UNIVERSIDAD DE COSTA RICA FACULTAD DE...
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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA FACULTAD DE DERECHO Trabajo Final de Graduación para optar por el grado de Licenciatura en Derecho MODIFICACIONES DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LA CAPACIDAD PROCESAL: ANÁLISIS COMPARATIVO Amanda Grosser Jiménez Karen Núñez Víquez Ciudad Universitaria Rodrigo Facio 2011
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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA FACULTAD DE DERECHO
Trabajo Final de Graduación para optar por el grado de
Licenciatura en Derecho
MODIFICACIONES DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LA CAPACIDAD
PROCESAL: ANÁLISIS COMPARATIVO
Amanda Grosser Jiménez
Karen Núñez Víquez
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio
2011
i
ii
iii
iv
v
vi
DEDICATORIAS
A mi familia.
Que me ha enseñado a ser fuerte.
Gracias por su ayuda y su paciencia
en el inicio de una nueva etapa para mí.
Amanda
A Papi y a Mami,
Gracias por su apoyo y cariño
incondicional, y por darme la mejor
herencia de todas: la educación.
Karen
vii
AGRADECIMIENTOS
A mis papás, fuente de fortaleza y enseñanzas, que todos los días me
permitieron sentir su apoyo y cariño. Les agradezco siempre haberme
recordado que nunca debía dar un paso atrás. A mis hermanos, Jorge y Willi
por no ser sólo hermanos sino amigos, su amistad me ha permitido llegar a ser
quien soy. A mis tíos y abuelos por ser siempre fuente de apoyo y confianza.
A Karen, por brindarme la oportunidad de hacer este trabajo de
graduación con ella, decisión que cada día estoy más segura fue la mejor que
hemos tomado. Gracias Ka por ser mi compañera, amiga y consejera en este
largo proceso.
A Joaquín por formar parte de este proceso, siempre con el cariño más
grande, la paciencia y la confianza me hiciste mantener la calma y nunca darme
por vencida.
A mis amigas del colegio y compañeros de la universidad que siempre
me ayudaron, cada uno de ellos a su manera me enseñaron mucho.
A doña Ana Cecilia Arguedas, que durante tres años me ha permitido
aprender de ella y ha sido mi consejera en múltiples oportunidades. A Jorge
Oviedo por su paciencia, consejos y por compartir siempre su conocimiento
conmigo, sin sus aportes no habríamos podido concluir este trabajo. A los
compañeros de la Procuraduría, gracias por los consejos y la ayudas que me
han brindado.
A don Federico Sosto por sus recomendaciones y comentarios que nos
permitieron mejorar. A doña Ana Cristina Víquez por su entrega y
observaciones, y a don Hubert Fernández por su comprensión, paciencia y
disposición a lo largo de este proceso. Gracias al Tribunal Examinador del
presente trabajo de graduación que con sus aportes y consejos permitieron la
conclusión del mismo.
Amanda
viii
A Dios, gracias por permitirme llegar a este momento de mi vida y por
guiar siempre todos mis pasos.
A mis papás, quienes me han enseñado que siempre se puede salir
adelante, y se han esforzado tanto porque yo sea feliz como por darme todo lo
que he necesitado. Papi, gracias por tanta entrega y cariño, y por brindarme el
mejor ejemplo de trabajo duro, lucha, esfuerzo y honestidad. Mami, gracias por
estar a la par mía, ser la persona que más cree en mí y mi más importante
fuente de apoyo. ¡Gracias a ambos porque mejores padres no pude haber
tenido!
A Mel, que me ha ayudado mucho en todos estos años de carrera, le
debo una parte importante de ella; gracias por aconsejarme y querer siempre lo
mejor para mí, y por portarse siempre como un excelente hermano. A Kattia,
por ser mi hermana y mi amiga, quién siempre me ha apoyado y me ha
alentado a salir adelante y conseguir metas importantes; además de darme a
dos seres tan especiales como Ale y Andrés, que todos los días me llenan de
felicidad.
A toda mi familia, mi abuelita, mis tíos, tías, primos y primas; gracias por
impulsarme siempre y demostrarme que todo en la vida se consigue a base de
esfuerzo, dedicación y perseverancia.
A mis amigas, que han compartido conmigo momentos buenos y malos,
me han demostrado su cariño y apoyo incondicional y siempre les estoy más
que agradecida por eso. A Amanda, gracias por la confianza de realizar
conmigo este proyecto que hoy llega a su fin, mejor compañera de tesis no
hubiera podido encontrar.
A los profesores que integran el tribunal examinador: don Federico
gracias por su entrega y ayuda en este proyecto; doña Ana Cristina gracias por
su ayuda y su disponibilidad a ayudarnos en todo momento; don Hubert gracias
por su gran ayuda y sus palabras de apoyo cuando más las necesitábamos.
A la Universidad de Costa Rica, por ser el lugar que me acogió como
segundo hogar por cinco años y que me deja una gran cantidad de profesores,
compañeros y amigos que siempre voy a llevar en mi corazón.
Karen
ix
TABLA DE CONTENIDOS
DEDICATORIAS…………………………………………………………………………………………………. i
AGRADECIMIENTOS…………………………………………………………………………………………. ii
TABLA DE CONTENIDOS……………………………..……………………………………………………. ix
INDICE DE ABREVIATURAS……………………………………………………………………………… xv
RESUMEN…………………………………………………………………………………………………………. xvi
I. Justificación……………………………………………………………………...................... xvi
II. Hipótesis…………………………………………………………………………....................... xvi
III. Objetivo General…………………………………………………………………………………… xvi
IV. Metodología……………………………………….…………………………………………………. xvi
V. Conclusiones…………………………………………………………………………………………. xvii
FICHA BIBLIOGRAFICA……………………………………………………………………………………. xviii
INTRODUCCION……………………………………………………………………………………………….. 19
TITULO I
MARCO HISTÓRICO DE LA CAPACIDAD PROCESAL Y LA
LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO……………………………………………………………………
23
CAPÍTULO I: CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE
LA CAPACIDAD PROCESAL Y LA LEGITIMACIÓN ACTIVA……………………..…………
23
Sección I: La capacidad procesal………………………………………………………………………….. 23
x
A. Existencia y Capacidad de las Personas………………………………………………. 23
1) Personas Físicas……………………………………………………………………………………….. 24
2) Personas Jurídicas…………………………………………………………………………………….. 26
B. Capacidad Jurídica………………………………………………………………………………… 27
C. Capacidad Procesal……………………………………………………………………………….. 29
D. Distinción entre la Capacidad Jurídica y la Capacidad Procesal………….. 30
E. Naturaleza Jurídica………………………………………………………………………………. 32
Sección II: La Legitimación activa………………………………………………………………………… 34
A. Legitimación para la causa y legitimación para el proceso…………………. 34
B. Legitimación activa y legitimación pasiva……………………………………………. 37
C. Naturaleza Jurídica……………………………………………………………………………….. 37
Sección III: La Legitimación Administrativa………………………………………………………….. 42
A. La legitimación activa en el Procedimiento Administrativo……….……….. 42
B. La legitimación activa proveniente del Procedimiento
Administrativo hasta el Proceso Contencioso Administrativo……………..
46
Diagrama de relación del Procedimiento Administrativo
y el Proceso Contencioso Administrativo………….…………………………………………..
48
CAPITULO II: RECUENTO HISTÓRICO DE LA CAPACIDAD
PROCESAL Y LA LEGITIMACION ACTIVA EN EL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO…………………………………………………..
49
Sección I: Surgimiento de la capacidad procesal y la legitimación activa………………….. 49
A. Capacidad Procesal………………………………………………………………………………. 49
xi
B. Legitimación Activa………………………………………………………………………………. 53
Sección II: Capacidad procesal y legitimación activa en la normativa
latinoamericana………………….……………………………………………………….
57
Sección III: Estudio de la capacidad procesal y la legitimación
activa a partir del Derecho Civil, Procesal y
Contencioso Administrativo: análisis comparativo….……………………………….
59
A. Análisis y desarrollo de la legitimación activa y la capacidad
Procesal en el Derecho Civil y Procesal Civil………………………………………..
59
1) Regulaciones iniciales de la capacidad procesal y la legitimación
Activa en el Código General de 1841……………………………………………………………
59
2) Modificaciones realizadas en la capacidad procesal y la legitimación
activa con la promulgación del Código Civil de 1888
y sus reformas…………………………………………………..……………………………………..
61
3) Código de Procedimientos Civiles de 1888…………………………………………………… 64
4) Código Procesal Civil de 1990…………………………………………………………………….. 65
B. Análisis y desarrollo de la legitimación activa y la capacidad
procesal en el Proceso Contencioso Administrativo…………………………….
66
1) Etapa de nacimiento…………………………………………………………………………………. 67
2) Etapa de consagración constitucional…………………………………………………………. 70
a. Constitución de 1949……………………………………………………………………. 71
b. Ley sobre el Juicio Contencioso Administrativo 1950………………………… 74
c. Reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial 1951………………. 75
d. Ley 3124 del 21 de junio de 1963…………………………………………………… 76
3) Etapa de desarrollo………………………………………………………………………………….. 78
a. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa 1966……………………………………………………………………….
78
b. Ley 4957: Creación del Tribunal Superior
Contencioso Administrativo 1972…………………………………………………….
81
xii
c. Aparición de la Sala Constitucional 1989……………………………………… 81
d. Código Procesal Contencioso Administrativo 2008……………………………. 83
Diagramas de la evolución de la materia Contencioso-Administrativa…………….. 87
TITULO II
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CAPACIDAD PROCESAL
Y LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LRJCA Y EL CPCA…….………………………………
89
CAPÍTULO I: CAPACIDAD PROCESAL EN LA LRJCA Y EL CPCA……………………….. 89
Sección I: Capacidad Procesal en la LRJCA……………………………………………………………. 90
A. Quienes la ostenten de acuerdo a la legislación civil……………………………. 90
B. Contraloría General de la República………………………………………………………. 93
Sección II: Capacidad Procesal en el CPCA…………………………………………………………… 95
A. Los menores de edad……………………………………………………………………………… 96
B. Los grupos, las uniones sin personalidad o los
patrimonios independientes o autónomos…………………………………………….
99
Cuadro comparativo de la Capacidad Procesal en la
LRJCA y el CPCA………………………………………………………………………………………
104
CAPITULO II: LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LRJCA Y EL CPCA……………………… 105
Sección I: Similitudes en la legitimación activa en la LRJCA y el CPCA……………………… 105
A. Quienes tengan interés legítimo……………………………………………………………. 106
B. Derecho subjetivo…………………………………………………………………………………… 111
C. Proceso de Lesividad…………………………………………………………………………….. 119
D. Coadyuvancia………………………………………………………………………………………… 127
Sección II: Diferencias en la legitimación activa entre la LRJCA y el CPCA……………….. 133
A. Intereses difusos e intereses colectivos………………………………………………. 134
1) Recuento histórico……………………………………………………………………………………. 134
2) Aspectos generales de los intereses difusos e
intereses colectivos……………………………………………………………………………………
136
a. Interés colectivo……………………………………………………………………………………….. 138
b. Interés difuso…………………………………………………………………………………………… 139
xiii
3) Criterio del Código de Procesos Colectivos Modelo para Iberoamérica……………. 143
B. Acción Popular………………………………………………………………………………………. 144
C. Contraloría General de la República…………………………………………………….. 150
D. Defensoría de los Habitantes……………………………………………………………….. 153
Cuadro comparativo de la Legitimación Activa en la LRJCA y el CPCA……………. 155
TITULO III
APLICACIÓN DE LAS MODIFICACIONES EN EL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO…………………………………………………..
157
CAPITULO UNICO: REFLEJO DE LAS
MODIFICACIONES EN EL DERECHO COSTARRICENSE…………………………………….
157
Sección I: Modificaciones en el tema de Capacidad Procesal…………………………………… 159
A. Menores de edad…………………………………………………………………………………… 159
B. Grupos sin personalidad jurídica………………………………………………………….. 168
Sección II: Modificaciones en el tema de Legitimación Activa…………….…………………… 176
A. Legitimación activa para los grupos agremiados………………………………… 176
B. Procesos Colectivos……………………………….……………………………………………. 181
1) Intereses difusos e intereses colectivos………………………………………………………. 181
2) Acción Popular…….…………………………………………………………………………………… 191
C. Legitimación Institucional……………………………………………………………………. 197
Cuadros comparativo de la normativa que regulaba las
modificaciones del CPCA…………………………………………..…………………..………….
209
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES………………………………………………………….. 215
BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………………………………………….. 226
ANEXO UNO: Resolución No. 119-2010 de las 14:30 horas
del 23 de marzo de 2010………………………………………………………………………………...
236
ANEXO DOS: Formato de las entrevistas realizadas………………..……………………… 244
xiv
A. Entrevista para abogados litigantes y procuradores…………………………… 244
B. Entrevista para la Procuradora General de la República……………………… 248
C. Entrevista para Jueces………………………………………………………………………….. 251
ANEXO TRES: Resumen de las entrevistas practicadas……..………………………….. 254
A. Alonso Núñez Quesada…………………………………………………………………………. 254
B. Ana Lorena Brenes Espinoza………………………………………………………………… 257
C. César Hinnes………………………………………………………………………………………… 262
D. Elizabeth Li……………………………………………………………………………………………. 264
E. Francisco Obando…………………………………………………………………………………. 267
F. Iván Vincenti…………………………………………………………………………………………. 271
G. Jazmín Aragón Cambronero…………………………………………………………………. 273
H. José Joaquín Villalobos…………………………………………………………………………. 275
I. Omar Rivero………………………………………………………………………………………….. 279
J. Roberto Garita………………………………………………………………………………………. 281
xv
INDICE DE ABREVIATURAS
CPCA = Código Procesal Contencioso Administrativo
CPC = Código Procesal Civil
LRJCA = Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa
LGAP = Ley General de la Administración Pública
LJC = Ley de la Jurisdicción Constitucional
CNC = Consejo Nacional de Concesiones
CGR = Contraloría General de la República
PGR = Procuraduría General de la República
PANI = Patronato Nacional de la Infancia
xvi
RESUMEN I. Justificación
El antiguo proceso contencioso administrativo concedía a los
administrados exclusivamente la potestad de tutelar sus intereses contra las
actuaciones perjudiciales en que incurriera la Administración, alegando
únicamente un interés legítimo y directo y un derecho subjetivo.
El Código Procesal Contencioso Administrativo presenta una serie de
modificaciones que amplían la legitimación activa y capacidad procesal de los
administrados. Por lo tanto, al cambiar los supuestos de legitimación activa y
capacidad procesal se considera que debe darse un estudio de tales supuestos
y valorar su conveniencia en el proceso contencioso administrativo.
II. Hipótesis
1. Se está en presencia de una verdadera innovación en la materia
contencioso administrativa
2. Que estas innovaciones son inconvenientes para el principio de justicia
pronta y cumplida, en la medida que al ampliarse los supuestos de
legitimación activa y capacidad procesal se presentarían gran cantidad de
procesos, incurriendo en mora judicial, regresando a la problemática
que se dio con la aplicación de la LRJCA.
III. Objetivo general
Analizar las repercusiones positivas y negativas de las innovaciones
realizadas en el Código Procesal Contencioso Administrativo en cuanto a los
temas de legitimación activa y capacidad procesal.
IV. Metodología
Este trabajo de investigación conlleva tres etapas básicas de estudio,
para lograr una mejor comprensión dentro de lo que se tiene como objetivo
general y específicos.
xvii
La primera etapa es un enfoque histórico, en el cual se brinda un marco
inicial de cómo se han modificado las figuras de la legitimación activa y de la
capacidad procesal. Un segundo enfoque que se examinará será una
comparación entre la figura de la legitimación activa y de la capacidad procesal
entre la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y las
innovaciones generadas en el Código Procesal Contencioso Administrativo,
usando además otros cuerpos normativos complementarios para explicar mejor
dicha comparación, como el Código Procesal Civil y el Código de Familia. Por
último un enfoque deductivo, basado en el análisis de jurisprudencia, que una
vez realizados los dos primeros enfoques, permitirá estudiar como de manera
escalonada se ha llegado a dichas innovaciones y sus repercusiones el procesal
Contencioso Administrativo costarricense.
Se aplicará el método cualitativo de investigación, que utiliza la
recolección de datos sin medición numérica para descubrir o afinar preguntas
de investigación en el proceso de interpretación.
V. Conclusiones
En lo relativo a la investigación realizada se puede concluir que de la
hipótesis planteada se ha podido establecer que no se está en presencia de
verdaderas innovaciones, sino de elementos regulados por medio de otras
normativas y ordenamientos jurídicos o por la jurisprudencia en materia
contencioso administrativa.
Además existe dentro las conclusiones realizadas la percepción de que se
está en presencia de una modificación que ha generado aspectos positivos y
negativos en el ordenamiento. Donde existen una serie de vacíos legales que el
juez contencioso administrativo tendrá que solucionar con el transcurso de los
años.
xviii
FICHA BIBLIOGRÁFICA
Grosser Jiménez, Amanda y Núñez Víquez, Karen. Innovaciones Código Procesal Contencioso Administrativo en el tema de legitimación activa y capacidad
procesal: un análisis comparativo. Tesis de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2010.
Director: Lic. Federico Sosto López
Palabras claves: existencia, personas físicas, personas jurídicas, legitimación
activa, capacidad procesal, legitimación pasiva, capacidad jurídica, interés
legítimo, derecho subjetivo, interés difuso, interés colectivo, acción popular,
menores, grupos sin personalidad jurídica, lesividad, Contraloría General de la
República, Defensoría de los Habitantes, Procuraduría General de la República,
Código General de 1841, Código Procesal Contencioso Administrativo, Código
Civil, Código Procesal Civil, Código Niñez y Adolescencia.
19
INTRODUCCIÓN
El 1 de enero de 2008 entró en vigencia el Código Procesal Contencioso
Administrativo, modificando con él la estructura del proceso contencioso
administrativo en la forma.
Esta reforma fue impulsada por la Corte Suprema de Justicia en el año
1998, quien consideró que el sistema utilizado con la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa presentaba una serie de dificultades
que entorpecían el acceso a la justicia; principalmente resaltaron la violación al
artículo 49 de la Constitución Política, que establece la jurisdicción contencioso
administrativa como el medio por el cual se garantiza la legalidad de la función
administrativa del Estado, e igualmente dicho numeral brinda al particular al
menos la protección de sus derechos subjetivos e intereses legítimos1.
Entre las principales innovaciones que presenta el Código Procesal
Contencioso Administrativo se tiene que se da una ampliación de los supuestos
de capacidad procesal y legitimación activa –entre otros aspectos-; incluyendo
en el tema de capacidad procesal a los menores de edad y a los grupos sin
personalidad jurídica o los patrimonios independientes o autónomos, y en el de
legitimación activa a quienes aleguen la defensa de intereses difusos,
colectivos, la acción popular; y la legitimación activa institucional brindada a la
Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes,
incrementando así la cantidad de sujetos que pueden intervenir en el proceso.
El criterio de los profesionales en la materia no ha estado unificado en
cuanto a las modificaciones presentadas, es por esto que – tres años después
de la entrada en vigencia del Código-, la presente investigación pretende
analizar las innovaciones realizadas y valorar la conveniencia de ellas en el
proceso contencioso administrativo costarricense.
El objetivo general del presente estudio es analizar las repercusiones
positivas y negativas de las innovaciones realizadas en el Código Procesal
1 Al respecto véase el Código Procesal Contencioso Administrativo Comentado. P 19, y la exposición de motivos del Expediente legislativo No. 15.134, denominado proyecto de ley de CPCA.
20
Contencioso Administrativo en cuanto a los temas de legitimación activa y
capacidad procesal.
Como objetivos específicos se pretende el estudio de los elementos que
conforman la capacidad procesal y la legitimación activa, realizar una
comparación sobre estos dos aspectos entre Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y el Código Procesal Contencioso Administrativo,
examinar los diferentes apartados que amplían la capacidad procesal y la
legitimación activa en el CPCA, analizar a la luz de la jurisprudencia los efectos
de las modificaciones que incluye y constatar dichos efectos con criterios
recabados entre profesionales en la materia administrativa, y finalmente
concluir acerca de las posibles consecuencias que traen estas innovaciones en
legitimación activa y capacidad procesal en la aplicación del proceso
contencioso administrativo.
Para lograr lo anterior, se analizarán los aspectos doctrinarios,
normativos y jurisprudenciales en la materia; se utilizará para ello el método
comparativo, que operará en diversos sentidos: en primer lugar, se comparará
la legitimación desde el punto de vista del derecho administrativo con otros
sectores (como el caso del derecho civil y el de familia); en segundo lugar, se
comparará la normativa aplicada anteriormente con lo planteado por la nueva;
y en tercer lugar se comparará lo indicado por la jurisprudencia y los criterios
recabados entre expertos en la materia.
También, dado que se está en una materia que es objeto de estudio de
las ciencias sociales se empleará el método cualitativo de investigación2, de
modo que no se empleará la medición de datos sino la realidad en que se
desenvuelve el tema objeto de estudio, sus antecedentes y los condicionantes
de su aplicación.
Así, el primer título, denominado Marco Histórico de la Capacidad
Procesal y la Legitimación Activa en el Proceso Contencioso Administrativo,
2 HERNÁNDEZ SAMPIERI (Roberto) y otros. (2006) Metodología de la Investigación. Cuarta Edición. México: Mc Graw Hill.
21
plantea definir desde el punto de vista de la doctrina –nacional e internacional-
los términos capacidad procesal y legitimación activa, para lograr entender el
concepto que se tiene actualmente de ambos; y también analizar la evolución
histórica de dichos conceptos. Para entender la evolución histórica, se analizará
el surgimiento de dichos conceptos principalmente desde finales del siglo XIX –
tomando en cuenta aspectos importantes del Derecho Romano-, tanto en la
rama del derecho administrativo como del derecho civil, conteniendo en este
sentido una comparación entre ambos. Sobre este punto se utilizarán los
criterios doctrinales y normativos.
El segundo título, llamado Análisis comparativo de la Capacidad Procesal
y la Legitimación Activa en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y el Código Procesal Contencioso Administrativo, se realizará la
comparación en los términos bajo análisis en esta investigación en ambos
instrumentos legales, de manera que se estudien propiamente las
modificaciones realizadas en estos aspectos. Para lo anterior, y con el objeto de
tener el panorama más amplio y profundo de las normas, se realizará un
análisis de los supuestos, cada uno de los instrumentos normativos y luego la
comparación entre ambas. En este apartado de utilizarán recursos doctrinarios,
normativos y jurisprudenciales.
El tercer título, designado Aplicación de las innovaciones en el Proceso
Contencioso Administrativo, buscará valorar las distintas perspectivas que se
tienen de los cambios realizados, para ello se contará con el criterio de jueces,
procuradores y abogados litigantes en materia administrativa; también el título
contiene análisis de jurisprudencia para ver cómo se están presentando en la
práctica las innovaciones propuestas por el Código.
Teniendo lo anterior, la presente investigación busca valorar las
innovaciones en el Código Procesal Contencioso Administrativo, contando con
criterios de análisis doctrinales y normativos y emitiendo criterio acerca de tales
innovaciones, de manera que se puedan determinar las hipótesis planteadas,
las cuales consisten en valorar si se está en presencia de una verdadera
22
innovación en la materia contencioso administrativa, y si estas innovaciones son
inconvenientes para el principio de justicia pronta y cumplida.
23
TITULO I MARCO HISTÓRICO DE LA CAPACIDAD PROCESAL Y LA
LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA CAPACIDAD
PROCESAL Y LA LEGITIMACIÓN ACTIVA
Sección I: La capacidad procesal
De previo a analizar el término capacidad procesal, que constituye -junto
a la legitimación activa- uno de los pilares fundamentales del presente trabajo
de investigación, se analizarán aspectos generales que conforman el término,
como lo son la existencia y capacidad en general de las personas; para luego
enfocarnos en el estudio de la capacidad procesal en específico.
A. Existencia y capacidad de las personas
Menciona ALBERTO BRENES CÓRDOBA que con el nombre de persona se
designa a todo ser capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones. De
modo que la persona es ―sujeto de derecho‖ ya que en ella residen
potencialmente tanto los derechos en sí, como la facultad de ejercitarlos3.
Existen dos tipos de personas: en un primer lugar se encuentran las
personas físicas, también denominadas como personas naturales, que serían los
seres humanos; y en segundo lugar están las personas jurídicas, también
llamadas ficticias, que asumen los atributos de la personalidad por el
reconocimiento o autoridad que la ley les otorga. Así, se encuentra en este
último caso a los municipios, las sociedades mercantiles, las instituciones de
beneficencia y demás corporativas, que no surgen a la vida del derecho sino en
3 BRENES CORDOBA, (Alberto). (1984) Tratado de las Personas. San José, Costa Rica: Editorial Juricentro. P. 166
24
cuanto haya un precepto legal que autorice su existencia y señale las
condiciones en que pueden desenvolver sus actividades4.
A continuación, se realizará una explicación por separado de las personas
físicas y las personas jurídicas.
1) Personas Físicas
Señala VÍCTOR PÉREZ VARGAS en su obra Derecho Privado (1994) que
la persona física es el resultado de un substrato material que es el organismo
humano dotado de los requisitos exigidos por la ley, los cuales constituyen los
presupuestos de calificación de la figura subjetiva individual; por otra parte, es
también resultado del reconocimiento formal con el cual se atribuye a este
substrato de hecho la cualidad de persona en sentido jurídico5.
De acuerdo con ALBERTO BRENES CÓRDOBA, la personalidad se
adquiere a partir del nacimiento de la persona, pero se genera protección desde
que ésta es concebida, ya que se le protege en varios modos de previo a que
se dé el nacimiento: se puede erigir en delito el aborto maliciosamente
provocado y el reputarlo nacido para todo lo que le aproveche. Para este autor,
basta con que el ser concebido encierre el germen de la racionalidad para que
merezca de parte de las instituciones jurídicas el apoyo que necesita a fin de
que pueda hacer su entrada a la vida libre y que ello se realice de modo
favorable6.
Agrega que los efectos jurídicos atribuidos a la concepción quedan
condicionados a que el nacido reúna al nacer dos requisitos que son las
condiciones necesarias para que adquiera personalidad jurídica: que se dé el
nacimiento y que además nazca con vida.
Para determinar el momento en que existe un ser humano existen tres
criterios importantes: en primer lugar se tiene la posición defendida por autores 4 BRENES CORDOBA, (Alberto). Op Cit. P. 167 5 PÉREZ VARGAS Víctor. (1994). Derecho Privado San José Costa Rica: Litografía e Imprenta LIL S.A. 6 BRENES CORDOBA, (Alberto). Op Cit. P. 169
25
como PEÑA CABRERA y CUELLO CALÓN, que es dominante en Argentina y
explica que se da el nacimiento cuando comienzan los dolores del parto, o
cuando se inicia el procedimiento artificial para inducirlo o se extrae
quirúrgicamente al niño. En segundo lugar está la tesis desarrollada por MUÑOZ
CONDE, que considera que se debe dar la total separación del claustro materno
evidenciada por el corte del cordón umbilical; y en tercer lugar se encuentra la
postura que es decisivo que la criatura haya salido totalmente del claustro
materno, independientemente de que se haya cortado el cordón umbilical,
explicado por JUAN MARCOS RIVERO SÁNCHEZ7.
En el panorama costarricense, la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia mediante la resolución 2004-00442 de las once horas del siete de mayo
de dos mil cuatro estableció que se han inclinado por la tesis que impera en
Argentina, que lleva la protección jurídica más allá de cuando se expulsa del
claustro materno. Así, existe nacimiento desde el momento en que, habiendo
adquirido el producto de la gestación la madurez necesaria, se da inicio al
proceso del alumbramiento. De la manera anterior expuso:
―…debe aclararse que el nacimiento no es un acto único, concreto y
determinado, sino todo un proceso8 que da inicio cuando el infante ha adquirido
la madurez necesaria y se presentan las contracciones uterinas, cuando éstas
se inducen artificialmente, o cuando se da inicio al proceso de extracción
quirúrgica…‖
Con lo anterior se puede comprobar que el tomar a una persona como
nacida a partir del momento en que inician los dolores de parto constituye un
mecanismo para brindar la mayor protección posible al concebido.
Una vez superado el tema del inicio de la personalidad para las personas
físicas, es importante estudiar de cuando se da el fin de la misma. BRENES
CÓRDOBA establece que sólo la muerte produce la total extinción de la
7 Al respecto consultar la Sentencia 2004-00442 de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. 8 El subrayado es parte del original.
26
personalidad; de modo que cuando ella sobreviene la persona cesa
enteramente como sujeto activo y pasivo de derecho9.
De manera que recapitulando lo anterior, de acuerdo con el criterio
aplicado en Costa Rica, la personalidad inicia a partir del nacimiento –tomando
desde el momento en que se inician los dolores de parto- y finaliza con la
muerte, que es el momento cuando se da la extinción de ésta.
2) Personas Jurídicas
La persona jurídica es el resultado de un substrato material, que puede
ser un conjunto de personas o de bienes organizados unitariamente según las
condiciones legales, y de la calificación normativa de tal substrato, o sea, la
atribución de personalidad jurídica10.
Tal es el sentido en que debe entenderse la disposición por la cual ―la
existencia de las personas civiles proviene de la ley o del convenio conforme a
la ley‖, la cual, a través de la calificación normativa es la fuente formal de la
personalidad jurídica de las llamadas personas civiles. Agrega PÉREZ VARGAS
que de lo anterior se puede deducir cuán equivocada está la teoría de la ficción,
mediante la cual se considera que las personas jurídicas son una ficción del
Derecho y que la única persona, verdaderamente tal, es la persona física11.
Es necesario destacar que el Estado es la persona moral por excelencia;
de pleno derecho le corresponde la calidad de perpetua en virtud de estar
llamada a vivir sin limitación de tiempo y todas las demás personas, de
cualquier orden que sean, que dentro de su círculo de acción se mueven, le
están subordinadas y de ella reciben su consagración social como valores
jurídicos12.
9 BRENES CORDOBA, (Alberto). Op Cit. P. 166 10 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op Cit. P. 35 11 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op Cit. P. 35 12 BRENES CORDOBA, (Alberto). Op Cit. P. 166
27
Teniendo claro lo anterior, en cuanto a las personas físicas y las
personas jurídicas, procede el análisis del instituto de la capacidad de dichas
personas. A modo de introducción se tiene que el término capacidad contiene
una gran cantidad de significados, tal como es mencionado por PÉREZ VARGAS,
a veces se identifica con la mera aptitud, otras con la potencialidad, también
con la simple posibilidad: en fin, se ha usado y se usa como sinónimo de
términos que dentro de la ciencia jurídica tienen una precisa y unívoca acepción
diversa que no puede –ni debe- ser lógicamente confundida el sentido técnico-
jurídico de la palabra ―capacidad‖13.
El término se ha desdoblado en dos nociones generales, las cuales son la
capacidad jurídica y la capacidad para actuar; de ahí que adquiere gran
relevancia analizar dichas nociones y diferenciar de lo que trata una y otra.
B. Capacidad Jurídica
PÉREZ VARGAS explica que la capacidad jurídica –o también llamada
capacidad para ser parte- determina la posición general del sujeto en el mundo
jurídico en cuanto a destinatario de los efectos jurídicos del sistema, de manera
que sirve para designar las fundamentales manifestaciones de la subjetividad14.
Luego agrega que trata de la posibilidad de ligar los efectos jurídicos a un
sujeto, de manera que es una potencialidad genérica referible a todos los
efectos previstos por las normas del sistema. De lo anterior deriva el nexo
existente entre capacidad jurídica y subjetividad, ya que no es posible pensar
en norma alguna que no haga referencia al sujeto de derecho15.
13 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op Cit. P. 19 14 Acerca de este tema de la subjetividad, PÉREZ VARGAS indica que el sujeto jurídico tiene un puesto en las normas que van más allá del efecto jurídico, de manera que conecta el hecho con el efecto por medio de los sujetos que son portadores del interés jurídicamente tutelado. Según algunos autores subjetividad y capacidad jurídica pueden comprenderse en relación con una determinada norma jurídica, sin embargo, la subjetividad, lo mismo que la capacidad jurídica, no es comprensible sino en relación con todo el sistema. Esto porque resulta difícil separar los intereses jurídicos con referencia a normas singulares, dado que están ligados entre sí. En referencia a este tema se puede consultar a PÉREZ VARGAS en Derecho Privado, página 42. 15 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op Cit. P. 41
28
RESCIGNO indica que la capacidad jurídica, expresa la más general
posición del sujeto en cuanto tal en el mundo del derecho; no se apoya en
presupuestos particulares, fuera de la existencia del sujeto como persona; no
presupone ni siquiera una actividad suya. También explica que con el término
se quiere indicar la abstracta posibilidad de encontrarse en las situaciones
previstas por la ley, en todas y en cada una de aquellas situaciones en el curso
de la vida16. Además, se dice que la capacidad jurídica se determina en función
de todas las normas del sistema, ya que en los ordenamientos jurídicos
modernos no existen sectores cerrados en principio a determinadas categorías
de sujetos, por regla general al menos17.
Sobre la capacidad para ser parte, indica JAIME GUASP que es una
faceta o emanación de la personalidad, el disfrute de ésta en general llevará
consigo el goce de aquélla, y, por lo tanto, la capacidad para ser parte se
referirá en principio a toda persona. En consecuencia, toda persona, por el
hecho serlo tiene capacidad para ser parte18.
Tal como se ha dicho, toda persona tiene capacidad jurídica puesto que
ésta es originaria y acompaña al sujeto a lo largo de su existencia; ante esto es
necesario realizar la distinción entre los dos tipos de personas que existen, las
personas físicas y las personas jurídicas.
Recordando lo indicado al inicio del presente capítulo, acerca de las
personas físicas, todo hombre por el simple hecho de serlo ya es persona, por
lo tanto la capacidad jurídica es inherente a él, ya que la adquisición y pérdida
de ésta capacidad se rige por la adquisición y pérdida de la personalidad en
general. Tal como se expuso, iniciaría cuando se tiene a la persona como
nacida y se extingue con su muerte.
16 RESCIGNO (Pietro). (1968) Novissimo Digesto Italiano. Torino, Italia: UTET. P. 103 17 En cuanto a este tema, dos tesis importantes analizaron la relación de la capacidad para ser parte con el ordenamiento jurídico. De manera que por un lado se tiene la concepción atomística, que considera que es posible determinar la capacidad jurídica en relación con una norma singular; y por otro está la concepción global, que se funda en la idea que gracias al principio de igualdad ante la ley desapareció la separación del ordenamiento en relación con sectores. 18 GUASP (Jaime) (1968). Derecho Procesal Civil. 3 ed. Madrid, España: Instituto de Estudio Políticos. P. 173
29
Por otra parte, en relación con las personas jurídicas, las sociedades
civiles tienen capacidad para ser parte desde el momento en que gozan de
personalidad, al igual que las sociedades mercantiles. A esto debe sumarse que
el Estado tiene plena capacidad, tanto jurídica como procesal, aspecto que se
analizará de seguido.
C. Capacidad Procesal
La capacidad para actuar o también entendida como capacidad procesal,
designa la posibilidad que el derecho reconoce al sujeto que se encuentra en
los presupuestos de hecho previstos para su reconocimiento, de revelar y hacer
valer intereses en el mundo del derecho, determinando con su propio
comportamiento la aplicación de las normas y el nacimiento de los efectos para
ellas predispuestos19.
Dicho de otra forma, la capacidad de actuar es la posibilidad de realizar
personalmente comportamientos que provocan la constitución de efectos
jurídicos20.
La capacidad procesal, importa para su titular, la posibilidad de realizar
actos de voluntad dirigidos a tutelar y conservar sus distintos derechos,
enajenarlos, abandonarlos, adquirir nuevos derechos y a producir cualquier otro
efecto jurídico. Tales poderes o potestades jurídicas son la más directa
manifestación de la capacidad de obrar21.
De manera que permite que se pongan en movimiento los mecanismos
jurídicos por medio de los cuales los intereses previstos por el derecho podrían
obtener su realización. En cuanto pertenece a la zona normativa del efecto, o
sea, a la figura secundaria de la norma jurídica. Todo efecto jurídico está
subordinado a la existencia de los presupuestos de hecho a los cuales el
19 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P. 42 20 En este tema, los efectos jurídicos se concretan en comportamientos cargados de una valoración de posibilidad o necesidad jurídica. 21 NAVARRO VARGAS (Patricia). (1992) La Legitimación para ser Parte en el Procedimiento Administrativo. Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. P. 142
30
derecho, por considerarlos importantes, atribuye consecuencias. Los
presupuestos de hechos de la capacidad de actuar son, precisamente, las
condiciones de las que depende su reconocimiento (la edad y la salud)22.
D. Distinción entre la Capacidad Jurídica y la Capacidad
Procesal
Al analizar los dos tipos de capacidad de los cuales se habla, se tiene que
la capacidad jurídica indica el momento de la relevancia de la figura subjetiva,
el momento en el cual viene reconocida al sujeto la posibilidad genérica y
abstracta de ser destinatario de todos los efectos predispuestos por las normas
del ordenamiento jurídico. La capacidad de actuar, en cambio, se refiere a un
momento diverso de la subjetividad: el momento de su eficacia23.
Interesa reafirmar la diversidad conceptual24 entre ambas figuras, si se
toma en cuenta que, desde un punto de vista funcional, la capacidad jurídica
designa un carácter meramente pasivo del sujeto, un modo suyo de ser frente
a las consecuencias jurídicas; mientras que la capacidad de actuar designa más
bien un carácter activo, en cuanto el sujeto, mediante ella puede cooperar en la
formación de figuras jurídicas primarias25.
Correlativamente a la diversidad del respectivo significado jurídico,
diverso es también el modo en que se opera la capacidad de actuar frente a la
capacidad jurídica. Esta última, identificándose con la subjetividad jurídica se
adquiere con el surgir mismo del sujeto y al sujeto acompaña durante toda su
existencia, podemos agregar que permite a la subjetividad desarrollarse en la
22 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P. 43 23 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P. 42 24 Esta diversidad resulta clara si se toma en cuenta que la capacidad jurídica deriva del reconocimiento mismo de la personalidad del sujeto de derecho, mientras que la capacidad de actuar ha de ser reconocida con posterioridad al perfeccionamiento de la figura subjetiva relevante, en cuanto presupone condiciones de hecho tales como la mayoridad, a falta de las cuales el sujeto no alcanza la capacidad de actuar, manteniendo solamente su originaria posición receptiva determinada por la capacidad jurídica. Al respecto véase PÉREZ VARGAS (Víctor) y BRENES CORDOBA (Alberto) 25 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P. 39
31
vida jurídica, y desde ahí proviene su carácter activo26. La primera, más bien,
está subordinada a la existencia de determinadas situaciones de hecho y se
modifica y cesa con el sobrevenir de otras situaciones de hecho, y en contraste
a la capacidad de actuar que tiene un carácter activo, la capacidad jurídica
tiene una posición fundamentalmente estática27.
Lo anterior se puede constatar en el hecho de que en cuanto a la
capacidad jurídica el sujeto es mero portador de intereses, con la capacidad de
actuar él adquiere la facultad, el poder de realizar los presupuestos de hecho
abstractamente previstos por la norma y, pues, de promover la producción de
consecuencias jurídicas28.
Por otra parte, desde el punto de vista de su diversa naturaleza, la
capacidad jurídica se identifica con la existencia misma del sujeto, como
resultado del perfeccionamiento de la figura subjetiva, refiriéndose por lo tanto
al momento de la relevancia jurídica, mientras que la capacidad de actuar es
una específica cualidad que debe ser reconocida por el derecho cuando existan
los presupuestos de hecho (tales como la edad y la salud) a los cuales está
condicionada, cualidad que se refiere más bien a la aptitud jurídica reconocida
para realizar los actos jurídicos, razón por la cual se refiere más bien al
momento de la eficacia de la figura subjetiva29.
A pesar de ser nociones distintas, una capacidad presupone a la otra, de
manera que no podría pensarse en la capacidad para actuar sin tenerse
26 En relación con este tema, se ha mencionado que se puede establecer una distinción entre capacidad activa y capacidad pasiva. Esta distinción puede realizarse en dos sentidos: en primer lugar, se menciona que la capacidad para actuar es activa porque es la facultad que el sujeto constituya actos jurídicos personalmente y que éstos produzcan efectos jurídicos, mientras que se dice que la capacidad jurídica es pasiva ya que no implica una actividad del sujeto porque lo acompaña a lo largo de su existencia y no requiere necesariamente una actividad de parte suya. En segundo lugar, se habla de la división porque se menciona que hay capacidad activa cuando la persona tiene las facultades necesarias para poder interponer un proceso de manera personal, mientras que se habla de capacidad pasiva en el sentido de que la persona que es demandada en el proceso tenga la posibilidad de actuar personalmente en él. 27 En ese sentido FALZEA (Ángelo). Capacitá. P. 40 28 BARCELLONA (Pietro). (1972) Gli Istituti fondamentali del Diritto Privato. Napoli, Italia: Jovene. P. 74 29 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P. 39
32
capacidad jurídica. De esta forma, se puede ver que la capacidad, en sus dos
aspectos, es un requisito procesal30.
También se debe agregar que la capacidad de actuar, al igual que la
capacidad jurídica tiene un carácter general y preliminar (aspecto que se
retomará en el análisis de la naturaleza jurídica), se trata de una posibilidad
general referida a todo sector de la actividad humana jurídicamente relevante.
Es por las anteriores consideraciones de los dos modos de concebir la
capacidad, que se concuerda con VÍCTOR PÉREZ en el sentido de que es
comprensible que el realizar una unificación conceptual del término resulta
difícil.
E. Naturaleza Jurídica
El instituto de la capacidad desde sus dos vertientes, la capacidad
jurídica y la capacidad procesal, es un aspecto que debe ser analizado desde el
inicio de un proceso. Si se analiza este aspecto desde la capacidad jurídica, al
ser ésta originaria y encontrarse determinada por la existencia del sujeto, no es
posible que una persona ―inexistente‖ acuda a la jurisdicción y que se eche a
andar el aparato judicial soportando este aspecto.
Por otro lado, acerca de la capacidad procesal se tiene que es menester
demostrar al inicio del proceso que se ostenta ésta, ya que, de lo contrario se
atentaría contra el principio de economía procesal el hecho que se le dé curso a
un proceso en el cual es parte una persona, por ejemplo, con insania; y que
dicho aspecto sea analizado en la sentencia.
Sobre este tema, el autor EDUARDO J. COUTURE considera que es un
aspecto procesal, y acerca de ello no intervienen razones de fondo o de
derecho sustancial. De ahí que se ha convenido en llamarlo en la doctrina
30 JIMÉNEZ MEZA (Manrique) Op Cit. P. 114; y NAVARRO VARGAS (Patricia) Op Cit. P.138.
33
―presupuestos‖, o sea, supuestos previos al juicio, sin los cuales no puede
pensarse en él31.
Con COUTURE concuerda JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ, quién establece: ―La
capacidad, en sus dos aspectos, es un requisito procesal, el primero de los
requisitos referentes a las partes. Por consiguiente, para que pueda ser
examinada una pretensión en cuento al fondo, es necesario que se deduzca por
personas con capacidad para ser parte y capacidad procesal‖32.
Teniendo lo anterior, se observa que la capacidad es un aspecto que
debe analizarse antes de analizar otros aspectos relacionados con el proceso, y
su estudio es importante en la medida que una persona sin capacidad para ser
parte no puede actuar en éste. De manera que la manera en que se debe
presentar una oposición a la capacidad es mediante el trámite de una excepción
previa.
31 COUTURE (Eduardo J). Op Cit. P. 103 32 GÓNZALEZ PÉREZ JESÚS. (1958). Derecho Procesal Administrativo. Tomo III. Madrid, España: Instituto de Estudios Políticos. P. 213
34
Sección II: La Legitimación activa
El requisito de la capacidad, en su doble grado de capacidad jurídica y
capacidad procesal, resuelve el problema de la aptitud para figurar y actuar
como parte en un proceso. Pero, por el mismo sentido de esta exigencia, tal
aptitud se refiere a cualquier proceso en general y ninguno en particular. Para
poder figurar y actuar eficazmente como parte, no ya en un proceso cualquiera,
sino en uno determinado, no basta con disponer de esta aptitud general, sino
que es necesaria una condición más precisa, referida singularmente al litigio de
que se trate, y es conocida como Legitimación. Así, para poder ―ingresar a la
jurisdicción‖ y que el órgano competente pueda decidir la cuestión planteada es
necesario estar legitimado33.
Pero, de la misma manera que sucede con la capacidad, la legitimación
no tiene un concepto unívoco, y depende del tipo de legitimación al que se
haga referencia; esto porque por una parte se puede encontrar la división
entre legitimación para la causa y legitimación para el proceso, y por otra
parte entre legitimación activa y legitimación pasiva.
A. Legitimación para la causa y legitimación para el proceso
La legitimación para la causa –o también legitimatio ad causam- es
definida por JULIO ALBERTO TARAZONA NAVAS como la facultad que surge
del derecho sustancial y que deben tener determinadas personas para
formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial
sobre el cual versa la pretensión34 que es el objeto del proceso, exista o no él,
facultad la cual permite el proferimiento de la sentencia de fondo o mérito35.
33 GONZÁLEZ PÉREZ JESÚS. (1964). El Procedimiento Administrativo. 1 ed. Madrid, España: Publicaciones Abella. P. 261. 34 La pretensión debe ser entendida como aquello que se solicita a través de la acción: es el efecto jurídico perseguido por el demandante a través del proceso. 35 TARAZONA NAVAS Julio Alberto. (1988). La Legitimación en la Causa. Bogotá, Colombia: Ediciones Librería del Profesional. P. 3
35
La legitimación en la causa36 pertenece a determinadas personas, que
estarán autorizadas por el derecho sustancial para controvertir determinado
derecho sobre el cual versa la pretensión. Consiste en la identidad de la
persona del actor con la persona a la cual la ley concede la acción37
(legitimación activa) y la identidad de la persona del demandado con la
persona contra la que se concede la acción (legitimación pasiva). Es decir, se
refiere a la cuestión sustancial debatida, sin implicar la titularidad de ella, pero
como elemento sustancial de la litis que es, toca con la forma del proceso, y
más exactamente, con el requisito necesario para que pueda dictarse
sentencia de fondo o mérito38.
JAIME GUASP la ha definido como la consideración especial en que
tiene la ley, dentro de cada proceso, a las personas que se hallan en una
determinada relación con el objeto del litigio y, en virtud de la cual, exige,
para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo, que
sean dichas personas las que figuren como partes en el proceso39.
Por otra parte, la legitimatio ad procesum se refiere a la capacidad para
actuar de las partes, que es un presupuesto procesal. La falta de ésta
constituye un motivo de nulidad, que vicia el procedimiento y la sentencia que
llegue a dictarse, en el caso de que el juez no caiga en la cuenta que existe
ese vicio.
Al estudiar la legitimación en la causa y la legitimación en el proceso, es
importante tomar en cuenta la distinción entre ambas, de que COUTURE cree
la legitimatio ad procesum constituye un presupuesto procesal, sin el cual no
tiene existencia jurídica ni validez formal; pero la legitimatio ad causam no es
un presupuesto procesal, sino una de las condiciones requeridas para una
36 Se debe distinguir la legitimación en la causa de la facultad para accionar, ya que esta última la tienen todas las personas, de manera que pueden de esta forma echar a andar el órgano jurisdiccional, independientemente de si tienen derecho o no. 37 Como se mencionó anteriormente, al hablar de acción no se hace referencia al vocablo en el sentido técnico procesal, esto es como el derecho subjetivo público que asiste a toda persona para obtener la aplicación justa de la ley a un caso concreto 38 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P. 41 39 GUASP (Jaime). Op Cit. P.193
36
sentencia favorable. No es un presupuesto del proceso, sino de la sentencia
favorable40.
Por su parte, JOSÉ CHIOVENDA al diferenciarlas considera que la
legitimación en la causa es la identidad de la persona del actor con la persona
a la que la ley concede la acción (legitimación activa) y la identidad de la
persona del demandado con la persona contra la cual es concedida la acción
(legitimación pasiva), mientras que con el nombre de legitimación para el
proceso se indica la capacidad para estar en juicio por sí o por otros41.
Así, la legitimación en la causa es un requisito procesal formal necesario
para la constitución de una relación procesal a derecho y la segunda es una
excepción de fondo, en cuanto al derecho que les asiste a los actores en sus
pretensiones.
De ésta forma, teniendo claro lo anterior la legitimación para el proceso
es una excepción de fondo, esto porque al referirnos a ella se está hablando
de la capacidad para actuar, ésta fue definida anteriormente en el Capítulo I
del presente Título. De esta forma vale la pena aclarar que de ahora en
adelante, y para evitar la confusión conceptual, al hacer referencia a la
legitimación42 se estará haciendo referencia únicamente a la legitimación para
la causa.
40 COUTURE (Eduardo J.). Op Cit. P. 216 41 CHIOVENDA José. (1977). Principios de Derecho Procesal Civil. 1 ed. Madrid, España: Editorial Reus S.A. P. 198 42 Importa aclarar en este instituto de la legitimación que existen autores, como JAIME GUASP, que consideran que existe la legitimación indirecta, en la cual el ordenamiento jurídico admite que una persona pueda actuar como parte en un proceso concreto, aunque no sea sujeto de aquellas relaciones. Esto puede ocurrir en dos hipótesis distintas, que varían según que el legitimado indirecto actúe en nombre del verdadero sujeto o en nombre propio aunque haciendo valer derechos u obligaciones de titularidad ajena. En el primer caso se habla de representación, en el segundo de sustitución procesal.
37
B. Legitimación activa y legitimación pasiva
Una vez expuesto el concepto general de legitimación, es necesario
tomar en cuenta que para una mejor comprensión del tema deben explorarse
algunos aspectos importantes inmersos dentro del concepto en sí.
La exigencia de la condición de la legitimación puede verse también
desde dos puntos de vista: la legitimación activa y la legitimación pasiva. Así,
según la posición que asuma el sujeto, la legitimación será activa –aptitud
para ser demandante de una o más pretensiones en un proceso concreto- o
pasiva; aquélla plantea problemas distintos según sea el objeto de la acción
que se deduzca. La legitimación pasiva corresponderá a la entidad pública o
privada de la cual haya emanado el acto impugnado. También, en algunos
supuestos, podrían legitimarse los terceros a quienes el acto impugnado
beneficia y cuyos derechos puedan ser afectados por la sentencia43.
La legitimación activa hace referencia a una determinada relación de un
sujeto con la situación jurídica sustancial que se deduce en juicio, relación que
la mayoría de las veces se concreta con su titularidad. Sin embargo, a veces el
ordenamiento, en atención a un interés que considera prevalente y digno de
protección, legitima a un sujeto para deducir en juicio, en nombre propio, un
derecho o situación jurídica sustancial de la que no es titular, y entonces se
produce una disociación entre la titularidad de la situación jurídica y la
titularidad del derecho a hacerla valer en el proceso; son los casos de
legitimación por sustitución44.
C. Naturaleza Jurídica
Al analizar la naturaleza jurídica de la legitimación para la causa se
observa que en la doctrina surgieron dos tesis importantes acerca de ésta. De
tal manera que así se nos presenta por una parte la teoría concreta, según la
cual la legitimación está unitariamente integrada con el derecho material e 43 HUTCHINSON (Tomás). La Legitimación en el proceso contencioso administrativo. P. 523 44 HUTCHINSON (Tomás). Op Cit. P. 523
38
implica la titularidad del derecho subjetivo sustancial, asimilando de esta forma
legitimación y mérito; y por otra parte se tiene la teoría abstracta, que ubica la
legitimación dentro del derecho procesal, en donde la titularidad del derecho
subjetivo sustancial es independiente de la legitimación en la causa, y de esta
forma asimila legitimación y forma45.
Dentro de los autores que defienden la teoría concreta de la legitimación
se encuentra a EDUARDO J. COUTURE, quien en su obra Estudios de Derecho
Procesal Civil indica que: ―el concepto de legitimatio ad causam no es sino la
titularidad del derecho‖46, también, dicho autor desvinculó el derecho de acción
del derecho material, de manera que explicó que la acción al ser un poder
jurídico existe siempre, exista el derecho material o no47.
PIERO CALAMANDREI por su parte, comparte con COUTURE la tesis de
la teoría concreta, pero difiere de él en cuanto a la relación de la acción con la
titularidad del derecho material, ya para CALAMANDREI existe una identidad
entre ambas, de manera que explica la legitimación en causa como la misma
titularidad del derecho o relación jurídica sustancial objeto del proceso,
ubicándola de esta forma en el campo del derecho sustancial.
Por otra parte, dentro de los autores de la teoría abstracta se encuentra
a UGO ROCCO, para quien la legitimación en la causa es del derecho procesal,
no es condición de la sentencia favorable, ni condición del derecho de acción48.
Según él ―…la posibilidad de ejercitar igualmente las facultades y los poderes en
que se comprendía el derecho de acción, aún cuando no existe el derecho, sino
solamente la opinión o la afirmación de la existencia del derecho, demuestra
45 Respecto a este tema el autor Julio Alberto Tarazona Navas en la obra La legitimación en la causa realiza un análisis más amplio en la página 29. 46 COUTURE (Eduardo J.). Op Cit. P. 216 47 Referente al derecho de acción, JULIO ALBERTO TARAZONA NAVAS cita a CARLOS RAMÍREZ ARCILA, quien indica que: “al decir COUTURE que la acción es el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho, está indicando lo mismo que CARNELUTTI, que para la prosperidad de la acción, esto es, para que el juicio se inicie mediante la presentación de la demanda y se desarrolle mediante el proceso, no es indispensable que el demandante esté asistido por el derecho material. La acción la puede ejercitar todo sujeto de derecho”. La legitimación en la causa. P. 44 48 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P. 71
39
claramente que no puede considerarse la legitimación para accionar (legitimatio
ad causam) como una condición de la acción, que no condiciona nada‖49.
Sobre la misma línea anterior, HERNANDO DEVIS ECHANDÍA la
legitimación en la causa no es condición del derecho de acción, ni de la
sentencia favorable, sino condición de la sentencia de fondo o mérito. Dice al
respecto: ―la legitimación en la causa no es condición ni presupuesto de la
acción, porque no la condiciona ni la limita en ningún sentido. Si lo fuera, no
podría ejercitar la acción quien no estuviere legitimado en la causa, y como
esto, por regla general, sólo se conoce cuando se dicta la sentencia, se tendría
el absurdo y contradictorio resultado que aparecería que el demandante no
tiene acción sino después que ella ha producido todos sus efectos jurídicos‖50.
JAIRO PARRA QUIJANO también concuerda con la tesis abstracta, ya que
para él la legitimación en la causa es ―la aptitud específica que tienen ciertas
personas para demandar, otras para contradecir o intervenir (en sentido
amplio), respecto a determinada relación material que es objeto del proceso y
en virtud del interés tutelado por el legislador mediante la consagración de
aquella‖51.
Finalmente, se encuentra a HERNANDO MORALES MOLINA, quien
concuerda con ROCCO, DEVIS ECHANDÍA Y PARRA QUIJANO en el sentido que
la legitimación no guarda identidad con titularidad del derecho, y de esta forma
sostiene que la ―la legitimación sólo existe cuando quien demanda tiene por ley
sustancial facultad para ello, precisamente contra la persona frente, a la cual la
pretensión de que se trata tiene que ser ejercitada. De modo que la cualidad en
virtud de la cual una pretensión puede y debe ser ejercitada contra una persona
en nombre propio se llama legitimación para obrar, activa para aquel que
49 ROCCO Ugo. Tratado de Derecho Procesal Civil. Parte General. Buenos Aires, Argentina: Editorial De Palma. P. 358 50 DEVIS ECHANDÍA Hernando. (1985). Compendio de Derecho Procesal. Décima edición. Bogotá, Colombia: Editorial A B C. P. 279 51 PARRA QUIJANO Jairo (1980). Estudios de Derecho Procesal, apuntes para una teoría sobre los terceros en el proceso civil. Bogotá, Colombia: Editorial Ediciones Librería del Profesional. P. 20
40
puede perseguir judicialmente el derecho y pasiva contra el cual ésta se ha de
hacer valer‖52.
TARAZONA NAVAS está de acuerdo con que la legitimación en la causa
no toca con la formación del proceso, no siendo en estricto sentido un
presupuesto procesal. Pero no puede sostenerse con el criterio restrictivo que
como no es un presupuesto procesal, entonces es una cuestión de fondo que
debe dilucidarse en el fallo. Es cierto que los presupuestos procesales son los
requisitos que el derecho procesal exige para que el juzgador pueda entrar a
resolver sobre el fondo de la pretensión, es decir, aquellos requisitos que sirven
para preparar el camino que va a resolver la cuestión de mérito. Y no toca con
la formación del proceso porque con o sin legitimación en la causa se constituye
la relación procesal53.
Pues bien, no es un presupuesto procesal, pero sí es un presupuesto
natural o sustancial para que pueda dictarse sentencia de fondo o mérito. Es un
presupuesto que es requisito de la forma del proceso, regulado por la ley
procesal siempre que se entienda que la legitimación en la causa no es el
mismo derecho subjetivo sustancial y mucho menos que implique su
titularidad54.
La legitimación en la causa como un presupuesto material o sustancial
para que pueda proferirse sentencia de fondo o mérito, no afecta para nada la
formación de la relación procesal y por ello no es un presupuesto procesal55.
No es un presupuesto procesal porque no tiene nada que ver con la
formación del proceso, porque exista o no la legitimación en la causa existirá el
proceso y el derecho de acción. Pero sí es un requisito para que el proceso una
vez constituido sea eficaz. Por eso es un presupuesto material o sustancial para
52 MORALES MOLINA (Hernando). Op Cit. P. 148 53 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P. 30 54 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P. 30 55 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P.31
41
que pueda dictarse sentencia de fondo o mérito, es decir, es un requisito para
poder conducir el proceso eficazmente hasta la sentencia de fondo56.
Es dentro del proceso donde se puede saber si una persona está o no
facultada para disputar una determinada pretensión. La legitimación en la causa
se forma y materializa en el proceso, aunque surja el derecho sustancial. Pero
el hecho que surja del derecho sustancial no significa que la legitimación en la
causa sea una cuestión propia del derecho sustancial. Quienes así piensan no
hacen otra cosa que implicar la legitimación en la causa como integrada al
derecho sustancial, como el derecho sustancial mismo y como la titularidad del
derecho sustancial57.
Hay que tomar en cuenta que la falta de legitimación en la causa de una
de las partes no impide al juez desatar el litigio en el fondo, pues es obvio que
si se reclama un derecho por quien no es su titular o frente a quien no es el
llamado a responder, debe negarse la pretensión del demandante en sentencia
que tenga fuerza de cosa juzgada material, a fin de determinar definitivamente
ese litigio, en lugar de dejar las puertas abiertas, mediante un fallo inhibitorio
para que quien no es titular del derecho insista en reclamarlo indefinidamente,
o para que siendo lo reclame indefinidamente de quien no es persona obligada,
haciéndose nugatoria la función jurisdiccional, cuya característica más
destacada es la de ser definitiva58.
En relación con este tema de la naturaleza jurídica, se comparte la
posición de JULIO TARAZONA NAVAS en el sentido que la legitimación al estar
estrechamente vinculada con el objeto del proceso, que es la pretensión, no es
sino parte del derecho sustancial ya que es un aspecto de fondo que se analiza
mediante la sentencia.
56TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). Op Cit. P. 32 57 TARAZONA NAVAS (Julio Alberto). La legitimación en la causa. P. 6 58 GIRALDO ZULUAGA (German). Jurisprudencia Civil 1976 Corte Suprema de Justicia. P. 115
42
Sección III: La Legitimación Administrativa
En la presente sección se realizará una breve mención a la legitimación
aplicada directamente al ámbito administrativo, de manera que sirva de marco
general para entender los temas que se desarrollarán a continuación en este
aspecto.
A. La legitimación activa en el Procedimiento Administrativo
El ciudadano y la Administración se relacionan de múltiples formas, todas
ellas regidas por el Derecho. No obstante, se pueden diferenciar aquéllas en
que la Administración realiza una actuación material a través de sus empleados
o agentes59 de aquéllas en que adopta una decisión formalizada de cualquier
tipo, ya sea la aprobación de un reglamento o un plan, el dictado de un acto o
decisión unilateral o la firma de un contrato o convenio60.
El autor MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN indica que para la elaboración de
todas esas decisiones la Administración deben seguir una serie de trámites, y la
concatenación de todos estos trámites con vistas a la adopción de la decisión,
se llegue o no a adoptar ésta, es lo que se denomina procedimiento
administrativo, y añade que por ello se dice que este procedimiento es la forma
de elaboración de las decisiones administrativas61.
Agrega que la institución del procedimiento administrativo permite
cumplir tres finalidades importantes: en primer lugar garantiza el acierto en la
decisión, de manera que se trate de una decisión procedente y correcta en
términos jurídicos y, si se trata de una decisión discrecional, también la más
apropiada al interés general; así se proporciona un cauce ordenado para decidir
y contribuye a racionalizar el ejercicio de la función administrativa. En segundo
lugar constituye una garantía para los interesados62, que pueden defender, a
59 Como lo es impartir una clase, examinar un paciente, entre otros. 60 SANCHEZ MORÓN (Miguel). (2007). Derecho Administrativo. 3 ed. Madrid, España: Tecnos. P. 473 61 SÁNCHEZ MORÓN (Miguel). Op Cit. P. 473 62 SÁNCHEZ MORÓN menciona que esta finalidad adquirió cada vez más relevancia en el marco del desarrollo del Derecho Administrativo hasta plasmarse en la Allgemeines Verwaltungsverfarhengesetz
43
través de él sus derechos e intereses legítimos antes que la decisión sea
adoptada; y, en último lugar está que constituye un medio para la apertura de
la Administración al entorno social, de participación de los ciudadanos en el
ejercicio de las funciones administrativas.
La posición de MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN la comparte SABINO ÁLVAREZ
GENDIN, quién menciona que el procedimiento administrativo puede verse en
sentido lato y en sentido restringido. Así, en sentido lato se refiere a trámites y
formalidades que se requieren para la realización de un acto administrativo63, o
bien, es la serie o secuencia de actos a través de los cuales se desenvuelve la
actividad de los organismos administrativos. Por otra parte, en sentido
restringido es la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y
principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e
impugnación de la voluntad administrativa64.
Sobre la misma línea anterior se encuentra EDUARDO GARCÍA DE
ENTERRÍA, quien explica que este procedimiento participa del doble carácter de
garantía, de forma administrativa y jurídica, ya que procura tutelar los derechos
e intereses de los particulares a quienes afecta o puede afectar el acto que
emite la administración, de modo que la responsabilidad pública y la protección
jurídica subjetiva se ejecutan en la propia sede administrativa mediante el
procedimiento administrativo. Con él, se permite la intervención de todas
(Ley General del Procedimiento Administrativo) austriaca de 21 de julio de 1925, inspirada por A. MERKL, que trasplantó al procedimiento administrativo los principios de contradicción, y defensa y buena parte de las garantías propias del proceso judicial. Dicha ley posteriormente inspiró a otras, dentro de las que se encuentra la española de 1958, y desde entonces puede decirse que la mayor parte de las reglas generales sobre el procedimiento de elaboración de los actos administrativos tiene esa función de garantía. 63El Tribunal Contencioso Administrativo mediante la sentencia No. 449-2009-I definió al acto administrativo como “…la manifestación de voluntad, de juicio o de conocimiento, emitida con ocasión de un potestad administrativa conferida por el ordenamiento jurídico a un órgano administrativo, dirigido a la satisfacción de un fin público, dentro del marco de ciertos principios, constituyendo uno de ellos el pleno sometimiento a la ley…” 64 ÁLVAREZ GENDIEN (Sabino). (1973). Estudio de la nueva ley de procedimiento administrativo. Barcelona, España: Editorial Bosch. P. 533-534
44
aquellas personas cuyos derechos se vean afectados –en forma negativa- con la
emanación de un acto administrativo65.
El autor costarricense ERNESTO JINESTA LOBO, en su obra Tratado de
Derecho Administrativo, considera que la noción de control es inherente al de
Administración Pública, y dentro del espectro de los controles jurídicos
formalizados se encuentra el procedimiento administrativo, para fiscalizar el
ejercicio inadecuado del poder y evitar los riesgos políticos y jurídicos que éste
implica para un régimen democrático66, y fomenta la participación y
colaboración individual o colectiva de los titulares de una situación jurídica
sustancial o de una esfera jurídica que puede verse afectada, modificada o
impactada, en su formación, preparación, fiscalización y ejecución de la
voluntad administrativa67.
Así, según JINESTA LOBO, atiende a dos fines principales, como lo es el
garantizar las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados –derechos
subjetivos e intereses legítimos- y el interés público68.
De manera que, recapitulando las posiciones anteriores se tiene que el
procedimiento administrativo es una garantía para los administrados en dos
vías: la primera es que constituye una serie de pasos por los cuales se debe
atravesar al tomar una decisión por parte de la Administración, y de este modo
asegura a los particulares que la decisión tomada pasó por los requisitos
necesarios para ello y no fue completamente arbitraria; y en segundo lugar
que, constituye un medio de control para dicha Administración, puesto que
permite que los particulares afectados con la decisión puedan impugnarla en vía
administrativa en un primer momento.
Se dice que es en un primer momento porque el procedimiento
administrativo es un componente esencial de un mecanismo de control más
65 GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo). (1980). Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Madrid, España: Editorial Civitas. P. 366 66 JINESTA LOBO (Ernesto). (2007). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. San José Costa Rica: Editorial Jurídica Continental. P. 37 67 JINESTA LOBO (Ernesto). Op Cit. P. 37 68 JINESTA LOBO (Ernesto). Op Cit. P. 45
45
vasto y gradual que se inicia en sede administrativa y concluye, eventualmente,
en la vía jurisdiccional ordinaria o contencioso-administrativa69.
En Costa Rica el procedimiento administrativo se encuentra regulado en
la Ley General de la Administración Pública (de ahora en adelante LGAP) en el
Título Primero del Libro Segundo; indicándose en el artículo 21470 que su
función es asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración,
con respeto a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado.
Posteriormente, el artículo 21571 menciona que el trámite que regula la ley se
aplicará cuando el acto final haya de producir efectos en la esfera jurídica de
otras personas.
Sobre este tema de la esfera jurídica de las personas, establece en el
artículo 27572 que quienes pueden ser parte en el procedimiento administrativo
son: la Administración y el que tenga un interés legítimo o un derecho subjetivo
que pueda resultar directamente afectado.
De esta forma, se observa que la LGAP está incorporando el
procedimiento administrativo al principio general de legitimación, que se
encuentra consignado en el artículo 4973 de la Constitución Política, que indica
69 Este tema sobre la derivación del Proceso Administración en un Proceso Contencioso Administrativo se desarrollará en el siguiente apartado. 70 ARTÍCULO 214.- 1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. 2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final. 71 ARTÍCULO 215.- 1. El trámite que regula esta ley, se aplicará cuando el acto final haya de producir efectos en la esfera jurídica de otras personas. 2. El jerarca podrá regular discrecionalmente los procedimientos internos, pero deberá respetar esta ley. 72 ARTÍCULO 275.- Podrá ser parte en el procedimiento administrativo, además de la Administración, todo el que tenga interés legítimo o un derecho subjetivo que pueda resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho, en virtud del acto final. El interés de la parte ha de ser actual, propio y legítimo y podrá ser moral, científico, religioso, económico o de cualquier otra índole. 73 ARTÍCULO 49.- Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos. Le ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados.
46
que la ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos
de los administrados.
Posteriormente, en el artículo 27674 de la LGAP se establece la figura del
coadyuvante75, que puede formar parte en el procedimiento administrativo
cuando posea un interés derivado en relación con el que el propio de la parte a
la que coadyuva.
De modo que, recapitulando lo anterior se observa que la legitimación en
el procedimiento administrativo regulado por la LGAP la van a gozar
exclusivamente aquéllos a quienes el dictado de un acto final, y los efectos que
surjan de éste, los va a afectar en la esfera de sus intereses legítimos y
derechos subjetivos76. Es importante señalar que el término capacidad no
requiere un análisis específico en relación con el procedimiento administrativo
puesto que, tal como lo regula la LGAP, se hace una referencia expresa al
derecho común.
B. La legitimación activa proveniente del Procedimiento
Administrativo hasta el Proceso Contencioso
Administrativo
Tal como se mencionó anteriormente, el procedimiento administrativo
forma parte de un vasto sistema de control de legalidad de la función
administrativa que comienza con él y concluye en el proceso contencioso
administrativo. Existe una estrecha relación entre ambas, en la medida que
ambas son un mecanismo de control.
Es importante tomar en cuenta que, en lo relativo a la interacción entre
el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo se
74 ARTÍCULO 276.- Será coadyuvante todo el que esté indirectamente interesado en el acto final, o en su denegación o reforma, aunque su interés sea derivado, o no actual, en relación con el que es propio de la parte a la que coadyuva. 75 Esta figura del coadyuvante será analizada en el Título II. 76 Los términos intereses legítimos y derechos subjetivos serán analizados a profundidad en el Título II.
47
puede hablar de dos etapas diferenciadas. En primer lugar la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) establecía en el
artículo 31 que el agotar previamente la vía administrativa era requisito para
presentar el proceso contencioso administrativo, de lo que se puede extraer
que tenían legitimación para interponer proceso en sede judicial únicamente
aquellas personas que hubieren agotado de previo la vía administrativa y a la
vez gozaren de un interés legítimo o un derecho subjetivo.
Esta etapa se modificó mediante la sentencia de la Sala Constitucional
No. 3669-2006 de las quince horas del 15 de marzo de 2006, en que se declaró
inconstitucional el agotamiento preceptivo de la vía administrativa,
argumentando que con ello se violentaban el principio constitucional de
igualdad y los derechos fundamentales de acceso a la jurisdicción, y justicia
pronta y cumplida.
En enero de 2008, con la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo (CPCA) se confirmó lo esgrimido por la Sala
Constitucional en el voto mencionado, ya que el nuevo cuerpo de leyes indicó
que el agotamiento de la vía administrativa era facultativo77. A su vez, el CPCA
modificó el modelo planteado por la LRJCA en el ámbito de la legitimación, que
se encontraba aferrada a quienes tuvieren un interés legítimo o un derecho
subjetivo, y se abrió a nuevos supuestos, los que serán analizados a posteriori.
Es importante tomar en cuenta que la legitimación activa en el proceso
contencioso administrativo no sólo la gozan los particulares, sino que también
puede ostentarla la Administración cuando lleva a cabo el proceso de lesividad,
para pretender la anulación de uno o varios de sus propios actos, por
considerarlo lesivo a los intereses públicos.
Otro aspecto por tomar en cuenta es que, el CPCA modificó de la LRJCA,
entre otras cosas, los supuestos por los que se puede entablar el proceso, de
manera que se cambia el esquema que establecía que era en exclusivo para los
77 Salvo para los artículos 2 y 173 de la Constitución Política.
48
actos de la Administración, agregándose también al panorama la omisión por
parte del Estado.
A continuación, se demuestra mediante el siguiente modelo la relación
existente entre procedimiento administrativo, el cual encuentra su razón de ser
en el acto administrativo, y proceso contencioso administrativo, el que ha
cambiado con la entrada en vigencia del CPCA:
Proceso Contencioso
Administrativo Para las acciones
u omisiones de la
Administración Regulado
por el CPCA Se amplían los
supuestos de quienes
tengan interés legítimo
o derecho subjetivo
Procedimiento
Administrativo
Ambos mecanismos
de control con apego
a lo establecido en el
Art 49. CP.
Orientado por
el Acto
Administrativo Regulado
por la LGAP Para quienes
tengan un
interés legítimo
o un derecho
subjetivo
49
CAPÍTULO II RECUENTO HISTÓRICO DE LA CAPACIDAD PROCESAL Y
LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Sección I: Surgimiento de la capacidad procesal y la legitimación activa
A. Capacidad Procesal
El término de capacidad ha sido tratado a lo largo de la historia,
modificándose tanto en la doctrina internacional, como en la doctrina nacional y
sus normas.
Es importante establecer que el concepto de capacidad data desde la
época romana, que aunque no se hable del presupuesto de capacidad en sí,
como se determina actualmente, sí se utilizaba el concepto de status para
referirse a la posibilidad de ser considerado como individuo ante la sociedad78.
A través de dicho concepto se hacía la distinción entre hombre libre y el esclavo
(status libertatis); por otro lado se encontraba el statuts civitatis término que se
refería a una distinción entre los ciudadanos romanos y los extranjeros.
Finalmente se encontraba el status familia el cual consistía en la relación del
individuo con su núcleo familiar, situación que acarreaba que el pater familia
fuese quien ostentase la representación de sus hijos.
Dentro del derecho romano la existencia de las personas físicas
comenzaba con el nacimiento, pero éste, si bien era el requisito más
importante, no era el único, pues además el niño debía estar mentalmente
sano, encontrarse totalmente separado del cuerpo de su madre y tener
caracteres humanos79.
78 Al respecto ver PÉREZ VARGAS (Víctor). Derecho Privado. P. 26, NESPRAL (Bernardo). Manual de Derecho Romano. P.190-191 79 NESPRAL (Bernardo). Op. cit. P.192
50
En Roma se estableció una clasificación por edad que indicaba la
capacidad según ésta, por ejemplo el impúber que se clasificaba para los
hombres de hasta los 14 años y para las mujeres hasta los 12 años era capaz
de responsabilizarse por sus hechos ilícitos o de la realización de algunos
negocios jurídicos. Los púberes que se clasificaban de los 14 a los 25 años en el
caso de los hombres y de los 12 a los 25 en el caso de las mujeres se les
consideraba con plena capacidad jurídica, pero dada su inexperiencia se les
imponía el nombramiento de un curador, que cesaba en el caso de las mujeres
a los 18 años y de los hombres a los 20 años. La última categoría se trata de
los adultos, cuya capacidad jurídica era plena y restricción alguna80.
La capacidad jurídica en el derecho romano podía ser disminuida por una
serie de razones entre las que se encuentra la infamia (pérdida de la reputación
social por disposición de la ley), la turpido (pérdida de la reputación social por
la opinión pública), el sexo (las mujeres carecían de capacidad jurídica) y su
condición social y profesional (pues gobernadores no podían adquirir bienes
raíces en el lugar donde se desempeñaban sus funciones y los senadores no
podían contraer matrimonio con libertas)81.
En relación con el concepto de capacitad, según PÉREZ VARGAS82, a
nivel de Derecho Romano existen dos términos que podrían ser considerados
como los antecesores de aquel concepto, a saber capacitas y capax. El primero
de éstos indica la posibilidad de ser heredero, legatario o poseedor de
fideicomiso. Por su parte el segundo se refiere a la posibilidad acceder a un
crédito o bien recibir un pago, haciéndose referencia de las capacidades
psíquicas y físicas del individuo.
También se puede hablar, en Roma, de capacidad jurídica de personas
jurídicas pues ésta se le otorgaba por ejemplo a los municipios los cuales no
gozaban de soberanía pero tenían cierta autonomía. Además el fisco, que
representaba el patrimonio del Estado Romano, se encontraba a cargo de los
80 NESPRAL (Bernardo). Op. cit. P.194 81 NESPRAL (Bernardo). Op. Cit. P.197, ARGUELLO (Luis Rodolfo). Manual de Derecho Romano. P.149 82 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P 27
51
cónsules o los emperadores, tenía la capacidad para recibir legados, herencias o
donaciones, para realizar compraventas y arrendamientos83.
Asimismo se dan las corporaciones o asociaciones que poseían capacidad
para ser propietarias, usufructuarias, contraer obligaciones y recibir herencias,
existiendo únicamente una serie de requisitos en la formación de éstas como la
unión de tres o más personas físicas, tener un fin lícito y poseer un estatuto
que regulara su actividad84.
El derecho romano durante ha tenido una gran influencia inclusive hasta
nuestros tiempos. Podemos ver que durante distintas etapas históricas cómo en
el derecho Medieval y Moderno, se mantuvo por largo tiempo el término dado
por el Derecho Romano, hasta que empieza a surgir el concepto de sujeto
llevando esto como consecuencia la aparición de la capacidad jurídica; noción,
que como indica PÉREZ VARGAS en el libro Derecho Privado, no bastaba el
simple nacimiento para obtenerla, sino que requerían precisiones como por
ejemplo la vitalidad (en algunos pueblos como los germanos, visigodos y
francos la capacidad no se generaba con el simple nacimiento, sino que
dependía de la demostración de signos de vida tales como movimiento,
generación de sonidos, entre otros), edad (la diferencia entre mayor y menor
dependía de la aptitud para portar armas), condiciones físicas y psíquicas (se
analizaba la existencia de padecimientos tales como sordera, ceguera, lepra,
mudez y enfermedades mentales) y la nacionalidad (este último criterio
excluyente de capacidad fue atenuado con el paso de los años a raíz de la
intensificación del comercio entre los pueblos)85.
LOUIS JOSSERAND, explica que a la palabra capacidad, en la teoría
francesa como ha sido expuesto anteriormente, se le atribuye un doble
significado. Por una parte, se utiliza para designar la aptitud para adquirir y
poseer los derechos y para ser su titular, y por otra parte la designa como la
83 NESPRAL (Bernardo). Op. Cit. P.211-212 84 NESPRAL (Bernardo). Op. Cit. P.212-213 85 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit.. P 27
52
aptitud para ejercer por sí mismo los derechos de los que se encuentra
investida una persona86.
Por su parte la doctrina italiana mantiene los mismos presupuestos de la
doctrina francesa, estableciendo que no existe en este concepto la posibilidad
de considerarlo como una noción unitaria, sino que se divide necesariamente en
dos ramas (goce y ejercicio)87.
Según PÉREZ VARGAS88, para la doctrina italiana la capacidad de actuar
consiste en la idoneidad del sujeto para adquirir y ejercitar derechos y asumir
obligaciones con su propio querer. Asimismo, esta capacidad es entendida
como la aptitud para adquirir y ejercitar derechos por sí solo o de asumir con el
propio querer obligaciones jurídicas, es decir la posibilidad de adquirir, ejercitar
y asumir derechos y obligaciones sin la intermediación o representación de
otro individuo.
Por su parte SANTORO PASSARELLI89 ha realizado un desarrollo del
concepto capacidad de actuar menos restringido pero poco preciso; SANTORIO
PASSARRELLI considera que por dicho concepto se debe entender como la
aptitud a la titularidad de poderes y deberes jurídicos; es decir capacidad de
actuar es la aptitud a la actividad jurídica concerniente a la propia esfera de la
persona.
En la época contemporánea se ha dicho que este concepto proviene
principalmente del Derecho Civil, ya que lo se encuentra como elemento
general de todo proceso que se tiene en el Derecho. En el derecho
latinoamericano este concepto surge con gran influencia de la doctrina francesa
e italiana90. Aspecto que se verá en incisos posteriores.
86 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit.. P 29 87 JOSSERAND Louis. (1932). Cours de Droit Positf Francais . París, Francia: Librairie du recueil P 28 88 PÉREZ VARGAS (Víctor Op. Cit. P 30 89SANTORO PASSARELLI (Francesco). Doctrina General del Derecho Civil. P.24-25 90 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P 29
53
B. Legitimación Activa
En relación con el concepto legitimación y su origen se puede indicar
que durante la época romana no existía una clara distinción entre los
conceptos capacidad y legitimación, sino que ambas eran contenidas en el
concepto status, condición restringida a un grupo sumamente limitado de
individuos.
Cabe resaltar que aquellas personas a las cuales el derecho romano
consideraba poseían status se les reconocía el supuesto romano de suum
cuique tribuere, es decir dar a cada uno lo suyo. Significando con éste que todo
el que invocara un derecho lesionado, no se le desconocería su derecho,
estableciéndose que no existiría por lo tanto litigio o controversias.
La legitimación en países como Francia, durante el siglo XIX bajo la
coyuntura de formación del Consejo de Estado francés91, surge como una
91 Al respecto véase Memorias del Coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado Francés. Historia y Perspectivas de la jurisdicción administrativa en Francia y en América Latina y MOYA BEDOYA (Ana Cristina). Evolución histórica del control jurisdiccional de la Actividad Administrativa en Costa Rica: Alrededor del siglo XIX, Francia cuenta con Consejos Administrativos, que no es propiamente una jurisdicción contencioso administrativa como se le conoce actualmente, ya que no ofrecía las garantías mínimas al particular, pero que abarcaba la preparación de reglamentos administrativos y resolución de negocios contenciosos que le interesaban a la Administración.
Posteriormente surge el Consejo de Estado, con función consultiva, que es instaurado por Napoleón, y da inicio con recomendaciones al Poder Ejecutivo, y evoluciona hasta conocer de aspectos contenciosos y establecer el procedimiento respectivo. Pero al no poder resolver todos los problemas, y como se indicó inició de forma consultiva, nace como un autocontrol de la Administración sobre sí misma.
De manera que en ausencia del juez administrativo propiamente dicho, la resolución de los litigios administrativos fue confiada a la misma administración, según un sistema que fue aceptado en la época de la justicia retenida. La justicia sólo fue delegada a dicho órgano.
El Consejo de Estado fue creado como una asamblea política y no como un juez administrativo. No fue establecido para juzgar a la administración, sino para ayudar al Poder Ejecutivo, para aconsejarlo y resolver las dificultades que pudieren existir en materia administrativa.
Napoleón Bonaparte había decidido crearlo y estar rodeado así de representantes de las fuerzas sociales activas del país, capaces de apoyarlo en la elaboración del nuevo sistema de gobierno, ya que no se trataba de regresar al antiguo sistema.
Al principio, el Consejo de Estado estaba encargado de redactar los proyectos de ley y los proyectos de decretos, en su calidad de consejero del gobierno, reemplazando así al Consejo del Rey que existía antes de la Revolución. Para asegurar la función consultiva, el Consejo de Estado decidió crear una comisión especializada, que se convirtió en la Sección de lo contencioso que se conoce hoy día en Francia.
Es a partir de 1872, con la caída del Segundo Imperio, cuando el Consejo de Estado recibió del legislador (todavía no existía una Constitución para el nuevo régimen) el poder de administrar justicia en nombre del pueblo, lo que se denomina justicia delegada. A partir de esta fecha, las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado conocieron un desarrollo más específico y llevaron al
54
especie de control interno donde el administrado podía recurrir para solicitar se
revocaran los actos con manifiestos vicios de incompetencia o exceso de
poder92.
A partir de 1872, mediante reformas reglamentarias del recurso de
revocatoria denominado de plena jurisdicción se da un recurso paralelo, el cual
buscaba controlar el acto administrativo para asegurar su legalidad93.
Acorde con JAIME URRUTIGOITY no existía una verdadera bilateralidad
en este proceso, pues se limitaba la intervención del recurrente y de la misma
administración94. Es decir, se trata de un recurso objetivo, un recurso al acto y
no un recurso entre ―partes‖.
En específico sobre el tema de legitimación, en ambos recursos,
mediante jurisprudencia, el Consejo de Estado francés exigió no sólo que se le
hubiese causado un agravio a quien recurría, sino que este tuviese un interés
legítimo en el proceso, es decir un interés directo, término que será analizado
en el Título Segundo del presente trabajo95.
A finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX se formulan las teorías
concreta y abstracta de la naturaleza jurídica de la legitimación. Tal como se
mencionó con anterioridad, dentro de la primera se encuentra a CALAMANDREI
y EDUARDO J. COUTURE, y entienden la legitimación en la causa como la
titularidad del propio derecho; mientras que en la segunda se encuentra UGO
ROCCO y HERNANDO DEVIS ECHANDIA que lo entienden como el derecho a la
sentencia de fondo o mérito.
establecimiento de un régimen denominado régimen administrativo. El mismo Consejo, convertido en juez, ejerció sobre la administración un control cada vez más riguroso.
Posteriormente, se crea el recurso de exceso de poder, que en un inicio se limitó únicamente a la anulación de actos administrativos discrecionales que violaban la ley y dejaba de lado cualquier pronunciamiento sobre los derechos del particular afectado.91 Luego dicho recurso evolucionó hasta tocar temas como los vicios de forma, desviación de poder y violación de la ley, y se convierte en un verdadero proceso por medio del cual se asegura el cumplimiento de la Ley por la Administración como se conoce actualmente.
92 URRUTIGOITY (Jaime). Estudios de Derecho Administrativo. P 239. 93 URRUTIGOITY (Jaime). Op. Cit. P. 239 94 URRUTIGOITY (Jaime). Op. Cit. P. 250 95 Al respecto véase URRUTIGOITY (Jaime). Op. Cit. P.239-240
55
Otro país en el cual podemos analizar la evolución de dicho concepto se
trata de Alemania, pues a partir de la Constitución de Bonn de 1949 se
protegen las lesiones que los ciudadanos sufran en sus derechos. Este país
buscó principalmente garantizar las libertades de los individuos, desarrollando
el término status negativo delimitando la actuación de Estado objetivamente y
fomentando la protección de los intereses privados96.
Italia por su parte, posee la influencia del sistema francés al crear una
doble jurisdicción pero otorgándole a ésta matices distintos. Mediante la ley del
20 de marzo de 1865, establece un sistema mixto, donde por una parte se
establece una jurisdicción administrativa que se encarga de velar por la
legalidad de los actos, y una jurisdicción judicial donde se establece una
protección de derechos subjetivos (intereses legítimos), que serían analizados
por los tribunales ordinarios, existiendo un concepto bastante restrictivo de la
protección al administrado. En este país se valora la posibilidad de una
legitimación únicamente para quienes sufran daños directos y de interés
personal.
El modelo francés e italiano fueron inspirando a otros países, tal como lo
es el español, que implementa el proceso contencioso administrativo en 1845,
resulta ser similar al civil ordinario.
La doctrina, la legislación y la jurisprudencia admiten que la protección
ha de limitarse a lo que son derechos subjetivos perfectos, según el modelo
conocido en el Derecho Civil. De manera que limita el recurso contencioso
administrativo a los supuestos en que un acto no discrecional o reglado vulnere
un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente a favor del
demandante por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo97.
La línea jurisprudencial iba tras un verdadero recurso ―objetivo‖,
justificado en la pura legalidad y no en la tutela de derechos del recurrente, y
por eso aceptable sólo por el ejercicio de supuestos poderes de oficio del
96 Al respecto véase URRUTIGOITY (Jaime). Op. Cit. P.240 97 GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo). Op. Cit. P. 43
56
Tribunal y no por una acción subjetiva propiamente, pero sus posibilidades,
salvo alguna excepción, van a perderse en una hipervaloración de los vicios de
forma, que concluyen jugando contra los intereses del recurrente98.
Se tiene que en ésta etapa no se da una verdadera protección, sino
hasta cuando, por inspiración nuevamente de las técnicas francesas, se instala
el recurso de exceso de poder o anulación. Luego, la ley de 195699 reduce todo
a un problema procesal de legitimación, de manera que el recurrente puede
invocar como condición de legitimación o un ―interés directo‖ en la anulación
del acto recurrido, o si pretende, además de tal anulación, el ―reconocimiento
de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento de la misma‖100.
98
GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo). Op. Cit. P. 43 99 Véase en este sentido artículo 28 de la LRJCA española de 1956 Estarán legitimados para demandar la declaración de no ser conformes a Derecho, y en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de la Administración:
a. Los que tuvieren interés directo en ello. b. Si el recurso tuviere por objeto la impugnación directa de disposiciones de carácter general de la
Administración Central, la Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho público y cuantas entidades ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, siempre que la disposición impugnada afecte directamente a los mismos, salvo en lo previsto en el artículo 39 párrafo 3 en que bastará ñla legitimación a que se refiere en el apartado a) 2. Si se pretendiere, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento de la misma, únicamente estará legitimado el titular de un derecho derivado del ordenamiento que se considere infringido por el acto o disposición impugnados. 3. La Administración autora de algún acto que, en virtud de lo previsto en las Leyes, no pudiera anularlo o revocarlo por sí misma, estará legitimada para deducir cualquiera de las pretensiones a que se refieren los párrafos que anteceden. 4. No podrán interponer recurso contencioso-administrativo en relación con los actos y disposiciones de una entidad pública:
a. Los órganos de la misma, salvo en el caso previsto en la Ley de Régimen Local sobre la suspensión de acuerdos de las Corporaciones locales.
b. Los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. 100 GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo). Curso de Derecho Administrativo II. P. 44
57
Sección II Capacidad procesal y legitimación activa en la normativa
latinoamericana
Una vez efectuado el anterior análisis histórico sobre el tema de la
capacidad y de la legitimación corresponde realizar un breve repaso sobre la
regulación de las éstas, con el motivo de ver el reflejo de la evolución histórica
dichos conceptos en Latinoamérica.
Cómo se ha visto en epígrafes anteriores el derecho procesal nace en el
derecho romano, extendiéndose a las tierras conquistadas por éstos, llegando a
ser parte, en las legislaciones modernas de códigos como la francesa e italiana.
Principalmente la legislación francesa, cuya codificación por excelencia se
trató del Código de Napoleón del siglo XIX101, que influenció de manera fuerte
legislaciones como la española, ejemplo de esto se ve reflejada en la creación
de la Ley Española de Enjuiciamiento Civil de 1855.
En una visión general del Derecho Procesal en América se puede ver
como en México y Centroamérica rigen códigos de origen español, con algunas
excepciones como lo es Haití, que se basa directamente en el código francés.
Algunas redacciones en países americanos son anteriores a la Ley
Española de Enjuiciamiento Civil de 1855, esto en virtud de la influencia que en
muchos países tuvieron la legislación de Partidas y de Indias, que contenían
regulaciones del estado, capacidad de las personas, el domicilio y la
ausencia102.
Países como Argentina, ya desde 1853, por medio de su texto
constitucional indicaron en su artículo 18 que el derecho a defenderse en un
101 Napoleón Bonaparte es quien incentiva la tarea de la codificación designando a su Primer Cónsul en el año 1800 para que nombrara una comisión de cuatro juristas: Tronchet, Bigot de Préameneu, Portalis y Malleville 102 SÁENZ CARBONELL Jorge. (2004). Los sistemas normativos en la Historia de Costa Rica. Heredia, Costa Rica: Ediciones Chico. P. 249
58
juicio era derecho fundamental de toda persona humana, estableciéndose así
una primera legitimación para las personas en todo proceso judicial103.
La legislación civil en Latinoamérica podemos ver se desarrolló en países
como Bolivia, el cual promulgó en 1831 el Código Civil, texto que
posteriormente sería la base del Código de Carrillo.
Posteriormente códigos como el Civil Chileno de 1857, fueron creando
bases para la creación de leyes similares en otros países de Latinoamérica,
éstos por ejemplo el Código Civil costarricense de 1888. Código que
posteriormente será estudiado en este trabajo de graduación.
103 Véase en lo referente el artículo 18 que dispone “es inviolable la defensa en juicio en la persona y en los derechos”
59
Sección III: Estudio de la capacidad procesal y la legitimación activa a partir
del Derecho Civil, Procesal Civil y Contencioso Administrativo: análisis
comparativo.
Una vez expuestas algunas de las normativas latinoamericanas, se
observa que la influencia de las legislaciones francesa, italiana y española ya
anteriormente mencionadas, han marcado el tema tanto de capacidad como de
legitimación.
La evolución de dichos conceptos en la doctrina comparada se ha visto
enormemente apegada al derecho civil, sin que nuestro país sea la excepción.
Por lo tanto, en virtud del análisis histórico, conceptual y normativo que se ha
venido desarrollando en este Título Primero es importante tomar en cuenta la
legislación Civil, Procesal Civil y Contencioso Administrativa para desarrollar los
elementos innovadores o la carencia de ellos en el nuevo Código Procesal
Contencioso Administrativo.
A. Análisis y desarrollo de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el Derecho Civil y Procesal Civil
1) Regulaciones iniciales de la capacidad procesal y la legitimación
activa en el Código General de 1841
El Código General de 1841, denominado Código de Carrillo, inició con la
codificación del Derecho en Costa Rica durante la dictadura de Braulio Carrillo
Colina. Dicho instrumento normativo, inspirado en los Códigos de Procederes de
Bolivia y Perú, estaba dividido en tres partes: la parte civil, la penal y la parte
procesal.
En cuanto a los temas que nos interesan en la presente investigación,
capacidad y la legitimación, se observa que es en el Título Segundo del Libro
Primero del Código, acerca de las disposiciones preliminares, que se hace
60
referencia a la capacidad, indicando quiénes se encontraban limitados para
ejercerla104.
Tal y como se explicó en el Capítulo I del presente Titulo, la capacidad se
desdobla en dos partes importantes: la capacidad para ser parte y la capacidad
procesal –o capacidad para actuar-, entendiendo la primera como una aptitud
originaria e inherente a toda persona durante su existencia, mientras que la
segunda se tiene como la posibilidad de realizar personalmente
comportamientos que constituyan efectos jurídicos.
Tomando en cuenta esto, se observa que en el Código General de 1841
la capacidad para actuar se encuentra muy limitada, de manera que no sólo se
analizan los aspectos salud física y mental, sino que les era vetado el realizar
actos que produjeran efectos jurídicos a sujetos como la mujer casada, los
menores de edad, los ebrios habituales y quienes sufrieran prodigalidad,
entendida ésta como la situación de gastar excesivamente la hacienda propia.
En cuanto a la legitimación, al entenderla actualmente como la excepción
de fondo que tiene íntima relación con el objeto del proceso –la pretensión-, se
observa que a lo largo del Código de Carrillo no se desarrolla el término
propiamente dicho.
A partir de 1842, el Código General empezó a sufrir considerables
reformas y adiciones. En 1858, se imprimió una versión actualizada del Código,
a la cual se le atribuyó una gran importancia, de manera que en abril de 1859
el presidente Juan Rafael Mora Porras emitió un decreto que indicaba que a
partir el 1 de mayo de 1860 regiría en el país la segunda edición del Código y
las autoridades debían ajustar a ella los procedimientos.
104 Véase Código General de 1841. Art. 8 ARTÍCULO 8.- Actor es, el que reclama ante el juez algún derecho real o personal. Reo es aquel contra quién se reclaman estos derechos. El actor i el reo deben ser personas capaces de obligarse104. Por tanto, no pueden ser actores ni reos por sí en causas civiles: los furiosos declarados: los privados jurídicamente de la administración de sus bienes por fatuidad, embriaguez habitual, prodigalidad, u otra causa legal: los menores de edad, los privados de los derechos civiles, ni la mujer casada. Sin embargo, pueden ser representados en juicio todos éstos por su tutor o curador, por el marido, o por el agente fiscal, en sus casos respectivos, según lo prescriben las leyes…
61
En los años siguientes se promulgaron normas que derogaron partes
importantes del articulado, pero es con la entrada en vigencia del actual Código
Civil y el Código de Procedimientos Civiles, ambos en 1888, que se derogan las
partes civil y procesal civil del Código de Carrillo, cuerpos normativos que
analizaremos a continuación.
Por su parte en cuanto al tema penal que contemplaba el Código General
de Carillo este se dividió en el Código Penal que entró en vigencia en 1880 y el
Código Procesal Penal de 1906.
El Código de Carrillo es el primer texto normativo que regula el tema de
capacidad procesal en nuestro país, tema que más adelante sería desarrollado
ampliamente por el Código Civil. En cuanto al tema de legitimación activa, aun
y cuando el Código de Carrillo es omiso en cuanto a su desarrollo, el Código de
Procedimientos Civiles de 1888 subsana dicho vacío realizando un análisis de su
aplicación y de sus requisitos dentro del proceso civil.
En los incisos posteriores se realizará el examen de la manera como
estos dos códigos, tanto el civil como el procesal civil, desarrollaron de manera
más exhaustiva los temas de legitimación activa y capacidad procesal y como
estos temas se fueron modificando a lo largo del siglo veinte en nuestro país.
2) Modificaciones realizadas en la capacidad procesal y la
legitimación activa con la promulgación del Código Civil de 1888 y
sus reformas
En agosto de 1882, recién iniciado el gobierno de Próspero Fernández
Oreamuno, se creó una comisión de juristas para elaborar un Código Civil y un
Código de Procedimientos Civiles. Los miembros de la comisión se inspiraron
principalmente en el Código de Napoleón, el proyecto de Código Civil español
preparado en 1851 y en el Código Civil de Chile de 1857. Este instrumento
derogó la parte civil del Código de Carrillo de 1841.
62
Para la realización del Código Civil los juristas conservaron pocos
elementos del Código General de 1841. Dispusieron que el texto normativo
quedara formulado de la siguiente manera: el primero de ellos acerca de las
personas, el segundo referente a los bienes y extensiones y modificaciones de
la propiedad, el tercer libro trata de las obligaciones, y el cuarto libro versa
sobre los contratos y cuasi contratos.
Dentro de este texto se encuentra que el tema referente a la capacidad,
tanto jurídica como procesal se empieza a desarrollar y como se establece el
momento en que se considerará capaz a una persona.
En dicho Código Civil de 1888 se encuentra el artículo 20105, que se
refiere a la capacidad indicando que es inherente a las personas durante su
existencia de un modo absoluto y general.
Para entender lo anterior, se indica en el artículo 13 del Código Civil, que
la existencia de una persona inicia al nacer viva, y se reputa nacida para todo lo
que la favorezca desde trescientos días antes de su nacimiento, existiendo aun
así elementos limitantes en cuanto al otorgamiento de derechos civiles, pues
exige del recién nacido que haya nacido con forma humana y que haya vivido al
menos 24 horas106.
Este requisito es modificado, estableciendo que la existencia de la
persona física principia al nacer viva y se reputa nacida para todo lo que la
favorezca desde 300 días antes de su nacimiento, eliminándose lo referente a
los requisitos de tiempo de nacido y sus características físicas al nacer. Dicha
reforma surge en virtud de la ley 7640 de 1996, en la cual se establece que el
artículo 36 (anteriormente artículo 13 cambio que se da en virtud del
105 Código Civil Artículo 20.- La capacidad jurídica o aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones civiles es inherente a toda persona durante su existencia de un modo absoluto y general; pero se modifica y limita, en las personas civiles, por el convenio de que proceden o por la ley que las autoriza; y respecto de las personas físicas, por su estado civil, por su edad y por su incapacidad física o legal. 106 Código Civil Artículo 13.- La existencia legal de la persona física principia al nacer, pero el feto se reputa nacido para todo lo que le favorezca, y concebido trescientos días antes de su nacimiento. Sin embargo, para que sea capaz de derechos civiles ha de nacer con figura humana y vivir por lo menos veinticuatro horas.
63
surgimiento de la ley 5476 de 1973 y 7020 de 1986)107 debía ser modificado y
se debía leerse: ―La capacidad jurídica es inherente a las personas durante su
existencia, de un modo absoluto y general. Respecto de las personas físicas, se
modifica o se limita, según la ley, por su estado civil, su capacidad volitiva o
cognoscitiva o su capacidad legal; en las personas jurídicas, por la ley que las
regula‖.
El Código Civil expone una serie de elementos limitantes para la
constitución de la capacidad procesal, estableciendo una división específica en
cuanto a personas físicas y personas jurídicas. En caso de las personas jurídicas
el limitante es lo que determine la ley, mientras que en las personas físicas
están los condicionantes de la mayoría de edad, así como la salud física y
mental. El aspecto de la mayoría de edad se encuentra en los artículos 22 y
23108.
En estos dos artículos se puede establecer que el Código Civil designa
que las personas menores de quince años son absolutamente incapaces para
obligarse en actos o contratos personalmente, y que los mayores de quince
años y menores de veintiún años tendrán capacidad relativa, en lo que respecta
a el caso del matrimonio y cuando celebrare un acto diciéndose mayor y
teniendo la otra parte criterio suficiente para admitir la afirmación como cierta.
Posteriormente, el 8 de febrero del 2007 mediante Ley No. 8571 se
modificó el texto del artículo 38 del Código Civil (número que le fue asignado en
virtud de la reforma de la ley 5476 de 1973 y 7020 de 1986), de manera que se
quitó la parte que indica ―…salvo lo dispuesto sobre el matrimonio…‖ y se
incluyó la leyenda ―…salvo los determinados específicamente por la ley…‖
107 Es importante mencionar que el Código Civil no sólo experimenta la reforma de 1996, sino que experimenta una serie de reformas en 1973, 1986, 2000, 2006 y el en año 2007, pero específicamente relacionadas con el tema aquí en cuestión la reforma realizada a estos artículos se da en gran parte en cuanto a su numeración, pues en virtud del surgimiento del Código de Familia y la derogación de una serie de artículos del Código Civil, la numeración del mismo se ve afectada. 108 Código Civil. Art. 22.-Son mayores quienes hayan cumplido veintiún años y menores quienes no hayan llegado a esa edad. Artículo 23.-El menor de quince años es absolutamente incapaz para obligarse para actos y contratos que personalmente ejecute o celebre.
64
abriendo la posibilidad que luego distintas leyes le otorguen capacidad para que
pueda actuar personalmente en otros actos y éstos produzcan efectos jurídicos.
El tema de la legitimación no fue desarrollado en el Código Civil de 1888,
el cual es el que rige actualmente.
3) Código de Procedimientos Civiles de 1888
El Código de Procedimientos Civiles por su parte, estaba inspirado en la
Ley de Enjuiciamiento Civil promulgada en España en 1855. Entró en vigencia
en 1888, al igual que el Código Civil, y derogó la parte procesal civil del Código
General de 1841.
Este Código introdujo en nuestro ordenamiento el sistema de Casación
francés, sin embargo, fue muy criticado por distintos motivos, entre los cuáles
se encuentra que tenía la tendencia de que los juicios fueran desmedidamente
prolongados mediante multitud de excepciones, incidentes y recursos109.
Este instrumento normativo no generó tantas reacciones como sí lo hizo
el Código Civil, debido a que se le consideró como un complemento o un
derivado de éste.
En cuanto al tema de la capacidad no es desarrollado sino solamente
citado, ya que como se mencionó anteriormente el Código de Procedimientos
Civiles vino a ser un complemento del Código Civil, y es en este último donde
se desarrolla más ampliamente la capacidad, tanto para ser parte como para
actuar.
La legitimación, retomando lo explicado en el Capítulo I del presente
Título, se entiende que está orientada en la ruta a una relación entre la
situación jurídica expuesta por el actor y el interés legítimo debatido, siendo un
presupuesto para una decisión estimatoria de la pretensión110. Tomando en
cuenta lo anterior, se observa que la legitimación, como la se conoce
109 SÁENZ CARBONELL (Jorge). Op. Cit. P. 292 110 Tribunal Contencioso Administrativo. Sentencia 97-2009-I
65
actualmente, da sus inicios en este Código de Procedimientos Civiles, al exigirse
como requisito para la acción que exista un interés actual en exigirla, tal como
lo indicaba el artículo 1, y que aunque el sujeto no tenga un derecho real sobre
la cosa ni sea acreedor del demandado de igual manera tendrá legitimación
cumpliendo el requisito de poseer un interés propio, según el artículo 2.
Tomando en cuenta la gran duración en la tramitación de los juicios, el
sinnúmero de excepciones e incidentes que entorpecían el proceso, y otras
dificultades, en el año 1932 se planteó una reforma integral del código, y un
año después se promulgó el Código de Procedimientos Civiles de 1933.
Sin embargo, el proyecto no planteaba en realidad un cambio sustancial
en el proceso civil, sino que se limitaba a corregir los defectos más notorios del
Código de 1888. Una gran cantidad de artículos del Código de 1888 se
reproducían sin modificaciones en el proyecto, y éste incluso mantenía con muy
pocos cambios el orden de sus libros, títulos y capítulos111.
4) Código Procesal Civil de 1990
Los cambios socioeconómicos, el avance de las comunicaciones y la
saturación de los órganos jurisdiccionales por el aumento en la cantidad de
litigios, así como la emisión de nuevos códigos en otras materias y el desarrollo
de nuevas corrientes procesalistas hicieron cada vez más indispensable la
adopción de una legislación novedosa en el procedimiento civil112.
Es así como el Código Procesal Civil entró en vigencia el 3 de mayo de
1990. Inspirado en las nuevas corrientes procesalistas, en códigos de
procedimientos civiles de países latinoamericanos y el Código Procesal Civil
italiano. Procuraba una reducción y sistematización de los procesos civiles,
buscando una mayor celeridad y eficiencia en la administración de la justicia, en
la cual figuraba el juez director del proceso.
111 SÁENZ CARBONELL (Jorge). Op. Cit. P. 295 112 SÁENZ CARBONELL (Jorge). Op. Cit. P. 297
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El Código cuenta con cuatro Libros, el primero regula las disposiciones
generales, el segundo trata de los procesos de conocimiento, el tercero versa el
proceso de ejecución y el cuarto trata sobre la actividad judicial no contenciosa
y las disposiciones comunes. Dentro del Libro I en el capítulo referente a las
partes se encuentra los términos de capacidad y legitimación113.
Tomando en cuenta lo anterior, se observa que con el Código Procesal
Civil se da un mayor desarrollo de los términos capacidad y legitimación como
se conocen actualmente, producto de un mayor desarrollo doctrinario en las
corrientes procesalistas que permitieron que se diera este avance. Esto porque
se explica la capacidad para ser parte en el entendido que la misma la poseerá
quien tenga el libre ejercicio de sus derechos, y la legitimación como aquella
que goza la parte que tiene una relación jurídica ligada con la pretensión
procesal.
B. Análisis y desarrollo de la legitimación activa y la
capacidad procesal en el Proceso Contencioso
Administrativo
En la siguiente sección se hará un recuento de lo que a nuestro parecer
son las tres etapas de evolución de lo Contencioso Administrativo en nuestro
país, para posteriormente comparar dicha legislación con la civil estableciendo
similitudes y diferencias en el tema de la capacidad procesal y la legitimación
activa; esto con el fin de entender el surgimiento de lo contencioso
administrativo en estos dos temas, permitiéndonos establecer una evolución
histórica que unos posteriormente nos facilitará el análisis de las llamadas
innovaciones del Código Procesal Contencioso Administrativo.
113 Código Procesal Civil. ARTÍCULO 102.- Capacidad Procesal. Tienen capacidad para ser parte quienes tengan el libre ejercicio de sus derechos. De no ser así, actuarán en proceso mediante representación. Las personas jurídicas actuarán por medio de sus representantes, de conformidad con la ley, sus estatutos o la escritura social.113 El artículo 103 agrega: ARTÍCULO 103.-Comprobación de la capacidad. Los representantes deberán demostrar su capacidad procesal en la primera gestión que realicen. En cuanto a la legitimación, el artículo 104 indica: ARTÍCULO 104.- Parte legítima. Es aquella que alega tener una determinada relación jurídica con la pretensión procesal.
67
1) Etapa de nacimiento
En esta primera etapa, que va de 1887 a 1949, se puede hablar del
nacimiento de lo Contencioso Administrativo en Costa Rica, pues es hasta este
momento donde se empieza a hablar en distintas leyes y decretos del término
contencioso administrativo.
En el Decreto XXXIII del 27 de diciembre 1887 se trata por primera vez
el tema de lo contencioso administrativo, fijando su competencia y
estableciendo en su artículo quinto la necesidad y obligación del agotamiento
de la vía administrativa para acceder a dicha jurisdicción.
Asimismo, este decreto dispone en su artículo octavo que la jurisdicción
contencioso administrativa se regiría por medio del Código de Procedimientos
Civiles de 1888, demostrándose así la sujeción de lo contencioso administrativo
a la materia civil, mantenido las normas referentes a la capacidad procesal y a
la legitimación activa sin especial tratamiento en lo relacionado con lo
contencioso administrativo.
En el Decreto XLVIII del 22 de julio 1892 se le da una función primordial
al juez de lo contencioso administrativo al otorgarle la competencia sobre los
delitos contra la Hacienda Pública, inclinándose además a otorgarle al juez
contencioso todos los litigios que a la Hacienda Pública le interese ampliando de
esta manera su competencia.
Es así como se puede ver que en los artículos I, II y III de dicho decreto
se establecen una serie de atribuciones y competencias propias del juez
contencioso114.
114 ARTÍCULO I.-Corresponde al juez de lo contencioso-administrativo el conocimiento y castigo en primera instancia de los delitos que se cometan contra la Hacienda Pública, instituyendo los procedimientos sumarios respectivos a prevención con los Alcaldes. ARTÍCULO II.-Le corresponde asimismo, el conocimiento y resolución en primera instancia de todos los litigios en que se interesa la Hacienda Pública así como el de los contenciosos que ocurra en los expedientes de denuncia, quedando así reformado el artículo III del decreto 33 del 27 de diciembre de 1887. ARTÍCULO III.-Se declara que las resoluciones del Juez Contencioso Administrativo abrazan en sus efectos, no sólo la calificación de acto administrativo, sino la fijación de derechos que fuere pertinente.
68
Ya en la Ley 19 del 21 de octubre 1910 surge una división de la materia
que vería el Tribunal Contencioso, al establecer que por una parte existiría un
Tribunal de lo Civil y otro de lo Penal115.
En el texto del Decreto 20 del 2 de agosto de 1916, de acuerdo con
RETANA SANDÍ, se viene a marcar una diferencia fundamental en lo
Contencioso Administrativo al derogar las disposiciones que anteriormente se
tenían y establecer la verdadera jurisdicción contenciosa116.
El 20 de agosto de 1918 se publica el decreto número 11 donde se
amplía el ámbito de protección de los Juzgados Contenciosos Administrativos
estableciendo que no serán únicamente litigios lo que interesen al Gobierno de
la República o los Municipios, sino que además se adiciona lo referente a la
Junta de Educación, haciéndose la salvedad que dichos procesos serán vistos
exclusivamente cuando excedan los doscientos cincuenta colones, pues
aquéllos que no pasen la suma serán del conocimiento del Alcalde.
Ampliándose también en cuanto al conocimiento de temas como
denuncias de minas, tierras baldías, ventas judiciales y demás con índole
administrativo con tramitación judicial en que sea parte o tenga interés el
Estado.
Se respeta además lo referente al agotamiento de la vía administrativa
según lo indica el artículo 2. Otro aspecto de importancia es la constante
remisión de lo referente a lo Contencioso- Administrativo en lo que se refiere a
procedimiento al Código de Procedimientos Civiles, como lo establece el artículo
5.
115 Véase Ley 19 21 de octubre 1910 Colección de Leyes y Decretos Segundo Semestre. P. 651 donde se indica “ Los asuntos que por leyes vigentes son de la competencia del Juez de lo Contencioso Administrativo, serán despachados por un juez primero, que conocerá de la materia civil, y otro segundo, al que le corresponde la penal” 116 RETANA SANDÍ (Gonzalo). La Jurisdicción Contencioso Administrativa en Costa Rica y su reforma. P.21 Congreso Constitucional de la República de Costa Rica ARTÍCULO 1.-Todo litigio que haya (sic) interés del Gobierno de la República o de los Municipios, en su carácter de Poderes y en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, serán del conocimiento del juez de lo Contencioso- Administrativo.
69
Se mantiene dentro de esta jurisdicción además lo referente a delitos
fiscales, remitiéndolos a un juzgado especializado denominado Juzgado de lo
Criminal-Administrativo.
Un aspecto de gran relevancia en este decreto y relacionado
específicamente con el inicio de una legitimación en lo relativo a lo
Contencioso-Administrativo es el planteamiento del artículo 3 de este decreto
que versa: ―El juicio contencioso administrativo, no impide la ejecución de la
resolución administrativa que lo motive. Se exceptúa aquella que declare
responsable a un empleado en el manejo de caudales públicos, por el saldo que
resultare en la glosa de sus cuentas, con tal de que el empleado establezca su
demanda dentro de los treinta días siguientes a la notificación que se le hiciere
de dicha resolución‖.
En la ley 33 del 12 de julio 1922 no se presenta cambio significativo en
relación con el decreto de 1918, pues se mantiene lo referente a la
competencia del juez contencioso, remitiéndose siempre a la materia Procesal
Civil como fundamento para llevar a cabo el proceso en lo administrativo.
En el texto de la ley 26 del 17 de diciembre de 1924 se delimita la
competencia del juez contencioso administrativo devolviendo al juez civil lo
relativo a los Municipios y Juntas de Educación117.
Conforme a las distintas leyes y decretos que se han enumerado
anteriormente se puede llegar a una serie de conclusiones generales. En primer
término, no existe una verdadera jurisdicción contencioso-administrativa como
se conoce actualmente, ya que simplemente se fueron creando una serie de
órganos jurisdiccionales encargados del conocimiento de los asuntos de
carácter civil que concernían al Estado. 117 Véase ley 26 17 de diciembre 1924 Colección de Leyes y Decretos Segundo Semestre. P. 878-879 donde se establece Congreso Constitucional de la República de Costa Rica ARTÍCULO ÚNICO.-Corresponde al Juez Primero de lo Contencioso Administrativo conocer de todo litigio en que sea parte o tenga interés directo el Estado. Conocerá también de todos los litigios que se establezcan contra los Municipios y Juntas de Educación siempre que la cuantía del negocio exceda de doscientos cincuenta colones y salvo casos de tercerías y reconvenciones a que se refiere el párrafo siguiente. Los Jueces Civiles conocerán de todos los litigios en que sean actores los Municipios y Juntas de Educación de sus respectivas jurisdicciones siempre que su cuantía exceda los doscientos cincuenta colones y de las tercerías y reconvenciones que puedan provocarse de estas acciones.
70
Existen únicamente pinceladas donde se abre un poco la jurisdicción
para la presentación de procesos contra el Estado, por lo que hasta ese
momento carecía el ciudadano de cualquier tipo de legitimación y capacidad
procesal específica para el acceso a la justicia administrativa, remitiéndose
constantemente el proceso a la jurisdicción civil, por lo que las normas en el
tema de capacidad procesal y legitimación activa van a ir siempre sujetas al
Código de Procedimientos Civiles.
Debe acotarse que RETANA SANDÍ menciona, además una serie de
reformas llevadas a cabo en 1938 dentro del proyecto de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, que entre las discusiones de los miembros de las Comisiones de
Cámaras Legislativas, del Colegio de Abogados y de la Corte Suprema de
Justicia; se llegó al acuerdo de considerar que la jurisdicción contencioso
administrativa no podía existir en nuestro país pues impedía el principio de
División de Poderes y era innecesaria en un país tan pequeño y pobre como en
nuestro.
A criterio de éstos, bastaba con una jurisdicción civil ordinaria para
efectos de indemnización, por lo que se creó la Jurisdicción Civil de Hacienda
que velaría por aquellos casos concernientes al Estado118. Demostrándose así
una vez más la poca importancia y tratamiento que se le daba a esta
jurisdicción específica.
2) Etapa de consagración constitucional
La segunda etapa que se analiza en este Trabajo de Graduación se trata
de lo que se ha denominado la etapa de constitucionalidad. Ésta es la etapa en
la que el proceso contencioso administrativo es regulado vía Constitución y
algunas leyes, considerándose esta la etapa de transición entre la carencia de
normas claras que regularan el proceso contencioso administrativo, que vimos
118RETANA SANDÍ Gonzalo. (1966). La Jurisdicción Contencioso Administrativa en Costa Rica y su Reforma. San José, Costa Rica: Editorial del Colegio de Abogados P. 24
71
en la etapa de nacimiento, y la etapa de desarrollo que se analizará
posteriormente.
Esta etapa es de gran relevancia, pues en ésta donde empieza a
hablarse de la necesidad de regular el proceso contencioso administrativo de
manera específica. En esta etapa se aprecia el acaecimiento de cuatro eventos
primordiales:
- La constitución de 1949 con el establecimiento del artículo 49 que regula
la jurisdicción contencioso administrativa,
- La aparición de la primera ley que habla únicamente de lo contencioso
administrativo en 1950, regulando en ella algunos aspectos propios de la
jurisdicción contencioso administrativa,
- La reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial en 1951,
- La reforma del artículo 49 constitucional en 1963.
a. Constitución de 1949
En las discusiones dadas en la Asamblea Constituyente de 1949 el
Licenciado Baudrit Solera, quien en el acta 112 celebrada a las quince horas del
día diecinueve de julio de mil novecientos cuarenta y nueve, en conjunto con
sus compañeros de la fracción Social Demócrata sugirieron la creación de un
artículo que dijera: ―Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como
una función del Poder Judicial‖119.
En dicha sesión se suscitó una discusión en cuanto a lo que debía
indicarse en el texto constitucional, de dicho tema. Por un lado se consideraba
que la Constitución debía únicamente indicar el apego de dicha jurisdicción al
Poder Judicial y dejar para una reglamentación vía ley lo referente a su
definición, competencia y funciones.
119 Actas de la Asamblea Constituyente de Costa Rica, 1949. Acta número 112. Versión Digital 2005, revisada por el Dr. Rodolfo Saborío Valverde. P. 943
72
Así fue indicado por el representante Arroyo al decir que, la creación de
tribunales contencioso-administrativos era una necesidad sentida en el país
desde hace muchos años. Sin embargo, pensaba que la creación de una
función enteramente nueva, de la importancia de la jurisdicción contencioso-
administrativa, no podía consagrarse en un solo artículo de la Constitución
Política, dejando para la reglamentación de la ley el procedimiento por
seguir120.
Como se puede observar desde 1949 el constituyente ya consideraba
que la amplitud y la relevancia de este tema debían ser analizadas y exploradas
en su totalidad y no bastaba con la simple mención del tema en la norma
constitucional.
Baudrit Solera indicó en su discurso justificador de la moción que la
definición de lo contencioso-administrativo, o se da en forma simple o con toda
amplitud pero siempre resultará incompleta, razón por la cual consideró más
aconsejable que se estableciera tan solo la jurisdicción contencioso
administrativa, como una función del Poder Judicial, sin definir qué se entiende
por tal jurisdicción y que por otra parte indica un concepto muy claro para la
doctrina: facultad de un poder del estado –preferible a su juicio, el judicial-
para revisar todas las actuaciones administrativas y legítimas de la
administración pública, comprendiendo al Poder Ejecutivo, Municipalidades,
Instituciones Autónomas, etc.
Aclaró, sin embargo, que si así se definiera el juicio de lo contencioso-
administrativo se caería en un error, por cuanto las actuaciones de la
Administración Pública como persona jurídica y no como poder no caen dentro
de la órbita de lo contencioso-administrativo, faltando también el concepto de
actuación dentro de las facultades regladas. Añadió que resultaba, por esta y
otras razones, muy difícil una definición cabal de lo contencioso-administrativo,
cuyo concepto por lo demás es muy claro según la doctrina. Lo más prudente
120 Actas de la Asamblea Constituyente de Costa Rica, 1949. Op. Cit. P. 944
73
es establecer la jurisdicción contencioso-administrativa y dejar a la ley la
reglamentación del principio121.
Luego de una serie de debates y mociones se llegó a la conclusión en
dicha acta que en el artículo referente a la jurisdicción contencioso
administrativa no se tomaría la moción presentada por la fracción Social
Demócrata pero que se incorporarían varios de los elementos propuestos por
Baudrit Solera, por lo que se leería de la siguiente manera: Establécese la
jurisdicción contencioso administrativa como función del Poder Judicial para
decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos, resoluciones y órdenes de
todas la autoridades administrativas, entidades descentralizadas, autónomas o
semiautónomas y autoridades municipales siempre que tales entidades actúen
como personas de Derecho Público. Los juicios contencioso –administrativos
sólo podrán ser promovidos por parte interesada, afectada o perjudicada por el
acto, resolución, orden o disposición cuya ilegalidad se demande. Una ley
reglamentará este procedimiento.
