabras. Al autorizarlos a efectuar registros, el gobierno utilizó a los Agentes de
Rentas Internas para imponer el “orden público.” Los agentes adoptaron plenamente la
identidad paramilitar correspondiente y abogaron ante la Legislatura por la extensión de
otros símbolos análogos. Éstos incluso entraron en polémicas públicas con el Secretario
de Hacienda por la portación de armas de fuego. Los Agentes de Rentas Internas
sentían que representaban al Estado ante los comerciantes, fabricantes de licor
clandestino y los tribunales, por lo que exigieron que el Estado los tratara como parte
del sistema paramilitar de cumplimiento de las leyes.
32 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 33 Bilbraut Sánchez, entrevista, 3 de diciembre de 2007. 34 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010.
129
Los Agentes de Rentas Internas se veían a sí mismos como un grupo especial
con funciones cuasimilitares, provenientes de una larga trayectoria de protección de los
intereses del Estado ante los importadores, comerciantes y campesinos. En este rol,
desarrollaron una identidad inserta en el Departamento de Hacienda y antagónica ante
otros grupos sociales. Al compartir esta identidad con sus compañeros de clase
profesional y los demás trabajadores del Departamento de Hacienda, buscaron participar
en la determinación de sus condiciones de trabajo y de la política pública que rodeaba
su trabajo.
El discurso de los Agentes de Rentas Internas se creó en el ámbito del Derecho
penal, como lo ilustra el uso del vocablo “delincuentes” o “maleantes” al referirse a los
sospechosos de evasión contributiva. En este sentido, se imaginaban contrapartes
directos de los policías. Este discurso de autoridad les confirió una condición o “status”
de personeros del Estado; los símbolos de reconocimiento como las pensiones, por otro
lado, creaban una comunidad de intereses con sus compañeros en armas. Los Agentes
incorporaron la portación de armas a su diario vivir, lo que acarreaba un simbolismo de
poder que cubría a las comunidades en las que vivían los agentes. Ya no se trataba de
un trabajo cuyos riesgos se sentían en un horario fijo, sino de uno que conllevaba una
amenaza constante a su seguridad.
En la asamblea anual siguiente celebrada en mayo de 1956, en respuesta a una
carta en la que el Secretario de Hacienda Rafael Picó indicó que sólo los agentes a
quienes se encomendaran misiones que pusieran en peligro sus vidas podrían portar
armas, los agentes aseguraron que “sus vidas están en constante peligro,” porque los
“delincuentes” pueden agredirlos mientras no están en servicio. Esto reflejaba su
posición antagónica ante los trabajadores rurales y los clientes de los establecimientos
de expendio de licor, quienes tendían a ser trabajadores. El diario El Mundo describió
130
el antagonismo de los residentes de la barriada de El Fanguito durante una redada contra
la fabricación casera de ron: “los vecinos tratan de despistarlos cuando van en busca del
alambique clandestino y los insultan cuando lo encuentran.”35
Los Agentes se veían a sí mismos como agentes del orden público.36 En 1970
los Agentes de Rentas Internas aún se comparaban con los cuatro tipos de agentes de
seguridad pública enumerados en la ley de pensiones de 1956, por el riesgo a vida y
seguridad personal que asumían: los policías, bomberos, guardias penales y guardias
nacionales.37 Esta comparación contrasta con la aseveración de Galvin de que los
trabajadores gubernamentales se comparaban con las corporaciones públicas. Además,
los Agentes de Rentas Internas luchaban porque los policías que se trasladaran al
Negociado de Bebidas comenzaran como Agente de Rentas Internas I, a pesar de que la
Ley de Personal les permitía trasladarse “lateralmente” a un puesto de igual jerarquía al
que tenían en la Policía, y hostigaban a los que se trasladaban para que renunciaran al
Departamento de Hacienda.38 Sin embargo, se llevaban muy bien con los policías
cuando laboraban juntos en redadas.39
Esto sugiere que los referentes de este grupo se regían por la similitud en
funciones y no por la pertenencia a la clase amplia y ambigua de trabajadores
gubernamentales. Bilbraut Sánchez y Hernández López reaccionaron con sorpresa e
incredulidad a la comparación con las corporaciones públicas, indicando que hubiera
sido deseable tener convenios colectivos completos pero no se había considerado
posible.40 Román Rodríguez, por su parte, diferenció al grupo de los que trabajaban en
otras agencias de la rama ejecutiva porque el Departamento de Hacienda “producía”
35 Universidad de Puerto Rico, Colección de fotos del periódico El Mundo, Unique ID UI 5276. 36 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 37 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 38 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 39 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 40 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010.
131
dinero para el gobierno,41 lo cual permitía una comunidad de intereses con los demás
trabajadores del Departamento de Hacienda. Ahora bien, esta identidad era fluida.
Cuando al Presidente de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas se le preguntó
qué tipo de trabajadores que eran los Agentes, pero no se le dio la opción de responder
que eran agentes del orden público, respondió que eran trabajadores de cuello blanco.42
Esto refleja una identidad como trabajadores del Departamento de Hacienda, es decir,
profesionales de la recaudación de contribuciones.
El discurso “profesional” y masculino entre los Agentes de Rentas Internas
La ya mencionada encuesta realizada en 1971 entre veintidós organizaciones
laborales halló que doce de ellas tenía 25% o menos de participación femenina.43 Ocho
tenían una matrícula de más de la mitad de mujeres y la que agrupaba trabajadores de
comedores escolares tenía más de 98 por ciento de composición femenina. La
Hermandad de Agentes de Rentas Internas respondió que no tenía mujeres. El trabajo
de Agentes de Rentas Internas era realizado exclusivamente por hombres porque se
pensaba que no correspondía con la imagen femenina.44 Al ser entrevistado para esta
tesis, Cecilio W. Hernández López, segundo presidente de la Hermandad de Agentes de
Rentas Internas, preguntó qué mujer se iba a trepar por esos montes. Horeste Rivera
Rosario, otro de los agentes entrevistados, indicó que las mujeres no solicitaban puestos.
Un tercero, Enrique Román Rodríguez, aseguró que las mujeres a quienes sugería
solicitar en Aguadilla no mostraban interés, aunque en San Juan había mujeres trabajado
como Agentes de Rentas Internas.45 El trabajo se consideraba masculino, por el
discurso militar que lo rodeaba en una época que el servicio militar excluía a las
41 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 42 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 43 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 44 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010;
Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 45 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010.
132
mujeres. Este argumento presentaba un estereotipo del trabajo de recaudación de
contribuciones y criminalización de los evasores y sus clientes. Este estereotipo
desalentaba el reclutamiento de mujeres.
Las mujeres fueron empleadas en el campo de la seguridad pública en el siglo
XIX para proteger a otras mujeres en las cárceles mixtas.46 Provenían del campo del
trabajo social y trabajaban en sistemas separados de los hombres, con paga y
condiciones de trabajo diferentes: además, su orientación hacia el trabajo social difería
del abordaje criminalista que asumía el trabajo policiaco en esta época. La lucha por los
derechos de las mujeres logró que se apreciara más el trabajo de las mujeres en el ramo,
pero esto se redujo durante la Gran Depresión porque se pensaba que competían con los
hombres que luchaban por sostener sus familias. Este trabajo mantuvo este paradigma
criminalista masculino hasta la década de 1960.
Una investigación del Ministerio de Investigación y Educación de Alemania
halló que el trabajo asalariado tiende a pautar las identidades masculinas dominantes.47
Históricamente, a los hombres se les ha atribuido ser agresivos, ambiciosos, atléticos,
decisivos, enérgicos, inclinados al liderato y dispuestos a asumir riesgos. También se
les ha asociado con los trabajos que requieren destrezas técnicas, que exponen a riesgos
ocupacionales o a ambientes incómodos, o que envuelven autoridad. Las mujeres, por
otro lado, se les suponía más alegres, compasivas y dadas a la empatía y la
comprensión, y se les consideraba más aptas para trabajos que requerían destrezas
sociales. Por ende, se les creía faltas de aptitud para trabajos que requerían control
46 Janice Rienerth, “Policing Women: The Sexual Politics of Law Enforcement and the LAPD / Top
Cops: Profiles of Women in Command / Triumph of Spirit,” NWSA Journal 13, Núm. 1, (primavera de
2001): 195-198. 47 Ministerio de Investigación y Educación de Alemania, “Towards a new organisation of men’s lives:
emerging forms of work and opportunities for gender equality,” 3, http://www.work-changes-
gender.org/briefreport.pdf
133
social con autoridad o que requirieran fuerza física. Los hombres han sido favorecidos
para trabajar en este tipo de empleos, que se han definido como masculinas.
Este paradigma excluyente se vio resquebrajado por los avances de las mujeres
en el mundo laboral durante la década de 1960. Las características consideradas
masculinas comenzaron a verse más aceptables en las mujeres y éstas aceptaron estas
características más frecuentemente.48 Los tribunales de diversas jurisdicciones
estadounidenses resolvieron a favor de las mujeres demandas por discrimen en el
empleo policial. Además, la legislación federal como la Ley Abarcadora de Control de
Crimen y Calles Seguras de 1968 y la creación de una Comisión Nacional del Crimen el
mismo año ayudaron a promover a las mujeres dentro del empleo policial.49 El
presidente Nixon abrió las puertas al empleo femenino en las agencias federales de
seguridad pública en 1971.50 Al extender la ley de igualdad de oportunidades de
empleo a los gobiernos estatales y locales, se incentivó el empleo de las mujeres en las
agencias de seguridad pública de estos gobiernos, incluyendo a Puerto Rico. El
Departamento de Hacienda reclutó dos mujeres para trabajar como Agentes de Rentas
Internas en la primera mitad de la década de 1970.51 Una década después, la
Hermandad eligió a una Presidenta.
La actividad colectiva de los Agentes de Rentas Internas
El universo de símbolos que rodeó el trabajo de los agentes se desarrolló en
medio de actividades inéditas de parte de otros trabajadores del Departamento de
Hacienda. En 1944, 1956, 1967 y 1972, diferentes organizaciones de trabajadores del
48 Bonnie H. Erickson, Patricia Albanese y Slobodan Drakulic, “Gender on a Jagged Edge: The Security
Industry, its Clients, and the Reproduction and Gender,” Work and Occupations 27 (2000): 294 49 Rienerth, “Policing Women: The Sexual Politics of Law Enforcement and the LAPD / Top Cops:
Profiles of Women in Command / Triumph of Spirit,” 196. 50 Dorothy Moses Schulz, "Women in Federal Agency Law Enforcement." Encyclopedia of Law
Enforcement, Publicaciones SAGE, 2004, <www.sage-
ereference.com/lawenforcement/Article_n386.html>, accedido el 10 abril de 2010. 51 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010.
134
Departamento tomaron acciones colectivas que los enfrentaron al gobierno en reclamo
de cambios en sus relaciones de trabajo, siempre en modos que los trabajadores de la
rama ejecutiva no habían demostrado y a menudo con la intención de obtener
participación en la elaboración de política pública.
En 1951 se fundó la Asociación de Agentes de Rentas Internas del
Departamento de Hacienda de Puerto Rico y se registró ante el Secretario Ejecutivo de
Puerto Rico “para promover el bienestar y la confraternidad entre sus integrantes.”52 En
mayo de 1951 celebraron la elección de sus oficiales.53 Sólo uno de estos oficiales
permaneció en la directiva en mayo de 1952. 54 Ese año, Gilberto Valcárcel Romero
pasó a ser presidente de la Asociación, puesto que ocupó hasta 1955. Su sucesor, José
Colón Concepción, renunció en la Asamblea Anual de 1956 y lo sustituyó Osvaldino
Rojas Lugo, con una directiva totalmente nueva.55 Rojas Lugo era natural del barrio
Garrochales de Arecibo, hijo de un fundador del PPD y admirador de Santiago Iglesias
Pantín. Trabajó en el Departamento de Hacienda como Oficinista I antes de graduarse
de escuela superior, la cual terminó en Santurce. Antes de ingresar a la universidad, el
señor Rojas Lugo pasó a trabajar como Agente de Rentas Internas e ingresó a la
Asociación.
La AARI y el Secretario de Hacienda tenían diferencias en torno a las horas en
las cuales los Agentes podían portar armas, por lo cual la Asamblea Extraordinaria de
52 Office of the Executive Secretary, Certificate of Registration No. 1837, 15 de mayo de 1951. Bajo la
ley de 9 de marzo de 1911. La incorporaron Gilberto Valcárcel Romero, de Trujillo Alto; Octavio
Martínez Rivera, de Puerta de Tierra; Luis Alemañy Moyés, de Río Piedras; Luis Vázquez Vázquez, de
Río Piedras; y Aníbal Suárez, de Santurce. Jurada ante Rubén Gaztambide Arrillaga, Notario Público. 53 “Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales,” Rec. 6 de agosto de 1951. Los
oficiales eran Gilberto Valcárcel Romero, presidente; Francisco Torres Medina, Primer Vicepresidente;
Luis Alemañy Moyés, Segundo Vice Presidente; Octavio Martínez Rivera, Secretario; Félix Rivero
Camacho, Subsecretario; Luis Vázquez Vázquez, Tesorero; y Aníbal Suárez, subtesorero. 54 “Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales,” 27 de mayo de 1952. El VP fue
Alfredo Escalona; el Secretario, Octavio Martínez Rivera; el Subsecretario, Raúl González Carmoega; el
Tesorero, Antonio Battistini; el Subtesorero, Vázquez Vázquez. 55 “Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales,” 20 de febrero de 1956. El
Vicepresidente fue José A. Reteguis; el Secretario, Jorge Carreras; el Tesorero, Martín Ducret; y el Vocal,
Rafael Colón.
135
Caguas fue “tensa, donde hubo planteamientos violentos.” Los integrantes de la
Asociación lo eligieron presidente en esta Asamblea. A través de esta función, Rojas
Lugo desarrolló las destrezas que le ayudaron a convertirse en uno de los líderes
sindicales más influyentes de la isla. Al ser reelecto en 1958, Rojas Lugo advirtió que
el Departamento no acordaría aumentos de sueldo para grupos aislados,56 lo cual fue
una invitación velada a la acción conjunta con otros trabajadores del Departamento.
Los participantes en la asamblea acordaron establecer un banco de sangre, fundar una
casa del Agente de Rentas Internas y solicitar al Departamento de Hacienda que
ofreciera conferencias junto al Departamento de Instrucción Pública para los 250
agentes que había en la isla—casi todos asociados. También buscó desarrollar buenas
relaciones con el Secretario de Hacienda, los fiscales y los jueces, con quienes
colaboraban a diario.57 Estas actividades demostraban un interés de educación continua
y relaciones públicas demostrativas de un discurso profesional.
Rojas Lugo pasó luego al Fondo del Seguro del Estado mediante traslado a
causa de la alegada persecución que desataron los supervisores, y empezó estudios
universitarios.
De la AFSCME a la HARI
En su asamblea anual de junio de 1960, la Asociación de Agentes de Rentas
Internas responsabilizó al Director de Personal, Antonio Cuevas Viret, de los problemas
que enfrentaban los Agentes de Rentas Internas. Para enfrentar esta situación se
afiliaron a la AFSCME, asociada ya con el proyecto de viviendas y el proyecto de ley
para el descuento de cuotas. El organizador de la AFSCME John P. Caldwell juramentó
56 Miguel Rivera, “Comentan Cartas: Agentes de Rentas Internas Celebran Reunión Anual,” El Mundo, 7
de julio de 1956, 5. 57 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980.
136
a la nueva directiva,58 integrada totalmente por Agentes del Distrito de San Juan.59 La
AFSCME fundó la Federación de Empleados del Gobierno Estatal de Puerto Rico poco
después.60
AFSCME interesaba afiliar a todos los trabajadores del Departamento de
Hacienda, pero estimaba que comenzarían con la mitad. Un “experto en electrónica” se
había comprometido a organizar un sindicato local con los 3,200 trabajadores del
Departamento no afiliados a la AARI.61 Los socios de la Asociación de Agentes de
Rentas Internas querían afiliarse como una filial exclusiva de agentes para que sus
intereses determinaran las acciones colectivas, pero en septiembre de 1960 la AFSCME
los convenció de constituir un capítulo para todo el Departamento de Hacienda.62 Los
socios pagaban tres dólares al mes al Concilio. Sin embargo, en abril de 1961 el
sindicato local del Departamento de Hacienda apenas recibió $18.75 en cuotas.63
La falta de evidencia sobre la actividad colectiva de los Agentes de Rentas
Internas entre 1961 y 1967, incluyendo la memoria de los entrevistados, sugiere que el
fracaso de la AFSCME mantuvo esta actividad en un limbo. Hernández López
confirma que no recuerda que hubiera actividad de resistencia en este periodo: “Uno era
mucho más empleado público que cualquier otra cosa. Tenías que tener un
agradecimiento con el gobierno.”64
58 Héctor J. Mejías, “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11.
El Presidente electo fue Agustín Rosario; El 1er Vicepresidente fue Eladio Torres; el 2do Vicepresidente
Octavio Martínez; Tesorero William Ríos; Secretario Mario Santisteban; y Vocales Francisco Torres
Medina, Rafael Torres Lebrón y Félix Fontánez Reyes. 59 Cecilio W. Hernández López, entrevista realizada por el autor, 10 de mayo de 2010. 60 Carlos R. Carrión Crespo, Posición de la Unión General de Trabajadores sobre la determinación de
las unidades apropiadas en el Departamento de Hacienda, escrito sometido ante la Comisión de
Relaciones del Trabajo en el caso del Departamento de Hacienda, PR-99-024, 14 de marzo de 2000,
citando de El Mundo, 2 de septiembre de 1960, p. 36. 61 Carta de John P. Caldwell a Arnold S. Zander, 28 de mayo de 1960. El experto se llamaba García
Arache. 62 Caldwell, carta a a Zander, 4 de septiembre de 1960. 63 Informe financiero, Local 916 de AFSCME, abril de 1961. 64 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010.
137
La Hermandad de Agentes de Rentas Internas se fundó en octubre de 1967 en
una asamblea celebrada en el Palacio de los Trabajadores, sede del Sindicato de Equipo
Pesado y lugar frecuente para este tipo de eventos.65 Solicitó certificación primero ante
el Registro de Corporaciones del Departamento de Estado. Sus primeros cien socios
expresaron descontento con sus salarios, las reclasificaciones infrecuentes y falta de
normas para reclutar y reclasificar.66 El propósito de la Hermandad era integrar en un
organismo a los Agentes de Rentas Internas de Bebidas y Arbitrios; cultivar el
compañerismo y la amistad; cooperar con la dirección de los negociados y el
departamento; fomentar las relaciones públicas; el mejoramiento social, moral y físico
de los Agentes de Rentas Internas; y gestionar lo necesario para mejorar las condiciones
de vida, derechos e intereses de los Agentes de Rentas Internas, así como mejores
condiciones de trabajo.67 La Hermandad tenía la intención de solicitar el
reconocimiento del Secretario del Trabajo como organización con derecho a recibir el
descuento de cuotas a través de la nómina.68 Además, la Hermandad intentaba unirse a
las otras organizaciones para negociar con el Secretario en conjunto.69 Sin embargo, se
creó para solicitar mejoras para el grupo por separado, pues otras organizaciones
buscaban mejoras para todos.70
La Hermandad se regía por una Junta de Directores, no por convenciones ni
capítulos locales. Incluía supervisores en su matrícula y sus líderes eran electos por
periodos de un año.71 El primer presidente de la Hermandad, Rafael Torres Lebrón,
65 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. Los incorporadores ante el Departamento de
Estado fueron Rafael Torres Lebrón, de Las Lomas; Eladio Torres Martínez, de Santurce; y José A. Sabad
Roberto, de Levittown. Certificación Núm. 4600, Archivo de Corporaciones del Departamento de Estado,
24 de octubre de 1967, 2:15 PM. 66 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 67 Reglamento HARI, 10 de agosto de 1968, Art. II, sometido al Departamento de Estado en la solicitud
de incorporación. 68 Reglamento HARI, 10 de agosto de 1968, Art. II, Art. VIII. 69 Miguel Bilbraut Sánchez, entrevistado por el autor, 3 de diciembre de 2007. 70 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 71 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” Apéndice.
138
había sido vocal y el Vicepresidente, William Ríos, había sido tesorero de la Asociación
de Agentes cuando ésta se afilió a AFSCME en 1960. Casi todos los socios trabajaban
en el Negociado de Bebidas. Aunque Ríos laboraba en el Negociado de Arbitrios, la
mayoría de los Agentes de Rentas Internas de este Negociado no participó en la
Hermandad inicialmente. El ingreso de éstos fue la clave para que la Hermandad
adelantara sus metas con mayor eficacia.72
La Hermandad se sostenía con cuotas de un dólar al mes. El liderato se
comunicaba con los socios mediante contacto personal, reuniones irregulares (no
regulares ni por grupos) y más de la mitad de los socios, pero menos del 80%,
participaba en las reuniones. No estaba afiliada a organización alguna ni buscaron una
entidad externa que los organizara ni agrupaba trabajadores no gubernamentales.73 En
efecto, no se asociaban con personas del PSP porque entendían que ello podría
perjudicar su imagen ante el pueblo, por ende ante los legisladores.74
Durante los primeros meses del gobierno del PNP, la Hermandad de Agentes de
Rentas Internas solicitó al Departamento del Trabajo su certificación bajo la Ley Núm.
134, con 54 tarjetas de autorización de descuento de cuotas, sin fecha.75 La Secretaria
del Trabajo Julia Rivera de Vincenty accedió a la solicitud el 13 de agosto de 196976
luego que el Secretario de Hacienda, Ángel M. Rivera, informó que no objetaba.77 Fue
la tercera organización de trabajadores del Departamento de Hacienda en registrarse.
Uno de los investigadores de la Comisión Helfeld, Carlos Roca Rosselli, recibió
la impresión de que los trabajadores del Negociado de Rentas Internas tenían un sentido
72 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 73 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 74 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 75 Rafael Torres Lebrón, carta a Julia Rivera de Vincenty, Secretaria del Trabajo, 19 de mayo de 1969;
Alberto Pagán Pagán, subdirector del Negociado de Asuntos Legales del Departamento del Trabajo, carta
a Rafael Torres Lebrón, 10 de junio de 1969. 76 Julia Rivera de Vincenty, Secretaria del Trabajo, Certificación, 13 de agosto de 1969. 77 Ángel M. Rivera, Secretario de Hacienda, carta a Enrique E. Lespier, Secretario del Trabajo Interino,
25 de junio de 1969.
139
de unidad mayor que lo acostumbrado en la rama ejecutiva.78 La Hermandad se
comunicaba con los socios de varias maneras, no sólo mediante las asambleas anuales.
Se publicaban boletines periódicos, se reunían con los socios de los distritos por
separado y se comunicaban con los socios personalmente o por teléfono.79 En las
reuniones distritales, los socios traían problemas como la falta de personal, el
incumplimiento con el reglamento de ascensos y la falta de vehículos. La mayoría de
los Agentes participaba en las reuniones anuales y distritales.80 La directiva reclamó
como logros suyos el que se crearan más puestos en los negociados de bebidas y
arbitrios y “en gran parte” el salario básico de los agentes.81
Como resultado de esta imagen de éxito, la Hermandad decía tener 350 socios
en 1971, es decir casi todos los agentes incluyendo supervisores..82 Román Rodríguez,
que trabajaba en Mayagüez, señaló que las gestiones de la Hermandad para obtener
equipo y otros beneficios se concentraban en San Juan. Sólo doce de los 22 Agentes en
Mayagüez eran socios, porque los demás no veían que la Hermandad hubiera obtenido
beneficios para ellos.83 Las entrevistas sugieren una explicación para esta contradicción
sobre el número de socios. Al parecer de Bilbraut Sánchez, los socios buscaban
beneficiarse de las solicitudes que se le hacían al Secretario y los que no eran socios,
querían beneficiarse sin participar.84 Aparentemente, los líderes percibían que la
participación en San Juan representaba la participación en la isla; aún así, la mayoría de
los Agentes eran socios y los demás esperaban ver que la Hermandad negociaba
beneficios para ellos antes de afiliarse. Por otro lado, los líderes de ambas
organizaciones de Agentes de Rentas Internas habían trabajado en San Juan.
78 Roca Rosselli, 2010. 79 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 80 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010; Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 81 “Historial Hermandad Agentes Rentas Internas, Inc.,” 17 de abril de 1984, recibido en Negociado de
Ayuda a Uniones Obreras del Departamento del Trabajo el 24 de abril de 1984. 82 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 83 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 84 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010.
140
¿Negociación, consentimiento o resistencia?
El Departamento de Hacienda era el punto de ingreso del presupuesto
gubernamental, de lo cual sus trabajadores estaban muy conscientes. Por lo mismo, su
identificación con el gobierno era mayor y los partidos políticos independentistas tenían
un menor arraigo. Sin embargo, estos trabajadores no dejaban de retar la autoridad
absoluta del patrono sobre las condiciones de empleo. La evidencia sugiere una relación
laboral muy parecida a la negociación colectiva, en la cual los líderes del Departamento
de Hacienda y la Hermandad de Agentes de Rentas Internas se reconocieron
mutuamente como representantes legítimos de los intereses en conflicto y dialogaron a
pesar de las actividades de protesta, lo cual alimentó una sensación en el liderato de que
la negociación era posible sin mediación de reglamentación legislativa.
Los esfuerzos descritos más adelante constituyeron una negociación laboral más
parecida a la de los bomberos que a la que establecieron los trabajadores universitarios.
La diferencia entre la negociación con o sin ley habilitadora, pues, estribaba en que los
temas de negociación sin ley habilitadora sólo eran limitados por los poderes que
tuviera la entidad gubernamental con la cual negociaran las organizaciones laborales.
Como resultado, aunque algunos de los temas tocados en este diálogo eran los
tradicionales de negociación colectiva, otros eran más cercanos a la implementación de
política pública.
La falta de una ley que enumerara los temas de negociación significaba que el
Secretario de Hacienda, la Oficina de Personal, el gobernador o la Legislatura podían
emitir órdenes y reglamentos consensuados sin observar estos límites. La AARI, por
otro lado, no podía obligar al secretario a negociar por fuerza de ley sino mediante la
persuasión o la presión.
Se halló evidencia de cuatro instancias en que se suscitaron discusiones entre el
grupo y el Departamento de Hacienda sobre la portación de armas. En mayo de 1954,
141
el Senado aprobó un proyecto que enmendaba la Ley de Armas para extender la facultad
de los Agentes de Rentas Internas de portar armas las 24 horas del día, en lugar de sólo
en horas laborables.85 En febrero de 1956, el Secretario de Hacienda Rafael Picó
ordenó desarmar a los Agentes de Rentas Internas cuando no estuvieran en funciones,
luego que un agente había causado una muerte. Picó explicó que buscaba proteger “a la
población del uso indebido de armas de fuego,” pero cuidaría a los Agentes de Rentas
Internas “que realizaran verdaderamente labores policiacas, de persecución activa.”86
El debate sobre la portación de armas reflejó una tensión entre la identidad de
los Agentes de Rentas Internas como funcionarios de orden público y su condición de
trabajadores del Departamento de Hacienda. Esta dualidad presentó una contradicción
porque la función primordial delegada a este Departamento era recaudar contribuciones,
no arrestar personas ni allanar edificios. Por ende, el gobierno consideraba que los
Agentes de Rentas Internas no tenían un interés tan legítimo en estar armados como los
policías. Cuando un policía ocasionaba una muerte, sólo se desarmaba al oficial
envuelto, pero cuando un Agente de Rentas Internas lo hacía, se desarmaba a todo el
grupo. La Asociación solicitó anular la orden alegando que habían tenido que perseguir
sin armas a los contrabandistas por estar fuera de funciones.87 Luego el grupo cabildeó
con éxito, según Rojas Lugo, para que la legislatura les permitiera portar armas todo el
tiempo.88 Este ejercicio fue el primero de ese tipo para Rojas Lugo, quien luego lo
desarrolló a cabalidad como presidente de la Hermandad Unida de Empleados del
Fondo del Seguro del Estado. Sin embargo, la Asociación tuvo que volver a solicitar a
85 Proyecto del Senado número 382. 86 “Para Proteger Población: Picó Explica Prohibición Uso de Armas por Agentes,” El Mundo, 11 de
febrero de 1956, 5. 87 F. Cancel Hernández, “Agentes Rentas Internas, Piden Picó Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus
Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7. 88 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980.
142
la legislatura en junio de 1960 que aprobara una ley que les permitiera portar armas.
Rojas Lugo ya no era Agente de Rentas Internas.
El mejor ejemplo de la actividad de resistencia y negociación, así como la
importancia de las armas para los Agentes, ocurrió durante el gobierno de Ferré, cuando
el Departamento de Hacienda cambió el puesto de todos aquellos que no trabajaban con
persecución de licor clandestino (aunque estuvieran adscritos al Negociado de Bebidas),
al título de Agentes de Imposición de Arbitrios. Esto, porque algunas personas aún se
quejaban de que los Agentes de Rentas Internas del Negociado de Arbitrios se
emborrachaban mientras portaban armas.89 Los Agentes entendieron que esta medida
les impedía hacer su trabajo efectivamente porque no tendrían protección al intervenir
con “maleantes” en los negocios que inspeccionaban. Éstos eran muchas veces los
clientes, conocidos como “abogados de barras,” que argumentaban con los Agentes y
los agredían.90 Esta medida afectaba más a los Agentes que trabajaban en las ciudades
que a los de las zonas rurales.
Pedro Hernández, Agente del Distrito de San Juan conocido por su arrojo, se
negó a firmar los documentos necesarios para la recaudación de impuestos y a abrir los
precintos porque sólo lo podía hacer un Agente de Rentas Internas, en lo que representó
una huelga de una sola persona. Esta actitud no cambió a pesar de que sus superiores lo
trasladaron y lo amenazaron con someterle cargos por insubordinación o abandono de
deberes. Se circularon peticiones entre los Agentes de Rentas Internas y Torres Lebrón
escribió una carta al Secretario de Hacienda reclamando que desistiera del cambio,
alegando que les impediría intervenir los negocios y arrestar personas como el Código
de Enjuiciamiento Criminal le permitía a los Agentes de Rentas Internas.91
89 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 90 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 91 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010.
143
Torres Lebrón finalmente apeló a la intervención del Senador Nicolás Nogueras,
hijo de un antiguo líder sindical que pertenecía al partido de gobierno, lo cual logró que
el Departamento desistiera del cambio.92 De este modo, una resistencia inicialmente
individual se convirtió en un movimiento colectivo con ribetes de argumento legal que
terminó mediante el cabildeo legislativo. La negociación en este caso trazó el camino
desde el taller de trabajo hasta la legislatura, pasando por todos los canales para
reivindicar un poderoso símbolo del trabajo de los Agentes: el uso de las armas como
instrumento para ejercer la autoridad del Estado investida en sus nombramientos como
Agentes de Rentas Internas.
Otro tema relacionado a la identificación de los Agentes como trabajadores de
seguridad pública se vio cuando la AARI solicitó en 1956 que la legislatura incluyera al
grupo en la Ley de pensiones por incapacidad o muerte de policías, bomberos, guardias
penales y guardias nacionales,93 gestiones que según Rojas Lugo tuvieron éxito.94 La
ley fue aprobada en 1958 y continúa vigente.95
Esta identidad se reflejaba aún en los temas salariales, que motivaron que los
Agentes de Rentas Internas protagonizaron la primera protesta laboral celebrada en el
Departamento de Hacienda durante el gobierno de Ferré. Los Agentes de Rentas
Internas sentían que les compensaba menos que a los policías y los bomberos, porque
los aumentos de sueldo eran muy escasos y bajos.96 Consideraban que ello era una falta
de respeto ante la cantidad de dinero que recaudaban para el erario,97 la cual era para
ellos una medida de su productividad. Esta comparación data de principios de siglo,
92 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 93 F. Cancel Hernández, “Agentes Rentas Internas, Piden Picó Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus
Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7. 94 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980. 95 Ley núm. 127 de 27 de junio de 1958. 96 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010; Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 97 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010.
144
cuando las escalas salariales de los Agentes de Rentas Internas era muy superior a la de
los policías.
Querían además mejores equipos, como vehículos porque a veces debían
trabajar a pie;98 el pago de horas extra y dieta y millaje;99 y un trato preferencial para
ascender dentro de la clase de Agente de Rentas Internas, sobre los policías que
solicitaban traslados laterales. Por otro lado, los Agentes sentían que el sistema de
traslados se estaba politizando: Hernández López alega que se le transfirió de Bayamón
a San Juan para hacerle espacio a un afiliado del PNP, lo cual tuvo como resultado que
trabajara bajo la supervisión de Torres Lebrón.100 Rivera Rosario también alegó que no
pudo efectuarse un traslado a Caguas que le ofreció en encargado del Distrito de Caguas
porque el Departamento nombró en el puesto a un Agente que era “aliado de un
senador.”101 Casellas asegura que este fenómeno era común y no existía antes de 1969,
cuando se comenzó a desmantelar el sistema de mérito y despedir personas para hacer
espacio a los militantes del PNP. Indica además que cuando fue nombrado Secretario
de Hacienda devolvió empleo a los despedidos y trasladados, sin despedir a nadie.102
Durante varios meses de reuniones sindicales y preparativos, Torres Lebrón
arengó a los Agentes argumentando que su trabajo recaudaba mucho dinero para el
gobierno y que la única manera de mejorar sus condiciones de trabajo era luchando.
Torres Lebrón argumentó que el Secretario de Hacienda iba a hacer con ellos lo que
quisiera si iban a trabajar el día de la huelga: “pobres de nosotros” fueron sus
palabras.103 Los Agentes determinaron esperar hasta el viernes 16 de julio de 1971 para
que el Secretario atendiera su reclamo de un aumento de sueldo de cincuenta dólares
98 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 99 Hernández López, entrevista, 24 de abril de 2010. 100 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 101 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 102 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 103 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010.
