1

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SINALOA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

Maestría en ciencias sociales con énfasis en estudios regionales

La participación social en el diseño e implementación de las

políticas públicas: el caso del CIP de Teacapán

(2009-2012)

Tesis

Que como requisito para obtener el grado de Maestra en Ciencias

Sociales con énfasis en Estudios Regionales

Presenta

Adriana Rodríguez Cabo Doria

Director de Tesis: MC. Pedro Brito Osuna

Mazatlán, Sinaloa Diciembre 2013

2

ÍNDICE

Introducción general 5 Capitulo 1. La discusión en torno a la participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas

Introducción

11

1. Las políticas públicas 13 2. La participación social 19 3. Políticas públicas y turismo 23 4. El turismo como estrategia de desarrollo 24

4.1 El desarrollo sustentable, la participación social y el turismo 28 5. Desarrollo regional 30 Capitulo 2. La discusión en torno a la participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas

Introducción

38

1. Participación social, movimiento ambientalista y sociedad civil en México

43

2. La participación social en los proyectos turísticos 46 3. La “juridificación” del derecho a participar y decidir 47 Capitulo 3. El diseño e instrumentación de las políticas públicas Introducción

59

1. Paréntesis histórico. De Atenco a Cabo Cortés, 10 años de resistencia contra las políticas de estado desde la sociedad civil

61

2. El diseño de la política pública de la construcción de los centros integralmente planeados (CIP´s)

80

3. La construcción de los CIP´s en México 89 Capitulo 4. La oposición del CIP de Teacapán ¡otro CIP es posible!

Introducción 99

3

1. Escuinapa, los escuinapenses y el CIP 100 2. Identificación de los actores involucrados 109

2.1 Identificación de los objetivos 112 2.2 Posicionamiento de los actores sobre los objetivos 113

3. Los caminos de la participación social ¿Otro CIP es posible? 120 3.1 Donde empezó todo: La denuncia ante el secretariado de la

convención Ramsar 120

3.2 Preparándose para la misión: La apertura de la discusión hacia los sectores sociales

126

3.3 ¡Yo vivo aquí mi opinión cuenta! 128 Conclusiones 137 Bibliografía

4

Índice de tablas

TABLA 1: EJES RECTORES Y OBJETIVOS SECTORIALES

DEL PROGRAMA NACIONAL DEL TURISMO

TABLA 2. INDICE DE DESARROLLO HUMANO

TABLA 3. INCREMENTO POBLACIONAL DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA

TABLA 4. ACCESO A SERVICIOS BASICOS DE LA POBLACION DE ESCUINAPA

TABLA 5. INDICADOR DE RESAGO EN VIVIENDAS 2005-2010

TABLA 6. MATRIZ DE INFLUENCIAS DIRECTAS

TABLA 7. MATRIZ DE INFLUENCIAS TOTALES

TABLA 8. PLANO DE INFLUENICAS Y DEPENDENCIAS ENTRE ACTORES

TABLA 9. BALANCE NETO DE LAS INFLUENCIAS

TABLA 10. HISTOGRAMA DE RELACIONES DE FUERZAS

Índice de graficas y mapas

GRAFICA 1

GRAFICA 2 MAPA 1. LOCALIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA MAPA 2. DISTRIBUCIÓN DEL USO DE SUELO DEL

MUNICIPIO DE ESCUINAPA

MAPA 3. ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN EL TERRITORIO ADYACENTE AL CIP

IMAGEN1. CRECIMIENTO DEL CENTRO POBLACIONAL DE

CANCUN, QUINTANA ROO

5

Introducción

La pertinencia del presente estudio se encuentra fundamentada en dos

dimensiones. La primera y general, enmarcada en las discusiones que se llevan a

cabo en ámbitos académicos, políticos parlamentarios y extraparlamentarios en el

país, acerca de los alcances y limitaciones de la democracia representativa. Existe

un cierto consenso en la clase política y en la ciudadanía acerca de la necesidad

de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, que se ha manifestado,

entre otras cosas, en la constitución del Instituto Federal de Acceso a la

Información Pública.

La percepción acerca de los recursos públicos pareciera haber pasado de la

actitud de “los recursos públicos no son de nadie” a “los recursos públicos son de

todos”. No obstante esto, los estudios acerca de la efectividad de los mecanismos

de participación social, no han tenido la divulgación debida, quedando acotada su

difusión a mecanismos alternativos (Internet principalmente).

Existe consenso también respecto a que un requisito indispensable de la

participación social es que esta sea informada, y es probablemente en ese punto

donde hay menos avances. En la medida que se aborde el tema desde la

academia se podrá contar con más y mejores elementos para concretar esa

participación social informada y efectiva.

La segunda dimensión de este trabajo es la regional. El desarrollo turístico

inmobiliario conocido como “el CIP de Teacapán” se encuentra ubicado en un

6

predio1 propiedad de FONATUR que tiene una extensión de 2,381 hectáreas

sobre la barra de arena del humedal costero de importancia internacional conocido

como “Marismas Nacionales”. Dicho humedal, según el Instituto de Geografía de

la UNAM (2010) se encuentra situado entre “(…) los 21º 30’ de latitud norte, en el

estado de Nayarit, hasta los 22º 50’, en la parte sur de Sinaloa, y entre los 105º 05’

y 106º 02’ de longitud oeste”. El predio de FONATUR se encuentra en su totalidad

en el estado de Sinaloa, en el municipio de Escuinapa. Este municipio forma parte

de la región Sur de Sinaloa:

El territorio Sur de Sinaloa como parte de la macroregión del Noroeste de

México, comprende los municipios de San Ignacio, Mazatlán, Concordia, El

Rosario y Escuinapa; con una superficie de 13 mil 603 km2 (23.3% de la

superficie estatal). Se encuentra localizada entre los 22° 30’ y 24° 23’ latitud

norte y los 105° 11’ y 106° 31’ longitud oeste y colinda al norte con el

estado de Durango y los municipios sinaloenses de Elota y Cosalá, al sur

con el estado de Nayarit y el océano Pacífico, al este con Durango y al

oeste con el Golfo de California. (Roman Alarcon, 2002:36)

Es en este territorio donde tiene lugar el impacto del CIP2, y son los actores

sociales ahí instalados los que interesan fundamentalmente a esta investigación.

Sin embargo, dada la trascendencia de las repercusiones sociales y económicas

del establecimiento del CIP “Teacapán”, se consideraron actores de la región del

Noroeste del país, e inclusive internacionales.

1 El predio fue vendido a FONATUR por el señor Antonio Toledo Corro, ex gobernador de Sinaloa (1981-

1986) y ex secretario de la Secretaria de la Reforma Agraria (1978-1980). Comuneros de Chametla, aseguran que son propietarios de 1200 hectareas que están ubicadas en los terrenos que abarca el CIP señalan que

tienen documentos expedidos en 1875 en los que se estipula la donación de los mismos a la sindicatura.

http://www.noroeste.com.mx/publicaciones.php?id=569705 Visto el 4 de noviembre del 2010 2 Respecto a la potencial afectación del CIP al Humedal de Importancia Internacional Marismas Nacionales

fue presentada una denuncia en junio de 2009 al Secretariado Ramsar firmada por Greenpeace, Red Manglar

Internacional y Wild Coast, entre otras organizaciones nacionales y locales. Visto en

http://www.wildcoast.net/sitio/index.php?option=com_content&task=view&id=523&Itemid=132 el 6 de

junio de 2010.

7

Desde la primera revisión hemerográfica realizada destaca la percepción

que existe entre los habitantes del sur de Sinaloa de que el desarrollo económico y

social aún no llega para ellos, y consideran que el CIP puede ser la palanca para

ese desenvolvimiento regional. No han faltado las voces críticas, que han

cuestionado diferentes aspectos, entre ellos, de índole más concreta, el monto de

los recursos a invertir en esa región y los posibles impactos negativos que tendrá

el CIP en las localidades cercanas; de carácter más general, la falta de espacios

de consulta efectiva pública sobre el impacto de este desarrollo turístico. La

pertinencia del presente trabajo de investigación concretamente en ese ámbito,

estriba en constatar la carencia de estudios sobre los mecanismos de consulta

pública que demandan este tipo de proyectos. Al día de hoy, los únicos

mecanismos existentes se encuentran reflejados en la legislación ambiental, que

dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental de megaproyectos de este

tipo, contempla la posibilidad de que los miembros de la comunidad afectada

soliciten ser tomados en cuenta y opinar a través de una consulta pública y

abierta. Por ello, es de especial relevancia para este trabajo el análisis de esos

mecanismos y de su efectividad, con énfasis en las limitaciones que presentan.

En este espacio regional, un gran número de actores locales, regionales y

hasta internacionales se involucraron en los procesos de consulta y emitieron su

opinión respecto al proyecto. Es por eso que el principal objetivo de este trabajo es

identificar cuáles son los actores y espacios de participación social formales que

contempla la legislación y cuáles son los actores y espacios no formales

generados por la acción colectiva de los ciudadanos. Así como determinar en

8

ambos casos su respectiva incidencia en el diseño e instrumentación de las

políticas públicas para el desarrollo regional.

El acercamiento al problema estuvo fundamentado en el método dialéctico,

es decir, analizando cómo las condiciones materiales de vida, producción y

reproducción, generan las condiciones para los conflictos entre distintas clases y

grupos sociales con intereses contrapuestos, determinando así quién diseña las

políticas públicas y para quién son los beneficios o perjuicios de las mismas.

Consciente de que no sólo las relaciones económicas determinan estos

conflictos, sino que también las relaciones políticas son un factor fundamental, se

empleó el método de análisis de juego de actores, MACTOR. Así se valoró la

relación de fuerza entre los actores y se estudiaron sus convergencias y

divergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos

asociados (Godet, 2000).