En el acta 113 de las quince horas del día veinte de julio de mil
novecientos cuarenta y nueve, se discute nuevamente lo referente a este
artículo ante la insatisfacción del Diputado Baudrit Solera.
Dicho Diputado expresa que ante las corrientes que se viven en la
Asamblea Constituyente y la negativa de ésta de aceptar sus mociones del
debate anterior debía presentar una moción nueva.
La razones que lo motivaron a esta nueva modificación se constituyeron
por la idea de que lo aprobado en el acta 112 no fue el concepto de lo
contencioso administrativo, ya que en Costa Rica los Tribunales han decidido
acerca de la legalidad o ilegalidad de resoluciones administrativas, no para
proteger al particular en sus derechos administrativos, sino cuando aquéllas
han sido determinantes en una lesión patrimonial y para fundamentar una
condena de daños y perjuicios. Para proteger a las personas en el ejercicio de
sus derechos administrativos, cuando éstos fueren afectados por disposiciones
121 Actas de la Asamblea Constituyente de Costa Rica, 1949. Op. Cit. P. 943-944
74
definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus
funcionarios, las Municipalidades, etc.122
Quedando de manera definitiva la redacción del artículo 49 de la
Constitución Política de la siguiente manera: Establécese la jurisdicción
contencioso administrativa, como función del Poder Judicial y con el objeto de
proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando
éstos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza,
dictadas por el Poder Ejecutivo, o sus funcionarios, las Municipalidades y toda
institución autónoma o semiautónoma del Estado, actuando como personas de
derecho público y en uso de facultades regladas.
Con todo este análisis de discusión que se vive en 1949 se tiene que
resaltar principalmente un factor de gran relevancia, pues es a partir de este
momento y gracias a una serie de discusiones lideradas por el licenciado
Baudrit Solera que se observa no solamente la aparición del tema contencioso
administrativo con un rango constitucional, sino que se toma en este texto por
primera vez en cuenta la legitimación de los administrados para presentar los
procesos contencioso administrativa, delimitando de manera muy poco precisa
cuando se podrían interponer los procesos.
b. Ley sobre el Juicio Contencioso Administrativo 1950
La ley número 1226 del 15 de noviembre de 1950, estableció una serie
de once artículos referentes al tratamiento del tema contencioso administrativo,
cuerpo normativo que al momento de su promulgación se condicionó su
entrada en vigencia a la promulgación de las reformas a la Ley Orgánica del
Poder Judicial, que en ese momento se encontraban en trámite.
De gran relevancia en este tema se encuentran los tres primeros
artículos de la ley que disponen un inicio de la delimitación de la competencia
del derecho contencioso administrativo en nuestro país, tomando en cuenta el
antecedente constitucional que respaldaba dicha ley.
122 Actas de la Asamblea Constituyente de Costa Rica, 1949. Op. Cit.. P. 948
75
En su artículo primero establece el tema de la legitimación del
administrado de la misma manera que la Constitución Política lo había aplicado,
otorgando derechos a los ciudadanos para interponer procesos123.
Otro artículo cuyo texto es de gran relevancia es el artículo 3 de esta ley,
artículo en donde se establece que la demanda‖… podrá interponerla toda
persona cuyos derechos administrativos hubieren sido lesionados en los
términos que indica el artículo primero, inclusive el Estado, las municipalidades
e instituciones públicas autónomas o semi-autónomas.‖
Por lo que de igual manera que la Constitución Política se menciona la
legitimación activa y cuál es su protección y limitación. En el tema de capacidad
procesal es importante resaltar en dicha ley el continuo apego de lo
contencioso administrativo a la materia Procesal Civil. Pues remite en su
artículo 11 al Código de Procedimientos Civiles lo que no estuviera regulada por
esta ley, incluyéndose todo lo relativo al tema de capacidad.
c. Reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial 1951
La ley de 1950, anteriormente mencionada, disponía que entrara en
vigencia hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ley que
entró en vigencia tres meses después, a saber el 21 de febrero de 1951.
Dicha ley en su artículo 86 indicaba que la Jurisdicción Contencioso
Administrativa promovería la ―protección de toda persona en el ejercicio de sus
derechos administrativos, cuando éstos fueran lesionados por el Poder
Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y todas las instituciones
autónomas o semi autónomas‖.
123 ARTÍCULO 1.- El juicio contencioso-administrativo tiene por objeto proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando éstos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las municipalidades y toda institución autónoma a semi-autónoma del Estado, actuando como personas de derecho público y en uso de facultades regladas.
76
Por lo que en esta ley se puede ver un apego de la jurisdicción
contencioso administrativa a las disposiciones constitucionales, demostrándose
así una modificación sustancial en la manera como la jurisdicción contencioso-
administrativa ve la protección y legitimación de los ciudadanos.
La Ley Orgánica del Poder Judicial reafirma el deseo de los
constituyentes de proteger a las personas en contra de todo abuso o daño que
pudiese causar la administración y sus respectivos poderes.
Por lo que se puede considerar como un medio de ratificación de lo
establecido en el artículo 49 de la Constitución Política, regulando
específicamente el tema de la legitimación activa.
Debe tomarse en cuenta que durante la etapa de constitucionalidad del
proceso contencioso administrativo, el tema base que se regula es la
legitimación de los administrados a ejercer su derecho de defensa en contra
toda lesión generada por la administración pública. En cuanto al tema de
capacidad procesal, se ve que no existe regulación en ninguno de los periodos
de la etapa de constitucionalidad, sino que dicho tema empieza su regulación
hasta la etapa de desarrollo, que más adelante se estudiará.
d. Ley 3124 del 21 de junio de 1963
La presente ley se trató de una reforma presentada por el diputado
Ramos Valverde en cuanto al texto del artículo 49 de la Constitución Política. Es
importante, anterior a entrar a analizar el texto de la reforma, estudiar la
fundamentación que los diputados presentan en conjunto con el proyecto
legislativo, publicado en la Gaceta número 270 del 29 de noviembre de 1962.
En dicha justificación se dispuso: ―El artículo 49 de la Constitución
Política impide la promulgación de una ley eficiente sobre el juicio contencioso
administrativo. En primer lugar, hace referencia sólo a la actividad del Poder
Ejecutivo, olvidando que los otros Poderes ejercen a veces función
administrativa, que debe también ser controlada en la vía del referido juicio.
77
Después, únicamente extiende la protección jurisdiccional a los derechos
subjetivos de los administrados, cuando es necesario llevarlo también a los
intereses, al menos los legítimos. Y, por último, limita el control al ―uso de
facultadas regladas‖ excluyendo ―uso de facultades discrecionales‖.
Como expresa el expediente número 300, donde se discutió el proyecto
de reforma, se hace referencia a que en parte de la motivación de la innovación
se da por sentencia de la Sala de Casación de las quince horas del quince de
julio de 1960, donde el Licenciado Baudrit Solera, en ese momento Presidente
de la Corte Suprema de Justicia reitera la necesidad de la reforma al artículo
49.
Por lo que los miembros de la comisión especial nombrados para el
estudio de la reforma constitucional, consideran que en virtud de los dispuesto
por el licenciado Baudrit Solera y basados en la incorporación de la legislación
española de una nueva modalidad de jurisdicción contencioso-administrativa en
1956, debía darse el cambio.
Como consecuencia de esto el texto se modificó y se estableció que
versara de la siguiente manera: Establécese la jurisdicción contencioso-
administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la
legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda
otra entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de
impugnación de los actos administrativos. La ley protegerá al menos, los
derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados.
Lo que nuevamente representa una modificación del tratamiento del
tema de legitimación activa, mostrándose claros rasgos de la necesidad de una
protección al administrado, empezando a hablarse del tema de derechos
subjetivos e intereses legítimos, temas que como veremos más adelante serán
tratados más a fondo y se establecerán como elementos fundamentales.
Es importante resaltar que el tema de capacidad procesal no se ve
mencionado en esta reforma, manteniéndose su apego a la ley civil.
78
3) Etapa de desarrollo
Esta etapa se denomina de esta manera porqueno es sino hasta el
surgimiento especialmente de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y posteriormente del Código Procesal Contencioso
Administrativo, que a nuestro criterio se empieza a regular realmente esta
jurisdicción.
Es de gran importancia esta etapa final pues es hasta 1966 con el
surgimiento de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
que el tema de legitimación activa y capacidad procesal se analizan en el
proceso contencioso administrativo propiamente, y no como tema aledaño al
proceso civil.
Anteriormente, como se vio en la explicación realizada en este apartado,
se realizaba un esbozo poco preciso y muy básico de la jurisdicción contencioso
administrativa, donde se aprecia un tratamiento muy superficial y escaso de los
temas de capacidad procesal y legitimación activa.
a. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 1966
La reforma realizada en España obedece también a la necesidad de
innovar viejos conceptos que no permitían la evolución del Derecho
Administrativo. González Pérez en su texto Evolución de la legislación
contencioso administrativa justifica la creación de la Ley de 1956, estableciendo
que su creación surge a raíz de una serie de deficiencias, dentro de las que
están: el contencioso-administrativa; el restringido criterio sobre la legitimación
activa; el carácter revisor de la misma respecto de lo actuado en vía
administrativa; el imperfecto sistema de ejecución de las sentencias
condenatorias de la Administración; y, por último, el exagerado formalismo de
los tribunales al interpretar los requisitos procesales124.
124 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), Op. Cit, P. 13
79
La justificación de González Pérez continúa al citar a García de Enterría y
a Guaita al indicar ―nuestro sistema contencioso-administrativo es de una
imperfección técnica y política no justificable siquiera en la fecha de su origen
(aún situándola en 1888), y que comparativamente implicaba para el Derecho
español una situación de manifiesta inferioridad frente a la casi totalidad de los
Derechos extranjeros‖. Era evidente —como dijo GUAITA— que nuestra vieja y
anticuada ley necesitaba no una reforma, sino una sustitución completa y
radical125.
Por lo que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa realmente simboliza una innovación y un cambio radical en la
concepción del Derecho Administrativo.
Una vez estudiados los antecedentes de estas dos reformas se puede
empezar a analizar nuestra reforma en 1964. El proyecto fue revisado por dos
órganos principales: la Asamblea Legislativa con el dictamen de la Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos, y en los debates llevados a cabo por el
Plenario y la Corte Suprema de Justicia mediante sus recomendaciones al
proyecto.
La Corte acorde con el artículo 167 de la Constitución Política examinó el
proyecto de ley y por medio de dos sesiones extraordinarias discutió el proyecto
de la Ley Reguladora. Dichas sesiones fueron celebradas el 20 y el 27 de
agosto de 1964.
La Corte procedió a examinar algunos artículos de su interés, realizando
una serie de anotaciones y modificaciones que fueron enviadas a la Comisión
de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa.
La Asamblea Legislativa, una vez recibidas las consideraciones de la
Corte Suprema de Justicia, se dispuso a realizar primero el dictamen de la
Comisión de Asuntos Jurídicos y posteriormente someter el proyecto a debate
legislativo.
125 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), Op. Cit. P. 13
80
El dictamen rendido por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos
fue aprobado por unanimidad. En el análisis realizado por el mismo se llegó a
la conclusión que tanto la reforma al artículo 49 de la Constitución Política,
como el establecimiento de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de 1956 de España fueron los motores de la creación del
proyecto de ley que pretendía se convirtiera en la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa de nuestro país.
En el dictamen número 161 de la Comisión dictaminadora se reseñaron
una serie de modificaciones al ordenamiento jurídico como lo serían el extender
el amparo jurisdiccional a los intereses legítimos de los administrados en razón
del aumento visible de la función administrativa del Estado. Se innova
otorgándole capacidad procesal a la Contraloría General de la República,
asegurando el poder fiscalizador referente al agotamiento de la vía
administrativa.
Uno de los elementos que más se destacó dentro de las discusiones
llevadas a cabo en el plenario fue que, gracias a la creación de esta nueva ley
se podrían por fin, proteger totalmente los derechos administrativos de los
ciudadanos, tutelando principalmente sus intereses.
Esta innovación, que es frecuentemente resaltada en las discusiones del
proyecto, obedece al sentimiento de desprotección que durante décadas había
sufrido el ciudadano. Pues como bien se ha ido estudiando en este trabajo, el
derecho contencioso administrativo no es sino hasta la Constitución de 1949, su
reforma en 1963 y posteriormente el surgimiento de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa en 1966 que empieza a hablarse de una
protección del ciudadano frente al Estado.
Como se ha visto anteriormente el derecho administrativo giraba
fundamentalmente en la protección de los intereses del Estado y no se veía
necesidad de presentar contención contra éste. Pero con el pasar de los años y
el crecimiento del Estado de Derecho en nuestro país, se ve la necesidad de la
81
creación de una protección al ciudadano. La Asamblea por lo tanto aprobó el
texto de la ley en 1966.
b. Ley 4957: Creación del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo 1972
Dentro de la etapa de desarrollo se ubica el surgimiento de legislaciones
que regulan específicamente la materia contencioso-administrativa. Ejemplo de
esto es la ley 4957, normativa que regula en no más de diez artículos el
funcionamiento de los juzgados, tribunales y salas que se encargarán de ver
esta materia.
Debe resaltarse que se da aún en esta etapa un apego a la jurisdicción
civil al remitirse ésta en todo lo que no se establezca en la ley aquí analizada.
c. Aparición de la Sala Constitucional 1989
En cuanto al surgimiento de la Sala Constitucional el 18 de agosto de
1989 mediante la Ley No. 7128 se le encomienda la labor de interpretación
exclusiva de las normas constitucionales, declarando la Sala la universalidad de
su función jurisdiccional, determinando que ningún acto está fuera de su
fiscalización. Por lo que los artículos 11, 28, 41 y 49 establecen la normativa
constitucional a la cual debe apegarse la jurisdicción contencioso-
administrativa.
A raíz de esto se puede ver cómo se han dado distintas interpretaciones
a lo que indica el artículo 49 de la Constitución Política, dándose una serie de
modificaciones a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
En algunos de los ejemplos de sentencias que han modificado la
jurisdicción contencioso-administrativa se encuentran los votos 5686-1995 y
9928-2010, resoluciones en donde se discute la materia de empleo público,
debate que consistía en determinar si era la jurisdicción laboral o la jurisdicción
82
contencioso-administrativa la encargada de conocer sobre los asuntos de
empleo público.
Este debate que se ha dado durante varios años, concluyéndose en el
último voto mencionado en el presente párrafo que la competencia, en relación
con el empleo público, se le adjudica a la jurisdicción contencioso
administrativa, particularmente en lo relativo a la revisión de los actos
administrativos. Entre tanto mantiene en el ámbito laboral el reclamo que
puedan tener los sujetos sometidos a una relación estatutaria en relación con
sus derechos laborales, verbigracia pago de cesantía, preaviso, aguinaldo, entre
otros.
En 1998, mediante voto número 998-1998 se estableció que la
Contratación Administrativa dependía de la jurisdicción contencioso-
administrativa, por lo que toda controversia suscitada en la contratación
administrativa se vería en esa vía.
Uno de los aspectos que la Sala Constitucional por medio de sentencia
3669-2006 ha modificado en el proceso contencioso administrativo, es lo
referente al agotamiento de la vía administrativa. Indicando que únicamente
será necesario el agotamiento en los casos municipales y tributarios.
Asimismo, la Sala Constitucional otorgó en el año 2008 a la jurisdicción
contencioso administrativa la competencia en el tema relacionado con ―amparos
de legalidad‖, competencia que la Sala Constitucional, realizando un análisis del
artículo 41 de la Constitución Política, ha decidido le corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa126. Es decir, aquellos procesos referentes
a falta de respuesta por parte de la administración, serían ventilados en la
jurisdicción contencioso-administrativa.
126 En este sentido véase sentencias 9600-2010, 18953-2009 de la Sala Constitucional y 879-2009 de la Sala Primera.
83
d. Código Procesal Contencioso Administrativo 2008
La aplicación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa generó una serie de dificultades en la forma de administrar la
justicia, ya que se presentó una larga duración en los juicios, saturación de los
juzgados, poco control del juez en el proceso, intervención de abogados poco
especialistas en la materia y elementos poco eficaces para ejecutar las
sentencias.
Estos motivos permitieron que se incumpliera lo dispuesto en el artículo
49 de la Constitución Política, que establece la jurisdicción contencioso-
administrativa como el medio de garantizar la legalidad de la función
administrativa del Estado, de manera que ya no se le brindaba a éste una
verdadera tutela judicial frente a la administración. A esto se le une que se
violentaron los principios de inmediatez de la prueba, celeridad y economía
procesal; los cuales son propios de todo sistema procesal moderno.
Esta situación provocó que en enero de 1998, la Corte Suprema de
Justicia impulsara una reforma sustancial en la materia. Para ello integró una
Comisión Redactora, una Comisión Revisora, y contó con el apoyo de la Corte
Plena, el Colegio de Abogados, y el criterio de expertos en la materia,
costarricenses y extranjeros127.
El anteproyecto del Código Procesal Contencioso Administrativo entró en
la corriente legislativa bajo el número de expediente 15.134, que fue publicado
en La Gaceta No. 41 del 27 de febrero de 2003, y se envió a la Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos para que analizara la iniciativa y realizara el
dictamen correspondiente.
El 28 de abril de 2006, mediante Ley No. 8508, la Asamblea Legislativa
aprobó el Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual entró a regir el 1
de enero del 2008.
127 Informe realizado por la Corte Suprema de Justicia para el proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo. Actas de la Asamblea Legislativa. Folio 164.
84
El CPCA presenta como principales innovaciones una mayor tutela al
administrado, cambio en la estructura de los órganos, implementación del
sistema oral por audiencias, otorgamiento de mayores facultades al juez y
ampliación de las medidas cautelares, establecimiento del amparo de legalidad,
implementación del sistema de resolución alterna de conflictos, embargo de
bienes a la Administración y ampliación a terceros en ejecución de sentencias.
Es necesario indicar que el Código presenta sustanciales cambios en los
temas de capacidad procesal y legitimación activa (ambos objeto de la presente
investigación), aspectos que desarrollaremos en el siguiente Título.
A pesar de que el CPCA es un Código visionario en cuanto al proceso
administrativo, y que persigue el fin fundamental de equilibrar las fuerzas entre
el Estado y el administrado, es importante tomar en cuenta que en la discusión
del proyecto en la Asamblea Legislativa la Procuraduría General de la República
realizó algunas observaciones sobre situaciones que podrían ser perjudiciales
con la aplicación del instrumento normativo.
Entre las principales inconveniencias señaladas están la incapacidad de la
PGR para atender la cantidad de procesos que se podrían presentar al ampliar
la naturaleza, objeto, extensión y límites de la jurisdicción contencioso-
administrativa; esto porque no poseen la suficiente cantidad de procuradores
que les permita realizar la labor.
También, considera que al eliminar el agotamiento de la vía
administrativa se le impide al jerarca revisar las actuaciones de sus subalternos,
las cuales podrían enderezarse en el momento oportuno, antes de obligar a la
Administración a enfrentar un proceso inútil.
Agrega que la oralidad va a presentar dificultades en el sentido de que
no se cuenta con la suficiente cantidad de jueces para hacerle frente al proceso
oral con un tribunal de primera instancia colegiado y con jueces adicionales en
la etapa preparatoria, como lo es el juez instructor y el juez conciliador, así
como jueces de ejecución de sentencia. También que en nuestro país existe
85
poca preparación de abogados litigantes en el sistema oral, y la capacitación y
preparación no es algo que cambie de un momento a otro.
En el caso del otorgamiento de mayores potestades al juez, cree que es
preocupante que el juez ejecutor tenga tales poderes y que se le permita
ejecutar en nombre de la Administración Pública, pasando inclusive por encima
de su discrecionalidad. Esto porque se le da la posibilidad de gestionar, como si
él mismo fuera la Administración, desde el inicio del proceso y algunas veces
sin darle audiencia a la ésta.
Acerca de la posibilidad de embargar bienes del Estado, considera
cuestionable que se exponga al Estado a una situación tan incierta como es que
los particulares puedan embargar los bienes de las empresas públicas y los de
dominio privado de la Administración Pública.
Por lo que se puede concluir que, legitimación activa y la capacidad
procesal en nuestro ordenamiento jurídico han sufrido una evolución normativa
que va acompañada de una evolución en lo económico, lo político y lo social a
través de los años.
Así, se observa que en la etapa de nacimiento, es decir a partir del año
1887, el proceso contencioso administrativo carece de regulación específica en
materia de capacidad y legitimación. Siendo estos desarrollados hasta el año
1888 en el Códigos de Procedimientos Civiles y el Código Civil.
Comprendiendo lo anterior, se aprecia que estos Códigos forman la base
fundamental en lo relativo a dichos conceptos, dándose una remisión constante
de la jurisdicción contencioso-administrativa a esta regulación.
A lo largo de toda la etapa de nacimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa se puede determinar que se da una inestabilidad del proceso, ya
que se da un constante cambio de la normativa, existiendo al menos ocho
decretos en un lapso aproximado de sesenta años.
Asimismo el procedimiento administrativo no logra ―materializarse‖, sino
que se apega en cada decreto y ley a la regulación civil. Por lo que el concepto
86
de capacidad y legitimación no eran considerados por la materia administrativa
hasta 1949, donde inicia una etapa de consagración constitucional.
Es en esta etapa donde se inicia el desarrollo del término legitimación a
nivel normativo en la materia administrativa. Presentándose una separación de
la rama civil en cuanto a este tema. Es importante mencionar que con el tema
de capacidad no se presenta cambio alguno, pues se remite expresamente al
Código Civil.
En la etapa de desarrollo, se ve que como con la aparición de la LRJCA
se da una sustancial modificación en el concepto de legitimación administrativa,
incluyéndose los temas de interés legítimo y directo, aspectos que no regulaba
el Código de Procedimientos Civiles; mientras que la capacidad procesal
mantiene su constante apego a la materia civil, a excepción de lo referente a la
Contraloría General de la República.
En esta etapa se puede determinar, que de manera atípica, la materia
administrativa supera a la materia civil, regulando primero lo referente a interés
directo y legítimo, modificación que en materia civil se da hasta 1990 con el
surgimiento del Código Procesal Civil. Rompiéndose así la estructura tradicional
que se venía dando a lo largo de la historia, donde el derecho civil determinaba
la materia contencioso-administrativa.
Es así, como bajo este panorama el surgimiento del CPCA viene a realizar
la separación radical del proceso contencioso administrativo con la materia civil.
Viéndose donde el tema de capacidad procesal es separado totalmente del
concepto expuesto por el Código Civil y el tema de legitimación se modifica
radicalmente ampliándose de manera totalmente diferente a lo expuesto por el
Código Procesal Civil.
Por lo que, a partir de este esquema doctrinario y normativo, se puede
entrar a analizar los elementos propiamente de la capacidad procesal y la
legitimación activa en los dos cuerpos normativos que marcaron la diferencia
dentro de la etapa del desarrollo del proceso contencioso administrativo, es
87
decir, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el
Código Procesal Contencioso Administrativo.
A continuación, se muestran los diagramas de la evolución de la materia
contencioso-administrativa:
CÓDIGO GENERAL DE CARRILLO
1841
GENERAL
CÓDIGO PENAL
1880
CÓDIGO PENAL
1919
1971
CÓDIGO PENAL
1924
CÓDIGO PENAL
1942
CÓDIGO PENAL
1971
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS
PENALES
1906
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS
PENALES
1975
CÓDIGO PROCESAL
PENAL
1998
CÓDIGO CIVIL
1888
REFORMAS EN LOS TEMAS DE
CAPACIDAD
LEY 5476-1973
LEY 7020-1986
LEY 7640-1986
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS
CIVILES 1888
CÓDIGO PROCESAL CIVIL
1933
CÓDIGO PROCESAL
CIVIL
1990
MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
ETAPA DE NACIMIENTO
1887-1949
ETAPA DE CONSTITUCIONA
LIDAD
1949- 1966
ETAPA DE DESARROLLO
1966-2008
88
MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
ETAPA DE NACIMIENTO
DECRETO XXXIII
1887
DECRETO XLVIII
1892
LEY Nº 19
1910
DECRETO Nº 20
1916
DECRETO Nº 11
1918
LEY Nº 33
1922
LEY Nº 26
1924
LEY ORGANICA DEL PODER JUDICIAL
1938
ETAPA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1949
LEY SOBRE EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO 1950
REFORMA PARCIAL DE LA LOPJ 1951
LEY Nº 3124
1963
ETAPA DE DESARROLLO
LRJCA
1966
LEY DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL CA
1972
SALA CONSTITUCIONAL
1989
CPCA
2008
89
TÍTULO II ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CAPACIDAD PROCESAL Y
LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LEY REGULADORA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y EL CÓDIGO
PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I: CAPACIDAD PROCESAL EN LA LEY REGULADORA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y EL CÓDIGO
PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Haciendo un pequeño recuento de los elementos estudiados en el Título
I, se puede observar la distinción de los conceptos de capacidad procesal y
capacidad jurídica, la evolución histórica del proceso contencioso administrativo
en Costa Rica, las influencias internacionales que han marcado su desarrollo, y,
como elemento específico que nos interesa para este segundo Título, el
nacimiento de los pilares fundamentales de este proceso como lo son la LRJCA
y el CPCA.
En el presente capítulo, se realizará un análisis comparativo de la
capacidad procesal en la LRJCA y en el CPCA. Dado que los supuestos que
estableció la primera son completamente distintos a los delimitados por la
segunda, se analizarán de manera separada en ambos cuerpos legales.
90
Sección I: Capacidad Procesal en la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa
La LRJCA de 1966 contiene en su artículo 9128 los supuestos en que un
sujeto goza de capacidad procesal para poder acceder a la vía contencioso
administrativa. Dicho artículo está inspirado en el numeral 27 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa española,
fundamentalmente en el apego que se le da a la legislación civil. Sin embargo,
se aleja de la tendencia de aquel país, ya que la coyuntura social y política de
España en 1956 les llevó a otorgarle capacidad procesal a la mujer casada y al
menor de edad129; mientras que nuestra normativa no hace especial énfasis en
ninguno de estos aspectos e incluye la capacidad a la Contraloría General de la
República.
Así, dentro de quienes tendrán capacidad para accionar de acuerdo con
la LRJCA se tiene:
A. Quienes la ostenten de acuerdo con la legislación civil
Dentro de la evolución histórica de este tema, se encuentra que la
legislación civil ha sido la predominante en establecer el tema de la capacidad
procesal. Desde la publicación del Código General de Carrillo se han impuesto
una serie de supuestos en los cuales se podrá poseer capacidad procesal en
nuestro país. Dentro de este texto se encuentran limitantes, de manera que no
sólo se analizan los aspectos salud física y mental, sino que les era vetado el
128
ARTÍCULO 9.- Tendrán capacidad procesal, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: a) Las personas que la ostenten con arreglo a la legislación civil; y b) La Contraloría General de la República, para los fines de lo dispuesto en el artículo 11, párrafo 2o., inciso b). 129 Por una parte en España se vivía el régimen de Francisco Franco dictadura conservadora que subsistió en ese país durante casi cuarenta años. De ahí que la concepción de que la mujer casada debía dársele capacidad procesal de manera explícita se relaciona con la desigualdad de género que se vivía y que fue eliminada en España hasta la promulgación de la Constitución Política en 1978, dos años luego de la caída de la dictadura franquista. En nuestro país por su parte esta concepción no es reproducida, pues desde 1949 en el artículo 33 de la Constitución Política se establece claramente que tanto hombres como mujeres obtenían los mismos derechos, siendo innecesario otorgarles de manera específica la capacidad procesal a las mujeres.
91
realizar actos que produjeran efectos jurídicos a sujetos como la mujer casada,
los menores de edad, los ebrios habituales y quienes sufrieran prodigalidad,
aspectos que se mencionaron en el primer Título.
Posteriormente el Código Civil de 1888, consideraba inicialmente que la
capacidad procesal la tendría todo aquél que fuera mayor de 21 años y que
estuviera en sus plenas capacidades mentales y físicas, aspecto que en virtud
de la ley 7640 de 1996 se indica claramente que serán capaces quienes
ostenten la capacidad volitiva o cognoscitiva o su capacidad legal; y en las
personas jurídicas, según la ley lo regule.
La remisión que se hace en al Derecho Civil, actualmente, la se
encuentra en el inciso a) del artículo 9 de la LRJCA, estudiando para ello
específicamente el Código Civil, en particular el Capítulo II del Libro I acerca de
la capacidad de las personas; y el Código Procesal Civil, en su artículo 102
habla sobre las partes y capacidad procesal.
El Código Civil establece que tendrán plena capacidad procesal las
personas mayores de dieciocho años que gocen de capacidad cognitiva y
volitiva, en el caso de personas mayores de quince años pero menores de
dieciocho ostentarán la capacidad procesal cuando exista ley que se los
permita; y estas mismas personas tendrán relativa capacidad cuando se trate
del matrimonio o cuando se ejecuten o celebren actos diciéndose mayor y la
parte con quien contrataron tuvieren motivo racional para admitir la afirmación
como cierta. En el caso de las personas jurídicas, éstas deberán contar con la
debida representación acorde con lo que establezca la ley.
La capacidad en el derecho civil puede ser tanto natural como real. La
primera es aquélla en que incapacidad cognoscitiva o volitiva, es decir se da en
aquellos sujetos que aunque se encuentran legalmente en estado de capacidad
de actuar, por ejemplo los mayores de edad en el derecho civil, el sujeto
carece de capacidad mental y por lo tanto se encuentra en estado de
interdicción130. Por otra parte la capacidad real se da por expresa disposición
130 PÉREZ VARGAS (Víctor). Op. Cit. P.45
92
de la ley, es decir en el caso del derecho civil se trataría de aquellos menores
de edad, disposición que limita la capacidad por ley131.
En el aspecto de tener capacidad cognitiva y volitiva, la jurisdicción civil
establece que no ostentará capacidad procesal aquél que haya sido declarado
insano (declaración jurídica de demencia) o en estado de interdicción
(declaración jurídica de incapacidad para administrar sus bienes), cayendo la
representación de aquellos que no tengan estas potestades sobre el curador.
La jurisprudencia ha dicho que ―…La insania está incluida dentro del
cuadro de situaciones a tramitar en la actividad judicial no contenciosa (artículo
819 inciso 4 y 847 a 853 del Código Procesal Civil), y se diferencia de la
interdicción regulada en el artículo 420 inciso 7 del Código Procesal Civil, en
que en esta última si hay contención (821 del Código Procesal Civil); no
obstante en ambas se pretende que se declare la incapacidad de una persona
para hacerse cargo de sus bienes e intereses‖132.
En cuanto a las personas jurídicas será incapaz aquella persona jurídica
cuyo poder no le otorgue facultades suficientes.
Acerca de este tema la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia número 72 de 1992 dice:
―IV.- Es necesario en los procesos jurisdiccionales que quien represente
al titular del derecho subjetivo o del interés legítimo, que es el legitimado para
incoar la acción, demuestre tener poder suficiente para actuar en nombre de
éste, a través de medios formales de acreditación dentro del proceso. Señala el
artículo 197, inciso 2), del Código de Procedimientos Civiles anterior: ―A toda
demanda o contestación deberá acompañarse necesariamente: (…) 2. Los
documentos que acrediten el carácter con el que el litigante se presente en
juicio, en el caso de tener representación…‖ En el Código Procesal vigente
131 PLANIOL Marcelo traducido por DIAZ CRUZ Mario (1945). Derecho Civil Francés Tomo I. La Habana, Cuba: Editorial Cultura S.A. P.270 132 Tribunal de Familia, sentencia 910 de las ocho horas treinta minutos del veintisiete de junio del año dos mil tres
93
señala el artículo 103: ―Comprobación de la capacidad. Los representantes
deberán demostrar su capacidad procesal en la primera gestión que
realicen‖133.
B. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República fue creada por medio del texto
constitucional de 1949, que la establece en los artículos 183134 y 184135 de la
Constitución Política como la institución encargada de vigilar la Hacienda
Pública.
Los artículos 1 y 4 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la
República establecen que la Contraloría General de la República es un órgano
constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el
control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que
contempla esta Ley.
La Sala Constitucional en el voto número 4835-2001dispuso que: ―…la
Contraloría General de la República, tiene en relación con los fondos públicos,
una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse
limitada a una actuación automática de simple «aprobación», puesto que ello
implicaría una disminución sustancial de sus competencias constitucionales…"
133 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 72 de las 15:10 horas del 13 de mayo de 1992 134 ARTÍCULO 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores… 135 ARTÍCULO 184.- Son deberes y atribuciones de la Contraloría: 1) fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella. 2) examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación. 3) enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento correspondiente al año económico anterior, con detalle de las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que éste considere necesarias para el manejo de los fondos públicos. 4) examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos. 5) los demás que esta Constitución o las leyes le asignen.
94
Acerca de la capacidad procesal otorgada a la CGR, el Tribunal Superior
Contencioso Administrativo en la década de los ochentas mencionó que no era
tanto una capacidad procesal real, sino que al estar subordinada al artículo 11
de ese cuerpo normativo, así que en realidad era un tipo de coadyuvancia, ya
que lo que se le permitía era exponer sus argumentos o razones por la cuales
se había desaprobado un acto administrativo. Es decir, una falta de aprobación
realizando su función fiscalizadora136.
Es importante resaltar que la figura creada por la LRJCA en cuanto a la
CGR resulta contradictoria, ya que dicha institución carecía de personalidad
jurídica propia, es decir no ostentaba capacidad jurídica, por lo que otorgarle
capacidad procesal a una institución sin capacidad jurídica a nuestro parecer
contradice la naturaleza jurídica de dichas figuras.
Por lo tanto, aun y cuando eventualmente la creación de esta disposición
era un primer intento por desligar la jurisdicción contencioso-administrativa de
la civil, realmente no se otorga una capacidad procesal real, sino más bien
como lo indicó en su momento el Tribunal Superior Contencioso Administrativo
un tipo de coadyuvancia procesal, así que en este aspecto la capacidad
procesal brindada a la CGR tuvo poca aplicación práctica para el proceso
contencioso-administrativo.
Lo dispuesto por la LRJCA en cuanto a capacidad procesal es claro,
maneja el estilo tradicional de la capacidad que se instauró en varios países, al
indicar de manera específica, e incluso hasta taxativa, en qué casos tanto
personas físicas como jurídicas la ostentan. Dejando poco espacio para la
interpretación por parte del juzgador al aplicarla.
136 Véase sentencia 4129 de las diez horas cinco minutos del diecinueve de agosto de 1980.
95
Sección II: Capacidad Procesal en el Código Procesal Contencioso
Administrativo
La LRJCA fue derogada mediante ley No. 8508, denominada Código
Procesal Contencioso Administrativo, que en su nuevo articulado establece
presupuestos distintos de los que dispuso la LRJCA.
De manera que el artículo 9137 del CPCA agrega que gozarán de
capacidad, aparte de quienes la ostenten en la legislación común, las personas
menores de edad cuando puedan hacerlo de manera directa y los grupos o las
uniones sin personalidad que hayan sido afectados en sus intereses legítimos.
Dejando como texto base en el tema de capacidad procesal los
supuestos del Código Civil, pero estableciendo supuestos propios de del
proceso contencioso administrativo. La remisión al derecho común indica que lo
referente a la capacidad cognoscitiva y volitiva de las personas físicas y a las
disposiciones legales en cuanto a las personas jurídicas se mantienen.
Mientras que elementos como la mayoría de edad establecidos como
requisito para las personas físicas y ostentar la personalidad jurídica para las
personas jurídicas son elementos que se ven modificados por los incisos a) y b)
del CPCA.
En los apartados siguientes se analizará específicamente los cambios del
CPCA que se ven reflejados en sus incisos a) y b).
137 ARTÍCULO 9.- Tendrán capacidad procesal ante la jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda, además de los sujetos que la ostenten de conformidad con la legislación común: a) Los menores de edad, cuando puedan hacerlo en forma directa, sin necesidad de que concurra su representante. b) Los grupos, las uniones sin personalidad o los patrimonios independientes o autónomos, afectados en sus intereses legítimos, sin necesidad de estar integrados en estructuras formales de personas jurídicas. Para el reclamo de daños y perjuicios en los supuestos de este apartado, será necesario comprobar la titularidad de la situación jurídica lesionada de quien demanda. Igual regla se aplicará para los supuestos contenidos en los apartados c) y d) del artículo 10 de este Código.
96
A. Los menores de edad
El tema de menores de edad se observa que anterior a ser tratado en el
CPCA se encontraba en el Código de Familia y el Código de Niñez y
Adolescencia. Por su parte el Código de Familia costarricense regula dicho
tema en el artículo 36, donde se indica que aquel menor de edad que contraiga
matrimonio tendrá los mismos efectos jurídicos que si se tratase de un mayor
de edad.
De esta forma, mediante lo regulado en el Código de Familia se
equiparan los derechos que gozan los mayores de edad a los menores de
quince años, en la medida que los segundos contraigan matrimonio, y esta
cualidad perdura a pesar de la disolución del vínculo.
En el tema de capacidad, el Código también indica en el artículo 145
párrafo segundo que el menor de edad podrá administrar y disponer como
mayor de edad los bienes que adquiera con su trabajo. Como consecuencia de
lo anterior se desprende que para efectos legales el menor posee capacidad de
disposición sobre los frutos que genere su trabajo.
El Código de Niñez y la Adolescencia, que entró en vigencia el 6 de
febrero de 1998, estableció una serie de garantías para los menores de edad.
En su definición de niñez y adolescencia, el Código considera como niño a toda
persona desde su concepción hasta los doce años de edad cumplidos, y
adolescente a toda persona mayor de doce años y menor de dieciocho.
Dentro del título segundo, se encuentra que en el Capítulo VIII,
referente al acceso a la justicia, que es aquí donde se garantiza a las personas
menores de edad el derecho a denunciar una acción cometida en su perjuicio y
a ejercer, por medio del representante del Ministerio Público, las acciones
civiles correspondientes138.
El Código reconoce al menor el derecho a la denuncia pero no está en la
capacidad de realizarlo personalmente, sino mediante representante del
138 Código de Niñez y Adolescencia. Art. 104
97
Ministerio Público. Dicho Código también indica que los menores tendrán
participación directa en los procesos contenidos en el Código, y para ello se
escuchará su opinión al respecto.
Acerca de la capacidad procesal del menor, el artículo 86 realiza una
modificación relevante, al reconocer a las personas adolescentes, a partir de los
quince años, plena capacidad laboral, individual y colectiva, para celebrar actos
y contratos relacionados con su actividad laboral y económica y para
demandar, ante las autoridades administrativas y judiciales, el cumplimiento de
las normas jurídicas referentes a su actividad139.
De esta forma, se les brinda la capacidad procesal plena a los mayores
de quince años únicamente para reclamar sus derechos laborales, pudiendo
activar los mecanismos administrativos y judiciales.
Solamente esta norma establece innovaciones en el tema de capacidad
procesal del menor, al entender que los menores tendrán la facultad de actuar
personalmente y constituir con ello efectos jurídicos.
En el título tercero, que versa sobre las garantías procesales, se observa
que el artículo 108 establece que: ―…cuando en los procesos judiciales esté
involucrado el interés de una persona menor de edad, estarán legitimados para
actuar como partes: Los adolescentes mayores de quince años, personalmente,
cuando así lo autorice este Código y en los demás casos, serán representados
por quienes ejerzan la autoridad parental o por el Patronato Nacional de la
Infancia cuando corresponda. Las organizaciones sociales legalmente
constituidas, que actúen en protección de las personas menores de edad,
cuando participen en defensa de sus representados y exista interés legítimo.
Asimismo, estas organizaciones podrán actuar como coadyuvantes para
proteger los derechos de sus beneficiarios en el cumplimiento de este Código‖.
En el caso de la jurisdicción constitucional, en el texto La Tutela de los
Intereses Difusos, GILBERT ARMIJO explica que la Sala Constitucional busca
139 Código de Niñez y Adolescencia. Art. 86
98
proteger los intereses de los menores, otorgándoles capacidad procesal a los
mismos para interponer recursos140.
Dicha protección se remite a la consideración prevista incluso por
instrumentos internacionales como es la Convención sobre los Derechos de los
Niños, texto donde se recalca la importancia de la participación de los menores
en la defensa de sus derechos estableciéndolo en su artículo 12, donde insta a
los Estados a fomentar la participación de los menores dentro de los procesos
judiciales, indicando que al menos debe de permitírseles ser escuchados en
aquellos procesos donde se vean afectados.
Es ahí donde la Sala Constitucional ha permitido la interposición de
procesos por parte de menores de edad que reclaman la protección de sus
derechos fundamentales. Pues con base en el texto de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, en su artículo 33 se establece que cualquier persona podrá
interponer recurso de amparo, sin que sea delimitado en aspectos de edad.
Bajo este contexto normativo e histórico se puede establecer que viene
a ser regulada por el proceso contencioso hasta el año 2008 con el surgimiento
del Código Procesal Contencioso Administrativo, sin mayor debate ante la
Asamblea Legislativa.
En nuestra opinión se trata de una regulación muy poco clara y que
deberá ser delimitada cuando vaya a ser aplicada. Este aspecto deberá ser
evaluado casuísticamente por el juez, ya que la norma no determina cuáles
menores pueden acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa y cuál no.
Siendo el aplicador del derecho quien determine cuándo se considerará que el
menor tendrá la suficiente madurez y juicio para hacerlo.
Es el CPCA el primer cuerpo normativo que da capacidad plena y directa
al menor, sin que existan condicionantes, y sin necesidad de representación.
Asumiendo el menor la responsabilidad completa sobre el proceso.
140 ARMIJO SANCHO Gilbert (1999). Tutela constitucional de los intereses difusos. 2 ed. San José, Costa Rica; Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. P.102 y 103
99
B. Los grupos, las uniones sin personalidad o los patrimonios
independientes o autónomos
Con respecto al tema de los grupos o uniones sin personalidad jurídica
que poseen patrimonio independiente o autónomo podemos observar que dicha
figura ha sido discutida a nivel doctrinario. La mera admisión de dichas
entidades ―al margen de su integración en las estructuras formales de las
personas jurídicas‖, pueden disfrutar de capacidad procesal, obligando a revisar
el concepto de capacidad que, como se ha visto se ha vinculado
tradicionalmente al reconocimiento de personas jurídicas141.
Autores como LUIGI VITTORIO BERLIRI critican fuertemente el
otorgamiento de la capacidad procesal a estos grupos sin personalidad jurídica,
argumentando que no es posible la coexistencia dual de características, es
decir, que se dé un grupo que no posea personalidad jurídica pero sí capacidad
para actuar142.
DE LA OLIVA SANTOS señala que la personalidad jurídica no agota el
significado de la capacidad para ser parte, de forma que fuera de ella no puede
esta concederse143.
Por otra parte, autores como GIANNINI consideran que especialmente en
temas como el tributario puede coexistir la posibilidad de carecer de
personalidad jurídica pero poseer capacidad jurídica y procesal.
Acorde con la doctrina internacional se puede ver que GONZÁLEZ PÉREZ
en su libro los Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de 1998 española, citando a FORSTHOFF dice que la regulación
realizada en cuanto al tema de uniones sin personalidad no se da con carácter
general dentro del proceso administrativo, pues en principio sólo tiene validez
141 Al respecto véase MENÉNDEZ Pablo (1998). Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Española de 1998. Civitas Revista Española de Derecho Administrativo. Volumen 100 P 220 142 JIMÉNEZ MEZA Manrique. (2006). El Nuevo proceso Contencioso- Administrativo, San José, Costa Rica: Imprenta Judicia P.69 143 DE OLIVA SANTOS. (1971). La sociedad irregular mercantil en el proceso. Pamplona, España: Editorial Eunsa. P. 185
100
en el ámbito de la materia de que se trate. Así por ejemplo, el Derecho fiscal de
las Corporaciones extiende el deber de tributar a determinadas uniones
personales y patrimoniales que no son jurídicamente capaces; y sería ilícito
deducir de ahí que una unidad sin personalidad jurídica que desde el punto de
vista del Derecho fiscal tiene capacidad jurídica, no tiene la misma capacidad
desde el punto de vista del Derecho procesal144.
CORDÓN MORENO considera que la solución a estos casos radica en
desvincular progresivamente la capacidad para ser parte del concepto de
personalidad145.
SÁINZ DE BUJANDA considera que la solución para la aplicación de la
capacidad jurídica de estos grupos sin personalidad jurídica radica en considerar
que el reconocimiento de la condición de sujetos pasivos de la obligación
tributaria de estos conjuntos de bienes o de personas, debe ampliarse, con
nuevas figuras, el campo de la subjetividad, postulando en consecuencia una
distinción entre el concepto de persona y el sujeto de derecho y entendiéndose
que esta última noción sirve para calificar a estos entes desprovistos de
personalidad146.
En esta misma línea de pensamiento, en la doctrina costarricense,
MANRIQUE JIMÉNEZ MEZA establece en su texto La Capacidad Procesal que
según es regulado en Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su
artículo 17 inciso c) se establece que la posibilidad de ser contribuyente en
cuanto a las entidades colectivas que constituyen una unidad económica,
dispongan de patrimonio y tenga autonomía funcional. Por lo que considera el
autor que sí poseen la obligación y posibilidad de ser contribuyentes poseen la
capacidad procesal sin necesidad de poseer personalidad jurídica147.
El autor JAIME GUASP mantiene una posición un poco intermedia entre
ambas discusiones, de manera que indica acerca de los grupos sin personalidad
144 GONZÁLEZ PÉREZ JESÚS. (2003). Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Tomo I. 4 ed. Madrid, España: Editorial CIVITAS Ediciones S.L. P.459 145 CORDÓN MORENO (Faustino). Op. Cit. P.66 146 Al respecto véase MENÉNDEZ (Pablo), Op. Cit. P 221 y SAINZ BUJANDA. Op. Cit. P.313 a487 147 Al respecto véase JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Op. cit. P.70
101
jurídica: ―Indudablemente, por la misma fuerza de los principios, no cabe hablar
aquí de capacidad (…) puesto que falta la calidad personal de la unión en
cuestión. Hay que afirmar, por lo tanto, que tales uniones o masas no pueden
figurar como partes en un proceso, ni siquiera acudiendo al concepto de parte
formal, que debe ser rechazado con carácter general. Pero sí cabe reconocer
que, allí donde el derecho material lo establece o por lo menos no lo impide, no
será precisa la actuación procesal por o frente a todos y cada uno de los
elementos personales o materiales del ente, sino que cabrá que figuren como
partes los sujetos más especialmente relacionados con él‖148. De lo anterior se
puede extraer que mantiene una posición intermedia puesto que, por un lado
se da negación para acudir a la jurisdicción puesto que carecen de
personalidad, pero reconoce que en los supuestos que la ley no lo impide, e
incluso lo permite, se puede actuar por medio de quienes sean los
representantes.
El tema referente a los requisitos esenciales para la obtención de
capacidad jurídica de estos grupos también ha sido discutido por la doctrina,
esto se puede ver por ejemplo en autores como GUTIÉRREZ DE CABIEDES que
considera que para considerar que estos grupos ostenten capacidad jurídica
deben encontrarse reunidos en torno a un interés común y solidaridad de éstos,
siendo afectados de una forma global, genérica y solidaria a los intereses de
una colectividad.
En la misma línea de pensamiento BUJAS VADELL considera que el
grupo no basta reúna intereses individuales sobre un mismo tema, sino que
deben existir intereses de grupo en sentido estricto, referidos a objetos
indivisibles, es decir que no sean susceptibles de apropiación exclusiva y cuyo
goce por un miembro del grupo no excluya a los demás.
Otro requisito del cual se ha discutido doctrinalmente en este tema se
trata de la representación del grupo. BUJAS VADELL considera que existe una
necesidad especial de identificar un representante o ente exponencial que
deduzca las oportunas pretensiones. Por lo que el autor divide a los grupos sin 148 GUASP (Jaime). Op. cit. P. 177
102
personalidad en cuatro conjuntos fundamentales, los cuales deben poseer
organización o representación clara:
1. Grupos con determinado organizado en un ente representativo
personalizado, como lo sería por ejemplo un Colegio Profesional, que
encuentra un interés común a un grupo y se encuentra representado
claramente por un ente representativo.
2. Grupo determinado no personalizado, que no posee un ente el cual lo
represente pero se encuentra claramente organizado. Por ejemplo, en
estos casos están las asociaciones de vecinos, las cuales poseen una
organización pero no un ente claro que los represente.
3. Grupo indeterminado con uno o varios entes representativos, en estos
casos se trata de grupos que se encargan de la defensa de intereses
generales, que no se trata de un grupo determinado pero que sí
encuentra su representatividad en ente organizado
4. Grupo indeterminado sin ente representativo, en este caso se encuentra
tanto el problema de representación como de organización, es el grupo
con el cual se poseen más problemas pues no es determinable. El autor
únicamente menciona este como un caso excepcional el cual únicamente
ha sido aplicado en un caso ante la Sala Constitucional Española
sentencia 214/1991.
En cuanto al tema de la representación, debe considerarse también que
existe otro factor que debe tomarse en cuenta, que se trata de la
responsabilidad del grupo ante un proceso judicial. VIOLETA FRIEDMANN, por
su parte considera que los intereses colectivos de este grupo pueden plantearse
por un solo individuo en nombre de la colectividad, surtiendo sus efectos la
sentencia secundum eventum litis, es decir únicamente en beneficio de los
miembros de la colectividad. Otorgándole la responsabilidad al actor del juicio
de manera individual pero otorgando sus beneficios a la colectividad.
103
Por lo tanto, JIMÉNEZ MEZA miembro de los redactores del CPCA,
considera que imposibilitar a este tipo de uniones sin personalidad jurídica a
presentar procesos los imposibilita a ejercer todas las actividades permisibles
para las sociedades debidamente constituidas. Discute JIMÉNEZ MEZA que el
hecho de no poseer personalidad jurídica no apareja que prescindan de
organización y responsabilidad149.
Posición que no se comparte en esta investigación, siendo un tema poco
claro dentro del CPCA y cuya aplicación acorde con lo indicado por los mismos
redactores se limita a una serie de casos específicos. Pues como hemos visto
otorgar la capacidad procesal a estos grupos sin personalidad jurídica no basta
con establecer en la ley, sino que deben establecerse los requisitos y elementos
de representatividad y organización necesarios para permitirles formar parte de
un proceso judicial.
Si bien carecer de personalidad jurídica no significa que no se posea
organización, como claramente lo hemos visto acorde con Bujas Vadell, deben
imponerse límites a la capacidad de estos grupos y no realizar una apertura
total sin parámetros claros. Por lo que a nuestro parecer esta norma atenta
contra lo jurídicamente establecido en el la legislación común, realizándose una
apertura poco controlada.
A continuación, se muestra por medio de un cuadro comparativo las
modificaciones que realizó el CPCA en el tema de capacidad procesal con
respecto a la LRJCA:
149 Al respecto véase JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Op. cit. P.70
104
CAPACIDAD PROCESAL
LRJCA CPCA
A las personas que la ostenten de
acuerdo con la legislación civil y a la
Contraloría General de la República en
el supuesto de fiscalización de las
finanzas públicas.
Aparte de quienes la ostenten de
acuerdo con la legislación común a las
personas menores de edad cuando
puedan hacerlo personalmente sin
necesidad de representante, y a los
grupos sin personalidad jurídica o
patrimonio independiente o autónomo.
105
CAPÍTULO II: LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LEY REGULADORA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y EL CÓDIGO
PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
En el presente capítulo, se realizará una comparación acerca de la manera
en que la LRCJA y el CPCA analizan la legitimación activa. Puesto que en la
nueva regulación existen aspectos que se conservan en relación con la anterior
y otros que se modifican completamente, el sistema que se utilizará será
distinto al aplicado al tema de la comparación de la capacidad procesal en
ambos instrumentos normativos, de manera que a continuación se analizarán
las similitudes y las diferencias que se presentan.
Sección I: Similitudes en la legitimación activa en la LRJCA y el CPCA
La LRJCA contiene en el artículo 10150 la regulación acerca de las
personas que estarán legitimadas activamente para interponer el proceso
contencioso administrativo. Este instrumento normativo establece en cuanto a
la legitimación activa una serie de requisitos para que ésta pueda ser ejercida, 150 Artículo 10.— 1. Podrán demandar la declaración de ilegalidad y, en su caso, la anulación de los actos y las disposiciones de la Administración Pública: a) Quienes tengan interés legítimo y directo en ello; b) Las entidades, corporaciones e instituciones de derecho público, así como cuantas entidades ostenten la representación y la defensa de intereses de carácter general o corporativo, cuando el juicio tenga por objeto la impugnación directa de disposiciones de carácter general de la Administración central o descentralizada, que les afecten directamente, salvo lo previsto en el inciso siguiente; c) La Contraloría General de la República, cuando se trate de actos que ocasionen un grave perjuicio para la Hacienda Pública y la Administración no proceda a hacerlo de conformidad con lo establecido en el inciso 4) de este artículo. 2. No obstante, las disposiciones de carácter general que deban ser cumplidas directamente por los administrados, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual, podrán ser impugnadas por las personas indicadas en el inciso a) del párrafo anterior. 3. Si se pretende, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y su restablecimiento, con reparación patrimonial o sin ella, únicamente podrá promover la acción el titular de un derecho subjetivo derivado del ordenamiento que se considere infringido por el acto o la disposición impugnados. 4. La Administración podrá actuar contra un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo dictó, haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos que ella representa. Asimismo, cuando se trate de actos o contratos relacionados con la Hacienda Pública y, a pesar de contar con dictamen de la Contraloría General de la República que recomiende la declaratoria de nulidad de éstos por ser lesivos para las finanzas públicas, la Administración competente omita efectuar dicha declaratoria en el plazo de un mes, el órgano contralor quedará facultado para accionar en contra de dicho acto. 5. No podrán interponer juicio contencioso-administrativo, en relación con los actos y las disposiciones de una entidad pública: a) Los órganos de la entidad de que se trate; b) Los particulares, cuando actúen por delegación o como simples agentes o mandatarios de esa entidad.
106
dentro de los cuales están el interés legítimo y el derecho subjetivo.
Posteriormente, el CPCA deroga el artículo de la LRJCA, y establece en su
numeral 10151 las razones para que el sujeto se encuentre legitimado. Los
aspectos de interés legítimo, derecho subjetivo, lo referente al proceso
administrativo de lesividad y la coadyuvancia son los elementos que no son
modificados con la nueva normativa, de manera que se analizarán a
continuación.
A. Quienes tengan interés legítimo
ADOLFO GELSI BIDART define a nivel general que el interés de un sujeto
consiste en la obtención de algún elemento, factor o aspecto, que resulte
favorable, adecuado, conveniente o necesario para el mismo152.
Agrega que cuando se trata de un interés jurídico, por tanto corresponde
añadir a lo anterior la nota de derecho: la obtención de algo favorable que
ayuda a, o colabora con, el sujeto de una necesidad o conveniencia. Así, el
interés implica una conexión entre un sujeto y algún bien o servicio que se le
151 ARTÍCULO 10.- 1) Estarán legitimados para demandar: a) Quienes invoquen la afectación de intereses legítimos o derechos subjetivos. b) Las entidades, las corporaciones y las instituciones de Derecho público, y cuantas ostenten la representación y defensa de intereses o derechos de carácter general, gremial o corporativo, en cuanto afecten tales intereses o derechos, y los grupos regidos por algún estatuto, en tanto defiendan intereses colectivos. c) Quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos. d) Todas las personas por acción popular, cuando así lo disponga expresamente, la ley. e) La Administración, además de los casos comprendidos en el párrafo quinto del presente artículo, cuando se haya causado un daño o perjuicio a los intereses públicos, a la Hacienda Pública, y para exigir responsabilidad contractual y extracontractual. 2) Podrán impugnar directamente disposiciones reglamentarias, quienes ostenten, respecto de éstas, algún interés legítimo, individual o colectivo, o algún derecho subjetivo, sin que se requiera acto de aplicación individual. 3) Igualmente estarán legitimados la Defensoría de los Habitantes y, en materia de Hacienda Pública, la Contraloría General de la República, cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela. 4) Cualquier interesado que haya sido afectado en sus intereses legítimos o derechos subjetivos, podrá pedir la declaratoria, el reconocimiento o el restablecimiento de una situación jurídica, con reparación patrimonial o sin ella. 5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos. 152 GELSI BIDART (Adolfo). Revista de la Facultad de Derecho de México. P. 533
107
puede prestar y que habrá de resultar adecuado, conforme a derecho, con sus
conveniencias o necesidades153.
En Derecho, dado que siempre trata de vínculos entre hombres, esa
conexión va a suponer, directa o indirectamente, alguna relación –jurídica-
entre el titular de la necesidad o conveniencia y otro u otros sujetos que
pueden asegurar tal satisfacción, por sus actividades –activas propiamente
dichas u omisivas-. De manera que el interés radica en la posibilidad de lograr
aquella satisfacción por el medio empleado y con el resultado que con él se
pretende alcanzar154.
Para ÁLVARO MORA ESPINOZA, el interés en su forma genérica se puede
definir como la consideración de un sujeto sobre el beneficio que le deriva un
derecho que cree tener; en ese sentido, el ―interés‖ estará determinado por la
voluntad que el administrado pretenda de la Administración Pública respecto a
una obligación que considere que debe realizar en su beneficio155.
Acerca de este tema, JOSÉ ROBERTO DROMI en Derecho Subjetivo y
Responsabilidad Pública indica que no todo interés jurídico envuelve para su
titular un derecho subjetivo156, sino que puede asumir otras formas: interés
legítimo e interés simple157.
DROMI menciona a LINARIS (1975) en el sentido de que el interés
legítimo puede ser común o especial. El interés legítimo común se caracteriza
por lo siguientes elementos: a) norma jurídica que predetermina concretamente
cuál es la conducta administrativa de vida; b) que esa conducta no sea debida a
un sujeto particular en situación de exclusividad, sino un conjunto de individuos
en concurrencia; c) interés personal y directo del individuo de la conducta
administrativa158.
153 GELSI BIDART (Adolfo). Op Cit. P. 534 154 GELSI BIDART (Adolfo). Op Cit. P. 534 155 Código Procesal Contencioso Administrativo comentado. P. 104 156 El tema del Derecho Subjetivo se desarrollará más adelante. 157 DROMI José Roberto. (1997), Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial Astrea, Tomo II, Montevideo, Argentina. P. 39 158 DROMI (José Roberto). Op Cit. P. 39
108
Por su parte el interés legítimo especial se caracteriza por: a) ausencia
de la norma jurídica, que predetermine concretamente cómo debe ser la
conducta administrativa, si bien la administración debe someterse a la
existencia de un límite elástico impuesto por la razonabilidad, desviación de
poder, etc.; b) situación de exclusividad o concurrencia; c) interés personal y
directo del recurrente159.
Al diferenciarlo del interés simple, argumenta que este último no
pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias particulares del titular,
sino solamente a las necesidades y conveniencias públicas. Es una especie
debilitada de derecho subjetivo a la legalidad, como lo llama BONARD. Es el
interés que tiene todo particular en que la ley sea cumplida. Los elementos que
lo caracterizan son: a) actividad reglada o discrecional con límites jurídicos que
predeterminan la conducta administrativa; b) situación de concurrencia; c)
ausencia de interés personal y directo160.
Para enmarcar el concepto de interés legítimo, se puede ubicar desde el
momento que el Consejo de Estado en Francia creó el recurso de exceso de
poder161, que, fue el medio para que el particular pudiera impugnar decisiones
de la Administración que le perjudicaran en el ámbito de sus derechos
subjetivos.