145
que había prometido el Secretario de Hacienda saliente, Ángel M. Martín.104 Al no
recibir respuesta, comenzaron la huelga a partir del sábado 17. Los Agentes de Rentas
Internas que trabajaban sábado, por ejemplo en la planta de la destilería Bacardí, se
ausentaron de las labores.105 A pesar de que había dudas de que los Agentes fueran a
ausentarse el próximo lunes, el Director de Personal llamó a Torres Lebrón para
negociar durante el fin de semana antes del lunes, segundo día de huelga, y llegaron a
un acuerdo. Hubo que llamar a algunos Agentes el mismo lunes para que fueran a
trabajar.106
De este modo, los Agentes se sumaron a los grupos que escenificaban
actividades de presión. De hecho, uno de sus líderes reclamó que era el único grupo en
el Departamento de Hacienda que no aceptaba una respuesta negativa.107 Hernández
López indica que Torres Lebrón logró que los Agentes se unieran, que la matrícula de la
Hermandad creciera y que el gobierno comenzara a cambiar su actitud hablando de “lo
que verdaderamente éramos nosotros, de lo que nosotros producíamos, de los millones
de pesos que nosotros recaudábamos.”108 La militancia resultó de la suma de la
molestia de los Agentes con la administración, el carisma de Torres Lebrón y la
sensación de que la Hermandad no discriminaba por afiliación política. Los Agentes de
Rentas Internas no conocían las simpatías partidistas de Torres Lebrón y Ríos estaba
afiliado al PNP, que estaba en el gobierno.
Otras actividades realizadas en torno a las reivindicaciones salariales siguen:
1. En 1956 la Asociación de Agentes de Rentas Internas cabildeó ante la Oficina de
Personal para obtener mejoras salariales. 109 Además, solicitó al Secretario de
104 “Agentes de Rentas Internas Realizan Paro Protesta,” Claridad, 25 de julio de 1971, 20. 105 Cecilio W. Hernández López, entrevista por el autor, 17 de agosto de 2010 (2010d). 106 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 107 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 108 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 109 Osvaldino Rojas Lugo, entrevistado por Lisa R. Blasini, c. 1980.
146
Hacienda que reevaluara los aumentos de sueldos otorgados110 y realizar un
estudio sobre sus horas de trabajo.
2. El 1 de julio de 1958, el Departamento de Hacienda implementó los resultados
de una revisión de sueldos que la Asociación había solicitado. En la asamblea
de septiembre de 1958, los Agentes discutieron la misma y sus solicitudes de
pago de tiempo compensatorio.111
3. En junio de 1960, la Asociación apeló a la Oficina de Personal para obtener
mejoras salariales.112
4. En 1968, las organizaciones laborales solicitaron con éxito que el Departamento
realizara una revisión de escalas.113
5. En marzo de 1970 la Junta de Directores de la Hermandad de Agentes de Rentas
Internas solicitó otra revisión de las escalas de los Agentes de Rentas Internas.
Su fundamento era que su salario era menor que el de trabajadores no diestros en
otras industrias, lo cual los alentaba a abandonar el Departamento, que el costo
de la vida había aumentado y que eran trabajadores con riesgos altos.114 Los
Agentes justificaron la petición alegando que la ley no les permitía
complementar sus ingresos con otros empleos y que no podían atraer nuevos
agentes por los sueldos bajos. Dos meses después, el presidente Torres Lebrón
solicitó al Secretario de Hacienda Ángel M. Martín que otorgara a los Agentes
aumentos de sueldo cincuenta dólares mayores que lo que dictaba la ley para
110 Pidieron un aumento de sueldo a $200 para Agentes de Rentas Internas I, 240 para Agentes de Rentas
Internas II, 270 para Agentes de Rentas Internas III, 300 para Agentes de Rentas Internas IV y 350
para Agentes de Rentas Internas V. Cancel Hernández, F. “Agentes Rentas Internas, Piden Picó
Reconsidere Orden Los Desarma Fuera sus Labores,” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7. 111 “Se reúnen Agentes de Rentas Internas,” El Mundo, 12 de septiembre de 1958, 7. 112 Mejías, Héctor J. “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11. 113 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 114 “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla,” El Mundo, 7 de marzo de
1970, pág. 12-C.
147
1970 y 1971.115 Reiteró las razones mencionadas previamente y añadió que
administraban contribuciones sobre productos que constituían recaudos de 300
millones de dólares.116 Bilbraut Sánchez, entonces tesorero de la Hermandad,
confirmó que la Hermandad logró que el Departamento realizara el estudio e
implementara sus recomendaciones salariales.117
6. En mayo de 1971, la Hermandad de Agentes de Rentas Internas solicitó una
reunión con el Secretario antes de su asamblea anual para hablar sobre sueldos y
medidas para combatir la evasión y aumentar recaudos. A la asamblea se invitó
al Secretario, al Director de la Oficina de Personal, Frank Romero, al director de
la división de personal de Hacienda y otros funcionarios.118 Los líderes de los
Agentes enumeraron varias modalidades de evasión contributiva que socavaban
los recaudos, por ende su fuente de ingresos. Para subrayar su punto, la
asamblea felicitó al Secretario anterior Ángel Martín (luego Juez Asociado del
Tribunal Supremo) y al Director de Personal de Hacienda por su interés en los
problemas del grupo. Torres Lebrón se expresó confiado en que la agencia se
interesaría por los reclamos y se intercambiaron elogios entre las partes.119
7. Hernández López indica que como resultado de la crisis económica, la
Hermandad cambió sus demandas incluir sólo al grupo de Agentes de Rentas
Internas III. En otra ocasión, la Hermandad pidió una revisión de escalas sólo
para los Agentes I, II y III, dejando fuera los de más alto nivel.120 Otros
entendían que ello demostraba debilidad del presidente.121 Luego de este
115 Proponía aumentar el sueldo a $295 al momento, 345 el 1 de julio de 1970 y 400 el 1 de julio de 1971. 116 Bernardo Guerra Prados, “Solicitan Estudio de Problemas de Agentes de Rentas Internas,” El Mundo,
4 de mayo de 1970, 3-A. 117 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 118 Tulio Astudillo, “Para darle a conocer problemas: Agentes Rentas Internas Solicitan Entrevista con
Secretario Hacienda,” El Mundo, 28 de mayo de 1971, 23-B. 119 Bernardo G. Prados, “Elogian la Labor que Hizo Martin,” El Mundo, 30 de mayo de 1971, 3-A. 120 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 121 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010.
148
arreglo, los Agentes de Rentas Internas III ganaban más que los IV, por lo que
Casellas les aumentó la escala.122
8. La Hermandad de Agentes de Rentas Internas presentó peticiones al Secretario
de Hacienda a través de los directores de los negociados, logrando así aumentos
de sueldos para los 350 agentes y que se crearan escalas separadas para los
supervisores e inspectores.123 En otras ocasiones, solicitaban pasos por mérito y
ascensos.124
9. Para solicitar aumentos en las dietas, que eran controladas a nivel del gobierno,
la Hermandad se aliaba a otras organizaciones de trabajadores del Departamento
de Hacienda, algunas de las cuales eran sumamente agresivas.125
Un tema que los Agentes buscaron atender legislativamente fue el
reconocimiento sindical. En junio de 1960, la Asociación solicitó a la legislatura que
aprobara el proyecto de ley que reconocería las organizaciones de los trabajadores
gubernamentales y que aprobara el proyecto de ley que permitía a las hermandades
nombrar miembros de la Junta de Directores de la AEELA.126 Hasta ese momento, la
Junta era nombrada por los jefes de agencias. Estas dos peticiones coincidieron con la
afiliación de la Asociación a la AFSCME, que al momento proponía ambas metas y que
tenía una tradición de trabajar a través del cabildeo. Además, siguieron la práctica de
Rojas Lugo de efectuar este cabildeo.
Otro tema que atendió la Hermandad fue el de los exámenes para ascenso. Uno
de los entrevistados, Rivera Rosario, indicó que la Hermandad logró que se cambiaran
por tiempo de servicio y recomendaciones.127
122 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 123 Miguel Bilbraut, entrevistado por el autor, 3 de diciembre de 2007. 124 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 125 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 126 Mejías, Héctor J. “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’,” El Mundo, 7 de junio de 1960, 11. 127 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010.
149
Las reuniones informales con el Secretario de Hacienda y el cabildeo ante la
legislatura y la Oficina de Personal—según el tema y el momento— representaban la
forma habitual de negociar, normalmente poco antes o después de las asambleas
anuales.
1. Los líderes de los diferentes grupos se reunían y formulaban sus peticiones
más inmediatas.128
2. Luego se reunían con el secretario de Hacienda o su representante para
presentar propuestas y objeciones, así como para discutir salarios,
condiciones de empleo, clasificaciones, promociones y beneficios
marginales.129
3. Los Secretarios asistían a menudo al principio de cada asamblea, lo cual
demostraba el reconocimiento y les brindaba una oportunidad de aparecer
ante la prensa junto a sus trabajadores. Torres Lebrón invitaba además a las
secretarias y los jefes.130
4. El Secretario o su representante131 tomaba nota de las solicitudes y emitía
instrucciones a quienes pudieran atender los problemas, incluso en caso de
estudios salariales, pero no se plasmaban acuerdos entre las organizaciones y
la agencia, ni se emitían órdenes administrativas.132
5. No existe evidencia material de los acuerdos, pero sí de las solicitudes de
reunión, como lo manifestaban ante la prensa que acudió a todas las
asambleas anuales desde 1956.
128 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 129 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 130 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 131 A la asamblea de 1956 asistieron el director y subdirector del Negociado de Bebidas, Janson Colberg
y Julio V. Colón. 132 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. Torres Lebrón indicó a Pou Rivera que a veces
los acuerdos se recogían por escrito, pero ninguno de los otros entrevistados lo confirmó. Torres Lebrón,
entrevista, 22 de diciembre de 1971.
150
6. Cabildeaban y ayudaban a preparar proyectos de ley.133
7. Se discutían temas relacionados con las condiciones de trabajo y sugerencias
para mejorar los recaudos, pero se distinguía de las negociaciones colectivas
en las corporaciones públicas en que no cubrían la totalidad de las
condiciones de trabajo, mientras las leyes suplían el resto.
8. Incluían temas vedados a los sindicatos de las corporaciones públicas, como
las decisiones administrativas y promociones; y se celebraban al momento
de surgir las necesidades, en lugar de cada dos o tres años como en las
negociaciones colectivas. En ocasiones, los Agentes ofrecían concesiones
para agilizar los recaudos; en una de éstas, se acordó que trabajarían de
noche.134
En los casos en que estas negociaciones no surtían efecto, las Agentes
organizaron piquetes ante la sede del Departamento de Hacienda. Hay evidencia de que
amenazaron con decretar paros si la agencia no concedía mejoras salariales y en
condiciones de trabajo en 1971135 y entre octubre y noviembre de 1973.136 Hernández
López señaló que la experiencia exitosa del paro de 1971 hizo pensar a la Hermandad
que una medida similar era factible en noviembre de 1973, en lugar de tomar una
medida intermedia como un paro de brazos caídos.137 La Hermandad abogaba por el
derecho a la huelga para todos los trabajadores gubernamentales, pero sólo si era
necesario.138
En este sentido, los Agentes de Rentas Internas contrastaban con las
organizaciones de policías. La Asociación de Miembros de la Policía discutía temas
133 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971. 134 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 135 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. Las negociaciones las llevó a cabo Torres Lebrón. 136 Roberto Betancourt, “Agentes RI amenazan ir huelga,” El Mundo, 31 de octubre de 1973, 15-A. 137 Hernández López, entrevistado por el autor el 2 de septiembre de 2010 (2010e). 138 Torres Lebrón, entrevista, 22 de diciembre de 1971.
151
laborales con el Superintendente, la Legislatura y el Gobernador.139 Los oficiales
preferían expresar su descontento mediante las renuncias,140 lo cual ejercía presión
debido a que eran de difícil reclutamiento y costoso adiestramiento. La disciplina que
imponía su carácter abiertamente paramilitar y su función de represión de la protesta
sindical hacían poco probable las actividades de ese tipo.141 La única excepción fueron
los oficiales del Cuerpo de Investigaciones Criminales, que no desempeñaban esta
función y protagonizaron una huelga.
Los piquetes de los Agentes de Rentas Internas se celebraban a mediodía para no
interrumpir las labores. Los trabajadores traían panderos de plena y animaban a sus
compañeros con la música, al ritmo de la cual cantaban consignas142 con altavoces. No
hay transcripciones de las mismas y las pocas que los entrevistados recuerdan iban
dirigidas a fomentar la unidad de los trabajadores (ideológicas) y a criticar a los
Secretarios de Hacienda (tácticas).143 Además, se difundían canciones grabadas durante
el tiempo que no estuvieran piqueteando, pero no traían grupos musicales.144 Este uso
de la música se tomó prestado de los piquetes de la UTIER.145 Los piquetes ayudaban a
llamar la atención del Secretario de Hacienda, que según Rivera Rosario no “se dan
cuenta” de lo que ocurría en el Departamento.146
El nombramiento del Licenciado Salvador Casellas como Secretario de
Hacienda levantó alegaciones de conflictos de intereses, toda vez que había sido
abogado del periódico El Mundo cuando éste solicitó una reducción en sus deudas
139 Sheila Borges, “La Policía de Puerto Rico y la negociación informal,” Estudio preparado por
encomienda de la Comisión para Estudiar las relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 12. 140 Borges, “La Policía de Puerto Rico,” 7. 141 Borges, “La Policía de Puerto Rico,” 7. 142 Bilbraut Sánchez, entrevista, 23 de febrero de 2010. 143 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010. 144 Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010. 145 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010. 146 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010.
152
contributivas y podría adjudicar la apelación.147 Sin embargo, su relación con los
Agentes de Rentas Internas fue cercana. Como había hecho el Secretario Picó en
1955,148 Casellas los acompañó en actividades de persecución. Los Agentes de Rentas
Internas, a su vez, le brindaron protección durante seis semanas en las cuales estuvo
bajo amenaza de muerte y un Agente de Rentas Internas era su chofer.149 Hernández
López, entonces Presidente de la Hermandad, describió a Casellas como un funcionario
“tranquilo y brillante” que nunca le negó una cita.150 Román Rodríguez, por su parte, lo
recuerda como el que más ofreció a los Agentes de Rentas Internas.151
Esta descripción dista mucho de la hostilidad que caracterizaba el trato de las
agencias con los sindicatos que protestaban entre 1950 y 1972. Además, sugiere que la
identificación de los Agentes de Rentas Internas con el ejercicio de autoridad en nombre
del gobierno dictaba una relación con sus superiores distinta a la de otros trabajadores
gubernamentales. Por ejemplo, los Agentes de Rentas Internas fueron incluidos en la
Comisión para Combatir el Crimen.152 Además, los trabajadores del Departamento de
Hacienda cobraron importancia en el cuatrienio de 1973-76 porque el gobierno aumentó
significativamente las contribuciones para enfrentar la crisis económica.
El entorno sindical: organizaciones laborales en Hacienda
El Departamento de Hacienda fue precoz en términos de acciones colectivas
entre las agencias de la rama ejecutiva. La Asociación de Agentes de Rentas Internas
fue una de las primeras organizaciones creadas y los Contadores fueron los primeros en
147 Doris Castañer, “Abogado compañías mineras ocupará Secretaría Hacienda,” Claridad, 5 de diciembre
de 1972, 1 y 14. 148 “Rafael Picó con empleados y policía saliendo de El Fanguito luego de inspección,” El Mundo, 17 de
junio de 1955, tomado de la Colección de fotos del periódico El Mundo de la Universidad de Puerto Rico,
Foto núm. UI PRHDL 149 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010; Hernández López, entrevistado por el autor el 2 de
septiembre de 2010. 150 Hernández López, entrevista, 2 de septiembre de 2010. 151 Román Rodríguez, entrevista, 25 de abril de 2010. 152 Rivera Rosario, entrevista, 13 de mayo de 2010.
153
decretar una huelga en la década de 1960. El siguiente cuadro muestra la actividad
registrada:
154
Agrupación Fecha Actividad Reivindicación Resultado
Colectores de Rentas Internas
(supervisores de las
colecturías)
1956 Peticiones al Secretario de
Hacienda
Aumentos de salario Secretario Jorge Font
Saldaña prometió
estudio salarial549
diciembre de 1972 Propuesta de participar en
el diseño de la reforma
contributiva
Propuesta de crear
federación para todos los
trabajadores del
Departamento
Asociación de Empleados de
Colecturía de Rentas Internas
y Otros del Departamento de
Hacienda
diciembre de 1970 Asamblea Constituyente550 Mejorar su posición
como trabajadores ante
plan de reorganización
de Hacienda
Combatir aumento en
el costo de la vida
Participar en
determinación de
política departamental
Se organizó sólo en el
Distrito de Guayama.
El reglamento requería
que los socios
creyeran en la acción
colectiva
enero de 1971 Registro como corporación
en el Departamento de
Estado551
1973 Deposición en vistas públicas
de Comisión Helfeld
Club de Empleados de
Hacienda
1963 Fundación No hay datos
549 Ana M. Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la
sindicalización de los empleados públicos, Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, 1982, 188. 550 Asociación de Empleados de Colecturía de Rentas Internas y Otros del Departamento de Hacienda, Anuario Conmemorativo, 1972. 551 Departamento de Estado del ELA, Registro número 5807, 4 de enero de 1971.
155
Asociación de Contadores de
Rentas Internas
mayo de 1968552 Registro ante el Secretario
del Trabajo
Contadores del Negociado de
Contribución sobre Ingresos
1972 Huelga de brazos caídos Excluirlos de la
investigación del fraude
contributivo
Participar en la
reorganización de la
agencia.553
Modificar las normas de
reclutamiento y
ascensos, que llevaban
dos años esperando
discutir con la gerencia.
Raymond González,
Secretario de
Hacienda, declaró que
sería “el pionero en la
operación de terminar
con las huelgas de los
empleados públicos en
Puerto Rico” mediante
suspensiones de
empleo.554 Sin
embargo, accedió a las
demandas de los
contadores.555
Asociación de Especialistas
en Contribución sobre
Ingresos
enero de 1973 Amenaza de huelga Oposición a nombramiento
de Director del Negociado
de Contribución sobre
Ingresos del funcionario a
cargo de investigación a El
Mundo, y quien había
resistido la creación y
actividades de la
Asociación.556
552 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico. Informe, Vol. III, 43. 553 Dixie Bayó, “Culpan a Raymond González: Empleados Hacienda se declaran en paro.” Claridad, 5 de septiembre de 1972 1, 12. 554 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de
los empleados públicos, 235-236; “Secretario Hacienda: Reacción violenta contra empleados,” Claridad, 10 de septiembre de 1972 7. 555 “Termina paro: Reina clima hostilidad en Hacienda,” Claridad, 17 de septiembre de 1972, 3. 556 Dixie Bayó, “Posible huelga en Hacienda por nombramiento impopular,” Claridad, 16 de enero de 1973, 3.
156
febrero de 1974 Voto de huelga Aumentos de sueldo
automáticos; las decisiones
administrativas sobre
sueldos se tomaban
“discriminatoriamente,” lo
cual se había intentado
discutir por los dos años
anteriores.557
marzo de 1974 Paro de brazos caídos Ascenso prometido a
once socios;
Revisión de escalas;
“que el gobierno pague
el fondo de retiro sin
reducir el seguro
social;”
Seguro contra
accidentes
automovilísticos
Reembolso de dietas y
millaje “en proporción
a los gastos.”558
Descuento de sueldos
a quienes participaron
en paro.
557 “Departamento de Hacienda a borde de una huelga.” Claridad, 26 de febrero de 1974, 3. 558 “Secretario Hacienda toma represalias.” Claridad, 30 de abril de 1974, 7.
157
Como se puede ver, estas organizaciones propusieron participar en temas de
política pública o a áreas que luego se considerarían “esenciales” al principio de mérito,
por ende no negociables en futuras legislaciones de negociación colectiva.
La reorganización que los Contadores alegaron en 1972 no era la que se había
estudiado para la rama ejecutiva, sino la que el Secretario de Hacienda había ordenado
por su cuenta bajo la aparente influencia de Antonio Luis Ferré, hijo del Gobernador:559
se trataba de trasladar el Negociado de Fraude Contributivo fuera del Negociado de
Contribución sobre Ingresos, lo cual reduciría la influencia de los inspectores de fraude
contributivo. Su acción colectiva demostró la capacidad de estos trabajadores de
proteger su influencia sobre las funciones que realizaban y reivindicar aspiraciones
relacionadas a estos temas excluidos de la negociación colectiva tradicional. El
Negociado de Contribución sobre Ingresos era el mayor grupo de trabajadores, por lo
que había que contar con ellos para todas las actividades colectivas.560
Conclusión
En este capítulo, se ha trazado los elementos de la formación de discursos de los
trabajadores gubernamentales puertorriqueños y de los Agentes de Rentas Internas y se
ha discutido el rol que las instituciones y los contextos jugaron en esta formación. Los
documentos revelan que estos discursos se aferraban a los símbolos de profesionalismo,
progreso individual, segregación por género e identificación con la autoridad estatal que
representaban ante la población. Sin embargo, estos mismos símbolos produjeron
discursos contestatarios, que motivaban a los trabajadores a enfrentarse al gobierno
cuando sentían que los mismos estaban amenazados. Su posición como oficiales del
559 Dixie Bayó, “Posible paro total: PNP causa crisis en Depto. Hacienda,” Claridad, 29 de agosto de 1972
1, 14. 560 Hernández López, entrevista, 10 de mayo de 2010.
158
orden público no contradecía la acción colectiva pues, contrario a los policías, sus
funciones no incluían la represión de la protesta sindical.
Los Agentes desarrollaron una identidad separada caracterizada por el carácter
paramilitar y masculino del servicio que brindaban, así como con el recaudo de las
contribuciones como un servicio a la patria al igual que los demás trabajadores del
Departamento de Hacienda. Los Agentes de Rentas Internas formaron parte integral de
este proceso, pero los estudios que privilegiaban las huelgas no lo podían detectar. El
análisis discursivo e institucional permite visualizar esta actividad dentro del contexto
de una negociación de significados ante el patrono. En efecto, este grupo junto con sus
compañeros del Departamento de Hacienda demostraron una cohesión y capacidad que
seguía de cerca a los maestros, bomberos y trabajadores universitarios, que llamaron la
atención por participar en huelgas muy publicitadas.
Las características del trabajo de Agentes de Rentas Internas separaban a estos
trabajadores de otros y contribuían a establecer antagonismos con otros grupos sociales,
lo cual podría interpretarse como una separación de la clase obrera. Sin embargo, esto
sería simplista, ya que el tipo de reivindicaciones incluidas en el discurso que describe
este capítulo obedecen a su subordinación como trabajadores. La distinción de otros
grupos laborales se fundamentó sobre el tipo de actividades que realizaba cada cual, el
ejemplo más claro siendo el de los trabajadores rurales que se dedicaban a fabricar ron
casero.
Los Agentes de Rentas Internas se dedicaban a combatir esta actividad en
representación del Estado y protegiendo los intereses de los fabricantes industriales de
ron, pero su relación subalterna con el Estado era laboral y presentaba una tensión en
tanto los Agentes de Rentas Internas procuraban aumentar su compensación, determinar
sus condiciones de trabajo y participar en la determinación de políticas públicas. Del
159
mismo modo que Feldman distinguió las relaciones que los trabajadores tenían con sus
patronos y con el público, los antagonismos estructurales de los Agentes de Rentas
Internas con los campesinos y con el Estado no eran mutuamente excluyentes.
La conexión frecuente que hicieron los Agentes de Rentas Internas entre las
medidas para combatir la evasión contributiva y aumentar recaudos por un lado y sus
sueldos por el otro puede buscar justificar los aumentos de sueldo, pero además subraya
el interés por participar en deliberaciones de índole gerencial. Las evasiones
contributivas que enumeraron ante la prensa refleja una mentalidad policiaca:
contrabando de mercancía y fabricación de ron clandestino.
Sin embargo, los métodos que escogieron para adelantar estas reivindicaciones
fueron muy distintas a los policías, pues no compartían con ellos la antipatía por los
sindicatos. En esta área miraron a los más activos de los trabajadores gubernamentales,
buscando la negociación y expresando la resistencia al control patronal de su entorno
mediante métodos tomados de los sindicatos de las corporaciones públicas y los
bomberos.
160
CAPÍTULO 4: El rol del Estado en el proceso de trabajo gubernamental
El tercer capítulo de la tesis describió la formación de discursos entre los
Agentes de Rentas Internas, como parte del grupo de trabajadores gubernamentales.
Muchos de los eventos narrados en éste, giraron en torno al Estado como empleador.
Este capítulo narrará la trayectoria del sistema legal de relaciones laborales
gubernamentales en Puerto Rico. En primer lugar, se analizará la ubicación de las
relaciones laborales dentro del sistema social. En segundo lugar, se estudiará la forma
en que el Derecho administrativo canalizó los discursos estatales dentro de estas
relaciones laborales. En tercer lugar, se examinará el discurso en el que el Estado
puertorriqueño enmarcó el trabajo gubernamental en Puerto Rico desde la invasión
estadounidense.
Este capítulo mantendrá su atención sobre las actividades del Estado. Éste
intentó mantener el consentimiento de sus trabajadores mediante un discurso que ofrecía
protecciones legales a cambio de sacrificar las aspiraciones de participar en la
determinación de las condiciones de trabajo y la política pública. Las leyes de
administración del empleo gubernamental en Puerto Rico promovieron la construcción
del consentimiento de los trabajadores al control del trabajo por parte del Estado hasta
mediados del siglo. El Estado puertorriqueño redujo las presiones de los trabajadores
sobre el subsistema de relaciones laborales mediante dos mecanismos. En primer lugar,
su habilidad para manejar temas como salarios y condiciones de trabajo aseguró que los
trabajadores lo consideraran un patrono razonable. Además, desactivó los conflictos
mientras los trabajadores no desarrollaron un sentido de solidaridad o una conciencia de
clase. En segundo lugar, el gobierno alentó con éxito un sindicalismo “responsable” y
161
burocrático, no contestatario ni revolucionario, como hicieron otros gobiernos en
situaciones similares.561
A causa de los cambios sufridos en el proceso de trabajo, el discurso descrito se
debilitó y el Estado tuvo que permitir a sus trabajadores formar organizaciones propias.
Los discursos que desarrollaron los trabajadores chocaron con el del Estado. La
interacción de ambos discursos impactó la formación de normas que rigieron el
subsistema de relaciones laborales gubernamentales.
A través de la comisión investigadora, el gobierno buscó formular un modelo en
que participaran sus trabajadores mientras protegía los intereses del Estado. El esquema
que propuso la comisión hubiera preservado los grupos organizados más fuertes
mientras reducía sus espacios de negociación, disolvía a los grupos con menos historial
de huelgas y prohibía actos de solidaridad dentro de las agencias, de modo que sus
acciones colectivas no fueran efectivas. Bajo esta propuesta, los Agentes de Rentas
Internas hubieran integrado un grupo de trabajadores para efectos de negociación
colectiva que incluía otros trabajadores de la rama ejecutiva, lo que hubiera cambiado
los lazos de solidaridad que habían desarrollado entre ellos.
Por último, este capítulo presenta el desarrollo de propuestas gubernamentales
para reducir los conflictos discutidos anteriormente y regularizar las relaciones laborales
en el gobierno. La propuesta más seria se desarrolló entre 1973 y 1975, en plena crisis
económica, y se discute en detalle para evaluar los símbolos y discursos prevalecientes
entre los actores estatales de la época. Se verá que estos discursos privilegiaban la
reducción del campo de acción de los trabajadores, por lo cual no tenía un gran
potencial para suscitar un consenso entre los actores del subsistema de relaciones
561 Guy Harkin, “Government Control of Work”, en eds. John Purcell y Robin Smith, The Control of
Work (Londres: The Mcmillan Press, 1979), 77-99.
162
laborales. Además, refleja la distancia que existía entre estos trabajadores y el derecho
laboral que había regido hasta entonces.
Instituciones de relaciones laborales gubernamentales: Cronología
1883: Ley Estadounidense del Servicio Civil. Promovió por primera vez el principio
de idoneidad en el trabajo gubernamental, mediante el uso de pruebas para demostrar la
capacidad para realizar el trabajo. Cuando se creó el servicio civil en los Estados
Unidos, los trabajadores gubernamentales eran nombrados y destituidos por la voluntad
del ejecutivo.
1907: Ley de Servicio Civil de Puerto Rico. El “sistema de mérito” —traducción
literal del inglés “merit system”— fue parte de una reforma general del sistema legal
impuesta por la nueva metrópoli, que incluyó nuevos códigos y tribunales. El servicio
civil estaba dividido entre el servicio clasificado y el no clasificado. Este último
comprendía una larga lista de personas a quienes la ley no aplicaría, entre éstos los
funcionarios electos, los trabajadores de las ramas legislativa y judicial y los que
trabajaban en la mansión del Gobernador.562 Sobre los trabajadores clasificados, la ley
dispuso con lujo de detalles el procedimiento a seguir para examinar y seleccionar a los
candidatos a trabajar con el gobierno.563 De este modo, se establecieron las bases para
que la legislatura determinara las condiciones de empleo y crear excepciones acorde a
sus intereses. Apenas 25 por ciento de los trabajadores estaban cubiertos por la Ley, y
aún en esos casos ésta no se ponía en vigor y la Legislatura no proveía fondos
suficientes.564
Es dentro de este contexto que se creó el trabajo de los Agentes de Rentas
Internas, que se ubicaban dentro de todas las instituciones creadas para controlar el
562 Ley de 14 de marzo de 1907, Sección 4. 563 Ley de 14 de marzo de 1907, Sección 5. 564 Henry Wells, The Modernization of Puerto Rico, 109-110.
163
trabajo gubernamental. Este tipo de trabajo (incluyendo el de oficina) se consideraba
trabajo de hombres, y muchos de los que lo desempeñaban eran hijos de hacendados
azucareros o de la elite militar española.565 El sistema de idoneidad o mérito intentó
deshacer la lealtad que tenían los trabajadores a sus padrinos políticos mediante el uso
de exámenes en los cuales estaba prohibido preguntar la afiliación política u obligar a
los trabajadores a contribuir o apoyar a un partido político,566 pero no alteró el poder de
los partidos políticos de gobierno sobre la plantilla. Éstos evadían este sistema a través
de los contratos temporeros de empleo.567
1921: “Asociación, Fondo de Ahorro y Préstamos de los Empleados del Gobierno
Insular.” La Asociación fue creada por ley para fomentar el ahorro entre los
trabajadores gubernamentales y antecesora de la actual Asociación de Empleados del
Estado Libre Asociado (AEELA). Los jefes de agencias, llamados Secretarios
Ejecutivos, nombraban la directiva del Fondo de Ahorros.568 Ese año, todos los
Secretarios Ejecutivos eran puertorriqueños por primera vez.569 Por ley, un trabajador
que tomara dinero a préstamo del Fondo de Ahorros debía prometer que no renunciaría
mientras estuviera vigente el préstamo.570 Si la Junta de Directores sospechaba que éste
renunciaría o sería destituido, podría declarar la deuda vencida e incautar su sueldo
hasta que la saldara.571 Tampoco se le podría conceder una licencia sin sueldo al
empleado mientras debiera dinero al Fondo.572 La renuncia con fines de defraudar al
Fondo era un delito menos grave.573 De este modo, el Fondo de Ahorros fue un
565 Geraldine Casey, “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries and Class, Culture, and Voice
in Contemporary Puerto Rico,” tesis de doctorado, City University of New York, 2002, 134. 566 Ley de 14 de marzo de 1907, Secciones 13-17. 567 Díaz González v. Tribunal Superior, Decisiones de Puerto Rico (DPR), Tomo 102 (1974), 203. 568 Artículo 5 de la Ley Número 52 de 11 de julio de 1921; Leyes de Puerto Rico, 1921, 377. 569 Santana Rabell y Negrón Portillo, Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma, 48. 570 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 10. 571 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 9 572 Ley Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 12 573 Ley d Número 52 de 11 de julio de 1921, Artículo 14.
164
mecanismo de control del trabajo que utilizó el gobierno de Puerto Rico a través de la
deuda, parecido a las tiendas “de raya” de las haciendas azucareras.574
Vicente Géigel Polanco, ideólogo principal del populismo en Puerto Rico,
clasificó la Ley del Fondo de Ahorros como la del Servicio Civil dentro de la
“legislación social,” porque promovían “un régimen de justicia social a través de la
intervención del Estado en la economía nacional, del mejoramiento de la vida de la
comunidad y de medidas para garantizar el disfrute de la libertad y el progreso general
del pueblo.”575 La negociación colectiva también formaba parte de la legislación social,
pero no se extendía a los trabajadores del gobierno porque no se les consideraba
trabajadores sujetos de libre contratación sino “servidores” dignos de protección estatal.
En un extenso relato, Géigel Polanco trazó el desarrollo del grupo protegido por
la legislación social a través de la esclavitud y el feudalismo, para indicar que esta
legislación en el siglo XX buscaba evitar que el trabajo fuera considerado una
mercancía. Los trabajadores gubernamentales no estaban considerados dentro de este
paradigma, puesto que no producían ganancias dentro de las empresas sino que hacían
posible el cumplimiento de las función tutelar del Estado. Debido a que la legislación
social buscaba proteger a los “grupos sociales que han menester de la acción tutelar del
Estado,”576 los trabajadores gubernamentales gestionaban esta protección.
1927: Primer presidente puertorriqueño de la Comisión de Servicio Civil (CSC).577
La CSC administraba exámenes para entrar al servicio en Puerto Rico y en el gobierno
estadounidense, pero las agencias alteraban los sueldos sin consultarle porque no había
574 Ver Santiago Iglesias Pantín, Luchas Emancipadoras (Crónicas de Puerto Rico, Tomo II (1910-1917),
1962, 184; y Lydia M. González y Ángel G. Quintero Rivera, La otra cara de la historia: la historia de
Puerto Rico desde su cara obrera, Parte I, Centro de Estudios de la Realidad Puertorriqueña, San Juan,
1984, 56. 575 Géigel Polanco, Legislación Social, xvi. 576 Géigel Polanco, Legislación Social, xlii. 577 Clark, Porto Rico and its Problems, 328.
165
aprobado las reglas de clasificación que la Ley le encomendaba. En el Departamento de
Hacienda, una quinta parte de los trabajadores eran temporeros.578 En 1931, se
estableció una Comisión de Servicio Civil que sustituyó las estructuras de 1907579 y un
programa de becas para fortalecer el servicio civil.580
1936: Ley de Personal.581 La nueva Ley de Personal se aprobó para remediar el uso de
contratos temporeros para evitar las normas de reclutamiento. Se aprobó en el contexto
del Nuevo Trato, política estadounidense iniciada a partir de 1933 para estimular la
economía luego de la depresión mediante el gasto público, programas de beneficencia,
creación de empleo y la negociación colectiva. Para administrar los programas, se
crearon nuevas agencias y se expandió la plantilla gubernamental en los Estados Unidos
y en Puerto Rico.