Desde el momento del planteamiento de este trabajo, se estableció como

hipótesis que los espacios formales que contempla la legislación para la

participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas acotan la

participación de la ciudadanía reduciendo su incidencia en los proyectos de

desarrollo regional, en tanto que los espacios no formales derivados de la acción

colectiva de los ciudadanos permiten la incidencia en el diseño e instrumentación

de políticas públicas. Con la finalidad de tener elementos de comparación

revisamos para este trabajo algunos de los procesos de participación social

respecto a megaproyectos en los últimos años.

9

Para el caso en particular del CIP, en la primera etapa de la investigación

se emplearon técnicas de investigación documental, principalmente

hemerográfica, para tener un primer acercamiento al objeto de estudio.

Posteriormente se revisó también la legislación que aplica para la planeación y

ejecución de proyectos de este calado (leyes, reglamentos y planes de desarrollo).

En esta etapa, se acopió información acerca de los mecanismos formales de

participación social, y sobre los resolutivos finales de otros proyectos similares al

que da forma al presente estudio, para determinar cuánto de lo observado y

señalado en estos espacios por la ciudadanía es retomado en las autorizaciones

definitivas a los proyectos.

Posteriormente se utilizaron técnicas de investigación de campo tanto

cualitativas como cuantitativas. Para el caso de las técnicas cualitativas, se

empleó como principal herramienta la entrevista en profundidad con informantes

clave. Con la aplicación de estas técnicas, se obtuvo información acerca de los

actores locales, su caracterización, y su participación en mecanismos formales o

no formales de consulta pública en torno al CIP.

Por último, para la fase de conclusiones respecto a la incidencia de los

actores involucrados en la autorización final para el desarrollo del CIP, regresé a la

revisión de los documentos oficiales de autorización y permisos que correspondan

al inicio de la obra.

En cuanto a la delimitación temporal del presente trabajo se estableció a

partir del año 2009 tomando como fecha simbólica el 17 de febrero de ese año,

10

cuando se “puso en marcha” el proyecto, con la presencia del Presidente de la

República y otras autoridades,3 y como fecha de término consideramos junio del

2012, debido a la limitación de los tiempos académicos.

Todo trabajo de investigación aspira a servir como herramienta de

interpretación y comprensión de la realidad y en un ejercicio de retorno a los

involucrados, servir también como herramienta para su transformación.

Esperamos que este trabajo cumpla con su cometido.

3 Comunicado de prensa “Puesta en Marcha. Construcción del nuevo Centro Integralmente Planeado – Costa

Pacífico”, FONATUR, 17 de febrero de 2009. Visto en

http://www.fonatur.gob.mx/es/index_comunicacion.asp el 6 de junio de 2010.

11

Capítulo 1

La participación social en el diseño e instrumentación de las políticas

públicas en el sector turístico.

Introducción

El presente trabajo aborda una serie de cuestiones presentes en las discusiones

actuales sobre movimientos sociales, democracia, la naturaleza del Estado y sus

instituciones y los modelos de desarrollo impulsados en México de las últimas

décadas. Dada la imposibilidad de abordar en profundidad cada uno de esos

temas, que por sí mismo da para varios trabajos, pondremos el énfasis en el tema

de las políticas públicas, por la importancia que reviste, ya que el proceso

mediante el cual se diseñan e implementan nos da la oportunidad de analizar la

participación de los movimientos sociales de la actualidad, las estrategias que

utilizan y los resultados finales que obtienen, que determinan en mayor o menor

medida la forma en que se concretan las políticas públicas.

Al abordar las estrategias y acciones del movimiento social y sus

resultados, analizaremos los mecanismos de participación existentes en la

legislación nacional para el diseño e instrumentación de las políticas públicas, con

un repaso somero de los procesos que en el pasado generaron reformas

relevantes. Veremos también como esa legislación se traduce en mecanismos

gubernamentales que se supone fomentan la participación. Por último y como

punto central, veremos si la participación que se da a través de estos mecanismos

12

se traduce en la inclusión de las propuestas en la definición y ejecución de estas

políticas.

Considerando que el proyecto materia de este estudio es el Centro

Integralmente Planeado (CIP) Costa Pacífico, o CIP de Teacapán4, un desarrollo

inmobiliario turístico, abordaremos de manera tangencial los objetivos de las

políticas de desarrollo impulsadas en los últimos años en México, con énfasis en el

sector turístico, con los procesos de inclusión y exclusión que generan. También

en relación al caso de estudio, se refleja a lo largo de este trabajo un enfoque

particular hacia la cuestión ambiental, pues dicho proyecto se encuentra en un

humedal costero de alta importancia para el país, Marismas Nacionales. Esto ha

provocado además que las estrategias de participación del movimiento social que

es el principal sujeto de esta investigación, se dé en el marco y en los márgenes

de la legislación ambiental, pues el concepto general del CIP o Plan Maestro,

estuvo sujeto a evaluación en materia de impacto ambiental, por parte de la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la

normatividad que aplica a dicho proceso contempla órganos y mecanismos de

participación social que han sido utilizados por los sujetos sociales de la región

que identifican amenazas para su forma de vida en la implementación de dicho

proyecto.

4 Para efectos de esta investigación, emplearemos de manera indistinta CIP de Teacapán, CIP Costa Pacifico y

CIP Playa Espíritu.

13

1. Las políticas públicas

Comenzaremos señalando que para que una política pueda ser considerada como

pública, es indispensable que se haya generado en el espacio público, en el

entendido de que al elaborarse se incluyeran tres sectores: el gubernamental, la

empresa y la sociedad civil; ya que de lo contrario dejarían de ser públicas para

ser políticas de Estado. Esta distinción, aparentemente muy sencilla, incluye una

serie de discusiones teóricas de relevancia que se han dado en el pasado, y que

pasan por la definición del espacio público y por lo que entendemos como

sociedad civil, enfatizando también el hecho de que al implementarlas, entran en

juego bienes o recursos de toda la comunidad, y que pueden afectar o favorecer a

determinados individuos o grupos.

Para abordar estos temas, es necesario remontarnos a Gramsci, que sin

duda es el primer el autor marxista que dedica buena parte de su obra al análisis

de las relaciones que se dan el campo cultural, entendido este como el campo en

donde se da la lucha de las ideas. Por estas razones, Fernández (2012) en su

trabajo sobre la sociedad civil le dedica una buena parte al estudio de las

propuestas teóricas de Gramsci. Resalta que este autor es el primero que se aleja

de los dogmas marxistas entonces en boga, de las análisis economicistas que

ponían el énfasis en el estudio de la estructura, dándole igual importancia a las

relaciones que se dan en el campo de la superestructura, poniendo estas

relaciones en el mismo nivel de importancia que las relaciones económicas de

explotación, y desestimando las propuestas que la consideraban como un mero

reflejo ideológico, entendido esto último como el espacio donde se articula y

14

difunde el discurso coercitivo de las clases dominantes. Así, Gramsci, citado por

Fernández señala:

Por ahora se pueden fijar dos grandes “planos” superestructurales, el que

se puede llamar de la “sociedad civil”, o sea, el conjunto de organismos

vulgarmente llamados “privados” y el de la “sociedad política o Estado”, y

que corresponden la función de la “hegemonía” que el grupo dominante

ejerce en toda la sociedad y al de “dominio directo” o de mando que se

manifiesta en el Estado y en el gobierno “jurídico”. (Fernandez, 2012: 21)

Sobre esta base, según Fernández, Gramsci convoca a la “lucha de las

ideas” para obtener que el discurso hegemónico de las clases dominantes pierda

el consenso que tiene en sus mejores momentos, perdiendo de esta manera la

dirección ideológica de la sociedad en su conjunto. En la lectura de Gramsci que

hace el autor referido, el momento en que las clases en el poder pierden esta

lucha corresponde al momento de su decadencia, en la que sólo les resta el poder

que surge de la fuerza y la coacción. Estas ideas son de capital importancia para

este trabajo, porque es precisamente en el terreno de los conceptos y las ideas en

el que se presenta la oposición la CIP.

Otro elemento a considerar en relación a la sociedad civil y los movimientos

sociales y la concepción del espacio o la esfera pública, resulta de los procesos de

reflexión que han tenido lugar en las tesis de estudiosos que militaron en diversos

movimientos a la luz del alzamiento zapatista de 1994, y que en la última década

trataron de plasmar en sus trabajos una reflexión colectiva sobre lo vivido. Entre

ellos destacan Zebadúa (2002) y Hernández (2009) el primero con un trabajo

15

respecto al zapatismo y los procesos que se vivieron en torno al alzamiento, y el

segundo con un trabajo sobre la resistencia indígena en la Sierra Norte de Puebla.

Ambos coinciden en que con el “fin de la historia” preconizado por los apologistas

del neolibealismo que vieron en la caída del Muro de Berlín la ausencia de

alternativas para los movimientos y organizaciones que los resistían, se presentó

un aparente vacío teórico que permitiera entender los que estaba pasando.

Como señala Hernández (2009) esta aparente ausencia de alternativas no

encontraba, ni encuentra, la debida correlación con lo que pasa en la realidad

concreta. Según el autor, el efecto real de lo que él llama “desencanto ideológico”,

fue que a partir de los postulados de las teorías liberacionistas, que antepusieron

en esos momento críticos la conciencia ética de dominación y subordinación en

Latinoamérica, fue que en la praxis de los colectivos en resistencia se presentara

“.. la articulación de la teoría revolucionaria con una práctica que buscaba

adecuarse a las condiciones reales de los autores colectivos…”.(ibid :56)

Enseguida pasa a hacer una revisión de autores como Arturo Escobar, Sonia

Alvarez, Boaventura de Sousa Santos, Alberto Melucci y Enrique Dussel, entre

otros. De tal forma, analiza a los Nuevos Movimientos Sociales, entendido estos

como aquellos que no son necesariamente clasistas y cuyas luchas no están

forzosamente enfocadas hacia la toma del poder, sino más bien responden a

necesidades o amenazas concretas, no atendidas por el Estado, o generadas por

este en el segundo caso. Coincidentemente, Zebadúa (2002) señala la falsa

dicotomía entre las únicas vías abiertas para el movimiento social de izquierda:

reforma o revolución, y apunta a la necesidad de utilizar todas las vías de

16

expresión al alcance de los movimiento sociales en los procesos de resistencia y

reivindicaciones concretas. Mientras que en su revisión Hernández García señala

que los Nuevos Movimientos Sociales tácticamente negocian con el Estado o

generan alianzas con partidos políticos, Zebadúa apunta que la resistencia es un

continuo transitar hacia ninguna parte, si es entendida como una negación

absoluta a la interlocución con el Estado, y si no responde a problemáticas

concretas que lleven a la gente a oponerse o movilizarse contra algo mientras

construyen una alternativa. Estos planteamientos son pertinentes para este

estudio en tanto la vía definida por los sujetos sociales que se oponen al CIP tal

cual está planteado, es la vía de los espacios formales de participación social.