El recurso exigía que el recurrente probara la lesión de un interés
personal por parte de la Administración, ya que no existe interés lesionado si el
Estado no ha causado perjuicio a un sujeto. De esta forma se requiere
necesariamente que se diera un daño (grief)162. La interpretación seguida por el
159 DROMI (José Roberto). Op Cit. P. 39 160 DROMI (José Roberto). Op Cit. P. 40 161 En un inicio, el recurso de exceso de poder fue creado únicamente para la anulación de actos administrativos discrecionales que violaban la ley, y dejaba de lado cualquier pronunciamiento sobre los derechos del particular afectado. Luego, dicho recurso evolucionó hasta tocar temas como los vicios de forma, desviación de poder y violación de la ley, y se convierte en un verdadero proceso por medio del cual se asegura el cumplimiento de la Ley por la Administración. 162 Para que se diera el grief se requería que se produjera efectivamente un agravio al demandante y, desde este punto de vista, la apreciación no puede verificarse más que en relación conl justiciable. Este no podrá considerarse que esté en posesión de un interés más que si el acto produce, en lo que a él respecta, consecuencias constitutivas de daño. En la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado se insistió en la diferencia matizada entre el “grief” y el “intérêt”, ubicándose el primero en la esfera
109
Consejo de Estado francés insistió en que el ―grief‖ sea cierto, actual o
potencialmente, y siempre que cause perjuicio al recurrente de manera directa
y personal dentro de una categoría determinada.
MANRIQUE JIMÉNEZ MEZA en La Legitimación Administrativa reflexiona
sobre la influencia de la Ley española de 1956 en nuestra LRJCA, de manera
que analiza la jurisprudencia de España y concluye que para determinar el
interés de una persona para actuar en el proceso éste debe cumplir las
características de ser legítimo, personal, directo y actual.
De esta forma, en cuanto a que sea legítimo define que ―El interés,
además de directo, ha de ser legítimo, requisito que es fundamental en el
recurso contencioso administrativo, donde se trata de dispersar una pretensión
jurídica que no cabría impetrar con fundamento antijurídico…‖163. En efecto, el
interés legítimo es aquel tipo de interés protegido por el Ordenamiento jurídico
por lo que es uno de relevancia jurídica, ―lo suficientemente cualificado
respecto a la resolución administrativa que con el recurso se impugna y cuya
posible ilegalidad puede representar para aquel interés un positivo y cierto
perjuicio‖164.
Referente a que el interés sea personal, JIMÉNEZ MEZA aclara que no es
en función de la persona o del sujeto recurrente, sino de la relación entre el
acto administrativo y el sujeto que la recurre. Así, el sujeto necesita una
circunstancia cualificada con el objeto, y la anulación del acto impugnado debe
ser capaz de producir un efecto cierto para el demandante.
Con interés directo hace referencia a aquella lesión específica al sujeto
recurrente, en donde se debe tomar en cuenta el contexto jurídico en el que se
encuentra inmerso. En relación con que debe ser actual, menciona que el
interés actual es un interés cierto en la dimensión del presente o de proyección,
siempre vinculado al fenómeno de la causa y el efecto.
subjetiva, personal y directa y, el segundo, en un contexto objetivo y de cierta coparticipación limitada, definida y social. Por ello si el daño es directo, el interés está reflejamente repercutido. 163 JIMÉNEZ MEZA (Manrique) cita la Sentencia de 28 de febrero de 1974. 164 JIMÉNEZ MEZA (Manrique) cita las sentencias de 29 de marzo de 1968; 26 de junio de 1969; 22 de enero y 25 de noviembre de 1971; 26 de abril de 1973 y 24 de noviembre de 1975.
110
La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia costarricense, en el voto
No. 990-F-2004 define con respecto al interés legítimo que:
―…Este interés debe reunir algunas características para ser tutelable en
sede administrativa y jurisdiccional: en primer lugar, la anulación del acto debe
suponer un beneficio para el demandante, el cual consiste en la eliminación de
un acto perjudicial para él o, al menos, serle de utilidad o provecho. En
segundo lugar, la repercusión de la anulación debe ser directa e inmediata
sobre la situación jurídica del impugnante; por ende, el interés material debe
ser transformado directamente por la anulación del acto impugnado. En tercer
lugar, el interés debe ser personal, pues el beneficio de la anulación debe ser
en favor del impugnante; de tal suerte, es necesaria una repercusión mediata o
inmediata del acto administrativo en su esfera jurídica. Así, no es tutelable el
denominado interés simple, a saber, aquél referente al respeto de la legalidad
en la actividad de la administración, el cual puede corresponder a todos los
ciudadanos o a grupos en particular, sin que se concrete en un sujeto
determinado. En cuarto lugar, el interés debe ser actual y cierto; por ende,
debe existir al momento de establecerse la demanda, ya sea porque se ha
producido un daño o menoscabo, o porque éstos son previsibles en un futuro,
conforme a las circunstancias normales del caso concreto. No son impugnables,
de acuerdo con lo dicho, los daños simplemente hipotéticos o remotos. El
perjuicio no necesariamente debe ser de índole patrimonial, pues podrían
tutelarse intereses morales, siempre y cuando se trate de situaciones relevantes
para el ordenamiento jurídico y su quebranto sea demostrado en el proceso…‖
De manera que, tal como lo indicó la Sala el interés legítimo y directo
será aquel que suponga un beneficio para el demandante, personal, actual y
cierto. A lo anterior se debe agregar que en la alusión de intereses legítimos,
estos pueden ser defendidos tanto por las personas físicas como por las
jurídicas, privadas o públicas. En efecto, las diversas administraciones públicas
deben satisfacer las necesidades comunes, que aspiran a la consecución de
bienes de relevancia jurídica.
111
También, se debe agregar que, tal como se indicó anteriormente, el
interés legítimo es el componente fundamental –junto con el derecho subjetivo-
de la legitimación para el procedimiento administrativo, según el trámite
regulado en la LGAP.
B. Derecho subjetivo
Para lograr entender el derecho subjetivo hay que indicar de previo la
evolución histórica de éste en la doctrina y la jurisprudencia.
Se pueden ubicar tres etapas importantes en el desarrollo del tema, en
un primer momento, se presenta la lacónica idea de lo que se puede concebir
como un derecho subjetivo, de ésta forme el autor JAVIER URRUTIGOITY
indica que la primera formulación que concibe el derecho principalmente en un
sentido subjetivo se encuentra en el monje nominalista GUILLERMO DE OCKAM,
que entiende el Derecho como una potestad de vindicar una cosa en el orden
temporal. Luego, la escolástica tardía va a ver el derecho como una cierta
facultad que cada uno tiene, sea acerca de una cosa suya o, sea acerca de una
cosa que es debida. Posterior a esto, GROCIO entiende el derecho como la
cualidad moral que corresponde a una persona para tener o hacer algo
justamente165.
Así, se tiene que los anteriores autores realizaron una incipiente mención
de lo que se conoce como derecho subjetivo.
Posteriormente, en una segunda etapa está la presencia de dos
importantes escuelas jurídicas que expusieron una doctrina objetivista-negativa
del tema. De manera que se dio una negación del derecho subjetivo, de ésta
forma se tiene la escuela del sociologismo, representada por DUGUIT; y la
escuela vienesa del positivismo, representada por KELSEN.
165 Ver en ese sentido a URRUTIGOITY (Javier) en El Derecho Administrativo y la Legitimación Procesal Administrativa, página 227.
112
Mediante la tesis de DUGUIT se dio una negación radical del derecho
subjetivo, esto por considerarlo vacío de contenido. Dicho autor declaró que no
hay otro derecho que el objetivo, al cual se encuentran sometidas todas las
personas; y el derecho subjetivo vendría a ser una manifestación del lenguaje
metafísico, carente de verificación real y objetiva.
Indicó que lo único que puede ser captado en la realidad del derecho es
el derecho objetivo, es decir, la regla de la disciplina social que se ve impuesta
a los individuos que forman la sociedad, intimándoles que hagan ciertas cosas y
se abstengan de otras: fuera de esta regla social, toda idea de derecho es
inconcebible166.
Consideró que el hombre es desde el primer momento social, no existe
más que en la sociedad y por la sociedad. El concepto que desarrolló de
―solidaridad social‖ como factor de conciencia presente en el hombre
conjuntamente con el de individualidad, le llevó a la conclusión de que la norma
objetiva es una regla de ordenación social; de modo que la doctrina
individualista representa una contradicción, en el sentido de que el hombre
aislado tendría derechos, pero éstos pueden ser adquiridos sólo en el momento
en que interactúa con otras personas, así que se restablece la importancia de la
sociedad.
Sustituye el concepto de ―derechos subjetivos‖ por el de ―situaciones
jurídicas‖. La situación jurídica activa o pasiva es la regla objetiva misma bajo
su aspecto subjetivo, en cuanto que es aplicada al individuo. No hay ya ni
derecho subjetivo ni obligación subjetiva de uno respecto a otro, ni aun por
derivación del derecho objetivo. El individuo está simplemente situado respecto
a la regla, activa o pasivamente167.
El planteamiento del sociologismo desemboca en la concepción finalista-
social. De tal manera que ni el sujeto ni la colectividad tienen derechos, aun
cuando todo individuo tenga en la sociedad su función que desempeñar en
166 DABIN Jean. (1955). El Derecho Subjetivo. Madrid, España: Editorial Revista de Derecho Privado. P. 10 167 DABÍN, (Jean). Op Cit. P 13
113
razón de la norma objetiva que es general, por y para la sociedad misma. El
hombre, por consiguiente, no tiene derecho a su iniciativa, y su deber gira en
torno a la libertad funcionalmente útil168.
La escuela de Viena, por su lado, representada por KELSEN, parte de una
tesis radicalmente contraria a la expuesta por DUGUIT, esto porque para
KELSEN el problema de los derechos subjetivos no es que se encuentra en el
ámbito metafísico, sino que está en el metajurídico, de manera que resulta
extraño a la ciencia del derecho.
Concibe que la norma jurídica sea la regla en virtud de la cual se opera la
imputación al Estado, el cual, en cuanto es el sujeto de los actos estatales, no
es otra cosa que la personificación del orden jurídico169. Se comprende que en
tal perspectiva no puede haber lugar para un derecho subjetivo concebido
como prerrogativa del individuo, bien fuera del Estado, o en relación con el
Estado: tal concepto sería al mismo tiempo metajurídico y anti-jurídico,
netamente contradictorio170.
En el encuadre de su concepción monista y normativista, el derecho
subjetivo resulta inexistente como categoría independiente del derecho
objetivo; de tal forma que el derecho subjetivo se reduce al alcance individual
del contenido de una norma objetiva171.
Para la escuela vienesa sólo opera el orden jurídico personificado por el
Estado, de manera que no hay cabida para algún tipo de derecho subjetivo,
porque al estar fuera del ámbito del Estado sería ilegítimo.
Para ellos es intrascendente el carácter social o la ―solidaridad con los
semejantes‖ que enfatiza el sociologismo, de manera que es la normativa
escalonada lo importante.
168 JIMÉNEZ MEZA Manrique. (1998). La Legitimación Administrativa. Edición: 3a. San José, Costa Rica: Investigaciones Jurídicas S.A. P. 68 169 KELSEN. Panorama de una teoría general. P. 576 170 DABÍN, (Jean). Op Cit. P 21 171 JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Op Cit. P. 69
114
De esta forma, se ve como ambas teorías objetivistas plantean que el
derecho objetivo basta para dar plena cuenta del sistema del derecho, sin que
haga falta intervenir en ningún momento el concepto de derecho subjetivo172.
JEAN DABIN en su obra El derecho subjetivo realiza una crítica de ambas
posiciones, de manera que indica que acerca del tema de las ―situaciones
jurídicas‖ establecidas por DUGUIT, la norma es engendradora de derechos
subjetivos, de manera que es la norma la que le confiere una situación activa,
un derecho subjetivo o prerrogativa propia; y así, el individuo sólo estaría en
una ―situación‖ que le autorizaría a poner en movimiento el mecanismo de
coacción previsto por la norma en caso de ataque a esos intereses.
En cuanto al positivismo expuesto por KELSEN, critica que no toma en
cuenta que la norma no nace por sí misma, sino que es producto de autores
que para realizarla llegaron a un acuerdo en cuanto a sus ―derechos subjetivos
de creación‖ de la norma.
Superadas las doctrinas que negaban la existencia de los derechos
subjetivos, observa que como distintos autores trataron de definir el término.
De manera que la escuela clásica definió el derecho subjetivo como un ―poder
de voluntad‖.
Bajo esta idea, SAVIGNY indica: ―el derecho (subjetivo)… se nos aparece
como un poder de voluntad. En los límites de ese poder, la voluntad del
individuo reina, y reina por el consentimiento de todos‖173. Y más adelante:
cada relación de derecho se aparece como una relación de persona a persona
determinada por una regla de derecho, y esta regla determinada asigna a cada
individuo una esfera en que su voluntad reina independientemente de toda
voluntad extraña174.
Bajo la misma línea anterior, WINDSCHEID considera que el derecho en
sentido subjetivo (berechtigung) tiene dos significaciones diferentes. Significa,
172 DABÍN, (Jean). Op Cit. P. 25 173 SAVIGNY. Traité de droit romain. P. 7 174 SAVIGNY. Op Cit. P. 65
115
en primer término, derecho a un cierto comportamiento, acto u omisión, por
parte de todas las personas, o de una persona determinada, frente al titular.
Este derecho nace del modo siguiente: la regla objetiva ―rechtsordnung‖ ha
dicho, sobre la base de la situación concreta, una norma de conducta que pone
a disposición de aquél en cuyo favor se ha dictado tal norma. Deja al
beneficiario de hacer uso o no de la norma, y especialmente de utilizar los
medios previstos frente al transgresor.
De este modo es la voluntad del beneficiario la que es determinante para
la puesta en ejecución de la regla. El derecho objetivo se ha desprendido en
provecho de esa persona de la orden que ha dictado, haciendo de su propio
ordenamiento el ordenamiento del beneficiario: el derecho ha venido a ser su
derecho175.
El segundo significado se da cuando se entiende que la voluntad del
titular es decisiva para la creación de los derechos de la primera especie, o
también para la supresión o para la modificación de éstos. El poder de voluntad
atribuido al titular ya no interviene solamente a los fines de la ejecución, sino
con visas a la producción misma de las normas del orden jurídico.
Confluyen en el concepto de WINDSCHEID las ideas ya reseñadas y,
sobre todo el idealismo hegeliano, por entonces imperante en Alemania. El
derecho subjetivo así será un poder o señorío de la voluntad (individual)
conferido por el ordenamiento jurídico (voluntad general)176.
Las objeciones que levantó IHERING contra esta conceptualización del
derecho subjetivo son definitivas: los derechos no pueden ser un poder de la
voluntad del individuo, puesto que ellos pueden existir con prescindencia de la
voluntad real de su titular.
Para este autor, el derecho subjetivo es un interés jurídicamente
protegido. La determinación del contenido de los derechos es el producto del
juego de intereses encontrados; y de la lucha por defender el propio interés
175 DABÍN, (Jean). Op Cit. P. 74 176 URRUTIGOITY (Javier). Op Cit. P.228
116
depende de la conservación y el desarrollo del Derecho. Así, lo esencial en el
derecho (elemento sustancial) es, el pensamiento de IHERING, el bien ―de
naturaleza moral o económica que, objetivamente, representa un valor y,
subjetivamente, respecto al individuo o beneficiario, un interés‖177.
Según IHERING el titular del derecho no sería el sujeto de voluntad
(como para WINDSCHEID), sino el beneficiado con el goce de él, es decir, ―el
interesado‖.
Una superación de las teorías de la voluntad (WINDSCHEID) y del interés
(IHERING) se ha pretendido encontrar en una combinación de ambos criterios.
Las distintas doctrinas mixtas se caracterizan por mezclar, en distinto orden de
prioridad estos dos elementos. Estas doctrinas fueron desarrolladas
principalmente por JELLINEK, MICHOUD, FERRARA Y SALEILLES.
Así G. JELLINEK, en la primera edición de su obra Sistema de los
Derechos Públicos Subjetivos (1982), ve lo esencial del derecho subjetivo en el
interés servido por una voluntad. El derecho del sujeto es la persona que recibe
el beneficio, pero la voluntad es el medio necesario para la realización del
interés178.
De igual modo MICHOUD, añade una precisión concerniente al objeto del
poder de voluntad: ―el derecho es interés de un hombre o de un grupo de
hombres jurídicamente protegido por medio de la potestad reconocida a una
voluntad para representarlo y defenderlo‖. El objeto del poder de voluntad es
pues doble: se trata, de una parte de la libertad de ejercicio del derecho (en el
sentido de los actos materiales y jurídicos que lleva consigo su realización), y de
otra parte, de la parte de defensa del derecho en caso de ataque179.
Según FERRARA, la esencia del derecho no es el interés, sino la fuerza
jurídica puesta al servicio de ese interés; si el interés humano es el fundamento
177 URRUTIGOITY (Javier). Op Cit. P.231 178 URRUTIGOITY (Javier). Op Cit. P.233 179 DABÍN, (Jean). Op Cit. P. 91
117
de la protección jurídica, el derecho subjetivo es el medio que el orden jurídico
da para su satisfacción180.
Por último, para SAILELLES el derecho subjetivo es un poder puesto al
servicio de interés de carácter social y ejercido por una voluntad autónoma.
En otro sentido, en la doctrina italiana ALESSI ha indicado que: el
derecho subjetivo es, pues, el producto del mandato contenido en la norma, no
contendrá ningún poder, será diferente del interés protegido por la norma, en
tanto, éste representa únicamente el instrumento final de la protección por
parte del Derecho objetivo181.
Dentro de la doctrina española DE CASTRO concibió el derecho subjetivo
como un poder conferido a un miembro de la comunidad. Esto es, como una
singularización en la totalidad. Su elemento sustancial y configurador queda
representado por la bidimensionalidad valorativa de la titularidad: un poder
sobre la situación jurídica o poder de disposición y un ámbito de licitud de sus
actos sobre la situación jurídica conferida182.
En la doctrina costarricense, MANRIQUE JIMÉNEZ MEZA considera que la
sustancia de los derechos subjetivos no radica en la creación de ellos por el
legislador, sino en el reconocimiento que de ellos se hace, toda vez que tales
derechos acompañan al hombre por su condición de tal. Y ese reconocimiento
se hace evidente en el Estado de Derecho, a través de la plasmación positiva de
los dogmas y de la organización estructural que limita y controla el poder183.
La jurisprudencia nacional por su parte, ha indicado que un …derecho
subjetivo entraña la mayor potencia protectora y por ende la mayor
legitimación procesal posible, y se refiere a situaciones jurídicas consolidadas e
individualizadas en que se tiene un derecho propio cierto, como ocurre por
ejemplo con el dominio (nuda propiedad y posesión efectiva) debidamente
registrado y público, indispensable por ejemplo para promover una tercería de
180 DABÍN, (Jean). Op Cit. P. 93 181 JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Op Cit. P. 70 182 DE CASTRO. Derecho Civil de España. P. 638 183 JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Op Cit. P. 73
118
dominio; como sucede también con los derechos reales, con los derechos de la
personalidad, con los derechos fundamentales, etcétera…
Es importante diferenciar lo que se considera interés legítimo y derecho
subjetivo. La doctrina italiana ha planteado diversas salidas conceptuales sobre
el tema de los derechos subjetivos y los intereses legítimos. Tesis que algunas
veces resultan equívocas o encontradas entre sí, con posturas radicalmente
divergentes.
Por un lado está la tesis de ZANOBINI que hace la distinción de derecho
subjetivo y de interés legítimo sobre la base de aquél, aun cuando no deja de
ser una especie de interés reconocido por el ordenamiento, resulta protegido de
una forma directa e inmediata a virtud de que es un interés cualificado, propio
y excluyente184.
El interés legítimo, en cambio, es un interés individual pero fusionado al
interés público, por lo que encuentra protección del Ordenamiento jurídico para
la tutela de ese mismo interés general. Esta postura ha encontrado fundamento
jurisprudencial y eco doctrinal, toda vez que el interés es legítimo, en el tanto
adquiere relevancia jurídica, una vez violado, siendo su separación la causa
para que el sujeto tutelar provoque la anulación del acto ilegítimo185.
Alessi, de manera contraria a las posiciones favorables a la dinámica de
fondo sustancial, caracterizadora de la función jurisdiccional, insiste en que la
represión a la ilegitimidad de un acto o de una solución administrativa, no
requiere de esa determinación material. Sin embargo, tanto los derechos como
los intereses podrían encontrar eventualmente ―una satisfacción de hecho
correlativa a la represión de la ilegitimidad‖186.
De esta forma en la doctrina italiana para algunos autores el interés
legítimo no tiene protección, directa e inmediata del ordenamiento jurídico, sino
que su protección deviene directamente por virtud del interés general tutelado.
184 ZANOBINI. Corso di Diritto Amministrativo. P. 187 185 GARBAGNATI. La Giurisdizione amministrativa. P. 60 186 JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Op Cit. P. 55
119
En cambio, el derecho subjetivo es un interés cualificado y excluyente, de
aplicación directa e inmediata por el ordenamiento respectivo. Sin que exista
contraposición con la tesis anterior, sino más bien una cierta agudización, un
sector de la doctrina insiste en que el interés tiene relevancia una vez lesionado
por el acto o disposición administrativa, por lo que el restablecimiento de dicho
interés es una situación jurídica subjetiva, adentrada en el derecho reaccional
para la situación alterada por la nulidad del acto requerido de purga187.
La distinción más clara entre ambas figuras la brinda EDUARDO ORTIZ
ORTIZ, quien mencionó que los intereses legítimos son la posibilidad o
expectativa de obtener una utilidad sustancial del ejercicio de una potestad
pública, no exigible en razón de carácter discrecional de la potestad. O más
bien, es la expectativa de un bien, a partir del ejercicio legítimo y favorable de
una potestad pública discrecional; mientras que el derecho subjetivo es la
autorización normativa de conducta propia que permite exigir de otro u obtener
de un bien una utilidad sustancial para la satisfacción de necesidades propias.
C. Proceso de Lesividad
Este fue uno de los temas que se trató en la LRJCA y se mantuvo en el
CPCA, y su razón de ser posibilita la anulación, a través de su revisión
jurisdiccional, de todos los actos administrativos declarativos de derechos que
la Administración no puede anular o revocar por sí, y que atenten al interés
público188, en virtud de las facultades que le conceden las leyes
administrativas189.
El autor español JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ lo define como ―aquel proceso
administrativo especial cuyo objeto es la pretensión deducida por una entidad
187 JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Op Cit. P. 57 188 La PGR en el dictamen 111 del 2 de junio de 1999 definió el interés público como: …aquello que afecta o interesa a la generalidad, se configura como perteneciente a todos y cada uno de los componentes de esa generalidad; no es la suma del interés particular, pues es el interés que todos los miembros de una colectividad poseen por igual en virtud de su pertenencia a esa categoría. 189 CORDON MORENO Faustino. (1979). La Legitimación en el Proceso Contencioso Administrativo. 1 ed. Pamplona, España: Ediciones Universidad de Navarra S.A. P. 43
120
pública en relación con un acto de la misma‖190. Otro autor español, AURELIO
GUAITA lo conceptúa como ―el proceso administrativo especial, promovido por
un sujeto jurídico administrativo, en demanda que se revoque un acto
administrativo anterior de aquel mismo sujeto público‖191.
Sobre las definiciones brindadas anteriormente, se deben tomar en
consideración tres aspectos importantes: en primer lugar ambos autores lo
definen como un proceso especial, y la razón para esto se encuentra en que, tal
como lo menciona GONZÁLEZ PÉREZ, la aparición de una entidad pública como
demandante frente a uno de sus propios actos supone derogaciones tan
importantes de las normas procesales comunes, que da lugar a un proceso
especial, claramente diferenciado del ordinario192.
En segundo lugar, ninguno de los dos toca un aspecto importante para
que se constituya el proceso de lesividad, como lo es que el acto impugnado
debe ser declarativo de derechos, considerado lesivo a los intereses de ese
sujeto jurídico-administrativo. Y, finalmente en tercer lugar se debe destacar
que GUAITA menciona que busca revocar el acto administrativo, pero el
proceso de lesividad actualmente no se refiere a la figura de la revocación, ya
que en la más depurada terminología jurídica la figura se refiere a la revisión
motivada por la conveniencia, la oportunidad o el mérito, que se ocupa de la
anulación193.
Por otra parte, el autor JOSÉ TRUJILLO PEÑA considera que es aquel
―proceso que es promovido por una entidad administrativa, ante la jurisdicción
contencioso administrativa, con la pretensión que se anule un acto propio
declarativo de derechos que previamente ha declarado lesivo para sus
peculiares intereses públicos‖194. De lo anterior, se desprende que la definición
190 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 68 191 GUAITA (Aurelio), citado por MURILLO (Mauro). Alcances de nuestro proceso de lesividad. Revista de la Contraloría General de la República. P. 28 192 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús).Op Cit. P. 68 193 Al respecto ver VARGAS CHINCHILLA (Luis Diego). El Proceso de Lesividad a partir de la Ley General de la Administración Pública. P. 3 194 TRUJILLO PEÑA Julio y otros. Comentarios a la Ley de lo Contencioso Administrativo. Madrid, España: Libros Jurídicos Santillana. P. 924
121
dada por TRUJILLO PEÑA es la que más se acerca al entendido del proceso
contencioso de lesividad.
Para entender el proceso se debe tomar en cuenta que, a consecuencia
de su carácter de Poder Público y del sistema de autodefensa, la Administración
dicta actos que pueden incidir en la esfera de los derechos e intereses de los
administrados, sea imponiéndoles cargas y obligaciones, o bien reconociéndoles
derechos u otras situaciones jurídicas. Todo ello con estricto apego a la
legalidad, ya que con tal fin fue creado el Estado de Derecho. De ahí que se le
reconozca la facultad de revocar aquellos actos para ajustarse a la ley cuando
la violan. Sin embargo, tal facultad ha sido limitada en los aspectos referentes a
los actos declarativos de derechos; y es por ello que se ideó el recurso o
proceso de lesividad, de acuerdo con el cual, previa declaratoria de lesividad del
acto, puede pedir la Administración ante la jurisdicción contencioso-
administrativa que se deje sin efecto, e incluso se puede demandar al
beneficiario.
Sobre el tema, GONZÁLEZ PÉREZ en su obra Derecho Procesal
Administrativo (1985) menciona que la institución de la lesividad genera
posiciones encontradas en distintos autores. Así, por una parte está la posición
de FERNÁNDEZ MOURILLO, para quien la consideración moderna de la
Administración con un criterio igualitario y enemigo de privilegios injustificados,
hace imposible que aquélla pueda volver sobre sus propios actos; porque
siendo en todo caso emanación de su autoridad y debiendo acatarlos los
administrados, que pueden hacer de ellos base de sus actividades, sería no sólo
un contrasentido, sino una injusticia que se admitiese la posibilidad de deshacer
lo hecho, quedando así en el aire la seguridad de los que al amparo de una
resolución administrativa procedieren195.
Desde la postura opuesta, GARCÍA DE ENTERRÍA censura las
excepciones al régimen administrativo que, tradicionalmente, se han reconocido
en el Derecho español y, entre ellas la necesidad que la Administración tenga
que acudir a la vía procesal para lograr la anulación de sus actos declaratorios 195 FERNANDEZ MOURILLO. Op Cit. P. 64-66
122
de derechos. Sólo por un falseamiento de la historia del ―recurso contencioso-
administrativo‖ y una interpretación equivocada del principio de los actos
propios, ha podido establecerse el proceso de lesividad. Porque el famoso
principio venire contra propium non valey únicamente tiene aplicación cuando
se trata de actos jurídicamente eficaces, que tienen eficacia obligatoria, y el
llamado ―recurso de lesividad‖ presupone actos administrativos ineficaces, por
lo que la posibilidad de que su autor reaccione contra éstos está definida por el
concepto mismo de la ineficacia196.
Frente a las anteriores consideraciones, la doctrina española e
hispanoamericana viene aduciendo argumentos análogos para justificar la
institución de la lesividad. En todos ellos, más o menos expresamente, late el
principio de los actos propios. Por ejemplo, ÁLVAREZ TABÍO dice: ―A virtud de
la teoría de los actos propios, que constituye un principio cardinal de Derecho
Administrativo, la Administración no puede volver gubernativamente sobre sus
propios actos. Pero como, por otra parte, sería absurdo mantener una situación
ilegal, tan pronto la Administración descubre sus propios yerros, debe estar
facultada para someter a revisión aquellos actos que resulten perjudiciales a
sus intereses‖197.
De lo anterior se puede extraer que, la figura de la lesividad es
importante en el Derecho administrativo en la medida que, significa un
instrumento útil para la Administración a solucionar una situación que no se
puede tolerar debido a que es contraria a los intereses que persigue.
En el análisis de su naturaleza jurídica, se trata, según GONZÁLEZ
PÉREZ, de un proceso especial. En primera instancia es proceso porque, en él
interviene el órgano jurisdiccional como tal, ejerciendo funciones
jurisdiccionales al examinar y actuar, en su caso, la pretensión deducida por un
sujeto de Derecho frente a otro. Y en segunda instancia es especial porque la
aparición de una entidad pública como demandante frente a uno de sus propios
actos supone derogaciones tan importantes de las normas procesales comunes,
196 GARCÍA DE ENTERRÍA. Op Cit. P. 77 197 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 70
123
que da lugar a un proceso especial, claramente diferenciado del ordinario. Y,
como tal proceso especial, se regirá, en lo no previsto por las disposiciones
específicas que lo regulan, por las del proceso ordinario198.
En el Manual de Procedimiento Administrativo (2007), preparado por la
Procuraduría General de la República, se dice que para que la Administración
pueda declarar la nulidad absoluta de un acto suyo creador de derechos
subjetivos a favor de los administrados, debe acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa deduciendo una pretensión de lesividad, que implica
previa declaración que el acto es lesivo a los intereses públicos. Agrega que
estos procesos constituyen una garantía para los administrados de que en el
supuesto que tengan un derecho derivado de un acto administrativo, éste no
será suprimido sin un juicio previo con todas las garantías de un proceso
judicial199.
No obstante, la regla antes descrita admite en nuestro ordenamiento, al
menos una excepción, y es precisamente la regulada en el artículo 173200 de la
198 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 68 199 Manual de Procedimiento Administrativo. Op Cit. P. 195 200 ARTICULO 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso- administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada. 2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo. 3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley. 4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren. 5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
124
LGAP; según la cual, como manifestación de la autotutela administrativa201, se
autoriza a la Administración a declarar, en vía administrativa, la nulidad de un
acto declaratorio de derechos, cuando esa nulidad, además de absoluta, sea
evidente y manifiesta, previo dictamen de la PGR en ese sentido, salvo cuando
la nulidad verse sobre actos directamente relacionados con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa, en cuyo caso el dictamen
deberá rendirlo la CGR202.
La primera –la lesividad- es la vía que puede llevar a la declaratoria de
nulidad por el órgano jurisdiccional. En efecto, el proceso de lesividad está
concebido en nuestro ordenamiento como un proceso de carácter especial,
tanto así que dicha declaratoria por parte de la Administración no es más que
un trámite procesal, que no afecta el acto o contrato cuya nulidad se pretende;
inclusive este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo
ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano
superior de la jerarquía administrativa correspondiente, ya que será el juez
quien determine si el acto se encuentra viciado o no203.
La segunda –la del 173 de la LGAP- es la que excepcionalmente da
acceso a la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, previa
tramitación de formal procedimiento administrativo ordinario, y que se da,
única y exclusivamente, cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta204.
6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley. 7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda. Reformado por Ley 8508 de 28 de abril de 2006 200 La LGAP indica en el artículo 166 que habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente. 201 Según lo indica GARCÍA DE ENTERRÍA en Curso de Derecho Administrativo, la Administración tiene capacidad para tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Ésta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios. 202 Manual de Procedimiento Administrativo. Op Cit. P. 196 203 Manual de Procedimiento Administrativo. Op Cit. P. 196 204 Manual de Procedimiento Administrativo. Op Cit. P. 196
125
Acerca de este tipo de nulidad, al respecto de ser absoluta la LGAP indica
en el artículo 166 que habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente
uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente. Y en cuanto a
evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justica se
refirió al respecto mediante la resolución No. 2003-4369 de las 8:30 horas del
23 de mayo de 2003, de manera que indicó: ―…No cualquier grado de invalidez
o nulidad autoriza a un ente u órgano para decretar la anulación oficiosa de un
acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el
ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características
o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que
justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe
ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1, de la Ley General
de la Administración Pública ―evidente y manifiesta‖. Lo evidente y manifiesto
es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no
ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo
dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole
grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la
norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión,
sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna…‖
Sobre el proceso de lesividad, la Sala Constitucional en la sentencia
número 00755-94 de las 12:12 horas del 4 de febrero de 1994 indicó:
―…a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción
aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los
particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las
potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el
fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al
emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en
menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a
través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para
eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad,
pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del
126
administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los
actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas,
evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General
de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado
las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se
evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios
determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por
consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir
violación del principio de los actos propios y del debido proceso".
Es importante determinar que en el proceso de lesividad se aplican las
reglas generales sobre jurisdicción y competencia205. También se debe acotar
que es requisito que se dé la declaratoria de lesividad de previo; denominado
como un acto administrativo por el que una entidad administrativa declara
lesivo a los intereses públicos un acto dictado por ella.
En relación con los efectos jurídicos emanados del proceso de lesividad,
existen dos tipos: por un lado los jurídico-materiales, y por el otro los jurídico-
procesales. En el primero de los casos si se trata de una sentencia
desestimatoria del ―recurso contencioso-administrativo‖, siguiendo las reglas
generales se limitará a dar firmeza a la relación jurídica a que la misma se
refiere. La confirmación del acto por el Tribunal implicará un reconocimiento de
su validez y la desestimación de los supuestos vicios de anulabilidad aducidos
por la Administración demandante. De aquí que si el interés público impusiera
privar de efectos al acto que fue objeto de la pretensión desestimada, a la
Administración no le quedaría otro camino que el de la expropiación forzosa de
los derechos que en aquél tuvieron origen206.
En el segundo de los casos, si la sentencia es estimatoria del ―recurso
contencioso-administrativo‖, se tratará de una sentencia constitutiva que, al
205 Al respecto JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ considera que lo que hay que tener en cuenta para determinar la competencia es el acto cuya anulación se pretende, con independencia de a quién corresponde la declaración de lesividad. 206 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 102
127
anular un acto declaratorio de derechos, producirá la extinción de las relaciones
jurídicas derivadas del acto207.
En relación con los efectos jurídico-procesales declarativos, la cosa
juzgada, no se da ninguna especialidad en el proceso de lesividad, de manera
que se aplican las normas generales.
Con lo anterior se tiene que, a manera de síntesis el proceso de lesividad
es aquél en el cual la administración tiene legitimación activa para interponer el
proceso contencioso administrativo cuando procure la anulación de un acto
administrativo declarativo de derechos subjetivos para un particular, en el
supuesto que no lo pueda anular por sí misma. En los casos que pueda anular
por sí misma se realizará mediante el procedimiento administrativo establecido
en el artículo 173 de la LGAP, y es para los supuestos en que la nulidad sea
absoluta, evidente y manifiesta.
Pero, es necesario destacar que dicho proceso presenta la dificultad que
el revocar los actos administrativos declarativos de derechos supone atentar
contra el principio de seguridad de las situaciones jurídicas de los administrados
al romper, en favor de la Administración, el equilibrio entre los intereses
públicos y los particulares que el instituto de la irrevocabilidad trata de
mantener208.
D. Coadyuvancia
La figura del coadyuvante se mantuvo de la LRJCA al CPCA. Se tiene que
son las personas que actúan en el proceso de un modo subordinado en relación
con la parte principal, tanto en el supuesto de que se trate de la administración
como de los particulares. El coadyuvante puede definirse como la persona que
interviene en el proceso administrativo al lado de una de las partes, de manera
que puede ser activa o pasiva.
207 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 102 208 CORDON MORENO (Faustino). Op Cit. P. 209
128
Al respecto, JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ ha indicado que ―… teniendo en
cuenta los supuestos en que el Derecho Procesal Administrativo admite la figura
del coadyuvante, se puede definir como la persona que interviene en el proceso
administrativo adhiriéndose a las pretensiones de la Administración demandante
o de la parte demanda…‖209. Así, el coadyuvante aparece como un simple
colaborador de la parte activa o pasiva con derecho a ser oído. Es una parte
accesoria subordinada o secundaria a la posición que ocupa la parte principal,
de manera que se adhiere a la parte principal210.
EDUARDO ORTIZ ORTIZ lo definió de la siguiente manera: ―El
coadyuvante es aquél que a la inversa de la parte principal o del interviniente,
está reclamando un derecho o interés que no tiene todas las características que
tiene el derecho o interés de la parte principal, sea porque no es actual, sea
porque no es propio, pero siempre tiene que ser legítimo. Nunca se puede
reclamar un derecho que no esté amparado por la ley, siempre tiene que haber
armonía entre lo que se reclama y lo que el Ordenamiento permite‖211.
Según ÁLVARO E. MORA ESPINOZA el coadyuvante es cualquier persona
que tenga interés legítimo en el mantenimiento o eliminación del acto que se
pretende impugnar. Tal autor retoma las palabras de JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ
al indicar que es una parte subordinada a la parte principal, de modo que es
secundaria. Agrega que su actuación es limitada, así que no pueden formular
pretensiones propias e independientes de las que deduzca la parte principal,
tampoco pueden alterar la pretensión impugnatoria, pero sí pueden alegar
defensas previas, apelar independientemente del demandante e interponer
recurso de revisión212.
Se dice que como dependiente de la parte principal, queda diferenciado
en razón que su situación relacional con el ordenamiento no es la misma en
intensidad que la del sujeto coadyuvado. Sobre lo anterior, MANRIQUE
209 PÉREZ GONZÁLEZ (Jesús). Op Cit. P. 282 210 En ese sentido JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ en El Procedimiento Administrativo realiza un análisis más amplio. 211 ORTIZ ORTIZ (Eduardo), citado por NAVARRO VARGAS (Patricia). La Legitimación para ser Parte en el Procedimiento Administrativo. P. 109 212 Código Procesal Contencioso Administrativo. Op Cit. P. 107
129
JIMÉNEZ MEZA explica que: ―El interés legítimo es evidente en la figura del
coadyuvante en cuento posee un interés, no un derecho en la aprehensión de
un bien jurídico. Su interés es jurídico en razón del mismo ordenamiento que le
habilita, pero su interés es precisamente que el principal actualice y haga valer
el derecho para la aprehensión del bien, por lo que coadyuvará para el
restablecimiento de la situación relacional del coadyuvado‖213.
El interés del coadyuvante lo determina el contenido de la voluntad que
anima su intervención, se determina por su posición respecto de la relación
jurídica sustancial controvertida. La intervención del coadyuvante es
potestativa, pero se le puede negar su intervención si su interés no tiene
ninguna relación, ni directa ni indirecta con la controversia. También se dice
que el coadyuvante no puede alterar la pretensión del que coadyuva. La
individualización de la pretensión corresponde exclusivamente a la parte
principal214.
El artículo 13 del CPCA indica acerca de los coadyuvantes:
ARTÍCULO 13.-
1) Podrá intervenir como coadyuvante de cualquiera de las
partes, el que tenga interés directo en el objeto del proceso;
para ello, podrá apersonarse en cualquier estado de éste, sin
retroacción de términos.
2) El coadyuvante no podrá pedir nada para sí, ni podrá
cambiar la pretensión a la que coadyuva; pero podrá hacer
todas las alegaciones de hecho y derecho, así como usar
todos los recursos y medios procedimentales para hacer valer
su interés, excepto en lo que perjudique al coadyuvado.
3) La oposición a la intervención del coadyuvante deberá
formularse dentro de los tres días posteriores a la notificación
del respectivo apersonamiento, o bien, en la audiencia
213 JIMÉNEZ MEZA Manrique. (1990). La legitimación Administrativa para la defensa de los intereses legítimos y los derechos subjetivos, San José, Costa Rica: Litografía e Imprenta LIL S.A. P. 234 214 NAVARRO VARGAS (Patricia). Op Cit. P. 112
130
preliminar. En este último supuesto, el juez resolverá ahí
mismo. Si ya se ha superado esa etapa procesal, deberá ser
resuelta en forma interlocutoria.
4) La parte coadyuvada no devengará ni pagará costas
por razón de su intervención en el proceso215.
En relación con los efectos jurídicos de la coadyuvancia, se tiene que
estos pueden ser jurídico-materiales y jurídico-procesales. Así, en cuanto a los
efectos jurídico-materiales la posible eficacia de la sentencia no alcanzará al
que coadyuva de una manera directa e inmediata. Acerca de los efectos
jurídico-procesales tampoco alcanza al coadyuvante, tanto en su faceta
declarativa como en su faceta ejecutiva216.
Por otra parte, en cuanto a los efectos económicos, dado el carácter de
parte accesoria del coadyuvante, resulta lógico no se le condene en pago de
costas.
Dentro de la jurisprudencia se encuentra que la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia ha definido ampliamente la figura, de manera que ha
indicado lo siguiente:
"... la intervención adhesiva da lugar a lo que comúnmente se conoce
como tercero coadyuvante. Se caracteriza la participación coadyuvante por ser
aquélla en que un sujeto (tercero) ayuda (coadyuva) con una de las partes
principales del proceso, si bien impulsado por un interés propio, no persigue
dentro de ese litigio pretensión alguna, sino que aúna esfuerzos con una de las
partes para la consecución de la suya, la que en cierta forma pudiera producirle
algún efecto que le interese. Tercero coadyuvante es el tercero que interviene
en el proceso pendiente entre otros, no alegando un derecho independiente
frente a las partes primitivas, sino con el fin de coadyuvar (en primera instancia
o recurso) a la victoria de una de ellas, por tener un interés jurídico en que tal
215 Código Procesal Contencioso Administrativo. Art. 13 216 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Op Cit. P. 292
131
resultado se obtenga. Elemento necesario para que el tercero pueda intervenir
en ayuda de una de las partes principales, es que se apersone con un interés
propio, aunque se fundamente en un derecho ajeno (sea el que pretende la
parte a la que coadyuva). Ese interés se considera subordinado al del actor o
del demandado al que coadyuva. Para que su intervención sea procedente se
requiere además, que el proceso se encuentre pendiente y que quien pretende
la posición coadyuvante no se encuentre en el mismo proceso con otro
carácter. Así, el tercero coadyuvante no es parte en sentido procesal, ni
tampoco ocupa la posición de litisconsorte (puesto que no se encuentran en el
mismo plano sus intereses y pretensiones). La pretensión principal de su
derecho no corresponde a un derecho propio, no pudiéndosele calificar
tampoco como representante de la parte a la cual se adhiere, ya que interviene
en nombre propio, con interés propio, y sólo que por cuenta ajena‖217.
Sobre la misma línea, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso
Administrativo mediante la resolución 281-2010-II manifestó:
―…el coadyuvante es un tercero que no reclama un derecho propio, ni
ostenta un interés directo ni actual, sino uno indirecto en la suerte de la
petitoria de una de las partes principales, por lo que se apersonan sólo con un
fin colaborador, porque no puede pretender nada para sí. La coadyuvancia
tiene varios efectos: a.- el interviniente ingresa al proceso una vez que su
solicitud ha sido aceptada por el órgano jurisdiccional; b.- el coadyuvante es
parte dentro del proceso, aunque accesoria, y por ello se encuentra facultado
para interponer cualquier recurso y usar cualquier medio procedimental para
hacer valer su interés, únicamente con las siguientes limitaciones:1.- toma el
proceso en la etapa en que se encuentre al momento de su intervención; 2.- no
puede modificar ni ampliar la petitoria u objeto del proceso: 3.- no puede
actuar en contradicción con los intereses de la parte coadyuvada; 4.- puede
desistir libremente de su intervención, porque es absolutamente voluntaria‖218.
217 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto número 18 de las catorce horas treinta minutos del veintisiete de abril de 1994. 218 Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo, resolución No. 281-2010-II
132
Esta figura del coadyuvante también se encuentra regulada para
intervenir en el procedimiento administrativo según es establecido por la LGAP
de modo que, tal como se indicó anteriormente en el apartado de la
legitimación administrativa, se le permite participar en el proceso cuando tenga
un interés indirecto de aquella parte a la que coadyuva.
Así se tiene que en la Ley General de la Administración Pública, se
regula, en el Título Cuarto referente a las partes, a partir del artículo 276219, de
manera que se indica que será coadyuvante todo el que esté indirectamente
interesado en el acto final, aunque su interés sea derivado o no actual en
relación con el de la parte que coadyuva.
Los artículos 277220, 278221 y 279222 determinan que el coadyuvante no
podrá pedir nada para sí, y podrá hacer alegaciones de hecho y de derecho
para hacer valer su interés; así como tampoco podrá pedirse nada contra el
coadyuvante.
De manera que así, se llega a la conclusión que la figura del coadyuvante
tanto en el proceso administrativo como en el proceso contencioso
administrativo funge como accesoria, que no puede pedir nada para sí y no
deberá devengar costas debido a su participación. La coadyuvancia se mantuvo
de la LRJCA al CPCA.
219 ARTÍCULO 276.- Será coadyuvante todo el que esté indirectamente interesado en el acto final, o en su denegación o reforma, aunque su interés sea derivado, o no actual, en relación con el que es propio de la parte a la que coadyuva. 220 ARTÍCULO 277.- El coadyuvante lo podrá ser tanto del promotor del expediente como de la Administración o de la contraparte. 221 ARTÍCULO 278.- El coadyuvante no podrá pedir nada para sí ni podrá cambiar la pretensión a la que coadyuva, pero podrá hacer todas las alegaciones de hecho y derecho y usar todos los recursos y medios procedimentales para hacer valer su interés, excepto en lo que perjudique al coadyuvado. 222 ARTÍCULO 279.- No podrá pedirse nada contra el coadyuvante y el acto que se dicte no le afectará.
133
Sección II: Diferencias en la de legitimación activa entre la LRJCA y el CPCA
La LRJCA y el CPCA guardan una serie de modificaciones y diferencias
que significan un importante cambio en la forma en que se consideró
tradicionalmente el instituto de la legitimación activa, que estaba plenamente
relacionada con el menoscabo al interés legítimo y directo y al derecho
subjetivo.
Como primera modificación, se encuentra que la LRJCA estableció que
era posible impugnar las disposiciones de carácter general, sin necesidad de un
previo acto de requerimiento o sujeción individual, por las personas que
ostentaren un interés legítimo y directo en ello. En el CPCA se modificó ésta
disposición de manera que se cambió el término disposiciones de carácter
general por el de disposiciones reglamentarias; y se amplió que no sólo podrán
ser impugnadas por quien tuviere interés legítimo, sino que se legitima a las
personas que tuvieren interés difuso o colectivo223, o un derecho subjetivo.
La segunda transformación es que la LRJCA indicaba que en el
reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada
estaría legitimado para promover la acción el titular de un derecho subjetivo
derivado del ordenamiento que se encontrara infringido por el acto o
disposición impugnados. El CPCA por su parte, agrega pueden accionar, aparte
de quienes tengan algún derecho subjetivo, los que gocen de un interés
legítimo; igualmente, acerca de la situación jurídica, elimina el adjetivo de
individualizada, estableciendo de esta forma una situación jurídica de manera
genérica con reparación patrimonial o sin ella.
La tercera modificación la se encuentra en que la LRJCA legitimaba, para
demandar la declaración de nulidad y anular con ello los actos y disposiciones
de la Administración Pública, a las entidades, corporaciones e instituciones de
Derecho Público224 y cuantas entidades ostenten la representación y defensa de
223 Los términos interés difuso e interés colectivo serán desarrollados posteriormente. 224 Acerca del tema que una corporación, entidad e institución puedan impugnar cualquier disposición general que afecte sus intereses, el autor MANRIQUE JIMÉNEZ MEZA considera que tal situación se puede presentar cuando la entidad queda incorporada temporalmente en la dinámica de alguna
134
intereses de carácter general y corporativo. Mientras, el CPCA agrega a los
intereses de carácter general y corporativo el interés gremial.
Aparte de lo anterior, el CPCA incorpora como supuestos para la
legitimación activa la defensa de quienes invoquen intereses difusos y
colectivos, las personas por acción popular, la Defensoría de los Habitantes y la
Contraloría General de la República. A continuación, se procederá a analizar
cada uno de los anteriores aspectos.
A. Intereses difusos e intereses colectivos
En el presente tema está una de las grandes innovaciones que incluye el
CPCA en la legitimación, ya que con la inclusión de los intereses difusos y
colectivos se cambia la visión que presentaba tradicionalmente la normativa y la
jurisprudencia administrativa que ligaba la legitimación en la causa con el que
ostentara un interés legítimo y directo o un derecho subjetivo.
1) Recuento histórico
Le ccorrespondió a Brasil la primacía de introducir en el ordenamiento
jurídico la tutela de los intereses difusos y colectivos de naturaleza indivisible,
por la reforma de 1977 de la Ley de la Acción Popular, después mediante la ley
específica de 1985 sobre la ―acción civil pública‖; posteriormente en 1988 se
elevó a nivel constitucional la protección de los intereses difusos y colectivos; y,
culminaron en 1990 por el Código de Defensa del Consumidor (cuyas
Administración que así lo requiera. La razón de ser de éste punto es que, tomando en cuenta que la Administración no tiene el monopolio de la correcta aplicación del Ordenamiento jurídico, le permita a las corporaciones, entidades o instituciones, actuar cuando vea afectados sus intereses o derechos. JIMÉNEZ MEZA realiza la crítica que la legitimación no debería quedar circunscrita solamente para la impugnación de las disposiciones generales, sino que debe quedar con mayor margen de aplicación impugnatorio frente a actos administrativos de purga total o parcial y lograr de ésta forma mayor garantía para las entidades mencionadas.
135
disposiciones procesales son aplicables a la tutela de todo y cualquier interés o
derecho transindividual)225.
El Código Modelo de Proceso Civil para Iberoamérica acogió la idea
brasileña de la tutela jurisdiccional de los intereses difusos, con algunas
modificaciones en relación con la legitimación (que incluye cualquier interesado)
y al control sobre la representatividad adecuada (no expresado en Brasil). En
relación con la cosa juzgada, el régimen brasileño de lo juzgado erga omnes,
salvo insuficiencia de pruebas, fue igualmente adoptado226.
En Uruguay, el Código General de Proceso de 1989 repitió las reglas del
Código Modelo de Proceso Civil.
En Argentina, primero la jurisprudencia y después el Proyecto de Código
Civil y Comercial de la Nación de 1993, siguieron el ejemplo brasileño, hasta
que la Constitución de 1994 contempló en el artículo 43 los llamados ―derechos
de incidencia colectiva‖, para cuya tutela prevé el amparo227.
Posteriormente, otros ordenamientos latinoamericanos han introducido,
en alguna forma, la tutela de los intereses difusos y colectivos en sus sistemas.
Así, en Paraguay la Constitución consagra el derecho individual o colectivo de
reclamar a la autoridad pública la defensa del ambiente, de la salud pública, del
consumidor y otros que por su naturaleza pertenezcan a la colectividad, pero no
contemplan expresamente instrumentos procesales para esa finalidad228.
En Perú, existe legislación dispersa y específica para la tutela de ciertos
derechos colectivos en el campo de las organizaciones sindicales y de las
asociaciones de consumidores. Por otra parte, la Constitución de Venezuela
prevé la posibilidad que cualquier persona demande en juicio la tutela de sus
225 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). La Tutela de los Derechos Difusos, Colectivos e Individuales Homogéneos. P. XXXII 226 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). Op Cit. P. XXXII 227 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). Op Cit. P. XXXII 228 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). Op Cit. P. XXXII
136
derechos o sus intereses, incluso difusos y colectivos, sin embargo, no existe
ley especial que regule esa materia229.
En Costa Rica, el CPCA introduce en la rama administrativa la tutela de
los intereses difusos y colectivos, pero es importante rescatar que la protección
de dichos derechos no es un aspecto completamente nuevo en el panorama
normativo costarricense, puesto que se encuentra contemplado en el párrafo
segundo del artículo 75 de la LJC230 la defensa de éstos231.
2) Aspectos generales de los intereses difusos e intereses colectivos
Los intereses difusos y colectivos son, a grosso modo, los referidos a
bienes no susceptibles de apropiación exclusiva, son intereses de cada uno y a
la vez de todos los miembros del grupo social o colectividad indeterminada.
Suele indicarse también que el individuo no es propiamente su titular, en el
sentido clásico, ya que puede darse el caso de que la amenaza o la lesión
propiamente dicha no los afecte realmente232.
Existen autores, como GUALBERTO LUCAS SOSA quien indica que no
existe entre los intereses difusos y los colectivos una diferencia sustancial, pues
229 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). Op Cit. P. XXXII 230 ARTÍCULO 75.- ... No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto… 231 En relación con este tema, en la discusión del proyecto que se dio en la Asamblea Legislativa la Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes, indicó que nuestra legislación escogió la vía de la Sala Constitucional para dar la tutela de esos derechos, de manera que ya se encuentran tutelados, y que el hecho que no se incluyan exclusivamente en la vía contencioso administrativa no signifique no que no estén o vayan a dejar de estar tutelados en nuestro país. El magistrado Ernesto Jinesta Lobo argumentó sobre este tema que el prefiriría que se diera una concurrencia de todas las jurisdicciones para la tutela de este tipo de situaciones; y que incluso en materia como la ambiental se habla de la transversalidad del derecho ambiental, de manera que su protección le interesa a la jurisdicción constitucional, a la penal, y en fin a todas las jurisdicciones. 232 ARMIJO SANCHO Gilbert (1999). Tutela constitucional de los intereses difusos. 2 ed. San José, Costa Rica: Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. P. 45 y 46
137
en ambos casos la cuestión básica es la afectación de los intereses del grupo
social233.
GILBERT ARMIJO realiza una importante distinción, de manera que
indica que los intereses colectivos se refieren a grupos limitados a veces unidos
por un vínculo jurídico para la persecución de fines propios (sindicatos,
asociaciones profesionales, familiares, entre otros). Mientras que los difusos
afectan al individuo como miembro de la sociedad, en donde no existe, un
particular ligamen jurídico y por ello, se permite que cualquiera gestione para
hacer valer una tutela general y preventiva, pues se está en presencia de
bienes no susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto o colectividad; su
goce o disfrute, y su ejercicio es concurrente con el de otros miembros de la
sociedad. Se basan más en situaciones de hecho, genéricas, mutables y
accidentales, como vivir en una determinada región, consumir determinados
productos, entre otros234.
La diferencia trascendental entre ambos tipos de interés es que, en los
colectivos la tutela de los derechos se puede identificar con un grupo de
personas que están determinadas, o podrían llegar a estarlo; mientras que en la
defensa de los intereses difusos no existe tal determinación de los sujetos
involucrados, o que podrían llegar a estar involucrados.
Los intereses difusos forman parte de la categoría de intereses
colectivos. De ésta forma, todo interés difuso involucrará un interés colectivo
pero no todo interés colectivo será un interés difuso; podría decirse entre
ambos que la diferencia se encuentra en el aspecto género-especie. Para
entender lo anterior serealizará el análisis de cada uno por separado.
233 Ver en ese sentido a LUCAS SOSA (Guadalberto). Estudios en homenaje al profesor Enrique Vescivo. P. 221 234 ARMIJO SANCHO (Gilbert). Op Cit. P. 46
138
a. Interés colectivo
El interés colectivo es el que corresponde a un grupo, necesariamente
distinto de la colectividad nacional y por ello mismo, menor o parcial, dentro de
otro más grande que puede reputarse como total o general. Es posible que el
grupo se distinga por un rasgo común cualquiera de importancia social, como:
una ocupación común, la misma ideología, la misma afición (por ejemplo la
caza, el montañismo, entre otros)235.
Pero el grupo, para efectos de la acción, se constituye verdaderamente
después del acto o norma lesivos, porque éstos hieren simultáneamente y con
lesión de la misma naturaleza, aun si en distinto grado a cada uno, a toda una
serie de individuos que se encuentran en la misma situación de hecho frente a
la autoridad pública y, por ello, ante la misma posición ante el acto o norma
lesivos.
EDUARDO ORTIZ ORTIZ asegura que el interés colectivo es así, la suma
de los intereses individuales lesionados por el mismo acto o la misma norma,
pues cada miembro del grupo participa individualmente en la posición
favorable, de derecho subjetivo o de interés legítimo, frente a la potestad
pública, y cada uno, correlativamente, sufre como individuo del daño
simultáneamente causado a los demás, que es de igual naturaleza para todos.
Esencia del interés colectivo es, entonces, tener doble faz: es, por una
cara, el daño inferido simultáneamente a todos los miembros de un grupo en
una situación de disfrute común y concurrente, y es por otro lado el daño
individual inferido a cada uno como partícipe de tal situación colectiva y
favorable de disfrute236.
Así, es interés colectivo el del individuo que participa en un grupo parcial
o menor –respecto de otro o de la nación como un todo- que se distingue por el
disfrute, en condiciones de igualdad para todos sus miembros, de un bien o de
235 ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Intereses colectivos y legitimación constitucional. P. 23 236 ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Op Cit. P. 23
139
un servicio necesario para el ejercicio de los derechos humanos o para la
preservación y desarrollo de valores constitucionales.
Los intereses colectivos se dividen a su vez en intereses corporativos e
intereses difusos. En el caso de los primeros, el interés corporativo es el de un
grupo organizado y que goce de personalidad jurídica propia, su relación con el
interés colectivo ha de resultar normalmente de su estatuto o ley constitutivos,
que conviertan la tutela de tal interés en el objetivo social o colectivo237.
Los segundos, los intereses difusos, se analizarán a continuación.
b. Interés difuso
El interés difuso se encuentra enmarcado dentro de los derechos
humanos de tercera generación, y se considera que son intereses que si son
grupales, no quedan encajados en la exclusiva referencia a la entidad o a la
persona jurídica constituida y organizada, así que podría decirse que son parte
de los intereses anónimos238.
La nota más digna de apuntar en ellos es el hecho que se refieren a
grupos formados por miembros en posición igual para el disfrute individual del
bien o servicio de disfrute colectivo, lo que permite entender que su portador
jurídico no es sólo el grupo, o no lo es del todo cuando éste carece de
personalidad, sino cada uno de los individuos que lo componen239, cada uno de
los cuales es portador de ese interés y puede representarlo y defenderlo, a
nombre y por cuenta propia, dada la falta de personalidad del grupo, como si
fuera exclusivo240.
237 ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Op Cit. P. 23 238 En ese sentido ARMIJO SANCHO (Gilbert). La Tutela Constitucional del Interés Difuso y JIMÉNEZ MEZA (Manrique). La Legitimación Administrativa. 239 El mismo autor considera que cada miembro del grupo puede hacer el juicio respectivo y reclamar algo propio, que es la parte del uso colectivo que individualmente disfruta, como si fuese su interés personal. Se trata, como se anticipó de un interés simultáneamente colectivo e individual, que, mientras sea difuso, sólo podrá ser reclamado individualmente. En ese sentido ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Intereses colectivos y legitimación constitucional 240 ORTIZ (Eduardo). Op Cit. P. 27
140
Se trata de un interés que ha de ser reconocido por el Ordenamiento
jurídico, cuyo titular no es determinado expresamente, sino más bien es un
interés compartible por una pluralidad más o menos indefinida de sujetos, por
lo que se deduce que el titular es la sociedad entera.