1940-49: Reorganización gubernamental. El Presidente de los Estados Unidos,
Franklin Delano Roosevelt, nombró a Guy Rexford Tugwell gobernador de Puerto Rico
en 1941, Tugwell, conocido planificador del Nuevo Trato, apoyó la iniciativa legislativa
de 1942 para reorganizar el gobierno.582 Se crearon más de 20 agencias entre 1940 y la
reforma administrativa general de 1949. La mayoría de éstas fueron corporaciones
públicas,583 que tenían autonomía administrativa y cuyos trabajadores tenían derecho a
negociar convenios colectivos y a la huelga. Román Espada ofreció una lista de las
más importantes, citando a Saúl Pratts:584
En los primeros cinco (5) años de la década del 1940, el contexto de la
guerra propició que el gobierno fuera propietario y administrador de
cinco fábricas. La compañía de Fomento Económico estaba a cargo de:
(1) La Compañía de Cemento, fundada en 1938 por la Administración
de Reconstrucción de Puerto Rico y adquirida en 1943 por el Gobierno;
578 Clark, Porto Rico and its Problems,330. 579 Ley Núm. 88 de 11 de mayo de 1931. 580 Ley Núm. 23 de 25 de abril de 1931. 581 Ley Núm. 248 de 28 de octubre de 1936. 582 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia del servicio público,” 52. 583 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 54. 584 Saúl Pratts Ponce de León, La Privatización del Pacto Social. (Ediciones Porta Coeli, 1996)
166
(2) La Corporación de Vidrio; (3) La Corporación de pulpa y papel; (4)
La Corporación de productos de arcilla y (5) la Corporación de zapatos
y cuero.
El sector público adquirió del sector privado y creó, la Autoridad de
Fuentes Fluviales (1941), la Compañía de Ferrocarriles (1942) y la
Autoridad de Comunicaciones (1942). Adquiere de los municipios y
crea los servicios de Alcantarillados Insular (1942).
Los trabajadores de estas empresas adquiridas del sector no gubernamental habían
estado sindicados antes de que las empresas fueran nacionalizadas y ejercieron presión
legislativa durante los años críticos de la Segunda Guerra Mundial para mantener la
potestad para negociar convenios colectivos.585 Los trabajadores de la Autoridad de
Fuentes Fluviales negociaron su primer convenio colectivo en junio de 1942.586
1945: Ley de Relaciones del Trabajo. Cuando se reemplazó a la Ley Insular de
Relaciones del Trabajo de 1938, el presidente del Senado Luis Muñoz Marín esbozó los
siguientes argumentos para excluir a todos los trabajadores de la rama ejecutiva,
incluyendo a los Agentes de Rentas Internas:
El Pueblo entero imparte su autoridad al Gobierno , y el Gobierno no
puede compartir esta autoridad con ningún grupo o parte fraccionada del
Pueblo . . . De aquí es que surge la norma de que el gobierno, en sus
servicios directos, no deba firmar convenios colectivos que sean un
otorgamiento de parte de la autoridad dada a todo el pueblo.587
1945: División de la Confederación General de Trabajadores (CGT). Muñoz Marín,
quien ya iba adquiriendo características de un caudillo latinoamericano, exigía lealtad
absoluta a los líderes sindicales. Aprovechó su triunfo electoral arrollador de 1944 para
forzar la división de la CGT y reprimir al sector contestatario.
585 Miles Galvin, “Collective bargaining in the public sector in Puerto Rico,” Tesis doctoral, University of
Wisconsin, 1972, 341. 586 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 15. 587 Luis Muñoz Marín, “El Hon. Luis Muñoz Marín, Presidente del Senado, Define las Normas del
Gobierno Insular Respecto a los Convenios Colectivos.” Noticias del Trabajo, 31 de agosto de 1945, Vol.
IV, núm. 75.
167
1945: Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico. El
servicio civil no se apartó del padrinazgo político durante este periodo.588 Según
Muñoz Marín, los propósitos de la Escuela eran los siguientes:
Además del adiestramiento máximo que sea posible en las múltiples
labores y técnicas que van envueltas en la función de un buen gobierno, .
. . aclarar y refinar normas de relaciones entre el gobierno y la política,
entre el gobierno y sus trabajadores directos, entre el gobierno y los
administradores y empleados de corporaciones públicas . . .
. . . .
[E]l interés del pueblo siempre debe ser dominante por sobre el interés
del partido político como tal; a que el interés del pueblo está en la mejor
administración pública posible . . .589
De este modo, la gestión de relaciones laborales era una de las áreas en torno a
las cuales se definía el ideal de la “profesionalización” del trabajo gubernamental. El
grado universitario creado para llevarlo a cabo fue tan conocido que la Organización de
las Naciones Unidas otorgó becas a estudiantes latinoamericanos para estudiar en esta
Escuela.590 Esta escuela contribuyó a distinguir entre los trabajadores que tendrían la
encomienda de formular política pública y los que estarían a cargo de ejecutarla, sin
participar en las deliberaciones. En contraste, el adiestramiento especializado que los
Agentes de Rentas Internas recibieron con sus contrapartes federales estadounidenses
promovía su conocimiento sobre la ejecución de la política pública, pero no sobre su
planificación.
1947: Ley de Personal. Esta ley fue parte de una serie de reformas gubernamentales.
Para independizar al servicio civil de las influencias políticas, esta ley delegó la
administración de personal a un director nombrado por seis años, dos años más que lo
que tendría el gobernador. Cabe señalar que la primera elección para gobernador se
588 Henry Wells, “Administrative Reorganization in Puerto Rico,” Political Research Quarterly, Vol. 9,
1956, 474. 589 Discurso de Luis Muñoz Marín al establecerse la Escuela de Administración Pública de la Universidad
de Puerto Rico - 29 de octubre de 1945, Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/discursos_folder/discursos_k.html, accedido el 26 de abril de
2010. 590 Roca Roselli, entrevista, 25 de febrero de 2010.
168
celebró en 1948. Además, esta ley creó una junta apelativa, cuyos integrantes no
podrían pertenecer todos al mismo partido político.591 El Partido Popular apoyó la
propuesta de Ley porque su amplio control sobre el aparato gubernamental, había
reducido su urgencia por perpetuar el sistema de empleos para comprar apoyo
político.592
La nueva Ley de Personal ofreció mayor seguridad a los trabajadores
gubernamentales, lo cual unido a su bajo número, el desempleo estacional reinante en la
isla, la adhesión incondicional al caudillo y el discurso mesiánico de labor sacrificada
para salvar al país, ayudaban a crear un clima de consentimiento al control estatal del
proceso del trabajo gubernamental.593 Los sistemas legal, político, económico e
ideológico se apoyaron entre sí para dar forma a este discurso. En lugar de recaudar
cuotas de parte de los trabajadores gubernamentales para los partidos políticos, el
gobierno se enfocó en fomentar el crecimiento de la economía y de sus ingresos. Los
Agentes de Rentas Internas jugaron un papel tan importante en este proceso como lo era
la industria del ron.
La Ley de Personal excluyó las corporaciones públicas pero incluyó en su
cubierta a las Autoridades de Vivienda, de Industrias de Prisiones y de Seguro de Café.
Además, creó sistemas de personal separados para la policía y los maestros. Galvin
señala esta situación como la raíz de la inconsistencia de la política gubernamental de
relaciones de personal.594
591 Ley Núm. 345 de 12 de mayo de 1947, sección 3. Esta Ley seguía las recomendaciones contenidas en
un estudio encomendado por el presidente Roosevelt en 1937: una agencia con un director ejecutivo y una
Junta que lo supervise. Galvin, “Collective Bargaining,” 360. Además, contenía muchas medidas
sugeridas por el Gobernador Tugwell y la Liga Estadounidense de Servicio Civil a través del Director de
Personal. Wells, The Modernization of Puerto Rico (Cambridge Massachussets; Harvard University
Press, 1969), 195. 592 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 144. 593 Galvin, “Collective bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 359-360. 594 Galvin ,”Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 335.
169
1948: Muñoz Marín electo gobernador. Muñoz Marín Impulsó una agenda de
industrialización sin oposición y mediante la legislación laboral, sustituyó a los
sindicatos en su rol de protector de los trabajadores.595 Esta agenda debilitó los
sindicatos y creó un discurso de consentimiento que desalentó la búsqueda de
reivindicaciones laborales. Un ejemplo de esta ruptura es que el Primero de Mayo, Día
Internacional de los Trabajadores y el ritual sindical más importante del mundo, no fue
observado en Puerto Rico entre 1947 y 1971.596
Muñoz Marín, en los inicios de su gobernación, adoptó la política de no imponer
sus criterios sobre los de la Oficina de Personal.597 Sin embargo, ésta carecía de
“normas precisas para resolver las reclamaciones de los funcionarios y los traslados de
una agencia a otra.”598 Además, faltaban trabajadores diestros y no había coordinación
entre las agencias. Sin embargo, los presupuestos estatales aprobados consistentemente
autorizaban el pago de salarios para Agentes de Rentas Internas. Esto era la forma
acostumbrada de fijar salarios en el servicio civil,599 en parte porque el Senado
controlaba la mayoría de los puestos de gabinete, excepto tres, y asignaba una
participación fija en los recaudos para sufragar muchos de los programas que
administraban las agencias, sin dar flexibilidad al gobernador.
1948: Declaración Universal de Derechos Humanos. Sentó las bases para que los
gobiernos legislaran protecciones a derechos individuales, cuando hasta entonces se
habían privilegiado los derechos de ciudadanía tales como el derecho al voto.
595 Mario Roche Velázquez, Luis Muñoz Marín y su relación con el movimiento obrero puertorriqueño:
algunos apuntes (Presentación en una tertulia en la Fundación Luis Muñoz Marín el 2 de octubre de 2002,
sin publicar), 12. 596 Carrión Crespo,”Hacia una historia del MOU,” 38. 597 Wells, “Administrative Reorganization in Puerto Rico,” 470; Wells, The Modernization of Puerto
Rico, 195. 598 Alfredo Revilla Quesada, “Algunos aspectos de la administración de personal público en el Brasil y
Puerto Rico,” Revista de administración pública, Madrid, Vol. VI, Núm. 17, 1955, 308. 599 Elsie Ruiz Santana, “Diferencias en los planes de retribución de las agencias públicas de Puerto Rico,”
XIII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública (Buenos Aires, 4 - 7 nov. 2008),
http://www.planejamento.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/ruizsant.pdf
170
1949: Convenio 98 de la OIT. La Organización Internacional del Trabajo (OIT)
reconoció el derecho a negociar colectivamente a los trabajadores gubernamentales que
rindieran servicios que tradicionalmente rendían empresas lucrativas, pero no a los que
ejercieran autoridad a nombre del Estado.600 Los Agentes de Rentas Internas eran
representantes del Estado ya que recaudaban muchas de las contribuciones que lo
sostenían, por lo que no los amparaban las normas puertorriqueñas ni las internacionales
de negociación colectiva.
1949: Comisión para reorganizar la Rama Ejecutiva. Siguiendo sus
recomendaciones, se implementaron cambios en trece agencias, que no incluyeron el
Departamento de Hacienda. Además, la Comisión propuso uniformar las normas bajo
las cuales laboraban los trabajadores gubernamentales y llamó la atención sobre la
frecuencia con que éstos eran reclutados fuera del sistema de exámenes, al crear puestos
exentos del sistema de mérito.
1950. Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico versus Muelle Municipal de
Ponce. En esta decisión el Tribunal Supremo distinguió entre los servicios
gubernamentales gratuitos o subsidiados, por un lado, y los que los usuarios pagaban
sustancialmente, por otro lado. Además, reconoció a los trabajadores de estos últimos
servicios el derecho a negociar colectivamente.601
1952: Constitución. Permitió a la Legislatura extender a los trabajadores del gobierno
el derecho a negociar colectivamente, pero la Legislatura no lo hizo.602 La
administración de personal gubernamental estaba en manos del Gobernador, en
contraste al control legislativo de antes.603 La Constitución sí extendió la negociación
600 Convenio Núm. 98 sobre negociación colectiva, 1949. 601 Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico versus Muelle Municipal de Ponce, Decisiones de
Puerto Rico, Vol. 71, 154 y sigs., 1950. 602 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico.
“Informe explicativo,” en Informe, Vol. II: Anteproyecto de ley modelo e informe explicativo, 1974. 603 Wells, The Modernization of Puerto Rico, 202.
171
colectiva a los trabajadores de las corporaciones públicas. Miles Galvin argumentó que
esto se debió a que los trabajadores de la rama ejecutiva y los municipios no estaban
organizados y no podían presionar a los partidos políticos que habían participado en la
Convención Constituyente. Los delegados de esta Convención adoptaron un informe de
la Comisión de la Carta de Derechos que establecía que la existencia de leyes
protectoras de los trabajadores gubernamentales hacían innecesaria la negociación
colectiva.604 Esto incentivó el uso del cabildeo legislativo como medio para mejorar las
condiciones de trabajo de los trabajadores gubernamentales,605 lo cual desfavorecía la
movilización colectiva y estimulaba tanto la acción de líderes individuales como la
tutela del Estado. Los partidos políticos fortalecieron esta tendencia al reclutar líderes
sindicales para fungir como legisladores.606
El ex juez Grau argumentó que el servicio gubernamental se consideraba una
vocación mesiánica y que el gobierno se presentaba como un patrono ejemplar, por lo
que no debía ser cubierto por las mismas leyes que protegían a los trabajadores de los
patronos “colmillús.”607 Esta imagen representaba mayormente a los dueños ausentistas
de las haciendas de azúcar, quienes recibieron una “desproporción” de la riqueza
generada por sus heredades.608 Para dar el ejemplo, Jaime Benítez redujo su salario
como presidente de la Universidad de Puerto Rico a la mitad.609
Este discurso de privilegio y soberanía representaba una ideología patriótica, en
la cual el Estado puertorriqueño detentaba los estandartes nacionales y del bienestar del
604 José Orlando Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 21. 605 García y Quintero Rivera, Desafío y Solidaridad, 133. Cabe señalar que un estudio de 2003 halló que
las leyes de negociación colectiva no hacen mella en la actividad política de los sindicatos. Robert
Hebdon, “Collective Bargaining, The Politics of,” Encyclopedia of Public Administration and Public
Policy. 606 Galvin, “The Organized Labor Movement in Puerto Rico,” 154. 607 Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 22; Galvin,
“Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 368. 608 Luis Muñoz Marín, Discurso por Luis Muñoz Marín en el segundo aniversario de la victoria Popular, 5
de noviembre de 1942, http://www.flmm.org/discursos/1942-11-05.pdf, accedido el 22 de agosto de 2010,
3. 609 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 368.
172
“pueblo.” El gobierno colonial populista se valió de símbolos patrióticos, como la pava
del jíbaro y el idioma español, para crear una imagen de pertenencia al “pueblo.” El
“pueblo” incluía a todos los grupos sociales excepto los terratenientes absentistas.610
Dentro de esta simbología patriótica, el servicio al Estado que rendían los Agentes de
Rentas Internas era patriótico porque consistía en asegurar que los empresarios hicieran
su contribución económica para que el gobierno desarrollara programas de gobierno.
Además, era mesiánico porque su finalidad era el bien común y no la producción de
ganancias.
A pesar de esto, el Estado esgrimió la misma retórica de representación del
pueblo cuando los sindicatos intentaron obtener mejores condiciones de trabajo cuando
adquirió o inauguró fábricas de botellas, cartón y cemento.611 Estos talleres producían
ganancias y estaban ajenos a la administración pública. La “batalla de la producción”
encarnaba el sacrificio por el bien común, siempre que el Estado fuera el patrono.
Durante la década de 1950, el gobierno se mantuvo firme en su posición de determinar
las condiciones de trabajo unilateralmente. En 1953, la legislatura estableció ocho tipos
de salarios para los trabajadores gubernamentales.612
1956-60: El Gobierno pone coto a los reclamos sindicales. Muñoz Marín retiró de la
legislatura un aumento salarial propuesto para los maestros y el Secretario de Hacienda
rechazó las demandas de los Colectores de Rentas Internas, en ambos casos para
comunicar que el gobierno no respondía a presiones de las organizaciones de
trabajadores. De este modo, el gobierno envió el mensaje de que las peticiones
colectivas para mejorar las condiciones de empleo no se consideraban válidas.
Muñoz Marín pronunció en 1957 un discurso en el que rechazó los reclamos
para que se reconociera a los trabajadores gubernamentales el derecho a la negociación
610 Jorge Duany, The Puerto Rican Nation on the Move: Identities on the Island and in the United States. 611 Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto Rico,” 14. 612 Ley Núm. 71 de 13 de junio de 1953.
173
colectiva.613 En 1958, el Director de la Oficina de Personal Antonio Cuevas Viret
emitió una lista de ocho razones por las cuales los trabajadores gubernamentales no
debían sindicarse. Entre éstas, argumentó que sus sindicatos constituirían grupos de
intereses especiales que lucharían por trato ventajoso sobre los demás ciudadanos, y que
una huelga contra el gobierno constituiría un reto a la soberanía del Estado.614 Este
argumento protegía el poder de decisión unilateral del Estado, similar al que usaban los
portavoces de los patronos privados al tildar la organización sindical como una
conspiración criminal.615 Además, consideraba que la libertad de asociación y la
negociación colectiva llevaba inevitablemente a las huelgas.
Luego de este incidente, la Asociación de Maestros se dedicó a cabildear en la
legislatura. Según Irma García de Serrano, la Asociación logró la aprobación legislativa
de 39 enmiendas a la Ley de Retiro para Maestros, 14 aumentos de salario, la ley de
pago de salarios todos los meses y 10 normas de selección y traslado. En este último
área, logró promover 15 enmiendas reglamentarias y ganó dos pleitos ante los
tribunales.616
Este discurso es similar a la doctrina de la “conspiración criminal” que se
aplicaba a los trabajadores de las empresas no gubernamentales en el siglo XIX, según
el cual la organización sindical buscaba fijar el precio del trabajo de manera concertada,
lo cual se consideraba una traición a los valores del libre mercado de oferta y demanda.
En ese entonces, el ideario era preservar la libre contratación de individuos como medio
de autorreglamentación del mercado. Ambos discursos pretendían adelantar el bien
común bajo los supuestos de colaboración de los trabajadores con fuerzas colectivas
613 Mario Roche Velázquez, “Luis Muñoz Marín y su Relación con el Movimiento Obrero
Puertorriqueño: Algunos Apuntes,” charla ante la Fundación Luis Muñoz Marín. Se trata del discurso
“La Función del Movimiento Obrero en la Democracia” ante el Congreso de Unidad Obrera. 614 Antonio Cuevas Viret, “Problemas de Derechos Civiles en la Administración del Gobierno,” 1958, 29-
32, según citado por Miles Galvin, 1973, 104-105. 615 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 106. 616 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción Pública,” 93-94.
174
anónimas. En ambos casos, el resultado era una asimetría en el poder de negociación en
favor del patrono.
1959: Informe de la Comisión de Derechos Civiles. La Comisión argumentó que la
falta de un derecho a negociar colectivamente de los trabajadores gubernamentales era
“una penumbra que encierra graves riesgos para el futuro” y exhortó al gobierno a
reconocer el derecho de negociación colectiva de sus trabajadores para evitar injusticias,
ineficiencia y conflictos.617 Sin embargo, el gobierno se resistió a cambiar de actitud.
1960: Ley de descuento de cuotas. Mediante la Ley Núm. 134, el gobierno autorizó a
sus trabajadores a formar organizaciones para promover su desarrollo económico y
social, sostenidas por cuotas que se descontarían de sus salarios.
1960: Opiniones del Secretario de Justicia. El Secretario señaló que sólo los
trabajadores de las entidades descritas en la Constitución tenían el derecho a negociar
colectivamente,618 con lo cual el Estado asumió la posición de que el silencio legislativo
equivalía a una prohibición. El 5 de mayo de 1961, éste emitió otra opinión declarando
que el Municipio de Bayamón no tenía la facultad de negociar con sus trabajadores, por
falta de delegación expresa. Más tarde, el Contralor emitió informes de auditoría de
varios municipios y agencias en los que señalaba estas negociaciones como ilegales.619
Estas opiniones revelaron una predisposición a considerar que estas negociaciones
constituían una traición al electorado, aún si no había una ley que dictara cómo los
municipios contratarían a sus trabajadores. El hecho de que la alcaldesa de Bayamón
negociara luego de las elecciones, lo cual se prohibió posteriormente, no figuró en la
opinión del Secretario de Justicia. Dos meses más tarde, el gobierno reconoció por ley
el derecho de los trabajadores de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados y de la
617 Comisión de Derachos Civîles, Informe Núm. 1959-CDC-001. 618 Opinión del Secretario de Justicia Núm. 13 de 1960. 619 Carlos Roca Rosselli, autor de uno de los informes sometidos por la Comisión, entrevistado por el
autor, 12 de marzo de 2010.
175
Autoridad de Comunicaciones a negociar colectivamente, aunque sin el derecho a
decretar huelgas.620 Con este paso, estos trabajadores lograron que el negociara con sus
sindicatos los sueldos, horas y otras condiciones de trabajo periódicamente. De este
modo, evitaban tener que dilucidar los temas selectivamente según los sindicatos
lograran convencer a los administradores.
El paralelo entre esta política y la que se practicó en la década de 1940 señala
hacia un giro discursivo por parte del Estado. Entonces, las corporaciones públicas
negociaban colectivamente sin que la ley lo reglamentara, lo cual se toleraba porque la
ley no lo prohibía; en la década de 1960, el Secretario de Justicia y el Contralor
esbozaron la política de que no tolerarían la negociación colectiva en las agencias cuya
ley orgánica no lo autorizara expresamente. Muchas agencias ignoraban esta política,
particularmente cuando los trabajadores tenían suficiente fuerza como se discutió en el
Capítulo 2.
La política gubernamental y la organización vertical
El Departamento del Trabajo exigía que las organizaciones organizadas bajo la
Ley Núm. 134 se registraran por agencia para certificarlas para descuento automático de
cuotas.621 Esto sugiere que el Estado fomentó entre los trabajadores la mentalidad de
organización por agencia. La Junta de Relaciones del Trabajo emitió una decisión en
1971 que puede ayudar a entender el razonamiento: según la Junta, “es conveniente al
interés público que las uniones de las agencias gubernamentales operen
independientemente unas de otras, en la misma forma que operan las agencias, en aras
620 Ley número 142 de 30 de junio de 1961. 621 Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en Puerto Rico durante los
años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los empleados públicos, 465;
Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, “Las organizaciones bona fide de empleados en el
gobierno de Puerto Rico,” mimeografiado, octubre de 1978, 29.
176
de una más estable paz industrial.”622 Esto sugiere que el propósito de la regla impuesta
por el Departamento del Trabajo tenía el fin de evitar alianzas.
Esta política desalentaba, por ejemplo, que los Agentes de Rentas Internas
formaran una sola organización con los policías, o que la Asociación de Maestros
intentara representar a los educadores en salud. Los trabajadores gubernamentales no
hicieron un gran esfuerzo por superar esta política mediante la creación de o
participación en federaciones de organizaciones laborales: incluso muchos capítulos de
la AFSCME se separaron de la misma.
La crisis del paradigma del “servicio público” en el mundo
En la década de 1960 el gobierno federal de los EE UU623 y muchos de los
estados federados comenzaron a reconocer el derecho de los trabajadores
gubernamentales a negociar colectivamente sus condiciones de trabajo, ya sea mediante
órdenes ejecutivas, ordenanzas locales o legislación. Estos cambios, tan significativos
como los acontecidos en el Derecho laboral en el sector privado en la década de 1930,
fueron resultado del auge en el sindicalismo entre los trabajadores gubernamentales.
Sin embargo, estos cambios también estimularon un crecimiento mayor de este tipo de
sindicalismo.624 Al mismo tiempo, la sindicación de la fuerza trabajadora en las
empresas estadounidenses se redujo y la reglamentación laboral federal estadounidense
aumentó significativamente.625 El crecimiento mayor fue en la reglamentación de tipo
moral, como las leyes para reducir el discrimen y los riesgos laborales, para proteger la
622 Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Autoridad de los Puertos, et al., Decisión 588. 623 La Orden Ejecutiva 10988 de 17 de enero de 1962 motivó que 808 grupos se organizaran como
unidades apropiadas en el gobierno federal y 1,074 fueran reconocidos para consultas porque 10% o más
de los trabajadores mostraron interés en sindicarse. Weisenfeld, Loc. Cit. Los trabajadores federales
habían intentado dicho reconocimiento ante el Congreso federal desde mucho antes, sin éxito. Grau, “La
posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 25. 624 Harry T. Edwards, “The Impact of Private Sector Principles in the Public Sector: Bargaining Rights
for Supervisors and the Duty to Bargain,” en Lipsky, David B., Union Power and Public Policy, Ithaca,
Nueva York, EE. UU., 1975. 625 W. Gary Vause, “European and US Federalism Compared: Implications for Labour Law and Social
Policy,” en Frances Meenan (ed.), Legal Perspectives—The Juridification of the Employment
Relationship. Oak Tree Press, Dublín, Irlanda, 1997, 37-57.
177
intimidad de los trabajadores y sobre otros temas relacionados que afectaban a los
trabajadores como individuos. Esto incluyó al empleo gubernamental. Por ejemplo, la
ley contra el discrimen se extendió en 1972 para cubrir a los gobiernos locales y los
tribunales reconocieron el interés propietario de los trabajadores gubernamentales sobre
su empleo, lo que prohibía las acciones disciplinarias sin vista previa.626 Esta tendencia
obedeció a un auge mundial de la protección de los derechos individuales, subrayado
por la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.627
Similar a lo que pasó con las corporaciones públicas en Puerto Rico, los
trabajadores de las entidades autónomas como las ciudades y escuelas de los Estados
Unidos obtuvieron normalmente mayores derechos que los estatales. Estas entidades,
contrario a sus contrapartes en Puerto Rico, no eran creadas por la legislatura. El primer
convenio colectivo entre un distrito escolar y los maestros fue firmado en 1946 en
Norwalk, Connecticut.628 En 1959, el estado de Wisconsin reconoció el derecho a
negociar colectivamente a los trabajadores del estado. En 1973 la proporción de
trabajadores sindicados en los gobiernos locales, estatales y federales de los Estados
Unidos alcanzó 33 por ciento; entre los de los municipios, llegó a 90 por ciento y
guardaba una proporción directa con el tamaño del municipio.629 El único grupo de
trabajadores federales a quienes el gobierno federal otorgó el derecho a negociar
salarios fue a los trabajadores postales en 1971, porque el servicio era pagado en su
totalidad por los usuarios.630
626 Tribunal Supremo de Puerto Rico, Reyes Coreano v. Loubriel, 110 DPR 40 (1980); Tribunal Supremo
de los Estados Unidos. Cleveland Board of Education v. Loudermill, Supreme Court Decisions 470, 532
(1985). 627 Stefan-Ludwig Hoffmann, “Rethinking the History of Human Rights and International Organizations,”
Conferencia dictada en Ginebra, Suiza, el 30 de marzo de 2010. 628 Benjamin Epstein, “Negotiation Versus Bargaining : An Essay/Review,” NASSP Bulletin 50 (1966):
105. 629 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe,
Vol. II, 177. 630 Grau, “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en Puerto Rico,” 25.
178
La situación estadounidense no era aislada ni pionera. Durante el siglo XX, la
legislación laboral en el mundo atravesó un proceso de dos vías. Mientras la política
pública de negociación colectiva se imponía en el Derecho laboral de las empresas no
gubernamentales, las reglas que protegen al individuo contra las acciones arbitrarias de
sus supervisores penetraron la legislación que regía el trabajo gubernamental.631 Sin
embargo, el gobierno venezolano incluyó desde 1936 a “los obreros al servicio de la
nación, los Estados y Municipios”632 en su régimen de negociación colectiva. Los
trabajadores de la salud y la educación, que no eran considerados obreros, luego
lograron firmar “actas-convenios” con sus empleadores sin que la ley lo dispusiera,
creando “una ficción mediante la cual la fuerza obligatoria de las condiciones de trabajo
negociada entre la Administración y estos servidores no derivaba [de] los compromisos
asumidos en la negociación por aquélla,”633 sino de la voluntad propia de los
administradores.
Una situación similar se dio en la República Dominicana, donde las agencias
que empleaban trabajadores cubiertos por el derecho a negociar colectivamente (la
mayoría trabajadores manuales) extendían los convenios colectivos a los demás, en
parte porque el Estado no publicó una lista de trabajadores cubiertos según requería la
ley.634 En Argentina las negociaciones, “invisibles” por falta de legislación que las
permitiera, daban lugar a decretos administrativos. “El Estado no descubrió que la
631 Alan Supiot, “Work and the public/private dichotomy,” International Labour Review, Vol. 135, Núm.
6, 1996, 653-663. 632 Óscar Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la
concepción estatutaria a la concepción laboralista,” en Antonio Ojeda Avilés, La negociación colectiva en
América Latina, Editorial Trotta, 1993, 88. 633 Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista,” 89. 634 Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista,” 94. El derecho laboral se extendía a los trabajadores de entidades
oficiales que tuvieran “carácter industrial, comercial o de transporte o de obras públicas” pero sólo
cuando “predomine o se suponga que predomina el trabajo muscular y cuando el trabajo no sea realizado
en virtud de una disposición legal o sentencia judicial.” Ley 20-59 de 1949.
179
negociación es una herramienta. Se la ve como una derrota y no como una oportunidad
para desarmar la conflictividad en el sector público.”635
En 1945, el gobierno de la provincia canadiense de Saskatchewan legisló la
negociación colectiva para sus trabajadores, y el gobierno federal canadiense desde la
década de 1960. Algunos gobiernos a través del mundo también comenzaban a
reconocer diversos tipos de consulta con sus trabajadores sobre las condiciones de
trabajo. La OIT comenzó a estudiar el tema en 1963 y concluyó en 1970 que “en años
recientes hubo una tendencia marcada hacia lo contestatario en esta área y este
fenómeno sociológico tendió a generar nuevas formas de participación.”636 Pocos
gobiernos nacionales habían reconocido la negociación colectiva de los trabajadores
gubernamentales hacia 1970. A pesar de que la Organización de las Naciones Unidas
aprobó en 1966 el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
cuyo Artículo 8 comprometía a los firmantes con los derechos de asociación sindical,
éste no entró en vigor hasta 1976 por falta de ratificaciones. Aún después de que entró
en vigor, el Pacto permitía a los firmantes limitar los derechos de los trabajadores de la
administración del Estado, siempre que observaran el Convenio 87 de la OIT.
Muchos países europeos y sus antiguas colonias en África, Asia y el Mediano
Oriente tenían leyes que permitían la consulta formal o informal.637 El gobierno de
Inglaterra, donde el sindicalismo por oficio ha prevalecido históricamente, estableció la
negociación colectiva por clasificación de puestos, que cubrían personas en varias
agencias. A la misma vez, el gobierno estableció mecanismos de consulta por agencia,
que no obligaban al gobierno a procurar acuerdos. Sus antiguas colonias en África,
635 Bonifacio y Favilene, “Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública
latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y Perú,” 40. 636 Oficina Internacional del Trabajo, Comité paritario sobre el servicio público, Freedom of Association
and Procedures for Staff Participation in Determining Conditions of Employment in the Public Service,
Ginebra, 1970. 637 Por ejemplo, en Ceilán, Chile e Italia se daban consultas informales y formales en Suiza, Alemania y
Francia, donde los sindicatos participaban en cuerpos asesores sobre el servicio civil.
180
Asia y el Caribe adoptaron versiones de las consultas por agencia. Israel reconocía
derechos laborales plenos a todos los trabajadores gubernamentales, mientras otros
gobiernos638 los reconocían a todos los que no estuvieran en el servicio civil. Uno de
los problemas mayores que encontró la OIT en estos países fue la ausencia de
organizaciones capaces de representar a los trabajadores.
La OIT encontró ejemplos de mecanismos de negociación en todos los
continentes del mundo.639 En algunos países se daba la negociación de hecho: en
Francia—donde los sindicatos generales habían sido la norma histórica-- y Bélgica, los
sindicatos habían obviado en largo grado a los consejos asesores para jugar un papel
más activo. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos se mostraban reacios a
abandonar el concepto de soberanía indelegable en las decisiones laborales, aunque el
concepto de relación contractual de empleo iba tomando arraigo entre los trabajadores
gubernamentales. Joseph P. Goldberg atribuyó las diferencias en la forma de manejar
las relaciones laborales en los gobiernos de los diversos países a las divergencias entre
sus tradiciones legales, sistemas políticos y factores ideológicos y religiosos.640 En
algunos casos, las reformas del servicio civil acarrearon el abandono del paradigma del
Derecho administrativo por el del Derecho laboral colectivo.641 El primero considera
que todas las áreas de actividad estatal se rigen por la delegación limitada de poderes a
las agencias administrativas, mientras que el segundo protege la negociación de las
condiciones de trabajo por patronos y representantes de los trabajadores.
638 Por ejemplo Colombia, Honduras y Uganda. 639 Por ejemplo Ghana, Singapur, Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Noruega. 640 Joseph P. Goldberg, “Public employee labor relations in other democracies—a review essay,” Monthly
Labor Review, Vol. 95, Núm. 10, octubre de 1072, 37. 641 Goldberg, 38.
181
Esto es lo que Hernández Álvarez denomina el “tránsito de la concepción
estatutaria a la concepción laboralista”642 en la región. En el mismo, el concepto de la
relación de empleo como producto de la legislación administrativa adquirió contornos
de relaciones contractuales. Las primeras normas que reglamentaban la relación de
empleo gubernamental se concibieron para proteger al trabajador llamado al servicio de
la patria. A éstos, al igual que a los soldados, no se les reconocían derechos sino
deberes. Una vez estos trabajadores comenzaron a reclamar y obtener mayores
consideraciones por su trabajo, los autores de la literatura legal comenzaron a esbozar
los elementos comunes entre las relaciones de trabajo en las empresas y el gobierno y
desvincular la misma del Derecho administrativo “puro,” sobre la base del intercambio
de trabajo por dinero. De este modo, el debate en la literatura legal y en las legislaturas
era sobre cuáles trabajadores quedaban cubiertos bajo el Derecho administrativo o bajo
el Derecho laboral. Ultimadamente, sin embargo, la fuerza que tuvieran los grupos de
trabajadores determinaba la pertenencia a una u otra clasificación legal.
Entre 1951 y 1979, la jurisprudencia costarricense permitió al Estado negociar
convenios colectivos, pero no lo obligaba.643 Luego la prohibió, pero Mario A. Blanco
Vado identificó muchos acuerdos, disfrazados bajo diversos mecanismos
administrativos.