Una vez abordados las definiciones de fondo, para poder hacer un análisis

completo sobre la participación social en las políticas públicas, haremos mención

de diferentes definiciones que se han dado para este tipo de políticas, con la

intención de explicar de manera clara el enfoque de esta investigación.

De la Rosa señala las diferentes aproximaciones que se dan al tema desde

las distintas vertientes teóricas de las ciencias sociales. Menciona que algunos

autores centran el análisis en el papel del Estado para la elaboración e

instrumentación de las políticas públicas y acota que, desde el enfoque

funcionalista, se pone énfasis en el individuo y se considera al Estado “(…) como

una ventanilla encargada de atender las demandas sociales.” (De la Rosa,

2004:250) En esta escuela se inscribe Lahera Parada (2002), quien define el

concepto de políticas públicas, de la siguiente manera:

17

Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos

a un objetivo público. Estos son desarrollados por el sector público con la

frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas

pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así

como aspectos institucionales (Lahera Parada,2002:13)

En el mismo estudio se deconstruye el concepto en sus tres variables: 1).

Son cursos de acción para alcanzar objetivos públicos; 2). Son instrumentadas por

el sector público, pero no deben excluir otros sectores; y 3) Pueden incluir

orientaciones o contenidos, que deben reflejar con claridad el objetivo común que

se pretende alcanzar. Es clara la visualización de este autor del Estado como el

espacio público, en una visión hegeliana, a contracorriente de lo que hemos

venido señalando.

En el segundo enfoque mencionado por el mismo autor, el Estado pasa a

ser instrumento de una clase o grupo en el poder, y en un tercer grupo de estudios

se encuentran los que ubican un espacio de mediación entre el Estado y la

sociedad y que se traduce en las políticas públicas. Para Luis Aguilar (1996) las

políticas públicas son: “…decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la

participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de

ciudadanos electores y contribuyentes” (Aguilar, 1996:36).

Este enfoque hace énfasis sobre la disminución del protagonismo

gubernamental y el aumento del peso de los individuos y sus organizaciones.

Comenta que en esa perspectiva:

18

Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las

puertas para una nueva forma de diseño y gestión de las políticas:

singulares, descentralizadas, subsidiaras y solidarias, corresponsables, en

las que el gobierno y sociedad enfrenta variada y conjuntamente los

problemas colectivos” (Ibíd.)

Cualquiera que sea el enfoque que se utilice para el estudio de las políticas

públicas, el común denominador es la interacción del Estado (ejecutor de la

política pública) con la sociedad civil (receptora de los beneficios o consecuencias

negativas de la misma), ya sea mediante una clase social que lo instrumentalice

para su beneficio, los individuos o ciudadanos en abstracto, o las clases sociales

contrapuestas con distintas fuerzas que provocan la orientación final de las

políticas públicas, es decir, la parte fundamental de las políticas públicas reside en

que se trata de flujos de información pública por definición, que debieran estar al

alcance de todos, y que cuando se concretan en acciones específicas, impactan la

vida de regiones enteras.

Otras propuestas más esquemáticas exponen esta interrelación entre

Estado-Gobierno y sociedad civil en dos flujos: la visión desde arriba (top down),

que considera que la acción pública está centrada en el gobierno, se privilegia el

trabajo de los expertos y los decisores, dejando en un segundo o hasta tercer

plano el punto de vista y opinión de los pobladores locales. La política nace del

desempeño técnico y legal de las burocracias en el que la sociedad asume un

papel pasivo y condescendiente.

19

Por otro lado se encuentra la versión conocida como desde abajo (button

up), a la que Manuel Canto Chac (2008) atribuye a la democratización en

diferentes partes de América Latina principalmente en los años posteriores a la

década de los setenta y que supone que las políticas públicas se originan de una

serie de demandas sociales “(…) En el corazón del conflicto de intereses de los

diferentes actores. El gobierno actúa en función de las presiones de los grupos

sociales en un juego de suma positiva…” (ibid :14) en la que todos los actores

resultan ganadores.

Para efectos de este estudio la aproximación hacia las políticas públicas se

dará desde el enfoque que considera que dichas políticas son diseñadas por el

Estado que responde a los intereses de ciertos grupo dentro de las clases sociales

dominantes, pero que, al pasar a la concreción, y una vez que la información llega

a todos las clases sociales, puede provocar movimientos de resistencia u

oposición, que determinan la interrupción de la acción o su modificación.

2. La participación social

La participación de la sociedad civil en un Estado democrático es fundamental;

Sin ella no funciona, ya que es la base de la que parten las demandas a las que el

sistema político está obligado a dar respuesta. Es importante señalar que entre la

sociedad civil y el estado existe, como menciona Norberto Bobbio (1996) una

distinción clara y al mismo tiempo una interrelación necesaria y permanente.

Como ya señalamos, este es el campo de batalla de las ideas. En ese tenor,

entendemos a la sociedad civil o a los movimientos sociales como los sujetos o

20

actores colectivos que se expresan en un contexto bien definido. Que participan.

Empleamos el concepto de participación social, considerando que este se da a

través de la sociedad civil, y señalando que puede incluir dos vías. La vía

institucional, en la que se utilizan los órganos y mecanismos que la legislación

contempla, y la vía que se da por fuera de los cauces institucionales específicos,

pero haciendo uso de los derechos fundamentales e inalienables que se

consagran en la Constitución: el derecho a la libre manifestación de las ideas y la

libertad de asociación. Estudiaremos esta última intervención que se da por fuera

de los cauces institucionales bajo la óptica de la participación social, entendida

como

(…) un tipo diferente de hacer política, que se ve como una compensación a

la crisis de representatividad de los partidos políticos, en contraste con la

participación en política electoral por parte de los ciudadanos, en donde el

papel intermediario lo realizan los partidos (Rendón Corona, 2004:186).

Como podemos advertir, en cualquiera de las definiciones arriba citadas, la

participación de la población es indispensable en la elaboración de las políticas,

las variantes se dan en cuanto al grado de injerencia de esa participación.

Diversos son los factores que impulsan o limitan dicha participación. Algunos

autores consideran que la concientización de la importancia del involucramiento en

la resolución de los problemas de la comunidad, va construyendo paulatinamente

la idea de sociedad civil entendiéndola como la define Bobbio (1996) para quien

sociedad civil es “la esfera de las relaciones entre los individuos, los grupos y las

clases sociales, que se relacionan fuera de las relaciones de poder que

caracteriza a las instituciones estatales” (Bobbio, 1996:1519). Menciona también

21

que esa sociedad, “es la base de las demandas a las que el sistema político está

obligado a dar respuesta” (Ibid).

Desde la perspectiva opuesta que confunde el espacio público con el

estatal, Alicia Zicardi (2005) considera que la participación ciudadana hace

referencia a las formas de inclusión de la ciudadanía y de las organizaciones en

los procesos decisorios, representando intereses particulares pero no individuales.

En este entendido, el gobierno promueve la participación equitativa,

institucionalizada y autónoma, buscando así conocer su opinión sobre

determinados temas que interesan a la ciudadanía, en el diseño de las políticas

públicas o en el seguimiento y control de sus acciones. Veremos a lo largo del

presente trabajo que esto no ha sido así.

Antes bien, al contrario, al participar los ciudadanos irrumpen en el espacio

público para satisfacer las necesidades que no ha logrado el Estado. Cabrero

Mendoza (1996) comenta que esta relación entre el espacio público y la

participación ciudadana es una ampliación de lo que tradicionalmente,

conoceríamos como esfera de acción pública. Es decir, anteriormente, los asuntos

públicos por definición eran considerados competencia únicamente del gobierno y

sus organizaciones, sin embargo el creciente interés de los grupos civiles

organizados han demostrado que lo público es un espacio más grande que lo

puramente gubernamental, reiterando que lo público afecta en las decisiones

gubernamentales.

22

Bajo esta perspectiva en los últimos años se ha dado un mayor peso a la

participación ciudadana como componente esencial de la democracia, superando

el paradigma de la democracia puramente representativa, en la que el ejercicio de

la ciudadanía se agota el día de las elecciones. Autores como Luz del Carmen

Martí, Joan Font e Ismael Blanco, consideran que una escala menor de gobierno

(municipio) facilita el desarrollo de instrumentos participativos por ser el espacio

de poder más cercano a los ciudadanos y al mismo tiempo, los asuntos que se

desprendan de las políticas locales los tocan de manera más próxima; por lo que

en esos niveles se encuentra mayor disposición de los ciudadanos a involucrarse

(Perry et al, 1992; en Joan Font et al, 2010).

Sin embargo, es conveniente señalar que la participación social no pasa por

la mera agregación de preferencias individuales, si no que tiene su eje central en

la discusión informada, en la deliberación pública, que se traduzca en acción

política que se apropie de los espacios y mecanismos de toma de decisiones.

Especial relevancia adquiere en este contexto el concepto de ciudadanía,

superando las visiones decimonónicas que la conceptualizan como un status legal

que reconoce la igualdad de todos ante la ley, como menciona Landau (2008:8). El

concepto de ciudadanía que se empleará, transita por la discusión planteada por

Tamayo (2006), quien señala que más allá de lo legal, el acercamiento al término

pasa por “La existencia de relaciones desiguales y la distribución diferencial de los

recursos y el poder (que) promueve prácticas diferenciadas de ciudadanía”.