EDUARDO ORTIZ ORTIZ apunta que son los de categorías, clases o
grupos generalmente débiles en lo económico, por falta de recursos o por los
desproporcionadamente mayores de sus adversarios que, principalmente por no
haber alcanzado personificación, se manifiestan y accionan a través de sus
miembros, titulares de una participación individual e igual en el disfrute
colectivo de un bien, de un servicio o de una utilidad apta para ese disfrute, por
parte del grupo. En cuanto su objeto y contenido están íntimamente
relacionados con los derechos humanos y constitucionales y con los valores y
bienes constitucionalmente protegidos, como el patrimonio artístico e histórico,
la integridad de la familia, el dominio público fundamental, el ambiente seguro
y saludable de las ciudades, los medios de comunicación colectiva, entre
otros241. Así, se tiene que en el fondo la defensa de los intereses difusos es
una defensa de la persona de manera solidaria y universal frente a sus
semejantes.
La Sala Constitucional indicó en la sentencia 3750-93, de las quince
horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres lo siguiente:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil
identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los
intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda
con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a
ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o
grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos,
sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata
entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o
menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende
reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo 241 ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Op Cit. P. 28
141
que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que
se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a
la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que
pueden ser reclamados en tal carácter"
Y luego agrega en la sentencia 10355 de las catorce horas cuarenta y
seis minutos del treinta de octubre del dos mil dos:
―En síntesis, los intereses difusos son aquéllos cuya titularidad pertenece
a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una
determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una
determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto
producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido
(difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la
impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar
amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente
a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos
derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio
ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y
del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser
efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la
esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren
en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos
particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una
región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave
riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del
mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos
autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los
habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra
parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una
simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de
limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de
142
ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados
derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como
tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado
de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del
modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son
los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana
y no requieren por ende de reconocimiento oficial.‖
Sobre la legitimación que se requiere para entablar un proceso en
defensa de intereses difusos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia
indicó al respecto de la contaminación que se daba en el Río Siquiares por parte
de la empresa Dos Pinos:
―… el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y
ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del
concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda
persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad,
derechos o acciones concretas que pudieran ejercer según las reglas del
derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los
modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la
legitimación original del interesado legítimo o aun del simple interesado, se
difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas
que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.
Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que
legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al
elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero
«derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar
a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u
omisiones ilegítimos...‖242.
De manera que de lo anteriormente mencionado por la Sala Primera, la
legitimación que se requiere es una mucho más amplia de la concepción
tradicional, ya que lo que se procura es que los sujetos tengan la posibilidad de 242 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución No. 675-F-2007.
143
alegar la defensa de aspectos relevantes tanto para él como para otras
personas que se están viendo afectadas.
3) Criterio del Código de Procesos Colectivos Modelo para
Iberoamérica
La idea de un Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica
surgió en Roma, en una intervención de Antonio Gidi, miembro brasileño del
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal que se reunió en mayo de 2002
en el VII Seminario Internacional coorganizado por el ―Centro di Studi Giurdici
Latino American‖ de la Università degli Studi di Roma.
Se encargó en Ada Pelligrini Grinover, Kazuo Watanabe y Antonio Gidi la
redacción del proyecto, el cual fue presentado en las Jornadas Iberoamericanas
de Derecho Procesal de Montevideo, en octubre de 2002.
Se utilizó el criterio brasileño en su redacción, de manera que avanza en
una visión efectivamente objetiva del proceso, donde el punto central es el bien
jurídico a ser tutelado y no los miembros del grupo. La legitimación, además de
autónoma es efectivamente concurrente243.
A modo de resumen, es importante mencionar que el anteproyecto
destina a conceptuar los intereses o derechos transindividuales según las
categorías de difusos, colectivos e individuales homogéneos. La
representatividad adecuada es exigida y detallada, mediante una lista
ejemplificada de criterios que podrán orientar al juez en su evaluación244; la
legitimación es lo más abierta posible.
243 GRINOVER PELLEGRINI, (Ada). Op Cit. P. XXXII 244 Para determinar la representatividad el juez toma en cuenta: la credibilidad, capacidad, prestigio y experiencia del legitimado; su historia en la protección judicial y extrajudicial de los intereses o derechos de los miembros del grupo, categoría o clase; su conducta en otros procesos colectivos, su capacidad financiera para la conducción del proceso colectivo, la coincidencia entre los intereses de los miembros del grupo, categoría o clase y el objeto de la demanda; y el tiempo de institución de la asociación y la representatividad de ésta o de la persona física ante el grupo, categoría o clase.
144
El proceso se desarrolla por audiencias, ejerciendo el juez varios poderes
de control y dirección, pudiendo decidir incluso desde ese momento la demanda
por el mérito, cuando no haya necesidad de prueba.
El código plantea que en el régimen de la acción colectiva reparadora de
daños los posibles interesados tienen conocimiento del enjuiciamiento de la
acción para que puedan intervenir en el proceso, si así lo quieren como
asistentes, sin embargo, les está vedado discutir sus pretensiones individuales
en el proceso colectivo.
En caso de que la solicitud sea acogida, la sentencia será genérica,
declarando la existencia del daño general y condenando el vencido a la
obligación de indemnizar a todas las víctimas y sus sucesores (aún no
identificados). Corresponderá a éstos, individualmente o por los legitimados
colectivos, probar en ejecución su daño personal, el nexo causal con el daño
global reconocido por la sentencia, y cuantificar el perjuicio sufrido
individualmente.
Es importante acotar que la representatividad exigida en el código nos
parece adecuada, de manera que se pueda establecer quién la va a ostentar en
aquellos procesos que la parte actora se encuentra conformada por una gran
cantidad de sujetos.
B. Acción Popular
El tema de la acción popular es otro de los aspectos regulados en el
artículo 10 del CPCA, por lo que en primer lugar se expone qué se entiende por
acción popular a nivel doctrinario, se establece la concepción a nivel nacional y
su regulación de acuerdo con el CPCA, resaltando lo discutido ante la Asamblea
Legislativa en este tema.
Se puede considerar que esta figura data desde la época romana, al
existir una fuerte influencia del individuo en la protección del populus en
relación con las acciones tomadas por el Estado. Es importante tomar siempre
en cuenta que la representación era limitada pues no toda persona era
145
considerada ciudadano romano. Aun así, el ciudadano realizó toda acción para
proteger la comunidad. Considerándose esta relación del individuo con la
protección colectiva una figura similar a la acción popular245.
La acción popular puede tomarse en cuenta como la acción que puede
ejercer cualquier ciudadano para excitar las actuaciones de la justicia,
procurando la restauración de la legalidad infringida, sin tener que invocar
interés alguno246.
Esto se considera medio de control externo de la Administración Pública.
En la acción popular, se ha dicho, el grado de interés no se califica o dosifica;
cualquiera puede impugnar el acto lesivo247. Se inicia a gestión de parte y
continúa por impulso de ésta.
En este tema se encuentra discusión en cuanto a la validez de su
aplicación. Por una parte Bielsa señala que pueden ejercerse funciones públicas
sin ser funcionario en el sentido de órgano del Estado, como sucede en la
función del sufragio. Siendo la acción popular función pública por su objeto, por
su fin, por su modo de ejercicio y por sus efectos. Su objeto es la impugnación
de un acto del Estado, o sea de sus poderes u órganos; su fin es la anulación o
extinción del acto; su modo de ejercicio es Derecho público; sus efectos
jurídicos modifican el ordenamiento positivo de los actos de la autoridad
pública248.
Por su parte, en un argumento contrario, MARIENHOFF considera que
función pública no puede ser ejercida por otro ajeno a las autoridades creadas
por la Constitución. El autor mantiene esta premisa al decir si una autoridad
pública, en ejercicio de su competencia funcional, dicta un acto disponiendo o
autorizando determinada medida, y luego una persona del pueblo, o un grupo
de esas personas, alega que dicha medida no le parece satisfactoria, se
245 Al respecto véase ARAYA VARGAS (Enrique) y ACOSTA SÁNCHEZ (Rodolfo) en El Derecho Subjetivo, el Interés y la Acción Popular. P. 309-318 246 BOTASSI (Carlos). El proceso contencioso administrativo ambiental. P 978 247 Véase PÉREZ GONZÁLEZ (Jesús) en Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 1998 página 529 al citar a BIELSA en su libro La acción popular y las facultades administrativa 248 PRIETO (Hugo), La acción popular en el proceso administrativo. P.671
146
presenta ante un juez del Poder Judicial pidiendo que dicha medida sea dejada
sin efecto, anulándose el acto administrativo que la dispuso, y el juez hace
lugar a ello ¿Quién gobierna, o quién ha gobernado en la especie, la autoridad
pública que emitió el acto disponiendo la medida, o la persona o grupo de
personas del pueblo que…lograron que la medida administrativa de referencia
sea dejada sin efecto, anulándose el respectivo acto administrativo?249
Por lo tanto, dichas teoría discuten la legitimación que podría darse en
relación entre las actuaciones u omisiones del Estado y la legitimación de los
ciudadanos por cuestionar dichas decisiones. Además de cuestionar si dicho
cuestionamiento realmente es positivo o negativo para la estructura estatal.
Realizando un recuento de la normativa internacional se debe tomar en
cuenta países como España, Italia, Francia y Alemania. En países como España
el tema de la acción popular ha sido desarrollado desde la Constitución Política
de 1968 desarrollado específicamente en el derecho urbano; Brasil por su parte
lo ha utilizado en la defensa de bienes de uno público en aspectos estéticos,
económicos artísticos e históricos. Italia por su parte la ha utilizado a favor de
entidades de beneficencia; Argentina, por medio de la jurisprudencia lo ha
desarrollado a favor de la naturaleza250.
España por su parte bajo lo dispuesto en la Ley de Patrimonio Histórico
permite un acercamiento a la posibilidad de la protección al establecer que el
Patrimonio Histórico se trata de una riqueza colectiva, pues el interesado puede
tanto interponer una denuncia o presentar una petición, aspectos que producen
un caso cercano a lo que la doctrina podría denominar acción popular251.
Italia acorde con JIMÉNEZ MEZA posee posibilidades normativas donde
se podría interpretar la existencia de una acción popular, como lo serían las
disposiciones de la Ley de Urbanística. Aun así el Consejo de Estado ha indicado
249 MARIENHOFF Miguel. (1988). La legitimación de las acciones contra el Estado. Argentina: Abeledo – Perrot. P. 904 250 ARAYA VARGAS (Enrique). El Derecho Subjetivo, el interés legítimo y la acción popular. P. 320 251 JIMÉNEZ MEZA (Manrique).Op Cit. P.413
147
que la acción popular no es posible en este ordenamiento, restringiendo la
legitimación a los conceptos de interés legítimo e interés subjetivo252.
Francia y Alemania no poseen normativamente la posibilidad de
interponer la acción popular, existiendo una amplitud para la interposición de
procesos de impugnación de actos y disposiciones administrativas, pero no la
acción popular como tal253.
Por lo que se puede determinar que la doctrina en general se ha visto
poco abierta a la posibilidad de que se permita la acción popular.
En el derecho anglosajón se encuentra una figura similar pero que es
importante establecer sus diferencias. Mientras que en dicho ordenamiento está
la llamada ―class action‖ ésta no se refiere a lo que anteriormente vimos como
acción popular. Por class action se tiene la posibilidad de un grupo de personas
quienes coinciden en pretensiones y perjuicios, y por razones de economía
procesal y practicidad interponen en conjunto el proceso254.
Anterior a la entrada en vigencia del CPCA se hablaba de que no existía
la posibilidad de la interposición de dicha figura, pero que bajo una
interpretación amplia podría considerarse que el artículo 50 de la Constitución
Política permitía la figura hasta cierto punto, el artículo 173 de la Constitución
Política también indicaba que cualquier interesado podía recurrir acuerdos
municipales y el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece
la acción popular para impugnar la inconstitucionalidad de la norma o acto
causante de una vasta lesión.
Durante años la jurisprudencia de nuestro país ha negado el
establecimiento de la acción popular indicando
En la citada resolución N°2260-98, la Sala Constitucional examinó lo
referente a las alegadas infracciones a los artículos 11, 27, 46 y 140 inciso 8 de
252 JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Op Cit. P.415 253 JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Op Cit. P.417 254 JIMÉNEZ MEZA (Manrique). Principios rectores y definitorios del derecho de acción, acción popular y la “class action”. P. 10
148
la Constitución Política, denegando la acción de plano por estimar que en ella el
actor se arrogaba una representación popular no prevista legalmente. En
realidad, lo mismo corresponde señalar aquí, en la medida en que este recurso
de amparo tampoco denuncia la existencia de actos u omisiones concretas e
individualizables que infrinjan alguno de los derechos tutelables en esta vía,
sino que contiene la misma denuncia de carácter genérico y a favor de la
generalidad de la ciudadanía.
En este tanto, menester es recordar al actor que el recurso de amparo
tiene por propósito exclusivo asegurar la vigencia de los derechos y libertades
fundamentales que enuncia la Carta Política, salvo los protegidos por el hábeas
corpus. Su intención no es la de servir como instrumento genérico para
garantizar el derecho a la legalidad, por medio del cual sea posible accionar
contra toda otra clase de quebrantos constitucionales. Y así como nuestro
ordenamiento no prevé la existencia de la acción popular, tampoco lo hace
respecto del amparo, como lo ha explicado la Sala en sentencias tales como la
N° 470-90 y la 1118-93. Por ende, en ausencia de una lesión o amenaza de
lesión concreta a derecho fundamental alguno, lo que procede es denegar el
recurso en este tanto". (Sentencia número 2380-98 de las diecisiete horas seis
minutos del primero de abril de mil novecientos noventa y ocho).255
―La jurisprudencia de este tribunal es pacífica y de larga data en el
sentido de que las acciones populares no están permitidas en nuestro medio,
en la medida en que, de admitirse, conducirían a negar diametralmente el
carácter incidental que posee la acción en el diseño de nuestro sistema de
justicia constitucional vigente. En efecto, el artículo 75 de la Ley que rige esta
jurisdicción establece que, como regla, la admisibilidad de una acción de
inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de un asunto previo
pendiente de resolver, en el que se haya invocado la inaplicabilidad de la norma
o normas impugnadas, de modo que la demanda sirva como un medio
razonable para la tutela del derecho o interés que se estima lesionado. En
atención a esa naturaleza incidental, es importante subrayar que las hipótesis
255 2000-00234 Sala Constitucional de las doce horas seis minutos del siete de enero del dos mil
149
del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de esta jurisdicción no constituyen
alternativas, sino excepciones, a la mencionada regla general que exige la
existencia de un asunto previo pendiente de resolver como fundamento de la
acción. Como tales, sólo resultan aplicables cuando las circunstancias del caso -
que deben ser examinadas individualmente- determinan la imposibilidad (o, al
menos, una manifiesta improbabilidad) de que pueda llegar a plantearse un
proceso base, judicial o administrativo, entablado con motivo o con ocasión de
una lesión individual y directa causada por la aplicación de las disposiciones
impugnadas.‖256
En cuanto a este punto en nuestro país han existido opiniones diversas
de si la jurisdicción constitucional realmente ha regulado dicho proceso y de si
conforme al ordenamiento ya existente realmente se requiere de dicha
reglamentación, pues como se ve en párrafos anteriores la Sala Constitucional
negó durante años su existencia. Esta discusión la podemos ver reflejada desde
ambas posturas en las discusiones llevadas a cabo en la Asamblea Legislativa,
antes de ser promulgado el CPCA.
La licenciada Ana Lorena Brenes durante la discusión mantenía la
postura en relación con lo dispuesto por la Sala Constitucional en los votos 234-
2000 y 5264-2007 donde había indicado que dicha acción no existía en nuestro
ordenamiento por lo que no podía ser aplicada ni solicitada. Argumentando
además, que de existir las disposiciones relacionadas con intereses difusos e
intereses colectivos no se requería de regulación sobre abundante incluyéndose
los acción popular.
Por su parte, tanto el licenciado Aldo Milano como Manrique Jiménez,
mantenía la postura de que de manera tácita la Sala Constitucional había
regulado lo referente a acción colectiva, en virtud del artículo 50 constitucional
que determinaba que toda persona podía interponer el proceso en materia de
daño a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
256 2007-05264 Sala Constitucional de las dieciséis horas con treinta y siete minutos del dieciocho de abril del dos mil siete.
150
Dicha discusión, luego de varias intervenciones de ambas partes se
determinó que el artículo 10 inciso 3 del Código procesal Contencioso
Administrativo indicaría que estará legitimado para demandar todas las
personas por acción popular, cuando así lo disponga expresamente, la ley.
Determinándose en el caso de Costa Rica la existencia de la acción
popular, con la limitación de establecer por vía de ley en que caso se permitirá
la existencia de dicha acción. Siendo esta norma una disposición a futuro ya
que de manera expresa en nuestro ordenamiento no existe posibilidad de
interponer la acción popular.
C. Contraloría General de la República
El CPCA otorga legitimación expresa a la CGR para aquellos casos en que
pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u omisiones
sujetas a su fiscalización o tutela en materia de Hacienda Pública. De manera
que se le concede legitimación abierta para que acuda a la jurisdicción
contenciosa a hacer valer todas sus competencias constitucionales y legales257.
Se indica que se da legitimación expresa porque, como se mencionó
anteriormente en el apartado correspondiente a la legitimación en la LRJCA, en
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República ya se había brindado
legitimación para ser parte procesal; también la LRJCA le brindó legitimación
activa a la CGR para actuar en el proceso contencioso administrativo.
Al respecto, en la discusión que se dio del proyecto del CPCA en la
Asamblea Legislativa, el magistrado Oscar Hernández mencionó que el hecho
de que la Contraloría y la Defensoría tengan legitimación no es nada nuevo,
puesto que ya la tienen. Y agrega de manera textual: ―…Es decir, en el estado
actual ya la tienen, simplemente estamos recogiendo en forma ordenada una
circunstancia que ya existe, la Contraloría tiene legitimación activa. Incluso, fue
257 Acerca de estas competencias constitucionales y legales, anteriormente se expuso que los artículos 183 y 184 de la Constitución Política declaran que le corresponde a la CGR velar y fiscalizar la Hacienda Pública.
151
ampliada con la reforma de la Ley de Enriquecimiento Ilícito, actualmente en
cuanto a la lesividad‖258.
Sin embargo, la legitimación dada a la CGR en la LRJCA presentaba dos
dificultades en cuanto a su interpretación y aplicación, ya que en primer lugar
queda a criterio del juzgador lo que considere como grave perjuicio para la
Hacienda Pública259, y en segundo lugar está el hecho que también quedará a
consideración del aplicador del derecho: el momento en que debió ser iniciado
el proceso de lesividad por parte de la Administración.
También, hay que tomar en cuenta que la Ley Orgánica de la Contraloría
general de la República establecía en el artículo 36 que tendría legitimación
procesal en los procesos referentes a los actos o dictámenes emitidos por dicho
órgano, actos de la administración activa otorgados o recomendados por dicho
ente, en aquellos casos en que se considere como parte principal en defensa y
resguardo de la Hacienda Pública y, en los casos en que se estime pertinente
participar como parte principal para la defensa y resguardo de los fondos
privados sujetos a su control y fiscalización260.
Lo anterior fue reformado mediante la ley 8675, en su artículo 218, de
manera que la redacción quedó de la siguiente manera:
ARTÍCULO 36.-
Garantías y facultades procesales de la Contraloría. La
Contraloría General de la República contará, en lo conducente,
con las mismas garantías y facultades procesales asignadas
por ley a la Procuraduría General de la República. (Así
reformado por el artículo 218, inciso 3) de la Ley N° 8508 de
258 Acta de la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa No. 7 del 24 de noviembre de 2004. 259 La Hacienda Pública es definida por la LOCGR como la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública. Los componentes de la Hacienda Pública son las instituciones, corporaciones y empresas públicas, sean entes u órganos. 260 Así lo establece el artículo 36 de la LOCGR.
152
28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso
Administrativo)261.
Con lo anterior, al CPCA le otorga a la CGR las mismas garantías y
facultades procesales de las cuales goza la PGR.
El autor ÁLVARO E. MORA ESPINOZA indica que con la inclusión de la
CGR en el artículo 10 del CPCA se viene a solventar con esta disposición
dificultad presentada por la norma derogada (contenida en el artículo 10 de la
LRJCA) que se refería a la impugnación de actos sujetos a fiscalización o
aprobación. El autor considera que se produjeron inconveniencias ya que en el
tema de legitimación pasiva, en caso de fiscalización desaprobatoria, se le
otorgaba tanto a la entidad que dictó el acto fiscalizado como a la que lo
desaprobó, existiendo por tanto dos errores. El primero porque cuando se
impugnaba un acto que era objeto de fiscalización desaprobatoria, la
legitimación pasiva correspondía a la entidad que desaprobó el acto y no a la
que lo dictó originalmente, por lo que no había razón que se legitimara a
ambas.
En segundo lugar, cuando era la CGR la que había desaprobado el acto,
además que se legitimaba pasivamente al ente que dictó el acto original que
era incorrecto, se autorizaba al órgano contralor a intervenir como coadyuvante
de una entidad a la cual le desaprobó el acto, lo que obviamente era contrario a
la institución misma del coadyuvante, que supone comunidad y no
contraposición de intereses entre coadyuvado y coadyuvante.
La amplitud concedida a este órgano, es tal que inclusive la carga de la
prueba se revierte, para efectos de debatir sobre su legitimación activa en un
determinado proceso. Lo anterior, al observar que en principio cada vez que
existan fondos públicos comprometidos, o bien su efectiva y eficiente utilización
dentro de un determinado proceso, el órgano de control superior, tendrá plena
capacidad para figurar como actor dentro del proceso, a la luz del artículo bajo
261 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Art. 36
153
estudio, con el simple hecho de señalar el compromiso de fondos públicos de la
cual es objeto la conducta imputada, sin necesidad de precisar una ulterior
relación con el resultado de la litis.
Es necesario tomar en cuenta que a la CGR no solamente se le brinda
legitimación activa, sino que el numeral 11 se establece la legitimación pasiva a
dicha institución cuando el juicio se dirija a impugnar un acto o disposición
emitida por el órgano, sin embargo, la representación la ejercería la
Procuraduría general de la República.
D. Defensoría de los Habitantes
La Defensoría de los Habitantes es otro de los incisos establecidos en el
artículo 10 del CPCA al cual se le otorga legitimación activa expresamente. En
primer lugar se desea establecer el surgimiento de esta institución y su marco
normativo de acción procesal anterior al CPCA.
El proceso histórico de surgimiento de esta institución inicia con la
Procuraduría de Derechos Humanos, creada como órgano de la Procuraduría
General de la República en setiembre de 1982, cumplió funciones de defensa
de derechos humanos. En la misma ley en que se creó la Procuraduría, se
estableció la figura del Procurador del Consumidor. Posteriormente, se crearon
el Defensor de Derechos Humanos para el Sistema Penitenciario, el Defensor de
los Usuarios del Registro Nacional y el Defensor de los Derechos de los
Refugiados. Este último órgano fue suprimido tiempo después.
Más adelante, en el seno del Ministerio de Justicia, se crearon las
instancias específicas para velar por la tutela de los derechos de la mujer y de
la infancia. Este proceso tomó fuerza con la aprobación de la Ley de Promoción
de la Igualdad Social de la Mujer (Ley No. 7124) que vino para crear lo que se
denominó la Defensoría General de los Derechos Humanos. Esta Defensoría se
creó como un órgano adscrito al Ministerio de Justicia y tuvo como función la
protección de los derechos humanos, por lo que se dividió en seis órganos
154
específicos: Defensoría General, Defensoría de la Mujer, Defensoría de la
Infancia, Defensoría del Consumidor, Defensoría de los Internos del Sistema
Penitenciario y Defensoría del Usuario del Registro Nacional262.
La Defensoría de los Habitantes fue creada por ley 7319 del 10 de
diciembre de 1992. En dicha ley se dispone que la función primordial de dicha
institución sea proteger los derechos y los intereses de los habitantes263. Este
órgano velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral,
la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los
pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho.
Es decir, su función establecida por ley determina que su competencia de
protección será sobre todo aquel habitante en beneficio de sus derechos e
intereses. Incluye además dentro de sus competencias en su artículo 13 de su
ley, que la Defensoría podrá interponer cualquier tipo de acciones
jurisdiccionales o administrativas previstas en el ordenamiento jurídico.
Determinándose en este punto un tipo de legitimación activa en virtud de la
protección de los Habitantes. En el artículo 21 se hace mención de los plazos
que tendrá esta institución para interponer procesos ante la Sala Constitucional.
Por lo tanto, una vez determinado este marco general podemos entrar a
ver este tema dentro de las discusiones del CPCA, donde según sus redactores
no se estaba ante una innovación, ya que desde su creación, como vimos
anteriormente, la Defensoría ha poseído legitimación para la interposición de
procesos buscando la protección de los habitantes264.
Aun así, cabe resaltar que una de las preocupaciones que se dieron en la
subcomisión legislativa durante la discusión del CPCA, fue en cuanto a la
posibilidad o no de solicitar indemnización en el caso de que la Defensoría de
262 Reseña Histórica http://www.dhr.go.cr/acerca-historia.html revisada el día 14 de agosto del año 2010 263 Véase diccionario de la Real Academia Española al definir el término habitante lo designa como Cada una de las personas que constituyen la población de un barrio, ciudad, provincia o nación. Por lo que no se hace diferencia de sexo, raza o nacionalidad, cubriendo este concepto a todo aquél que se encuentre dentro de una nación. 264 Véase comentarios de los licencias González Camacho y Jiménez Meza en el acta 07 del 24 de noviembre del 2004.
155
los Habitantes fuera quien interpusiera el proceso en contra del Estado. Esto
principalmente, como lo menciona la licenciada Ana Lorena Brenes, por razones
presupuestarias.
Discutiéndose si debería considerarse legitimada la Defensoría
únicamente para los casos en que se trate de acciones populares o defensa de
intereses difusos, y no cuando realice la defensa de intereses de sujetos
privados de manera individual. Argumentos que nunca fueron esclarecidos en la
redacción del inciso 3 del artículo 10 del CPCA. De manera que, se puede notar
en los aspectos analizados anteriormente que el CPCA marcó en el tema de
legitimación activa un importante cambio respecto a lo que establecía la LRJCA.
A continuación, el siguiente cuadro comparativo muestra las similitudes y
diferencias en el tema mencionado entre los dos cuerpos normativos sometidos
a estudio.
LEGITIMACIÓN ACTIVA
Similitudes
Tendrán legitimación activa en la LRJCA y el CPCA quienes tengan un
interés legítimo o un derecho subjetivo.
Ambos cuerpos normativos contempla la legitimación activa por parte del
Estado mediante el proceso de lesividad, para impugnar aquellos actos
que atenten a los intereses públicos.
La figura del coadyuvante.
Diferencias
LRJCA CPCA
Para quienes posean un interés
legítimo o un derecho subjetivo.
Aparte de quienes tengan un interés
legítimo o un derecho subjetivo, se les
brinda la posibilidad a aquéllos que
actúen en defensa de intereses
156
difusos, colectivos, o quienes lo
realicen mediante la acción popular.
Posibilidad de impugnar las
disposiciones de carácter general por
las personas que ostentaren un interés
legítimo y directo en ello.
Se modificó el término disposiciones
de carácter general por disposiciones
reglamentarias, y se amplió que no
sólo tendrán legitimación quienes
tengan un interés legítimo o un
derecho subjetivo, sino también para
quienes invoquen la defensa de
intereses difusos o colectivos.
En el reconocimiento o
restablecimiento de una situación
jurídica individualizada estaría
legitimado para promover la acción el
titular de un derecho subjetivo
derivado del ordenamiento que se
encontrara infringido por el acto o
disposición impugnados.
Agrega que pueden accionar, aparte
de quienes tengan algún derecho
subjetivo, los que gocen de un interés
legítimo; y al respecto de la situación
jurídica elimina el adjetivo de
individualizada, estableciendo de esta
forma una situación jurídica de
manera genérica con reparación
patrimonial o sin ella.
Faculta el demandar la declaratoria de
nulidad a las entidades, corporaciones
e instituciones de Derecho Público que
ostenten la representación y defensa
de intereses de carácter general y
corporativo.
Añade a los intereses de carácter
general y corporativo el interés
gremial.
No regulaba la legitimación activa
institucional.
Le brinda legitimación activa a la
Contraloría General de la República y
a la Defensoría de los Habitantes.
157
TÍTULO III APLICACIÓN DE LAS MODIFICACIONES EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO ÚNICO: REFLEJO DE LAS MODIFICACIONES EN EL
DERECHO COSTARRICENSE
Luego de un análisis histórico, conceptual, comparativo y jurisprudencial
se puede entrar a valorar una serie de aspectos que pasan de la teoría a la
práctica con la implementación de los nuevos supuestos de legitimación activa y
capacidad procesal en nuestro ordenamiento contencioso administrativo.
En el presente capítulo se expondrá la aplicación práctica de las
modificaciones que se presentaron en el CPCA, de manera que se planteará un
análisis de la forma en que los tribunales han resuelto los casos en que se ha
invocado la capacidad procesal y la legitimación ad causam activa, así como un
análisis de las repercusiones de su implementación y las recomendaciones para
su mejor aplicación en un futuro.
Ya que el CPCA plantea una ideología de apertura, de manera que el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa le sea posible a la mayor
cantidad de personas, sube así un nivel en la protección de los intereses; no se
limita a la tutela del interés legítimo y derecho subjetivo únicamente, sino
reconoce la procedencia de procesos colectivos, tales como intereses difusos,
colectivos y la acción popular. Además les otorga capacidad procesal a los
menores de edad y los grupos sin personalidad jurídica y patrimonio
independiente.
A pesar de lo anterior, estas modificaciones abren una serie de
interrogantes sobre la manera en cómo se manejarán algunos aspectos, que no
se encuentran resueltos en el texto del CPCA.
158
Para analizar la conveniencia y aplicación de las modificaciones se
realizaron entrevistas265 a los sectores involucrados en el proceso contencioso
administrativo, quienes son los encargados de interpretar las normas y atender
los casos que se presenten, desde la perspectiva del rol en que se encuentren.
Es por ello que se entrevistó a José Joaquín Villalobos y Jazmín Aragón,
quienes ejercen como jueces del Tribunal de Apelación de lo Contencioso
Administrativo; Roberto Garita, que se desempeña como juez del Tribunal
Contencioso Administrativo; Iván Vincenti, Elizabeth Li, Omar Rivero, y Ana
Lorena Brenes266, quienes fungen como procuradores de la República; César
Hinnes, Alonso Núñez, y Francisco Obando, quienes ejercen como litigantes en
la materia contencioso administrativo.
Todos estos expertos, desde su punto de vista laboral y con su
experiencia en la materia, realizaron un estudio de las modificaciones
planteadas por el CPCA, de su conveniencia, de aquellas consideraciones que
encuentra positivas y de los inconvenientes que deben ser delimitados y que
pueden presentar problemas dentro de la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Por lo tanto, para el presente Título se analizarán las principales
opiniones de los entrevistados, contrapuestas con la jurisprudencia existente,
para con ello valorar los principales aspectos de estas modificaciones,
determinar los principales problemas que presentan, y las posibles soluciones
que plantea la presente investigación.
En necesario agregar que dentro de esta parte del trabajo final de
graduación se encuentra como limitante el acceso a la jurisprudencia, ya que
debido al principio de oralidad que rige el proceso, existe poca documentación
de las resoluciones, y la mayoría de ellas se encuentran en formato de vídeo.
265 El formato de entrevistas consta en el Anexo 2, el resumen de las entrevistas se encuentra en el Anexo 3. 266 La señora Ana Lorena Brenes formó parte de la Comisión integrada por el Poder Judicial para preparar el Proyecto de ley del Código Procesal Contencioso Administrativo, posteriormente en su cargo de Procuradora General fue convocada a la subcomisión integrada por la Comisión de Asuntos Jurídicos para discutir dicho proyecto.
159
Sección I: Modificaciones en el tema de Capacidad Procesal
A. Menores de Edad
En el tema de la capacidad procesal de los menores de edad, el Código
Procesal Contencioso Administrativo, en aras de evitar que un posible criterio
civilista impida el acceso a la justicia, viene a consolidar y ampliar lo que ya
habían reconocido el Código de la Niñez y de la Adolescencia, los tratados
internacionales y la misma Sala Constitucional (en casos excepcionales),
permitiéndole a este grupo la posibilidad de interponer procesos judiciales en
defensa de sus derechos.
A diferencia del Código de la Niñez y la Adolescencia, el CPCA no se
limita simplemente a otorgarles un derecho a los menores a ser escuchados,
sino que da un paso adicional al facultarles el interponer un proceso judicial
bajo condiciones similares a las de un mayor de edad, garantizando el derecho
que debe tener todo ser humano de acceso a la justicia.
En el estudio de éste tema se puede notar que esta modificación no es
más que una muestra del espíritu democratizador o de apertura extrema de
jurisdicción contenciosa administrativa, que los redactores del código bajo
análisis, pretendieron con su implementación.
Por medio de las modificaciones y la apertura que se esbozaron en el
CPCA en el tema de capacidad procesal, los redactores demostraron que
existían situaciones, grupos y problemas que no estaban siendo regulados por
nuestro ordenamiento de manera expresa, y bajo una realidad social era
necesario garantizar un mayor acceso a la justicia.
Es por esto, que existe un sinnúmero de criterios que consideran que
dicha apertura era necesaria, que si bien la podíamos encontrar en la materia
laboral y de familia, era necesario el resguardo de los menores en la materia
160
contencioso administrativa, pues se presentaban situaciones en las cuales se les
debía permitir un acceso más directo a esta población267.
Aun y cuando esta modificación garantiza el acceso a la justicia de los
menores, existen una serie de factores, en los cuales se presenta un vacío
normativo que resulta preocupante.
Temas como el mínimo de edad que se debe tener para la interposición
del proceso, o la responsabilidad que tendría el menor en caso de una pérdida
o incluso el papel que juegan sus padres dentro del proceso, dejan una gran
interrogante que el CPCA no logró determinar.
En atención a la jurisprudencia en búsqueda de soluciones, se observa
que en los casos de menores de edad logramos encontrar que existe una única
sentencia268, que trata del proceso interpuesto Daniel Bejarano Aguilar y Jorge
267 Alonso Núñez, abogado litigante, considera esta apertura positiva y nos plantea un ejemplo por el
cual ve que esta norma adquiere importancia el establecimiento, indica que “…parte de la inteligencia del CPCA es poder escuchar a un niño en caso que se presente un error en el trámite, por ejemplo en la adopción en vía administrativa (realizado por el PANI) y que pueda impugnar. Es importante escuchar a un niño y que pueda iniciar el proceso en los casos que haya una buena familia y se le dé una mala imagen de la familia, o que sea una mala familia y se quiera dejar el menor, por eso es importante…”.
Con este podemos extraer del ejemplo planteado por Núñez que existe realmente una necesidad de permitir que los menores puedan accesar de manera directa a la jurisdicción, pues como parte de la sociedad pueden poseer necesidades que sus representantes o el Estado no hagan valer.
En un sentido similar el licenciado Omar Rivera, Procurador adjunto comprende dicha necesidad de los menores pero se plantea un ejemplo distinto, ya que en su criterio la norma busca proteger a aquellos menores que trabajan y que ven la necesidad en una relación estatutaria de interponer procesos en vía contencioso administrativa.
La licenciada Ana Lorena Brenes Esquivel, también Procuradora de la República, ve positiva la inclusión de los menores, pues considera que esto les permite defenderse y ser oídos, Aún así hace la salvedad que en el caso de solicitar el menor una indemnización el tema se torna más complicado y debe ser discutido con mayor amplitud por medio de la jurisprudencia. En esta misma línea José Joaquín Villalobos, juez del tribunal de Apelaciones considera positiva la inclusión de los menores e indica que la norma por el momento está bien así, porque la amplitud permite al juez admitir situaciones que luego la jurisprudencia debe ir marcando sus límites en lo práctico, pero actualmente no es conveniente limitarlo, sino que debe hacerlo la práctica y la realidad.
268 El caso bajo el expediente 08-68-161-CA se considera un proceso que demuestra la capacidad de los menores, aun así bajo nuestro parecer este caso no puede considerarse como un ejemplo del artículo 9 inciso a ya que desde la audiencia preliminar se había establecido que el menor estaba siendo representado por su madre Margarita Moll para exigir el pago de daños y perjuicios. El menor Sebastián Flaké Moll durante todo el proceso fue representado por su madre. Las pretensiones de la parte se basaron en :
1. Que los trámites de salida de país de menores de edad cuando exista oposición de uno de los padres se deje de aplicar la LGAP y la directriz PE-1042-2007 por lesionar el interés superior del niño.
2. Suprimir toda conducta de daño disconforme con el ordenamiento jurídico. 3. Dictar el reglamento para menores de edad para salidas del país. 4. Que se condene al pago de daños y perjuicios.
161
Barquero Chávez contra el Estado, bajo el expediente número 09-002909-1027-
CA.
En dicho caso, el Ministerio de Educación Pública ordenó que se volviera
a repetir el examen de bachillerato de Biología, ya que éste había sido robado
en la provincia de Limón, y existía la preocupación de que hubiese sido
difundido en el resto de las provincias.
Los menores, interpusieron una medida cautelar contra la decisión del
MEP, solicitando que se les calificara la prueba de bachillerato que ya habían
realizado, y que por decisión de dicha institución había sido anulada y se había
ordenado su repetición.
La resolución No. 3124-2010 estableció en cuanto a este proceso que la
medida cautelar se declarara con, y por consiguiente se ordenó la suspensión
de la resolución 774-2009 del Despacho del Ministerio de Educación Pública
únicamente respecto de los actores. En consecuencia se ordenó la calificación y
la entrega de los resultados de la primera prueba realizada por ellos en las
fechas establecidas en el calendario oficial, y la suspensión de la aplicación de
la prueba que se debía realizar el 24 de noviembre de 2009 exclusivamente a
los actores.
Este proceso se llevó ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso
Administrativo, tanto por los menores como por la Procuraduría General de la
República. El Tribunal llegó a la conclusión de declarar sin lugar el recurso
interpuesto por los menores y revocó la medida cautelar.
5. Que se condene a costas.
Las pretensiones que subsistieron para la audiencia de juicio fueron las últimas 2 pues en las demás al haber creado el PANI el reglamento necesario se había generado una satisfacción extraprocesal. Por medio de la sentencia de la catorce horas y veinticinco minutos del treinta de junio número 434-2008 se declaró que no existió un daño o perjuicio contra el menor, y que al haberse dado una satisfacción procesal de las pretensiones 1-3 y subsistir únicamente el daño alegado que no fue concedido se llega a la conclusión de que debe exonerarse al PANI del pago de costas procesales y personales.
162
Por lo tanto el proceso interpuesto por Daniel Bejarano Aguilar y Jorge
Barquero Chávez, motivó a varios menores a apersonarse y presentar procesos
similares, solicitando la defensa de sus intereses y derechos269.
Debe resaltarse en este proceso que si bien los actores recalcaron en
varias ocasiones que debía otorgárseles la legitimación y capacidad procesal
para interponer el proceso, ni los representantes estatales ni los jueces
encargados de llevar a cabo las audiencias manifestaron su preocupación por
dicha declaratoria. Estableciéndose con claridad que la capacidad de estos
menores no entraba en discusión y se les otorgaba tácitamente por lo indicado
en el artículo 9 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Ha de analizarse que incluso en la sentencia No. 3644-2010 de las quince
horas diez minutos del veintiocho de setiembre del año dos mil diez, la cual
resuelve este proceso, no se menciona el tema de la capacidad procesal de los
menores, reafirmándose lo innecesario de dicha declaratoria dentro del proceso
contencioso administrativo.
Del fallo anteriormente mencionado debe tomarse en cuenta la parte
dispositiva, la cual otorga a los menores montos entre dos y tres millones de
269
Dentro del grupo de estudiantes a los cuales no se les otorgó la medida cautelar, fueron sólo unos pocos quienes presentaron el proceso principal. Los estudiantes que alegaron los mismos elementos que Daniel Bejarano Aguilar y Jorge Barquero Chávez fueron acumulados de la siguiente manera; el expediente 09-002947-1027-CA de Carlos Francisco Morales Solís, Marcello Pastora Maliano y Marco Vinicio León Sarkis, dicha acumulación se ordenó mediante resolución No. 647-2010 de las 11:00 horas del 24 de febrero del 2010. Asimismo, el expediente 09-002971-10327-CA de Esteban Madrigal Zamora. La acumulación se ordenó mediante resolución No. 649-2010 de las 11:30 horas del 24 de febrero de 2010. El expediente 09-003036-1027-CA de Carlos José Rojas Valerio. Acumulación ordenada por resolución No. 650-2010 de las 11:40 horas del 24 de febrero de 2010. También fue acumulado el expediente 09-003079-1027-CA de Esteban Alonso Sibaja Obando. Acumulación ordenada en resolución No. 677-2010 de las 10:04 horas del 25 de febrero del 2010. El expediente 09-003048-1027-CA de Joan Manuel González Solano se ordenó acumulación en resolución No. 918-2010 de las 13:00 horas del 10 de marzo de 2010. Además el expediente 09-002974-1027-CA de Javier Francisco Hernández Flores. Acumulación dictada en resolución No. 1768-2010 de las 10:45 horas del 13 de mayo del 2010. Es importante destacar que el único caso en que se desistió de la demanda se trata del expediente 09-003010-1027-CA, de Estefanía Ramírez Zumbado. La acumulación fue ordenada en resolución No. 919-2010 de las13:05 horas del 10 de marzo del 2010. Sin embargo, en este caso fue donde se presentó el escrito que no tenía interés en continuar y se declaró se da por terminado el proceso interpuesto por Estefanía Ramírez Zumbado contra el Estado. Se resolvió sin especial condenatoria en costas, de conformidad con el artículo 197 inciso 1) del CPCA.
163
colones por daño moral, estableciéndose un primer precedente indemnizatorio
para menores de edad en materia contencioso administrativa270.
270270 Se declaran sin lugar las excepciones de falta de interés actual y falta de derecho. Se declara con lugar la demanda presentada por Daniel Andrés Bejarano Aguilar y otros contra El Estado, en los siguientes términos: 1) Se declaran disconformes con el ordenamiento jurídico la resolución 774-2009 dictada por el Ministro de Educación Pública el 16 de noviembre del 2009, mediante la cual se anuló la prueba nacional de bachillerato en biología, realizada el 6 de noviembre del 2009 y que reprogramó dicha prueba para que se efectuara el 24 de noviembre de ese mismo año, así como la Circular número DVN-080-2009 emitida por la Viceministra de Educación Pública el 13 de noviembre del 2009; 2) Se condena al Estado a pagarles a los actores por concepto de daño moral subjetivo las siguientes sumas de dinero, según se indica en el siguiente cuadro:
ACTOR DAÑOS MORALES SUBJETIVOS
Daniel Andrés Bejarano Aguilar ¢ 2.000.000.00.
Jorge Barquero Chaves ¢. 3.000.000.00
Carlos Francisco Morales Solís ¢ 2.000.000.00
Marcello Pastora Maliano ¢ 2.000.000.00
Marco Vinicio León Sarkis ¢ 2.000.000.00
Esteban Madrigal Zamora ¢ 2.000.000.00.
Carlos José Rojas Valerio ¢ 2.000.000.00.
Esteban Alonso Sibaja Obando ¢ 2.000.000.00.
Joan Manuel González Solano ¢ 2.000.000.00.
Javier Francisco Hernández Flores ¢ 2.000.000.00
3) Se condena al Estado al pago de los intereses legales sobre cada una de las obligaciones principal es indicadas en el cuadro anterior, a título de perjuicios, que se calcularan con base en la tasa pasiva de intereses de los certificados a seis meses plazo del Banco Nacional de Costa Rica, conforme lo dispone el artículo 1163 del Código Civil, a partir del 16 de noviembre del 2009, fecha en la cual se emitió la Resolución 774-2009 anulada en esta sentencia y que fue la conducta que causó principalmente los daños morales a los accionantes, hasta su efectivo pago, que deberán ser calculados en la fase de ejecución de sentencia ante este mismo tribunal. Tal reconocimiento de intereses supone, de manera indirecta el ajuste del valor económico de los montos otorgados para los efectos del artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo; 4) Se dimensionan los efectos de la declaratoria de nulidad de las conductas administrativas anuladas en autos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 130 y 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de la siguiente forma: a) La nulidad de la resolución 774-2009 dictada por el Ministro de Educación Pública el 16 de noviembre del 2009 y la Circular número DVN-080-2009 emitida por la Viceministra de Educación Pública el 13 de noviembre del 2009, tiene efectos para todas las personas vinculadas con esas conductas; b) Con la finalidad de mantener la estabilidad social y la seguridad jurídica, se le ordena al Ministerio de Educación Pública que mantenga la calificación más alta obtenida por todos los estudiantes en cualquiera de las dos pruebas
164
Pero debe aclararse que dicha resolución no responde a las interrogantes
planteadas, llegándose en este trabajo de investigación a una serie de
resultados a los cuales se intenta dar una posible respuesta.
Por lo que en nuestra opinión, si bien existe una apertura y
democratización del acceso a la justicia para los menores de edad, se abren
una serie de puntos que se consideran carentes de respuesta.
En un primer término no está establecido cuál debe ser el límite de edad
para que los menores interpongan el proceso. Así le deja ésta labor a la
interpretación del juzgador y crea inseguridad jurídica, al no estar establecido
dicho máximo o mínimo.
Si bien, de acuerdo con el Código de Niñez y Adolescencia se considera
como menor a toda persona desde su concepción y hasta que cumpla los
dieciocho años de edad; trasladar esta concepción a los procesos contencioso
administrativo resulta problemático, e incluso en nuestra opinión imprudente.
Para contestar este tema es preciso remitirse a un análisis integral del
ordenamiento jurídico de nuestro país. Donde se tiene que observar
comparativamente lo resuelto por otros tribunales costarricenses, ya que como
anteriormente se mencionó la escasa jurisprudencia contencioso-administrativa
no nos brinda respuestas.
nacionales de bachillerato en biología llevadas a cabo el 6 de noviembre del 2009 y el 24 de ese mismo mes y año ; 5) Se declara que los actores no cometieron fraude en las pruebas de bachillerato llevadas a cabo en el 2009, específicamente la de biología, y se sometieron a esas pruebas sin tener conocimiento previo de ellas; 6) De conformidad con el artículo 122 incisos g) y j) del Código Procesal Contencioso Administrativo, se le ordena al Ministerio de Educación Pública realizar los actos de control y prevención de la calidad y seguridad de las pruebas de bachillerato, a cumplir con la Ley de Control Interno y con el procedimiento que regula el Reglamento de Evaluación de los Aprendizajes, para los casos de fraude en una prueba nacional de bachillerato, explicado en esta sentencia; 7) Se ordena al Ministro de Educación Pública, iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria y/o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las conductas administrativas que fueron anuladas y que provocaron la nulidad de la prueba nacional de bachillerato en biología realizada el 6 de noviembre del 2009 y su reprogramación para el día 24 de ese mismo mes y año. De dichas acciones deberá rendir informe en el plazo de dos meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia a la fase de ejecución de este Tribunal, bajo la advertencia de incurrir en los supuestos de responsabilidad por omisión de ese deber de fiscalización. Para tales efectos, se ordena la notificación personal del presente fallo al Ministro de Educación Pública; 8) Se rechaza la demanda únicamente en cuanto al pago de los daños materiales solicitados por el actor Jorge Barquero Chaves; 9) Se condena al Estado al pago de las costas procesales y personales de este proceso. (Esta sentencia se encuentra actualmente en casación).
165
Por lo que se debe coincidir en este caso, con lo expuesto por la Sala
Tercera en su voto No. 557-1995 donde se expone:
―…este aspecto sólo puede aclararse mediante una interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico. Bien es cierto que la mayoridad
ciudadana (para el ejercicio de los derechos políticos), como la penal (para
enfrentar un procedimiento de esa naturaleza), está constitucional y legalmente
establecida en dieciocho años de edad (artículos 90 de la Constitución Política y
17 del Código Penal). Por su parte, desde el punto de vista estrictamente civil,
aunque la mayoridad se establece en principio en ese mismo límite de dieciocho
años, la capacidad de las personas físicas se ve afectada por razones de estado
civil, edad, o incapacidad física y legal (art. 36 Código Civil). Es así como, al
referirnos a la capacidad negocial de las personas, se establece como
absolutamente nulos tan sólo los actos realizados por menores de quince años
(art. 39 Código Civil), pero sólo relativamente nulos -y plenamente válidos bajo
ciertas condiciones- los actos y contratos realizados por el mayor de quince y
menor de dieciocho (art. 39 ibídem). Lo propio ocurre con la capacidad para
contratar laboralmente (artículo 46 del Código de Trabajo) donde el límite
dispuesto es también de quince años‖.
Debido a esto, se observa como ha coincidido nuestro ordenamiento, en
diversas ramas, en que la edad en la cual se considera que se pueden realizar
contratos, contraer matrimonio o incluso incursionar en el plano laboral, libre de
representantes, es la edad de 15 años.
Por lo que a la interrogante planteada de la edad necesaria se debe
coincidir con lo que ya varias ramas del derecho han establecido, y afirmar
como respuesta para esta problemática que se debe limitar la edad para poseer
la capacidad dentro del proceso contencioso administrativo en los 15 años.
Un segundo aspecto por considerar es que, a pesar de dársele la facultad
de presentar directamente el proceso, el CPCA establece que es necesario que
se dé la participación con asistencia letrada. De manera que se estaría
166
condicionando la posibilidad de los menores de interponer un proceso a la
disponibilidad que tenga el abogado de aceptar el caso.
Se considera que en este sentido el Código Procesal Contencioso
Administrativo genera un contrasentido, ya que en un primer momento la
filosofía que pretende el CPCA es ampliar los supuestos y brindarle el acceso a
la justicia a la mayoría de las personas para que realicen una defensa de sus
intereses, pero esta apertura se encuentra limitada a la posibilidad que cuente
con el patrocinio letrado.
Con esto, se ve claramente que la participación de un menor en el
proceso no va a depender solamente de la voluntad que éste tenga de
interponerlo para hacer valer sus intereses, sino que va a estar condicionada a
la aceptación de los abogados litigantes. Así, va a depender de los litigantes la
aplicación de este inciso en la práctica costarricense.
Se debe rescatar que este aspecto no se limita al campo de los menores
de edad, sino que se hace extensivo a todo el que desee participar en el
proceso. Esta situación, en nuestra opinión, parece no tener respuesta y hay
sometimiento a la imposición de un letrado en el proceso. Esto claramente es
reflejo de lo especializado de la materia y cuya solución resulta imposible, a
nuestro parecer.
Un tercer aspecto a tomar en cuenta, es que no se establece la manera
en que se realizará el cobro de costas en caso que el menor resulte vencido en
el proceso, ya que no es clara la manera en que se deben pagar o quién es la
persona encargada de pagarlas. Si bien ambos temas no se encuentran ligados
directamente, no podemos desligarlos e ignorar la necesidad de claridad
jurídica en este tema.
Al analizar las posibles respuestas, se encuentran en los criterios de los
especialistas que deben ser los padres quienes asuman el pago271. Otro sector
expresa que no deben ser éstos quienes asuman el pago, ya que si el artículo le
271 Con esta tesis concordaron el litigante Alonso Núñez, y los jueces José Joaquín Villalobos y Jazmín Aragón.
167
está otorgando plena capacidad al menor para actuar por sí mismos entonces
deberían asumir la condenatoria ellos. Lo que sin duda presenta otro problema
puesto que es difícil que un menor tenga bienes propios, y más aún está el
problema que el menor sí tenga bienes y éstos se pierdan por la condenatoria
en costas272.
Pero en nuestra opinión, acorde con lo ya mencionado en el Título II, es
preciso remitirse al Código de Niñez y Adolescencia, de manera que este último
en su numeral 106 indica que las acciones judiciales que intente una persona
menor de edad o su representante estarán exentas del pago de costas y
especies fiscales de todo tipo.
Ya que el menor debe considerarse por su situación jurídica como un
posible sujeto de derecho ―incobrable‖, resulta más adecuado que para la
aplicación del derecho y el sustento del acceso del menor a la justicia, que éste
se encuentre exento del pago costas como lo ha mencionado el Código de
Niñez y Adolescencia.
Por lo que en este tema se puede establecer que los redactores del
CPCA, al incluir la capacidad a menores en el supuesto de democratizar el
acceso a la justicia a la mayoría de las personas, quizá consideraron que estos
sujetos siempre iban a resultar vencedores y nunca vencidos, por cuanto no se
establecen supuestos de cómo actuar cuando se presente una eventual
condenatoria en costas.
Por lo que, ante un acceso a la justicia tan amplio como el que se
pretende otorgar a los menores de edad, se debe concluir en este tema que
ante la situación de vulnerabilidad económica que se encuentra el menor de
edad (pues en la generalidad de los casos no posee ingresos ni bienes propios),
y la necesidad creciente de brindarles un acceso a la justicia, situación que se
consideró en las discusiones parlamentarias, no cabe más en este tema que
272 En este caso, el litigante César Hinnes mencionó que si el menor perdiera sus bienes por una condenatoria impuesta por un juez, se puede reclamar del juez que no dio una verdadera tutela del menor y se le podría inculpar en el caso del cobro de costas. También concordó con el Lic. Hinnes la procuradora Elizabeth Li.
168
remitirse a las legislaciones que ya han tratado el tema, recomendado que para
su aplicación y efectiva práctica, se delimite a los 15 años y se les exima del
pago de costas, pues resultará realmente complicado establecer montos en
contra de este grupo de la población.
B. Grupos sin Personalidad Jurídica o Patrimonios
Independientes o Autónomos
Previo al surgimiento del Código Procesal Contencioso Administrativo los
grupos sin personalidad jurídica, a pesar de contar con una estructura
organizativa y capital propio, que les permitía asumir responsabilidades no solo
frente a terceros y sino también frente al mismo Estado, carecían de la
posibilidad de interponer un proceso judicial contencioso administrativo. Esto
ocasionaba que estos grupos tuvieran limitado del todo el acceso a la justicia o
bien, se vieran en la necesidad de actuar a través de un ente que sí contara con
personalidad jurídica, esto a pesar que el ente con personalidad jurídica
originalmente no representara sus intereses.
Ante este panorama tan desalentador para los grupos sin personalidad
jurídica, el Código Procesal Contencioso Administrativo, bajo la misma línea
mostrada con los menores de edad (criterio abierto de acceso a la justicia), vino
a concederles la posibilidad de accionar de manera directa en defensa de sus
intereses, esto sin la necesaria presencia de alguien que ostentando
personalidad jurídica los representase273.
Ahora bien, aun cuando se considera que lo esbozado en líneas
precedentes debe ser considerado como un avance en relación con la tutela de
los intereses de este tipo de grupos, este hecho no debe significar un ―cheque
273 Bajo este criterio se menciona lo indicado por Francisco Obando, abogado litigante, cuando expresa que considera totalmente conveniente la inclusión de la capacidad procesal para estos grupos que carecen de personalidad jurídica. En el mismo sentido José Joaquín Villalobos, dentro de su experiencia profesional llegó a ver casos en los cuales era necesaria la actuación de estos grupos sin personalidad jurídica de una manera directa, pues considera que en algunas situaciones se violentaba el acceso a la justicia al negarles el poder actuar de manera directa.
169
en blanco‖ para que cualquier cúmulo de sujetos carentes de organización y
estructura interponga un proceso judicial.
Lo que establece, según criterios de expertos en la materia, algunos
vacíos legales, que al igual que en el caso de menores de edad, el CPCA no
logra satisfacer ni llenarlos. Por lo que esto conlleva nuevamente a la remisión
a la jurisprudencia existente, que en nuestro país los tribunales contencioso
administrativos han brindado.
Dentro de la investigación, se logró determinar la existencia de un caso
particular referente al tema de grupos sin personalidad jurídica. Dicho proceso
fue conocido por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo
tramitado bajo el expediente No. 09-3286-1027-CA, y se fundamentó en el
supuesto de capacidad procesal dada a los grupos sin personalidad jurídica
según el artículo 9 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo.
En este caso, la parte actora se encontraba conformada por dos
empresas, una costarricense llamada IMSA S.A. y otra española denominada
EUROESTUDIOS R.L.; e interpusieron la demanda de proceso contencioso
administrativo el 4 de setiembre de 2008 contra una disposición estatal, de
manera que solicitaron que se les permitiera terminar la ejecución del proyecto
San José-Caldera, puesto que al consorcio se le otorgó la realización y ejecución
de éste.
Argumentaron que se le dio trámite preferente al proceso, y en la
contestación de la demanda la Procuraduría General de la República y el
Consejo Nacional de Concesiones (en adelante CNC) opusieron sus
excepciones. Principalmente, el CNC argumentó las excepciones de falta de
Derecho, falta de interés actual y falta de legitimación ad causam activa.
El Tribunal le dio traslado y admitió la excepción de falta de legitimación,
la interpretó como una excepción previa de falta de legitimación ad procesum,
o bien dicho falta de capacidad procesal. De ésta forma, la parte actora indicó
que no se trata de falta de capacidad, puesto que el acuerdo consorcial firmado
170
por las dos empresas permite que sea entendida como una sola dentro del
proceso licitatorio.
Además, dicho acuerdo fijó en la cláusula segunda la manera en que se
determinarán las responsabilidades de las empresas y acordaron que sea don
Carlos Méndez quien represente al consorcio, recayendo en él las facultades de
tomar todas las decisiones concernientes a la ejecución del contrato. De ésta
forma, alegaron que la Administración no puede intervenir en el acuerdo de
voluntades al que llegaron dos particulares.
En su oportunidad, en primera instancia mediante resolución No. 1036-
2010, consideraron que don Carlos Méndez solamente mostró la representación
de la empresa IMSA S.A., por lo que no estaría ostentando la representación
efectiva de ambas empresas licitatorias, además que alegaron falta de interés
actual al indicar que el consorcio no se encontraba vigente. De manera que
resolvieron que el señor Carlos Méndez no tenía capacidad procesal para
interponer el proceso.
La parte actora también indicó que la excepción de falta de legitimación
ad causam que presentó el CNC debió resolverse hasta el final del proceso, e
incluso agregó que el mismo tribunal reconoció que la legitimación ad causam
se tenía y le permitía actuar válidamente en el proceso.
Por su parte, la Procuraduría General de la República indicó que el señor
Carlos Méndez no tenía capacidad para representar al consorcio, puesto que
sólo presentó la representación de IMSA S.A. y no la de EUROESTUDIOS R.L.
Además indicó que el tribunal enmendó el procedimiento y le dio a las
excepciones planteadas por el CNC el tinte de una defensa previa como lo es la
capacidad procesal, y que si el CNC presentó dicha defensa de acuerdo con
artículo 66 inciso 1) del CPCA no se estaría causando indefensión alguna.
Añadió que en la etapa de admisión de la demanda los jueces sanearon
el proceso y previnieron a la parte actora para que aportaran un documento
idóneo en que constara la representación del señor Méndez, ante esto la parte
171
demandada presentó documento en que consta como representante de la
corporación IMSA S.A. y no del consorcio como un todo.
El CNC explicó que existía un documento de parte de la firma española
EUROESTUDIOS R.L. en que se indicó que ya no se deseaba que
administrativamente se representara mediante el señor Carlos Méndez Navas,
por lo que en sede judicial era requisito demostrar que el señor ostentaba la
representación de dicha firma.
El CNC no negó la existencia del consorcio, pero declaró que esto no
genera una figura jurídica nueva y que se debe cumplir con lo indicado en el
CPCA, en el tanto se les dio plazo para presentar representación de
EUROESTUDIOS R.L. Prevención que no fue cumplida.