El PPD en la oposición
La importancia de los trabajadores gubernamentales para el gobierno se subraya
al ver que ante las primeras elecciones verdaderamente disputadas en 1968, el gobierno
aprobó una ley de retribución uniforme para promover el principio de igual paga por
642 Óscar Hernández Álvarez, “La negociación colectiva de los empleados públicos: tránsito de la
concepción estatutaria a la concepción laboralista,” en Antonio Ojeda Avilés, La negociación colectiva en
América Latina, Editorial Trotta, 1993, 85. 643 Mario A. Blanco Vado, "Negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense,"
217, citando la Decisión de la sala de casación de 20 de julio de 1951.
182
igual trabajo en el gobierno. Este principio fue destinado a fortalecer la moral laboral y
no se visualizaba aún como un medio para adelantar la igualdad de género. Para
implementar la ley, la Oficina de Personal estableció 37 escalas de retribución para todo
el servicio civil.644 De este modo, el gobierno del PPD estableció unilateralmente la
remuneración de los trabajadores gubernamentales, incluyendo los Agentes de Rentas
Internas, con la esperanza de obtener su apoyo en las elecciones. Asimismo, todos los
partidos políticos prometieron en la campaña electoral otorgar la sindicación a los
trabajadores gubernamentales.645
En 1968, el PPD perdió el poder por primera vez desde 1940 y terminó su
control directo sobre el servicio civil. El Gobernador Ferré, del Partido Nuevo
Progresista (PNP), nombró un Comité Asesor sobre Estructura Gubernamental que
inició “su propia estrategia de reorganización con el objetivo implícito de crear una
estructura de poder paralela (al margen de las jerarquías burocráticas tradicionalmente
vinculadas con el PPD) para viabilizar el programa político del nuevo gobierno.”646
La percepción de que el nuevo gobernador Ferré era hostil a los sindicatos
ocasionó que el movimiento sindical se distanciara del Estado al inicio del cuatrienio.
Este distanciamiento se consideró uno de los pilares del fortalecimiento del movimiento
obrero en la época, junto con el anhelo de los trabajadores gubernamentales por
negociar colectivamente sus condiciones de trabajo, el aumento de la inflación y la
creación de entidades que reunían sindicatos de oposición al gobierno.647 La crisis
económica perjudicó el poder adquisitivo de los trabajadores. Por otro lado, el
644 George L. Weasler, “Collective Bargaining in the Public Service,” Revista del Colegio de Abogados de
Puerto Rico, Vol. 32, Núm. 3, agosto de 1971, 469. 645 Luis F. Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los
empleados del gobierno,” Revista de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, Vol. 5, Núm.
2, abril de 1973, 87. 646 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 129. 647 Efraín Parrilla, “Labor’s dilemma: will Socialists swallow ULM?,” The San Juan Star, Sección
Outlook, 26 de mayo de 1974, 2.
183
Gobernador nombró al director de relaciones industriales del periódico El Mundo Frank
Romero a ser Director de Personal. En 1970, se aprobó otra ley de retribución, que creó
un Comité de participación de trabajadores gubernamentales.648 Sin embargo, Galvin
halló que el gobierno de Ferré adoptó un tono uniforme de paternalismo intransigente
que contrastaba con el tono del gobierno de Muñoz Marín, que alternaba entre la
flexibilidad y el autoritarismo.649
Inmediatamente pasó a la oposición, el PPD propuso proyectos de ley que
reconocían la negociación colectiva para estos trabajadores.650 El Senador del PPD
Hipólito Marcano (antiguo presidente de la AFL-CIO en Puerto Rico) y la delegación
del Partido Popular en la Cámara de Representantes sometieron sendos proyectos de ley
en enero de 1969 y marzo de 1971, respectivamente.651 El Director Regional de
AFSCME para Puerto Rico apoyó el proyecto de Marcano, específicamente reclamando
el derecho a la huelga para todos excepto policías y bomberos, indicando que ya la
Constitución garantizaba el derecho a todos los que pudieran negociar colectivamente.
El cambio de gobierno representó un giro en la posición de ambos organismos. El PPD
aparentaba defender a los trabajadores gubernamentales, que consideraba sus
seguidores, y la AFSCME abandonaba su promesa de no procurar el derecho a decretar
huelgas.
El Gobernador nombró en 1969 una Comisión para Reorganizar la Rama
Ejecutiva que, entre otras cosas, estudió el sistema de personal del gobierno. En 1971,
la Comisión sometió un informe con la recomendación de delegar la administración de
personal a las agencias y armonizar la política laboral entre éstas y las corporaciones
648 Ley núm. 35 de 20 de mayo de 1970. 649 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 473. 650 Judith Pagani, “Marcano radicará proyecto: Permitirían sindicalización de los empleados públicos,” El
Mundo, 1 y 15, 20 de enero de 1969. 651 Ángel R. Fret, “Portavoz PPD en Cámara: Radica proyecto favorece Sindicalización Empleados
ELA,” El Mundo, 4 de marzo de 1971, 3-A.
184
públicas, Esta legislación no se aprobó durante el gobierno de Ferré.652 El gobierno
tampoco propuso un proyecto de ley para reconocer el derecho a negociar
colectivamente con sus trabajadores, ni apoyó las propuestas que presentaron
legisladores de oposición en este sentido.653 Algunos sindicatos se manifestaron a favor
de estos proyectos, como el Packinghouse Workers Union, que reunía los trabajadores
de los comedores y mantenimiento escolares.654
El reconocimiento de la negociación colectiva adoptaba formas diversas, según
lo ilustran tres ejemplos:
1. Durante el cuatrienio de 1969-72, en el que gobernó el Partido Nuevo
Progresista, el gobierno reconoció a los trabajadores del Fondo del Seguro
del Estado el derecho a negociar colectivamente.655
2. La Junta de Relaciones del Trabajo, por su parte, reconoció este derecho a
los trabajadores del Banco de la Vivienda ese mismo año.656
3. El Jefe del Cuerpo de Bomberos, Pedro Oscar Schuck, redactó varios
memorandos ejecutivos o cartas en las cuales enumeraba las acciones
administrativas que tomaba a petición del sindicato, o sus razones para
rechazar estos pedidos. El Sindicato de Bomberos entendía que los acuerdos
constituían una “carta contractual,” concepto adoptado por los sindicatos en
los municipios para atribuirse un crédito por las órdenes administrativas y
atraer socios.657 Sin embargo, cuando el sindicato solicitó el reconocimiento
652 Santana Rabell y Negrón Portillo, “Fulgor y decadencia de la administración pública en Puerto Rico:
agenda para la reforma,” 123. 653 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 87. 654 Peter Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006. 655 Ley Núm. 103 del 28 de junio de 1969. 656 Banco de la Vivienda y Unión de Empleados del Banco de la Vivienda de Puerto Rico, Decisión 532. 657 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 28.
185
para negociar colectivamente en septiembre de 1972, Schuck respondió que
tal cosa requería autorización legislativa.658
El rol del periódico El Mundo
Los artículos del diario El Mundo son muy relevantes por su gran audiencia: era
el único periódico al que la totalidad de la población puertorriqueña tenía acceso.659
Además, la empresa propietaria tenía acceso a los otros dos medios de comunicación
masiva de la época, la radio y la televisión (en uno de sólo cinco canales disponibles),
así como a los teatros del país.660 Esta situación de monopolio permitía a sus directores
dirigir el flujo de información y, en la prensa escrita, daba a la opinión editorial un peso
mayor que en una situación de libre competencia. Por otro lado, era el portavoz de la
política de industrialización que el gobierno había establecido hacía más de treinta años,
y que había sido discutida en la Asamblea Constituyente: una victoria en la “batalla de
la producción” llevaría, inexorablemente, a una victoria en la “batalla del consumo.”661
Esto era así porque la Junta de Directores estaba compuesta por representantes de
actores políticos y económicos muy poderosos.662
658 Borges, “El Servicio de Bomberos,” 27. 659 En junio de 1971, un año después de inaugurar la edición dominical, circulaban 160,000 ejemplares
diarios y 158,000 dominicales. “El dominical cumple un año,” El Mundo, 6 de junio de 1971, 1-A. Sus
competidores más cercanos, The San Juan Star dirigido a los angloparlantes y El Nuevo Día, que
comenzó a circular en 1970 en Ponce, se dirigían a mercados limitados. En noviembre de 1974, luego de
que El Nuevo Día le había comenzado a hacer competencia seriamente, El Mundo publicaba 135,000
ejemplares diarios. Ismaro Velázquez, “El Mundo Threatens to Stop Publishing,” The San Juan Star, 13
de noviembre de 1974, 3. 660 La Fundación Ángel Ramos era propietaria de WKAQ-TV, WKAQ Radio, Creative Films,
Producciones El Yunque, Cine Revista, Inc. y Cine Revista Internacional, Inc. “¿Quién gobierna en ‘El
Mundo’?” Claridad, 11 de marzo de 1975, 9. 661 “[E]l pueblo y el gobierno de Puerto Rico se esforzarán por promover la mayor expansión posible de
su sistema productivo [y] asegurar la más justa distribución de sus resultados económicos.” Constitución
de Puerto Rico, Art. II, sec. 20, derogada por el Congreso de los Estados Unidos. 662 Se trata de Argentina Schifano, presidenta, esposa de Lee Hills, presidente de Knight Newspapers y
editor del Miami Herald y el Detroit Free Press; José G. González, del bufete Fiddler, González y
Rodríguez, secretario; Francisco de Jesús Toro, vicepresidente del Chase Manhattan Bank, presidente
hasta 1974 de la Asociación de Bancos de Puerto Rico y antiguo ayudante de Teodoro Moscoso;
Fernando Chardón, antiguo vicepresidente de la Eastern Sugar, Secretario de Estado bajo Ferré y
Ayudante General de la Guardia Nacional bajo Hernández Colón; Rafael Delgado Márquez, antiguo jefe
de ingeniería civil de la Eastern Sugar; Peter Alibi, vicepresidente ejecutivo de El Mundo, Inc. y de
186
Los intereses representados en esta Junta de Directores llevaban al periódico a
dar voz a un discurso conservador a través de los editoriales, los comentarios escritos
por su director, Alex W. Maldonado, y varias columnas de opinión.
Independientemente de su corte estadista, apoyó el modelo de progreso económico
propuesto por el gobierno a través de noticieros, editoriales y caricaturas.663 Así, El
Mundo privilegiaba los llamados a que los sindicatos se abstuvieran de la actividad
política, los homenajes de los sindicatos a los líderes políticos y la participación sindical
en actividades benéficas porque promovían los valores que adelantaba el diario.664 La
negociación “informal” y los piquetes sólo recibían atención cuando los sindicatos
celebraban conferencias de prensa para anunciar sus actividades. El enfoque general de
los titulares en El Mundo presentaba la imagen de que la actividad política de los
sindicatos está fundamentada en los partidos políticos. Presentaba un movimiento
sindical mixto, con algunos líderes que buscaban la convivencia pacífica y otros que
provocaban conflictos sociales. A través de los editoriales, el periódico aplaudía a los
primeros y censuraba a los segundos, al punto de solicitar frecuentemente al gobierno
que actuara para reprimirlos.
A pesar de su histórica lealtad al PPD, el diario El Mundo se pronunció contra
las propuestas legislativas de aceptar la negociación colectiva, a través de una columna
regular suscrita por Maldonado. Siguiendo su longeva postura en defensa de la
industrialización, Maldonado arguyó que otorgar a los trabajadores gubernamentales el
derecho a negociar colectivamente sería “complicar aún más el enfoque equivocado que
Telemundo, Inc; e Ismael Rodríguez, vicepresidente, tesorero Auxiliar y administrador general de El
Mundo, Inc. “¿Quién gobierna en ‘ El Mundo’?,” Claridad, 11 de marzo de 1975, 9. 663 Rafael L. Cabrera Collazo, “Los dibujos del progreso: el mundo caricaturesco de Filardi y la entrada al
desarrollismo muñocista 1950-1960,” Tesis doctoral de historia, UPR, 2002, Capítulo 3, subcapítulo 2. 664 Carlos R. Carión Crespo, “El Mundo y el nuevo sindicalismo, 1967-74” (Ponencia presentada ante el
VI Encuentro de Facultades Latinoamericanas de Comunicación Social, 2003).
187
ha existido sobre el movimiento sindical.”665 La meta de una sociedad debe ser, para
Maldonado, “lograr unas relaciones tan armónicas que el trabajador no sienta la
necesidad de organizarse” así como “desarrollar un nivel ejecutivo humanista y
progresista.” Desde la década de 1950, El Mundo había acusado a los sindicatos de
entorpecer el desarrollo económico.666
El diario luego publicó una caricatura que denunciaba una infiltración comunista
en los sindicatos del caricaturista Filardi, conocido por sus posturas en defensa del
sistema económico reinante.667 En 1972 publicó dos columnas sobre las huelgas en los
servicios gubernamentales escritas por el sacerdote español Salvador Freixedo. En la
segunda, contestando a un líder laboral que había reaccionado a la primera, indicó: “Se
trata de saber si los gobiernos democráticos tienen o no defensa contra las amenazas de
ese estilo, que, de ser cumplidas, pueden llevar al caos a la población entera.”668 El
Negociado Estadounidense de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés) también
había intentado ligar los sindicatos al movimiento comunista internacional en 1966,
también a través de caricaturas.669
El PPD vuelve al poder
En la campaña electoral de 1972 el PPD prometió conceder a los trabajadores
estatales el derecho a negociar sus condiciones de trabajo a través de sindicatos.670 El
665 Alex W. Maldonado, “El movimiento obrero en Puerto Rico,” El Mundo, 10 de diciembre de 1969, 7-
A. 666 Galvin, “Collective Bargaining in the Public Service in Puerto Rico,” 344. 667 La caricatura presentaba una mano que ofrecía a un obrero una cadena para el cuello con un medallón
redondo que contenía un dibujo del símbolo soviético, la hoz y el martillo. El obrero levantaba el dedo
índice señalando hacia arriba y decía “¡no, gracias!” Atada a la cadena había a etiqueta que leía: “lo que
intentan en uniones obreras.” 668 “Las huelgas en los servicios públicos,” sección “Opiniones de nuestros lectores,” El Mundo, 31 de
octubre de 1972, 8-A. 669 Memo del Programa de Contrainteligencia del FBI, 22 de septiembre de 1966, sobre la Confederación
de Uniones Independientes Puertorriqueñas. El liderato de la Confederación incluía los abogados
Antonio Colón Gordiani y Jorge Luis Landín, asociados al Partido Comunista. “Un acercamiento a José
Miguel Martí Nieves,” indymediapr, http://lists.indymedia.org/pipermail/cmi-pr/2009-September/0925-
r5.html, accedido el 30 de abril de 2010. 670 Programa electoral del PPD, 1972, 78.
188
PPD ganó y de inmediato su delegación en la Cámara de Representantes sometió un
proyecto de ley a estos efectos, bajo la premisa de “movilizar el talento y las energías de
los trabajadores gubernamentales mediante la participación activa de éstos en las
decisiones que les afectan.”671 A pesar de esta propuesta de alianza, las acciones
colectivas de los trabajadores continuaron aumentando y el proyecto nunca fue
sometido a votación.
En respuesta a las huelgas, el gobierno tomó tres pasos concretos: primero,
denunció la infiltración comunista en los sindicatos; en segundo lugar, arrestó y enjuició
líderes obreros a la vez que neutralizó tres grandes huelgas con la Guardia Nacional; y
tercero, propuso un proyecto de ley que cumplía su promesa electoral.
En cuanto al primer punto, el gobernador Hernández Colón postuló la “teoría de
la infiltración,” según la cual los líderes sindicales afiliados al PSP tenían “propósitos
políticos que nada tenían que ver con la causa de los trabajadores.”672 Esta denuncia
implicaba que la lealtad al Estado por parte del servicio civil excluía cualquier simpatía
con un partido político de izquierda. Por primera vez, los trabajadores gubernamentales
se concebían a sí mismos como parte del “pueblo” e independientes del gobierno. Los
partidos de izquierda intentaron presentarse como sus aliados. Ante esta amenaza a su
control sobre sus trabajadores, el gobierno y sus aliados reaccionaron celosos, tildando a
los partidos de izquierda como infiltradores.
Poco después, se descubrió que el Negociado Estadounidense de Investigaciones
(FBI, por sus siglas en inglés) había incluido al independentismo puertorriqueño en sus
programas de contrainteligencia, con el fin de desestabilizarlo y asociarlo al gobierno de
671 Proyecto de la Cámara número 2 de 8 de enero de 1973, firmado por toda la delegación popular en la
Cámara de Representantes. 672 Rafael Hernández Colón, entrevistado por la revista Bohemia, 30 de julio de 1973, en Silén, Apuntes:
para la historia del movimiento obrero puertorriqueño, 202.
189
Cuba y otros enemigos de la Guerra Fría.673 Como resultado de la campaña de
descrédito, sindicatos como la Hermandad de Agentes de Rentas Internas no procuraban
el respaldo de los activistas independentistas por temor a perder el apoyo del pueblo al
ser identificados como comunistas.674 La Hermandad de Agentes de Rentas Internas
entendía que este apoyo era lo más importante en su búsqueda de mejores condiciones
de trabajo. Además, prefería buscar el apoyo de los legisladores afiliados al partido en
el poder, como Nicolás Nogueras durante el gobierno de Ferré.675
En cuanto al segundo punto, el gobierno utilizó sus fiscales para criminalizar las
actividades de los sindicatos, como se ve a continuación:
En marzo de 1973 se arrestó a trece trabajadores del Municipio de
Utuado por violar un interdicto.676
En 1975, los socialistas Arturo Grant y Radamés Acosta, de la Unión
Nacional de Trabajadores (U.N.T.); Norberto Cintrón Fiallo; Oscar
Pintado, de la Unión Independiente de Empleados Telefónicos
(U.I.E.T.); José Rivera y José Rosario también fueron arrestados.677
A fines de agosto de 1975, un tribunal de Mayagüez sentenció a un líder
de la U.I.E.T. a cumplir seis meses de cárcel por daños maliciosos.
El 30 de julio de 1975, un Gran Jurado federal acusó a Federico Cintrón
Fiallo, de 32 años, Secretario Tesorero del Gremio Puertorriqueño de
Trabajadores y Secretario Ejecutivo del Movimiento Obrero Unido, de
haber robado $33,039.00 al Banco Popular junto a cinco hombres y una
mujer y poner en peligro la vida de seis personas mediante el uso de un
673 Gautier Mayoral y Blanco Stahl. 674 Horeste Rivera Rosario, entrevista por el autor, 27 de julio de 2010. 675 Hernández López, 2010d. 676 “Líder MOU condena arrestos,” El Mundo, 15 de marzo de 1973, 17-A. 677 “Sentencian líder telefónico,” Claridad, 28 de agosto de 1975, 9; “MOU exige investigación,”
Claridad, 1 de septiembre de 1975, 7.; Radamés Acosta, “¿Por qué la escalada represiva contra el
MOU?,” Claridad, 21 de agosto de 1975, 15.
190
arma de fuego.678 Los agentes lo golpearon e interrogaron sobre sus
actividades sindicales.679
Maldonado, escribió lo siguiente cuando el diario Miami News publicó las
noticias sobre las huelgas casi simultáneas de bomberos y trabajadores de la Autoridad
de Fuentes Fluviales:
[E]sta mala publicidad... [e]s en parte el resultado de la manera en que
funcionan los medios de comunicación. Lo que se considera ‘noticia’ es
lo diferente, lo inesperado... mientras los periodistas de todo el mundo
venían antes a escribir sobre cómo Puerto Rico se estaba levantando
milagrosamente de la pobreza, ahora vienen a escribir sobre cómo
Puerto Rico está destruyendo lo que había creado... El brote de huelgas
que ha ocurrido en estos últimos años constituye en verdad un
interesante ejemplo de cómo un pueblo puede sistemáticamente, con
absoluta consistencia, destruir lo que creó.... Para una isla como la
nuestra, que depende generalmente de la inversión de afuera para el
desarrollo social y económico, no se puede exagerar la importancia de la
publicidad.”680
Cuando el gobernador ordenó la toma de los parques de bomba y las estaciones
generatrices de electricidad por la Guardia Nacional, los editorialistas de El Mundo lo
apoyaron efusivamente: “ha contribuido a una afirmación de confianza pública en el
Gobierno... [quien] podrá, de paso, desinflar el mito de que las brigadas de la UTIER
son insustituibles para el funcionamiento del sistema de electricidad en el país.”681 Jorge
Javariz, escritor de una columna permanente en El Mundo y conocido por sus posturas
políticas conservadoras, declaró que “[l]os empleados en huelga de la Autoridad de
Fuentes Fluviales no sólo se han declarado enemigos del pueblo, sino que además lo son
del programa de industrialización y del clima industrial que debe prevalecer en el país,
al privar de energía a productores y consumidores sin distinción.” Es de notar la
678 Gran Jurado de los Estados Unidos (Luis A. Cordero, presidente), Indictment, Case No. 75-173, 30 de
julio de 1975. El caso fue asignado al Juez Pesquera. Bienvenido Ortiz Otero, “A cárcel Secretario MOU
acusado de robar banco,” El Mundo, 13 de marzo de 1975, 1-A. 679 “Arrestan Secretario Ejecutivo MOU,” Claridad, 13 de agosto de 1975, 3. 680 “Mala publicidad para Puerto Rico,” El Mundo, 31 de julio de 1973, 7-A. 681 “Por el frente huelgario,” El Mundo, 8 de julio de 1973, 6-A.
191
distinción que hizo Javariz entre el “pueblo” y el “programa de industrialización,” es
decir el gobierno, seguido de la distinción entre “productores” y “consumidores.” Estas
categorías pretendían cubrir a todos los sectores—en cuanto a pertenencia al gobierno o
a clases sociales— en oposición a los sindicatos. El Central Labor Council, por su
parte, contrató una empresa para preparar un suplemento periodístico que los distanciara
de esta imagen política.682
El tercer punto de la estrategia del gobierno para atender la creciente actividad
colectiva de los trabajadores gubernamentales fue legislar al respecto. En 1973 una
Comisión para Revisar la Ley de Personal rindió un informe en el que recomendó
incorporar el principio de mérito en la constitución, crear un organismo central y
sistemas de personal autónomos, definir categorías dentro del sistema de personal y
establecer mecanismos de participación de los trabajadores.683 La Oficina de Servicios
Legislativos (OSL) estimó en septiembre de 1973 que la sindicación podría tener el
impacto de aumentar la nómina de la rama ejecutiva entre 38.3 por ciento y 53.9 por
ciento. Esto sería si conllevaba la paridad salarial con los trabajadores de las
corporaciones públicas, sin incluir el bono de navidad y el plan médico.684 La OSL
estimaba que era necesario legislar para evitar una serie de consecuencias adversas de la
actividad organizada de los trabajadores, particularmente la presión “indebida” sobre el
presupuesto gubernamental.685
682 Abe Glantzman, de la empresa Suplemento del Momento, carta a Wurf, 30 de julio de 1973. 683 Francisco Aponte Pérez, “Informe sobre la armonización del principio de mérito y la negociación
colectiva,” estudio preparado por encomienda de la Comisión del Gobernador para Estudiar las
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974, 57; Intervención del senador Latoni, debate
legislativo sobre el P. del S. 1428, 3 de octubre de 1975. Aponte Pérez era presidente de dicha Comisión
para Revisar la Ley de Personal. 684 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,” 26 de septiembre de 1973,
17. 685 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,” 19-22.
192
Ante este cuadro, la OSL propuso que el gobierno extendiera a los trabajadores
gubernamentales el derecho a negociar colectivamente. Además, recomendó utilizar el
mecanismo de “búsqueda de hechos” (fact-finding) para resolver los estancamientos y
establecer un programa de educación a los practicantes de las relaciones laborales.686
De este modo, el Estado tendría cierto control sobre el contenido de la negociación. Por
otro lado, la OSL propuso que se adoptara una nueva Ley de Personal que incluyera una
comisión de ciudadanos para defender el sistema de mérito y un Ombudsman para oír
las quejas de los trabajadores.687 Este proyecto también hubiera extendido las escalas
salariales de la rama ejecutiva a las corporaciones públicas para resolver la disparidad
de condiciones de trabajo688 para reducir los salarios de los trabajadores que habían
negociado colectivamente de forma legal hasta entonces.
La Comisión Helfeld
El Gobernador nombró una “Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo
en el Servicio Público” en agosto de 1973. La idea de promover un estudio que
resultara en una propuesta de legislación fue una promesa de campaña de Hernández
Colón en 1972. Ésta partió de dos premisas: primero, que el gobierno enfrentaba un
problema en sus relaciones laborales y segundo, que la legislación tenía la capacidad de
remediarlo. El profesor de Derecho Demetrio Fernández comentó que ciertas leyes
especiales de negociación colectiva reflejaban:
[L]a filosofía que propugna que el derecho y la ley son las únicas
soluciones a los problemas sociales. En este sentido, se entiende que una
vez la ley incorpora tales disposiciones o mandato, necesariamente el
acontecer de la realidad ha de manifestarse en los términos en que la
legislación ha prescrito. Tal concepción en el campo de las relaciones
obrero-patronales carece de vigencia, porque soslaya la interacción entre
la vida y la realidad circunstancial en cada disputa laboral. Es innegable
686 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”25. 687 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”26. 688 Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización de los
empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,”27-28.
193
que predominaran en la confección y el diseño de la norma que había de
regular las relaciones entre los patrones y los sindicatos, factores
psicológicos, sociales y económicos que la ley no advierte.689
Esto es lo que Luhmann llamó un proceder “contrario a los hechos.”690 Esto es,
la noción de que la legislación no cumple el propósito de reflejar la realidad sino de
alterarla para ajustarse a los valores sociales prevalecientes. Lo que planteaba un
problema para el gobierno era el deseo de los trabajadores gubernamentales de
participar tanto en la determinación de sus condiciones de trabajo como en la
formulación de política pública y que estaban dispuestos a exigirlo691 mediante el uso
frecuente de mecanismos de negociación sin legislación habilitadora.
El estudio que realizó la Comisión permite apreciar en esta tesis los valores que
estaban en juego entonces, ya que arroja luz sobre los discursos del gobierno en torno a
las cambiantes relaciones laborales en la administración pública. La preocupación
mayor de la Comisión fue uniformar el sistema de relaciones de empleo
gubernamentales (incluyendo a las corporaciones públicas) y garantizar las
prerrogativas reservadas discursivamente por el Estado sin prohibir las huelgas, lo cual
consideró inútil.692 Esta propuesta chocó tanto con los discursos de los trabajadores
como los de los partidos políticos, por lo que no se pudieron implementar.
El gobernador ordenó a la Comisión preparar:
[U]n informe abarcador sobre el cuadro completo en las escalas de
sueldo en las distintas agencias y corporaciones públicas del Gobierno;
la situación comparada y competitiva de estas escalas con las del sector
privado; la situación real de reclutamiento y retención de personal; las
condiciones de trabajo y patrones de negociación colectiva y otras
689 Demetrio Fernández, “Las perspectivas de la negociación colectiva en el sector público,” Revista de
Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2, (abril de 1973): 40-41. Se trata de las
leyes de negociación colectiva en el Fondo del Seguro del Estado y la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados. 690 Luhmann, Social Systems (Stanford, California: Stanford University Press, 1995), 322. 691 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 692 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, Informe, Vol. II, 28.
194
modalidades que se usan para establecer salarios, condiciones de trabajo
y beneficios marginales.693
El presidente de la Comisión fue David Helfeld, Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Puerto Rico, quien había trabajado con la Comisión de
Derechos Civiles pero no tenía experiencia con las relaciones laborales
gubernamentales. Hernández Colón había sido su estudiante en la UPR y le había
consultado en varias ocasiones.694 Tanto el PSP695 como el FBI696 desaprobaban a
Helfeld. En la década de 1940 Helfeld había publicado un artículo crítico sobre la
intercepción de llamadas telefónicas por parte del FBI. En respuesta el Director del FBI
J. Edgar Hoover denunció que Helfeld era un “liberal” en un discurso difundido a todos
los Estados Unidos.697 Como resultado, todas las universidades estadounidenses
retiraron sus ofertas de empleo. Sin embargo, Jaime Benítez desafió a Hoover y le
ofreció empleo como Profesor de derecho en 1949.698 Helfeld entendía que el
nombramiento de la Comisión se debió a la presión que ejercían los sindicatos de Puerto
Rico y los Estados Unidos para que se legislara al respecto.699 Sin embargo, los eventos
narrados en el capítulo 2 sugieren que esta presión se dio en la práctica, a través de las
negociaciones “informales” y las peticiones de reconocimiento hechas ante las
agencias—no solicitando legislación reguladora.
Los costos de la Comisión fueron sufragados por las corporaciones públicas,700
que ya negociaban con sindicatos. La Comisión se reunió y celebró vistas públicas en
la AEELA, lo cual le daba un aire de independencia y representatividad. En total
depusieron 85 personas. Pocas organizaciones que agrupaban trabajadores de la rama
693 Oficina del Gobernador, Orden Ejecutiva, Boletín Administrativo Núm. 1917, 19 de septiembre de
1973. 694 David M. Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 695 PSP, 11. 696 Memorando de la oficina de San Juan del FBI al Director del FBI, 18 de septiembre de 1961. 697 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 698 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 699 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010. 700 Carta de David Helfeld a Sila Calderón de González, 12 de octubre de 1973.
195
ejecutiva participaron. Entre las que agrupaban trabajadores del Departamento de
Hacienda, sólo compareció la Asociación de Colectores, cuyos socios eran supervisores.
La Comisión enfocó su atención sobre las unidades apropiadas de trabajadores, temas
deseables a ser negociados, mecanismos para resolver conflictos y la huelga.
La Comisión estudió: (1) las experiencias con la negociación colectiva formal e
“informal” en las corporaciones públicas, el Fondo de Seguro del Estado, el
Departamento de Bomberos, el de Instrucción Pública y la Policía; (2) la retribución en
la empresa privada, las corporaciones públicas y el servicio civil; (3) las actitudes del
liderato obrero, los trabajadores gubernamentales, las gerencias, el público, expertos en
el área laboral y los líderes políticos; (4) la huelga y los medios de evitarla; (5) la
negociación colectiva y el principio de mérito; (6) los mecanismos posibles de
administración de la negociación colectiva en el gobierno; (7) las lecciones de otros
países; y (8) la legislación propuesta en Puerto Rico hasta entonces.701 No estudió la
negociación laboral que realizaron los municipios u otras agencias del gobierno, el rol
de los trabajadores gubernamentales en el desarrollo económico, ni las características
del sector que motivaron su patrón de organización vertical.
Helfeld se propuso contestar 30 preguntas sobre política pública,702 las cuales
reflejaron un discurso que privilegiaba el impacto de la negociación colectiva sobre el
Estado. Este discurso concedía la posibilidad de que a los trabajadores les conviniera la
negociación colectiva, pero con reglamentación que salvaguardara la soberanía. La más
importante para esta tesis de las preguntas formuladas por la Comisión es la que
concierne a la negociación colectiva practicada en las agencias hasta el momento. Sin
701 Carta de David Helfeld al Gobernador, 4 de abril de 1974. 702 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
“Algunas de las preguntas que la Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el
Servicio Público de Puerto Rico espera contestar al finalizar su estudio,” guía para los deponentes en las
vistas públicas, adjunta a una invitación de David Helfeld al Administrador del Fondo del Seguro del
Estado del 2 de noviembre de 1973, a deponer en las vistas públicas.
196
embargo, el tema sólo se estudió en torno a los bomberos, la policía y el Departamento
de Instrucción Pública. Estos trabajadores requerían certificaciones para ejercer sus
oficios y tenían un largo historial de solidaridad, por lo que no eran representativos de
los trabajadores del gobierno. La Comisión tampoco estudió el rol de los trabajadores
en la determinación de política pública.
La Comisión llegó a la conclusión de que la negociación colectiva era aplicable
al empleo gubernamental, siempre que se le armonizara con el principio de mérito. Éste
debía extenderse a la mayoría de los trabajadores considerados exentos de la Ley de
Personal. La administración pública, por su parte, debía reorientarse para permitir la
toma bilateral de decisiones. Esto requería un proceso educativo en ambos lados de la
relación laboral colectiva.
La Comisión estudió los ejemplos internacionales y derivó varias lecciones para
el diseño de su propuesta legislativa, destacando el hecho de que “no parece haber
correlación entre la incidencia de huelgas y las prohibiciones legales.”703 Además, la
incidencia de huelgas y la calidad de la negociación colectiva parecían estar motivados
por los mismos factores: (1) la aceptación por el gobierno de la bilateralidad en las
relaciones laborales; (2) la percepción de justicia que tengan los trabajadores y sus
sindicatos; (3) el grado de respeto mutuo que se haya desarrollado; y (4) la
consideración del bienestar general como principio primordial.
La Comisión concluyó, en primer lugar, que el gobierno debía establecer
mecanismos permanentes para reglamentar e intervenir en las relaciones laborales, en
lugar de recurrir a intervenciones ocasionales. En segundo lugar, la política pública
debía buscar un balance de intereses entre la justicia para los trabajadores y el respeto a
la autoridad del Estado. En tercer lugar, el mecanismo debe ser centralizado y con un
703 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 176.
197
grupo pequeño de unidades de negociación. En cuarto lugar, las huelgas debían ser
evitadas pero permitidas con contadas excepciones. En quinto lugar, debía haber una
política de capacitación de ambos bandos.704
Entre las conclusiones del informe estaba la existencia de tres sistemas de
administración de personal, uno de ellos la negociación “informal.” Este sistema era el
resultado de la disparidad entre los otros dos: los que tenían derecho a negociar y los
que no. La imprecisión y falta de visión de conjunto había ocasionado que los grupos
con más capacidad buscaran la negociación sin ley habilitadora, con mayor o menor
éxito. La Comisión no buscó canalizar el interés de negociar asuntos como la
participación en la implementación de la política pública, a pesar de que sus estudios
históricos y encuestas confirmaron que este interés había motivado muchas acciones
colectivas y aún existía.705 La premisa reiterada era que estos temas estaban fuera del
ámbito de negociación. Esto es, suponer que tenía un valor negativo en el código
binario descrito por Luhmann en los sistemas de relaciones del trabajo.706
Al ser entrevistado para esta tesis, Helfeld aseguró que las asociaciones de
trabajadores gubernamentales no negociaban colectivamente, ya que no existía un
Derecho laboral en el ámbito gubernamental.707 En otras palabras, que sólo podían
existir mecanismos bilaterales para cambiar las condiciones de trabajo si una ley lo
reconocía. Helfeld expresó, pues, un concepto de las relaciones laborales que limitaba
los temas de negociación a los acostumbrados en los sectores no gubernamentales.