(Tamayo, 2006:15) Para este autor:

23

La ciudadanía se constituye por tres dimensiones estrechamente

relacionadas entre sí, que en conjunto diseñan los proyectos de ciudadanía

existentes. Son estas tres dimensiones las que definen con precisión las

prácticas e ideas sobre la ciudadanía: la primera dimensión es la que se

constituye por la relación entre Estado y sociedad civil, que involucra

concepciones de nación y nacionalidad, así como expresiones jurídicas y

culturales de la membresía y la comunidad. La segunda es el proceso que

define y redefine derechos y obligaciones de esa membresía, y reglamenta

de alguna manera el comportamiento individual y social. Finalmente, la

tercera es la participación, entendida como el proceso político de formar

parte de una comunidad, de involucrarse en la toma de decisiones y de

delinear el camino a la democratización de la sociedad. Estas tres

dimensiones (Estado-sociedad civil, derechos y participación) son ámbitos

analíticos a partir de los cuales pueden confrontarse y compararse los

distintos proyectos políticos de los actores estratégicos (Tamayo, 2006:19).

En este trabajo se utilizarán principalmente dos de estos ámbitos analíticos:

lo referente a los derechos, en tanto análisis de los espacios de participación que

permite la legislación sobre políticas públicas, y el ámbito relativo a la

participación, en tanto construcción de espacios para la toma de decisiones, que

surgen del conflicto y permiten una mayor democratización (en el sentido amplio

del término) de la sociedad. Es decir, estaremos abordando los procesos de

construcción de ciudadanía.

3. Políticas públicas y turismo

Para discutir los aspectos relacionados con el turismo y la participación

social que se da en torno a este fenómeno, es necesario tener una perspectiva

que profundice en sus significados y que devele el papel que esta actividad juega

24

en el desarrollo del capitalismo global, tal como lo señala Arnaiz (2010:13). Para

ello es indispensable considerar los esbozos de definición del turismo que plantea

la misma autora, cuando señala que cualquier estudio sobre este tema, debe

considerar que el turismo es un servicio y un producto de manera simultánea. De

igual forma, se parte de la base de que las perspectivas que han venido

abordando el tema y que son enumeradas por ella misma, resultan incompletas

para los fines de este trabajo. El enfoque tradicional resulta limitado respecto a los

aspectos comerciales del turismo, lo que no permite indagar sobre los efectos

sociales; la visión parte desde una perspectiva macroeconómica basada en la

planificación estatal que pretende tener una mirada más amplia del fenómeno

turístico, cuando en realidad deja de lado los aspectos sociales asociados al

fenómeno.

4. El turismo como estrategia de desarrollo

A partir de los setentas en el marco de la teoría de la modernización, misma que

considera que para que los países en vías de desarrollo alcancen un nivel de

industrialización y prosperidad económica digna de una sociedad moderna

requieren hacer cambios profundos en sus estructuras; se ha considerado al

turismo como una gran alternativa para fomentar ese crecimiento económico,

principalmente en los países pobres que necesitan entrada de divisas y que

cuentan con hermosos paisajes y climas agradables.

25

Arnaiz (2008) Señala que al turismo se le ha considerado como un

detonante de desarrollo ya que propicia el aumento del empleo y la generación de

riqueza mediante la oferta de bienes y servicios.

Los gobiernos de los países del tercer mundo saben de la fuerte derrama

económica que se genera mediante este tipo de actividades, por lo que cada vez

con mayor fuerza se fomenta al turismo mediante planes y programas, los cuales

en ocasiones se traducen en políticas públicas tendientes a dar a conocer los

sitios que pueden resultar atractivos para los turistas. De esta manera, se buscan

crear condiciones para que los inversionistas, que generan la infraestructura de

acogida y de servicios, y los turistas, que las consumen, encuentren condiciones

óptimas, buscando conformar en el territorio seleccionado un mercado turístico.

El debate en torno a la capacidad del turismo de generar desarrollo, está

basado en la premisa de la teoría económica del siglo XX. Esta se refiere a la

modalidad a través de la cual es posible generar riqueza en todos los países que

han mantenido bajos niveles de producción mediante el impulso y el fomento de la

llamada industria sin chimeneas.

Una de las corrientes de pensamiento que llevó a considerar al turismo

como un posible generador de divisas, es la teoría del desarrollo por la vía de la

sustitución de importaciones (Sunkel y Paz, 1999). Mientras en los años

posteriores a la segunda guerra mundial, se difunde un fuerte pesimismo respecto

a las teorías apuestan a una economía de importación y se hacen esfuerzos para

elaborar y consumir productos locales, desde los años sesenta en adelante tiende

26

a prevalecer la teoría opuesta y como consecuencia se pone el énfasis en

encontrar ventajas competitivas en los países en vías de desarrollo. Es decir, no

hacer lo que los países desarrollados hacen, puesto que lo hacen mejor por el

tiempo que llevan haciéndolo. En esa división internacional del trabajo a los

países desarrollados corresponde la industria de la transformación y

manufacturera, y a los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, la venta

de insumos, materias primas y de espacios de recreación que se traduce en el

turismo.

En este contexto el turismo se consideró como una de esas ventajas

competitivas de los países del tercer mundo, que poseen recursos deseables para

los países ricos que se encuentran el norte del mundo: clima, sol, playa, paisaje y

precios accesibles. Lo anterior en un contexto en el que la capacidad de

exportación de los países en vías de desarrollo disminuyó después de la

demanda adicional de productos manufacturados que se presentó durante la

segunda guerra mundial, lo que permitió el desarrollo incipiente de la “industria

nacional” en países como México.

La división internacional del trabajo que así resulta, aplicada a los flujos

turísticos internacionales se vuelve un elemento fundamental para la generación

de divisas en los países en vías de desarrollo, que luego son intercambiadas por

los productos industrializados producidos en el primer mundo, o con la tecnología

que ahí se ha desarrollado. Esto conlleva inevitablemente una dependencia

forzada de los mercados globales, por la posibilidad que ofrecen los involucrados

en la actividad turística de generar ganancias que logren compensar el flujo

27

económico por importaciones, mediante el efecto multiplicador del turismo sobre la

actividad económica básica. Es ampliamente aceptado en estos días que el

turismo contribuye a la entrada de dinero a través de las divisas, tan es así que en

épocas recientes es una de las actividades de la economía de servicios que ha

generado mayores ingresos en monedas fuertes a países como el nuestro (Arnaiz

2008).

La capacidad que tiene el turismo de agilizar la economía es reconocida en

los círculos teóricos. Este efecto se debe no sólo a los gastos que se realizan en

restaurantes y hoteles, sino también a través de los sueldos que comienzan a

tener los pobladores relacionados con el área turística, que de esta manera

generan una mayor derrama hacia poblaciones receptoras. Sin embargo, autores

como Raúl Prebisch y Celso Frutado han señalado que esta división internacional

del trabajo condiciona el desarrollo de los países del tercer mundo, y que está

basada en la dualidad centro-periferia en el que los países subdesarrollados

juegan un papel de proveedores de materias primas y de servicios, como ya se

mencionó.

En materia turística esta teoría puede ser empleada para describir la

situación de doble dependencia que se crea por los grandes complejos turísticos.

En primer lugar se refuerza la idea entre los países receptores de turistas y los de

origen, y en segundo lugar la dependencia directa de las localidades para con este

sector, desplazando las actividades económicas del sector primario que suelen

existir en estos sitios, previo al desarrollo de los complejos turísticos.

28

Existen sin embargo alternativas. Llevamos cerca de 20 años discutiendo

acerca del concepto de desarrollo sustentable y tratando de aplicarlo a las

distintas actividades económicas, entre ellas, al turismo. Es decir, ante el esquema

de desarrollo turístico convencional o de sol y playa, que refuerza las relaciones

desiguales entre el norte y el sur del mundo, o entre los centros y las periferias, se

construyen propuestas que se fundan en la idea de un intercambio en condiciones

más equitativas. Este concepto ha adquirido un papel preponderante para gran

parte de los sectores relacionados con la actividad turística, y fue parte central del

discurso de los sujetos sociales de los que se ocupa este trabajo. Por ello es

necesario definirlo ampliamente.

4.1. El desarrollo sustentable, la participación social y el turismo.

Hacia finales de la década de los 80, coincidiendo con los grandes cambios que se

dieron en el mundo, como el inicio de la globalización y el fin de la Guerra Fría, fue

ganando terreno en amplios sectores de la comunidad internacional, la idea de

que el modelo de desarrollo mundial estaba agotado, pues no había resuelto los

problemas de desigualdad social al interior de los países y entre estos, así como

los relacionados con el deterioro ambiental (Reátegui, 2003).

De esta idea nace la Resolución 44/228 de las Organización de Naciones

Unidas (ONU), que convocó a la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, misma

que tendría lugar en 1992. En esta reunión conocida como la Cumbre de Río se

planteó la necesidad de la cooperación internacional para resolver los problemas

tradicionales de pobreza y desigualdad, sumando los relativos al deterioro del

29

medio ambiente. Es decir, se planteó la necesidad de lograr el Desarrollo

Sustentable (Guimaraes y Barcena, 2002). Y es que poco antes de esta

resolución, desde la misma Organización de Naciones Unidas, a través de la

Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo se había generado el

Reporte Bruntland,(1987) en donde se establece que “Una sociedad sustentable

satisface las necesidades del presente sin sacrificar la capacidad de las

generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, enunciando de

esta forma el concepto de desarrollo sustentable como "el desarrollo que satisface

las necesidades del presente sin comprometer las capacidades que tienen las

futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades".