La parte demandada replicó manifestando que era técnicamente
imposible que en dos días se tramitara la representación de la empresa desde
España para que quedara satisfecho el tribunal. Sin embargo, el acuerdo
consorcial se basta por sí mismo, y el juzgador de primera instancia pretendió
suplir la voluntad de las partes y realizó una incorrecta interpretación de los
supuestos.
El Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, integrado
por los jueces Hubert Fernández, José Joaquín Villalobos y Jazmín Aragón,
mediante resolución No. 2034-2010 de las once horas y veinticinco minutos del
veintiuno de mayo de dos mil diez, consideró que cuando salió a la luz pública
la licitación las empresas IMSA S.A. y EUROESTUDIOS R.L. decidieron unirse
para cumplir con los requisitos del cartel, situación que es regulada por la Ley
de la Contratación Administrativa.
También, el consorcio no da lugar a una figura jurídica nueva, sino que
da la oportunidad para ofertar en una licitación administrativa y se rige por un
acuerdo que está suscrito entre ellas, en el cual se definen las obligaciones,
niveles de responsabilidades y representación. En dicho acuerdo se estableció
que el representante legal es Carlos Méndez Navas para todos los efectos, y
esto figura como un hecho no controvertido.
172
Frente a la medida cautelar dada por la Administración, el señor Méndez
Navas interpuso el proceso contencioso administrativo en su calidad de
representante del consorcio. El Tribunal de Apelaciones disiente de lo
establecido por el tribunal de primera instancia, ya que existe convenio que
autorizó a don Carlos para tomar acciones necesarias para suscribir y ejecutar
el contrato, y tomar las determinaciones necesarias con amplias facultades.
No se debió interpretar que el hecho que EUROESTUDIOS R.L. no le
otorgara facultades para defenderlo en vía administrativa le vedaba la
posibilidad de acudir a la vía judicial; y en caso que así fuera, la Administración
va a entender que trata con el mismo que suscribió el contrato, ya que contrata
con un consorcio, por ello no se debió solicitar un mismo poder porque se trata
de la misma figura.
El CPCA brinda en el artículo 9 la posibilidad de acudir ante la jurisdicción
contencioso-administrativa a aquellos grupos sin personalidad jurídica, como lo
es un consorcio. Por ello no es necesario que las empresas concurran juntas a
la vía jurisdiccional, o que una de ellas otorgue poder a la otra para poder
actuar. Así, el acuerdo consorcial permite ventilar el contrato por cualquiera de
las vías en que le sea posible discutir.
Menciona el Tribunal que en la jurisprudencia se solicitaba que acudieran
ambas empresas por separado, pero esto sucedía porque la LRJCA lo requería
así. El CPCA cambia las reglas en cuanto a capacidad procesal y flexibiliza las
normas de acceso a la jurisdicción, por lo que no es necesario que las partes
acudan juntas. Tampoco existe prueba de que el acuerdo consorcial ha sido
disuelto ni dejado sin efecto.
Interpreta el tribunal que la demanda está interpuesta para la defensa
de los intereses del consorcio en general y está regida bajo el principio de
buena fe. También consideró que en el caso de que el acuerdo se hubiera roto
no se puede negar a ninguna de las empresas el acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, puesto que las obligaciones de los contratistas son
indivisibles y responden solidariamente ante la Administración.
173
Por lo tanto, el señor Carlos Méndez sí ostentaba la debida capacidad
para accionar en el proceso, y se revocó la resolución apelada y se ordenó la
continuación de los procedimientos.
Se ve que en este caso innova y permite ver que a la figura de los
grupos sin personalidad jurídica se le permite dentro de un proceso contencioso
administrativo formar un parte activa.
De dicha resolución se extrae que la línea que los tribunales contenciosos
administrativos están empezando a esbozar permite considerar que basta con el
mero acuerdo entre partes privadas para demostrar la capacidad procesal, sin
que el Estado pueda cuestionar dicho acuerdo. De manera que va a ser
importante la representación que se acuerde de manera privada.
No se debe dejar de lado en el análisis de ésta el espacio tan peligroso al
cual entra a tratar el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo.
En este caso se vuelve a la misma problemática que en el caso de los menores
de edad, ya que si bien el Código permite un acceso a la justicia a estos
grupos, los considera continuamente como los vencedores de todo proceso,
pues nunca prevé las consecuencias de una posible derrota del consorcio.
Es aquí donde cabe la pregunta qué pasaría si el consorcio perdiera el
proceso y fuera condenado al pago de costas personales y procesales, quién
debería cubrirlas. Pues si bien no existió prueba de la disolución del consorcio
tampoco se llegó a comprobar que la empresa que reside en España estuviese
de acuerdo con la interposición del proceso.
Por lo que se debe entonces pensar, que si existieran ya obligaciones
pecuniarias en contra del consorcio o incluso obligaciones de hacer o no hacer
por parte de éste, la empresa cuya participación dentro del proceso nunca fue
comprobada debería de manera solidaria asumir la deuda.
Pues como bien lo dijo el Tribunal de Apelaciones ―las obligaciones de los
contratistas son indivisibles y responden solidariamente ante la Administración.‖
Esto por supuesto brinda la respuesta, ya que si las obligaciones son solidarias
174
y en esto se justifica el otorgamiento de la capacidad, entonces a contrario
sensu las obligaciones en caso de resultar vencidos son solidarias y ambas
empresas deberían pagar el monto adeudado.
Es claro entonces que el CPCA deja en este tema un amplio rango a la
interpretación, dejando una vez más la forma en que se establecerá a criterio
de los jueces quienes apliquen la normativa274.
Es entonces donde los criterios expresados por los expertos cobran real
importancia. Al cuestionarse el nivel de organización y representación que
deben tener estos grupos sin personalidad jurídica dentro de un proceso
contencioso administrativo para no dejar vacíos legales275.
En busca de respuestas para la problemática existente se considera que
los tribunales de justicia deberían exigir la demostración de un grado mínimo de
organización que les permita hacerle frente a las responsabilidades propias de
un proceso judicial, requerimiento que con seguridad un grupo sin personalidad
realmente organizado no tendrá problema en cumplir.
Pero claramente, bajo este supuesto cabe la pregunta de cómo
determinar ese grado de organización y cómo establecer quién conlleva esta
responsabilidad en cada uno de los casos y que significa poseer esa
responsabilidad. Siendo estos dos elementos fundamentales para la aplicación
dentro de los procesos contencioso administrativos de la capacidad de los
grupos sin personalidad jurídica276.
Por lo que la respuesta se encuentra en la doctrina española, país que
posee práctica en este tema al haberlo incluido en su Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998. 274 En este aspecto, el litigante César Hines explicó que con este aspecto se quiso dar la posibilidad de participar a organizaciones como grupos de vecinos de comunidades para que puedan defender sus derechos. El ejemplo dado por el señor Hines demuestra que pueden existir grupos que no están claramente definidos, porque establecer a los miembros de una comunidad que quieran interponer el proceso puede resultar una labor compleja. 275 Según el criterio de Ana Lorena Brenes y Elizabeth Li. 276 La procuradora Ana Lorena Brenes mencionó sobre este aspecto que la amplitud que se le da a estos grupos no le parece muy clara en cuanto a quiénes son las personas a quienes afecta y agrega el aspecto de la representación, que a su parecer se encuentra poco claro. Añade que la carga de la prueba en el proceso deberá recaer sobre todos los miembros del grupo, quienes van a presentar el proceso.
175
Donde se ha llegado a concluir que estos grupos que se pretende
ostenten capacidad jurídica deben encontrarse reunidos en torno a un interés
común y solidaridad de éstos, siendo afectados de una forma global, genérica y
solidaria a los intereses de una colectividad277.
Asimismo se considera que en el grupo no basta el que reúna intereses
individuales sobre un mismo tema, sino que deben existir intereses de grupo en
sentido estricto, referidos a objetos indivisibles, es decir que no sean
susceptibles de apropiación exclusiva y cuyo goce por un miembro del grupo no
excluya a los demás278.
Lo que reúne entonces dos elementos fundamentales en el tema de
organización y representación, que se trata de la pretensión que se procura. Es
decir, se organizará todo grupo que posea un interés grupal que los afecte de
manera global, genérica y solidaria. Esto delimitaría quienes formarían parte del
proceso, existiendo además la solidaridad en la creación de derechos y
obligaciones dentro del proceso.
Situación que permitiría eventualmente establecer que la organización de
todo grupo que cumpla con estos requisitos podrá dejarse a su libertad (es
decir, quien será el vocero, quien se presentará a las audiencias), mientras que
los elementos de fondo como quién se verá beneficiado con el gane o quién se
verá perjudicado con la pérdida recaerá de manera solidaria sobre todos los
miembros del grupo que comprobarán formar parte de este interés global,
genérico y solidario del grupo.
277 BUJOSA VADELL Lorenzo Mateo. La protección jurisdiccional de los intereses de grupo. P. 105 278 BUJOSA VADELL Lorenzo Mateo. Op. cit., . P. 105
176
Sección II: Modificaciones en el tema de Legitimación Activa
A. Legitimación activa para los grupos agremiados
Como se ha expuesto a lo largo de este trabajo de graduación, el artículo
10 inciso 1 apartado b, fue modificado exclusivamente en cuanto a la
incorporación del concepto de gremio.
Acorde con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra
gremio ha sido interpretada como el conjunto de personas que tienen un mismo
ejercicio, profesión o estado social279.
Los intereses corporativos son una especie del amplio grupo de los
intereses colectivos. Son los intereses protegidos a aquellos grupos organizados
y legalmente constituidos, es decir que cuentan con personalidad jurídica
propia. Para que ese interés sea reconocido, debe ser alegado por una
organización personificada que represente los intereses de un grupo
determinable de personas, siempre y cuando las acciones incoadas se dirijan
contra conductas que incidan de forma negativa en los intereses que fundan la
agrupación, es decir, actuaciones que se dirijan contra la razón de ser de la
comunidad que representan280.
Por lo tanto, dentro del análisis de dicha modificación se debe prestar
atención al manejo de aquellos procesos interpuestos en virtud de la protección
de los agremiados y la manera cómo se ha realizado la limitación de los
presupuestos en este tema.
Bajo la investigación cabe resaltar el expediente 08-1383-1027-CA,
proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por la
Asociación Costarricense de Profesionales en Derecho del Poder Judicial
(ACOPRODEJU), representada por su presidenta María del Rocío Jiménez
Padilla, y la Asociación Nacional de Profesionales en Enfermería (ANPE), 279 http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=gremio 280 Induni Vizcaíno, María Jesús y Aguilar Arguedas, Alfredo. Legitimación Institucional en el Código Procesal Contencioso Administrativo. P.104
177
representada por Secretario General con facultades de representante judicial y
extrajudicial, Rodrigo López García contra El Estado.
La Asociación Costarricense de Profesionales en Derecho del Poder
Judicial (ACOPRODEJU), interpuso la demanda que dio origen al proceso, bajo
el expediente No. 08-001383-1027-CA, contra el Estado con la finalidad de que
se declare en sentencia, las siguientes pretensiones indicadas en el escrito de
demanda:
"Pretensión Principal: Primero: Que el oficio DGT-591-08 del 16 de
octubre del 2008, suscrito por don Francisco Fonseca Montero, Director General
de Tributación, es absolutamente nulo. Segundo: Que el monto por concepto
de salario escolar a percibirse en el mes de enero de 2009, está exento en su
totalidad del Impuesto sobre la Renta, de conformidad con el momento o
aspecto temporal en que ha de aplicarse la modificación introducida por Ley
número 8665, publicada en la Gaceta número 195 del 9 de octubre de 2008,
debiendo la Administración abstenerse de adoptar o ejecutar cualquier
conducta en ese sentido que pueda afectar los derechos subjetivos e intereses
legítimos de los integrantes de ACOPRODEJU y en general de cualquier
asalariado del Poder Judicial o no. Tercero: Que se condene a la parte
demandada al pago de las costas personales y procesales. Pretensión
subsidiaria: Si no se acepta la pretensión principal, solicita: Primero: Que el
Estado está obligado a pagar intereses al tipo previsto en el artículo 1163 del
Código Civil, sobre los montos acumulados por concepto de salario escolar del
año 2008, e indexar esos montos. Segundo: Que se condene a la parte
demandada al pago de las costas personales y procesales.
En este caso el Estado interpuso la excepción previa de que la demanda
fue interpuesta por persona incapaz o que no se halla debidamente
representada, regulada en el artículo 66, inciso 1), b), del Código Procesal
Contencioso Administrativo y error que impide verter pronunciamiento en
cuanto al fondo, así como las excepciones de fondo de falta de legitimación ad
causam activa y falta de derecho.
178
En cuanto a las excepciones de fondo el Estado argumentó que existía
una falta de legitimación de estos grupos agremiados, las asociaciones actoras,
el coadyuvante y tercero interesado podían únicamente representar a sus
afiliados, pero no al resto de servidores públicos.
Por medio de la sentencia 2036- 2009 el Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Sexta se refirió a dicha excepción de falta de
legitimación indicando: ―Las excepciones de fondo interpuestas por la
representación estatal, se resuelven de la siguiente manera: a) Falta de
legitimación activa y pasiva: En este asunto la representación estatal ha
alegado que las asociaciones actoras no se encuentran legitimadas para
representar los intereses de todos los funcionarios públicos, únicamente, la de
sus agremiados o en el caso del Instituto Costarricense de Turismo, sólo a sus
propios funcionarios. Estos argumentos son parcialmente correctos, por los
siguientes motivos: 1) Los agremiados a la Asociación Costarricense de
Profesionales en Derecho del Poder Judicial, la Asociación Nacional de
Profesionales en Enfermería y la Asociación de Ingenieros Civiles del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes, así como todos los funcionarios del Instituto
Costarricense de Turismo, tienen legitimación activa para demandar a nombre
de sus agremiados y por el resto de funcionarios de todo el sector público281,
sobre las pretensiones que han sido declaradas con lugar consistentes en la
nulidad del oficio número DGT-591-08 del 16 de octubre de 2008, así como la
declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico de todas las
conductas conexas al oficio número DGT-591-08 del 16 de octubre de 2008, o
sea el oficio DGT-583-08 del 9 de octubre del 2008, emitido por el Director
General de Tributación Directa, así como cualquier otra conducta administrativa
relacionada. Además, las partes indicadas tienen legitimación activa en cuanto a
la declaración realizada por este órgano colegiado, en el sentido de que el
monto por concepto de salario escolar que se pagó en la segunda quincena del
mes de enero de 2009, estaba no sujeto en su totalidad de la retención del
Impuesto sobre la Renta, debiendo la Administración Pública abstenerse de
281 El subrayado no forma parte del original.
179
adoptar o ejecutar cualquier conducta que pueda afectar los derechos
subjetivos e intereses legítimos de todos los funcionarios públicos. También,
tienen legitimación activa, respecto a los efectos de la declaratoria de ilegalidad
de las conductas administrativas impugnadas, de conformidad con el artículo
130, inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, ya que esta
declaratoria de ilegalidad, producirá efectos para todas las personas vinculadas
a dichas conductas, en este caso a todos los funcionarios públicos que
recibieron salario escolar en la segunda quincena del mes de enero del 2009,
que correspondió con el pago del salario escolar del año 2008. En
consecuencia, las partes actoras, por el efecto directo de la declaratoria de
ilegalidad de las conductas administrativas, tienen legitimación activa de
solicitar la devolución a todos los funcionarios del sector público, que recibieron
el salario escolar correspondiente al año 2008, durante la segunda quincena del
mes de enero de este año, la retención de impuesto sobre la renta efectuada a
esos salarios escolares. Esta legitimación activa se fundamenta en los artículos
10, inciso 1), b) en relación conl numeral 130, inciso 2), ambas normas del
Código Procesal Contencioso Administrativo, debido a que las asociaciones
actoras, el coadyuvante y el tercero interesado, tienen legitimación amplia en
cuanto a la impugnación de las conductas administrativas, objeto de este
proceso, que afectan a sus agremiados282. Asimismo, esta legitimación se ve
ampliada, al anularse actos administrativos que tienen efectos generales a
todos los vinculados a esas conductas. En consecuencia se rechaza la excepción
de falta de legitimación activa en cuanto a las pretensiones indicadas; 2) La
legitimación activa de los accionantes, respecto a la pretensión consistente en
el pago de los respectivos intereses legales, este Tribunal considera que los
demandantes tienen legitimación activa para solicitar esa pretensión, pero a
nombre, únicamente, de sus agremiados, en el caso de las asociaciones
actoras, y de los funcionarios del Instituto Costarricense de Turismo. No
tendrían los actores, coadyuvante y tercero interesado, legitimación para
solicitar la indicada pretensión, con respecto al resto de los servidores del
sector público, debido a que los efectos de la sentencias, en los casos de
282 El subrayado no forma parte del original.
180
restablecimiento de la situación jurídica lesionada, como es el caso de esta
pretensión, se suscribe únicamente a las partes en litigio, esto de conformidad
con lo que establece el artículo 130, inciso 4) del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Por lo que se acepta la falta de legitimación activa, respecto a la
pretensión del pago de los respectivos intereses, en el caso del resto de
funcionarios públicos‖
A raíz de esta sentencia, podemos observar una serie de aspectos de
gran interés para nuestro trabajo de graduación. En primer lugar, en temas
anteriores hemos hablado de la importancia de la democratización de la justicia,
término que los redactores del código siempre asemejaron, con la posibilidad
del acceso a la justicia de los grupos que anteriormente carecían de esta
posibilidad.
En este caso, es claro que existe una ampliación de la legitimación para
los grupos agremiados, temas que como hemos visto anteriormente lo que
permiten es una mayor acceso a la justicia en vía contencioso administrativa.
En un segundo lugar, como bien se ha mantenido la línea en este tercer
título, siempre al analizar la jurisprudencia se debe ver el manejo de esta sobre
los presupuestos otorgados por ley y sobre todo entrar a analizar cuáles son
sus limitaciones y cuál es su rango de protección.
Los grupos agremiados en este tema, a nuestro parecer, se han
manejado de una manera correcta y delimitando su rango de aplicación, pues
como claramente lo indica la sentencia en mención, al hacer uso de su
legitimación los efectos de la sentencia podrán aplicarse a otros grupos con
situaciones similares, pero esto no significará que en la solicitud de
pretensiones más específicas (como el monto de intereses) la representación
del grupo de agremiados se extienda más allá de sus representados.
Cabe resaltar, que este aspecto nos parece importante, ya que, es uno
de los pocos temas en los cuales la jurisprudencia desde su primera sentencia
ha delimitado la situación, de manera clara y específica.
181
Como aspecto más importante, se debe recalcar, que en este caso se
observa una duplicidad de actuaciones, a nuestro parecer correcta, pues lo que
se presenta en este caso, es por una parte el acceso a la justicia y por otra
parte una correcta delimitación y análisis del alcance de esta legitimación
activa.
B. Procesos Colectivos
1) Intereses difusos e intereses colectivos
Tomando en cuenta el criterio de los profesionales en la materia
contenciosa administrativa, la inclusión de la protección de los intereses difusos
y colectivos en la mencionada rama del derecho genera reacciones
generalizadas en algunos aspectos y contradictorias en otros.
Por una parte, está un grupo que señala que es hasta la promulgación
del CPCA que se dispone expresamente a nivel normativo la posibilidad de
accionar en sede contencioso administrativa bajo el amparo de intereses
difusos o colectivos283.
Tal como se analizó en el Título anterior, la protección de los intereses
difusos y colectivos ocupa un lugar importante dentro de la legislación actual;
puesto que bajo la coyuntura social con la que nos se encuentra es necesario
tomar en cuenta que existen situaciones que no pudieron ser previstas por la
LRJCA; referentes a la protección de la salud, el medio ambiente, el
consumidor, el patrimonio arquitectónico o, aquéllas que afectan a grupos
determinados de la sociedad, o a la sociedad como un todo.
De esta forma, se democratiza el acceso a la justicia a los grupos que
invoquen la defensa de este tipo de intereses, y que no encontraban forma de
plantear una demanda en materia contenciosa administrativa mediante la
LRJCA. 283 En tal sentido opinaron Ana Lorena Brenes Esquivel, Jazmín Aragón Cambronero y Roberto Garita Navarro.
182
Dentro de los aspectos negativos mencionados por las personas
entrevistadas, están tres importantes. En primer lugar algunos de ellos284
comentaron que no es necesaria la introducción de este apartado en el CPCA,
debido a que la protección de los intereses difusos y los intereses colectivos se
estaba realizando a la luz del artículo 75 de la LJC, que además de proteger
dichos intereses explica que sería la Sala Constitucional el escenario en cual se
realizará tal tutela a la luz de los derechos fundamentales.
En este tema, también generó preocupación la posibilidad que se den
posibles fallos contradictorios entre la jurisdicción contencioso administrativa y
la constitucional, de manera que se afecte la seguridad jurídica de los sujetos
de derecho.
En respuesta a lo anterior, es importante destacar que la labor que
realizan ambas jurisdicciones es distinta una de la otra. De manera que la
jurisdicción constitucional analiza la protección de los intereses difusos y
colectivos a la luz de lo expresado por la Constitución Política, mientras que la
jurisdicción contencioso-administrativa realiza lo propio frente al marco de
legalidad.
De esto rescatamos que en la medida de lo posible que otras materias le
ofrezcan al ciudadano la posibilidad de participar en procesos que le afecten
como miembro de un grupo determinado o de la sociedad en general, se estará
en un verdadero proceso de democratización de la justicia, de manera que sea
accesible para todos.
Sobre la inclusión de la protección de los intereses de grupo en otras
ramas del Derecho, se observa que paulatinamente la legislación costarricense
ha establecido en distintos instrumentos normativos la tutela de dichos
intereses285; de manera que dentro de la legislación vigente en la materia se
tiene:
284 Así lo externaron el juez Roberto Garita; los procuradores Omar Rivero, Elizabeth Li, Ana Lorena Brenes; así como también el abogado litigante Francisco Obando. 285 De acuerdo con la recopilación realizada por SERGIO ARTAVIA BARRATES en La Protección de los Intereses de Grupo en el Proyecto de Código Procesal General de Costa Rica. P. 568
183
En materia de protección al medio ambiente y la ecología se
establece en el artículo 50286 de la Constitución Política que toda
persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, y por ello está legitimada para denunciar los actos
que afecten tal derecho.
En materia de protección al consumidor y los usuarios, el artículo
46287 de la Constitución Política establece que los consumidores y
usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente,
seguridad e intereses económicos; así como que el Estado
apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de
sus intereses. Por su parte, la Ley No. 7472, denominada Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor,
del 20 de diciembre de 1994, en su artículo 32288 desarrolla
286 ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. 287 ARTÍCULO 46.- Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria. Es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora. Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial. Para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades se requerirá la apro-bación de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos, a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias. 288 ARTÍCULO 32.- Derechos del consumidor. Sin perjuicio de lo establecido en tratados, convenciones internacionales de las que Costa Rica sea parte, legislación interna ordinaria, reglamentos, principios generales de derecho, usos y costumbres, son derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, los siguientes: Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud, su seguridad y el medio ambiente. b) La protección de sus legítimos intereses económicos y sociales. c) El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio. d) La educación y la divulgación sobre el consumo adecuado de bienes o servicios, que aseguren la libertad de escogencia y la igualdad en la contratación. e) La protección administrativa y judicial contra la publicidad engañosa, las prácticas y las cláusulas abusivas, así como los métodos comerciales desleales o que restrinjan la libre elección. f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus derechos e intereses legítimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar con prontitud la lesión de éstos, según corresponda. g) Recibir el apoyo del Estado para formar grupos y organizaciones de consumidores y la oportunidad de que sus opiniones sean escuchadas en los procesos de decisión que les afecten.
184
supuestos especiales de protección a los consumidores y la forma
de organización colectiva de éstos289. En relación con la
legitimación, el artículo 54290 del mencionado cuerpo normativo le
otorga la misma a grupos organizados de consumidores.
En materia de derechos y garantías constitucionales, tal y como se
mencionó en el Título II, la Ley de la Jurisdicción Constitucional
otorga legitimación de grupo o de intereses difusos en los
supuestos de salud, ambiente, ecología, entre otros.
En materia penal para delitos de interés colectivo, en el Código
Procesal Penal, Ley No. 7594, se regula en diversas normas la
figura de los intereses de grupo, para la protección y
resarcimiento de daños ocasionados con la comisión de delitos
que afecten a la colectividad o un bien jurídico público291. Así, el
artículo 38, cuyo epígrafe es daño social, establece: ―La acción
civil podrá ser ejercida por la Procuraduría General de la República
cuando se trate de hechos punibles que afecten intereses
colectivos o difusos‖292. También el artículo 70 de ese cuerpo
normativo otorga legitimación y condición de parte y víctima ―d) A
las asociaciones, fundaciones y otros entes, en los delitos que
afectan intereses colectivos o difusos, siempre que el objeto de la
agrupación se vincule directamente con esos intereses‖293.
Por otra parte, es importante destacar que en el año 1998 se redactó
una propuesta de Código Procesal General, el cual entró a la corriente
legislativa bajo el expediente No. 15.979; e introducía un cambio importante en
289 ARTAVIA BARRANTES (Sergio). La Protección de los Intereses de Grupo en el Proyecto de Código Procesal General de Costa Rica. P. 568 290 ARTÍCULO 54.- Legitimación procesal. Las organizaciones de consumidores están legitimadas para iniciar como parte o intervenir, en calidad de coadyuvantes, en los procedimientos ante la Comisión nacional del consumidor y ante los tribunales de justicia, en defensa de los derechos y los intereses legítimos de sus asociados. La coadyuvancia se rige por lo establecido en la Ley General de la Administración Pública y en el Código Procesal Civil. 291 ARTAVIA BARRANTES (Sergio). La Protección de los Intereses de Grupo en el Proyecto de Código Procesal General de Costa Rica. P. 571 292 Código Procesal Penal. Art. 38 293 Código Procesal Penal. Art. 70
185
el tema de la legitimación. De esta forma, el artículo 15294 del proyecto
mantiene el esquema clásico de la legitimación, con la excepción de los
intereses de grupo.
En el artículo 65295 se encontraba establecida la manera en que se iba a
dar la integración de los grupos interesados que formen parte invocando la
defensa de intereses difusos o colectivos, de manera que el medio idóneo para
comunicar a los interesados se definió como una publicación en un diario de
circulación nacional.
En relación con las notificaciones, mediante el artículo 19 incisos 10296 y
11297 se prevé que a los eventuales interesados se les citará mediante edicto
que se publicará dos veces en un periódico de circulación nacional. También se
contempla en procesos de intereses de grupo la conciliación y la transacción, de
manera que la propuesta se hará saber previamente por edictos, y una vez
acordada la solución ésta surtirá efectos contra todos los interesados, incluso
quienes disintieron de la propuesta o no se apersonaron; y quienes deseen
294 ARTÍCULO 15.- Legitimación (…) 2. Interés. Salvo en intereses de grupo, en todos los casos deberá mediar interés directo, inmediato, personal, actual y cierto. 295 ARTÍCULO 65.- Medidas Preparatorias. (…) 8. Determinada la existencia de una demanda de interés colectivo o difuso, sin perjuicio de la legitimación individual, se llamará al proceso a quienes tengan la condición de interesados. El llamamiento consistirá en publicar la admisión de la demanda en un periódico de circulación nacional o cualquier otro medio de comunicación, y colocar un aviso en un lugar público de la zona o sector involucrado. Cuando se trate de un proceso donde sean fácilmente determinables los perjudicados por el hecho, el actor debe comunicar previamente la presentación de la demanda a todos los interesados, por cualquier medio. 296 ARTÍCULO 19.- Actos Procesales y de sus comunicaciones. 19.10. Contestación y respuesta de notificaciones. Los sujetos intervinientes en un proceso, los terceros y los auxiliares judiciales podrán remitir a las partes, el tribunal, a la contraria y a los auxiliares judiciales, escritos y gestiones a través de medios tecnológicos, informáticos o de otra clase semejante, que permitan el envío y su normal recepción, de forma tal que esté garantizada la autenticidad de la comunicación. 29719.11. Comunicaciones y notificación en procesos de intereses de grupo. Al demandado se notificará directamente. A los eventuales interesados se les citará mediante edicto que se publicará dos veces en un periódico de circulación nacional y por cualquier otro medio que el juez estime conveniente, con intervalos de ocho días al menos. Cuando el hecho afecte un sector determinado, también se utilizarán medios de comunicación en los centros o lugares, boletines o similares para que llegue a su efectivo conocimiento. Pero si los perjudicados con el hecho se encuentran determinados o son fácilmente determinables se intentará comunicar a todos los afectados mediante publicaciones generales en sus centros de trabajo o interés.
186
apartarse del proyecto de solución deberán hacerlo mediante una manifestación
razonada.
En relación con las sentencias dictadas en procesos de grupo (colectivos
y difusos) o cuando puedan beneficiar o afectar a un grupo amplio de personas,
se establece en el artículo 47.9298 del proyecto que los jueces deberán delimitar
la composición del grupo, indicando con precisión las pautas necesarias para
individualizar a los sujetos a quienes afectará la sentencia, y el proceso para
reconocer los derechos de los interesados, incluso los no apersonados. Y se
deberá publicar un extracto de la sentencia. En ejecución de sentencia se
adecuarán los efectos económicos al momento en que deben cumplirse.
El Proyecto de Código Procesal General representó un importante avance
debido a que su ámbito de aplicación eran las materias civil, comercial, familia,
agrario, concursal y ambiental; de esta forma existía la seguridad que se iba a
realizar la tutela de los intereses de naturaleza colectiva en las mencionadas
materias con el proyecto.
La propuesta aún no ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa, y se
encuentra en discusión en la Comisión de Asuntos Jurídicos; pero ha sufrido
varias modificaciones desde su versión original, de manera que ya no se
denomina Proyecto de Código Procesal General, sino que llama Ley de Oralidad
para los Procesos Agrarios y Civiles. El texto sustitutivo que existe del proyecto
eliminó la figura de los procesos colectivos y la legitimación a quienes defiendan
intereses difusos y colectivos.
En segundo lugar en las observaciones negativas está el problema de la
individualización de los sujetos que asisten al proceso, esto en caso que se
298 47.9 Sentencias de situaciones especiales a) De interés de grupo. En las sentencias dictadas en procesos de intereses de grupo, colectivos y difusos, o cuando puedan beneficiar o afectar a un grupo amplio de personas, los jueces deberán delimitar la composición del grupo, indicando con precisión las pautas necesarias para individualizar a los sujetos a quienes se extenderán los efectos de la cosa juzgada, fijarán las bases de la liquidación o adhesión de los términos de ejecución y el procedimiento para reconocer los derechos de los interesados, incluso para los no apersonados. Se ordenará publicar un extracto de la demanda así como del resultado de la sentencia firme o los términos del arreglo final. La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de indemnización contenida en ella.
187
requiera la debida representación del grupo para acudir al proceso, en que se
dé condenatoria en costas al grupo, o indemnización de daños y perjuicios.
Para solucionar el problema anterior, se considera que la situación debe
interpretarse junto a otras normas del ordenamiento jurídico; principalmente el
artículo 196299 de la LGAP, el cual indica que quienes podrán cobrar el monto
por los daños deben ser personas o grupos individualizables. También se debe
tomar en cuenta que la redacción del artículo 9 del CPCA indica que para el
reclamo de daños y perjuicios en los supuestos de este apartado, será
necesario comprobar la titularidad de la situación jurídica lesionada de quien
demanda.
Como otra alternativa en relación con el problema que presenta la
representación del grupo, está que el Anteproyecto del Código Modelo de
Procesos Colectivos para Iberoamérica; explica en el artículo 2300 que es
requisito para el planteamiento de la demanda colectiva la adecuada
representatividad del legitimado y la relevancia social de la tutela colectiva.
La manera de establecer la representatividad del legitimado está
explicada en el párrafo segundo301 del mencionado artículo, ya que explica que
en el análisis de la representatividad adecuada el juez debe analizar datos tales
como la credibilidad del sujeto, la capacidad, el prestigio y la experiencia del
legitimado, entre otros aspectos que resultan importantes rescatar en nuestro
299 ARTÍCULO 196.- En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo. 300 ARTÍCULO 2.- Son requisitos de la demanda: I. la adecuada representatividad del legitimado; II. la relevancia social de la tutela colectiva; caracterizada por la naturaleza del bien jurídico, por las características de la lesión o por el elevado número de personas alcanzadas. 301 Par. 2º. En el análisis de la representatividad adecuada el juez deberá analizar datos como: a) la credibilidad, capacidad, prestigio y experiencia del legitimado; b) su historia en la protección judicial y extrajudicial de los intereses o derechos de los miembros del grupo, categoría o clase; c) su conducta en otros procesos colectivos; d) su capacidad financiera en la conducción del proceso colectivo; e) la coincidencia entre los intereses de los miembros del grupo, categoría o clase y el objeto de la demanda; f) el tiempo de institución de la asociación y la representatividad de ésta o de la persona física ante el grupo, categoría o clase.
188
medio para que se realice la valoración del representante que acuda en defensa
y protección de intereses difusos y colectivos.
Posteriormente, el artículo 3302 del anteproyecto enumera a las personas
que pueden ser legitimados para iniciar una acción colectiva, y así enumera una
lista de sujetos tales como el ciudadano, el miembro de un grupo, el Ministerio
Público, las personas jurídicas de derecho público interno, entre otros.
Luego explica que en el supuesto que se dé la inexistencia del requisito
de la representatividad adecuada, de desistimiento infundado o abandono de la
acción por persona física o asociación legitimada; el juez notificará al Ministerio
Público o a otros legitimados adecuados para que asuman voluntariamente la
titularidad de la acción.
Adicionalmente, los artículos 18303 y 19304 explican que no se podrán
discutir dentro del proceso colectivo las pretensiones individuales de los
intervinientes, de manera que en el proceso colectivo únicamente se ventilarán
los aspectos relacionados con el grupo.
Así, nuestro medio podría utilizar los lineamientos que brinda el
anteproyecto de Código de Procesos Colectivos en relación con la figura de la
representación adecuada, ya que es importante determinar que a pesar que el
302 ARTÍCULO 3.- Son legitimados concurrentemente a la acción colectiva: I. el ciudadano, para la defensa de los intereses o derechos difusos; II. el miembro del grupo, categoría o clase, para la defensa de los intereses o derechos colectivos e individuales homogéneos; III. el Ministerio Público; IV. las personas jurídicas de derecho público interno; V. las entidades y órganos de la Administración Pública, directa o indirecta, aunque sin personalidad jurídica, específicamente destinados a la defensa de los intereses y derechos protegidos por este código; IV. las asociaciones legalmente constituidas desde por lo menos un año y que incluyan entre sus fines institucionales la defensa de los intereses y derechos protegidos en este código, no siendo necesaria la autorización de la asamblea. 303 ARTÍCULO 18.- Observado lo dispuesto en los Capítulos I y III de este código, los legitimados podrán promover, en nombre propio y en el interés de las víctimas o sus sucesores, acción civil colectiva de responsabilidad por los daños individualmente sufridos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos siguientes. 304 ARTÍCULO 19.- Propuesta la acción, será publicado edicto en el órgano oficial, a fin de que los interesados puedan intervenir en el proceso como asistentes o coadyuvantes, sin perjuicio de amplia divulgación por los medios de comunicación social por parte de los órganos de defensa de los intereses o derechos protegidos en este código. Los intervinientes no podrán discutir en el proceso colectivo sus pretensiones individuales.
189
grupo puede estar formado por una multiplicidad de sujetos, dependiendo del
proceso no va a ser posible que todos vayan a formar parte de éste.
En relación con este aspecto, al investigar el criterio emitido por el
Tribunal Contencioso Administrativo sobre el tema se tiene que mediante el
expediente No. 10-000818-CA se llevó a cabo un proceso de tramitación
preferente, el cuál pretendía que se dejaran sin efecto 11 órdenes sanitarias
emitidas por el Ministerio de Salud que buscaban el desalojo de las personas
que se ubicaban en las laderas del Bajo de los Anonos, en San Rafael de
Escazú.
En dicho proceso, la parte actora presentó el proceso argumentando
que: ―…Las órdenes sanitarias emanadas del Ministerio de Salud, en la práctica
son colectivas en el sentido de que por medio de la fuerza pública, desalojaban
a todos los habitantes de la vivienda, con todos los inmuebles que contenga,
sin importar si pertenecen o no al mismo núcleo familiar. Por lo que en el caso
de marras existe una legitimación por intereses colectivos al amparo del artículo
10 del Código Procesal Contencioso Administrativo…‖.
Con base en lo argumentado, la parte accionante –que se encontraba
compuesta por más de cien personas- reclamó que se declarara la nulidad de
las órdenes de desalojo del Ministerio de Salud, así como que se ordenara al
Estado a dar solución digna de vivienda a los actores del proceso, se ordenara
también el pago de daños y perjuicios estimados en diecisiete millones de
colones, y que se le condenara al pago de ambas costas del proceso.
Al respecto, el Tribunal Contencioso Administrativo en resolución de las
once horas treinta y cinco minutos del veintisiete de julio de dos mil diez valoró
si el caso se encuentra dentro de la categoría de los denominados intereses
colectivos. De manera que indicó: ―…tanto la jurisprudencia como la doctrina
mayoritaria en esta materia son contestes en establecer que el instituto
procesal denominado interés colectivo es una categoría especial del género
interés legítimo, que al igual que el interés difuso tiene como nota característica
que su titularidad detenta una colectividad o conjunto de personas, es decir es
190
de base grupal. No obstante lo anterior, el punto discriminante entre estas dos
sub especies de interés legítimo de índole colectivo (el difuso y el colectivo),
radica en que el colectivo tiene como presupuesto la existencia de algún grado
de organización interna formal de la agrupación, estatutaria o no, que permite
delimitar con claridad los integrantes del grupo. Por su parte, en el caso del
interés difuso, pese a que éste también tiene como base un conjunto de
individuos, la agrupación que disfruta de su titularidad carece de tal
delimitación u organización interna, siendo posible la determinación de la
existencia del colectivo pero a la vez resultando difícil el decantar con precisión
su contorno…‖.
Dado esto, el tribunal solicitó a la parte actora que precisara y ajustara la
demanda para establecer cuáles de los actores constituyen los núcleos
familiares y cuáles de ellos se estaban viendo afectados por las órdenes de
desalojo indicadas en la demanda. La parte actora no cumplió con la prevención
señalada y por tanto se ordenó la inadmisibilidad de la demanda y el archivo
del expediente.
Tomando en cuenta lo anterior, se observa que el criterio emitido por el
Tribunal es que se requiere que, a pesar de ser una demanda colectiva, se dé la
debida identificación de las personas que están planteando el proceso, ya que
de otra forma resultaría casi imposible determinar quiénes serían los
beneficiados del proceso contencioso, y más aún a quienes se deberían
cancelar los montos que estaban requiriendo como parte de la demanda.
De manera que, se considera que es necesario que en el inicio del
proceso el juez realice dos actuaciones importantes: se acoja el lineamiento del
Anteproyecto del Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica en
relación con que se valore la trascendencia social de la tutela solicitada, de
manera que se pueda constatar que nos se está dentro de los supuestos que
refieren a los procesos colectivos; y en segundo lugar que el juzgador solicite
que se determine a quién afecta o podrían afectar los efectos de la sentencia
que se dictará.
191
Lo más conveniente para los casos de procesos colectivos es que se
realice lo anterior para que se pueda individualizar a las personas que se
apersonan en el proceso, lo cual se considera que deben ser quienes
responderán personal y solidariamente en caso de que resulten vencidos y se
dé una eventual condenatoria en costas.
De ésta forma, quienes se presenten a la jurisdicción deberán asumir los
riesgos de la interposición de la demanda, con su posible condenatoria; pero en
caso de resultar vencedores resultará beneficiado el grupo al cual representan.
En el tema de la representación, al igual que en el caso de los grupos sin
personalidad jurídica o patrimonio independiente, creemos que es importante
que se respete a la decisión que se llegó con el acuerdo de voluntades en
privado al que llegó el grupo, de manera que se solicite a las partes que
escojan un representante de acuerdo con quien(es) consideren que representen
mejor sus intereses, y que tomará en el proceso las decisiones a nombre de
todo el grupo que aboga por la defensa de este tipo de intereses; dichas
decisiones deberán ser acatadas por la totalidad del grupo.
En los posibles casos de conciliación, sí se considera necesario que se
comunique a todos los posibles interesados la propuesta de solución, de
manera que en el supuesto de estar en desacuerdo puedan hacer valer su
opinión. Para este aspecto es útil el criterio expresado por el Proyecto de
Código Procesal General, que indica que se haga mediante una publicación.
2) Acción Popular
En relación con la Acción Popular, el CPCA introduce una importante
modificación al brindar protección mediante este instrumento al particular que
quiera ejercitar el aparato judicial, en busca de restaurar la legalidad infringida
sin invocar la defensa de un derecho subjetivo, interés legítimo, interés difuso o
colectivo.
192
Es relevante la inclusión de la Acción Popular en el CPCA debido a que,
tal como se mencionó en el Título II de la presente investigación, mediante las
resoluciones No. 2260-98, 5264-2007, 234-2000 y 5264 la Sala Constitucional
había delimitado que nuestro ordenamiento jurídico no contenía dicho medio
para la denuncia de situaciones de carácter genérico y en favor de la
generalidad de la ciudadanía.
La Sala Constitucional determinó que en cuanto al recurso de amparo,
éste estaba previsto para actos u omisiones concretas e individualizables; y en
relación con la acción de inconstitucionalidad, que el hecho de admitirse la
Acción Popular conduciría a negar el carácter incidental que posee la acción en
el diseño del sistema de justicia constitucional vigente305.
Lo expuesto por la Sala Constitucional se prestaba a confusión debido a
que, según algunos de los entrevistados306, la protección mediante la Acción
Popular se encuentra prevista en nuestro ordenamiento en normativa como la
Ley de Biodiversidad, mediante su artículo 105, y la Ley de Patrimonio
Arquitectónico, mediante el artículo 4. Incluso, la misma Constitución expresa
en el artículo 50 que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, y por ello cualquier persona está legitimada para
denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del
daño.
Con lo anterior, está claro que con la inclusión que se da de la Acción
Popular en el CPCA se soluciona un problema de seguridad jurídica que existía,
como lo es que no estaba completamente claro si en nuestro sistema normativo
contenía la posibilidad de ejercitar la mencionada acción.
Es necesario destacar en este tema que, tal como se indicó en las
entrevistas realizadas307 el CPCA no establece la Acción Popular propiamente
dicha, sino que para que se dé la aplicación del inciso se remite a la ley, de
305 Al respecto consultar las resoluciones No. 2260-98, 5264-2007, 234-2000 y 5264 de la Sala Constitucional. 306 Entre ellos los jueces Roberto Garita y José Joaquín Villalobos. 307 De acuerdo con lo externado por Alonso Núñez Quesada
193
manera que se aplicará en los casos en que la legislación permita una
legitimación abierta a cualquier persona para que realice la denuncia alegando
un interés generalizado.
Es importante mencionar que, la introducción de la Acción Popular en el
CPCA brinda la ventaja que se da mayor seguridad jurídica, pero más
importante que ello es que mediante ésta se facilita la participación del
ciudadano en situaciones que trascienden su esfera individual y cuya denuncia
y participación representanta un logro importante para la sociedad.
Aparte de lo último, un aspecto considerado como negativo es que
muchas veces no se encuentra delimitado el rango de aplicación de la Acción
Popular en relación con los denominados intereses difusos y los colectivos.
Al respecto, tomando en consideración el criterio de los tribunales
costarricenses, se tiene que se constató que bajo el expediente 09-2605-1027-
CA se llevó a cabo un proceso interpuesto por un particular contra la
Arquidiócesis de San José y el Estado, de manera que la parte demandante
interpuso una medida cautelar para que se dejara sin efecto una orden emitida
por el Ministerio de Salud en que se ordena el derribo de la Iglesia de Puriscal,
por considerar la parte accionante que es importante para la colectividad
nacional, e incluso se indicó que se encontraba en formación un grupo que
pretendía solicitar la declaratoria de patrimonio arquitectónico sobre el
inmueble.
En primera instancia se rechazó la medida cautelar alegando que existía
una evidente y manifiesta falta de legitimación de parte de la parte actora para
promover la medida cautelar. La parte demandada interpuso recurso de
apelación y así mediante resolución No. 119-2010 de las 14:30 horas del 23 de
marzo de 2010, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo
resolvió el recurso.
El Tribunal de Apelación, integrado por los jueces Jazmín Aragón
Cambronero, José Joaquín Villalobos Soto y José Paulino Hernández estimó que
el CPCA abandona la concepción restrictiva que se tenía con la LRJCA –que era
194
básicamente para la protección de intereses y derechos en forma directa-, y
amplía las posibilidades de quienes pueden acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, incluyendo así el otorgarles legitimación a quienes invoquen la
afectación o la defensa de intereses difusos y colectivos.
Luego citó a la Sala Constitucional en la sentencia 2003-3656 de 7 de
mayo de 2003308, en donde señaló que la defensa del patrimonio histórico-
arquitectónico trata de la defensa de intereses colectivos que trascienden los
intereses meramente comunales y meramente individuales309.
308 Dicha sentencia explica: DE LA LEGITIMACIÓN DIRECTA EN TRATÁNDOSE DE UN INTERÉS DE LA COLECTIVIDAD NACIONAL. La Sala advierte que en razón de la materia, es necesaria la existencia de un asunto pendiente de resolver, en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, precisamente por cuanto se trata de la impugnación de la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, número 7575; por cuanto, no obstante que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer que en tratándose del patrimonio cultural de la nación, existe un verdadero interés de la colectividad nacional, entendiendo por tales aquellos bienes que trascienden la esfera de los interesados, y se confunden con los de la colectividad de la nación, en tanto su titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, es decir, en todos y cada uno de los habitantes de la República: "Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de «difusos», tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que sólo pueden ser considerados derechos difusos aquéllos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses «que atañen a la colectividad en su conjunto», se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquéllos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa" (sentencia número 2001-08239, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno; reiterada en la número 2002-055245, de las dieciséis horas veinte minutos del veintinueve de mayo del dos mil dos). 309 De acuerdo con la transcripción realizada de la resolución No. 119-2010 de las 14:30 horas del 23 de marzo de 2010, la cual se encuentra contenida en el Anexo I de la presente investigación.
195
Se indicó que el CPCA les reconoce legitimación ya que si se observa la
ley No. 7555, Ley de Patrimonio Histórico, en el artículo 4 se señala que todo
habitante de la República y ente público está legitimado para exigir el
cumplimiento de la ley, y el artículo 1 del mismo cuerpo normativo indica que
los objetivos que nutren la ley es la conservación, protección y preservación del
patrimonio histórico-arquitectónico de Costa Rica.
Por lo que el Tribunal de Apelaciones explicó: ―…obviamente la acción o
la legitimación no solamente abarca la defensa de los bienes que ya forman
parte del registro arquitectónico nacional, sino que también alcanza y legitima a
quienes promueven acciones anteriores dirigidas efectivamente a ese propósito,
a que se reconozca la situación de determinados bienes que al entender de un
individuo o ente deben formar parte del patrimonio histórico nacional. En ese
sentido hay que señalar que en realidad el Decreto Ejecutivo que emita el Poder
Ejecutivo declarando un bien patrimonio histórico, no es más que una
declaración que no tiene el efecto de crear el patrimonio en sí sino solamente
de reconocer un bien que antes de la declaración en sí tiene la naturaleza de
patrimonio histórico, por reunir aquellos criterios que según los técnicos lo
hacen ser parte del patrimonio histórico...‖310.
De esta manera existe todo un interés generalizado en la protección y en
la conservación y rescate del templo histórico de Puriscal, que trasciende la
comunidad misma y por lo cual, en consecuencia, el Tribunal reconoce
legitimación para promover una medida cautelar como ésta.
En una nota, el juez José Joaquín Villalobos indicó: ―…Se ha dicho que
hay una legitimación por la defensa de intereses difusos en este caso. Los
intereses difusos han sido definidos en doctrina como los que corresponden a
un grupo no determinado de personas, a un grupo no organizado de personas,
personas que comparten una necesidad o un interés. En este sentido, en mi
criterio, una lectura más detenida de la sentencia 2007-1145 de la Sala
Constitucional, que a su vez cita una definición dada en el Voto 3750 del año
1993, habla de esta definición en relación con el artículo 75 de la Ley de 310 De acuerdo con la transcripción realizada del dictado de la sentencia.
196
Jurisdicción Constitucional, donde trata de aclarar que el artículo 75 no
establece una acción popular. Pero insiste en que la definición de interés difuso
se refiere a grupo de personas no organizadas formalmente pero unidas a partir
de una determinada unidad social. En mi criterio, la misma definición nos
remite a que debe ser un grupo que se distinga dentro del total de la
colectividad. Por ende, si estamos hablando de un interés o derecho que abarca
a la totalidad de la comunidad estamos hablando de un interés general no de
un interés difuso. Desde esta perspectiva, y la misma Sala en el Voto que
estamos citando expresamente indica que debe hacer una precisión, al respecto
leemos textualmente: ―por un lado los referidos bienes trascienden las esferas‖,
vean que se refiere a los bienes que ha citado ―…se le ha dado el calificativo de
difusos a bienes tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la
defensa de la integridad territorial y el buen manejo del gasto público (...) al
respecto deben ser efectuadas dos precisiones; por un lado los referidos bienes
trascienden la esfera tradicionalmente reconocida de los intereses difusos ya
que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y
no a grupos particulares de ésta.‖ Insisto entonces que este no es un caso de
intereses difusos, sino de intereses generales. En este concepto deviene
aplicable el artículo 10 inciso primero subinciso d), que dicen que están
legitimados para demandar todas las acciones por acción popular311, cuando así
lo disponga expresamente una ley, y en este caso el artículo 4 de la Ley de
Patrimonio Histórico legitima a todo habitante de la República para exigir el
cumplimiento de la ley. En otras palabras, en mi criterio, la acción es legítima
por acción popular de conformidad con el artículo inciso primero subinciso d)
del Código en relación con el artículo 4 de la Ley de Patrimonio Histórico. No es
un caso de intereses difusos312. Nada más esa aclaración‖.
Tomando en cuenta lo anterior, se refleja que el Tribunal de Apelaciones
de lo Contencioso Administrativo delimitó que casos como la defensa del
Patrimonio Histórico, que contiene en su legislación la posibilidad de cualquier
311 El subrayado no forma parte de la transcripción original. 312 El subrayado no forma parte de la transcripción original.
197
habitante de la República vele por el cumplimiento de la ley313, son del ámbito
de aplicación de la Acción Popular, puesto que existe norma que faculte su
ejercicio, tal como está establecido en el CPCA.
Con lo anterior, se aprecia que es conveniente la introducción de la
figura como un mecanismo que habilita propiamente la figura mencionada
dentro del panorama jurídico costarricense, ya que brinda la claridad de las
normas que establecen la Acción Popular aún tienen un medio por el cual se
puedan ejercitar.
Es necesario mencionar también que, otro inconveniente que presenta la
Acción Popular es que es demasiado amplia, de manera que en la mayoría de
los casos no se solicita ningún tipo de requisito más que el que la parte
demuestre que posee capacidad procesal; de manera que al ser una figura tan
amplia existe la posibilidad que se interponga la acción y ésta no represente los
verdaderos intereses de la parte, pudiendo caer en una ingobernabilidad por las
decisiones que tome el Estado. De manera que nos parece adecuada la manera
en que el CPCA delimita la Acción Popular a los casos en que lo establezca la
ley, y que en la aplicación de las normas en los tribunales se dedicaron a aplicar
la norma en el supuesto que otra ley permitía que se diera la acción.
C. Legitimación Institucional
Al hablar de la legitimación institucional se tiene en cuenta que, como ya
se había presentado en el Título II de este proyecto de graduación,
específicamente se habla de la legitimación activa de la Defensoría de los
Habitantes y de la Contraloría General de la República.
313 El artículo 4 de la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica cita: ARTÍCULO 4.- Cumplimiento de la ley. Todo habitante de la República y ente público está legitimado para exigir el cumplimiento de esta ley. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes será parte obligada en todo proceso judicial o administrativo, originado en su aplicación.
198
Por lo que, como bien lo indica el artículo 10 inciso 3 se establece que:
Estarán legitimados para demandar: 3) Igualmente estarán legitimados la
Defensoría de los Habitantes y, en materia de Hacienda Pública, la Contraloría
General de la República, cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de
las actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela.
Esta nueva ampliación de la legitimación activa, en la cual se permite la
participación de la Contraloría General de la República y la Defensoría de los
Habitantes para plantear los procesos de manera activa contra situaciones que
estas instituciones consideran violentan el ordenamiento.
Por lo tanto, basado en la misma ideología que ha perseguido el CPCA
con la ampliación de la capacidad procesal y la legitimación activa, de manera
muy positiva tanto la Defensoría de los Habitantes como la CGR pueden
actualmente defender sus intereses sin la presencia de otra institución que los
represente, otorgando con esto el CPCA un mayor acceso a la jurisdicción.
La apertura de esta legitimación se basa principalmente en la necesidad
de ambas instituciones de hacer valer sus derechos de fiscalización, en el caso
de la CGR, y ayuda al ciudadano, en el caso de la Defensoría; sin tener que
someter a su conocimiento a la Procuraduría General de la República.
Esta apertura de la legitimación de las instituciones la faculta para que
de manera directa ejerzan las acciones, sin verse en la necesidad de acudir a la
representación de la Procuraduría General de la República, lo que les permite
velar por sus intereses propios y responder con su patrimonio ante una
eventual condenatoria en costas.
Bajo el análisis de las entrevistas realizadas se vio que como de manera
unánime se considera, que bajo estos supuestos, es positiva la inclusión de esta
legitimación activa en el ordenamiento costarricense, esto en virtud de la
importancia de estas dos instituciones y la labor de vigilancia que realizan tanto
la Defensoría de los Habitantes como la Contraloría General de la República.
199
Al ver entonces que dicha legitimación no presenta dentro del artículo
mayor problema, se debe entonces analizar si han existido casos en los que ya
se hayan presentado procesos por parte de ya sea la Defensoría o la CGR, pues
con esto se podría analizar su verdadera necesidad dentro del ordenamiento
jurídico.
En la jurisprudencia se ve que quien ha ejerciendo su potestad
legitimadora, ha sido exclusivamente la Contraloría General de la República,
quien en diversas ocasiones ha presentado procesos en la defensa del
patrimonio natural del Estado314.
Por lo tanto, se procede en este proyecto de graduación, a examinar
algunos de los procesos presentados por la CGR y viendo así cual ha sido la
aplicación de la norma dentro de éstos.
En un primer término, las sentencias 2166 -2010 de las diez horas
dieciséis minutos del siete de junio de dos mil diez proceso llevado en contra de
INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (en adelante IDA) representado por su
Presidente Ejecutivo, Carlos Alberto Bolaños Céspedes; Deidalia Rodríguez
Flores, y Miguel Ángel Alvarado Granados; y la 0038-2010 proceso que fue
interpuesto contra INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (en adelante IDA)
representado por su Presidente Ejecutivo, Carlos Alberto Bolaños Céspedes;
Liliana Rodríguez Chávez y Danny Ray Ferreira de las catorce horas cuarenta y
cinco minutos del once de enero de dos mil diez, ambas de la Sección Sexta del
Tribunal Contencioso Administrativo.
Ambos procesos se establecieron en contra del IDA y los demás
codemandados, ya que el IDA había titulado las propiedades de sus
codemandados, situándose éstas dentro del patrimonio natural del Estado.
Cabe resaltar que los codemandados dentro del proceso fueron exentos de toda
314 Véase sobre este tema las sentencias 2166 -2010 Tribunal Contencioso Administrativo Y Civil De Hacienda. Sección Sexta, de las diez horas dieciséis minutos del siete de junio de dos mil diez, 1118-2010 Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Sexta, de las siete horas treinta minutos del veintitrés de marzo de dos mil diez y 0038-2010 Tribunal Contencioso Administrativo Y Civil De Hacienda. de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de enero de dos mil diez
200
responsabilidad pues habían actuado de buena fe y no conocía que las tierras
que les fueron tituladas fueran patrimonio natural del Estado.
En ambos procesos se establecieron las excepciones de falta de
legitimación activa en contra de la CGR.
Cuando se entró a analizar dichas excepciones el Tribunal estableció que
en el tema de la legitimación de la CGR en su modalidad activa debía verse de
la siguiente manera:
―En relación con la defensa de falta de capacidad o indebida
representación, tal y como fuera indicado en la audiencia única, en realidad los
argumentos expuestos refieren en lo fundamental a la ausencia de legitimación
activa del órgano contralor, y así se entra a conocer. Considera este Tribunal
que debe ser rechazada. Lo anterior por cuanto, analizado este presupuesto, se
llega a la conclusión de que, en primer lugar, la actora cuenta con suficiente
legitimación activa para participar en este proceso a la luz del artículo 10 inciso
3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ello por cuanto se trata de
la defensa y tutela de bienes que componen la Hacienda Pública, según lo
disponen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, ya que estamos en presencia de la recuperación y tutela de
un bien de dominio público. Además, se encuentra debidamente
representada de conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República. Por otra parte, la acción se dirige
correctamente contra el Instituto de Desarrollo Agrario, tal y como lo dispone el
artículo 12 inciso 1) del citado Código Procesal, como autor de conductas
formales impugnadas y anuladas en este fallo‖315.
Se debe ver que acorde con lo indicado por la jurisprudencia de los
tribunales contencioso administrativos no existe mayor controversia en cuanto a
la legitimación de la CGR, ya que incluso ante una pretensión de protección del
patrimonio natural del Estado se le considera suficientemente legitimado para
actuar.
315 La negrita no es del original.
201
Inclusive dentro de las sentencias se dice: ―La existencia de bienes
propios de la Nación –como les denomina el texto constitucional-, los que al
formar parte del dominio público, se caracterizan por ser inalienables,
imprescriptibles e inembargables, por lo que, su desafectación o aplicación a
usos públicos, está reservada a la Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo
121 inciso 14 párrafo primero de la Constitución Política. Dentro de esos bienes
cuya conservación constituye un asunto de interés público ambiental (artículo
11. de la Ley de Biodiversidad), se encuentran: el ambiente definido en el
artículo 2.a) de la Ley Orgánica del Ambiente, como patrimonio común de todos
los habitantes de la Nación; la Zona Marítimo Terrestre (artículos 1 y 73 de
la Ley de la Zona Marítimo Terrestre); el Patrimonio Natural del Estado
(artículos 13 a 18 de la Ley Forestal); la Fauna y la Flora Silvestre (artículos
3 y 4 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre); las Aguas conforme al
desglose contenido en el artículo 1 de la Ley de Aguas‖.
Cabe además resaltar que en el inciso nueve de la parte dispositiva de la
sentencia 2166-2010 se indica que: ―Se condena al IDA al pago en abstracto de
los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados
de las conductas formales anuladas. De conformidad con el artículo 122 inciso
m) iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo, su existencia y cuantía
se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. Respecto de los
demandados Alvarado Granados y Rodríguez Flores, se declara improcedente
tal pretensión‖.
Por lo que queda claro bajo esta sentencia que la CGR podrá
actuar activamente en los procesos, incluyendo lo referente al patrimonio
natural del Estado, ya que ésta forma parte, acorde con el Tribunal Contencioso
Administrativo, de la denominada Hacienda Pública.