704 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 187-188. 705 Es interesante que la Comisión prefirió destacar el 44% de los trabajadores que estaba insatisfecho con
su equipo de trabajo y el 38% que lo estaba con la forma de atender las quejas, lo cual podía tergiversar
las causas aparentes de los conflictos porque las opiniones positivas eran más que las negativas en ambos
renglones. Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de
Puerto Rico, Informe, Vol. III, 124-126. 706 Luhmann, Social Systems, 375. 707 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010.
198
La Comisión halló que los tres problemas principales eran (1) la falta de
uniformidad en compensación y condiciones de trabajo entre los trabajadores
gubernamentales; (2) la falta de un mecanismo de participación en la determinación de
éstas; y (3) el desarrollo de mecanismos extraoficiales de participación en varias
agencias.708 Ésta concluyó que (1) el marco legal no comunicaba “una política pública
clara, integrada y consistente;”709 (2) la negociación “informal” había complicado el
panorama; (3) la negociación colectiva había beneficiado a los trabajadores de las
corporaciones públicas; y (4) ésta debía ser extendida a los trabajadores del gobierno
para evitar la desmoralización resultante de la desigualdad de condiciones de trabajo y
la sensación de injusticia.
Para atender estos retos, la Comisión Helfeld presentó un anteproyecto de ley
que proponía un sistema de negociación colectiva para sustituir la negociación
“informal” por agencias. El proyecto crearía una oficina central de negociación
colectiva bajo la premisa de que el gobierno es un patrono general, aunque las agencias
podrían negociar por separado las condiciones de trabajo que fueran únicas en las
mismas. Las catorce unidades de negociación colectiva serían horizontales, es decir que
reunirían a todos los trabajadores de clasificaciones similares, irrespectivamente de en
qué agencia trabajara. Esta estructura buscaba proteger las clasificaciones como la base
del sistema de mérito, y evitar las diferencias salariales entre las agencias, similares a
las que se habían establecido entre los trabajadores de la rama ejecutiva y los de las
corporaciones públicas. Además, la propuesta adelantaba el concepto de igual paga por
708 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 190. 709 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico,
Informe, Vol. I, 190.
199
igual trabajo,710 que había recibido protección judicial como precepto constitucional,
pero no entendida como igualdad de géneros sino como igualdad de tareas.
Las unidades apropiadas horizontales eran contrarias a la forma en que las
organizaciones laborales se habían estructurado bajo la ley de 1960, que era por
agencias. Este arreglo había sido la ley en Hawái,711 donde la mayoría de los
trabajadores gubernamentales pertenecían a sólo dos sindicatos que abarcaban
trabajadores de muchas agencias.712 Esta norma tenía el efecto de disolver las
organizaciones existentes en cada agencia.
La neutralidad real de la clasificación horizontal queda en duda, pues algunas
unidades apropiadas serían verticales— entre ellas las únicas tres agencias cuya
negociación “informal” fue objeto de estudio por la Comisión.713 El artículo de Paul
Frymer sobre el papel del discrimen racial en la formación de las unidades apropiadas
en la Ley Estadounidense de Relaciones del Trabajo (Capítulo 1) ilustra el rol de los
discursos en el proceso de diseño de los sistemas laborales. Los argumentos de que los
bomberos, los maestros y los policías formaban grupos autocontenidos de forma
“natural” quedan en entredicho cuando se examina su historial de cohesión y acción
colectiva. Por ejemplo, los educadores en salud del Departamento de Salud, los
profesores universitarios y los adscritos al Instituto de Cultura Puertorriqueña, por citar
sólo tres, quedarían excluidos de la unidad apropiada magisterial por razones que no
fueron explícitas en los informes de la Comisión Helfeld, mientras los Agentes de
710 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 711 Nuri Sellés de Echevarría, “Análisis de los issues más relevantes en el proyecto de la Cámara 2 de
negociación colectiva de los empleados públicos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Ley de
negociación colectiva del público de Hawái” (Tesis de maestría en Administración Pública en la
Universidad de Puerto Rico, 1974). 712 Johnson, Donald D. and Michael Miller. Hawaii's own : a history of the Hawaii Government
Employees Association, AFSCME Local 152, AFL-CIO, 1934-1984 (Honolulu: Hawaii Government
Employees Association, 1986); Universidad de Hawaii en Honolulu, History of the United Public
Workers Union in Hawaii (Glen Rock, N.J.: Microfilming Corp. of America,1975). 713 Cinco agencias serían declaradas patronos individuales y cuatro otras unidades estarían totalmente
contenidas dentro de una agencia; dos en el Departamento de Instrucción Pública y una cada una en el
Departamento de Bomberos y la Policía.
200
Rentas Internas fueron incluidos en una unidad apropiada más amplia. Una diferencia
entre ambos fue que los maestros del Departamento de Instrucción Pública desarrollaron
acciones colectivas de alta visibilidad, que motivaron fuertes reacciones entre los
legisladores, y que hacía suponer que resistirían su asimilación a un grupo más amplio.
Al ser entrevistado indicó para esta tesis, Helfeld que la Comisión partió de la
premisa de que las jerarquías establecidas entre las clasificaciones se reflejarían en las
negociaciones colectivas, resultando en mejores condiciones de trabajo para los
empleados con mayor educación y experiencia. La Comisión no contempló la
probabilidad de que los grupos horizontales más fuertes negociaran condiciones de
trabajo superiores a otros grupos cuyo trabajo tenía un “valor” similar, o que se redujera
o aumentara la diferencia entre las unidades de modo que la misma no respondiera a los
criterios del sistema de mérito. Este punto se subraya cuando se observa que los grupos
de mayor preparación académica mostraban una mayor actividad colectiva y expresaron
en la encuesta una tendencia mayor a creer en los sindicatos. En efecto, Roca Roselli
indicó que el gobierno nunca hubiera podido permitirlo.714 Esta respuesta parte de la
premisa incierta de que la posición del gobierno determinaría el resultado; aún de ser
cierto, el gobierno podría obtener el mismo resultado negociando con unidades
apropiadas verticales.
De 108,174 trabajadores de la rama ejecutiva en julio de 1974, el Departamento
de Hacienda tenía 3,773: 3,223 por oposición, 299 sin oposición, 20 exentos, tres por
contrato y 328 transitorios. De este modo, era la quinta agencia en tamaño y tenía 3.6%
de los trabajadores del gobierno.715 Los Agentes de Rentas Internas serian incluidos en
la unidad apropiada de trabajadores de comercio y finanzas, que representaría 1,528
714 Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 715 Comisión del gobernador para estudiar relaciones del trabajo en el servicio público en Puerto Rico,
Informe, Vol. III: “Datos, Estadísticas, Actitudes, Opiniones e Información Relacionada con la
sindicalización del sector público en Puerto Rico,” 1974, 3.
201
trabajadores en el Departamento de Hacienda y 2,811 en todo el gobierno.716 Más de la
mitad de esta unidad apropiada sería del Departamento de Hacienda. Sin embargo, los
Agentes de Rentas Internas serían sólo una décima parte de la unidad apropiada. Esta
unidad apropiada incluiría trabajadores de 30 agencias, de un total de 57 agencias
elegibles. El siguiente cuadro ilustra el esquema general de esta unidad apropiada
propuesta:
Agencia Trabajadores por
oposición asignados
a la Unidad
Apropiada propuesta
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Agencia
Porcentaje de
trabajadores
por oposición
de la Unidad
Apropiada
propuesta
Departamento de
Hacienda
1,528 47.4 54.3
Agentes de Rentas
Internas
372 11.5 12.9
Departamento del
Trabajo
230 9.2 8.2
Departamento de Salud 214 1.6 7.6
Departamento de
Instrucción Pública (no
docentes)
113 1.0 4.0
Departamento de
Transportación y Obras
Públicas
100 2.9 3.6
Departamento de
Asuntos del
Consumidor
96 26.0 3.4
Departamento de
Servicios Sociales
84 1.3 3.0
Departamento de
Comercio
72 33.6 2.6
Junta de Planificación 66 6.2 2.3
Administración de 53 5.1 1.8
716 Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico
Informe, Vol. III, 10. La unidad apropiada se titularía “Profesionales, Técnicos, Auxiliares y Ayudantes
en el Campo de Comercio y las Finanzas, tales como Economistas, Contadores, Auditores, Estadísticos,
Especialistas en Finanzas y otros relacionados.” El informe no especifica que los Agentes de Rentas
Internas estén incluidos en dicha unidad apropiada, pero la única unidad apropiada con más trabajadores
en el Departamento de Hacienda que el grupo de agentes es el de empleados secretariales y de oficina.
Además, el informe no adjudica empleados de Hacienda en la unidad apropiada de policías. Por último,
este grupo no puede ser clasificado como confidencial y sólo 364 empleados en todo el gobierno fueron
dejados fuera de las listas por falta de certeza sobre su ubicación. Por ende, se concluye que este grupo se
ubica dentro de la unidad apropiada de empleados de comercio y finanzas.
202
Agencia Trabajadores por
oposición asignados
a la Unidad
Apropiada propuesta
Porcentaje de
trabajadores por
oposición de la
Agencia
Porcentaje de
trabajadores
por oposición
de la Unidad
Apropiada
propuesta
Servicios Generales
Oficina de Personal 49 12.4 1.7
Departamento de
Justicia
39 1.8 1.4
Departamento de
Agricultura
37 7.1 1.3
Junta de Retiro para
Maestros
29 24.7 1.0
Comisionado de
Seguros
21 32.3 0.7
Comisión de Servicio
Público
20 6.5 0.7
Departamento de
Recursos Naturales
10 3.2 0.4
Administración de
Parques y Recreos
Públicos
9 0.5 0.3
Departamento de la
Vivienda
8 19.0 0.3
Administración del
Deporte Hípico
5 8.2 0.2
Comisión Industrial 4 2.2 0.1
Junta de Calidad
Ambiental
4 2.7 0.1
Oficina de la Defensa
Civil
4 4.5 0.1
Comisión de Seguridad
en el Tránsito
3 17.6 0.1
Departamento de
Estado
3 1.6 0.1
Negociado del
Presupuesto
3 2.5 0.1
Servicio de Bomberos 3 0.2 0.1
Centro Norte Sur para
Int. Técnico y Cultural
1 4.8 <0.1
Comisión para
Combatir el Crimen
1 n/d <0.1
Oficina de Exención
Contributiva Industrial
1 2.8 <0.1
Oficina del Gobernador 1 50 <0.1 Fuente: Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, Informe, Vol.
III, págs. 3 y 10, datos analizados por el autor.
203
Esta composición les obligaría a negociar con sus compañeros de unidad para
hacer valer sus intereses. Para apoyar el proyecto Helfeld, los Agentes de Rentas
Internas hubieran debido trocar su identidad, sus discursos y sus anteriores métodos de
lucha (legislativa o por contacto directo con el patrono) por una identidad civil y una
negociación colectiva en áreas limitadas. En particular, hubieran debido negociar su
identidad paramilitar y su fe en el grupo.
La Comisión subrayó que no se podría negociar el reclutamiento, clasificación,
ascenso, adiestramiento y retención de los trabajadores, así como los sistemas de retiro,
diseño e instrumentación de los objetivos de las agencias, los planes para alcanzar estas
metas y la creación, reestructuración y disolución de agencias.717 Esto debía extenderse
de igual modo a todos los trabajadores del gobierno, a excepción de los que trabajaran
en organismos que funcionaban como empresas, que estaban cobijados por la protección
constitucional a la negociación colectiva. Sin embargo, las áreas no consideradas
esenciales a principio de mérito serían negociables. Éstas incluían el procedimiento de
quejas, salarios, planes médicos, licencias y otros beneficios.718 Además, condicionó
los acuerdos con impacto presupuestario a la aprobación de la rama legislativa del
gobierno insular o municipal.
Los convenios colectivos continuarían en vigor hasta que expiraran, pero no
disponía nada sobre los acuerdos resultantes de negociaciones no cubiertas bajo la Ley
de Relaciones del Trabajo, como las “cartas contractuales.” La Comisión argumentaba
que la prohibición total a las huelgas no era efectiva, por lo que recomendó permitirlas
bajo tres condiciones: (1) el Tribunal Administrativo debía certificar que las partes
habían agotado los mecanismos para resolver el estancamiento en las negociaciones, (2
717 Sección 5.24 del anteproyecto de ley, en Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 718 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 21, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II.
204
debían haber pasado 21 días desde que un comité hubiera sometido un informe con
determinaciones de hechos y (3) la huelga no debía amenazar la salud, la seguridad
pública o los servicios esenciales.719
Por último, el anteproyecto de ley propuso derogar las leyes de cobro de cuotas
de 1960 y 1961, lo cual retiraba el reconocimiento a las asociaciones de trabajadores
que no siguieran los procedimientos de la nueva ley. Además, derogaba las leyes que
concedían derechos de negociación colectiva a los trabajadores de agencias específicas
del gobierno.720 La Comisión, además, propuso revisar la Ley de Personal de 1947 para
atemperarla a la negociación colectiva y cubrir a todos los trabajadores del gobierno.721
El esquema propuesto por la Comisión Helfeld describió una tensión típica de
los sistemas de relaciones laborales, entre lo negociable y lo no negociable.722 Esta tesis
adopta el argumento de Luhmann de que los sistemas se reproducen a través de los
elementos de los que se componen y transforman su ambiente a su propio modo de
operar.723 Los subsistemas sociales, como el sistema legal, operan códigos binarios
propios que los distinguen de los demás.724 Las relaciones laborales han pasado de ser
un sistema de conflictos a ser un subsistema social distinguible.725 Además, ha visto
una transición de la reglamentación estatal a la autorreglamentación. El medio de
comunicación en este subsistema es la negociación, según Rogowski.726 Todo lo
negociable puede ser parte de un sistema de relaciones laborales. Los subsistemas de
719 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 34, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 720 Sección 10.1 del anteproyecto de ley, en Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 721 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 20, en Comisión del Gobernador para Estudiar
Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, Informe, Vol. II. 722 Müller-enstch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations,” 5. 723 Niklas Luhmann, Social Systems, 359; N. Luhmann, “The Autopoiesis of Social Systems,” en eds. F.
Geyer and J. van der Zouwen, Sociocybernetic Paradoxes, Sage, London, 1986,
http://www.scribd.com/doc/32995281/Luhmann-Niklas-The-Autopoiesis-of-Social-Systems. 724 Luhmann, Social Systems, 231. 725 Müller-entsch, “Theoretical Approaches to Industrial Relations.” 726 Ralf Rogowski, “Industrial Relations, Labour Conflict Resolution and Reflexive Labour Law,” en eds.
Ralf Rogowski yTom Wiltagen, Reflexive labour law: studies in industrial relations and employment
regulation (Deventer : Kluwer Law and Taxation, 1993), 55-56.
205
relaciones laborales, político y legal se benefician mutuamente mediante la interacción
entre los representantes de los actores con los del Estado.
El interés mayor de la Comisión era reducir los costos de transacción mediante
la concesión parcial de las aspiraciones de los trabajadores, mientras se mantenían las
“áreas esenciales” fuera de su alcance. Lo excluido de la negociación colectiva se
enmarcó como una protección a la uniformidad, valor primordial del sistema, para evitar
que los grupos de trabajadores más exitosos lograran mejores condiciones de trabajo
que otros y así desmoralizaran a los demás. En efecto, retiraba de la mesa de
negociación los temas relacionados al desarrollo de una carrera, las pensiones y la
ejecución del trabajo bajo el pretexto de que negociarlos inducía a la desigualdad entre
los trabajadores. Sin embargo, la Comisión no propuso que estas condiciones fueran
negociadas conjunta o uniformemente para todas las unidades apropiadas, lo que
hubiera asegurado la uniformidad deseada. Esto se practicaba en muchos países
europeos. En su lugar, la Comisión propuso que estas áreas se mantuvieran en el
ámbito de decisión unilateral del gobierno, manteniendo la práctica histórica en Puerto
Rico. Sin embargo, no propuso prohibir la negociación salarial porque halló que los
estados y el gobierno federal Estadounidenses habían superado los problemas para
aprobar y financiar los convenios colectivos mediante mecanismos de colaboración
entre los funcionarios o de coordinación entre los procesos presupuestarios y de
negociación colectiva.727
Los múltiples acuerdos que habían llegado los trabajadores con sus agencias no
estarían protegidos por la ley, aunque estaba por verse si los instrumentos utilizados
para implementarlos, como enmiendas a los reglamentos de las agencias, perderían
vigor. Por otro lado, las condiciones propuestas para ejercer el derecho a la huelga
727 Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe,
Vol. I, 182.
206
tenían el efecto de trasladar al tribunal laboral la adjudicación del conflicto, con la
incertidumbre de que los trabajadores en huelga fueran declarados esenciales o acusados
de poner en riesgo la salud o seguridad del pueblo.
El hecho de que la Comisión proponía incluir a las corporaciones públicas en
esta limitación a la huelga revelaba el discurso que ésta adelantaba en su relato. Al
formular y no contestar la pregunta de por qué se concedía el derecho a negociar
colectivamente y a la huelga a estos trabajadores, a pesar de que brindaban servicios
esenciales, la Comisión ignoró el historial de este derecho, según se discutió en el
Capítulo 2.
A estos trabajadores se les tildaba de aristocracia obrera. La UTIER se llamaba
a sí misma “el tronco del árbol más digno: la clase obrera.”728 La Comisión lo analizó
como un problema de falta de uniformidad, de que el gobierno había delegado esta
autoridad indebidamente, por lo que estos trabajadores recibían un trato superior que
desmoralizaba a los demás. Al expresarse de esta manera, la Comisión adelantaba la
teoría de soberanía indelegable como si estos servicios siempre los hubiera brindado el
gobierno. Este análisis ahistórico le impidió considerar los discursos que se habían
generado entre los trabajadores gubernamentales, e implicaba que su modelo decisorio
consistía en recibir insumos para decidir la forma de resolver los problemas
unilateralmente, sin considerar su acogida entre los trabajadores.
De este modo, el conflicto laboral fue tratado como un problema legal y de
gerencia de recursos humanos. Al así actuar, la Comisión ignoró la influencia del
subsistema político, el económico y el cultural. Por ejemplo, la Comisión no discutió en
sus informes la influencia que habían tenido los partidos políticos en la década de 1960,
ni encontró espacio en su análisis para considerar la coyuntura económica del momento.
728 Ver, e.g., “Breve Reseña Histórica de la UTIER,” www.utier.org/estructuras/historia.php.
207
Estas limitaciones le impidieron ir más allá del análisis legal del sistema de personal.
La Comisión no intentó buscar una conexión entre el problema de estudio y la crisis
económica, la estructura de la rama ejecutiva, la cultura de cabildeo legislativo e
intervención gubernamental, el desarrollo de las agrupaciones de trabajadores por
agencias ni otras instituciones o fuerzas que alentaban la negociación “informal”.
El discurso paternalista de la Comisión se reveló con su propuesta de que el
gobierno debía “orientar” a los trabajadores sobre “la filosofía detrás de la negociación
colectiva,” función normalmente desempeñada por los sindicatos y el Instituto de
Relaciones del Trabajo de la Universidad de Puerto Rico desde 1961. Además, propuso
que el Estado desarrollara a los trabajadores la “conciencia sobre las limitaciones del
Estado como patrono comparado con los patronos privados, y sobre su misión de
servicio al pueblo, quien en última instancia es el verdadero patrono y el consumidor
único de los servicios públicos.”729 Esta visión privilegiaba el papel de las actividades
gubernamentales como suplidoras de necesidades básicas, e ignoraba su dimensión
como propulsor de desarrollo económico. Esto es más notable porque consideró a las
corporaciones públicas como parte del servicio gubernamental. Sobre todo, comunicaba
el mensaje de que los trabajadores gubernamentales debían sacrificar sus intereses ante
los de la economía en general, aceptando limitaciones. Esto subrayaba el concepto
tradicional de que el empleo gubernamental era una posición social privilegiada,
denominada “servicio público.” En contraste, los trabajadores gubernamentales
identificaban su relación con el gobierno como contractual.
El gobierno de PPD restableció el sistema de exámenes para reclutar
trabajadores. Además, se creó por ley el Instituto para el Desarrollo de Personal en el
729 Memorial explicativo del anteproyecto de ley, 16. Comisión para Estudiar las Relaciones del Trabajo
en el Servicio Público en Puerto Rico, Informe, Vol. III,
208
Servicio Público, para capacitar trabajadores y mejorar los servicios.730 El tipo de
participación que el gobierno estaba dispuesto a aceptar fue plasmado en la Ley Núm.
111 del 8 de julio de 1974. Esta ley implementaba un nuevo sistema retributivo para el
empleo gubernamental y un comité de retribución que incluía representantes de los
trabajadores. En respuesta a la crisis del petróleo, el gobierno enmendó esta ley antes
de que entraran en vigor los primeros aumentos de salario que ésta contemplaba y los
condicionó a la disponibilidad de fondos. En consecuencia, los aumentos de sueldo no
se otorgaron.731 El espíritu de consulta tampoco se extendió a otras áreas del sistema de
relaciones laborales. El mismo año, la legislatura concedió al gobernador la facultad de
reorganizar los recursos del gobierno.732 Además, canceló el segundo y tercer año de
aumentos legislados en 1973 para los maestros del Departamento de Instrucción
Pública.733 Esta acción tuvo un alto costo político para el PPD, pues permitió al PNP
controlar la rama ejecutiva entre 1976 y 1984. También le permitió erigirse como una
fuerza equivalente al PPD hasta el presente.
Luis Ángel Torres Torres, Representante a la Cámara electo por el PIP en 1972,
participó en la Comisión del Trabajo y Asuntos del Veterano que atendió el
anteproyecto de ley que proponía reglamentar la negociación colectiva de los
trabajadores gubernamentales, conocido como proyecto Helfeld.734 Al ser entrevistado
para esta tesis, Torres Torres indicó que la discusión en la legislatura fue muy
superficial, pero Helfeld se reunió con los grupos sindicales y con legisladores para
recabar apoyo para la medida.
730 Informe de la Oficina de Personal sobre proyecto de ley, 5-8. La Ley Núm. 184 de 23 de julio de 1974
creó el mencionado Instituto. 731 Informe de la Oficina de Personal de Puerto Rico sobre cumplimiento de compromiso programático,
sin fecha. Se refiere a la Ley Número 127 de 30 de junio de 1975. 732 Ley Núm. 222 de 23 de julio de 1974. 733 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 734 Proyecto de la Cámara número 1681, 1975.
209
El gobernador nunca se pronunció públicamente a favor de la sindicación, pero
había planteado a Helfeld su disponibilidad de apoyarla si el derecho a la huelga se
condicionaba a un periodo de enfriamiento.735 Luego de sometido el proyecto, el
gobernador se expresó a favor del proyecto y delegó en la legislatura el diseño final el
mismo Además, éste se comprometió a brindarle solución al problema de las huelgas
mediante la mediación, la conciliación y el arbitraje voluntario.736 Los líderes
legislativos se pronunciaron a favor del proyecto y se proponían presentarlo primero y
luego el proyecto de Ley de Personal. Como parte del proceso, la Oficina de Personal
adiestró a sus trabajadores sobre relaciones laborales.737
El Proyecto de Sindicación fracasa
Los trabajadores de las corporaciones públicas, los municipios, y por contrato de
la rama ejecutiva decretaron muchas más huelgas que los trabajadores del servicio por
oposición de la rama ejecutiva.738 Sin embargo, las huelgas de los bomberos, la
HEEND y la Federación de Maestros provocaron un debate público intenso que debilitó
el apoyo legislativo a la negociación colectiva en esta rama. Cuando se creó la
Comisión Helfeld, el director de la oficina de investigaciones de AFSCME opinó que el
gobierno realizaría los estudios porque el gobernador se asustó con la actividad
huelgaria y la falta de apoyo de los sindicatos.739
735 Luis Ángel Torres Torres, Entrevista realizada por el autor, 10 de noviembre de 2003. Huegel expresó
que el gobernador no demostró interés, porque tenía la suficiernte fuerza para promover su aprobación y
no lo hizo. Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006. 736 Rafael Hernández Colón, “Labor Policy in Puerto Rico,” en Asociación Nacional de Árbitros, Dispute
Resolution in the Workplace: NAARB Proceedings 1975 (Washington D.C.: Bureau of National Affairs,
1975), 203-207. 737 Informe de la Oficina de Personal de Puerto Rico sobre cumplimiento de compromiso programático,
sin fecha. 738 Los trabajadores municipales decretaron 30 huelgas en 1973 y 15 en 1974; los de hospitales decretaron
4 y 10, respectivamente y los de corporaciones públicas, 7 y 10, respectivamente. En marzo de 1973, se
arrestó a trece trabajadores del municipio de Utuado por violar un interdicto. “Líder MOU condena
arrestos,” El Mundo, 15 de marzo de 1973, 17-A. 739 Guy Nunn, Carta a Jerry Wurf, presidente de AFSCME, 29 de noviembre de 1973.
210
Cuando la Federación de Maestros decretó una huelga en reclamo de
reconocimiento como agente de negociación colectiva, aumentos de sueldo y otras
demandas, los líderes sindicales lanzaron su apoyo a la propuesta. Una de las
condiciones bajo las cuales se resolvió la huelga fue la promesa de someter el proyecto
de ley para la sindicación en o antes de abril de 1974,740 pero los líderes legislativos
abandonaron su apoyo al proyecto de sindicación.
La huelga se había realizado a pesar de que se estaba considerando legislar el
derecho a la negociación colectiva y luego de que el gobernador anunciara la propuesta
de conceder un aumento de sueldo a los maestros de $75.00 al mes.741 Al igual que
huelgas anteriores en otras agencias, la recién fundada Federación intentaba desplazar a
la Asociación de Maestros en la vanguardia del grupo.742 Esta última no buscaba la
negociación colectiva, luego de los eventos de 1956 narrados en el capítulo 2. De
acuerdo al estudio realizado para la Comisión Helfeld, muchos maestros pasaron de la
Asociación a la Federación porque la primera aparentaba ser “una rama del
Departamento.”743
La prensa comercial se pronunció contra la huelga. El comentario más adverso
provino del director de El Mundo, Alex W. Maldonado, quien indicó que se estaba
sentando el patrón de “lo que ocurrirá si legalizan las uniones:”
El liderato será independentista, y tendrá el apoyo del PNP. Las uniones exigirán
más. El gobierno reconocerá que es justo lo que piden pero no podrá dárselo, y
tendremos a un gobierno negociando con el PIP o PNP para gobernar. Hasta
740 María V. Adorno Dávila, “Las huelgas en el servicio público” Trabajo de investigación para el
seminario sustitutivo de tesis hacia el grado de Maestría en Administración Pública, Universidad de
Puerto Rico, Mayo de 1977), 18. 741 Diana T. Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico” (Tesis de
Maestría, Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto
Rico, 1976), 31-32. 742 Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006; Silén, Apuntes: para la historia del movimiento obrero
puertorriqueño,188. 743 Sheila Borges, “El Departamento de Instrucción,” 95.
211
ahora, con todo y paros se ha podido gobernar, pero luego de las uniones . . .
¿Podrá?744
Siguiendo los argumentos de las asociaciones patronales, los legisladores (en
particular el Representante Roberto Rexach Benítez, del PPD) perdieron confianza en
que los sindicatos utilizaran las herramientas de la sindicación para canalizar las
negociaciones para fines y mediante procesos limitados. La entonces ex Secretaria de
Instrucción, Celeste Benítez, planteó como solución la celebración de un referéndum.
Luego se propusieron iniciativas legislativas para habilitar este referéndum.745 Los
líderes sindicales argumentaban que dado que el PPD había incluido la sindicación de
los trabajadores estatales en su programa electoral, la medida se había aprobado en las
elecciones.746
El razonamiento de Rexach Benítez y Benítez seguía el discurso de la soberanía,
según el cual la sindicación representaba un conflicto intolerable de lealtades, entre el
pueblo y el grupo laboral. Al igual que en 1956, los maestros estuvieron al centro de
este debate. Como entonces, los maestros exigían más de lo que el gobierno ya estaba
considerando brindarles, y el gobierno renegó de sus promesas por sentirse traicionado.
La diferencia estribaba en que, en esta ocasión, el gobierno estaba considerando aceptar
que la negociación colectiva y la huelga eran compatibles con el empleo gubernamental.
En un encuentro posterior entre el gobernador y el presidente de la Federación de
Maestros, el primero le indicó que la huelga estaba destinada al fracaso desde el
principio y había perjudicado al sindicalismo, a lo cual el segundo asintió o respondía
“así es.”747
744 Alex W. Maldonado, “Victoria vital para RHC,” El Mundo, 5 de marzo de 1974, 7-A, citado por Díaz
Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 23. 745 Proyecto del Senado número 1613 de 7 de noviembre de 1975, presentado por el senador Hernández
Agosto; Resolución Conjunta de la Cámara número 32 de 14 de marzo de 1974, presentada por el
Representante Torres Santiago. 746 Comunicado de Prensa, 12 de marzo de 1974. 747 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 36.
212
El Secretario de Instrucción Pública argumentó luego que la huelga había
demostrado que el Departamento no podría funcionar con un sindicato.748 Estos
comentarios responden al discurso de que contrario a las empresas, las agencias de
gobierno no podían cesar de funcionar un solo día. Galvin contradijo este argumento,
citando estudios que demostraban que las agencias tenían formas de protegerse contra la
pérdida de servicios y que el reclamo de emergencia nacional había sido exagerado.749
Helfeld, por su parte, argumentó ante los legisladores que este tipo de huelgas era la
razón principal para apoyar el proyecto de ley, pero los argumentos patronales de no
legitimar la actividad colectiva prevalecieron, aún ante el gobernador.750
Helfeld presentó el informe al Gobernador el 18 de febrero de 1975 en una
ceremonia en La Fortaleza.751 Los líderes legislativos objetaron,752 pero el Gobernador
Hernández Colón sometió el proyecto a la Cámara de Representantes el 18 de abril de
1975 con la firma de toda la delegación popular y referido a cuatro comisiones
camerales. Éstas no remitieron el proyecto a votación.753
En contraste con el proyecto presentado en enero de 1973, que buscaba canalizar
las energías de los trabajadores y así evitar las huelgas, este proyecto de negociación
colectiva se justificó como una forma de resolver la desmoralización causada por el
trato diferencial entre trabajadores y controlar la negociación colectiva “informal”.754
En segundo lugar, este proyecto especificaba las áreas del principio de mérito no sujetas
a negociación colectiva755 sino a vistas públicas ante la Junta de Personal,756 mientras el
anterior sólo prohibía la negociación de temas que fueran incompatibles con este
748 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 37. 749 Galvin, “La resolución de conflictos en el sector público,” 117-119. 750 Torres Torres, Entrevista, 10 de noviembre de 2003. 751 “Helfeld informa hoy.” Claridad, 18 de febrero de 1975, 9. 752 “Legislatura no lo discute aún,” Claridad, 19 de febrero de 1975, 7. 753 Proyecto de la Cámara número 1681, portada de expediente legislativo detallando su historial. 754 Proyecto de la Cámara número 1681, Exposición de Motivos. 755 Proyecto de la Cámara número 1681, Sección 5.24(a). 756 Proyecto de la Cámara número 1681, Sección 5.25(a). Cabe señalar que dicha los sindicatos podrían
intervenir para poner en vigor las normas preparadas con los insumos de las vistas.
213
principio, lo cual sólo requería que el gobierno tuviera independencia de criterio al
contratar trabajadores.757 Al limitar los temas de negociación a los que no perjudicaran
el principio de mérito, el proyecto Helfeld perdía atractivo para los Agentes de Rentas
Internas, que buscaban influir en la política pública que habían administrado desde
1900. Esto, mediante las propuestas constantes de alternativas para combatir la evasión
contributiva y la utilización de equipo para hacerlo.
En tercer lugar, el proyecto de 1973 permitía que los grupos que requerían
adiestramiento establecieran democráticamente sus propias unidades apropiadas, lo que
el proyecto Helfeld no contemplaba. Contrario al proyecto Helfeld, las unidades que
reunían trabajadores que requirieran cierto adiestramiento serían voluntarias bajo el
proyecto de 1973. Sus integrantes podrían establecer unidades apropiadas separadas, lo
cual podría incluir a los Agentes de Rentas Internas que debían asistir a una
academia.758 Al restringir la capacidad de los Agentes de Rentas Internas de formar su
propia unidad apropiada y destinarlos a negociar junto a trabajadores que tenían otras
identidades y discursos, le restaba su apoyo al proyecto. La historia sugería que esto
podría ocurrir, ya que habían disuelto la Asociación en 1960 en beneficio de la
AFSCME, pero habían vuelto a formar una Hermandad propia siete años después.
En ocasión de la huelga de maestros, el Secretario de Instrucción pública declaró
que no podría negociar aumentos de salarios en medio de una recesión.759 Ésta fue la
razón principal que dio el Gobierno para descartar el proyecto Helfeld. El Gobernador
indicó a Helfeld que esperaba que establecer la negociación colectiva como modelo de
relaciones laborales resultara en una sindicación generalizada y en un aumento en el
presupuesto salarial del gobierno.760 Luego de que la Comisión Helfeld fuera
757 Proyecto de la Cámara número 2, , 8 de enero de 1973, Sec. 8.4(a). 758 Proyecto de la Cámara número 2, 8 de enero de 1973, sec. 5.2. 759 Díaz Torres, “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto Rico,” 37. 760 Helfeld, entrevista, 21 de agosto de 2010.
214
nombrada, los países árabes decretaron un embargo como represalia por el apoyo
Estadounidense a Israel en la guerra de 1973. El precio del petróleo se cuadruplicó, los
costos de operaciones gubernamentales aumentaron y se cerró a Puerto Rico el mercado
de bonos municipales de los Estados Unidos.761 El llamado “Informe Tobin” por su
autor762 recomendó la congelación de salarios gubernamentales por tres años para
enfrentar esta estrechez económica y pesó mucho sobre las decisiones de Hernández
Colón. Todos los estudios que se hacían mediante comisiones para cumplir promesas
de campaña se engavetaron.763 Aparentemente, el Gobierno no consideró establecer un
sistema de negociaciones como el del gobierno federal estadounidense, que no incluía
los salarios como tema de negociación, ni aún lo hace. Esta omisión sugiere que el
gobierno no consultó alternativas sino que se limitó a descartar las que se le habían
planteado.
Román Espada trazó paralelos entre las leyes núm. 130 de 1945 y 45 de 1998.
El proyecto Helfeld adelantaba seis de los siete puntos señalados por Román Espada:
1. El énfasis del estado en la producción y su desarrollo ininterrumpido.
2. El interés del estado en reglamentar las relaciones laborales con los
empleados de gobierno.