Durante la década pasada, o para ser más precisos, durante los diez años

que van de la Cumbre de Río a la Cumbre de Johannesburgo, el mundo ha

continuado experimentando grandes cambios: consolidación del mundo unipolar

en la esfera militar, la consolidación de bloques regionales como la Unión

Europea, incremento de los fenómenos migratorios sur-norte y fortalecimiento de

los fanatismos políticos y religiosos (Reátegui, 2003). Estudiosos de América

Latina (Guimaraes y Barcena, 2002) señalan la década de los noventa como los

años de la “consolidación demográfica y el progresivo envejecimiento de la

población, el insuficiente dinamismo de la generación de empleo, la relativa

reducción de la pobreza y el aumento de desigualdad en varios países”. Estos

factores, que fueron objeto de la reflexión en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo

Sostenible de Johannesburgo en el 2002, han enriquecido la discusión sobre el

concepto de desarrollo sustentable, generando confusiones en algunos casos

30

acerca de los términos sustentabilidad y sostenibilidad, que pueden ser usados

indistintamente, haciendo referencia al concepto de sustentabilidad planteado en

el Reporte Bruntland, que es el que se usará en este trabajo (Reátegui, 2003). Sin

embargo, donde no existen grandes discrepancias es en lo que se refiere a los

componentes de la sustentabilidad, llámense valores (Herremans y Reid, 2002)

ambientales, económicos y sociales; o como Reátegui apunta en el texto antes

citado, “tipos de sostenibilidad en el desarrollo sustentable” ecológica, económica

y social. Con distintos matices, se entiende como tipo o valor de la sostenibilidad

ambiental o ecológica, la supervivencia de los ecosistemas en el largo plazo; como

tipo o valor económico la posibilidad de satisfacción de las necesidades básica de

las personas; y como tipo o valor social, la equidad en la repartición de los costos

y beneficios que implica la satisfacción de las dos condiciones previas. Una

estrecha interrelación entre estas es condición indispensable del desarrollo

sustentable.

Considerando los componentes del desarrollo sustentable y su interrelación,

ha sido posible acercarse a fenómenos específicos de la actividad humana. Una

de las preocupaciones principales de las Cumbre de Río y de la de

Johannesburgo, ha sido el papel preponderante que las sociedades deben tener

en la planeación y en la instrumentación de las políticas impulsadas por los

gobiernos para el fomento del desarrollo sostenible. Esto queda marcadamente

señalado en la Agenda 21. Este documento se elaboró y se aprobó en la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo

(CNUMAD), conocida como Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro, Brasil, en

31

1992, a la que, junto con el Foro global paralelo, asistieron más de 400 mil

personas de 18 mil organizaciones y 178 jefes de estado de países desarrollados

y en desarrollo, y fue posteriormente revisado en la cumbre de Johannesburgo de

2002. Aunque fue firmado por todos los países asistentes, su carácter es más

cercano a una declaración de principios que a un tratado internacional. Es decir,

no establece obligaciones de los Estados firmantes, sino más bien orienta su

accionar en los temas relacionados con la sostenibilidad. La importancia que se le

da en este documento a la participación social queda evidenciada por el hecho de

que se le dedica toda la sección 3ª al tema, que lleva por título: “Fortalecimiento

del papel de los grupos sociales”. En el preámbulo de esa sección se establece:

23.1. La dedicación y la participación autentica de todos los grupos sociales

tendrán una importancia decisiva en el cumplimiento eficaz de los objetivos,

las políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las

áreas del Programa 21.

Resaltan en el párrafo citado los elementos centrales de todos los capítulos

siguientes. Se establece el criterio de corresponsabilidad, al señalar la dedicación,

que se entiende como responsabilidad primera de los propios grupos sociales.

Inmediatamente se señala que la participación debe ser auténtica, es decir, no

producto de una simulación impulsada desde los gobiernos. Y por último, se

establece la importancia decisiva que tendrá esta participación en la eficacia de

los gobiernos que eventualmente estuvieran comprometidos con el desarrollo

sostenible. Más adelante, en el segundo apartado, se establece con toda claridad

que la participación en la toma de decisiones es un requisito fundamental para el

desarrollo sostenible, y se señalan las áreas en que las que esta participación

32

debe considerarse: en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental,

participando incluso en la toma de decisiones (no sólo opinando), y

particularmente cuando del proyecto del que se trate afecte a alguna comunidad

específica; y acceso a la información que tengan los Estados referidos al ambiente

y al desarrollo.

Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)

El papel de las ONGs es particularmente reconocido en la Agenda 21, al

grado de proponerlas como asociadas para la consecución de los objetivos de la

misma. Lo anterior basados en la idea de que su participación implica un alto

grado de responsabilidad al no estar obligadas a hacer las tareas que realizan, lo

que le da un carácter genuino a su participación, situación que realmente se

confirma cuando esta participación se da de manera independiente. Resalta

además su papel como vehículo promotor de formas de democracia participativa,

y como concientizadoras de que al asumir el compromiso del desarrollo sostenible

se está logrando el bien común. Una de las condiciones para lograr esto, es que

exista una comunicación permanente entre los organismos internacionales las

ONGs y los gobiernos nacionales, haciendo énfasis en la comunicación entre las

mismas.

Entre las metas que el documento plantea, se menciona la necesidad de

iniciar un diálogo inmediato entre las ONGs, los gobiernos y la ONU, para lograr

que en el corto plazo estén participando de manera decidida en el diseño y

ejecución de políticas públicas enfocadas al desarrollo sostenible. En el sentido de

ese diálogo, se establecen medidas que debería asumir la propia ONU, referentes

33

a la promoción del intercambio de experiencias entre las organizaciones no

gubernamentales, y otras focalizadas en el fortalecimiento de sus capacidades

para que estén en posibilidades de tener una participación más efectiva.

En cuanto a los gobiernos se proponen medidas semejantes, propiciar el

diálogo, colaborar con las ONGs en la ejecución de los programas asociados a la

Agenda 21, revisar o crear los esquemas de financiamiento hacia las

organizaciones no gubernamentales, poner a su disposición la información que

requieran para participar de forma más efectiva. Es importante señalar ahora para

retomar más adelante, que se le pide a los países firmantes establecer medidas

para que las ONGs sean parte de grupos consultivos, y puedan iniciar acciones

judiciales contra los propios gobiernos.

México y la Agenda 21

Nuestro país no se encuentra aislado de las cosas que ocurren en el continente y

en el mundo; por ello, cuando en los 80´s se inicia la discusión en estos temas en

México, se plantean las mismas inquietudes. Ideas como las que señala Enrique

Leff (1996) desde mediados de esa década comienzan a ganar el debate, un

ejemplo de ello es lo que señala:

La tecnología, entendida como la organización del conocimiento para la

producción se ha instalado en los factores de producción, determinando la

productividad del capital y de la fuerza de trabajo, y excluyendo de este

proceso al hombre y a la naturaleza (Leff; 1996:104).

34

En México desde el año 1988 se cuenta con la primera versión de la Ley

General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). En esta

versión, no existe claridad sobre los contenidos y alcances de algunas de sus

disposiciones, es hasta mediados de los noventas cuando se realizan reformas a

la Ley en las cuales se establecen con mayor claridad los procedimientos y

alcances del proceso de evaluación del impacto ambiental, y los espacios de

participación social en materia de impacto ambiental. Así, hasta 1996 se abre la

posibilidad de las consultas públicas durante los procesos de evaluación del

impacto de obras que a juicio de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (Semarnat) puedan ocasionar graves desequilibrios ecológicos.

Sin embargo, la participación social que promueven y permiten estas

reformas está bastante acotada y muy lejana de lo que se propuso en la Agenda

21. Es decir, se cuenta con mecanismos y espacios para la participación social de

los grupos principales, pero esta participación no cumple con el requisito

fundamental que considera la Agenda 21: no es decisiva, se queda en el mero

ámbito consultivo, y muchas veces no es auténtica, en el sentido de que no es

genuina, ni representativa, como veremos en el apartado correspondiente a la

juridificación del derecho a participar y decidir.

En el marco de la discusión internacional sobre desarrollo sustentable, y

participación social, el turismo ha tenido un lugar. Stella Maris Arnaiz y Alfredo

Dachary comentan que:

35

La sustentabilidad busca mediante un modelo mundial racionalizar el uso de

los recursos naturales, las relaciones entre los diferentes actores del

desarrollo y los resultados que del mismo se generan a fin de lograr un

modelo de sociedad más equitativo y menos vulnerable a lo que ha sido el

flagelo y causa de las grandes catástrofes y movimientos sociales: la

pobreza (Arnaiz y Dachari, 2012: 48).

Retomando el concepto de división internacional del trabajo, y la labor de

provisión de espacios con clima y paisaje agradable para la recreación, los autores

citados señalan que en los países en vías de desarrollo, hablar de turismo

sustentable se vuelve una utopía pues no es posible ofrecer este tipo de modelos

turísticos, ya que en los países poco desarrollados el turismo implica profundos

cambios y grandes impactos como consecuencia de la situación de pobreza que

se vive, la falta de infraestructura y de capacitación entre otros factores. Sin

embargo, veremos más adelante las propuestas que han surgido al calor de la

discusión sobre el CIP, que pidieran contradecir estas afirmaciones.

Las políticas públicas que supuestamente buscan el desarrollo sustentable,

tienen un ámbito de aplicación concreto, que puede ser transversal, al abordar una

serie de problemáticas comunes a distintos ámbitos de la nación, o específico, con

una aplicación en territorios bien definidos. Este segundo tipo es el que nos ocupa,

por lo que es necesario abordar, aunque sea de manera somera, la discusión

presente respecto al desarrollo regional.

36

5. Desarrollo regional.

Se ha definido ampliamente en los puntos precedentes el concepto de desarrollo

sustentable, por lo que en este apartado nos avocaremos en su mayoría a definir

con claridad lo que se entiende por escala regional o región. Para eso es

importante ampliar el marco de referencia según las consideraciones de Brito

Osuna en el sentido de que:

Los estudios regionales no deben circunscribirse a la mera descripción

física de las regiones, afirmo que se requiere explicar con claridad la

función del territorio organizado en las relaciones económicas y sociales

que impulsan a las regiones hacia el desarrollo en un contexto de

competencia global (Brito Osuna; 2007:11).