Este tema no se encuentra exento de controversia, pues si bien los
tribunales contencioso administrativos han mantenido esta tesis, se presentó
ante la Sala Constitucional una acción de inconstitucionalidad en contra del
artículo 10 inciso 3, alegando que la CGR se extralimitaba en su legitimación y
202
que entraba a presentar procesos que iban más allá de sus competencias. En
dicha acción la parte argumentó que:
―Al analizar este tema se debe ver que el concepto de Hacienda Pública
del artículo 183 de la Constitución Política y el numeral 184 del mismo cuerpo
normativo, definen las funciones de la Contraloría General de la República, así
como en el artículo 8 de su Ley Orgánica. El artículo 184 establece las
competencias concretas de la Contraloría para ejercitar su función de
fiscalizador supremo de la Hacienda Pública. Esas competencias se refieren a la
materia presupuestaria (incisos 1 y 2) a las órdenes de pago contra fondos del
Estado (inciso 1) al examen, glosado y fenecimiento de las cuentas de las
instituciones públicas (inciso 4), funciones todas ellas que son las componentes
natas del concepto de Hacienda Pública. La inconstitucionalidad de los artículos
1, 11, 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el artículo 12 inciso c) de la Ley
General de Control Interno. Señala que la intervención de la Contraloría en
asuntos relativos a la zona marítimo terrestre se fundamenta en las potestades
de control otorgadas a ese órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa por los
artículos 1, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, según
interpretación del propio órgano contralor. El otorgamiento de nuevas
competencias a la Contraloría General de la República, por vía interpretativa en
materias ajenas a la superior vigilancia de la hacienda pública es evidentemente
inconstitucional por violar los artículos 183 y 184 de la Constitución Política,
pues la competencia constitucional de la Contraloría está fijada precisamente
por los numerales 183 y 184 de la Constitución. Dicha competencia se resume
en la facultad del órgano contralor de ejercer ―la vigilancia superior de la
Hacienda Pública‖, según los términos arriba explicados. Sin embargo, los
artículos 1 y 11 de su ley orgánica disponen que la Contraloría ―es un órgano
auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública
y rector del sistema de fiscalización que contempla la ley‖ y los ―fines
primordiales del ordenamiento contemplado en esta ley, serán garantizar la
legalidad y la eficiencia de los controles internos y el manejo de los fondos
203
públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General
de la República, de conformidad con esta ley‖316.
Por lo que entonces dentro del análisis planteado en esta tesis de
graduación se debe entrar a analizar, no si la legitimación de la CGR es
procedente (pues esto se ha dejado claro), sino más bien cuáles son los límites
(como bien se lo preguntan en la acción de inconstitucionalidad) de la
legitimación de la CGR.
En nuestro parecer al analizar esto es imprescindible remitirse a la Ley
Orgánica de la CGR, para determinar donde se encuentra el límite de la
Hacienda Pública, los límites de las pretensiones de la CGR y a quienes puede
realmente demandar dentro de la jurisdicción Contencioso Administrativa.
En cuanto al tema de ¿qué se considera parte de la Hacienda Pública?,
se hace referencia al artículo 8 y 9317 de la Ley Orgánica donde se indica que
―La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos‖, cuya definición
se constata que ―los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado,
de órganos, de empresas o de entes públicos‖.
316 Véase resolución número 2010-000059 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Cabe resaltar que dicha acción fue rechazada de plano por no poseer los elementos de admisibilidad necesarios. 317 ARTÍCULO 8.- Hacienda Pública La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan. El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior. (Así reformado por el inciso d) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos)
204
―El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos
y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán
sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u
órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos
de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por
cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior‖.
Por lo que a nuestro parecer dentro de lo denominado Hacienda Pública,
sí se encuentra, como bien del Estado, el patrimonio natural del mismo318, por
lo que sí entraría dentro de las potestades fiscalizadoras de la CGR. De manera
que bajo la definición establecida en la Ley Orgánica de la CGR se delimita la
materia en la cual tendrá la legitimación activa dicha institución.
Así también, para responder a la segunda interrogante se debe remitir a
los artículo 4, 6319 y 8 de su Ley Orgánica, donde se puede ver que la CGR
318 ARTÍCULO 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado. Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este. 319 ARTÍCULO 4.- ÁMBITO DE SU COMPETENCIA La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública. La Contraloría General de la República tendrá competencia facultativa sobre: a) Los entes públicos no estatales de cualquier tipo. b) Los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica esta Ley. c) Los entes y órganos extranjeros integrados por entes u órganos públicos costarricenses, dominados mayoritariamente por éstos, o sujetos a su predominio legal, o cuya dotación patrimonial y financiera esté dada principalmente con fondos públicos costarricenses, aun cuando hayan sido constituidos de conformidad con la legislación extranjera y su domicilio sea en el extranjero. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria, aseguradora o financiera, la fiscalización no abarcará sus actividades sustantivas u ordinarias. d) Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras, de conformidad con la presente Ley. e) Si se trata de entidades de naturaleza bancaria o financiera de las contempladas en este artículo y que sean extranjeras, la competencia facultativa de la Contraloría se ejercerá según los siguientes principios: i) El control se efectuará a posteriori, para verificar el cumplimiento de su propia normativa. ii) No comprenderá aspectos de la organización administrativa del ente ni de la actividad propia de su giro ordinario.
205
tendrá un poder fiscalizador sobre todos los entes y órganos que integran la
Hacienda Pública, así como los sujetos privados, que sean custodios o
administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos.
Estos últimos, limitAndo esa fiscalización a velar por el cumplimiento del
destino legal, asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones.
Asimismo la Contraloría General de la República podrá fiscalizar el
cumplimiento, por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas
elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones
o errores manifiestos en el empleo de los beneficios recibidos.
Además se expone que: ―(…) las potestades para percibir, administrar,
custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas
jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la
contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de
los funcionarios públicos‖.
iii) No les serán aplicables la Ley de Administración Financiera de la República, ni el Reglamento de la Contratación Administrativa; tampoco deberán presentar, a la Contraloría, presupuestos para su aprobación. iv) El respeto al secreto y a la confidencialidad bancarios, de conformidad con la Constitución Política y con la ley. v) El respeto al ámbito de competencia de entidades fiscalizadoras o contraloras, a que se encuentren sujetos los entes en sus respectivos países. vi) Las funciones de fiscalización encomendadas actualmente por ley a otras autoridades fiscalizadoras, las seguirán ejecutando éstas, en la materia propia de su competencia. vii) El respeto a los regímenes de auditoría a los cuales estén sometidos, sin que quepan conflictos de competencia con los jerarcas de esas entidades extranjeras, en cuanto a las directrices, las normas y los procedimientos de auditoría vigentes en los respectivos países. viii) El ejercicio de su competencia por parte de la Contraloría no modifica la naturaleza jurídica ni la nacionalidad del ente u órgano. Se entenderá por sujetos pasivos los que están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo con este artículo. Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización. ARTICULO 6.- ALCANCE DEL CONTROL SOBRE FONDOS Y ACTIVIDADES PRIVADOS En materia de su competencia constitucional y legal, el control sobre los fondos y actividades privados, a que se refiere esta Ley, será de legalidad, contable y técnico y en especial velará por el cumplimiento del destino legal, asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones. La Contraloría General de la República podrá fiscalizar el cumplimiento, por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores manifiestos en el empleo de los beneficios recibidos. Dentro del marco y la observancia de estas reglas elementales, tanto la Contraloría General de la República como la entidad pública concedente del beneficio respetarán la libertad de iniciativa del sujeto privado beneficiario, en la elección y el empleo de los medios y métodos para la consecución del fin asignado
206
―Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con
participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente
formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o
dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido
transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida
presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos
auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada,
las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los
recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en
consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en
las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan‖.
Por lo que en esta parte, si se debe considerar que la interposición de
procesos contra cualquier otro, que no se encuentre dentro de estos supuestos,
no procedería y se extralimitarían las potestades de la CGR. Es decir, la CGR no
podría interponer procesos contra aquellas personas privadas que no se
encuentren ligadas a la Hacienda Pública.
La tercera interrogante planteada, relativa a la limitación de las
pretensiones de la CGR, esta la se puede analizar hacer referencia al mismo
texto que otorga su legitimación. Pues, el artículo 10 inciso 3 indica claramente
que: (…) en materia de Hacienda Pública, la Contraloría General de la
República, cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las
actuaciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela.
Por una parte en este tema, se discutió en las actas de la Asamblea
Legislativa por parte del licenciado Manrique Jiménez, que sí existía una
legitimación para ser parte del proceso, pues también se tendría legitimación
para la ejecución de la sentencia, eventualmente favorable y que por lo tanto
existía la posibilidad de un resarcimiento320.
Aun así, bajo nuestra consideración, contrario a lo indicado por el
licenciado Jiménez, el artículo 10 inciso 3 debe considerarse en relación directa
320 Actas de la Asamblea Legislativa, Subcomisión número 7
207
con el artículo 42 del CPCA321, que indica que la CGR podrá interponer todo
proceso que afecte la Hacienda Pública, cuando se pretenda restablecer la
legalidad de las actuaciones u omisiones. Lo que nos llevaría a establecer que
dicho restablecimiento no engloba lo referente a una posible condena de daños
y prejuicios limitándose las pretensiones a lo indicado en el artículo 42 a
excepción del inciso j.
Esto en virtud de que, el restablecimiento de la legalidad no engloba el
restablecimiento en sí del daño causado al bien, por lo que resulta
improcedente la solicitud de daños y perjuicios dentro de los procesos
presentados por la CGR. Más aún, no podrían pagarse a la CGR los montos que
se encuentren de daño a la Hacienda Pública, en virtud de que no sería la CGR
quien repararía esos daños.
Por lo que en conclusión, se considera a la CGR como el encargado y
legitimado de la presentación de procesos que aseguren la legalidad de
actuaciones y omisiones de aquéllos a los cuales la ley indica posee la potestad
de fiscalizar y exclusivamente en lo referente a la Hacienda Pública.
Limitándose entonces a todo aquello que no se encuentre dentro de
estos supuestos. Lo que lleva eventualmente a considerar la jurisprudencia
321 ARTÍCULO 42.-1) El demandante podrá formular cuantas pretensiones sean necesarias, conforme al objeto del proceso. 2) Entre otras pretensiones, podrá solicitar: a) La declaración de disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas. b) La anulación total o parcial de la conducta administrativa. c) La modificación o, en su caso, la adaptación de la conducta administrativa. d) El reconocimiento, el restablecimiento o la declaración de alguna situación jurídica, así como la adopción de cuantas medidas resulten necesarias y apropiadas para ello. e) La declaración de la existencia, la inexistencia o el contenido de una relación sujeta al ordenamiento jurídico-administrativo. f) La fijación de los límites y las reglas impuestos por el ordenamiento jurídico y los hechos, para el ejercicio de la potestad administrativa. g) Que se condene a la Administración a realizar cualquier conducta administrativa específica impuesta por el ordenamiento jurídico. h) La declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico de una actuación material, constitutiva de una vía de hecho, su cesación, así como la adopción, en su caso, de las demás medidas previstas en el inciso d) de este artículo. i) Que se ordene, a la Administración Pública, abstenerse de adoptar y ejecutar cualquier conducta que pueda lesionar el interés público o las situaciones jurídicas actuales o potenciales de la persona. j) La condena al pago de daños y perjuicios.
208
contencioso-administrativa acorde con el otorgamiento de la legitimación, pero
equivocada en los alcances de dicha legitimación en cuanto al otorgamiento de
los daños y perjuicios.
Por lo tanto, se considera que el consentimiento de la legitimación activa
institucional, tanto a la CGR como a la Defensoría de los Habitantes, es un paso
importante y de gran magnitud para el ordenamiento contencioso
administrativo. Aún así esto no puede eliminarse de limitación alguna, como se
mencionó en líneas anteriores.
Dicha limitación encuentra clara respuesta en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y en el CPCA, ya que ésta indica claros
lineamientos de las potestades fiscalizadoras de la CGR, a quienes
eventualmente podría ésta limitar y cuáles son las pretensiones que se
encuentra legitimado para realizar.
A continuación, se presenta un cuadro que muestra cómo se estaban
regulando en el ordenamiento jurídico las innovaciones que propone el Código
Procesal Contencioso Administrativo de previo a su entrada en vigencia:
209
CAPACIDAD PROCESAL
Modificaciones Normativa Valoraciones positivas y negativas Conclusiones
MENORES DE
EDAD
o MATERIA CONSTITUCIONAL La Ley de la Jurisdicción
Constitucional: artículo 33 o MATERIA CIVIL
Código Civil: artículos 13-38
o MATERIA LABORAL Código de Trabajo: artículo 46
o MATERIA FAMILIA Código de Familia: artículos 36 y 145
Código de Niñez y Adolescencia:
artículos 86 y 104
Positivas
o APERTURA
o ACCESO A LA
JUSTICIA
Negativas
EDAD
PAPEL DEL
REPRESENTANTE LEGAL
o ASISTENCIA DE LETRADO
COSTAS
o En cuanto a la capacidad procesal de los menores de edad, podemos
apreciar que bajo la problemática de la edad que debe poseer e menor para interponer el proceso,
bajo un análisis integral de la normativa nacional, llegamos a la
conclusión de que la madurez del menor se ha considerado inicia a los 15 años, por lo que
consideramos dicha edad correcta en concordancia con la normativa nacional.
o Lo referente al papel del representante, concluimos bajo el
espíritu de la norma que el menor es el que debe presentarse al proceso solo asumiendo las
consecuencias de su solicitud, esto sin que sus representantes
comparezcan con el o La asistencia del letrado produce a
nuestro parecer un problema de
manera integral, pues ante una materia tan especializada no se le podrá eliminar. Lo que en el caso
de menores representa un problema mayor debido a que no
210
podrían incluso suscribir contratos ni asumir responsabilidades civiles
con su abogado, limitando esto el acceso a la justicia de estos grupos.
o En el tema de costas del proceso hemos llegado a la conclusión de que bajo un análisis integral de la
normativa costarricense y en búsqueda de la protección de este
grupo social, debe aplicarse el artículo 106 del Código de Niñez y Adolescencia y exonéraseles de
costas
Modificaciones Normativa Valoraciones positivas y negativas Conclusiones
GRUPOS SIN
PERSONALIDAD
JURÍDICA O
PATRIMONIO
o ASOCIACIONES Ley de Asociaciones: artículos 7, 10 y 18
o COOPERATIVAS
Ley de Asociaciones Cooperativas y
Positivas
o POSIBILIDAD DE
ACCESO
Negativas
o REPRESENTACIÓN
o ORGANIZACIÓN
o COSTAS
o El tema de organizaciones grupales ha sido tratado en muchos ramas de
nuestro ordenamiento, pero nunca como lo ha
manejado el CPCA. La
211
INDEPENDIENTE Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo: artículos 1-5
o FUNDACIONES Ley de Fundaciones: artículos 1, 4, 5
o MATERIA COMERCIAL Código de Comercio: artículos
Sociedades Anónima 107-119 Sociedades de hecho : artículos 19 a
23
o APERTURA
IGUALITARIA
exclusión del requisito de ritualidad registral, es lo
que diferencia la capacidad procesal del artículo 9 inciso 2 del
CPCA, presentándonos una innovación en la materia contenciosa
administrativa. o Aún así, debe resaltarse
que posee, a nuestro parecer, una deficiencia en la delimitación de los
temas de representación y organización. Bajo estos
supuestos hemos concluido que al igual el ordenamiento español,
para la incorporación de estos grupos dentro de los procesos contencioso
administrativos, debe presentarse tres aspectos
fundamentales que se tratan de la existencia de un interés genérico, global
y solidario. o Este interés solidario
además nos permite establecer, que en caso de ser tanto los
212
LEGITIMACIÓN ACTIVA
Modificaciones Normativa Valoraciones positivas y negativas Conclusiones
Intereses
Difusos e
Intereses
Colectivos
o Protección al medio ambiente y la
ecología: Artículo 50 de la Constitución Política que toda
persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ello está
legitimada para denunciar los actos que afecten tal derecho.
o Protección al consumidor y los
usuarios: artículo 46 de la Constitución Política. Ley No. 7472,
denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, artículo 32 y el artículo
54. Derechos y garantías constitucionales: la Ley de la
Jurisdicción Constitucional. o Materia Penal: para delitos de
interés colectivo, en el Código
Procesal Penal, está el artículo 38, y artículo 70.
Positivas Negativas o El problema de la
individualización se deberá determinar al inicio del
proceso quienes son las personas que forman parte de éste, y que se solicite
que indiquen quién va a fungir como representante, de manera que el proceso
de selección de éste lo resuelva cada grupo
mediante el acuerdo de voluntades de manera privada.
o Aplicación del segundo párrafo del artículo 9.2
CPCA para reclamo de daños y perjuicios
o Costas se deben pagar
solidariamente entre todas las personas que se hayan apersonado al proceso.
o Acceso igualitario
a la justicia
o Defensa dentro
del marco de
legalidad
o Actualidad
o Representación
o Identificación de
los miembros
o Daños y
perjuicios
o Costas
vencedores como los vencidos, se actuará
siempre solidariamente.
213
Modificaciones Normativa Valoraciones positivas y negativas Conclusiones
Acción Popular o Ley de Biodiversidad: artículo 105.
o Ley de Patrimonio Arquitectónico:
artículo 4.
Positivas Negativas o Se establezca en la ley
claramente cuando se trata de Acción Popular, y se
delimite su concepto vía jurisprudencia para diferenciarlo de los
intereses difusos.
o Seguridad Jurídica o Ambigüedad
o Apertura
desmedida
o Posible
ingobernabilidad
Modificaciones Normativa Valoraciones positivas y negativas Conclusiones
Legitimación
Institucional
o Ley Orgánica de la Contraloría General de la República: el artículo
35 establece coadyuvancia para los casos en que esté involucrada la Hacienda Pública; el artículo 36 le
da legitimación procesal para los casos en que estén involucrados
actos o dictámenes de la CGR.
Positivas Negativas o Que se entienda por Hacienda Pública la
establecida en los artículos 8 y de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (LOCGR). o En relación con los
fiscalizados, que se integren los artículos 4, 6 y 8 de la LOCGR, de manera
que se deje por fuera a las personas privadas que no se encuentren ligadas a la
Hacienda Pública. o Respecto a las
o Mayor control y
poder de
fiscalización si
necesitar de la
PGR.
o Acceso a la
jurisdicción
o Concepto de
hacienda pública
o Fiscalizados
o Pretensiones
214
pretensiones, de debe integrar con el artículo 42
del CPCA, de manera que esté legitimada para interponer los procesos
relacionados con la Hacienda Pública, pero no le afectará el artículo en
relación al inciso j), sobre la condena en daños y
perjuicios.
215
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso
Administrativo se modificó el proceso contencioso de la manera en que se
conocía. Tal como se indicó en la introducción del presente trabajo final de
graduación, el surgimiento de este instrumento normativo se da en virtud que
se daba la coexistencia simultánea de varios factores que dificultaban el acceso
a la justicia al ciudadano.
El principal problema que se mencionó fue que el sistema diseñado por
la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo era muy lento,
de manera que se violentaba el principio de justicia pronta y cumplida, y una
verdadera falta al artículo 49 de la Constitución Política.
Los redactores del Código Procesal Contencioso Administrativo
procuraron que éste respetara los principios de un sistema procesal moderno, y
plantearon en él una ideología de apertura a la jurisdicción, de manera que se
da una ampliación de diversos aspectos, incluyendo los aspectos referentes a
las partes procesales.
La tendencia que persigue el Código es que se pueda dar una
democratización de la justicia, de manera que no se deje por fuera ninguna
persona que quiera acceder a la jurisdicción contencioso administrativa en
busca de la tutela de sus derechos a la luz de la legalidad.
En los aspectos referentes a las partes, el CPCA mantiene algunos
aspectos que se encontraban regulados en la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, tal como lo es que tendrán legitimación quienes
posean un derecho subjetivo o un interés legítimo, la Administración al iniciar el
proceso de lesividad y el coadyuvante.
Pero, el Código también presenta algunas variantes en relación con las
partes, de manera que se aleja de la concepción tradicional que se tenía de la
capacidad y la legitimación, de manera que en la primera se cambia el estricto
apego que existía con lo determinado por la legislación civil, y se agregan los
216
menores y los grupos sin personalidad jurídica o patrimonio independiente; y en
la segunda se incluye a las personas que se encuentren en defensa de un
derecho gremial o corporativo, que invoquen un interés difuso o colectivo,
quienes lo realicen por medio de la Acción Popular, y la Defensoría de los
Habitantes y la Contraloría General de la República.
La principal razón que motivó la presente investigación fue analizar la
conveniencia de las modificaciones planteadas por el CPCA en la realidad
costarricense, de manera que resultara posible determinar si las modificaciones
mencionadas eran necesarias en nuestro panorama jurídico, o al contrario, si
posteriormente ellas podían provocar inconvenientes similares a los planteados
por la LRJCA, de manera que se estuviera implementando una normativa que
resultara inaplicable en la sociedad costarricense.
Las dos hipótesis planteadas en un principio versaban acerca de que se
estaba en presencia de verdaderas innovaciones en la materia contencioso
administrativa, y que estas innovaciones son inconvenientes para el principio de
justicia pronta y cumplida, ya que al ampliarse los supuestos de legitimación
activa y capacidad procesal se presentarían gran cantidad de procesos,
incurriendo en mora judicial y así regresando a la problemática que se dio con
la aplicación de la LRJCA.
Título por título de la investigación han surgido elementos que permiten
establecer un cierre a nuestras interrogantes, y hemos descubierto una serie de
deficiencias y vacíos en la capacidad procesal y la legitimación activa, así como
los beneficios y la importancia de estos temas.
Como primera deducción del tema se puede ver que dentro del proceso
contencioso administrativo, el tema de la naturaleza jurídica de ambos
supuestos es de gran importancia, ya que su determinación permite esclarecer
su aplicación y función dentro del proceso. Por lo que luego de un análisis
doctrinal de estos conceptos se indica que mientras la capacidad procesal posee
una naturaleza jurídica procedimental, analizada en el inicio de proceso, la
legitimación activa establece una naturaleza sustancial, relacionada con las
217
pretensiones del proceso y cuyo análisis se realiza en los elementos de fondo
del proceso.
Una vez establecida la naturaleza jurídica de ambos términos, y bajo un
estudio conceptual es imposible obviar un problema central que se da en este
tema, pues a nivel doctrinario, jurisprudencial y normativo a lo largo de la
historia ha existido una confusión para diferenciar ambos conceptos, cayéndose
muchas veces en un error en su aplicación. Esto adquiere relevancia en nuestro
estudio, pues al darse una mezcla de conceptos y poseer estos una naturaleza
jurídica tan distinta, han existido vacíos en las normas, como lo pudimos ver en
nuestro país desde la existencia del Código General de 1841.
En nuestro ordenamiento podemos además analizar que no sólo se han
visto dificultades en diferenciar los conceptos, sino también en diversificar el
ordenamiento procesal civil y civil, con lo que se considera el ordenamiento
procesal contencioso administrativo. Dentro de la investigación, y bajo el
estudio histórico que se realizó se concluye que la materia civil y contencioso
administrativa se han visto ligadas, y es hasta la creación del CPCA que se
empieza a ver una verdadera separación de las materias.
Se puede apreciar también en la investigación, que no sólo ha existido
una influencia grande de la materia civil y procesal civil en lo contencioso
administrativo, sino que materias como el derecho de familia y el ordenamiento
constitucional, así como la normativa internacional han ejercido una presencia
en lo que hoy se ve en el proceso contencioso administrativo.
Al realizar un estudio integral del ordenamiento y no limitar nuestro
estudio únicamente en el proceso contencioso administrativo, se puede
determinar que no en todos los casos se está en presencia de innovaciones,
sino que se está en progresiva y paulatina evolución pendular, que con el
transcurso de los años distintos elementos se le han sumado para arribar a lo
que actualmente se observa en el CPCA.
De manera que, iniciando con los aspectos que se modificaron en la
capacidad procesal, el tema de menores no es un aspecto con el cual el Código
218
innova en el panorama jurídico costarricense, pues antes se habían
contemplado en el Código de Niñez y Adolescencia y convenios internacionales,
así como las materias constitucional, civil, laboral y de familia; más si
representa una innovación propiamente en la jurisdicción contencioso
administrativa, que antes no permitía la participación de menores.
Se tiene en relación con los grupos sin personalidad jurídica o patrimonio
independiente, se tiene que sí se da una completa innovación no sólo en la
rama contencioso administrativa, sino en el panorama costarricense en general;
puesto de que a pesar que existía la posibilidad que se diera en materia
comercial adaptación de la figura a las sociedades de hecho, pero el CPCA es el
instrumento que recoge la figura y le da la regulación debida.
En el análisis de los aspectos que modificaron la legitimación, están en
primer lugar que en relación con quienes defiendan los derechos de grupos
agremiados o corporativos, al igual que sucede con los grupos sin personalidad
jurídica o patrimonio independiente, se da una verdadera introducción en lo
contencioso administrativo, y en el ordenamiento jurídico nacional.
Acerca de quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos,
las figuras no son novedosas en nuestro medio, puesto que mediante la Ley de
la Jurisdicción Constitucional se les estaba brindando protección mediante la
Sala Constitucional, que realiza una protección de ellos a la luz de los derechos
fundamentales; y tal como se demostró en el Título III de la presente
investigación también se daba la protección de éstos en materia del
consumidor, penal y ambiental. Sin embargo, es mediante el CPCA que se
introducen dichos intereses en la materia contencioso administrativa,
permitiéndole así al juez contencioso la posibilidad de realizar la tutela de los
intereses difusos y colectivos a la luz del marco de legalidad.
Sobre la Acción Popular, se observa que con anterioridad al CPCA se
había indicado que en algunas normas estaba establecida esta figura, como en
la Ley de Patrimonio Histórico y la Ley de Biodiversidad; sin embargo, no existía
el medio procesal idóneo para ejercitar la acción, puesto que la Sala
219
Constitucional negó en múltiples sentencias que fuera ésta de su competencia.
Así, no solamente se produce una innovación en lo contencioso administrativo,
sino que se brinda seguridad jurídica sobre la existencia de la figura. Se
considera en este aspecto que es importante la aclaración que realiza el CPCA
al establecer que se permitirá la Acción Popular en los casos en que lo
determine la ley, ya que así se da una delimitación a una figura que parece ser
muy amplia.
En cuanto a la legitimación institucional de la Contraloría General de la
República y la Defensoría de los Habitantes, se da parcialmente una innovación,
ya que la LRJCA le había permitido a la CGR que participara en los procesos
referentes a la Hacienda Pública; pero no sucedió lo mismo con la Defensoría
de los Habitantes por lo que sí representa una introducción en este aspecto.
De manera que, analizando lo anterior se aprecia que la primera
hipótesis planteada en la investigación ha sido comprobada en la medida que, a
pesar de que los cambios realizados por el CPCA algunos no son del todo
novedosos en el panorama jurídico costarricense, sí representan una verdadera
modificación en la materia contencioso administrativa, que fue la cuestión que
fue planteada en un inicio.
Realizando una valoración de la conveniencia o no de las modificaciones,
y los inconvenientes que pueden plantear éstas, se tiene en primer lugar que
en el caso de menores es importante que se les haya dado participación en la
materia, para que puedan accionar en sede contencioso administrativa en los
casos en que consideran que requieran tutela de sus derechos frente al Estado,
sin la necesidad de ningún tipo de tutor para interponer el proceso. Pero
existen vacíos al respecto en relación con la edad mínima que deben tener los
menores, el rol que juegan los padres en el proceso, y cómo resolver una
eventual condenatoria en costas.
Sobre los grupos sin personalidad jurídica, se considera que es
importante que en CPCA contemple la figura en el sentido que, existen muchos
grupos no organizados legalmente que poseen una serie de intereses y
220
cualidades en común, y que requieren que se les protejan sus derechos como
miembros del grupo, de manera que se da un acercamiento a la justicia
mediante esta innovación. En relación con este tema, es importante que se
delimiten quiénes son los miembros del grupo, para que quede establecido a
quiénes va a afectar el resultado de la sentencia.
Acerca de quiénes defiendan derechos de gremio o de corporación, se
opina que dicha novedad es positiva, puesto que así se democratiza el acceso a
la justicia.
En relación con los intereses difusos y colectivos, se considera que la
modificación es efectiva, y también necesaria, puesto que brinda una mayor
protección a situaciones que no sólo afectan a una persona en particular, sino
que pueden beneficiar a un grupo determinado o determinable, o a la sociedad
como un todo. De manera que de acuerdo con la evolución social y la
protección de los derechos humanos de tercera generación, la protección
efectiva que se dé de los intereses colectivos y difusos va a ser vital en
cualquier sistema jurídico actual.
Dicho lo anterior, se debe advertir que es importante que se determine
una representación correcta del grupo o individuos que acudan en defensa de
estos intereses, para efectos de identificación de éstos y poder resolver una
eventual condenatoria en costas. Se debe agregar que existe una problemática
en la definición de ambos conceptos, puesto que usualmente se suele
confundirlos y mezclarlos, y no está completamente claro el rango de uno y
otro.
Sobre la Acción Popular, se tiene que es importante que se haya incluido
ésta, pues el fin que persigue en la teoría la figura es la protección de intereses
que van más allá de un grupo, que afectan a toda la colectividad, son intereses
generalizados; y el instrumento necesitaba su respectiva regulación para
solucionar un problema de seguridad jurídica que existía desde hace tiempo
(puesto que la Sala Constitucional negó que mediante la acción de
221
inconstitucionalidad y el recurso de amparo se pudieran proteger los intereses
generalizados).
Pero es necesario realizar la crítica que la Acción Popular es una figura
muy abierta, que no requiere más que la capacidad procesal del sujeto, y no
requiere un verdadero interés de la parte que lo plantea; de manera que se
pueda provocar ingobernabilidad al no permitirle a la Administración llevar a
cabo acciones que considere necesarias. Es por ello que el manejo que se da en
el CPCA es el correcto, al limitarse a la existencia de una norma legal, de
manera que no sólo va a bastar la capacidad para poder interponer el proceso.
En relación con la legitimación institucional, se considera que es
conveniente en la medida que ambas van a poder acudir a los procesos que
sean de su interés. Pero se debe advertir que se deben tener claros los casos
en que la Contraloría General de la República debe realizar la fiscalización de la
Hacienda Pública.
Tomando en cuenta todo lo mencionado anteriormente, se observa que
realizando el análisis de las innovaciones, se cumplió con el objetivo general
planteado para el presente trabajo final de graduación, de manera que se pudo
estudiar la conveniencia o no de éstas; y se llegó a la conclusión de que las
modificaciones que plantea el Código Procesal Contencioso Administrativo son
positivas, pues permite un mayor acercamiento entre el ciudadano y la justicia,
mediante la democratización de ésta.
En relación con la aplicación que tienen las innovaciones en el panorama
costarricense, la jurisprudencia que se encuentra demuestra que eran
necesarias tales modificaciones, puesto que de lo contrario los sujetos que
interpusieron el proceso no hubieran encontrado el medio de hacer efectiva la
tutela de sus derechos, de manera que se estaría incumpliendo el mandato
constitucional instaurado en el artículo 49, que define que la jurisdicción
contencioso administrativa protegerá al menos los intereses legítimos y los
derechos subjetivos de los administrados.
222
Es importante rescatar en el aspecto de la jurisprudencia que ésta jugará
un papel muy importante en la interpretación que se dé de los supuestos
instaurados en el CPCA en relación con las partes, de manera que es mediante
los fallos que se lograrán delimitar, mediante la interpretación que realice el
juez, los aspectos en que se dan vacíos en la regulación establecida por el
código.
En lo referente a los fallos que se tomaron en cuenta en la relación de la
investigación con posterioridad a la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo, se concuerda con la manera en que los tribunales
están delimitando los temas, ya que están realizando adecuaciones acordes a lo
que se ha determinado doctrinalmente del tema, por ejemplo el caso del Bajo
de los Anonos, en el cual se solicitó la debida identificación de las partes.
En cuanto la segunda hipótesis planteada en la investigación, se tiene
que no puede ser probada actualmente, dado que a pesar de que ya han
transcurrido tres años desde que entró en vigencia el Código Procesal
Contencioso Administrativo, es muy poco tiempo para valorar un aspecto como
éste, ya que los efectos que producen las normas sólo pueden ser observados
en el transcurso del tiempo y su aplicación en la realidad.
Tal y como ocurrió con la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, de la cual se empezó a advertir la problemática que presentaba
a finales de los ochentas por medio del jurista Eduardo Ortiz Ortiz, cuando la
ley tenía aproximadamente veinte años desde que entró en vigencia.
Aparte de lo anterior, se observa que aunque no es una hipótesis que no
puede ser comprobada, tampoco se puede considerar como una inconveniencia
el que se haya abierto la jurisdicción a la gran cantidad de sujetos posible y que
esto produzca mora judicial, ya que lo que debe privar en la administración del
derecho es el acceso a la justicia que tengan las personas.
Dicho lo anterior, a continuación se ofrece una serie de posibles
soluciones a los problemas mencionados a lo largo del trabajo final de
223
graduación, y cuyos aspectos más importantes rescatamos en las presentes
conclusiones, de manera que se tiene:
En el caso de los menores de edad, se propone que se exonere en el
pago de costas, mediante la aplicación del artículo 106 del Código de
Niñez y de Adolescencia, para que con ello no se genere el problema de
a quien se le debe cobrar en caso que el menor resulte vencido en el
proceso. Es, a nuestro parecer, la medida adecuada ya que puede darse
la posibilidad que el menor actúe en el proceso sin el consentimiento de
su representante legal, por lo que no es proporcional que deba pagar
una persona que carezca del conocimiento que el menor forma parte en
un proceso contencioso administrativo.
También en el tema de los menores de edad, al no existir la limitación de
edad para poder acceder al sistema administrativo, se propone que se le
dé curso a los casos interpuestos por las personas adolescentes mayores
de 15 años, según la normativa de nuestro país. La explicación a esto
radica en que se considera que antes de esta edad el ordenamiento
costarricense en si ha estimado que el menor de 15 años no tiene plena
conciencia ni madurez para comprender la trascendencia de sus actos.
En el caso de representación de quienes invoquen la defensa de
intereses difusos y colectivos, se propone que los jueces soliciten a las
partes que se dé la debida identificación de los miembros del grupo, para
que quede así delimitado sobre quiénes recaerán los efectos de la
sentencia. También que se solicite en el inicio del proceso que se defina
un representante del grupo, el cual deberá ser electo de manera interna
y privada entre los miembros.
Sobre la posible conciliación en los casos de intereses colectivos y de
grupo, se considera conveniente la posición que tuvo el texto base del
Proyecto General Procesal, de manera que se comunique a todos los
interesados la propuesta de solución para que se haga valer su opinión al
respecto.
224
En los grupos sin personalidad jurídica, debe establecerse una
organización y representación clara. Esto se logra mediante una serie de
requisitos que debe considerar el juzgador.
Por ejemplo, debe darse en la pretensión que presenta el grupo un
interés genérico, global y solidario. Así que una vez establecido lo
anterior el grupo bajo una organización propia podrá determinar quién
será su representante o como actuarán en juicio, pues existiría una
seguridad de que resulten vencedores o vencidos dentro del juicio el
grupo actuará como un todo, de manera solidaria.
En el supuesto de condena en costas a los grupos sin personalidad
jurídica, o quienes invoquen la defensa de un interés difuso o colectivo,
se sugiere que le sean cobradas solidariamente, como se dijo
anteriormente, a todas las personas que suscribieron la demanda y se
apersonaran al proceso, para que no se genere conflicto en el supuesto
que sean condenados. De manera que así, la propuesta que se tiene es
que en caso que las personas que se acercan al proceso resultan
vencidas, deben lidiar personal y solidariamente con la condena, pero si
resulten vencedoras resultará beneficiado el grupo al cual representan.
Es necesario que para el supuesto de pago de daños y perjuicios se dé la
debida aplicación del segundo párrafo del artículo 9 del CPCA, que indica
que se debe dar la individualización para poder acceder a la
indemnización. Lo anterior es conveniente porque de lo contrario, al
tratarse de la tutela de intereses que pertenecen a un grupo o una
colectividad, se podría generar un conflicto para indemnizar a todas las
personas que cobijaría un interés difuso o colectivo, de manera que el
Estado pierda con ello el balance de sus finanzas.
Se considera que en el tema de los grupos sin personalidad jurídica, los
intereses difusos y los colectivos se aplique el sistema de
representatividad que plantea el Código de Procesos Colectivos Modelo
para Iberoamérica, de manera que se nombre al representante
adecuado para que pueda tomar las decisiones por el grupo, ya que
dependiendo del número por el que se encuentre compuesto podrían
225
presentarse problemas. Para entender lo anterior, se toma el ejemplo de
la conciliación, en donde puede resultar inmanejable el negociar con un
gran número de individuos.
Se recomienda que se defina en el panorama jurídico costarricense
cuáles son las normas que regulan la acción popular. Esto porque el
CPCA no establece en sí mismo la acción popular, sino que hace una
remisión a los casos en que lo determine la ley; y existe confusión acerca
de cuáles son las normas en que se encuentra la posibilidad de invocar la
acción popular, atentando así con la posibilidad que se dé la aplicación
de este aspecto si no se definen los supuestos en que pueda operar.
En el caso que se presente una condena por daño ocasionado al
ambiente, en lugar que se dé una condena económica se propone que se
dé la reparación in situ, de manera que se procure reparar el daño
ocasionado en el mismo lugar en que se dio, o en caso que el MINAET
determine que no pueda ser en el mismo lugar, que se realice en uno
aledaño. En el supuesto que se diera la condenatoria económica, es
opinión que lo más razonable que los fondos sean girados para el
MINAET, de manera que sea ésta institución quién se encargue de
reparar el daño con el dinero girado.
En el tema de la legitimación institucional, se recomienda se limite el
campo de actuación que tiene la CGR en tres aspectos fundamentales: el
concepto de Hacienda pública, los sujetos delimitados dentro de su
ámbito de fiscalización y las pretensiones que plantea la institución. Esto
se podrá realizar mediante un análisis del artículo 9 y 42 del CPCA y los
artículos de la Ley Orgánica de la CGR.
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Código de Familia ley número 5476 de 1973
Código Procesal Civil ley número 7130 de 1990
Código de la Niñez y Adolescencia ley número 7739 de 1998
Código de Procesos Colectivos Modelo para Iberoamérica del 2002
Código Procesal Contencioso Administrativo ley número 8508 de 2008
Convención sobre los Derechos de los Niños44/25, de 20 de noviembre
de 1989 Aprobada por Costa Rica el 18 de julio de 1990 por ley 7184,
publicada en la Gaceta 149 del 9 de agosto de 1990.
Constitución Política de Costa Rica de 1949
232
Decreto XXXIII de 1887
Decreto XLVIII de 1892
Decreto 20 de 1916
Decreto 11 de 1918
Ley 19 de 1910
Ley 33 de 1922
Ley 26 de 1924
Ley sobre el juicio Contencioso Administrativo 1226 de 1950
Reforma parcial de la ley orgánica del Poder Judicial de 1951
Ley 3124 de 1963
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ley número
3667 de 1966
Ley de Creación del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo
ley número 4957 de 1972
Ley General de la Administración Pública ley número 6627 de 1978
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República ley número 6815
de 1994
Reforma Título Preliminar del Código Civil ley número 7020 de 1986
Reforma Constitucional (Creación de la Sala Constitucional) ley número
7128 de 1989
Reforma Códigos Civil, Procesal Civil, de Familia y Ley de Notariado ley
número 7640 de 1996
Reforma artículos 14 y 64 Código Familia, el artículo 38 Código Civil, el
artículo 181 Código Penal y derogación del inciso 3) del artículo 15, el
233
artículo 19 y el inciso c) del artículo 65 Código Familia para impedir el
Matrimonio de Menores de 15 años ley número 8571 de 2007
F. SENTENCIAS
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 234-2000
de las doce horas seis minutos del siete de enero del dos mil.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 4369-2003
de las ocho y treinta horas del veintitrés de marzo del dos mil tres.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 755-1994
de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de 1994.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 05264-
2007 de las dieciséis horas con treinta y siete minutos del dieciocho de
abril del dos mil siete.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 3750-
1993, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa
y tres
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 10355-
2002 de las catorce horas cuarenta y seis minutos del treinta de octubre
del dos mil dos
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 5264-2007
de las dieciséis horas treinta y siete minutos del dieciocho de abril de dos
mil siete.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 990-F-2004
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 72 de las 15:10
horas del 13 de mayo de 1992
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 2004-00442 de
las once horas del siete mayo del 2004.
234
Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 449-2009 siete treinta
horas del dos de marzo del dos mil nueve.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, sentencia 204-2010
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, sentencia 2036-2009
Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, sentencia 2166-2010
de las diez horas dieciséis minutos del siete de junio del dos mil diez.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, sentencia 38-2010 de
las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de enero del dos mil
diez.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, sentencia 1222-2010
de las diez horas cuarenta minutos del dos mil diez.
Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 605-2009
Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta, sentencia 1378-2010
Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, sentencia
2034-2010 de las once horas veinticinco minutos del veintiuno de mayo
del dos mil diez.
Tribunal de Familia, sentencia 910-2003 de las ocho horas treinta
minutos del veintisiete de junio del año dos mil tres.
G. ENTREVISTAS
ARAGÓN CAMBRONERO Jazmine. Modificaciones de la Legitimación
Activa y la Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser
Jiménez Amanda y Núñez Víquez Karen. 26 de agosto del 2010
BRENES ESQUIVEL Ana Lorena. Modificaciones de la Legitimación Activa
y la Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 27 agosto 2010.
235
GARITA NAVARRO Roberto, Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 26 de agosto del 2010
HINES CÉSPEDES Cesar. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 23 de agosto del 2010
LI QUIRÓS Elizabeth. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 20 de agosto 2010
NÚÑEZ QUESADA Alonso. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 25 de agosto del 2010
OBANDO LEÓN Franscisco. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 25 de agosto del 2010
RIVERO MESÉN Omar. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 20 de agosto del 2010
VILLALOBOS SOTO José Joaquín. Modificaciones de la Legitimación
Activa y la Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser
Jiménez Amanda y Núñez Víquez Karen. 26 de agosto 2010
VINCENTI ROJAS Iván. Modificaciones de la Legitimación Activa y la
Capacidad Procesal en el CPCA. Entrevistado por Grosser Jiménez
Amanda y Núñez Víquez Karen. 25 de agosto del 2010.
236
ANEXO UNO: Resolución No. 119-2010 de las 14:30 horas
del 23 de marzo de 2010
Al ser las 14:30 Horas del hoy 23 de marzo de 2010, se constituye en la Sala Número 4 el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo integrado por los jueces doña Jazmín Aragón Cambronero, José Joaquín
Villalobos Soto y este servidor José Paulino Hernández quien lo preside. Vamos a comunicar la resolución número 119-2010, que corresponde al recurso de
apelación planteado por la parte actora dentro de la medida cautelar anticipada número 09-2605-1027-CA de don Benjamín Franklin González Alfaro contra la Arquidiócesis de San José y el Estado, en la cual se impugna la resolución que
resolvió la medida cautelar número 2816-2009 del 14 de diciembre del 2009.
Este Tribunal luego de concluida la audiencia celebrada el día de ayer se retiró a deliberar y por unanimidad ha resuelto lo siguiente:
Es importante recordar que la medida cautelar planteada por don Benjamín tiene por objeto en lo fundamental que se ordene la suspensión de los efectos de la ejecución de la orden de demolición emanada por el Ministerio
de Salud No. ARSPT-048-2009 del 11 de agosto del 2009. Pretende la medida cautelar no solamente la suspensión sino también que se ordene la evacuación
de otras fuentes técnicas a fin de evaluar la posibilidad de evitar el derrumbe del templo en cuestión, además de otras cuestiones que la parte deduce en su
escrito inicial.
El señor Juez de Instancia rechazó la medida cautelar básicamente por entender que hay una evidente y manifiesta falta de legitimación de parte de la
parte actora don Benjamín para promover esta medida cautelar. En realidad el Tribunal estima que ocurre exactamente lo opuesto, es decir, que sí hay
legitimación para plantear una medida como esta por lo siguiente:
En primer término debemos recordar que efectivamente si bien la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establecía en su artículo 10 una legitimación básicamente para quien adujera la protección de
intereses y derechos en forma directa, el Código Procesal Contencioso Administrativo abandona esa concepción restrictiva y amplía las posibilidades no
solamente de quienes pueden acudir a esta jurisdicción sino también de los bienes, derechos o de aquello que puede ser objeto o materia de impugnación en esta jurisdicción. El nuevo Código Procesal Contencioso a partir de los
artículos 1, 9 y 10 reconoce tanto capacidad a los grupos como a las uniones sin personalidad como legitimación a quienes invoquen la afectación o la
defensa de intereses difusos y colectivos. En este caso la medida la fundamenta la parte actora en el artículo 10 inciso 1 letra c) del Código Procesal
Contencioso Administrativo. Efectivamente el Tribunal encuentra que se trata
237
de acuerdo incluso con lo que dice la jurisprudencia de la Sala Constitucional,
que se trata efectivamente de la defensa de intereses colectivos que trascienden los intereses meramente comunales y meramente individuales. En
la sentencia 2003-3656 de 07 de mayo del 2003, la Sala Constitucional al resolver una acción promovida contra la Ley sobre el patrimonio histórico-arquitectónico costarricense, Ley No.7555 señaló efectivamente que estos casos
se trata efectivamente de la impugnación del patrimonio cultural de la Nación que en él existe un verdadero interés de la colectividad nacional, es decir, se
trata de bienes que trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos y que se refieren en principio a aspectos que afectan ―la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta‖ de modo que sin caer
efectivamente en una acción popular en la cual se defiende por cualquiera cualquier interés, aquí lo que se trata es efectivamente de la defensa de los
bienes que afectan a esa colectividad nacional. En ese sentido el Tribunal encuentra de acuerdo con esa apertura de la nueva legislación contenciosa y lo
que señala la jurisprudencia de la Sala Constitucional que el actor sí tiene legitimación para intervenir en este caso. Se adujo en la audiencia que efectivamente existe una asociación para el rescate del antiguo templo católico
de Puriscal, la cual está en proceso de formación. Don Carlos Alberto Mora Cascante hizo referencia al valor intangible que tiene para el pueblo de Puriscal
la presencia y permanencia del templo católico, su identidad histórica para los habitantes de la comunidad. Efectivamente, como se dijo antes, de acuerdo con
el artículo 9, esta asociación, si bien está en proceso de formación tiene legitimación para intervenir en el caso concreto en la condición en la que se encuentra. También se planteó en la audiencia una gestión relacionada con una
coadyuvancia, la misma razón por la que nutre la legitimación del actor, nutre la legitimación de los coadyuvantes para participar en la defensa de los
intereses que aquí se discuten. Pero además de eso, ya de por sí, el Código les reconoce una legitimación; si observamos la ley de Patrimonio Histórico la 7555 en el artículo 4 señala que ―todo habitante de la República y ente público está
legitimado para exigir el cumplimiento de esta ley. El artículo primero de esta ley señala que los objetivos que la nutren son: la conservación, la protección y
la preservación del patrimonio histórico-arquitectónico de Costa Rica; obviamente la acción o la legitimación no solamente abarca la defensa de los
bienes que ya forman parte del registro arquitectónico nacional, sino que también alcanza y legitima a quienes promueven acciones anteriores dirigidas efectivamente a ese propósito, a que se reconozca la situación de determinados
bienes que al entender de un individuo o ente deben formar parte del patrimonio histórico nacional. En ese sentido hay que señalar que en realidad el
Decreto Ejecutivo que emita el Poder Ejecutivo declarando un bien patrimonio histórico, no es más que una declaración que no tiene el efecto de crear el
patrimonio en sí sino solamente de reconocer un bien que antes de la declaración en sí tiene la naturaleza de patrimonio histórico, por reunir aquellos criterios que según los técnicos lo hacen ser parte del patrimonio histórico. En
este sentido es importante rescatar la declaración que dio doña Sandra Quirós Bonilla en el sentido de que en las convocatorias que hicieron en la comunidad
de Puriscal donde se evalúo la situación del templo, se hizo convocatorias en situaciones climáticas adversas y con poco tiempo de convocatoria. Que sin
238
embargo, en ambas oportunidades era llamativo ver cómo existía una cantidad
significativa de gente y de diferente formación profesional, de diferente procedencia. Esto efectivamente lo que evidencia, a juicio del Tribunal, es la
existencia efectivamente de un interés público en los términos del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, el cual pues es un interés que trasciende el interés de la comunidad y que consiste pues en la suma de todos
los intereses individuales, de manera que existe todo un interés generalizado en la protección y en la conservación y rescate del templo histórico de Puriscal que
trasciende la comunidad misma y por lo cual, en consecuencia, el Tribunal reconoce legitimación para promover una medida cautelar como esta. Mis compañeros van a continuar con el resto del contenido de la resolución.
Continúa el Lic. José Joaquín Villalobos Soto:
Superado el tema de la legitimación, el Tribunal debe considerar la procedencia o improcedencia de la medida cautelar solicitada. En primer
término, es pertinente para el Tribunal analizar si una medida cautelar tiene relación con la pretensión principal del juicio, que haya una instrumentalidad por cuanto la cautelar es esencialmente para garantizar el posible resultado de
un proceso, para que los intereses o derechos que se están discutiendo en la acción principal puedan eventualmente tener una sentencia ejecutoria que no
haga ilusoria la acción; que el derecho a la justicia se garantice no sólo por obtener una sentencia sino porque la sentencia se pueda ejecutar. Desde esta
perspectiva tenemos claro que el propósito esencial de la acción de conocimiento es impedir la demolición del edificio del templo histórico de Puriscal y que el mismo sea salvaguardado en condición de patrimonio histórico
y rescatado para el uso de la comunidad. Desde esta perspectiva, entonces es obvio que la pretensión de la medida cautelar instrumentaliza, garantiza el
resultado de esa eventual sentencia. En consecuencia se debe analizar si cumple con tres requisitos básicos que da la ley.
El primero de estos requisitos es que la medida cautelar impida la ejecución o la producción de una daño irreparable o de un daño grave. Es
pertinente señalar que la doctrina de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de la misma Ley General de la Administración
Pública requerían un daño irreparable, pero que el actual Código Procesal Contencioso Administrativo dice daño grave, dándole al Tribunal una mayor amplitud de criterio para analizar la situación. En doctrina se habla de peligro
en la demora, es obvio que aquí lo que se pretende es impedir la ejecución de un acto administrativo que ordena la demolición del edificio, es obvio, entonces,
valga la redundancia, que hay un peligro inmediato e inminente al bien jurídico que se trata de proteger, el bien jurídico que se trata de proteger es la
preservación de un bien intangible pero valioso para la comunidad como es su acervo histórico, su acervo cultural, su identidad como Nación, su identidad como comunidad. La ejecución del acto administrativo impugnado implica la
239
destrucción irreparable de ese bien, de ese símbolo, por ende, sí, hay un daño
grave que se pretende evitar y desde ese punto de vista sí se cumple con el requisito del artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo de
evitar un daño grave a un bien jurídico protegido.
El segundo aspecto es determinar lo que en doctrina se ha llamado la
apariencia de buen derecho, que como requisito doctrinal es todavía más restrictivo de lo que la misma ley establece ahora, porque el Código Procesal
Contencioso Administrativo únicamente pone como condición que la demanda no sea evidentemente temeraria o falta de fundamento, ya a la hora de analizar la legitimación se ahondó ampliamente en los propósitos de la ley; ya se
adelantó y reiteramos ahora el artículo 2° dice que hay un interés público a proteger para no sólo la conservación sino la investigación la rehabilitación y el
mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico; y para este Tribunal se trata no sólo de los bienes que han sido declarados patrimonio histórico y
arquitectónico sino de los bienes que podrían ser, que para juicio de la comunidad debería o tiene alguna de las características que ameritan esta declaración, porque ahí va el tema de la investigación del patrimonio histórico,
por ende, el que la comunidad o miembros representantes de ella indiquen que tienen interés en investigar y conservar y restaurar un bien que podría ser
patrimonio histórico le da seriedad a esta demanda y por tanto se cumple con este segundo requisito. El tercer requisito que es la ponderación de intereses en
juego va a ser analizado por la compañera Aragón.
Continúa la Licda. Jazmín Aragón Cambronero:
Tal y como lo decía don Joaquín, me corresponde a mí el análisis de la ponderación de los intereses en juego. El artículo 22 del Código Procesal
Contencioso Administrativo obliga al juzgador a hacer un análisis entre los diferentes intereses que se encuentran en juego con la adopción de la medida cautelar. En la especie y, básicamente de lo que se dio durante la audiencia oral
celebrada el día de ayer, este Tribunal llega a la conclusión de que efectivamente tal como lo decía el propio abogado de los actores aquí no está
en discusión el tema de que el templo antiguo de Puriscal está en un total y absoluto abandono tanto así que tal y cual fue expresado por los diferentes
expertos en la materia a través de los últimos 19 años se ha deteriorado enormemente tanto así que decía el Ingeniero experto en sismicidad se había provocado un cáncer, que era un cáncer que básicamente había dañado de
manera trágica el inmueble, de tal manera que coinciden también en que existe un riesgo a las personas, a la integridad física de las personas el mantener el
edificio en las condiciones en que está. Nos señalaba el Ingeniero León que el principal problema radicaba en que los habitantes de Puriscal o visitantes se
sentaban a los alrededores de la iglesia, en las gradas que estaban al frente o al costado en un pretil, en un murito que existe, y que eventualmente ante una situación de catástrofe natural, podría eventualmente el templo peligrar
240
destruirse sobre todo en la parte de las torres que señalaba que medía más de
40 metros de altura y que podían caer hacia adelante, nos lo explicó de manera muy clara el Ingeniero León y posteriormente fue reafirmado por el Ingeniero
experto en sismicidad que perdónenme pero ahorita no recuerdo el apellido. En estas circunstancias nosotros consideramos que efectivamente estamos ante una colusión de intereses públicos porque básicamente, por un lado tenemos el
interés público así declarado por la Ley de Patrimonio Arquitectónico e Histórico de nuestro país en la que se dice que la protección al patrimonio histórico es de
interés público y estamos también frente a una protección de la vida humana y la integridad de las personas que también evidentemente, amparado al artículo 21 de la Constitución Política enmarca un interés público superior. Ante esta
circunstancia, considera este órgano colegiado que, de conformidad con el artículo 22 en relación con el artículo 28 del Código Procesal Contencioso
Administrativo a fin de armonizar ambos intereses se estima necesario concebir una contracautela. Esta contracautela, básicamente, dice el artículo 22 y el 28
se da para la protección de terceros o del interés público en general.
Luego de analizadas las posibilidades que da el ordenamiento jurídico
para efectos de concebir la contracautela que son bastante amplias, llegamos a la conclusión que en este momento el Tribunal no cuenta con los criterios
técnicos suficientes para hacer o asegurar el inmueble como conviene. De manera tal que se decidió, de conformidad con el artículo 28 del Código
Procesal Contencioso ordenar al Estado a través del Ministerio de Salud, la Comisión Nacional de Emergencias, la Alcaldía de la Municipalidad de Puriscal y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en una labor
coordinada reubicar el perímetro de protección de la antigua iglesia católica de Santiago de Puriscal, que como bien se dijo durante la audiencia fue en un
principio instaurado hace 19 años y nunca más se volvió a actualizar. Entonces, de esta forma, de manera coordinada debe garantizarse y protegerse la integridad de las personas ante un eventual derrumbe; para lo cual este
Tribunal fija para tales instituciones el plazo de 15 días hábiles a partir del día de mañana que es el día siguiente hábil, que podrá prorrogarse hasta por otro
tanto igual, previa gestión justificada, ante la señora Jueza Ejecutora, para que procedan a reubicar el perímetro de seguridad del Templo Antiguo de Santiago
de Puriscal. Todo lo anterior se hace con base en los artículos 22 inciso b) y ch) de la Ley 5412 del 8 de noviembre de 1933 que es la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, el artículo 6 del Código Municipal, el artículo 4 inciso g) de
la Ley No.3663 del 10 de enero de 1966 y la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, y los artículos 1,2,3,24 inciso e) y 26 de la Ley
No.7914 que es la Ley de la Comisión Nacional de Emergencias.
Asimismo, este Tribunal hace la sugerencia, porque en realidad se solicitó como medida cautelar que se ordenara la declaratoria de patrimonio histórico-arquitectónico del inmueble, sin embargo hay que tomar en
consideración que tanto la Procuraduría General de la República como parte de
241
la Comisión de Patrimonio Arquitectónico, de conformidad con el artículo 4, así
como cualquier habitante de la República, del país, puede apersonarse ante el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes a efecto de exigir el cumplimiento
para que se proceda a hacer la declaratoria si es del caso o se inicie el procedimiento de declaratoria, previsto en la Ley No.7555. En esta medida, deberán las partes acudir ante los órganos que la Ley establece y para ello no
requieren de la protección o tutela cautelar prevista por el Código Procesal Contencioso Administrativo. Igualmente, es importante señalar y a manera de
sugerencia también que el Código Procesal Contencioso Administrativo prevé mecanismos rápidos de solución en casos en que exista un interés público superior, nos referimos precisamente en lo dispuesto en el artículo 60 del
Código para los procesos preferentes. En este caso el tribunal se limita a realizar únicamente la sugerencia, toda vez que es competencia del Tribunal de
Instancia. Básicamente, esas serían las medidas de contracautela que se establecen.
Continúa el Lic. José Paulino Hernández
En definitiva y Por tanto, el Tribunal resuelve lo siguiente:
1.- Se declara con lugar el recurso de apelación presentado por la parte actora y en consecuencia se revoca la resolución 2816-09 de 14 de diciembre
de 2009 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo.
2.- Como medida cautelar conservativa se ordena la suspensión de la ejecución de la orden sanitaria emitida por el Ministerio de Salud, Región Central Sur, Área Rectora de Salud Puriscal-Turrubares No.ARSTPT-OS-048-
2009 de 11 de agosto de 2009.
3.- Como medida de contracautela se ordena al Estado, a través del
Ministerio de Salud, la Comisión Nacional de Emergencias y la Alcaldía de la Municipalidad de Puriscal además del Colegio de Ingenieros y Arquitectos en una labor coordinada, reubicar el perímetro de protección de la antigua iglesia
católica de Santiago de Puriscal, de forma que garantice y proteja la integridad de las personas ante un eventual derrumbe para lo cual se fija el plazo de
QUINCE DÍAS HÁBILES a partir del día de mañana, plazo que podrá prorrogarse hasta por otro tanto igual, previa gestión justificada ante la señora Jueza
Ejecutora. El costo de los trabajos, materiales y mano de obra estarán a cargo de Temporalidades de la Arquidiócesis de San José como dueña del bien. Es importante aclarar y advertir a los funcionarios respectivos que el
incumplimiento de lo anterior puede hacerlos acreedor (sic) de las sanciones previstas en el Título VIII del Código Procesal Contencioso Administrativo,
artículos 155 y siguientes. Se comunicará a quienes corresponda para lo de su cargo.
242
4.- De conformidad con el artículo 28.4 del Código Procesal Contencioso
Administrativo se advierte que mientras no se rinda la contracautela, no se ejecutará la cautelar ordenada.
5.- De conformidad con el artículo 28 párrafo segundo del Código Procesal Contencioso Administrativo, se previene a la parte actora presentar su demanda dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de esta
resolución, sea a partir de mañana, apercibido de que si no lo hace se levantará la medida cautelar y se le condenará al pago de las costas, daños y perjuicios.
6.- Se hace la observación a la parte y a los coadyuvantes así como a la Procuraduría General de la República de tomar nota de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 7555 para lo que corresponda.