3. El reconocimiento por el Gobierno de una práctica extra legal (no
reglamentaria) de negociación colectiva.
4. El intento de evitar los conflictos en las relaciones laborales en el gobierno.
5. La oposición de importantes líderes obreros a ambas piezas legislativas.
761 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010. 762 Ganador del premio Nobel en economía y actual asesor del G20 (grupo de los 20 países más ricos
incluyendo la Unión Europea) sobre la crisis económica mundial. 763 Casellas, entrevista, 25 de agosto de 2010.
215
6. Ninguno de los proyectos de ley surgieron como una iniciativa del
movimiento obrero o fueron fruto de la discusión en su seno, sino que en
ambas ocasiones fueron iniciativas del Estado.764
El papel del proyecto Helfeld era “contrario a los hechos,” del modo que
argumentaba Luhmann, porque tenía la intención de cambiar la situación prevaleciente
por una que cumpliera las expectativas institucionales. Éstas dictaban que los
trabajadores debían negociar colectivamente de forma controlada y con costos de
transacción mínimos. Para asegurar esta intención, establecía un Tribunal que
corrigiera y castigara a los actores del sistema de relaciones laborales que contravinieran
sus disposiciones. Para tener éxito, necesitaba que los participantes en los sistemas que
influían el sistema de relaciones laborales (sistema legal, económico, ideológico) en el
gobierno participaran del proceso.
Al proponer legislación que reglamentara la negociación colectiva y sustituyera
el sistema de negociaciones “informales,” la Comisión Helfeld invitó a la legislatura al
ya discutido proceso de juridificación del sistema de relaciones de empleo. El proyecto
Helfeld emulaba las propuestas de Robin Smith, quien argumenta que la empresa
contemporánea que busca ejercer control amoldándose a los intereses de los sindicatos
aumenta las oportunidades de control disponibles a ambas partes, mediante la
complejidad de las normas formales y del uso y costumbre.765 Merriam lo expresó al
decir que “el poder no es más fuerte cuando usa la violencia, sino más débil. Es más
fuerte cuando usa los instrumentos de la sustitución y las contra-atracciones, de alentar
o participar en lugar de la aniquilación.”766 Para entender el sistema de relaciones
laborales, hay que mirar no sólo las reglas particulares y acuerdos en vigor sino también
764 Carlos Román Espada, “Evolución histórica de la sindicación de los empleados públicos en Puerto
Rico,” 78. 765 Robin Smith, “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems,” 1-26. 766 Smith, “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems,” 26, citando a C.E. Merriam,
Political Power: Its Composition and Influence, 1934, 180.
216
los métodos que llevan a las partes a adherirse a las reglas y mediante los cuales las
reglas cambian gradualmente.
El Gobernador presentó un proyecto de Ley de Personal al mismo tiempo que
presentó el proyecto Helfeld. En mayo de 1975, los líderes de las Comisiones de
Gobierno de ambas cámaras anunciaron que el mismo no se presentaría para
votación;767 pero luego de la pérdida de apoyo legislativo al proyecto Helfeld, se
invirtió el orden legislativo y se presentó el proyecto de Ley de Personal ante la
legislatura.768 Varios sindicatos de corporaciones públicas, la Universidad de Puerto
Rico, el Fondo del Seguro del Estado y el Sindicato de Bomberos sometieron una carta
al Senado en la que expresaron su oposición al proyecto, así como un grupo de
enmiendas. Entre otras enmiendas, los sindicatos propusieron crear un comité de quejas
con jurisdicción sobre ascensos, reclasificaciones de puestos, condiciones físicas de las
áreas de trabajo, distribución de tareas y la aplicación de la ley.769
En su lugar, el Senado incluyó un Comité de Participación de carácter consultivo
en cada agencia. Esta medida, tildada como pionera en la isla, reflejó el alcance que los
legisladores concedían a la intervención de los trabajadores en sus condiciones de
trabajo, similar al de la ya mencionada Ley de Retribución Uniforme. La misma
ayudaría a la agencia a desarrollar:
[P]rogramas dirigidos a mantener un clima de trabajo que contribuya a la
satisfacción y motivación de los empleados . . . [como la] atención de
sugerencias, orientación y consejería en relación con el trabajo,
actividades recreativas y culturales, premios y reconocimientos y
767 “Suspenden vistas ‘Ley Personal’,” Claridad, 21 de mayo de 1975, 4. 768 Proyecto de la Cámara número 2, sec. 5.2; ver además, expresiones del senador Nicolás Nogueras en
el debate del Proyecto del Senado número 1428, 3 de octubre de 1975, en que indica que el informe
Helfeld estaba engavetado. 769 Actas del Senado de Puerto Rico, 3 de octubre de 1975. Estas enmiendas fueron recogidas entre las
enmiendas propuestas por las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado al Proyecto del
Senado Número 1428; sin embargo, la sección analítica del informe de dichas comisiones hace referencia
al comité de participación y no al comité de quejas. Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos
Civiles del Senado sobre el Proyecto del Senado Número 1428, 12 y 44.
217
atención de planteamientos y quejas. . . no . . . relacionadas al con las
áreas esenciales al principio de mérito.770
La Ley de Personal que se adoptó en 1975 en lugar del proyecto Helfeld
incorporó las recomendaciones que presentó la Comisión para Revisar la Ley de
Personal en 1973.771 Esto respondía a que el PPD consideraba que el gobierno de Ferré
había politizado el servicio civil. Según indicó el presidente del Senado Hipólito
Marcano, del PPD, este gobierno había sido un “accidente político [que] trastocó la
línea ascendente histórica en el desarrollo del servicio público,”772 que la propuesta
buscaba rectificar.
La exposición de motivos de la Ley de Personal de 1975 indicó que se proponía
establecer la norma a seguir en caso de que el principio de mérito fuera elevado a la
Constitución. A diferencia de la Ley de Personal de 1947, esta ley dio al principio de
mérito prioridad sobre otras consideraciones de personal y lo extendió a todos los
trabajadores gubernamentales. Además, buscaba proteger a los trabajadores contra las
arbitrariedades de los gobernantes y permitir la negociación colectiva que en su día se
aprobara. Por otro lado, también protegía el “principio de mérito” contra las propuestas
de los trabajadores en cuanto a las áreas definidas como “esenciales.”
Esta Ley disponía por primera vez que cada agencia administraría las relaciones
con sus propios trabajadores, para que el sistema pudiera atender el tamaño creciente de
la plantilla gubernamental.773 Así buscaba remediar la lentitud que había caracterizado
770 Informe conjunto de las Comisiones de Gobierno, Trabajo, Jurídico Penal y de Hacienda de la
Cámara de Representantes de Puerto Rico sobre el Proyecto del Senado número 1428, 10 de octubre de
1975, 33-34. 771 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975; Informe de la Oficina de Personal del ELA de
Puerto Rico sobre la propuesta de una nueva ley de personal, sin fecha. 772 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. 773 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. Expresiones del senador Raúl Latoni en el
debate del Proyecto del Senado número 1428.
218
a la Oficina de Personal,774 subrayando además la premisa inarticulada de que el
crecimiento del gobierno era irreversible y que el sistema de mérito lo cubriría en su
totalidad. El Gobierno no consideró delegar a la negociación colectiva, bajo el proyecto
Helfeld, los temas que la Ley de Personal delegaba a las agencias. Al retener la
potestad unilateral sobre los temas que la Ley de Personal asignó a la Oficina Central de
Administración de Personal, el modelo de la Ley de Personal se hubiera coordinado con
la negociación colectiva.
La ley excluyó a las corporaciones públicas y los trabajadores que estuvieran
cubiertos por leyes “especiales” que autorizaran la negociación colectiva. A pesar de
que el proyecto Helfeld se hallaba bajo consideración de la legislatura, el uso del
vocablo “especiales” ilustra la intención de que los casos así excluidos fueran
excepcionales, como el de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados y el Fondo del
Seguro del Estado.775 Otras agencias fueron denominadas como “Administradores
Individuales” sujetos al principio de mérito, lo que implicaba que la negociación
colectiva, si no era reconocida por una ley especial, no podría incluir asuntos como los
ascensos y traslados de los trabajadores. Éstos eran temas que habían negociado en el
pasado, según discutido en los Capítulos 2 y 3. Originalmente, el proyecto de ley
nombraba a las corporaciones públicas como Administradores Individuales y no excluía
774 Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el
Proyecto del Senado número 1428,30 de septiembre de 1975, 24. 775 El Artículo 12 del Código civil de Puerto Rico establece la norma de interpretación legal, al disponer
que “[e]n las materias que se rijan por leyes especiales, la deficiencia de éstas se suplirá por las
disposiciones de este código.” 31 LPRA sec. 12. El más influyente de los escritores sobre derecho civil
español indica que “una norma general respecto de otra especial, puede ser especial respecto de otra más
general.” José Puig Brutau, Compendio de Derecho Civil, Vol. I, 7, citando a G. García Valdecasas. De
este modo, la ley que regula el empleo gubernamental es especial en comparación al código civil que rige
las relaciones entre las personas, pero será general frente a otra ley que reglamentaba las relaciones de
empleo en una agencia gubernamental y regirá sobre los elementos no reglamentados por dicha ley
“especial.” Esta disposición de la ley de personal es especial preestablece la relación de dichas dos leyes.
Cabe señalar, además, que los senadores Torres Braschi, Tello, Arroyo y Rivera Ramos propusieron que
el texto se refiriera a todas aquellas agencias que hubieran firmado o en su momento firmaran cartas
contractuales. Enmiendas al P. del S. 1428, sin fecha.
219
a ningún empleado del sistema de mérito,776 pero luego se enmendó para excluir a las
agencias con leyes especiales de negociación colectiva, ante la oposición de los
sindicatos.
Al cerrar el debate sobre el proyecto de Ley de Personal en el Senado,
Marcano— quien había sido líder de los sindicatos estadounidenses en Puerto Rico en la
década de 1960— argumentó que los sindicatos y partidos políticos ajenos al PPD
habían tenido la oportunidad de participar en las vistas públicas y que el PPD había
recibido el apoyo en las urnas para su programa de gobierno, que incluía elevar el
principio de mérito a la Constitución y la aprobación de una nueva Ley de Personal.
Así el sistema de personal se cubría con el manto del soberano contra la influencia de
personas ajenas al servicio público, tales como los políticos de carrera. Marcano
expresó este discurso de manera elocuente:
El pueblo de Puerto Rico no le ha entregado su dirección y control a ningún
grupo. Los intereses de nuestro pueblo están por encima de los intereses de
grupos. Es suprema la soberanía y voluntad de nuestro pueblo que no puede ser
aherrojada por nada ni por nadie. En nombre, pues, de ese pueblo, es que hemos
hablado aquí esta tarde.777
Los sindicatos rechazan la propuesta
Las propuestas legislativas para extender la negociación colectiva a los
trabajadores gubernamentales que se presentaron durante este periodo tuvieron muy
poco o ningún apoyo de los sindicatos de estos trabajadores.778 Las organizaciones
sindicales objetaban la propuesta de unidades apropiadas horizontales porque no tenían
776 Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el
Proyecto del Senado número 1428,30 de septiembre de 1975, 32. 777 Diario de Sesiones del Senado, 3 de octubre de 1975. Intervención del senador Hipólito Marcano en el
debate del Proyecto del Senado número 1428. 778 Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico,” 287.
220
suficiente dinero para organizar trabajadores distribuidos en diversas agencias.779
Dieciséis líderes sindicales entrevistados para una tesis posterior expresaron que la
sindicación horizontal impedía que las acciones concertadas incluyeran a todos los
empleados de una agencia, por lo que serían menos efectivas.780 Las acciones
concertadas incluyen la organización de peticiones, asambleas y cursos sindicales, no
sólo actividades de protesta. Los líderes sindicales entrevistados para una tesis de 1974
consideraron que la propuesta buscaba reducir su capacidad organizativa. Los
trabajadores entrevistados para la misma tesis favorecieron la negociación vertical.781
El Secretario del Trabajo presentó una posible explicación: los líderes sindicales
preferían representar unidades apropiadas que agruparan a los trabajadores que ya
estaban en sus sindicatos. Ésto aseguraba “una mayoría de miembros leales y
entusiastas que pueden concederle el triunfo en cualquier posible elección.”782 Además,
las unidades apropiadas horizontales tenían el potencial de restar participación a los
“grupos menores compuestos por determinada clase ocupacional . . . en la
779 Huegel, entrevista, 2 de abril de 2006; Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. Huegel
entendía que los líderes sindicales tampoco tenían la fuerza moral para hacerlo y que no querían organizar
más allá de sus talleres. 780 Suárez Torres, “La organización Horizontal propuesta en el anteproyecto para autorizar la
sindicalización de los empleados públicos,” 30. Los entrevistados fueron Clifford Depin de la
International Ladies Garment Union, Luis Lausell de la UTIER, José J. Hernández, de la Unión
Independiente de Empleados Telefónicos, Arturo Figueroa del Congreso de Uniones Industriales, Jaime
Cruz varez de la Unón de Empleados del Banco de la Vivienda, Orlando Oliveras de la Hermandad
Independiente de Empleados Profesionales de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Dwight
Rodríguez de la Unión Profesional de la Autoridad de Fuentes Fluviales, Félix Rodríguez y Serapio
Laureano de la Federación de Maestros de Puerto Rico, Peter Huegel de la Amalgamated Meat Cutters
Union, Rubén Calderón de l Central Labor Council, Osvaldino Rojas Lugo, Héctor René Lugo de la
Unión Independiente de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados,, Guillermo Ortiz de la Internationl
Longshoremen’s Association, Marilú Sánchez de la Seafarers International Union de Puerto Rico y Ga
Villahermosa de la HEORA. 781 Suárez Torres, “La organización Horizontal propuesta en el anteproyecto para autorizar la
sindicalización de los empleados públicos,” 26. El universo era de diez trabajadores de cada una de cinco
agencias, incluyendo el Departamento de Hacienda; la muestra incluía contables, auditores y
recaudadores, pero no Agentes de Rentas Internas. 782 Luis F. Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los
empleados del gobierno,” Revista de Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2
(abril de 1973): 64-65.
221
determinación de las condiciones particulares de empleo que les afectan.”783 Mientras
tanto, la experiencia en el gobierno federal de los Estados Unidos era que las agencias
preferían unidades amplias y éste era el punto de conflicto más frecuente.784 La
mayoría de los estados no definieron las unidades apropiadas, encomendándole esta
tarea a las agencias administradoras de las leyes habilitadoras.785 Así fue en el caso del
Fondo del Seguro del Estado.786
Entre los integrantes de la Comisión, el asesor sindical Vicente Ortiz Colón se
opuso al arbitraje compulsorio y la prohibición a negociar el principio de mérito, así
como a que el mismo cubriera a las corporaciones públicas,787 por lo que eventualmente
renunció a la Comisión.788 Los líderes sindicales se hallaban en un momento de
triunfalismo, simbolizado por su pomposa decisión de llamar a las huelgas de la UTIER
y los bomberos como “jornadas de julio,” en alusión al derrocamiento de los Borbones
en Francia en 1830. En consecuencia, no aceptaron limitaciones al ejercicio del derecho
a la huelga, mientras las organizaciones patronales como la Asociación de Industriales y
la Cámara de Comercio se oponían.
Esto confirma la hipótesis de que los sindicatos preferían negociar como lo
habían hecho hasta entonces y no procurar una ley que reglamentara su derecho a
hacerlo. De hecho, los sindicatos no propusieron otro modelo de negociación colectiva
para legislación, lo cual hicieron en 1978 y 1979.789 En otras palabras, la legislación no
783 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 76. 784 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 66-67. 785 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 67. 786 Silva Recio, “La determinación de la unidad apropiada para negociación colectiva entre los empleados
del gobierno,” 86. 787 “Una voz en disidencia,” El Vocero, 19 de febrero de 1975. 788 “Renuncia a la Comisión Helfeld,” Claridad, 29 de mayo de 1975, 4. 789 Ver Proyecto del Senado Núm. 455 sometido por la Confederación Única de Trabajadores del Estado
el 18 de enero de 1978 y Proyecto del Senado Núm. 1067 sometido por Luis Lausell Hernández el 20 de
abril de 1979, citados en Rivas Morales, Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en
222
era un símbolo imprescindible dentro de su discurso laboral. Los sindicatos buscaban
una agenda de negociación y derecho a la huelga irrestrictos, por lo cual no apoyaban la
distinción entre lo negociable y lo no negociable incluida en el proyecto Helfeld.790
Además, se proponían participar en la determinación de política pública, lo que la
Comisión Helfeld mencionó pero no analizó no realizó recomendaciones al respecto.
El grupo de sindicatos que ya tenía el derecho a la negociación colectiva se
opuso al proyecto Helfeld, porque no garantizaba su derecho a continuar bajo la Ley
Núm. 130. La oposición al proyecto de Ley de Personal, según Torres Torres, se debía
a que los sindicatos de las corporaciones públicas temían perder la capacidad legal de
negociar temas ya cubiertos por los convenios colectivos vigentes. Además, pensaban
que la ley restaría derechos a los demás trabajadores. También se opusieron porque las
recomendaciones del informe Helfeld habían sido condicionadas a la austeridad fiscal
recomendada por el Informe Tobin. A la misma vez, el gobierno denegó aumentos de
sueldos a los trabajadores gubernamentales en 1975791
Los sindicatos de las corporaciones públicas organizaron una gran marcha en
oposición a la Ley de Personal en San Juan el 8 de octubre.792 En la misma participaron
treinta y ocho sindicatos del Gobierno, y lograron que la ley excluyeran del sistema de
mérito a las corporaciones públicas, aunque sus reglamentos de personal debían
incorporar el principio de mérito.793 Este fue el último movimiento en que participó el
MOU, luego de que denunció el proyecto de Ley de Personal como “una forma de
represión gubernamental contra el movimiento obrero.”794 La mayor contribución del
MOU al movimiento opositor fue la celebración de una Conferencia Sindical contra la
Puerto Rico durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la sindicalización de los
empleados públicos, 520. 790 Torres Torres, Entrevista, 10 de noviembre de 2003; Roca Rosselli, entrevista, 25 de febrero de 2010. 791 Ley Número 127 de 30 de junio de 1975. 792 “Toda la isla al borde de un paro general,” El Nuevo Día, 7 de octubre de 1975, 2. 793 La enmienda para excluirlos se realizó antes de la marcha, pero la misma no se canceló. 794 “Huelga en el gobierno,” El Nuevo Día, 2 de septiembre de 1975, 4.
223
Represión, que estaba ligada a la denuncia de los arrestos de varios líderes sindicales,
entre ellos su Secretario Ejecutivo, Federico Cintrón Fiallo.795 Sin embargo, el
gobernador nombró a Pedro Grant en septiembre a su Comité Asesor Laboral.796
Siguiendo un patrón de la década anterior, la Hermandad de Agentes de Rentas Internas
no participaba en las organizaciones que convocaron a la marcha. Como para otros
trabajadores gubernamentales, su identidad como grupo no los llevaba a formar una
identidad más amplia o una “conciencia” de clase trabajadora.
Conclusión
Este capítulo estudió las leyes y propuestas resumidos en el siguiente cuadro:
Proyecto o
Ley
Derecho a
huelga?
Incluyó la
rama
ejecutiva?
Incluyó las
corporaciones
públicas?
Temas de
negociación
Estructura
sindical o de
administración
de personal
Ley de
Servicio CIvil
de 1907
No Sí n/a Ninguno Centralizada
Ley de
Comisión de
Servicio Civil
de 1931
No Sí n/a Ninguno Centralizada
Ley de
Relaciones
del Trabajo
de 1945
Sí No Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Por empresa
Ley de
Personal de
1947
No Sí Sí Ninguno Centralizada
Proyecto de
1973
Sí Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Por elección de
los trabajadores
Proyecto
Helfeld
Sí Sí Sí Horas, salarios,
condiciones de
trabajo
Horizontal
Ley de
Personal de
1975
No Sí Sí Ninguno Por agencia
795 “Huelga en el gobierno,” El Nuevo Día, 2 de septiembre de 1975, 4. 796 “Grant al Consejo Laboral,” Claridad, 3 de septiembre de 1975, 5; véase también, “Asesores laborales
para RHC,” El Nuevo Día, 7 de octubre de 1975, 2.
224
Estas leyes permiten visualizar los contornos del Derecho puertorriqueño en
torno a las relaciones laborales gubernamentales como la expresión de los discursos
estatales de control de trabajo. Los intentos por separar a los trabajadores
gubernamentales de los partidos políticos han ido acompañados de una filosofía de
lealtad a la patria y al ideal de industrialización que adquirieron tonos mesiánicos.
Éstos exigían sacrificios que sentaron las bases para las actividades de resistencia que se
esbozaron en Capítulo 3. A cambio, el gobierno ofrecía garantías y privilegios. Por
ejemplo, la invitación a que la AFSCME construyera viviendas resalta la importancia de
la tenencia de la propiedad como símbolo de ascenso social.
El gobierno se propuso resolver los conflictos laborales gubernamentales de la
primera mitad de la década de 1970 mediante leyes de retribución uniforme, reformas al
sistema de mérito y estudios sobre la negociación colectiva. Estos últimos ofrecieron a
los Agentes de Rentas Internas, así como al resto de los trabajadores gubernamentales,
la posibilidad de regularizar su participación en la discusión de sus condiciones de
trabajo. Sin embargo, estas alternativas no motivaron la participación de éstos ni la
reactivación del consentimiento perdido con el cambio de gobierno y la crisis
económica. Las huelgas de los maestros, bomberos y otros hicieron pensar a los
legisladores que no podrían reglamentar la negociación colectiva de forma efectiva.
Los legisladores pensaron que era imposible negociar las condiciones de trabajo durante
una crisis económica sin aumentar los costos mayores.
Esta discusión revela una definición estrecha de la negociación colectiva por
parte del Estado, según la cual los sindicatos sólo buscaban aumentos en la nómina
gubernamental. Para evitarlo, el gobierno de Puerto Rico reiteró los argumentos
tradicionales de que la soberanía del Estado era indelegable a los grupos de presión. El
gobierno argumentaba que debía tener la potestad de diseñar unilateralmente el sistema
225
de relaciones de empleo. Estos argumentos comunicaban el mito de que los sindicatos
eran sinónimos a las huelgas y socavaban la lealtad que debían los trabajadores
gubernamentales al Estado. En fin, el gobierno fue consecuente con los discursos
formados durante las décadas anteriores, a pesar de las tendencias cambiantes alrededor
del mundo. La Comisión Helfeld intentó cambiar sin éxito esta mentalidad, pero sus
esfuerzos no contaron con el apoyo de los trabajadores y los legisladores temieron
desatar el poder colectivo de éstos. Esto les hizo optar por una reglamentación
unilateral detallada, en lugar de crear un espacio de negociación reglamentada.
Los argumentos que el gobierno esgrimió en 1975 se repitieron durante la crisis
actual, en la que el gobierno de Puerto Rico congeló los convenios colectivos en 2009 y
algunos gobiernos estadounidenses como Wisconsin han propuesto cancelar los
derechos de negociación colectiva de sus trabajadores en 2011. El factor común entre
los argumentos gubernamentales en 1975 y 2009 fue el principio de que el proceso de
trabajo gubernamental no debe ser objeto de negociación, porque los sindicatos podían
determinar los factores que influyen sobre los costos de nómina, como los salarios y el
número de trabajadores. Al expresarse así, los gobernantes adoptaron una definición
estrecha de de la negociación colectiva como una oportunidad que se brinda
indebidamente a los trabajadores de influir sobre la formulación del presupuesto
gubernamental, sin tomar en cuenta las necesidades de la población. Las medidas
tomadas en Wisconsin han sido criticadas por su alto contenido ideológico y falta de
impacto real sobre el presupuesto gubernamental.797 Al igual que los puertorriqueños
en 1973, durante la crisis actual los ciudadanos estadounidenses apoyan el derecho a la
negociación colectiva.798
797 Michael R. Bloomberg, “Limit Pay, Not Unions,” New York Times, 28 de febrero de 2011,
http://www.nytimes.com/2011/02/28/opinion/28mayor.html?nl=todaysheadlines&emc=tha212 798 “Majority in Poll Back Employees in Public Sector Unions,” New York Times, 1 de marzo de 2011,
http://www.nytimes.com/2011/03/01/us/01poll.html?_r=1&nl=todaysheadlines&emc=tha2
226
La evidencia recopilada en esta tesis sugiere que los Agentes de Rentas Internas
buscaban el derecho a portar armas, el uso de equipos para hacer su trabajo,
posibilidades de ascenso y la paridad con los policías en cuanto a salarios y condiciones
de trabajo. En la medida que estas peticiones mejoraban la posibilidad de competir por
reclutas con la Policía y de mejorar los recaudos, no constituían intentos de restar al
presupuesto gubernamental sino de aumentarlo. Además, la evidencia sugiere que los
trabajadores gubernamentales en general buscaban usar la negociación colectiva para
aumentar su participación en la administración de la política pública. El proyecto de
ley presentado en enero de 1973 proponía un modelo de negociación integrador, según
discutido en el Capítulo 1. El mismo hubiera podido canalizar este interés en favor de
la administración pública. Sin embargo, el discurso de la soberanía indelegable fue más
poderoso.
¿Qué pasó después?
Una señal del impacto del debate en torno a la sindicación de los trabajadores
gubernamentales es que los sindicatos del sector público aumentaron su inserción en el
movimiento sindical luego de que se aprobó la Ley de Personal. Varios de éstos
participaron en el Instituto Laboral de Educación Sindical (ILES), inaugurado en
febrero de 1977 bajo los auspicios del MOU;799 en la Central Unitaria de Trabajadores
del Estado (CUTE) en 1978; y en la Central Puertorriqueña de Trabajadores (CPT) en
799 Además de la UTIER, la Hermandad Independiente de Empleados Profesionales de la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados (HIEPAAA) y la Asociación de Empleados de la Autoridad de Carreteras,
que integraban el MOU, participaron en el ILES los Trabajadores Unidos de la Autoridad Metropolitana
de Autobuses (TUAMA), la Unión Independiente de la ACAA (UIACAA), la Hermandad de Empleados
del Negociado de Seguridad de Empleo (HENSE), la Federación de Empleados de Determinación de
Incapacidad del Seguro Social (FEDISS), la Unión Bonafide de Empleados Municipales (UBEM) y una
Hermandad de Empleados identificada como HEPO. Las últimas cuatro organizaciones reunían
empleados que no tenían derecho a negociar convenios colectivos. Carlos R. Carrión Crespo, “Los
primeros años del ILES,” Claridad, 21-27 de febrero de 1997, 35.
227
1979.800 En 1996, Héctor Figueroa estimó que el movimiento sindical de los
trabajadores gubernamentales había florecido en la segunda mitad de la década de
1970,801 después de aprobada la Ley de Personal. Figueroa y otros autores, incluyendo
Silén y Liliana Cotto Morales, agregaron que los militantes del PSP jugaron un papel
importante. Esto se tradujo en un apoyo significativo a sus candidatos para la
legislatura en 1980, mas no así a la postulación en 1976 del presidente de la UTIER
como candidato a gobernador por el PSP; muchos incluso consideraron esto último
como un error, pues se consideraba un abandono de su deber primario de negociar
convenios colectivos. Distinto a la candidatura de Salvador Allende en Chile en 1970,
los trabajadores boricuas no estaban listos para justificar el triunfalismo del PSP en las
urnas.
Las Hermandades del Departamento de Hacienda se juntaron en 1977 para
celebrar piquetes por una semana que ocasionaron el despido de varios Agentes de
Rentas Internas. Éstos fueron restituidos por mediación de Rojas Lugo.802 En 1980, la
Hermandad de Agentes de Rentas Internas se disolvió para dar espacio a la Hermandad
de Empleados de Hacienda. En 1982, esta última fundó el Concilio General de
Trabajadores (CGT) junto a otros sindicatos de trabajadores gubernamentales. En 1986,
el CGT y la CPT fundaron el Comité de Organizaciones Sindicales (COS) junto con la
Federación del Trabajo de Puerto Rico (AFL-CIO) y otras organizaciones de
800 Central Puertorriqueña de Trabajadores, “El primer paso: La Constitución del Congreso
Puertorriqueño de Trabajadores.” Revista CPT, Edición especial (1990), 12. Ingresaron el Frente Unido
de Trabajadores (FUT), la Central Unitaria de Trabajadores del Estado (CUTE), la Unión Independiente
Auténtica de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (UIAAAA), la Unión Profesional de la
Autoridad de Fuentes Fluviales (UPAFFI), la HIEPAAA, la Hermandad de Empleados de la Junta de
Retiro para Maestros (HEJRM), la Unión de Trabajadores Petroquímicos, la Federación Puertorriqueña
de Trabajadores (FPT), la FMPR, la Unión de Trabajadores del Banco de la Vivienda (UTBV), el
Sindicato de Trabajadores de la UPR (ST-UPR), la Asociación de Maestros Universitarios (AMU), Unión
de Trabajadores de la Ready Mix (UTRM), la Confederación Laborista de Puerto Rico (CLPR), la
Federación Puertorriqueña de Sindicatos Democráticos (FEPUSID), la Hermandad de Empleados de
Oficina (HEO) y la Unión Independiente de Empleados Telefónicos (UIET). “Surgimiento del
Constitución del Congreso Puertorriqueño de Trabajadores,” Revista CPT, Edición especial (1990), 13. 801 Héctor Figueroa, “Puerto Rican workers: A profile,” NACLA Report on the Americas 30, núm. 3
(1996), 29-32. 802 Rivera Rosado; Hernández López, entrevista, 21 de abril de 2010.
228
trabajadores gubernamentales. De este modo, las actividades de resistencia del periodo
estudiado culminaron en una alianza sindical amplia que encabezó actividades de
envergadura como la resistencia a la privatización de la Compañía Telefónica en 1990.
229
CONCLUSIÓN FINAL
A través de la tesis, se han trazado los contornos de los mundos discursivos de
los Agentes de Rentas Internas y del Estado sobre las relaciones laborales. El sistema
de relaciones laborales en la rama ejecutiva, en el Departamento de Hacienda y con los
Agentes de Rentas Internas había llegado a una encrucijada en la década de 1970. El
proyecto Helfeld fue la primera vez que se planteó el tema de la negociación colectiva
desde que se redactó la Constitución en 1952 y que se planteaban cambios a la Ley de
Personal desde 1947. Desde esta época, se había operado transformaciones en las
relaciones de poder como la proletarización y la burocratización del trabajo
gubernamental. Sin embargo, la cantidad de huelgas en talleres de trabajo
gubernamentales comenzó a aumentar desde que Luis Muñoz Marín se retiró de la
gobernación en 1964, y comenzaron en la rama ejecutiva cuando el Partido Popular
perdió la gobernación. Estos cambios de poder tradujeron las transformaciones
estructurales de los talleres de trabajo gubernamentales en conflictos abiertos. Estos
conflictos, a su vez, condujeron a los intentos de legislar para canalizarlos o evitarlos.
Los Agentes de Rentas Internas y los demás trabajadores gubernamentales
buscaban negociar el significado de su trabajo en la administración el Estado, mientras
éste buscaba mantener el espacio decisorio definido en su discurso de soberanía.
Aunque los Agentes de Rentas Internas procuraban negociar mejores salarios y otras
condiciones de empleo, lo hacían en función de una comparación con los policías.
Mientras tanto, sus movilizaciones no enfocaban otras reivindicaciones como la
preparación académica o la salud ocupacional, como hacían otros grupos.
Los Agentes de Rentas Internas no requerían que el Estado estableciera un
mecanismo legal para reglamentar la negociación de sus condiciones de trabajo, y no
demostraron interés alguno por el Proyecto Helfeld. Este último no pudo resolver la
230
tensión existente porque no incorporó los discursos de los trabajadores y enfocó la
atención legislativa sobre las huelgas, lo cual activó el miedo a que el reconocimiento
legal las incentivara.
Difícilmente se encuentren trabajadores más cercanos a la administración del
Estado que aquéllos que se encargan de recaudar contribuciones sobre la fabricación y
venta bebidas alcohólicas y otros productos que han sido objeto de legislación especial
en Estados Unidos y Puerto Rico, trabajo realizado mediante el uso de armas. Estos
trabajadores recibieron la encomienda de poner en vigor las leyes contributivas y
arancelarias impuestas por el gobierno estadounidense en Puerto Rico, misión que
representaba la vida económica del gobierno desde sus inicios. Estos trabajadores se
rodearon de símbolos de autoridad gubernamental, a la vez como recaudadores de
contribuciones y como agentes de seguridad pública, desde principios del régimen
colonial estadounidense. En consecuencia, el grupo desarrolló un discurso de
autoayuda y solidaridad, tanto entre sus integrantes como hacia otros trabajadores
gubernamentales cercanos, dentro y fuera del Departamento de Hacienda. El grupo
actuó colectivamente en defensa de sus propios intereses a partir de 1956, 1967 y 1984.
En ocasiones, buscó unirse a otros grupos para entablar acciones colectivas. La
Asociación y la Hermandad se disolvieron en 1960 y en 1980 para integrar grupos que
cubrían a todo el Departamento de Hacienda, pero en ambas ocasiones volvieron a
agruparse en su propio sindicato. Ultimadamente, el grupo llevó a cabo actividades de
protesta colectiva destinadas a influir sobre su trabajo.
Al estudiar las actitudes del gobierno en sus relaciones con estos trabajadores de
recaudación de contribuciones, se atisbaron los contornos de la estrategia cambiante de
control del trabajo gubernamental. El estudio de las instituciones que influyeron en la
formación de estos discursos, y luego del choque entre éstos, permitió buscar las
231
características distintivas del trabajo gubernamental y el papel de la negociación
colectiva en el mismo.
Los Agentes de Rentas Internas formaron una identidad común como
funcionarios del orden público a cargo de las leyes de arbitrios en torno a muchos
productos, en especial las bebidas alcohólicas. Al asumir este rol, éstos adoptaron
discursos militares y de vigilantes de la soberanía del Estado sobre el territorio de
Puerto Rico y garantes de los recaudos. Este discurso los distinguía de otros
trabajadores gubernamentales y fomentaba una comparación continua con los policías.
El gobierno buscaba asegurar la cooperación de estos trabajadores considerados vitales
y se generó una dinámica de negociación en la que mediaron los Secretarios de
Hacienda, los administradores de relaciones laborales en el gobierno y los legisladores.
La forma en que estas relaciones se llevaron a cabo dio a los Agentes de Rentas Internas
una sensación de que se encontraban negociando colectivamente sin necesidad de una
ley que lo reglamentara.