Por ello es imprescindible contemplar todos los procesos productivos que

tengan lugar al interior del territorio, para tener un panorama más amplio de lo que

sucede en su interior ya que “las actividades económicas contribuyen a dar

sustento a la dinámica de las poblaciones de la región”.(ibid) Para completar el

cuadro se requiere entender la dinámica de las relaciones establecidas entre los

sujetos sociales, así como las relaciones entre gobierno y sociedad al interior de la

región. Estos puntos se abordaran de manera concreta en los apartados

respectivos a la caracterización de los sujetos sociales que han actuado en este

caso. Un punto no menos importante para establecer cómo se construye la

propuesta de políticas públicas con miras a impulsar el desarrollo regional es la

interrelación entre los diferentes niveles de gobierno en la construcción de las

redes de políticas públicas que permitirán la interrelación de cada uno de estos

niveles en un objetivo común, en un espacio definido. Todo lo anteriormente

37

señalado, con ocurrencia en una región, entendida esta como el concepto de

región de George Benko citada por Brito Osuna (2007: 15), quien la define de la

siguiente manera:

La región corresponde a un área geográfica que constituye una entidad que

permite a la vez, la descripción de fenómenos naturales y humanos, el

análisis de datos socioeconómicos y la aplicación de una política. Se

fundamenta en dos caracteres principales: homogeneidad e integración

funcional, y concluye a la vez en el sentimiento de una solidaridad vivida y

en las que relaciones de interdependencia con los otros conjuntos

regionales y con el espacio nacional e internacional (cita).

Un concepto muy importante es el de territorio, ya que es en este, en el que

se sentirán los efectos del proyecto de FONATUR. Este concepto se tomará de

Gilberto Giménez (2002), entendiéndolo como:

Los territorios siguen siendo actores económicos y políticos importantes y

siguen funcionando como espacios estratégicos, como soportes

privilegiados de la actividad simbólica y como lugares de inscripción de las

excepciones culturales, pese a la presión homologante de la globalización

(Gimenez, 2002: 35).

A lo largo de este trabajo analizaremos si los habitantes de este territorio

participan o no, y en su caso de qué manera, en el diseño e implementación de

las políticas públicas encaminadas –según señalan los promoventes- al desarrollo

de la región.

38

Capítulo 2

La discusión en torno a la participación social en el diseño e

instrumentación de las políticas públicas en México.

La discusión y el análisis sobre políticas públicas en México es relativamente

reciente, situándolos a finales de la década de los ochentas y principios de los

noventas (Aguilar Villanueva: 2002). Esto se explica porque durante prácticamente

todo el siglo XX, el sistema político mexicano tuvo como rasgo predominante el

autoritarismo. En México existía hasta el año 2000, un partido de Estado, con la

figura del Presidente como jefe omnímodo, quien tomaba las decisiones de

gobierno sin que se planteara la participación social.

La primera fisura en este bloque de poder aparentemente monolítico, tuvo

lugar en 1968, con el movimiento estudiantil que fue reprimido desde el 2 de

octubre de ese año y hasta el 10 de junio de 1971. Algunos sectores del

movimiento estudiantil y del movimiento obrero, vieron en esta represión la

cancelación definitiva de los cauces institucionales para lograr reformas en

México, y decidieron tomar las armas para impulsar los cambios que consideraban

necesarios mediante la organización de movimientos político-militares de

izquierda. Esto dio lugar durante la década de los 70 al período llamado “guerra

sucia”, caracterizado por la represión extralegal de los movimientos armados por

parte de organismos militares y policíacos del Estado Mexicano. Pero, al mismo

tiempo, desde el régimen se promovieron algunas reformas políticas con el fin de

abrir espacios de mediatización de los movimientos, como fue el caso de la

concesión del voto a partir de los 18 años.

39

De forma paralela, se daba en la sociedad mexicana un proceso de

organización en torno a organismos de la sociedad civil, también conocidas como

organizaciones no gubernamentales (ONGs) o como organizaciones civiles de

promoción del desarrollo (OCPDs) (Reygadas, 1998: II). El común denominador

de todas estas formas de referirse al mismo fenómeno de organización social, es

que enfatizan, precisamente, su carácter civil, es decir, diferente del gobierno, y

generalmente creadas para realizar tareas que en principio le corresponderían a

éste.

Rafael Reygadas, en su trabajo “Abriendo Veredas” (1998), da una

perspectiva histórica muy amplia sobre el origen y formación de estos organismos,

que él prefiere llamar OCPDS5, atendiendo a su origen y misión, pero que en este

trabajo serán referidos como ONGs, por ser el concepto de mayor uso y

apropiación por parte de la sociedad misma. El autor ubica a estos organismos

con una característica común: están formados por profesionales, y llevan a cabo

una serie de prácticas enfocadas al análisis y confrontación de la pobreza, en dos

vertientes, la asistencia y la promoción.

Ubica el origen de las prácticas y organizaciones asistenciales durante la

época colonial asociada desde ese primer momento al concepto de “caridad

cristiana”, y refiere el concepto de asistencia como “…ayudar, apoyar, favorecer o

contar con la presencia de alguien” (ibid :9).

5 Organismos Cívicos de Participación y Desarrollo Social.

40

La historia de la asistencia reseñada por el autor, deja ver que lo que en un

principio se concebía sobre todo como una labor gubernamental, particularmente

en el estado post-revolucionario y atendiendo a una visión redistributiva, cambió

con la implementación del neoliberalismo en México a partir de 1982, lo que se

reflejó en aun auge de las ONGs asistencialistas, particularmente a partir de 1985,

en la figura de instituciones de asistencia privadas (IAPs). El autor refiere como un

hito en esta vertiente de las ONGs la realización en 1986, del Primer Simposium

sobre Asistencia Social Privada. (Ibid: :23).

Por otro lado, las ONGs dedicadas a la promoción, marcan una diferencia,

ya que se espera que la relación entre los sujetos que actúan y los que reciben

esta acción, contribuya a una transformación mutua en la búsqueda de ser

sujetos de su propia historia. Abundando en la definición, Reygadas establece que

la promoción contiene: (…) una praxis que implica reflexiones y acciones

articuladas, de cara a problemas concretos, se refiere a la congruencia entre la

palabra, los estilos de trabajo y los métodos propuestos para enfrentar

conjuntamente los retos externos” (Ibid: 25).

El autor ubica el auge de las organizaciones que responden a esta

concepción hacia mediados de la década de los sesenta del siglo XX y la enmarca

en la discusión que se da en Latinoamérica en torno a los conceptos de desarrollo.

A mediado de esa década se conforma, señala Reygadas, el Secretariado Social

Mexicano, que vendría a ser la primera agrupación de consideración de las ONGs

promotoras del desarrollo, vinculadas a la pastoral social que resultó de la II

Conferencia Episcopal Latinoamericana de Medellín, Colombia.

41

Esta vertiente vendría a ser reforzada por los activistas que buscaban

cauces a su participación después de la represión de 1968 y 1971, con una serie

de organizaciones que surgen vinculadas a los movimientos sociales que se

desarrollan en los años setenta. Durante esta década se comienzan a formar en

México las primeras Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), destacando

por el mismo contexto al Comité Eureka formado por Rosario Ibarra y otras

madres con hijos desaparecidos durante la “Guerra Sucia”. El movimiento

ciudadano crece mediante la conformación de nuevas ONGs que se ocupan de los

más diversos temas: ambientales, educativos, de desarrollo y culturales.

Al mismo tiempo, desde el régimen establecido se promovieron algunas

reformas políticas que buscaron abrir espacios de mediatización de los

movimientos; entre ellos se puede mencionar, la concesión del voto a partir de los

18 años.

Durante el gobierno de José López Portillo (1976-1982) se impulsa otra

reforma política, mediante la cual se establece el principio de representación

proporcional en la cámara de diputados, y se legaliza el Partido Comunista

Mexicano y otros pequeños partidos de izquierda, que logran tener por primera

vez representación política en el Congreso. De forma paralela, crece el

movimiento ciudadano, mediante la conformación de ONGs que se ocupan de los

más diversos temas: ambientales, educativos, de desarrollo, etc. Con la crisis

económica de 1982 se abre la discusión acerca del papel del gobierno, y se

comienza a cuestionar las acciones del mismo y sus efectos sobre la economía de

las familias.

42

En 1988 surge el movimiento popular cardenista ligado a las esperanzas de

millones de mexicanos por la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano a

la presidencia de la republica (en una de las elecciones más competidas y

cuestionadas de la historia reciente de México), se emplea el termino de sociedad

civil a los portadores de las demandas sociales con independencia de las formas

tradicionales de control político electoral y de las organizaciones corporativas.

En la década de los noventas, y particularmente a partir de 1994, con la

irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se fortalece la

discusión acerca de otras formas de hacer política, que pasan por la participación

social en el diseño de las políticas públicas, así como la promoción de formas de

democracia directa, introduciendo en la discusión temas como el referéndum,

plebiscito, la revocación de mandato, y otros que han sido constantes en las

“Declaraciones de la Selva Lacandona” y otros documentos generados por el

neozapatismo.

Durante la elección del 2000, las ONGs que tienen por principal objetivo el

fortalecimiento y construcción de la ciudadanía como Alianza Cívica y

Convergencia por la Democracia, impulsaron el programa de “Poder Ciudadano”

con una serie de temas sobre participación ciudadana en la definición de políticas

públicas. El documento con los compromisos fue firmado por el candidato, a la

postre ganador, Vicente Fox Quesada, y dio lugar a algunas reformas, como la

creación de la Ley para el fortalecimiento de las actividades de los Organismos de

la Sociedad Civil, que dio lugar a críticas de diversos actores, quienes señalaban

que condicionaba los recursos públicos a una serie de medidas de control.