Nota del Lic. Villalobos Soto:
El suscrito, Juez de este Tribunal comparte lo resuelto, pero por otros motivos. Se ha dicho que hay una legitimación por la defensa de intereses
difusos en este caso. Los intereses difusos han sido definidos en doctrina como los que corresponden a un grupo no determinado de personas, a un grupo no organizado de personas, personas que comparten una necesidad o un interés.
En este sentido, en mi criterio, una lectura más detenida de la sentencia 2007-1145 de la Sala Constitucional, que a su vez cita una definición dada en el Voto
3750 del año 1993, habla de esta definición en relación con el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, donde trata de aclarar que el artículo 75 no
establece una acción popular. Pero insiste en que la definición de interés difuso se refiere a grupo de personas no organizadas formalmente pero unidas a partir de una determinada unidad social. En mi criterio, la misma definición nos
remite a que debe ser un grupo que se distinga dentro del total de la colectividad. Por ende, si estamos hablando de un interés o derecho que abarca
a la totalidad de la comunidad estamos hablando de un interés general no de un interés difuso. Desde esta perspectiva, y la misma Sala en el Voto que estamos citando expresamente indica que debe hacer una precisión, al respecto
leemos textualmente: ―por un lado los referidos bienes trascienden las esfera‖, vean que se refiere a los bienes que ha citado ―…se le ha dado el calificativo de
difusos a bienes tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial y el buen manejo del gasto público (...) al
respecto deben ser efectuadas dos precisiones; por una lado los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida de los intereses difusos ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad
nacional y no a grupos particulares de ésta.‖ Insisto entonces que este no es un caso de intereses difusos, sino de intereses generales. En este concepto
deviene aplicable el artículo 10 inciso primero subinciso d), que dicen que están legitimados para demandar todas las acciones por acción popular, cuando así lo
disponga expresamente una ley, y en este caso el artículo 4 de la Ley de Patrimonio Histórico legitima a todo habitante de la República para exigir el cumplimiento de la ley. En otras palabras, en mi criterio, la acción es legítima
243
por acción popular de conformidad con el artículo inciso primero subinciso d)
del Código en relación con el artículo 4 de la Ley de Patrimonio Histórico. No es un caso de intereses difusos. Nada más esa aclaración.
244
ANEXO DOS: Formato de las entrevistas realizadas
A. Entrevista para abogados litigantes y procuradores
Entrevistado:
______________________________________________________________
Se desempeña como:
______________________________________________________________
Preguntas:
A) Acreditación del entrevistado
¿Cuántos años tiene de dedicarse al ejercicio del Derecho?
¿Cuántos años tiene de trabajar en la rama del Derecho Público?
¿Adónde labora actualmente?
B) Acerca de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LRJCA)
¿Cuántos años trabajó con el sistema que planteaba la LRJCA?
¿Qué tipo de procesos mayoritariamente llevó a cabo?
245
¿La aplicación de la Ley Reguladora le presentó algún tipo de dificultades? En
caso que se las haya presentado ¿Nos podría indicar cuáles?
En el caso de los litigantes: ¿Llevó usted algún caso que le fuera rechazado por
falta de capacidad procesal o legitimación ad causam activa?
C) Acerca del Código Procesal Contencioso Administrativo
¿Cuáles son los motivos por los que considera que se da el surgimiento del
CPCA?
A su parecer, ¿Cuáles son las principales innovaciones que presenta el CPCA?
Propiamente en los temas de Capacidad Procesal y Legitimación Activa,
¿Conoce usted las modificaciones realizadas?
D) Sobre la Capacidad Procesal
Al referirse el CPCA a que tendrán capacidad quienes la ostenten de acuerdo a
la legislación común, ¿Qué se entiende por legislación común?
¿Considera usted que cualquier menor puede interponer un proceso?
¿A quién se le puede cobrar en caso que el menor pierda el proceso y sea
condenado en el pago de costas?
246
En cuanto a los grupos sin personalidad jurídica ¿Cómo se da el cobro en
cuanto a costas en caso de resultar vencidos en el proceso?
E) Acerca de la Legitimación Activa
¿Qué opinión le merece la inclusión de los intereses difusos e intereses
colectivos?
¿Qué opinión le merece la inclusión de la Acción Popular?
Sobre estos temas de intereses difusos y colectivos, y acción popular,
¿Considera que su aplicación puede presentar alguna inconveniencia? En caso
de responder afirmativamente nos podría indicar cuáles serían.
En caso de condenatoria en costas en los supuestos de legitimación por
intereses difusos e intereses colectivos, ¿Cómo se realizaría el cobro de éstas?
¿Deben pagar todos los demandantes solidariamente?
¿Qué opinión le merece la legitimación institucional de la Contraloría General de
la República y la Defensoría de los Habitantes?
F) Criterios finales sobre la Capacidad Procesal y la Legitimación Activa
247
¿Ha llevado algún proceso que involucre un menor, grupo sin personalidad
jurídica, o quienes invoquen la afectación a intereses difusos o intereses
colectivos?
Según el CPCA, ¿Cuáles personas no tendrían capacidad procesal ni legitimación
activa para interponer un proceso?
¿Considera que eran necesarias las modificaciones en estos aspectos?
¿Qué opinión le merecen tales innovaciones? Nos podría indicar que
repercusiones positivas y negativas conllevan.
Al ampliarse los supuestos de capacidad procesal y legitimación activa ¿Podrían
llegarse a saturar los juzgados e incurrir nuevamente en la mora judicial que se
daba con la LRJCA?
248
B. Entrevista para la Procuradora General de la República
Preguntas:
A) Acreditación del entrevistado
¿Cuántos años tiene de dedicarse al ejercicio del Derecho?
¿Cuántos años tiene de trabajar en la rama del Derecho Público?
B) Acerca de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LRJCA)
¿Cuántos años trabajó con el sistema que planteaba la LRJCA?
¿La aplicación de la Ley Reguladora le presentó algún tipo de dificultades? En
caso que se las haya presentado ¿Nos podría indicar cuáles?
C) Acerca del Código Procesal Contencioso Administrativo
¿Cuáles son los motivos por los que considera que se da el surgimiento del
CPCA?
¿Cuál fue su papel dentro de la Comisión Legislativa que analizó el CPCA?
249
¿Considera que eran necesarias las modificaciones en los temas de legitimación
y capacidad?
¿Se han generado dichas innovaciones producto de un proceso histórico, o se
trata de una innovación?
D) Interpretación de la norma
Sobre la capacidad:
¿En la discusión legislativa porque no se discutió en tema de la capacidad
procesal?
¿A qué se refiere el artículo 9 cuando habla de menores de edad? ¿Cuáles son
sus limitaciones?
¿Cuáles son las limitaciones que existen en el tema de grupos sin personalidad
jurídica? ¿Cómo se llevaría a cabo su representación?
¿Cómo se haría el cobro de las costas en ambos casos, de menores y grupos, y
quien sería responsable? ¿Cómo podría garantizar el Estado el pago de dichos
rubros?
Sobre la legitimación:
¿Cuáles son las diferencias entre interés difuso e interés colectivo?
¿Cuál es su diferencia en la aplicación con la acción popular? ¿Existe acción
popular en Costa Rica?
250
¿Cómo se haría el cobro de las costas en ambos casos, y quien sería
responsable?
¿Puede cobrarse un daño moral en estos casos?
¿Qué opinión le merece la legitimación institucional? ¿Era esta una necesidad?
E) Criterios finales sobre la Capacidad Procesal y la Legitimación Activa
Al ampliarse los supuestos de capacidad procesal y legitimación activa ¿Podrían
llegarse a saturar los juzgados e incurrir nuevamente en la mora judicial que se
daba con la LRJCA?
En su opinión ¿Qué repercusiones positivas y negativas traen las innovaciones
realizadas en el Código Procesal Contencioso Administrativo en cuanto a los
temas de legitimación activa y capacidad procesal?
251
C. Entrevista para Jueces
Entrevistado:
______________________________________________________________
Se desempeña como juez:
______________________________________________________________
Preguntas:
A) Acreditación del entrevistado
¿Cuántos años tiene de dedicarse al ejercicio del Derecho? ¿Cuántos años tiene
de trabajar en la rama del Derecho Público?
¿En qué puestos se ha desempeñado?
¿Cuántos años tiene de ser juez?
B) Acerca de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LRJCA)
¿Cuántos años trabajó con el sistema que planteaba la LRJCA?
¿La aplicación de la Ley Reguladora le presentó algún tipo de dificultades? En
caso que se las haya presentado ¿Nos podría indicar cuáles?
C) Acerca del Código Procesal Contencioso Administrativo
252
¿Cuáles son los motivos por los que considera que se da el surgimiento del
CPCA?
En los temas propiamente de legitimación y capacidad, ¿conoce usted las
modificaciones realizadas?
¿Considera usted que eran necesarias? ¿Qué opinión le merecen dichas
modificaciones?
¿Se han generado dichas innovaciones producto de un proceso histórico, o se
trata de una innovación?
D) Sobre la Capacidad Procesal
¿A qué se refiere el artículo 9 cuando habla de menores de edad? ¿Cuáles son
sus limitaciones?
¿Cómo se manejaría en una audiencia el tema de los grupos sin personalidad
jurídica? ¿Cuáles son sus limitaciones? ¿Cómo se llevaría a cabo su
representación?
¿Cómo se haría el cobro de las costas en ambos casos, y quien sería
responsable?
E) Acerca de la Legitimación Activa
¿Cuáles son las diferencias entre interés difuso e interés colectivo?
253
¿Cuál es su diferencia en la aplicación con la acción popular?
¿Cómo se haría el cobro de las costas en ambos casos, y quien sería
responsable?
¿Puede cobrarse un daño moral en estos casos?
¿Qué opinión le merece la legitimación institucional? ¿Era esta una necesidad?
F) Criterios finales sobre la Capacidad Procesal y la Legitimación Activa
Al ampliarse los supuestos de capacidad procesal y legitimación activa ¿Podrían
llegarse a saturar los juzgados e incurrir nuevamente en la mora judicial que se
daba con la LRJCA?
En su opinión ¿Qué repercusiones positivas y negativas traen las innovaciones
realizadas en el Código Procesal Contencioso Administrativo en cuanto a los
temas de legitimación activa y capacidad procesal?
254
ANEXO TRES: Resumen de las entrevistas practicadas
A. Alonso Núñez Quesada
Desde el año 1997 se dedica al Derecho Público, litigante desde el 2006.
Llevó casos con la LRJCA.
Considera que de las principales inconveniencias que presentaba la LRJCA es que los procesos eran muy largos, un proceso plenario podría llevar incluso
10 años. Se le presentó el caso que cuando trabajaba en el Buffete de Rojas Franco llevó un proceso que duró 20 años (el demandante se murió incluso y la
sucesión fue quién cobró los daños y perjuicios). En cambio, con el CPCA los procesos duran aproximadamente un año.
No llevó ningún caso que le rechazaran por falta de legitimación o capacidad, ya que siempre tuvo claro quiénes eran las personas que podían interponer el proceso. Situación diferente pasó con la legitimación activa ya que
había una disyuntiva con los órganos persona y el artículo 12 de la LRJCA. Ahora el CPCA establece como se tiene que llamar a juicio al órgano persona y
la representación estatal.
El CPCA surge porque era una necesidad para la tutela de los intereses legítimos, ya que había una posición que la tutela del interés legítimo era muy
poco analizada, se veía más que todo si era un derecho subjetivo afecta la esfera jurídica del individuo, pero no era tan claro en el derecho subjetivo en el
caso de una expectativa de derecho era casi imposible tener acceso a esa tutela contenciosa.
Hubieron fallos de la sala constitucional sobre derechos subjetivos minimizados, como el caso de permisos en precario en la zona marítimo terrestre, cuando en realidad es una expectativa o un interés legítimo.
El particular se veía burlado ante la administración pública, porque se pedía la anulación de un acto administrativo y se anulaba y la administración en lugar
de reformar la conducta volvía a dictar otro acto y se hacía nugatorio el derecho; porque a pesar de haber sido anulado en lo contencioso no se podía
más. Además que se dejaban por fuera conductas administrativas como la acción por omisión o la actividad material de la administración pública o la actividad prestacional.
255
Eduardo Ortiz Ortiz mencionó que el juez contencioso podía integrar el
artículo 49 de la constitución y darle protección al interés legítimo.
En legitimación y capacidad hay novedad al integrar a menores de edad,
que tiene que verse en relación con el Código de Niñez y Adolescencia, que define quién es niño y quién es adolescente. Desconoce si se ha llevado un caso que involucre menores.
En cuanto a niños, el Código de Niñez indica la edad con la que niño pueda actuar por su cuenta y nombre. Parte de la inteligencia del CPCA es poder
escuchar un niño en caso que se da un error en el trámite de adopción en vía administrativa (realizado por el PANI) y que pueda impugnar. Es importante escuchar a un niño y que pueda iniciar el proceso en los casos que haya una
buena familia y se le dé una mala imagen de la familia, o que sea una mala familia y se quiera dejar el menor, por eso es importante.
Es un tema reciente, y en caso de presupuesto de condena en costas habría que ver como se puede achacar a un menor, de manera que hay que ver los
supuestos de exoneración de costas. Los efectos de la patria potestad les incumben a los padres, pero debe ser complicada la situación para que se condene en costas al menor, salvo que sea una situación risible. Se le podrían
imponer costas a un huérfano pero no se podría hacer el cobro de costas. Interpreta que el que podría actuar sólo es el adolescente, ya que el menor de
12 años no tiene la madurez suficiente para darse a entender.
En cuanto a intereses difusos e intereses colectivos y si se puede dar una
contradicción de fallos entre los dictados por la rama constitucional y la administrativa, indicó que si se puede y ya se han dado contradicciones, por ejemplo cuando la Sala dice que un principio constitucional no está violado,
pero no veda posibilidad de asistir a un procedimiento contencioso. Es porque en materia administrativa se ve la conducta a la luz de la legalidad, frente al
bloque de legalidad; mientras que en materia constitucional se ve que principio se ha violado de acuerdo a los derechos fundamentales de primera o segunda generación.
Pero esta situación no sólo se puede presentar entre materia administrativa y constitucional, sino que se presentó en materia electoral con el fallo de la Sala
IV en que se prohíbe el referéndum sobre unión personas del mismo sexo.
El interés difuso se puede ver claramente a través de una tutela al medio
ambiente. Es una acción popular, y se agrupan a personas para su defensa. El interés difuso es un interés individual pero que afecta a la colectividad. El caso de intereses colectivos lo podemos ver con los sindicatos.
256
En cuanto al cobro de costas, recordó que a la luz de la LRJCA se ha dado
que se condenó a una sucesión que velaba por los intereses de la naturaleza. Pero en ese sentido el juez es muy tímido, porque son organizaciones con
escasos recursos, que cuentan con abogados conocedores de materia ambiental pero no necesariamente contencioso administrativa, y que no pueden hacer estudios ecológicos que son muy caros, ejemplo estudio de cuenca en un
caudal de un río.
También hay que separar la condena de la ejecución de la condena. Esto
porque se puede condenar, pero la forma de ejecutar es difícil.
Sí hay personas que estarían fuera de la posibilidad de no establecer un proceso, ya que no hay una acción popular, y la legitimación es muy precisa
entre la conducta y el daño directo o individualizado. El ejercicio de la acción contenciosa es muy clara e individualizada respecto de la conducta
administrativa. Si no se trata de una relación jurídico administrativa o jurídico pública322. Es importante la diferencia entre ambas.
Al haberse dado la ampliación en la legitimación y la capacidad, puede llegar a un punto en que la jurisdicción contenciosa se puede llegar a saturar como antes, ya se presenta más duración que al principio. Pero referente a los
intereses difusos y colectivos la afectación a la esfera jurídica tiene que estar muy bien definida, por ese motivo se encuentra delimitada. Si no se observa
bien la afectación debería rechazarse la demanda. El CPCA no establece acción popular, sino que remite a la ley. Sólo está en la Ley Orgánica del Ambiente,
que cualquier persona puede demandar.
Era necesaria la reforma integral para marcar que los jueces tuvieran responsabilidad en un plazo para poder dictar la sentencia. Los jueces se
vuelven responsables para dictar la sentencia de fondo. A pesar que la LRJCA establecía plazos pero no tenía responsabilidad.
322 El CPCA en el artículo 3 indica que las relaciones jurídico-públicas (que se dan entre los poderes o relaciones entre los países) no son objeto de derecho público. Por ejemplo, un canciller no puede interponer aquí un proceso
257
B. Ana Lorena Brenes Espinoza
Tiene 27 años de trabajar en la PGR, siempre en la rama de Derecho Público, fue procuradora administrativa y luego ejerció el cargo de procuradora
general. Formó parte de la comisión redactora del CPCA desde que el Poder Judicial la convocó para que se realizara el proyecto. Luego participó en la comisión de asuntos jurídicos en la Asamblea Legislativa.
No tuvo problemas con la aplicación de la LRJCA, el tema era que los procesos duraban mucho, incluso existieron muchos proyectos para reformar la
LRJCA y hacer modificaciones que aceleraran el proceso; sin embargo de parte de la Corte existía la intención de ir hacia la oralidad y hacer cambios estructurales fuertes en relación con el proyecto de ley.
En capacidad y legitimación considera que la ley estaba bien diseñada, ya que no era sólo un tema de quién tuviera un derecho subjetivo, sino que ley le
reconocía al que tuviere interés legítimo y a cierto tipo de órganos. Con la LJC y la ampliación que se dio, se discutió el tema de ampliar los supuestos en la
LRJCA. La ampliación al interés legítimo debía darse, pero incluso pudo suceder por medio de la jurisprudencia.
En el tema ambiental, por una interpretación del artículo 50 de la
Constitución Política y en vigencia de la LRJCA, se debía interpretar una legitimación más amplia. Existían algunos aspectos no expresos en la LRJCA
pero que su tutela se podía desprender de la propia Constitución. A la inclusión que se le da no le ve problema en que se haya incorporado, pero indica que si
no se hacía la reforma del CPCA existían otros mecanismos para ampliar la regulación.
Considera que el CPCA surge porque se quería modificar la LRJCA desde
varios años, y se conjugaron dos elementos importantes: reformar la LRJCA por los tiempos que duraban los procesos y el ir hacia la oralidad.
En cuanto a legitimación y capacidad, indicó que la discusión en cuanto estos temas giró en la medida en que el sistema debía abrirse. Hay que tomar varios elementos, ya que tener acceso a juicios es bueno para la ciudadanía,
pero se podía abrir demasiado y con ello colapsar la jurisdicción y luego tener el problema de nuevo que se diera retardo en la justicia. De manera que se
necesitaba la ampliación para dar acceso a la justicia judicial y modernizar ciertos aspectos, pero que no fuera tanto que produzca que toda la ciudadanía
se vea perjudicada que quienes vayan a interponer procesos tengan procesos largos nuevamente.
258
La posición que mantuvo fue de buscar un balance para que no estuviera
tan cerrado como antes, pero que a su vez no se hiciera colapsar la jurisdicción. En su criterio en el CPCA queda muy abierto, en el tema académico es fácil de
tratar, pero en la práctica es donde se presenta el problema.
Retomó que una discusión importante fue acerca del segundo párrafo del inciso b) del artículo 9, acerca de probar la titularidad jurídica de quién
demande para el cobro de daños y perjuicios, que aplica a los grupos sin personalidad jurídica y es aplicada la misma regla a quienes invoquen la
defensa de intereses difusos, colectivos y acción popular.
La PGR planteaba que sí se podía abrir la legitimación y la capacidad para hacer el reclamo; pero para cobro de daños y perjuicios, si no se incluía el
párrafo luego se presentaba el problema de realizar el cálculo para saber a cuáles personas se debe indemnizar. Por ejemplo si se da una afectación al
ambiente y cada persona reclama no se va a saber a cuantos se va a tener que pagar y la manera en que se calcula.
Por ello el tema de daños y perjuicios debía seguir la regla general, porque podía generar crisis por pagar sumas muy elevadas y que se diera una indeterminación para saber a quienes se debía pagar. En ese sentido se logra el
balance en cuanto a capacidad y legitimación amplias para hacer el reclamo, pero se vuelve a restringir para daños y perjuicios.
Indicó en cuanto al daño moral que este es producto del derecho subjetivo o es tutelado desde el punto de vista de daños y perjuicios. Puso el ejemplo
que se da un proceso para que la Administración cese la omisión de no tutelar el que desechos lleguen a un río, por lo tanto se trata de una legitimación amplia y casi cualquier ciudadano puede interponer el proceso; pero para daños
y perjuicios los puede solicitar la persona que tomó del agua y se enfermó o se bañó y le sucedió algo. En este caso sí tendría derecho al pago de daños y
perjuicios la persona afectada, pero no toda la colectividad (quienes sí podrían reclamar el cese de la conducta), digamos que para daños y perjuicios se necesita una capacidad normal, no la especial que se da en el artículo 9.
Se debe probar que en la relación con la Administración se tiene derecho a la indemnización. El menor podría interponerlo en caso que le pase algo, pero
no si no le ha causado un perjuicio. Incluso hubo un caso de un menor para que no se pusiera un botadero de basura en Santa Ana, en estos casos el
menor puede poner un proceso para que no se realice la actividad pero no puede reclamar una indemnización porque no habría que indemnizarle.
En el caso que se interponga un botadero y está ensuciando la comunidad
pero nadie se ha enfermado ni ha pasado nada, aunque huela feo, cualquier
259
persona puede pedir que se quite el basurero. Pero para indemnizar, si no ha
causado ningún daño no se debe realizar el pago.
En el supuesto de la limpieza de un terreno, y si debe hacerlo el Estado o se
puede pagar a una organización ecologista, indicó que en muchos casos se puede pagar la plata al mismo Estado, para corregir el daño ocasionado. En estos casos la Administración sería la vencida y a quién se le paga.
En caso que la asociación ecologista sea la que repare el daño al ambiente, si se demuestra que realizaron el trabajo podría darse la discusión de pagarles
a ellos la indemnización, pero no podría suceder que el juez por sí mismo decida que en lugar de dárselo a la Administración se lo va a dar a determinada organización. Pero considera que estas son discusiones que se van a plantear a
futuro.
Mencionó que en el aspecto penal, cuando se dan conciliaciones se
planteaba que se dieran a determinada escuela u hospital; pero en el criterio de ella esto no repara el ambiente (ya que en materia penal muchos procesos se
dan por infracción a la Ley Forestal).
Entonces se planteó un cambio en el sistema y pedir la mayor reparación posible en el lugar afectado, in situ, y si no se puede dar en el lugar entonces
que se dé en uno cercano (ya que muchas veces se demuestra que en el propio lugar no se puede porque se debe dar porque es mejor que se dé regeneración
natural), indica que debe entrar a caja única del Estado porque es una negociación que hace la PGR y cuando ingresan son fondos públicos. Acerca de
esto menciona que existía la preocupación de si en verdad el dinero estaba siendo bien administrado.
Muchas veces se condena a sembrar árboles y darles el cuido por ciertos
años, porque se busca más reparar el daño que buscar retribución económica. Reconoce que les falta que lo que entra a caja única del Estado le sea devuelto
al MINAET para que lo administren. En contencioso se podría adoptar parte de esa filosofía, y si se está en asuntos relacionados con el ambiente se puede conciliar que se repare el daño afectado, poniendo para ello al propio particular
a que lo realice.
En el caso de menores de edad la intención fue dejarlo abierto a cualquiera,
ya que, salvándose la parte de la indemnización, es bueno que tengan derecho a defender sus propios derechos. En caso de ser vencido y condenado en
costas, hay una norma que no permite cobrar costas a los menores.
260
Considera que en este aspecto es importante la ponderación que realizará el
juez y la interpretación que realice de lo que los menores pueden pedir y hasta adonde pueden llegar, cree que esos aspectos hay que irlos deslindando poco a
poco. Si se revisa la normativa los padres en principio son responsables de las actuaciones de sus hijos, y se debe agregar prudencia del juez de apariencia de buen derecho de la demanda en caso de una contra-cautela.
En cuanto a la representación de los grupos sin personalidad, considera que al igual que menores tiene que irse deslindando poco a poco. La amplitud no le
parece muy clara en cuanto a quienes afecta y la representación del grupo. La carga de la prueba va a recaer sobre el grupo que vaya a presentar el proceso, sobre todos. Al agregar el último párrafo este aspecto no le preocupa tanto ya
que para la reparación de daños y perjuicios se necesita la individualización.
En este tema de daños y perjuicios era necesario delimitarlo porque no hay
que perder de vista que cuando el Estado pierde y tiene que indemnizar éste lo hace con el dinero que todos. De manera que entre más tenga que pagar
menos dinero va a estar disponible para realizar otras cosas.
No tendrían legitimación o capacidad dentro del proceso, a menos que se trate de ambiente o materia de consumidor donde la legitimación va a ser
amplísima, va a tener legitimación para interponer el proceso quién demuestre que está en algún tipo de relación con la administración, y hay miles de
relaciones con el Estado (como los reos o los concesionarios). Hay zonas grises donde va a depender de la habilidad del abogado para demostrar relación
jurídico-procesal en el proceso.
Si se da el caso del Ministerio de Salud y a un vecino le caen aguas residuales el vecino va a tener legitimación porque es el afectado directamente,
pero un vecino más lejano no tendría legitimación, ya que no se trata de una afectación al ambiente; entonces lo importante sería estar en una relación con
la administración que requiere tutela.
En el caso de inclusión de la legitimación institucional era del criterio que le dejaran la defensa a la PGR, pero redactores del código consideraron que la
CGR debía responder a la institución, ya que se amparan en que la PGR los defiende cuando deben ser ellos mismos. Esto mismo se aplicó en el caso de las
personalidades jurídicas instrumentales.
Si se utiliza mucho se podrá incurrir en mora judicial, pero es un tema que
se va a ver en varios años.
261
Repercusiones positivas es que la apertura para que una mayor cantidad de
personas tengan tutela judicial de sus derechos, negativas aún no se han visto, hay que ver a mediano o largo plazo si se puede llegar a colapsar por la
cantidad de procesos.
262
C. César Hinnes
Desde que se graduó se ha dedicado a litigar en derecho constitucional y derecho administrativo. Durante 25 años ha ejercido en este derecho.
La LRJCA pretendía únicamente una legitimación directa dejando por fuera un gran grupo que tenía intereses que no fueran directos pero si una esfera jurídica amplia donde esa persona estuviera inmersa.
Un ejemplo de esta ampliación se da en el caso de los sindicatos los cuales podrían impugnar las actuaciones de la junta directiva que podría afectar
a la totalidad de los trabajadores.
Considera que el motivo del surgimiento del CPCA no es exclusivamente jurídico si no que consiste de varios factores. .Debe acotarse que no es una
idea innovadora pues desde 1990 Enrique Rojas Franco traía la idea de hacer una serie de modificaciones, idea que anteriormente Eduardo Ortiz venía
formulando. Pero entre los elementos más importantes que impulsaron el CPCA está la gran influencia extranjera, por otra parte.
El licenciado Hinnes considera su creación es sumamente positiva. Pero ve que existe un problema muy grande con los aplicadores del derecho, pues los jueces hacen la reglas del juego. Mientras el juez sea objetivo no hay
problema pero de lo contrario las situaciones se vuelven arbitrarias. Aun así considera que existe con esta nueva ley un equilibrio.
Con el CPCA se da una gran apertura, para por ejemplo de menores. La ampliación de un grupo también se da, aunque no ha visto su aplicación.
En el tema de menores debe ser muy puntual en el tanto el menor debe ser sólo en los casos en los que evidentemente el menor este consciente de lo que hace, es decir de clarificar la conducta que rechaza. Pero no es una
legitimación genérica, ya que no es una jurisdicción sencilla y debe poder manejarse los conceptos. Si se ampliara en demasía podría dejarlos hasta en un
estado de indefensión.
La ley no establece claramente los límites por lo que podría darse una gran cantidad de interpretaciones. El juez por lo tanto será quien limita o
amplía los límites.
En el caso de las costas en el caso de menores considera que sin tutoría
de los padres y llegaran a perder esto sería una responsabilidad del Estado juez
263
por haber permitido que el menor participara. La norma tiene una finalidad, que
se trata de no cerrar la justicia a nadie.
En el caso de los grupos sin personalidad lo que debe es indicarse es
quien es el responsable ante el juez.
En el caso de los intereses difusos que realmente están claros son ambientales y consumidores.
El hecho de que los intereses difusos estén regulados en la LJC no establece que se den contradicciones de fallos, pues una vía vería los aspectos
de constitucionalidad y la otra vía sería la encargada de ver la legalidad. Pues hay cosas que son constitucionales pero ilegales.
Las modificaciones realizadas en los temas de capacidad procesal y
legitimación activa no las considera necesarias pues ya habían sido reguladas vía jurisprudencia, y la LRJCA en sus artículos también abría la posibilidad.
En cuanto al tema de mora judicial considera que ya está pues los procesos ya son mucho más extensos que al inicio.
La apertura institucional si era necesario porque se daba un fenómeno interesante, que era que la PGR no necesariamente tenía el conocimiento de lo que se trataba el caso en sí y no se daba un verdadero acceso a la justicia de la
institución. Pero con la modificación estas instituciones trabajan por sí mismas lo que les permite un mejor acceso a la justicia.
264
D. Elizabeth Li
Tiene 17 años de trabajar en la PGR, como procuradora desde el 2003.
Llevó casos que se tramitaron con la LRJCA. El procedimiento de la LRJCA
era engorroso porque había que publicar edictos e interponer la demanda. Los redactores del CPCA previeron un proceso oral más expedito porque antes se duraba mucho para dictar sentencia de primera, segunda instancia y casación.
Actualmente se carece de formalismos en todo sentido. Ya que debe tener todos los requisitos como el resto de las demandas en otras materias; incluso
algunos jueces realizan completamente la demanda. Considera que con el CPCA no hay equilibrio, sino que está a favor del demandado, porque si hay deficiencias de la parte actora el juez lo subsana fácilmente, pero se cuestiona
si sería igual si fuera la PGR la que incurre en error. Al Estado actualmente le toca hacer demandas y contestaciones casi perfectas, pero al particular le
corrigen todo.
En cuanto a legitimación y capacidad en el CPCA, cree que es parte de la
filosofía que persigue el código de una mayor amplitud en todo sentido, ya que además se ampliaron aspectos como las pretensiones, objeto del proceso, etc.; en contraposición a lo establecía la LRJCA que solamente anulaba el acto.
Ahora se puede cualquier relación de derecho público.
Se amplió a los niños y a grupos como sociedades de hecho. No cree que
hubiera sido necesario, porque en el caso del niño éste tiene a sus padres o en todo caso al PANI para que ejercieran su representación. En el caso de los
grupos, el Código de Comercio reconoce las sociedades de hecho, por eso no le parece necesario. Por eso el CPCA quería ampliar todo, y la reforma va conforme con el nuevo código.
Es posible que se saturen los juzgados, ya se están saturando. En el 2010 es el año en que más se ha incrementado el trabajo, y lleva juicios por
responsabilidad del Estado que nunca se hubieran podido presentar ni imaginar antes del CPCA; por ejemplo juicio por actuación material, o responsabilidad administrativa con daños y perjuicios.
También en actuaciones jurisdiccionales la indemnización procedía únicamente cuando había norma que lo estableciera, por ejemplo el Código
Penal indicaba que cuando una persona se encontraba en prisión preventiva y luego era absuelto por inocencia, se debía indemnizar. En caso de demandas
contra el Estado juez, se alegaba que el CPCA indicaba un mecanismo en que debía realizarse primero un trámite en lo interno del Poder Judicial. Con el CPCA
265
está ampliada la demanda por actuaciones jurisdiccionales, e incluso lleva un
caso que se demandó a un fiscal porque no se pudo ejercer la actuación por prescripción de la acción penal. En cuanto a responsabilidad del Estado juez se
han presentado más demandas.
Con esta amplitud y apertura total a demandar cualquier actividad de los funcionarios judiciales va a resultar casi imposible a la administración de justicia
ejercer su trabajo. Incluso se atenta contra la autonomía de los jueces porque una vez le solicitaron que se suspendiera un remate que es propio de la rama
civil. No se puede hacer eso de un despacho a otro, que un juez contencioso le ordene a un juez civil. En estos casos se pueden dar criterios encontrados de una jurisdicción y de otra, por ejemplo con el caso Crucitas.
La modificación se da por moda, porque la LRJCA tenía sus deficiencias porque los jueces duraban en los procesos contenciosos, a lo mejor con
nombrar más jueces se hubiera podido sacar el trabajo adelante. También antes la parte actora no gestionaba, y la PGR no usaba tácticas dilatorias sino
que hace una debida defensa de los intereses del Estado, pero la parte actora quién llevaba la carga de la prueba no publicaba edictos ni pagaba al perito.
Ahora un juez le indicó que había otro juez le había dicho que no estaba
muy seguro de ayudar al particular, ya que prácticamente les falta dictarles la demanda. Antes el que litigaba en el contencioso tenía que prepararse más,
ahora cualquiera puede hacerlo, y el único requisito es presentar la demanda y luego se arregla.
En el caso de menores se deja abierto para que cualquier menor pueda interponer el proceso y se le debe dar curso. En caso de condenatoria en costas habría desequilibrio ya que no podrían pagar los padres, ya que no tendría
sentido incluir a los menores por sí solos si no pueden pagar.
Una persona con insania no puede presentar el proceso porque no tienen
capacidad, deberían realizar la actuación con un curador, pero la situación sería semejante a darle capacidad a un menor. Al interpretarse la legislación común debe entenderse toda la normativa.
En el caso de condenatoria de costas a los grupos sin personalidad jurídica no se tiene claro quiénes deben pagar.
Con la inclusión de le CGR y la Defensoría le parece bien que defiendan sus intereses, al igual que con las personalidades jurídicas instrumentales. Sobre
todo le parece bien que respondan con su propio patrimonio. Con el nuevo
266
Código al darse cuenta que pueden ser demandados personalmente tal vez se
cuiden un poco más en sus actuaciones.
No ha llevado ningún caso en que se encuentren como parte un menor o
aquellos que invoquen la defensa de intereses difusos o intereses colectivos. En caso de intereses difusos no se podría pedir daño moral, ya que si es objetivo debe ser demostrado, pero con el subjetivo no porque es en la persona, no se
puede decir que todos los agremiados lo sintieron, ya que es personalísimo.
Los intereses difusos, colectivos y la acción popular ya estaban regulados en
la LJC. Entonces ahora las personas pueden acudir a cualquiera de las jurisdicciones para que alguna le dé la razón.
267
E. Francisco Obando
Tiene 7 años trabajando en litigios, y trabajó anteriormente en la Procuraduría General de la República desde 1999 y hasta el año 2000.
Actualmente trabaja en el Buffete de Rojas Franco.
Trabajó cuando estaba en vigencia la LRJCA. Indicó que se deban inconvenientes, pero no considera que le fueran completamente atribuibles a la
ley, sino que el problema se encontraba en su aplicación. Los términos que planteaba la LRJCA determinaba que era mayoritariamente escrito, a excepción
de la recepción de prueba testimonial, entonces si se suma la mala aplicación de la ley a un proceso meramente escrito daba como resultado que se dieran procesos de 7 u 8 años para dictar sentencia. Actualmente, por la oralidad del
proceso, se permite que el trámite sea más ágil.
En los procesos que llevó bajo la LRJCA ninguno le fue negado por falta de
capacidad procesal o legitimación activa.
Cree que los supuestos para que se diera el CPCA es que nace bajo una
coyuntura de entrar en conciencia que el proceso contencioso administrativo estaba siendo demasiado largo, prácticamente resultaba un quebranto del principio de justicia pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la
Constitución Política.
Mencionó que la idea de cambiar el proceso no es propio de ésta década, ya
que desde antes existía la intención de realizar un cambio, no necesariamente establecer una normativa completamente nueva y derogar la LRJCA, sino que
planteaba reformas a la misma.
Así, el motivo principal por el cual surge el CPCA es que se dé un proceso más rápido, expedito, se redujeran los plazos y se diera el respeto del principio
de justicia pronta y cumplida. De manera que instaura una serie de instrumentos, dentro de los que figura la oralidad como el aspecto más
rescatable del proceso.
Reconoció que en los temas de capacidad procesal y legitimación activa el CPCA realiza incorporaciones novedosas, y se cuestiona si realmente en la
práctica van a resultar útiles.
El artículo 9 establece la capacidad a los menores de edad sin limitación
alguna, ni deber que comparezca su representante; y también a los grupos de personas que puedan ser determinables, pero no son jurídicas debidamente
268
constituidas, que carecen de representante legal y apoderado general o
generalísimo.
El artículo 10 regula la legitimación activa, y plantea un cambio en el sentido
que, aunque el artículo 49 de la Constitución Política imponía el deber de velar por los derechos subjetivos y los intereses legítimos, la LRJCA no ejercía una tutela adecuada del interés legítimo, en cambio el CPCA sí lo realiza.
Menciona la legitimación pasiva que se le da en el artículo 11 a la CGR y a los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental. También,
conjuntamente con la administración que emita el acto o la conducta administrativa sujeta al proceso, se debe demandar a las personas físicas o jurídicas que se esa conducta hayan derivado un interés legítimo.
Cree que el tema de capacidad era útil otorgarle la capacidad a grupos de personas que no estén debidamente constituidas bajo la forma de una sociedad
comercial o de una asociación debidamente registrada, que serían por ejemplo las asociaciones de vecinos.
En materia del menor es más escéptico, puesto que no vislumbra a un menor interponiendo un proceso contencioso administrativo, y no le encuentra practicidad a ésta norma, y la ve poco útil.
En materia de legitimación sí eran importantes las innovaciones, porque facilitan la labor de los jueces y de la parte actora al momento de interponer la
demanda, para establecer quiénes son los que deben ser demandados.
El CPCA no establece rango de edad para los menores, con el calificado que
se presente sin su representante, pero no le encuentra razón de ser a la norma. Quizá en otras ramas, como familia, se le debe permitir al menor y no limitarlo de manera alguna; pero en materia contencioso administrativa para efectos de
discutir conducta de la administración –llámese acto, reglamento, actuaciones materiales- no entiende como puede acceder el menor, el instrumento está
pero no lo considera útil, no considera que hubiera sido necesaria su introducción en el CPCA.
En el supuesto que un menor le solicitara que lo representara tendría que
analizar el caso en particular, y ahí encontraría la operatividad de la norma. En caso de responsabilidad y el pago de costas, la norma es omisa; en tesis de
principio en la materia se requiere del patrocinio letrado, pero se aplica la regla que al vencido se condena en costas.
269
Referente a lo anterior, explica que se debe evaluar si el menor actuó con el
consentimiento de sus padres, si se puede cobrar o no, o si posee bienes que aseguren al pago de costas. La sentencia se limitaría a establecer el cobro de
las costas, pero la Administración tendría que acudir a un proceso de ejecución en donde el juez ejecutor determine la manera en que se realizará el pago.
En el caso de las asociaciones y el pago de costas, como no se trata de una
sociedad ni una asociación, la liquidación debería ir a todos los que suscribieron la demanda a título personal, y se deberá pagar solidariamente entre los
miembros del grupo. La liquidación deberá correr por todas las personas, que por lo general son mayores de edad que pueden hacer frente a una condena.
En cuanto a quienes invoquen la defensa de los intereses difusos o
colectivos se debería realizar de la misma forma, solidariamente entre todos los suscribientes.
El daño moral no se debe cobrar en los supuestos de interés difuso e interés colectivo, puesto que en su vertiente subjetiva se indica que se debe demostrar
el dolor o el padecimiento, y si es en su modalidad objetivo, que sería como el buen nombre, no debería aplicar. En el caso del daño moral se debe indicar claramente quién es.
Habría que determinar a nombre de quién se realiza la solicitud del daño moral, por ejemplo la CCSS en el caso CCSS-Fishel, que se solicitó que se
indemnizara el daño moral. Al igual ocurre en el caso ICE-Alcatel.
En el análisis de la necesidad de las modificaciones que presenta el CPCA en
la capacidad procesal y la legitimación activa, aplicadas a la realidad costarricense, indicó que nuestro medio no se caracteriza por ser completamente innovador en la normativa, ya que deriva de sistemas
importados de otros sistemas, principalmente el español.
Acerca de la legitimación institucional de la CGR y la Defensoría, le parece
positivo.
La figura de la acción popular es cuestionada en el caso costarricense, de manera que no es claro de si existe o no, y él no se aventuraría a afirmar que
efectivamente existe la acción popular en Costa Rica. Mencionó que siempre se ha cuestionado en el medio si el artículo 173 de la Constitución Política genera
una acción popular en materia municipal, puesto que hay rango amplio de legitimación para impugnar acuerdos municipales.
270
Al diferenciarla del interés difuso, le resulta complejo. En los intereses
difusos y colectivos se deben tomar en cuenta si es un grupo determinado o determinable, pero la acción popular trasciende a ambos. Considera que a nivel
de doctrina no está clara la distinción entre estos términos.
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F. Iván Vincenti
Tiene 21 años de trabajar en la Procuraduría General de la República. Litigó con la LRJCA durante 12 años. Llevó a cabo sobre todo procesos de
conocimiento.
Considera que quienes deben preocuparse por aplicar la ley y darle contenido son únicamente los jueces, ni los litigantes ni los procuradores deben
realizar esta función.
La LRJCA considera tenía un simple aplicación y plazos cortos pero que
en la práctica fueron los aplicadores del derecho quienes causaron los atrasos en la misma.
Expresa el licenciado Vincenti que el CPCA surge a raíz de varios motivos,
por una parte los atrasos generados por la LRJCA y el sentimiento de cambio que ―por moda‖ se hacía sentir un grupo, además se consideraba que era
elitista el proceso.
El proceso contencioso administrativo posee una serie de requisitos que
hacen que no sea tan cierto que el proceso pueda ser accesible para todos. Existe el gran problema de la asistencia letrada que impide se tenga un acceso tan amplio como el que se pretendía con el CPCA.
En dos años y medio no ha visto realmente una gran cantidad de procesos relacionados con la nueva apertura de la legitimación activa y la
capacidad procesal. No ve apabullante la necesidad que había de ampliar estos supuestos.
En el tema de los menores interpreta que se debe realizar en concordancia con el Código de Niñez y Adolescencia y con lo indicado en los convenios internacionales. Pero al no existir limitación podría ser cualquier
menor de edad.
La norma de los menores del CPCA son pluses de lo que ordinariamente
se estableció con la legislación civil, limitando a todo incapaz o insano.
Para que esta letra se convierta en una gran innovación jurídica debe realmente presentarse los casos suficientes.
272
Considera que la legitimación institucional es buena y que quedará al
arbitrio de las instituciones si los aplica la Contraloría General de la República como la Defensoría de los Habitantes.
273
G. Jazmín Aragón Cambronero
Tiene 17 años de trabajar en lo contencioso administrativo. Fue Juez tres en el Juzgado Contencioso Administrativo, luego fue actuaria, también trabajó
en materia cobratoria en el Juzgado Civil de Hacienda, luego fue jueza tramitadora en el Juzgado Contencioso Administrativo, y también en el antiguo Tribunal Contencioso Administrativo. Con la entrada en vigencia del CPCA se
desempeño como Jueza de la Sección Cuatro, y actualmente es jueza del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo.
La LRJCA presentaba el problema que los procesos era muy largos, podían durar hasta 20 o 25 años; y en algunos aspectos era demasiado formalista, puesto que se rechazaban muchas demandas por aspectos
meramente formales, y no existía la posibilidad de modificarla como actualmente.
En cuanto a la tutela judicial existían muchas limitaciones. Había problemas con la integración de la litis.
El CPCA surge para actuar el sistema de justicia, acercar la justicia administrativo al ciudadano, ya que antes estaba para unos pocos. Se procura darle celeridad al proceso y credibilidad, cumplir con la Constitución Política en
cuanto a justicia pronta y cumplida. Hubieron quienes indicaron que con una reforma cosmética a la LRJCA hubiera bastado, pero la señora Aragón considera
que si era necesaria una reforma completa.
Uno de los ejes del CPCA son las medidas cautelares.
En capacidad y legitimación se da una ampliación, puesto que se incluye a los intereses legítimos, aspecto que no estaba previsto según la LRJCA. Al incluir también a los grupos, el legislador quiso cubrir a la mayoría de personas.
Estos aspectos ya se estaban presentando vía jurisprudencial, pero lo que hace el CPCA es recoger lo que estaba regulado con los fallos.
En cuanto a menores, se presentó un caso en que el menor demandó al PANI por no haber dictado un reglamento para regulación de las salidas del país. También otro menor presentó un caso de un menor que falló las pruebas
de noveno año.
Capacidad a la luz del CPCA no tendría una persona que sea declarada
inhábil y se apersone sin su representante.
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El tema de costas a los menores y los grupos presenta problemas, pero
en el caso de menores se le debe imputar a los padres, en los grupos a todas las personas que se apersonen al proceso.
En cuanto a la legitimación, manejaron el tema de la iglesia de Puriscal en donde se alegaba la defensa de intereses difusos. En este tema de intereses difusos, comprende los aspectos de consumidor, patrimonio arquitectónico,
dominio público y ambiente.
Reconoce que los intereses difusos y colectivos son difíciles de
interpretar. Los intereses difusos pertenecen a la colectividad, como derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los colectivos por su parte es el que corresponde a una persona por ser miembro de una comunidad, por
ejemplo los grupos indígenas.
Le parecen oportunas la participación que se le da a la Defensoría y a la
CGR, incluso ya se estaban presentando a los procesos anteriormente.
No cree que se pueda incurrir en la mora judicial por haber ampliado los
supuestos de capacidad procesal y legitimación.
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H. José Joaquín Villalobos
Tiene 18 años de dedicarse al Derecho Público. Se desempeñó como juez del Juzgado Contencioso Administrativo, juez del Tribunal Superior de
Apelaciones, y con el CPCA empezó con el juez de primera instancia, y actualmente está como juez de apelaciones.
Entre los inconvenientes de la LRJCA, vemos que es una copia de la
española y cuando se instauró en ese país se estaba en la dictadura de Francisco Franco, está su especialidad. Ya que la materia es compleja y litigan
pocos abogados especialistas en la materia que conocen el lenguaje técnico, el resto son civilistas que no lo conocen muy bien.
En cuanto a la legitimación en la LRJCA, vemos que le estaba permitido a
quienes gozaran de interés legítimo y un derecho subjetivo. Estos términos han confundido muchos a los litigantes ya que muchos no han logrado
diferenciarlos. El que goza de interés legítimo es aquella persona que tiene una expectativa al hecho pero no al derecho, por ejemplo cuando una persona
participa en un concurso o licitación, la persona tiene derecho a revisar la legalidad del acto porque tenía la expectativa de ser adjudicatario; pero abogados que no manejaban lo contencioso administrativo pedían que se
anulara el acto y se otorgara el contrato al cliente, y estas cosas no se podían pedir porque el cliente no tenía un derecho subjetivo al contrato sino un interés
legítimo.
Otro aspecto que confundía a los litigantes era la distinción entre lo
Contencioso Administrativo y lo Civil de Hacienda. La materia Civil de Hacienda son las relaciones de derecho civil de la Administración Pública, ejemplo si el particular tiene una propiedad privada y la administración la daña, o si se
acuerda entrega de tractores, se trata de materia privada y comercial, se lleva en lo administrativo por la ley de contratación administrativa; pero si se tratare
del dominio público es materia contencioso administrativa.
En un proceso contencioso administrativo se impugna un acto administrativo que causa perjuicio. Por ejemplo si el Ministerio de Salud cierra
un restaurante, se trata de una relación contencioso-administrativa porque la administración está ejerciendo su poder de protección de la salud. Por eso a los
abogados se les confundía cuando era Civil de Hacienda y podían pedir dalos o cuando era Contencioso Administrativa y sólo podían pedir la nulidad del acto; o
cuando podían pedir las dos cosas. O cuando se trataba de derecho subjetivo y un interés legítimo. Actualmente no hay tanta rigidez, pero se siguen confundiendo y no están claros de cuál es su situación.
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Hay mayor amplitud ya que no sólo es un interés legítimo o un derecho
subjetivo. Sino que se introduce el interés difuso, pero no se tiene claro que es un interés difuso o un interés general, y cuando se puede presentar un proceso
por un interés general.
En el CPCA se pueden pedir daños y perjuicios por un derecho subjetivo, contrario a la LRJCA que sólo se podía pedir la nulidad del acto. Pero en este
tema cuesta determinar la forma en que se presenta el daño; por ejemplo, si en una licitación pública se tuvo que presentar un dictamen que ciertas
computadoras podían trabajar con el software del Ministerio de Ambiente, y se tuvo que pagar un técnico que dictaminara que las computadoras podían trabajar con el software por el monto de 500 mil colones vemos que es un daño
que se puede reclamar, pero no se puede pedir que no se compraron las computadoras porque la persona no tenía derecho al contrato, sino a participar
en la licitación y a que la resolución de la licitación sea legal. Actualmente el juez puede obligarle a la administración que haga ciertas cosas; ahora el
licitante podría pedir la adjudicación.
Considera que el inconveniente que se presenta es la especialidad del derecho público, ya que en CR hay un grupo de abogados que manejan bien la
materia, pero otros que litigan en todas las materias y se enredan. Es un problema que se arrastra de la LRJCA.
En legitimación y capacidad, cree que las modificaciones son positivas. Se hizo la ampliación por influencia de la Sala IV, que bajó la Constitución del
cielo a la tierra, y señaló las debilidades de la LRJCA y la frustración de las personas por los procesos largos, y que se anulaba un acto y se debía esperar a que la administración lo dictara de nuevo porque el juez no dictaba actos. A las
personas también les frustraba que una agrupación comunal no tuviera legitimación, por ejemplo en el hecho no que hubieran aceras hasta que
hubiera un perjuicio no se podía reclamar porque no se tenía un derecho subjetivo no un interés legítimo, sino un interés comunal.
Se compensa porque al no haber un mecanismo de legalidad sobre ese
tema, la Sala IV estaba abarcando todo, y ésta no se negaba a nadie de entrada. Por ello era necesario traer asuntos que se debían ver en la
jurisdicción contencioso administrativo.
En el caso de la capacidad de los menores de edad, el artículo presenta
desafío ya que no se imagina cuál puede ser el caso. Hubo un caso sobre un muchacho que demandó al PANI dictara un reglamento que tenía que dictar (o sea al omitir una conducta necesaria), y la madre no quería asumir la demanda
pero sí pagó el abogado. La norma por el momento está bien así porque la amplitud permite al juez admitir situaciones, que luego la jurisprudencia debe ir
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marcando sus límites en lo práctico, pero actualmente no es conveniente
limitarlo, sino que debe hacerlo la práctica y la realidad.
En caso de grupos sin personalidad jurídica le parece buena la
modificación. Antes del CPCA tuvo un caso que un grupo de vecinos querían formar una asociación de desarrollo, otra asociación les presta la personería jurídica para realizar contratos, y pactan con una persona el administrar una
soda en una plaza de futbol; la persona no cumple el contrato y la asociación presenta la demanda. El juez que le dio curso no se complicó con la
legitimación ni tampoco la parte demandada, cuando él la conoce la ve en apelación y advirtió que no tenían personería, pero como no fue alegada la falta de legitimación él no podía actuar de oficio.
En el caso de condenatoria por daños y perjuicios a un grupo informal se estaría planteando un conflicto, porque los grupos no plantean un interés
individual o personal, sino por ejemplo que la comunidad está siendo afectada, y solicitan los daños y perjuicios para la comunidad.
Hubo un caso que se instaló un basurero en una comunidad y una fundación pedía el pago de los daños y perjuicios, pero el problema se planteaba porque la afectada no era directamente la fundación. El Estado alegó
que si se condenó por daños, el monto de la indemnización debía darse al Estado para que realizara la reparación, y se denegó el pago de daños y
perjuicios.
También hubo un caso de un señor que alquiló un terreno para poner un
basurero y una asociación pedía el dinero para limpiar el terreno, pero se trataba de un terreno privado. No se podía porque se le estaba dando la plata a un particular que ya había recibido un pago por el alquiler del terreno.
En el caso de condenatoria en costas del menor, se plantea problema, y el demandado podría pedir una garantía de costas. Habría que valorar lo que se
está tratando. El adulto responsable del menor debería asumir los gastos. Si se defiende un derecho válido el tema de las costas es algo secundario. Se debe aplicar el indubio pro actione, el derecho de acceso a la justicia y el derecho de
reclamar a la Administración Pública que cumpla con sus funciones.
En el caso de condenatoria a los grupos, si no tuvieran ninguna
representación estarían asumiendo personalmente la responsabilidad del pago de costas. En los casos de grupos sin personalidad se está solicitando que se
apersonen todos, y deberían responder con su patrimonio.
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En diferencias entre interés difuso y el colectivo, no es muy claro. Tiene
la distinción entre interés corporativo y el difuso. Para él el interés colectivo y el difuso tiene distinciones grises y están al mismo nivel. El interés corporativo
existe desde la LRJCA.
La diferencia con la acción popular es que es el interés de cualquier ciudadano, y se ocupa que haya una ley que lo exprese. Por ejemplo en
materia de ambiente, o patrimonio histórico del país. En caso de ambiente la acción popular es el medio idóneo para hacer valer un interés general.
En caso de interés general o difuso sí se podría pagar un daño moral si se demuestra, no se puede indemnizar un daño moral popular de la comunidad, pero si una persona en concreto lo demuestra sí. Hay una disposición en la
LGAP que dice que si el pago es muy excesivo no se debe hacer. Aplicaría artículo 196 LGAP.
Sala IV ha reconocido violación a daños de grupos, pero no daño moral. En Osa había una propiedad en la que se metieron precaristas y luego se hizo
parque nacional. Las personas alegaron su daño y se obligó a indemnizar posesión. Se tuvo que determinar la cantidad de terreno de cada uno, y se valoró en 10 mil colones por hectárea por año. La Sala primera redujo criterio
de valoración a la mitad.
Se debe demostrar el daño moral, no es simplemente alegarlo.
En cuanto a la legitimación institucional no le es problema, ya que se presentan en los casos en que desean presentarse. Pueden aportar alegatos
importantes. En la CGR es importante porque ha realizado demandas valiosas por ejemplo cuando demanda al Estado porque no se ha recobrado un bien de dominio público que debe saturarse.
Al ampliarse los supuestos de capacidad o legitimación, sí se están congestionando los tribunales.
En cuanto a repercusiones negativas no tiene, y aunque muchas demandas son absurdas, este problema también se presentó con la LRJCA, y los cambios son positivos.
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I. Omar Rivero
Los principales motivos por los que se dio el CPCA se trata de la mora judicial. Pero hay que ver que en España, de la misma manera como se dio la LRJCA que la trajo un señor que se llama Gonzalo Retana Sandí, que a su vez
había estudiado en España y había visto cómo funcionan las cosas ahí con una Ley de la jurisdicción contenciosa, porque antes de eso todo se conocía por lo
civil. Entonces este señor trajo un proyecto de su tesis de grado, que en realidad fue una copia de la ley española. Pero la ley española en el año 98
sufrió modificaciones importantes, donde se promovió un sistema similar al que nosotros copiamos ahora.
La jurisdicción contenciosa tenía el problema de que la gente no sabía
pedir, la gente iba a la jurisdicción y como era técnica la gente perdía.
En el tema de intereses difusos, intereses colectivos y acción popular no
serían temas nuevos pues ya está previsto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
El CPCA si trajo nuevas figuras como los grupos sin personalidad jurídica. La ley de contratación administrativa permite la figura del consorcio, pero hay casos que se pelean y entonces antes se decía que no podía actuar una sin la
otra. Ahora existe jurisprudencia que establece que si pueden actuar. Porque cuando se crea un consorcio no se crea una personalidad jurídica nueva pero si
por contrato se indica todo, como quien va a ser el representante. El CPCA permite la legitimación activa a esos grupos.
El CPCA no deja a nadie por fuera, cualquiera que diga que representa a
un grupo lo dejen por fuera. La legitimación fue amplia a grado máximo. La mayoría de los reclamos son ambientales o patrimoniales pero más adelante
puede ser porque a unos vecinos no les arreglan una calle.
Los declarados en estado de interdicción no podrían tener capacidad o
quien este en estado de interdicción. Si ha estado declarado en insania no podría ir pues el proceso tiene que ser por personas capaces. En este artículo los menores de edad que puedan hacerlo, es decir es más que todo para los
menores de edad que trabajan que buscan defender sus derechos. No puede ser tan amplia, debe limitarse a quienes realmente tengan conocimiento. Es
para casos especiales, pues es una jurisdicción que requiere patrocinio letrado.
Si el menor es condenado no deben ser los padres quienes paguen, pues
si el código le da capacidad le da responsabilidad y no a los padres.
280
En los grupos sin personalidad no se ha definido como se haría con el
pago de costas. Diferencia de lo constitucional que nunca serían condenados. Pero podrían ser condenados todos solidariamente, pues puede generar
responsabilidad.
La CGR y la Defensoría están muy bien pues hay casos que solo les interesa a ellos. Son órganos de control que está excelente, pero igual no hay
innovación pues así lo determina el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Otro punto que amerito la reforma con el CPCA, pues con la LRJCA solo se protegían los intereses legítimos. Pues se amplío lo que eran los intereses subjetivos y según el artículo 49 de la Constitución Política se tenía que regular
el interés legítimo.
En los intereses legítimos e intereses colectivos ya estaban regulados por
la jurisdicción constitucional y no es necesario regularlo otra vez, es una duplicidad.
Pero todos los demás cambios si, en los intereses legítimos y los grupos que no tenía protección alguna.
281
J. Roberto Garita
Considera que la LRJCA no era tan deficiente. La capacidad procesal para los menores no era una innovación estaba regulada en el Código de Niñez y Adolescencia y en convenios internacionales. Lo que hizo el CPCA es
expresarlo para evitar algún tipo de confusión, para evitar que alguien venga y anteponga criterios civilistas de capacidad para negar una participación activa
de un menor en un proceso contencioso. Insisto pese a que la jurisdicción constitucional y los tratados internacionales lo recogían. La innovación se
empezó a dar por recursos de amparo por educación.
En cuanto a los intereses difusos y colectivos ya se regulaba porque se consideraban intereses legítimos.
La norma de menores no establece limitación, es una cuestión práctica. Se ve según los casos. Un caso se trata del examen de biología, que no se hizo
mayor distinción.
Igualmente los menores requieren de ayuda letrada. Por motivos de
aplicación práctica, debe tener capacidad cognoscitiva y volitiva. Se trata de una dinámica muy casuística.
En el tema de costas para los menores se les puede aplicar la condena
al vencido. Donde debería ser condenado los padres por responsabilidad.
El interés difuso es un conjunto macro y los colectivos deben
demostrarse un tipo de organización.
En el caso de intereses difusos sería condena en costas quien interponga el recurso. En la individualidad donde es a mi quien me beneficia o perjudica
donde me hago responsable. La legitimación únicamente me permite entrar al proceso.
Interés colectivo es un interés de un grupo organizado y determinable. (Organización formal y el de los miembros de manera individual)
Interés difuso es más abierto y no es determinado, pero puede ser determinable.
La acción popular es otra cosa, pues procede donde expresamente lo
diga el ordenamiento. En que materias 105 ley de biodiversidad, en dominio
282
público 261 Código Civil, en razones de presupuesto en el artículo 8 de la ley de
administración financiera y consumidor.
La legitimación institucional de la Contraloría fue cuestionada ante Sala
Constitucional pero no tuvo resultado.
No cree que pueda darse la mora judicial por la apertura de la legitimación, pues realmente muchos ya estaban regulados. La única
legitimación que ha aumentado es los casos presentados por la CGR, aun así han sido muy cautelosos y no han colapsado.
Las repercusiones positivas se ve que es sano que se haga el desglose. Ya lo podrían hacer pero se establece claramente quienes eran los que podían hacerlo. Mejora la tutela de las personas.
No le veo repercusiones negativas.