El relato contenido en la tesis describe cómo las transformaciones del Estado, la
economía y la fuerza de trabajo gubernamental promovieron los cambios en las
relaciones coloniales, así como las instituciones que influían sobre las relaciones
laborales, a saber: (1) los partidos políticos que se sucedieron en el poder; (2) las
Oficinas de Personal creadas por las tres Leyes de Personal discutidas; (3) los tribunales
que interpretaron las mismas y criminalizaron la actividad sindical; (4) las instituciones
académicas que promovieron los diversos discursos; (5) el Fondo de Ahorros; y (6) las
Asociaciones, Hermandades y Federaciones de trabajadores gubernamentales. Éstos
interactuaron y se transformaron para adaptarse a las nuevas relaciones laborales que
surgieron a través de la americanización de la administración pública, el Nuevo Trato, la
política de industrialización, la proletarización y profesionalización del trabajo
232
gubernamental y la transición de un gobierno de un solo partido político al bipartidismo
institucionalizado.
El Estado mantenía un control total de las condiciones de trabajo por disposición
de ley, recurso discursivo que tenía el poder de coerción brindado por su
representatividad del “pueblo.” Una vez los trabajadores de la rama ejecutiva y los
Agentes de Rentas Internas comenzaron a utilizar sus recursos organizativos para
cabildear ante los jefes de agencia y la legislatura o para celebrar piquetes y huelgas,
lograron influir sobre estas leyes y reglamentos, porque los actores estatales objeto del
cabildeo valoraban mucho su imagen de patrono ideal. Cuando el Estado intentó crear
estructuras de negociación colectiva que restituyeran su control sobre las condiciones de
trabajo, los trabajadores no mostraron el mismo respeto hacia las limitaciones legales
que antes de 1960, por lo que el recurso legal había perdido efectividad. Los
legisladores se sintieron amenazados por esta ausencia de control y aprobaron la Ley de
Personal de 1975 para restituir este respeto y efectividad.
El control del proceso de trabajo a través de la reglamentación del horario de
trabajo, las funciones de los Agentes de Rentas Internas y las formas en que éstos
representaban la autoridad del Estado comunicaban el poder del Estado en el taller de
trabajo. Es por esto que el Estado puertorriqueño construyó el entramado legal y las
estructuras de relaciones laborales gubernamentales para reproducir su control sobre la
forma en que se prestaban los servicios gubernamentales. Los Agentes de Rentas
Internas y los demás trabajadores gubernamentales, por su parte, buscaban aumentar su
poder ante el Estado, para obtener mayores recursos y mejor remuneración y
condiciones de trabajo. Construyeron los sindicatos y mecanismos de negociación con
la Legislatura y el Departamento de Hacienda para aumentar este poder. Sin embargo,
los Agentes no vieron que el proyecto Helfeld fuera útil para aumentar este poder; en
233
efecto, la negociación horizontal fue vista como un mecanismo para alterar el balance
de poder a favor del Estado.
Desde 1907, los actores e instituciones de los trabajadores y el Estado actuaron
para contrarrestar las actuaciones del otro. El Estado colonial intentó repetidamente
preservar los intereses de control ante los partidos políticos locales y los movimientos
de los trabajadores, mediante medidas de juridificación cada vez más detalladas y la
autonomía de las corporaciones públicas. Los partidos políticos en el poder
respondieron evadiendo las normas mediante la exención de numerosos puestos de
trabajo de las leyes de personal y la contratación de trabajadores a corto plazo; los
trabajadores, mediante instancias de negociación individual y colectiva como el
cabildeo legislativo y en el seno de las agencias. El Estado luego reconoció la libertad
de asociación de los trabajadores, que ya ellos habían tomado sin permiso. De este
modo, los discursos de los actores encontraron su expresión institucional dentro de las
posibilidades de cada actor.
Según sugiere Habermas, la transformación de los actores e instituciones
descritos en esta tesis fue el producto de su interacción y el desarrollo de identidades en
el proceso de cambio. Por un lado, los Agentes de Rentas Internas crearon y disolvieron
sus organizaciones para hacer frente a las coyunturas históricas, como la portación de
armas (1951) o la conveniencia de aliarse a otros trabajadores del Departamento (1960).
Por otro lado, el Estado estableció agencias de personal e instituciones como la Escuela
de Administración Pública, que fomentaron ciertos valores y se adaptaron a la realidad
cambiante de los talleres de trabajo gubernamental, por lo que fue proactivo en
ocasiones y reactivo en otras— esto último en particular, al aprobar leyes de personal.
Un ejemplo de la complejidad de estas relaciones laborales fue la composición
demográfica del grupo trabajador del gobierno. La transformación industrial produjo la
234
migración del campo a la ciudad. Ésta se conjugó con la política de vivienda del
gobierno para formar comunidades de las que surgió una generación de trabajadores
gubernamentales con identidades emergentes. La política de alfabetización, el ideal del
progreso social y la proletarización del trabajo gubernamental contribuyeron a fomentar
la acción colectiva de los Agentes de Rentas Internas y de los trabajadores
gubernamentales. El papel de la planificación en este proceso fue limitado, así como lo
fue la capacidad de las estructuras de predeterminarlo.
Esta tesis contribuye a enmarcar las relaciones laborales gubernamentales en
Puerto Rico como un subsistema social, cuyos componentes contribuyen al proceso de
trabajo y cuyo resultado es mayor que la suma de estos componentes. Además
demuestra que el análisis discursivo es una herramienta útil para estudiar las relaciones
laborales en una situación conflictiva. Sin embargo, tal análisis requiere estudiar el
contexto y las instituciones en torno a los cuales se construye el discurso. La mayor
contribución de esta tesis es, pues, el análisis del rol que jugaron los discursos como
constructores de la interacción entre los actores, las instituciones y la legislación que
componían el sistema de relaciones laborales gubernamental en la década de 1970.
La tesis abre un espacio para investigar la interacción entre los trabajadores y las
normas que rigen sus condiciones de trabajo en otros contextos. Al examinar la
coyuntura en que se consideró la negociación colectiva para un sector de trabajadores,
se pudo observar un aspecto de la historia del derecho que los tribunales no consideran.
Esta experiencia se podría replicar para otros grupos subalternos, no sólo para los
trabajadores. Además, se podría replicar el estudio de las masculinidades que surgió en
el transcurso de la discusión para otros grupos de trabajadores.
235
Cronología
1898- Invasión de los Estados Unidos pone fin al control español de la recaudación de
impuestos.
1900- Ley Foraker ordena la creación del gobierno civil y la transferencia de aduanas
cobradas entre PR y EU al tesoro de PR cuando se cree.
1900- Reforma contributiva para eliminar los impuestos sobre el consumo e imponer
contribuciones sobre ciertos artículos de importación. El gobierno despide la mitad de
los empleados del Departamento del Tesoro.
1902- Código Político de 1902 autoriza al Tesorero de Puerto Rico a nombrar Agentes
de Rentas Internas para tasar e inspeccionar los bienes sujetos a contribuciones sobre la
propiedad, arbitrios y herencias. Además, criminaliza la falta a los deberes de los
Agentes.
1907- Primera Ley de Servicio Civil
1917- Departamento de Hacienda sustituye al Departamento del Tesoro
1919- Primera huelga de trabajadores gubernamentales no manuales: maestros
1921- Fundación del Fondo de Ahorros
1935- Código de Enjuiciamiento Criminal faculta a los Agentes de Rentas Internas a
entrar en edificios sin autorización judicial
1936- Lay de Servicio Civil
1938- Ley Insular de Relaciones del Trabajo
1940- Partido Popular Democrático asume control del Senado
1944- Se intensifica actividad sindical en el gobierno
1945- Ley de Relaciones del Trabajo incluye trabajadores de corporaciones públicas
1945- División de la Confederación General de Trabajadores
1945- Fundación de la Escuela Graduada de Administración Pública
1946- Segunda huelga de la Asociación de Maestros
1947- Nueva Ley de Personal, parte de reforma general del Estado
1948- Luis Muñoz Marín gana la gobernación
1949- Departamento de Hacienda recibe facultad para crear academia para mejorar el
desempeño de los Agentes de Rentas Internas
1951- Se funda la Asociación de Agentes de Rentas Internas del Departamento de
Hacienda de Puerto Rico
1952- Constitución de Puerto Rico reconoce derecho a la negociación colectiva a las
agencias que operan como negocios
1956- Fracasa amenaza de huelga de Asociación de Maestros
1956- Primera huelga de trabajadores de oficina del gobierno: Autoridad de Puertos
1956- Osvaldino Rojas Lugo asume la presidencia de la Asociación de Agentes de
Rentas Internas
1956- Ley de portación de armas a Agentes de Rentas Internas
1959- AFSCME entra en Puerto Rico
1960- Ley de descuentos de cuotas para trabajadores de la rama ejecutiva
1960- Asociación de Agentes de Rentas Internas se une a la AFSCME y se disuelve
236
1961- Ley reconoce derecho a negociación colectiva a trabajadores de la Autoridad de
Acueductos y de la Autoridad de Comunicaciones
1963- AFSCME pierde impulso con la quiebra de su proyecto de viviendas
Enero de 1965- Se retira Luis Muñoz Marín de la gobernación
1965- Se aprueba ley de emergencias en servicios esenciales
Febrero de 1967- Contadores del Negociado de Contribución sobre Ingresos del
Departamento de Hacienda decretan huelga de un día; primera huelga en la rama
ejecutiva desde 1956
1967- Se funda la Hermandad de Agentes de Rentas Internas
1969- PNP accede a la gobernación
1969- Ley reconoce negociación colectiva en el Fondo del Seguro del Estado
1969- Se funda Movimiento de Acción Sindical (MAS)
1969- Movimiento de teatro callejero cobra auge, con temas laborales y populares
Mayo de 1970- MAS conmemora Primero de Mayo, primera vez desde 1947
1971- Se funda el Movimiento Obrero Unido, luego de desbandarse el MAS
1971- Movimiento Pro Independencia se convierte en Partido Socialista Puertorriqueño
1971- Grupos musicales de protesta amenizan actividades sindicales
1971- Presidente Nixon ordena habilitar el empleo femenino en las agencias federales
de seguridad pública; se acerca reclutamiento de primera mujer Agente de Rentas
Internas
Julio de 1971- Paro de un día de la Hermandad de Agentes de Rentas Internas
Septiembre de 1972- Contadores del Departamento de Hacienda exigen con éxito
quedar fuera de la investigación de fraude
Mayo de 1972- Se crea Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (CIPA)
para procesar abusos de poder por los Agentes de Rentas Internas, policías y otros
funcionarios con autoridad para arrestar
Enero de 1973- PPD recupera la gobernación
Enero de 1973- Proyecto del Senado 2 se presenta para legislar la negociación colectiva
Julio de 1973- Gobernador ordena Guardia Nacional a romper las huelgas de bomberos
y trabajadores eléctricos
Agosto de 1973 - Gobernador nombra Comisión para estudiar relaciones del trabajo en
el servicio público
Noviembre de 1973- Amenaza de paro de Agentes de Rentas Internas
1974- Huelga de Federación de Maestros
1975- Se presenta en legislatura el anteproyecto de sindicación de trabajadores
gubernamentales
Octubre de 1975- Marcha en oposición a la propuesta Ley de Personal
Octubre de 1975- Se aprueba Ley de Personal
237
BIBLIOGRAFÍA
Abril Morales, Paco y Alfonso Romero Díaz. “Masculinidad y trabajo. Las empresas
con políticas de género y sus consecuencias sobre la masculinidad.” Sociología del
Trabajo, núm. 55, 2005: 3-26.
Acosta, Radamés. “¿Por qué la escalada represiva contra el MOU?” Claridad, 21 de
agosto de 1975, 15.
Adams, T.S. “The Financial Problems of Porto Rico.” The ANNALS of the American
Academy of Political and Social Science 17 (1901): 48-57.
Adorno Dávila, María V. “Las huelgas en el sector público.” tesis de maestría de la
Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad
de Puerto Rico, 1977.
_________. “Las huelgas en el servicio público.” Trabajo de investigación para el
seminario sustitutivo de tesis hacia el grado de Maestría en Administración Pública,
Universidad de Puerto Rico, 1977.
Alvesson, Mats y Dan Karreman. “Varieties of Discourse: On the Study of
Organizations through Discourse Analysis.” Human Relations, Núm. 53 (2000):
1125–1149.
Aponte Pérez, Francisco. “Informe sobre la armonización del principio de mérito y la
negociación colectiva.” estudio preparado por encomienda de la Comisión del
Gobernador para Estudiar las Relaciones del Trabajo en el Servicio Público, 1974.
Arcely, José A. “La negociación colectiva en el servicio público: el caso de la Autoridad
de Acueductos y Alcantarillados.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de
Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1972.
Arocho Oramas, Isabel E. “Opinión de los trabajadores sociales de Puerto Rico hacia la
sindicalización de los empleados públicos.” tesis de maestría de la Escuela Graduada
de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico,
1974.
Arrufat Vera, Ada I. “La sindicalización de los empleados públicos: Análisis de los
proyectos presentados a partir de 1970-1982.” tesis de maestría de la Escuela
Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto
Rico, 1983.
Ashcraft, K. L. “Appreciating the ‘work’ of discourse: occupational identity and
difference as organizing mechanisms in the case of commercial airline pilots.”
Discourse & Communication 2007 1 Número 1 (2007): 9-36.
Asociación de Empleados de Colecturía de Rentas Internas y Otros del Departamento de
Hacienda, Anuario Conmemorativo, 1972.
Astudillo, Tulio. “Para darle a conocer problemas: Agentes Rentas Internas Solicitan
Entrevista con Secretario Hacienda.” El Mundo, 28 de mayo de 1971, 23-B.
Ayoroa, Enrique. “Hacia la unidad del Movimiento Obrero.” Claridad, 24 de
septiembre de 1971, 25.
Baran, Paul A. y Paul M. Sweezy. Monopoly Capital. Monthly Review Press, New
York, 1966.
Baronov, David. Bibliografía sobre el Movimiento Obrero Puertorriqueño, 1873-1996
San Juan: Ediciones CILDES, 1996.
Bayó, Dixie. “Culpan a Raymond González: Empleados Hacienda se declaran en paro.”
Claridad, 5 de septiembre de 1972 1, 12.
238
__________. “Posible paro total: PNP causa crisis en Depto. Hacienda.” Claridad, 29
de agosto de 1972 1, 14.
Bayó, Dixie. “Posible huelga en Hacienda por nombramiento impopular.” Claridad, 16
de enero de 1973, 3.
Bean, C.J. y E. Eisenberg. "Employee sensemaking in the transition to nomadic work.”
Journal of Organizational Change Management 19, Núm. 2 (2006): 211.
Bent, Alan E. y T. Zane Reeves. Collective Bargaining in the Public Sector: Labor-
Management Relations and Public Policy. Menlo Park., California: The
Benjamin/Cummings Publishing Company, 1978.
Bermúdez Gómez, Agnes. “Análisis de las opiniones de los profesores del Colegio de
Administración Comercial sobre la sindicalización de los empleados públicos.” tesis
de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río
Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1974.
Bernabe, Rafael. Manual para organizar velorios (Notas sobre la muerte de la nación).
San Juan: Ediciones Huracán, 2003.
Betancourt, Roberto. “Agentes RI amenazan ir huelga.” El Mundo, 31 de octubre de
1973, 15-A.
Bilbraut Sánchez, Miguel Ángel. Entrevista por el autor, 23 de febrero de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 3 de diciembre de 2007.
Blanco Vado, Mario A. “La negociación colectiva de facto en la administración pública
costarricense.” Debate Laboral: Revista Americana e Italiana de Derecho del
Trabajo 6 (1990).
Bonifacio, José A. y Graciela Favilene. “Análisis comparado de las relaciones laborales
en la administración pública latinoamericana,: Argentina, Costa Rica, México y
Perú.” Caracas: Banco Interamericano de Desarrollo y el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo, 2002.
Bonilla Acosta, Hilda. “Derecho a la negociación colectiva en el servicio público: Caso
particular, el Fondo del Seguro del Estado.” tesis de maestría de la Escuela Graduada
de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico,
1972.
Borges, Sheila. “El Departamento de Instrucción Pública de Puerto Rico y la
negociación informal.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración
Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1974.
______________. “El Servicio de Bomberos y la negociación informal.” Estudio
preparado por encomienda de la Comisión para Estudiar las relaciones del Trabajo en
el Servicio Público, 1974.
Bowles, Samuel y Herbert Gintis. “The Crisis of Liberal Democratic Capitalism: The
Case of the United States.” Politics & Society 11 (1982): 51-93.
Braverman, Harry. Labor and monopoly capital: The degradation of work in the
twentieth century. Nueva York: Monthly Review Press, 1974.
Brenner, Johanna. “On Gender and Class in U.S. Labor History” Monthly Review, Vol.
50, Núm. 6 (1998): 1-15.
Brinkley, Alan. The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War, Nueva
York: Vintage Books, 1995.
Bronstein, Arturo. “Labour Law in Latin America: Some Recent (and not so Recent)
Trends.” International Journal of Comparative Law 26, Núm. 1(2010): 22.
Cabán, Luis E. “Algunas uniones marchan hoy.” El Mundo, 14 de julio de 1973.
Cabrera Collazo, Rafael L. “Los dibujos del progreso: el mundo caricaturesco de Filardi
y la entrada al desarrollismo muñocista 1950-1960.” Tesis doctoral de historia, UPR,
2002.
239
Caldwell, John P. “Carta a Cuevas Viret, 12 de mayo de 1960.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Arnold S. Zander, Presidente de AFSCME, 19 de julio de
1959.” Archivo AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 9 de octubre de 1959.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 20 de octubre de 1959.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 30 de octubre de 1959.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 22 de enero de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 25 de enero de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 8 de abril de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad de
Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 17 de mayo de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 23 de mayo de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 28 de mayo de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 2 de agosto de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 3 de agosto de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 20 de agosto de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 4 de septiembre de 1960.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 28 de septiembre de 1960.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 1 de octubre de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 3 de noviembre de 1960.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 30 de enero de 1961.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
Cámara de Representantes de Puerto Rico, Informe conjunto de las Comisiones de
Gobierno, Trabajo, Jurídico Penal y de Hacienda de la Cámara de Representantes
de Puerto Rico sobre el Proyecto del Senado número 1428, 10 de octubre de 1975,
33-34.
___________. Proyecto de la Cámara número 1681.
___________. Proyecto de la Cámara número 2, 8 de enero de 1973.
Campos Orta, Ricardo. “Apuntes sobre la expresión cultural obrera en Puerto Rico.”
Trabajo presentado ante la Conferencia de Historiografía Puertorriqueña auspiciada
por el Centro de Estudios Puertorriqueños de la CUNY, sin fecha.
Cancel Hernández, F. “Agentes Rentas Internas, Piden Picó Reconsidere Orden Los
Desarma Fuera sus Labores.” El Mundo, 7 de febrero de 1956, 7.
240
Canning, Kathleen. "Feminist History after the Linguistic Turn: Historicizing Discourse
and Experience." Signs 19 (1994): 368-404.
Carrión Crespo, Carlos R. “El Mundo y el nuevo sindicalismo, 1967-74.” Ponencia
presentada ante el VI Encuentro de Facultades Latinoamericanas de Comunicación
Social, 2003.
___________. “Hacia una historia del MOU.” Pensamiento Crítico, Año XVIII, Núms.
82-83, noviembre 1995-febrero 1996, 35-72.
___________. “Los primeros años del ILES.” Claridad, 21-27 de febrero de 1997, 35.
___________. Posición de la Unión General de Trabajadores sobre la determinación
de las unidades apropiadas en el Departamento de Hacienda, escrito sometido ante
la Comisión de Relaciones del Trabajo en el caso del Departamento de Hacienda,
PR-99-024, 14 de marzo de 2000, citando de El Mundo, 2 de septiembre de 1960.
Casellas, Salvador E. Entrevista por el autor, 25 de agosto de 2010.
___________. “Política fiscal (I).” El Nuevo Día, 9 de septiembre de 1980, 21.
___________. “Política fiscal (II).” El Nuevo Día, 10 de septiembre de 1980, 18.
Casey, Geraldine. “From Bootstrap to Shoulderstrap: Women Secretaries ans Class,
Culture, and Voice in Contemporary Puerto Rico.” Tesis de doctorado, City
University of New York, 2002.
___________. “New Tappings on the Keys: Changes in Work and Gender Roles for
Women Clerical Workers in Puerto Rico.” en Puerto Rican Women and Work:
Bridges in Transnational Labor, editado por Altagracia Ortiz. Temple University
Press, Philadelphia, 1996.
Castañer, Doris. “Abogado compañías mineras ocupará Secretaría Hacienda.” Claridad,
5 de diciembre de 1972, 1 y 14.
Central Puertorriqueña de Trabajadores. “El primer paso: La Constitución del Congreso
Puertorriqueño de Trabajadores.” Revista CPT, Edición especial (1990): 12.
___________. “La Hermandad General de Trabajadores.” en “Trayectoria histórica de
un movimiento obrero puertorriqueño: Central Puertorriqueña de Trabajadores, la
alternativa.” Revista CPT, Edición especial (1990): 6.
Cerezo Figueroa, Marianela. “Actitudes de los empleados del Departamento de Asuntos
del Consumidor hacia la negociación colectiva como medio de mejorar sus
condiciones de trabajo.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración
Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1974.
Claridad, “Legislatura no lo discute aún.” 19 de febrero de 1975, 7.
___________. “MOU estudiará posibilidad llamar congreso obrero contra inflación.” 6
de mayo de 1973.
___________. “Secretario Hacienda toma represalias.” 30 de abril de 1974, 7.
___________. “Acusan líder Puerto Rican Cement por explosivos.” 29 de agosto de
1975, 3.
___________. “Arrestan Secretario Ejecutivo MOU.” 13 de agosto de 1975, 3.
___________. “Departamento de Hacienda a borde de una huelga.” 26 de febrero de
1974, 3.
___________. “Grant al Consejo Laboral.” 3 de septiembre de 1975, 5.
___________. “Helfeld informa hoy.” 18 de febrero de 1975, 9.
___________. “Liderato obrero apoya huelga.” 28 de octubre de 1973, 1 y 18.
___________. “MOU exige investigación.” 1 de septiembre de 1975, 7.
___________. “¿Quién gobierna en ‘El Mundo’?” 11 de marzo de 1975, 9.
___________. “Renuncia a la Comisión Helfeld.” 29 de mayo de 1975, 4.
___________. “Secretario Hacienda: Reacción violenta contra empleados.” 10 de
septiembre de 1972, 7.
241
___________. “Sentencian líder telefónico.” 28 de agosto de 1975, 9.
___________. “Suspenden vistas ‘Ley Personal’.” 21 de mayo de 1975, 4.
___________. “Termina paro: Reina clima hostilidad en Hacienda.” 17 de septiembre
de 1972, 3.
___________. “Ultimátum al gobierno.” 10 de julio de 1973, 1 y 13.
___________. “¿Y si hubiera habido un niño?” 11 de septiembre de 1975, 5.
Claridad Extra, “Pánico en el gobierno.” 7 de julio de 1973, 1. Informe III, 3.
Clark Víctor S. y otros. Porto Rico and its Problems. Washington, D.C, The Brookings
Institution, 1930
Cloud, Dana. “Fighting Words: Labor and the Limits of Communication at Staley, 1993
to 1996.” Management Communication Quarterly, Núm. 18 (2005): 509-542.
Código civil de Puerto Rico, Leyes de Puerto Rico Anotadas, Título 31.
Código de Enjuiciamiento Criminal de Puerto Rico, Leyes de Puerto Rico Anotadas,
Tomo 34.
Código Penal de 1902.
Código Político de 1902.
Cole, Benjamín. “Carta al Gobernador, 12 de noviembre de 1973.” Archivo de la
Fundación Rafael Hernández Colón.
Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico, Informe Núm. 1959-CDC-001 (1959).
Comisión del Gobernador para Estudiar las relaciones del trabajo en el servicio público
en Puerto Rico. Informe de la Comisión del Gobernador para Estudiar las relaciones
del trabajo en el servicio público en Puerto Rico , Volumen. I: Problemas y
Recomendaciones. San Juan, 1974.
___________. Informe de la Comisión del Gobernador para Estudiar las relaciones del
trabajo en el servicio público en Puerto Rico, Volumen II: Anteproyecto de ley
modelo e informe explicativo. San Juan, 1974.
___________. Informe de la Comisión del Gobernador para Estudiar las relaciones
del trabajo en el servicio público en Puerto Rico, Volumen III: Datos, estadísticas,
actitudes, opiniones e información relacionada con la sindicalización del sector
público en Puerto Rico. San Juan, 1974.
___________. “Algunas de las preguntas que la Comisión del Gobernador para
Estudiar Relaciones del Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico espera
contestar al finalizar su estudio.” guía para los deponentes en las vistas públicas,
adjunta a una invitación de David Helfeld al Administrador del Fondo del Seguro del
Estado del 2 de noviembre de 1973, a deponer en las vistas públicas.
Comunicado de Prensa del Sindicato de Bomberos, 7 de diciembre de 1973.
Consejo Asesor del Gobernador sobre Política Laboral, “Las organizaciones bona fide
de empleados en el gobierno de Puerto Rico.” mimeografiado, octubre de 1978, 29.
___________. Las organizaciones bona fide de empleados en el gobierno de Puerto
Rico, octubre de 1978.
Constitución de Puerto Rico, Leyes de Puerto Rico Anotadas, Tomo 1.
Correas, Óscar. “La sociología jurídica como ciencia de la hegemonía.” en Sociología
jurídica en América Latina, editado por Óscar Correas. The Oñati International
Institute for the Sociology of Law, 1991.
___________. Crítica de la ideología jurídica. Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM, México D.F., 1993.
Cotto Morales, Liliana. “Trends in the Puerto Rican Labor Movement: State
Employees’ Organization and Strike Militance in the First Luster of the Seventies.”
Homines 13 núm. 1 (1989):174-193.
242
Couton, Philippe. “A Labor of Laws: Courts and the Mobilization of French Workers.”
Politics and Society 32, Núm. 3 (2004): 327-365.
Cruz de Fournier, Nydia M. “Actitudes de las secretarias del gobierno de Puerto Rico
hacia la sindicalización: el caso de las oficinas centrales del Departamento de Salud.”
tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río
Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1975.
Cuevas Viret, Antonio. “Problemas de Derechos Civiles en la Administración del
Gobierno.” ___________ 1958, 29-32,
Chapman, Gordon (Comité de Finanzas de la AFSCME). “Carta a Zander, 17 de agosto
de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 19 de agosto de 1960.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
Charles, M. “Cross-national variation in occupational sex segregation.” American
Sociological Review 57 (1992): 483-502.
Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985).
De la Rosa Díaz, Norman L. “Apuntes sobre el desarrollo del movimiento obrero y
análisis del anteproyecto de las relaciones del trabajo en el servicio público.” tesis de
maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras,
Universidad de Puerto Rico, 1975.
Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Number of Inhabitants, Puerto Rico.
Washington, D.C.: Government Printing Office,1950.
Departamento de Comercio de los Estados Unidos, U.S. Censuses of Population and
Housing: 1960, San Juan, PR. Washington, D.C.: Government Printing Office, 1960.
Departamento de Estado de Puerto Rico, “Certificado relativo a la elección de síndicos
o directores u oficiales.” Recibida el 6 de agosto de 1951.
___________. Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales, 27
de mayo de 1952.
___________. “Certificado relativo a la elección de síndicos o directores u oficiales.”
20 de febrero de 1956.
___________. Certificación Núm. 4600, 24 de octubre de 1967, 2:15 PM.
___________. Registro número 5807, 4 de enero de 1971.
Departamento de Justicia de Puerto Rico. Opinión del Secretario de Justicia Núm. 13 de
1960.
Departamento del Trabajo de Puerto Rico, “Estadísticas comparativas, 1940-1956-
1960-1964 años fiscales.” Sin fecha.
Díaz Ayala, Luz D. “La negociación colectiva en el servicio público: Análisis de la
situación en los Estados Unidos y el caso particular de la Autoridad de
Comunicaciones de Puerto Rico.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de
Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1979.
Díaz González v. Tribunal Superior, 102 DPR 203 (1974).
Díaz Miranda, José N. “Compatibilidad o incompatibilidad del principio de mérito y la
negociación colectiva: El caso de las corporaciones públicas y otras agencias, en
particular el Banco de la Vivienda.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de
Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1981.
Díaz Torres, Diana T. “Impacto de la huelga de la Federación de Maestros de Puerto
Rico.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto
de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1976.
Díaz Vázquez, Miguel A. “Perspectiva sobre la sindicalización y la negociación
colectiva del empleado público en Puerto Rico.” tesis de maestría de la Escuela
243
Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto
Rico, 1978.
Dinzey- Flores, Zaire Z. “Temporary Housing, Permanent Communities: Public
Housing Policy and Design in Puerto Rico.” Journal of Urban History, Núm. 33, 467
(2007).
Duany, Jorge. The Puerto Rican Nation on the Move: Identities on the Island and in the
United States. Chapel Hill, Carolina del Norte: The University of North Carolina
Press, 2002.
Edwards, Harry T. “The Impact of Private Sector Principles in the Public Sector:
Bargaining Rights for Supervisors and the Duty to Bargain.” en Lipsky, David B.,
Union Power and Public Policy, Ithaca, Nueva York, EE. UU., 1975.
El Mundo, “El dominical cumple un año.” 6 de junio de 1971, 1-A.
___________. “Junta de Directores Agentes Rentas Internas Toma Acuerdos Aguadilla.”
7 de marzo de 1970, pág. 12-C.
___________. “El movimiento obrero en Puerto Rico.” 10 de diciembre de 1969, 7-A.
___________. “Elige Junta: la Federación de Empleados Públicos Crea Consejo 39
durante Convención.” 10 de diciembre de 1960, 31.
___________. “Emergencia en Puerto Rico: la Guardia Nacional ocupa parques
bombas; protege plantas AFF bajo órdenes Gobernador.” 7 de julio de 1973, 1-A.
___________. “FEP: líder descarta la huelga como medio de lucha.” 8 de marzo de
1961.
___________. “Grupo de Boricuas está Próximo a terminar su Curso Básico:
Instructores declaran que han cubierto las materias con éxito, las que se relacionan
con tributos.” 5 de octubre de 1949, 5.
___________. “Las huelgas en los servicios públicos.” sección “Opiniones de nuestros
lectores.” 31 de octubre de 1972, 8-A.
___________. “Líder MOU condena arrestos.” 15 de marzo de 1973, 17-A.
___________. “Obreros comparecerán ante Corte Federal.” 15 de abril de 1973, 16-A.
___________. “Para Proteger Población: Picó Explica Prohibición Uso de Armas por
Agentes.” 11 de febrero de 1956, 5.
___________. “Por el frente huelgario.” 8 de julio de 1973, 6-A.
___________. “Se reúnen Agentes de Rentas Internas.” 12 de septiembre de 1958, 7.
___________. “Unión se Retira de Internacional.” 30 de octubre de 1961, 25.
El Nuevo Día, “Asesores laborales para RHC.” 7 de octubre de 1975, 2.
___________. “Huelga en el gobierno.” 2 de septiembre de 1975, 4.
___________. “Protesta obrera ante las puertas de La Fortaleza.” 12 de julio de 1973, 5.
___________. “Toda la isla al borde de un paro general.” 7 de octubre de 1975, 2.
El Vocero, “Una voz en disidencia.” 19 de febrero de 1975.
Epstein, Benjamin. “Negotiation Versus Bargaining : An Essay/Review.” NASSP
Bulletin 50 (1966): 103-110.
Erickson, Bonnie H., Patricia Albanese y Slobodan Drakulic. “Gender on a Jagged
Edge: The Security Industry, its Clients, and the Reproduction and Gender.” Work
and Occupations 27 (2000): 294
Escribano Díaz, Luis. Entrevista por el autor, 9 de marzo de 1992.
Faue, Elizabeth. “Retooling the Class Factory: United States Labour History after Marx,
Montgomery, and Postmodernism.” Labour History, Núm. 82 (2002): 109-120,
<http://www.historycooperative.org/journals/lab/82/faue.html>
Fernández, Demetrio. “Las perspectivas de la negociación colectiva en el sector
público.” Revista de Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2,
(abril de 1973): 40-41.
244
Figueroa, Héctor, “Puerto Rican workers: A profile.” NACLA Report on the Americas
30, núm. 3 (1996), 29-32.
Filardi. “Lo que intentan en uniones obreras.” Caricatura. El Mundo, 14 de febrero de
1970, 6-A.
Finer, Hermann. Teoría y práctica del Estado Moderno. Madrid: Editorial Tecnos,
1964.
Flecha Rodríguez, Roberto. “Factores que intervienen en la formación de las actitudes
de los empleados gubernamentales hacia la sindicalización.” Tesis de Maestría,
Departamento de Psicología de la UPR, 1984.
Freeman, Richard B. e Ichniowski, Casey. “Introduction: The Public Sector Look of
American Unionism” en When Public Sector Workers Unionize, editado por Richard
B. Freeman y Casey Ichniowski. Chicago: The University of Chicago Press, 1988.
Fret, Ángel R. “Portavoz PPD en Cámara: Radica proyecto favorece Sindicalización
Empleados ELA.” El Mundo, 4 de marzo de 1971, 3-A.
Frymer, Paul. “Race, Labor, and the Twentieth-Century American State.” Politics &
Society, Núm. 32 (2004): 475-508.
Galvin, Miles E. Organized Labor Movement in Puerto Rico. Madison, Nueva Jersey:
Fairleigh Dickinson University Press, 1979.
___________. “Collective bargaining in the public sector in Puerto Rico.” Tesis
doctoral, Universidad de Wisconsin, 1972.
___________. “La resolución de conflictos en el sector público.” Revista de
Administración Pública (Universidad de Puerto Rico) 5, Núm. 2 (1973): 103, citando
estadísticas de la Administración de Desarrollo Económico de Puerto Rico.
García, Gervasio y Ángel G. Quintero Rivera. Desafío y Solidaridad . Río Piedras:
Ediciones Huracán, 1982.
Gautier Mayoral, Carmen, y Teresa Blanco Stahl. “COINTELPRO en Puerto Rico:
documentos secretos del FBI (1960-1971).” En Las carpetas: derechos civiles y
persecución política en Puerto Rico (ensayos y documentos), editado por Ramón
Bosque-Pérez y José Javier Colón Morera. Río Piedras, Puerto Rico: CIPDC, 1997.
Gely, Rafael. “Workplace songs: Developing a Framework for Research and Teaching.”