43

Existen diversas posibilidades de intervención en las políticas públicas. En

esta investigación nos centraremos en aquellas que se dan en una de esas

vertientes, las políticas públicas ambientales ya que son aquellas que nos

interesan para el caso particular del estudio que vamos a realizar.

1. Participación social, movimiento ambientalista y sociedad civil en México.

Como ya señalamos, en México, en la medida que se dejaron sentir los efectos de

las políticas de ajuste estructural neoliberal a partir de los ochentas durante el

cambio de modelo de desarrollo, se dio un auge de ONGs. Esto se explica porque

el propio Estado y gobierno mexicanos abdicaban de sus responsabilidades

básicas.

Las organizaciones no gubernamentales preocupadas por el medio

ambiente (ambientalistas) comienzan a surgir entre 1984 y 1994 (Barba Fuentes,

1999). Estas ONG´s, participan activamente en la búsqueda de la “juridificación”

de la visión de desarrollo que tienen del mundo, según lo establece Azuela en su

estudio “Visionarios y pragmáticos”, tal como lo reseña Ugalde (2007). En dicha

obra, por “juridificación” se entiende el proceso mediante el cual las cuestiones

ambientales fueron aprehendidas por parte del derecho y reflejadas en leyes.

Azuela, reseñado por Ugalde (2007), advierte la fuerte influencia de un grupo de

actores claves, entre los que se encuentran las ONGs, en las últimas versiones de

la Ley General del Equilibrio Ecológico y para la Protección al Ambiente

(LGEEPA)6. En 1988 y 1996, se redactó la primera versión de la Ley; de su

primera reforma sustancial de desprenden los antecedentes de la participación

6 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf

44

social en las cuestiones ambientales en México. Es decir, los antecedentes de la

participación social en el diseño e instrumentación de las políticas públicas en el

campo ambiental. Dicha Ley incluye entre sus apartados de avanzada el derecho

a la participación social y establece los mecanismos para ejercer este derecho.

Entre las críticas que se le pueden hacer y sobre las que volveremos más

adelante, se encuentra la falta de concordancia entre la enunciación y

reconocimiento de ese derecho, y la posibilidad ejercerlo de manera efectiva en

función de los mecanismos determinados por la misma LGEEPA y su reglamento.

A pesar de ello, el mero hecho de que se reconociera el derecho a la

participación social, a opinar respecto a proyectos impulsados por el gobierno y la

iniciativa privada que tuvieran impactos significativos en el ambiente, ha sido la

base argumentativa para la oposición a estos proyectos en los últimos años.

Además, están las aportaciones teóricas recientes de Víctor Toledo y Narciso

Barrera-Bassols, (2009) en la que señalan que los pueblos originarios y sus

descendientes dependen de la salud de los ecosistemas para vivir, y que la

estrategia de usos múltiples de estos ecosistemas ha permitido la conservación de

los recursos que nos proveen a todos de servicios ambientales. Es decir, los

recursos naturales se han conservado por los pueblos que habitan en los

territorios que los contienen, no a pesar de ellos. Siguiendo esta misma línea de

pensamiento, se tiene entonces que dado que la LGEEPA reconoce el derecho a

la participación social cuando un proyecto puede provocar desequilibrios

ecológicos graves, y considerando que los pueblos que habitan en estos lugares

45

dependen de ecosistemas equilibrados para subsistir, una lucha por la

conservación del ambiente es una lucha por la subsistencia y la autodefensa.

Bajo esa perspectiva, desde hace algunos años se han venido gestando

movimientos sociales en contra del establecimiento de proyectos regionales que

dañen el medio ambiente. Como ejemplo tenemos la participación que se dio

desde las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en torno a la

planta salinera en Guerrero Negro, en Baja California Sur. Esta participación tenía

como objetivo evitar la ampliación de la salinera como medida de defensa del

santuario de la ballena gris en Baja California7 que se estaba poniendo en riesgo

con ese proyecto. Las organizaciones participantes mostraban ya una gran

preocupación por la degradación medioambiental y el deterioro que provoca en la

calidad de vida de los seres humanos, pues la Laguna Ojo de Liebre, que es área

de crianza y apareamiento de la ballena gris, también provee de ingentes

cantidades de recursos pesqueros a los habitantes de Guerrero Negro.

En Hermosillo, Sonora a escala mucho menor se gestó un pequeño

movimiento en contra de que se destruyera el parque de Villa de Seris8–centro de

esparcimiento de las familias de bajos recursos- para el establecimiento en el sitio

de un centro comercial; las personas defendían uno de los pocos centros de

recreación que contaba con gran número de árboles y mismos que serian talados.

Entre otros ejemplos sobre los que volveremos, se encuentra el proyecto de

nuevo aeropuerto para el área metropolitana de la Ciudad de México, donde

8 Boletín de radio bemba radio comunitaria y sonora ciudadana

46

además de la oposición al despojo de tierras comunales, se mencionó como

argumento la posible afectación de aves que tienen ahí su hábitat. O el Parque

Eólico en la región conocida como La Ventosa, en Oaxaca, con los mismos

argumentos.

2. La participación social en los proyectos turísticos.

En el contexto del turismo, se han dado diferentes movimientos o luchas a

pequeña o mediana escala contra la construcción de carreteras, y de desarrollos

inmobiliarios. Hoy en día no podemos decir que todos los sujetos aceptan

automáticamente el esquema de desarrollo turístico propuesto por el Estado y/ o

los grupos de poder económico (Gómez Nieves, 2003: 104), desde diferentes

trincheras se han extendido las movilizaciones en contra de los proyectos

turísticos que no buscan el beneficio colectivo,- solo el de unos cuantos- y que

dañan el medio ambiente o las condiciones de vida de los pobladores locales en

los que se asentarán estos. Ya desde el 2005 la Secretaría de Turismo a través

del Centro de Estudios de Turismo en México realizó un plan estratégico del

turismo con una proyección al 2020; en él se considera el papel de las

organizaciones no gubernamentales y la participación de la sociedad señalando

que representan uno de los factores de cambio en el desarrollo del turismo

(…) Teniendo en cuenta los cambios tecnológicos, la variable ambiental, la

relación turista/anfitrion, el crecimiento de las empresas multinacionales con

fusiones, las alianzas estrategicas, el fortalecimiento de la apertura y

desrregulación a escala mundial y el surgimiento de turistas mas

experimentados y exigentes, así como la participación de la sociedad

organizada en diversos temas, a traves de las llamadas ONGs que ejercen

47

una importante presión para el desarrollo de políticas y estrategias de

conservación y cuidado de los recursos o de fomento como el World Travel

and Tourism Council (2000:58).

Como ejemplo reciente de una movilización de la sociedad civil en este

tenor se encuentra el caso del desarrollo turístico inmobiliario Cabo Cortés, de la

empresa española Hansa, que se había planteado en las inmediaciones de Los

Cabos, en Baja California Sur. A la preocupación por los impactos en los arrecifes

coralinos cercanos al desarrollo, se sumó la preocupación de los habitantes por la

disponibilidad de agua y la insuficienciade la misma para la subsistencia de la

población local.

3. La “juridificación” del derecho a participar y decidir.

Como ya se dijo, la participación cívica es un componente básico de la

democracia, es el ejercicio de la ciudadanía en sus diferentes niveles, desde la

política, en la que se le considera como elector, pero también con posibilidades de

ser electo, como actor en los programas de gobierno que afectan directamente sus

vidas. Esta participación puede darse de manera individual o colectiva, mediante

organizaciones civiles, sociales o políticas.

Para que dicha participación sea efectiva en términos de incidencia en las

políticas públicas, debe cumplir varias condiciones. Es necesario que la sociedad

sea portadora de una cultura cívica para la vida comunitaria. Ziccardi (2006)

enfatiza en la cuestión de que esta cultura solamente se adquiere en la misma

práctica de participación de la ciudadanía en las decisiones públicas.

48

Esta autora considera tres fundamentos en los que se sustenta la inclusión de

la ciudadanía en las decisiones públicas: los legales, los ideológicos y los

instrumentales; es el primero de ellos en el que pondremos el énfasis: el

fundamento legal de la participación social.

En México, dichos fundamentos legales están contenidos en la Constitución de

la República, principalmente en los artículos 2, 3, 6, 8, 26 y 115 en los que se

menciona a la democracia como forma de vida, basado en la consulta y

participación ciudadana. A su vez, estos artículos constitucionales son fundamento

de otros instrumentos legales que determinan la modalidad de la participación

ciudadana, a saber:

La Ley de Planeación. Sienta las bases para promover y garantizar la

participación democrática de los diversos grupos sociales.

La Ley Federal de Acceso a la Información pública Gubernamental, misma

que tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de

toda persona a la información en posesión de los poderes de la Unión, los

órganos constitucionales y autónomos o con autonomía legal y cualquier

otra entidad federal, y sobre las que se están planteando propuestas para

que adquiera un carácter general y regule también el acceso a la

información en los Estados y Municipios.

La Ley de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la

Sociedad Civil, que busca fomentar las actividades de la sociedad civil,

orientadas a promover la participación ciudadana en asuntos de interés

público, protección al ambiente y desarrollo sustentable.

Y los mecanismos de participación social contemplados en la Ley General

de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.

49

En el Artículo 3° de la Ley de Planeación se establece la jerarquía de dicho

proceso: por encima de todo, el Plan Nacional de Desarrollo, que contendrá y dará

lugar a los programas y estrategias sectoriales, que permitirán la consecución de

los objetivos y metas del gobierno federal. Dicho plan contempla en su primera

parte la referencia a los fundamentos constitucionales, citando los siguientes:

Articulo 39 La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el

pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio

de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o

modificar la forma de su gobierno.

Artículo 26 constitucional, el Estado es responsable de organizar un

Sistema de Planeación Democrática para el desarrollo del país, cuyos

objetivos están determinados por los fines de la propia Constitución. La Ley

de Planeación que reglamenta este artículo establece que “en el ámbito del

Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y

consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la

población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y

ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley” (Art. 20, Ley

de Planeación).