International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 25 Núm.
1 (2009): 52-56.
Gierbolini, Lilliam I. “La opinión de los empleados públicos en la negociación
colectiva.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública,
Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1978.
Glantzman, Abe. “Carta a Wurf, 30 de julio de 1973.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
Goldberg, Joseph P. “Public employee labor relations in other democracies—a review
essay.” Monthly Labor Review, Vol. 95, Núm. 10, octubre de 1072, 37.
Gompers, Samuel. Labor and the Employer. Nueva York: E. P. Dutton & Co., 1920.
González, Carmen L. “Otra posible mirada: una lectura crítica de la ‘nueva historia’
puertorriqueña.” En El pasado ya no es lo que era, editado por Carlos Pabón. Ediciones
Vértigo, San Juan, 2005.
González, Lydia M. y Ángel G. Quintero Rivera. La otra cara de la historia: la historia
de Puerto Rico desde su cara obrera, Parte I. San Juan: Centro de Estudios de la
Realidad Puertorriqueña, 1984.
González, Lydia M. Textos para El Tajo del Alacrán. San Juan: Instituto de Cultura
Puertorriqueña, 1982.
Gran Jurado de los Estados Unidos. Indictment, Case No. 75-173, 30 de julio de 1975.
Grant Chacón, Pedro. Entrevista por el autor, 2 de abril de 1992.
245
___________. Entrevista por el autor, 15 de octubre de 2002.
Grau, José Orlando. “La posibilidad de negociación colectiva en el sector público en
Puerto Rico.” Revista de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, Vol.
5, núm. 2 (1973).
Guerra Prados, Bernardo. “Elogian la Labor que Hizo Martin.” El Mundo, 30 de mayo
de 1971, 3-A.
___________. “Solicitan Estudio de Problemas de Agentes de Rentas Internas.” El
Mundo, 4 de mayo de 1970, 3-A.
Guerra, Lillian. Popular expression and national identity in Puerto Rico : the struggle
for self, community, and nation. Gainesvill, Florida: University Press of Florida,
1998.
Habermas, Jüngen. Facticidad y Validez, 4ta. Ed., 1992, 647.
Harkin, Guy. “Government Control of Work.” En The Control of Work, editado por
John Purcell y Robin Smith. Londres: The Mcmillan Press, 1979.
Hebdon, Robert. “The Politics of Collective Bargaining.” en Encyclopedia of Public
Administration and Public Policy 1 núm. 1 (2003) : 213.
Helfeld, David. “Carta a Sila Calderón de González, 12 de octubre de 1973.” Archivo
Fundación Rafael Hernández Colón.
___________. “Carta al Gobernador, 4 de abril de 1974.” Archivo Fundación Rafael
Hernández Colón.
Hermandad de Agentes de Rentas Internas. Reglamento, 10 de agosto de 1968.
___________. Historial Hermandad Agentes Rentas Internas, Inc., 17 de abril de 1984,
recibido en Negociado de Ayuda a Uniones Obreras del Departamento del Trabajo el
24 de abril de 1984.
Hernández Álvarez, Óscar. “La negociación colectiva de los empleados públicos:
tránsito de la concepción estatutaria a la concepción laboralista.” en Antonio Ojeda
Avilés, La negociación colectiva en América Latina. Madrid: Editorial Trotta, 1993.
Hernández Colón, Rafael. “Labor Policy in Puerto Rico.” En Asociación Nacional de
Árbitros, Dispute Resolution in the Workplace: NAARB Proceedings 1975.
Washington D.C.: Bureau of National Affairs, 1975.
Hernández Díaz, Arleen. Labor-Management Relations in Puerto Rico during the
Twentieth Century Gainesville, Florida: University Press of Florida, 2005.
Hernández Díaz, Arleen y Córdova, Mario. “The government substitution theory and
unionization in Puerto Rico.” Revista de Administración Pública, Vol. 33-34, 2001-
02.
Hernández López, Cecilio W. Entrevista por el autor, 21 de abril de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 24 de abril de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 10 de mayo de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 17 de agosto de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 2 de septiembre de 2010.
Hernando Cuadrado, Luis. El discurso periodístico, Madrid: Ed. Verbum, 2000.
Hoffmann, Stefan-Ludwig. “Rethinking the History of Human Rights and International
Organizations.” Conferencia dictada en Ginebra, Suiza, el 30 de marzo de 2010.
Holm-Hadulla, Fédéric; Kishore Kamath; Ana Lamo; Javier J. Pérez; y Ludger
Schuknecht. Occasional Paper series No 112 / june 2010, “Public wages in the Euro
area: towards securing stability and competitiveness.” Banco Central Europeo,
http://www.ecb.int/pub/pdf/scpops/ecbocp112.pdf.
Hudak, Glenn M. “The ‘Sound’ Identity: Music-Making & Schooling.” en Sound
Identities: Popular Music and the Cultural Politics of Education, editado por
Cameron McCarthy et al. New York: Peter Lang Publishing, Inc., 1999.
246
Huegel, Peter. Entrevista por el autor, 2 de abril de 2006.
Iglesias Pantín, Santiago. Luchas Emancipadoras (Crónicas de Puerto Rico), Tomo II
(1910-1917), San Juan: Imprenta Venezuela, 2da. ed, 1962.
Indymediapr, “Un acercamiento a José Miguel Martí Nieves.”
http://lists.indymedia.org/pipermail/cmi-pr/2009-September/0925-r5.html, accedido
el 30 de abril de 2010.
Informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes en cumplimiento
con la Resolución de la Cámara 291, 13 de agosto de 1973.
Informe y recomendaciones de la Comisión designada por el señor Gobernador de
Puerto Rico para estudiar y evaluar las condiciones de trabajo en el servicio de
Bomberos de Puerto Rico. sin fecha.
Isaac, Larry. “Counterframes and allegories of Evil: Characterizations of Labor bz
Gilded Age Elites.” Work and Occupations, Vol. 35, Núm. 4 (2008): 388-421.
Jacques Roy. Manufacturing the Employee: Management Knowledge from the 19th to
the 21st Centuries. Londres: Sage Publications, 1993.
Johnson, Christopher. “Lifeworld, System, and Communicative Action.” En en
Rethinking Labor History: Essays on Discourse and Class Analysis, editado por
Lenard R. Berlanstein, 55-89. Urbana, Illinois: University of Illinois Press, 1993.
Johnson, Donald D. and Michael Miller. Hawaii's own : a history of the Hawaii
Government Employees Association, AFSCME Local 152, AFL-CIO, 1934-1984
Honolulú: Hawaii Government Employees Association, 1986.
Johnston, Paul. Success While Others Fail: Social Movement Unionism and the Public
Workplace Ithaca, Nueva York: ILR Press, 1994.
Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico v. Muelle Municipal de Ponce, 71 DPR
154 (1950).
Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico. Autoridad de los Puertos, et al.,
Decisión 588.
___________. Banco de la Vivienda y Unión de Empleados del Banco de la Vivienda de
Puerto Rico, Decisión 532.
Junta Relaciones del Trabajo de los Estados Unidos, Unión de Operadores y Canteros
de la Industria del Cemento de Ponce and N.L.R.B., 231 N.L.R.B. 171 (1977).
Kaufman, Bruce E. “Employment Relations and the Employment Relations System.”
En Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship, editado por
Bruce E. Kaufman Industrial Relations Research Association, Champaign, Illinois,
EE.UU, 2004.
Knowles, Samuel. Status of Puerto Rico : Selected Background Studies prepared for the
US-Puerto Rico Commision on the Status of Puerto Rico. Washington, D.C.:
Government Printing Office, 1966.
Kramer, Leo. ““Carta a John P. Caldwell, 10 de noviembre de 1959.” Archivo
AFSCME, Universidad Wayne State, Michigan.
Krinsky, John. “Working Classifications: Identity in Social Movements and Class
Formation.” Contentious Politics Series, Lazarsfeld Center at Columbia University.
1999.
La Hora, “Gobernador rompe huelgas con fusiles y bayonetas.” 12 de julio de 1973, 3.
___________. “Los obreros se defienden.” Editorial, 6 de septiembre de 1973, 11.
___________. “Sindicalización empleado público a la gaveta del PPD.” 26 de julio de
1973, 1.
Labor Management Research Service. “Major provisions of Congressional bills on
state-local labor relations.” LMRS Newsletter, noviembre de 1973.
247
Laclau, Ernesto y Mouffe, Chantal. Hegemony and Social Strategy: Towards a Radical
Democratic Politics. Nueva York: Verso, 2da ed. 2001.
Lacombe, Dany. “Reforming Foucault: A Critique of the Social Control Thesis”. The
British Journal of Sociology, Vol. 47, Núm. 2 (junio de 1996): 332-352
Langellier, Kristin M. “Personal Narratives : Perspectives on Theory and Research.”
Text and Performance Quarterly 9 Núm. 4 (1989): 271.
Lembcke, Jerry Lee. “Labor history’s ‘synthesis debate’: Sociological interventions.”
Science and Society 59, Núm. 2 (1995): 137.
Ley de 14 de marzo de 1907.
Ley de 31 de enero de 1901.
Ley de la Policía de Puerto Rico de 8 de marzo de 1906.
Ley de Presupuesto Adicional del Gobierno de Puerto Rico de 1 de marzo de 1902.
Ley de Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico de 1 de marzo de 1902.
Ley de Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico de 8 de marzo de 1906.
Ley de Relaciones del Trabajo, Número 130 de 8 de mayo de 1945; Leyes de Puerto
Rico, 1945, 407.
Ley Foraker, Leyes de Puerto Rico Anotadas, Tomo 1.
Ley Núm. 52 de 11 de julio de 1921.
Ley Núm. 88 de 11 de mayo de 1931.
Ley Núm. 23 de 25 de abril de 1931.
Ley Núm. 248 de 28 de octubre de 1936.
Ley núm. 173 de mayo 15 de 1940.
Ley Núm. 345 de 12 de mayo de 1947.
Ley Número 379 de 15 de mayo de 1948.
Ley Núm. 127 de 27 de abril de 1949, Leyes de Puerto Rico Anotadas 13, sección 161.
Ley Núm. 71 de 13 de junio de 1953.
Ley núm. 134 de 19 de julio de 1960.
Ley Núm.139 de 30 de junio de 1961.
Ley Núm. 142 de 30 de junio de 1961.
Ley Núm. 11 de 22 de mayo de 1965.
Ley Núm. 35 de 20 de mayo de 1970.
Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972.
Ley Núm. 184 de 23 de julio de 1974.
Ley Núm. 222 de 23 de julio de 1974.
Ley Núm. 127 de 30 de junio de 1975.
Liebman, Arthur. “Powerlessness and Stability: Student Politics in Puerto Rico.”
International Journal of Comparative Sociology, Vol. 9, 1968, 210.
Local 916 de AFSCME. Informe financiero, abril de 1961.
Locales 918 y 914 de AFSCME. Informes financieros, abril de 1961.
Longo Martínez, Francisco. “Public Governance for Results: A Conceptual and
Operational Framework.” Ponencia presentada ante la Décima Reunión del Comité
de Expertos sobre Administración Pública de las Naciones Unidas, 4 de abril de
2011, <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-
dpadm/unpan045250.pdf
López, Ramón. “Las culturas populares y la cuestión nacional.” Pensamiento Crítico
VII Núm. 39, julio-agosto de 1984, 30.
Luhmann, Niklas. 1995. Social Systems. Stanford, California: Stanford University Press.
___________. “The Autopoiesis of Social Systems.” En Sociocybernetic Paradoxes,
editado por F. Geyer y J. van der Zouwen. Londres: Sage, 1986.
248
Maldonado, Alex W. “Mala publicidad para Puerto Rico.” El Mundo, 31 de julio de
1973, 7-A.
___________. “Victoria vital para RHC.” El Mundo, 5 de marzo de 1974, 7-A,
Marchington, Mick. “Shop-floor Control and Industrial Relations.” En The Control of
Work, editado por John Purcell y Robin Smith. Londres: The Mcmillan Press, 1979.
Mejías, Héctor J. “Agentes Culpan Cuevas Viret por ‘Abandono’.” El Mundo, 7 de
junio de 1960, 11.
Meléndez, Priscilla. “Teoría teatral y teatro puertorriqueño de los 80.” Latin American
Theatre Review, (primavera de 1992): 154.
Merilainen, Susan et al. “Management Consultant Talk: A Cross-Cultural Comparison
of Normalizing Discourse.” Organization 11 Núm. 4 (2004): 539-560.
Merritt, Terrie. “Cubism in Art.” EzineArticles, http://ezinearticles.com/?Cubism-in-
Art&id=1086891. Publicado 3 de abril de 2008 y accedido 23 de abril de 2010.
Meyer, Rachel E. “Perpetual Struggle: Sources of Working-class identity and Activism
in Collective Action” Disertación Doctoral en Sociología, Universidad de Michigan,
2008.
Milwaukee Journal, “Big Union Among Creditors in Puerto Rico Land Fizzle: Starts
Action to Get Back $30,000 After Realty Firm Goes Into Bankruptcy.” 18 de junio
de 1963, 1.
Ministerio de Investigación y Educación de Alemania, “Towards a new organisation of
men’s lives: emerging forms of work and opportunities for gender equality.”
http://www.work-changes-gender.org/briefreport.pdf
Montminy, Robert. “Carta a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 11 de octubre de 1961.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 22 de septiembre de 1961.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Zander, 27 de mayo de 1961.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Cartas a Zander, 6 de febrero y 27 de abril de 1961.” Archivo
AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. Cross Reference Sheet dirigida a Leo Kramer, 11 de octubre de 1961.”
Archivo AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
Morales, José Ramón. “Carta a Zander, 14 de febrero de 1961.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
Moses Schulz, Dorothy. "Women in Federal Agency Law Enforcement." Encyclopedia
of Law Enforcement, Publicaciones SAGE, 2004, <www.sage-
ereference.com/lawenforcement/Article_n386.html>, accedido el 10 abril 2010.
Moss, B.H. 1993. “Republican Socialism and the Making of the Working Class in
Britain, France, and the United States: A critique of Thompsonian Culturalism.”
Comparative Studies in Society and History 35, Núm. 2, 390-413.
Moulding, Nicole. “Constructing the Self in Mental Health Practice: Identity,
individualism and the feminization of deficiency.” Feminist Review Núm. 73 (2003):
57.
Movimiento Obrero Unido. “¿Qué es el MOU?.” Claridad, 5 de diciembre de 1972,7.
___________. Actas de las reuniones de la Junta de Directores, 25 de febrero, 26 de
marzo y 11 de abril de 1975.
___________. Comunicado de Prensa, 12 de marzo de 1974.
___________. Comunicado de Prensa, 16 de noviembre de 1972.
249
___________. Comunicado de Prensa, 5 de febrero de 1974.
___________. Comunicados de Prensa (2), 11 de febrero de 1974.
___________. Cuña radial, 8 de febrero de 1974.
___________. Declaraciones a la prensa, 12 de febrero de 1974.
___________. Hoja suelta, 17 de noviembre de 1972.
___________. Ponencias de Pedro Grant ante la Comisión de Asuntos al Consumidor
de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, 26 y 28 de febrero de 1972.
___________. Programa televisado de líderes obreros en apoyo a la huelga de los
maestros, 10 de febrero de 1974.
___________. Telegrama a 104 personas, 25 de febrero de 1974.
___________. Telegrama a 18 personas, 1 de febrero de 1974.
___________. Telegrama a 18 personas, sin fecha.
___________. Telegrama al Secretario de Servicios Sociales, 15 de noviembre de 1972
Mueller, Marjorie S. “Carta al senador Ernesto Carrasquillo, 22 de abril de 1960.”
Archivo AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Memo a John P. Caldwell, 17 de marzo de 1960.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
Müller-entsch, Walther. “Theoretical Approaches to Industrial Relations.” En
Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship, editado por
Bruce E. Kaufman. Industrial Relations Research Association, Champaign, Illinois,
EE.UU., 2004.
Muñoz Marín, Luis. Discurso por Luis Muñoz Marín en el segundo aniversario de la
victoria popular, 5 de noviembre de 1942. Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.org/discursos/1942-11-05.pdf, accedido el 22 de agosto de 2010.
___________. “El Hon. Luis Muñoz Marín, Presidente del Senado, Define las Normas
del Gobierno Insular Respecto a los Convenios Colectivos.” Noticias del Trabajo,
Vol. IV, núm. 75 (1945).
___________. Palabras del Gobernador Luis Muñoz Marín ante el Subcomité del
Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes del Congreso de los
Estados Unidos - 12 de julio de 1949, Fundación Luis Muñoz Marín,
http://www.flmm.org/discursos/1949-07-12.pdf, accedido el 27 de abril de 2010.
___________. Discurso de inauguración de la Escuela de Administración Pública de
la Universidad de Puerto Rico - 29 de octubre de 1945, Fundación Luis Muñoz
Marín,
http://www.flmm.com/pags_nuevas_folder/discursos_folder/discursos_k.html,
accedido el 26 de abril de 2010.
Negociado Estadounidense de Estadísticas del Trabajo. Analysis of Work Stoppages,
1955, Boletín núm. 1156. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1956.
___________. The Dimensions of Major Work Stoppages, 1947-59, Boletín Núm.
1298. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1960.
___________. The Status of Labor in Puerto Rico, Alaska, Hawaii. Reimpreso del
Monthly Labor Review, diciembre de 1955. Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1956.
Negociado Estadounidense de Investigaciones (FBI). “Memo de la oficina de San Juan
del FBI al Director del FBI, 18 de septiembre de 1961.”
___________. “Memo del 22 de septiembre de 1966.”
Nieves, E. “FAEP: Entidad de Empleados Públicos Pide Revisión de Ley Municipal.”
El Mundo, 28 de octubre de 1961.
250
Nunn, Guy. “Carta a Jerry Wurf, 11 de enero de 1974.” Archivo AFSCME, Universidad
de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Jerry Wurf, 4 de febrero de 1974.” Archivo AFSCME,
Universidad de Wayne State, Michigan.
___________. “Carta a Jerry Wurf, presidente de AFSCME, 29 de noviembre de
1973.” Archivo AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
Office of the Executive Secretary, Certificate of Registration No. 1837, 15 de mayo de
1951.
Oficina de Personal de Puerto Rico. Informe sobre cumplimiento de compromiso
programático, c. 1973.
Oficina de Servicios Legislativos, “Informe del estudio sobre la posible sindicalización
de los empleados públicos del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.”
26 de septiembre de 1973.
Oficina del Gobernador. Memorando a los Secretarios, Directores y Jefes de
Departamentos, Agencias e Instrumentalidades Públicas, 13 de agosto de 1973.
___________. Orden Ejecutiva, Boletín Administrativo Núm. 1917, 19 de septiembre
de 1973.
Oficina del Presidente de los Estados Unidos, Orden Ejecutiva 10988 (17 de enero de
1962).
Oficina Internacional del Trabajo, Comité paritario sobre el servicio público. Freedom
of Association and Procedures for Staff Participation in Determining Conditions of
Employment in the Public Service. Ginebra, Suiza: OIT, 1970.
Organización Internacional del Trabajo. Convenio Núm. 98 (1949).
Ortiz Otero, Bienvenido. “A cárcel Secretario MOU acusado de robar banco.” El
Mundo, 13 de marzo de 1975, 1-A.
Pabón, Carlos. Nación postmortem: ensayos sobre los tiempos de insoportable
ambigüedad. San Juan: Ediciones Callejón, 2003.
Pagán Pagán, Alberto. “Carta a Rafael Torres Lebrón, 10 de junio de 1969.” Archivo
del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.
Pagani, Judith. “Marcano radicará proyecto: Permitirían sindicalización de los
empleados públicos.” El Mundo, 1 y 15, 20 de enero de 1969.
Parrilla, Efraín. “Labor’s dilemma: will Socialists swallow ULM?.” The San Juan Star,
Sección Outlook, 26 de mayo de 1974, 2.
Partido Popular Democrático. Programa electoral, 1972.
Partido Socialista Puertorriqueño, La sindicalización de los empleados públicos. Río
Piedras: Impresora Nacional, 1972.
Pericás Alfaro, Jaime. “El surgimiento del Movimiento Obrero Unido.” Monografía
presentada en la Universidad de Puerto Rico, 1985.
Pensamiento Crítico, “Cronología de la jornada de julio.” Año I Núm. 1, febrero 1978,
36.
Piper, David. The Illustrated History of Art. Londres; Random House, 1994.
Poteete, Amy R., Marco A. Janssen y Elinor Ostrom, Working together. Princeton,
Nueva Jersey: Princeton University Press, 2010.
Pou Rivera, Jesse. “Public Employee Organizations in Puerto Rico.” Tesis de Maestría,
Escuela de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, 1974.
Puig Brutau, José. Compendio de Derecho Civil, Vol. I.
Quintero Rivera, Ángel G. “Relatoría: Camuflaje e inclusión en tiempos de
globalización.” Mesa 2, Seminario sobre Las culturas de Iberoamérica en el siglo
XXI, México, 21-22 de enero de 2002, 5.
___________. ¡Salsa, sabor y control! México DF: Siglo XXI Eds., 1998.
251
Quiñones Calderón, Antonio. “Unión Cortará Lazos: Gremio Internacional de
Empleados Públicos.” El Mundo, 25 de octubre de 1961.
Quiñones, Federico. Sindicalismo y política en Puerto Rico (ideas y opiniones) Río
Piedras: Editorial Edil, 1977.
Ramos Escobar, José Luis. “Teatro popular en Puerto Rico.” Enciclopedia de Puerto
Rico, www.enciclopediapr.org, 30 de septiembre de 2008, accedido 1 de abril de
2010.
Reid, Donald. “Reflections on Labor History and Language.” En Rethinking Labor
History: Essays on Discourse and Class Analysis, editado por Lenard R. Berlanstein.
Urbana, Illinois: University of Illinois Press, 1993.
Resolución Conjunta de 31 de enero de 1901.
Resolución Conjunta de la Cámara número 32 de 14 de marzo de 1974.
Review of Radical Political Economics, “Class Analysis and Investment in Human
Resources: A Dynamic Model.” Vol. 3 (1971): 56-81.
Reyes Coreano v. Loubriel, 110 DPR 40 (1980).
Revilla Quesada, Alfredo. “Algunos aspectos de la administración de personal público
en el Brasil y Puerto Rico.” Revista de administración pública, Madrid, Vol. VI,
Núm. 17 (1955).
Revista CPT, “Surgimiento del Constitución del Congreso Puertorriqueño de
Trabajadores.” Edición especial (1990), 13.
Rienerth, Janice. “Policing Women: The Sexual Politics of Law Enforcement and the
LAPD / Top Cops: Profiles of Women in Command / Triumph of Spirit.” NWSA
Journal 13, Núm. 1, (primavera de 2001): 195-198.
Rivas Morales, Ana M. Las huelgas ocurridas en los sectores público y privado en
Puerto Rico durante los años 1892 a 1982 y consideraciones en torno a la
sindicalización de los empleados públicos. San Juan: Consejo Asesor del Gobernador
sobre Política Laboral, 1982.
Rivera de Vincenty, Julia. Certificación, 13 de agosto de 1969.
Rivera Mercado, Delia A. “Las opiniones de los maestros de las escuelas públicas de
Barranquitas sobre la negociación colectiva y la Federación de Maestros de Puerto
Rico.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto
de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1975.
Rivera Rosario, Horeste. Entrevista por el autor, 13 de mayo de 2010.
___________. Entrevista por el autor, 27 de julio de 2010.
Rivera, Ángel M. Secretario de Hacienda, carta a Enrique E. Lespier, Secretario del
Trabajo Interino, 25 de junio de 1969.
Rivera, Miguel. “Colectores Piden Participar Reforma Contributiva.” El Mundo, 6 de
diciembre de 1972, 2-C.
___________. “Comentan Cartas: Agentes de Rentas Internas Celebran Reunión
Anual.” El Mundo, 7 de julio de 1956, 5.
Rivera, Rurico E. “Rentas Internas: El Senado Pasa Proyecto Enmienda Ley de Armas.”
El Mundo, 6 de mayo de 1954, 17.
Roca Rosselli, Carlos. Entrevista realizada por el autor, 12 de marzo de 2010.
___________. 1974. “Las huelgas en el sector público y sus mecanismos de solución
en Puerto Rico.” Estudio realizado para la Comisión para Estudiar las Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público.
Roche Velázquez, Mario. “Luis Muñoz Marín y su relación con el movimiento obrero
puertorriqueño: algunos apuntes.” Presentación en una tertulia en la Fundación Luis
Muñoz Marín el 2 de octubre de 2002, sin publicar.
252
Rodríguez Aponte, José. “Carta a David Helfeld, 21 de marzo de 1974.” Archivo
Fundación Rafael Hernández Colón.
Rogowski, Ralf. “Industrial Relations, Labour Conflict Resolution and Reflexive
Labour Law,” en Reflexive Labour Law: StudiesiIn Industrial Relations and
Employment Regulation, editado por Ralf Rogowski yTom Wiltagen. Deventer:
Kluwer Law and Taxation, 1993.
Rojas Lugo, Osvaldino. Entrevista por Lisa R. Blasini, c. 1980.
Román Espada, Carlos. “Evolución histórica de la sindicación de los empleados
públicos en Puerto Rico.” Tesis de maestría de la Escuela Graduada de
Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 2007.
Román Rodríguez, Enrique. Entrevista por el autor, 25 de abril de 2010.
Rosenbaum Rimolo, Jorge. Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en el
cono sur de América latina. Perú: Organización Internacional del Trabajo, 2001.
Ruiz Santana, Elsie. “Diferencias en los planes de retribución de las agencias públicas
de Puerto Rico.” XIII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública (Buenos Aires, 4 - 7 nov. 2008),
http://www.planejamento.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/ruizsant.pdf
Safa, Helen I. “Class Consciousness among Working Class Women in Latin America:
A Case Study in Puerto Rico.” Politics & Society 5 (1975): 377-394.
Saltzman, Gregory M. “Public Sector Bargaining Laws Really Matter.” En When Public
Sector Workers Unionize, editado por Freeman e Ichniowski. Chicago: The
University of Chicago Press, 1988.
Sánchez Tarniella, Andrés. La Economía de Puerto Rico: Etapas en su desarrollo.
Madrid: Afrodisio Aguado, S.A., 1972.
Santana Rabell, Leonardo y Mario Negrón Portillo. “Fulgor y decadencia de la
administración pública en Puerto Rico: agenda para la reforma.” Revista de
Administración Pública 25 (1992-93).
Santiago Díaz, Paulino. Entrevista por el autor, 26 de noviembre de 2002.
Santiago Rivera, Flora. Entrevista por el autor, 6 de noviembre de 2002.
Saposs, David J. “The Nordic Countries—Denmark, Finland, Iceland, Norway and
Sweden.” En Case Studies in Labor Ideology, Monografía Núm. 1. Honolulu:
Universidad de Hawái, 1964.
Sellés de Echevarría, Nuri. “Análisis de los issues más relevantes en el proyecto de la
Cámara 2 de negociación colectiva de los empleados públicos del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico y la Ley de negociación colectiva del público de Hawai.”
tesis de maestría de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río
Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1974.
Senado de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 3 de octubre de 1975.
___________. Informe de las Comisiones de Gobierno y Derechos Civiles del Senado
sobre el Proyecto del Senado Número 1428, 12 y 44.
___________. Proyecto del Senado número 1613 de 7 de noviembre de 1975.
___________. Proyecto del Senado número 382 de 19__.
Sewell, William H., Jr. “Toward a Post-Materialist Rhetoric for Labor History.” En
Rethinking Labor History: Essays on Discourse and Class Analysis, editado por
Lenard R. Berlanstein. Urbana, Illinois: University of Illinois Press, 1993.
Silva Recio, Luis F. “La determinación de la unidad apropiada para negociación
colectiva entre los empleados del gobierno.” Revista de Administración Pública
(Universidad de Puerto Rico) 5 Núm. 2 (abril de 1973): 64-65.
253
Simitis, Spiros. “The Juridification of Labor Relations,” Comparative Labor Law, Vol.
7, Número 2, 93-109.
Simpson, Brent y Michael W. Macy. “Power, Identity, and Collective Action in Social
Exchange.” Social Forces 82, núm. 4 (2004): 1373-1403.
Smith, Robin. “The Maximisation of Control in Industrial Relations Systems.” En The
Control of Work, editado por John Purcell y Robin Smith. Londres: The Mcmillan
Press, 1979.
Sotelo, Ignacio. Sociología de América Latina, Ed. Tecnos, 1975.
Stanton, Howard R. “Social Determinants of Housing Policy in Puerto Rico: a Case
Study of Rapid Urbanization.” American Behavioral Scientist, Vol. 15 (1972).
Steinberg, Marc W. “Fence Sitting for a Better View: Finding a Middle Ground
Between Materialism and the Linguistic Turn in the Epistemology of History.”
Qualitative Inquiry, Vol. 3 (1997): 26-52.
T.M. Stinnett, “Professional Negotiation, Collective Bargaining, Sanctions, and
Strikes.” NASSP Bulletin 48 (1964): 93
Supiot, Alan. “Work and the public/private dichotomy” International Labour Review,
Vol. 135, Núm. 6, 1996, 653-663.
Taoné. Canciones:“Verde Luz,” “Esos no son de aquí,” “Qué bonita bandera,” “La
marcha del pueblo,” “Lucha de Clases,” “La ley de gravedad,” “El míster con
macana,” “Mi canto trabajador,” “Obrero ven,” “Señor Capitalista,” “Monón,”
“Campesino,” “El negrito bonito,” “Deja que camine sola.”
Taufic, Camilo. Periodismo y lucha de clases. Buenos Aires: Eds. De la Flor, 1974.
Thatcher, Herbert S. “Carta a Gordon Chapman, 12 de agosto de 1960.” Archivo
AFSCME, Universidad de Wayne State, Michigan.
Thompson, Paul y Kirsty Newsome. “Labor Process Theory, Work, and the
Employment Relation.” En Theoretical Perspectives on Work and the Employment
Relationship, editado por Bruce E. Kaufman. Industrial Relations Research
Association, Champaign, Illinois, 2004.
Torres de Meléndez, Ofelia. “Carta de la Alcaldesa de Orocovis al Gobernador, 12 de
noviembre de 1973.” Archivo Fundación Rafael Hernández Colón.
Torres Lebrón, Rafael. “Carta a Julia Rivera de Vincenty, Secretaria del Trabajo, 19 de
mayo de 1969.” Archivo Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.
___________. Entrevista realizada por Jesse Pou Rivera, 22 de diciembre de 1971. En
Jesse Pou Rivera, “Public Employee Organizations in Puerto Rico.” Tesis de
Maestría, Escuela de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, 1974,
apéndice.
Torres Torres, Luis Ángel. Entrevista realizada por el autor, 10 de noviembre de 2003.
Traxler, Franz. 1993. “Business Associations and labor unions in comparison:
theoretical perspectives and empirical findings on social class, collective action and
associational organizability.” The British Journal of Sociology, Vol. 44, Núm. 4,
págs. 673-691.
Troy, Leo. The New Unionism in the New Society: Public Sector Unions in the
Redistributive States. University Publishing Association, 1994.
Tumin, Melvin. Social Class and Social Change in Puerto Rico. Princeton: Princeton
University Press, 1961
Tzannatos, Zafiris. “Women and Labor Market Changes in the Global Economy:
Growth Helps, Inequalities Hurt and Public Policy Matters.” SP Discussion Paper
No. 9808, http://www-
wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&the
SitePK=523679&menuPK=64187510&searchMenuPK=64886411&theSitePK=6313
254
037&entityID=000094946_0004050237456&searchMenuPK=64886411&theSitePK
=6313037, accedido el 23 de abril de 2010.
Universidad de Hawái en Honolulu, History of the United Public Workers Union in
Hawaii. Glen Rock, N.J.: Microfilming Corp. of America,1975.
Universidad de Puerto Rico, “Reglas y condiciones de trabajo suplementarias a la
reglamentación vigente para el personal de mantenimiento, construcción y servicio
agrícola de la Universidad de Puerto Rico.” 1946. El Sindicato de Trabajadores de la
Universidad de Puerto Rico representó a los trabajadores en la negociación.
Valentín Albino, Rafael D. “La negociación colectiva en el servicio público: Caso de la
Universidad de Puerto Rico.” tesis de maestría de la Escuela Graduada de
Administración Pública, Recinto de Río Piedras, Universidad de Puerto Rico, 1974.
Vause, W. Gary. “European and US Federalism Compared: Implications for Labour
Law and Social Policy.” En Legal Perspectives—The Juridification of the
Employment Relationship, editado por Frances Meenan. Oak Tree Press, Dublín,
Irlanda, 1997.
Velázquez, Ismaro. “El Mundo Threatens to Stop Publishing.” The San Juan Star, 13 de
noviembre de 1974, 3.
Vighi, Fabio y Heiko Feldner. “Ideology Critique or Discourse Analysis? Žižek against
Foucault” European Journal of Political Theory 6 Núm. 2 (2007): 141-159.
Wachter, Michael L. “Theories of the Employment Relationship: Choosing between
Norms and Contracts.” En Theoretical Perspectives on Work and the Employment
Relationship, editado por Bruce E. Kaufman. Industrial Relations Research
Association, Champaign, Illinois, EE.UU., 2004.
Wade, Peter. “Music and the formation of Black identity in Colombia.” NACLA Report
on the Americas 35, Núm. 6 (May/Jun 2002).
Weasler, George L. “Collective Bargaining in the Public Service.” Revista del Colegio
de Abogados de Puerto Rico, Vol. 32, Núm. 3, agosto de 1971, 469.
Weisenfeld, Allan. “Collective Bargaining by Public Employees.” Monthly Labor
Review 89, Núm. 9, junio de 1966, 610.
Weller, Robert H. “A Historical Analysis of Female Labor Force Participation in Puerto
Rico.” Social and Economic Studies 17 Núm. 1 (marzo de 1968): 60-69.
Wells, Henry “Administrative Reorganization in Puerto Rico.” Political Research
Quarterly, Vol. 9, 1956.
___________. The Modernization of Puerto Rico. Cambridge Massachussets; Harvard
University Press, 1969.
Yücesan-Özdemir, Gamze. “Hidden forms of resistance among Turkish Workers:
Hegemonic incorporation or building blocks for working class struggle?” Capital
and Class, Núm. 81 (2003): 31-59.
Žižek, Slavoj. “Psychoanalysis in Post-Marxism: The Case of Alain Badiou.” The South
Atlantic Quarterly 97 Núm. 2 (1998): 235-261.
___________. Revolution at the Gates. Londres: Verso, 2002.