Así mismo, se establece en el documento el procedimiento mediante el

cual se consulta a la población, “se lleva a cabo el proceso de consulta, mediante

espacios a través de los cuales los ciudadanos a título individual o mediante su

participación en organizaciones exponen propuestas para la elaboración del plan

nacional de desarrollo”, y se identifican los mecanismos mediante los cuales se

desarrolló esta consulta.

50

En cuanto a la participación ciudadana el eje 5 del Plan Nacional de

desarrollo establece:

La participación ciudadana en el quehacer gubernamental es mandato legal

desde hace casi tres décadas. La Ley de Planeación de la Administración

Pública Federal prevé la participación de los grupos sociales en la

elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de él

derivan. Ampliar la presencia de la sociedad en la determinación de las

políticas públicas es un compromiso del Gobierno Federal. Por lo tanto, se

impulsarán acciones para involucrar efectivamente y de forma sistemática a

la ciudadanía en el diseño, implementación y evaluación de los programas y

las políticas públicas que emprenda el gobierno.

Siguiendo el orden jerárquico señalado, las estrategias sectoriales

corresponden al Plan Nacional de Desarrollo. La relativa al sector medio ambiente,

fue publicada y se entiende que puesta en marcha en el 2008 por la propia

SEMARNAT, y lleva por título Estrategia Nacional para la Participación Ciudadana

en el Sector Ambiental (ENAPCi). En este documento, se hace una relación que

identifica los orígenes de la participación social en las cuestiones ambientales,

misma que se reseña acá por su pertinencia para este estudio.

En cuanto a la participación social en cuestiones ambientales, la Secretaria

del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) identifica sus inicios a

partir de la década de los 70`s, cuando los efectos del deterioro ambiental a nivel

mundial fueron más notorios. “Desde la constitución del Club de Roma (1970) y la

Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (1972) los movimientos

civiles y sociales agregaron los temas ambientales a sus tradicionales

51

reivindicaciones por la paz y los derechos civiles, y muchos gobiernos también

aumentaron los temas ambientales en sus agendas”. Según la misma

dependencia, poco a poco se fue construyendo una ciudadanía más organizada y

conciente de la importancia de su participación, y de la importancia de una

colaboración más estrecha con las instituciones. De lo anterior resultó la Cumbre

de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) que fue

realizada en Río de Janeiro Brasil, a la que ya hemos hecho referencia.

Mencionaremos en los siguientes puntos el desarrollo histórico de la participación

social en el ámbito ambiental, enunciando los principales eventos que han dejado

plasmada la importancia de la participación de la población según la SEMARNAT.

Cumbre de Río

La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo9 en donde se

proclaman diferentes principios (…) con el objetivo de establecer una alianza

mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación

entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas (…)

El programa o Agenda 2110 .

En la sección tres de dicha agenda, menciona la importancia de la participación

de las organizaciones no gubernamentales y su fortalecimiento para la búsqueda

del desarrollo sostenible.

9 Cumbre de Rio en http://www.un.org/documents/ga/conf151/spanish/aconf15126-1annex1s.htm 10

Agenda 21 en http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/

52

Carta de la Tierra11.

Este documento nace de la intención de promover un dialogo de todos los

pueblos de la Tierra para elaborar una Carta en la que se establezcan los

principios éticos de sostenibilidad y desarrollo, la intención es que nazca desde

abajo hacia arriba, en la que participen tanto gobiernos como empresas y la

sociedad civil. 23 Expertos de diferentes continentes forman en 1997 la Comisión

de la Carta de la Tierra quienes son los encargados de realizar el proceso mundial

de consulta, en el que se involucran ONG´s, comunidades, colectivos,

asociaciones y expertos internacionales mediante debates y discusiones;

finalmente establece los principios fundamentales para la construcción de una

sociedad global en el siglo XXI, que sea justa, sustentable y pacífica. En los

puntos que aborda menciona la importancia de la participación:

Construir sociedades democráticas que sean justas, participativas,

sostenibles y pacíficas (punto 3).

Fortalecer las instituciones democráticas en todos los niveles y

brindar transparencia y rendimiento de cuentas en la gobernabilidad,

participación inclusiva en la toma de decisiones y acceso a la justicia

(punto 13).

Otro punto que destaca el documento en cuestión, es el relativo al concepto

de Ciudadanía Ambiental Global, al quede define a partir “…del concepto explícito

de los derechos y responsabilidades de cada actor social frente al medio

ambiente, así como de dos nociones claves involucradas en el concepto del

ciudadano: igualdad y participación”. El Programa de Naciones Unidas para el

11

Carta de la tierra en http://www.earthcharterinaction.org/contenido/

53

Medio Ambiente (PNUMA)12 impulsó el Programa de Ciudadanía Ambiental

Global con los objetivos de promover la participación social organizada a partir de

los derechos y responsabilidades ciudadanas respecto al medio ambiente y

contribuir a la formación de la conciencia ciudadana critica y participativa, en la

búsqueda de fortalecer la responsabilidad de las Redes Ciudadanas:

biodiversidad, cambio climático, capa de ozono y aguas internacionales

propiciando la participación ciudadana en la búsqueda de soluciones a los

problemas globales.

Otro elemento que rescata el documento citado es que a partir de la

Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en

2002, se han establecido ‘alianzas estratégicas’, que son asociaciones voluntarias

para el desarrollo sostenible entre países del norte y países del sur, y entre

gobiernos y grupos principales organizados en las sociedades.

Estas alianzas se establecen sobre la base de compromisos voluntarios;

son iniciativas en las que confluyen diferentes actores, gobiernos, organismos

internacionales e iniciativa privada, entre otros; refuerzan el cumplimiento de los

compromisos intergubernamentales de la Cumbre, al ser un mecanismo para

llenar los vacíos de las funciones de los gobiernos en la implementación de los

diversos acuerdos y al incorporar el trabajo local tanto de las comunidades como

de las personas que trabajan directamente con los recursos naturales.

12 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Oficina Regional para América Latina Y el

Caribe. http://www.pnuma.org/ciudadania/def_concepto.html/.

54

Actualmente existen más de 250 alianzas con áreas de enfoques particulares y

capaces de recaudar fondos para actuar.

Por último, el documento hace referencia a la participación social en temas

del medio ambiente en América. La Organización de Estados Americanos (OEA)

en 1999 promovió la Estrategia interamericana para la promoción de la

participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible13, esta

estrategia está basada en un proceso de consulta incluyente en el que participaron

representantes de la sociedad civil de todos los países de la región, incluido

México. En este documento se reconocen la importancia de la inclusión de la

sociedad en los procesos de toma de decisiones. Los participantes reconocieron

los beneficios de la inclusión de la sociedad en estos procesos, se definieron

principios básicos para regir la participación de la sociedad, y establecieron

objetivos y recomendaciones de política. La Estrategia interamericana para la

promoción de la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo

sostenible (2001) considera “participación pública” a “toda interacción entre el

gobierno y la sociedad civil”, y al “proceso mediante el cual éstos inician un

diálogo, establecen alianzas, comparten información e interactúan para diseñar,

ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo”.

De la revisión de la información puesta a disposición del público por la

propia SEMARNAT, resulta entonces que tanto los mecanismos como las normas

para la participación social existentes en la legislación nacional, son resultado de

13 OEA, Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Estrategia interamericana para la promoción de

la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible. Washington D.C..; 2001

55

una serie de iniciativas internacionales, y resulta nula o prácticamente inexistente

la aportación de la sociedad civil de este país. Es decir, obedecerían mas a

concesiones otorgadas a organismos internacionales, que resultado de la

movilización u organización en nuestro país.

En ese mismo tenor, continúa la SEMARNAT, estos procesos y directrices

contemplados en documentos y declaraciones internacionales, encuentran su

referente en la normatividad nacional en mecanismos e instrumentos para la

participación social en la política ambiental.

En términos de su forma los mecanismos de participación ciudadana son

principalmente de dos clases: Órganos, que son grupos de personas en los que

participan entidades y dependencias de la administración pública, instituciones

académicas y organizaciones sociales y empresariales. Estos organismos tienen

la función de asesoría, evaluación y seguimiento en materia de política ambiental;

y mecanismos, genéricos, no constituidos de manera permanente, previstos para

ponerse en funcionamiento en determinadas circunstancias.

Entre los órganos de participación es importante mencionar al Consejo

Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable (CCNDS) y sus seis consejos

consultivos regionales, los cuales están integrados por representantes de

organizaciones sociales, instituciones de educación superior, organizaciones

empresariales e industriales, congresos locales, gobiernos estatales, pueblos

indígenas y organizaciones no gubernamentales de mujeres.

56

Los instrumentos de participación ciudadana previstos en la normatividad

ambiental vigente se encuentran:

Derecho de petición

Derecho de transparencia y acceso a la información

Denuncia popular

Derecho a la participación en los planes y programas dentro del Sistema

nacional de Planeación Democrática.

Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS).

Consulta pública de manifestación de impacto ambiental

Consulta sobre la liberación de organismos genéticamente modificados

De un análisis detallado de los principales mecanismos enunciados, se obtiene

lo siguiente:

El derecho de petición, consagrado en la Constitución, tiene su expresión en la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo, donde se señalan requisitos para su

ejercicio que implican un conocimiento básico de lenguaje jurídico, ajeno a buena

parte de la población. Además, no contempla la positiva ficta, es decir el

establecimiento de un plazo después del cual la petición del ciudadano se tendrá

por resuelta en sentido positivo. Antes bien al contrario, la ausencia de respuesta

equivale a respuesta negativa. Es decir, hay derecho de petición pero no existe la

obligación de respuesta.

Derecho a la participación en los planes y programas dentro del Sistema

Nacional de Planeación Democrática. El problema que se presenta en este caso

57

es, sin entrar al fondo de la aplicabilidad del Plan Nacional de Desarrollo, que la

elaboración de estos planes se ha vuelto un mero requisito, mismo que las

autoridades cumplen a su arbitrio, sin asegurarse de que las convocatorias a los

foros y espacios de discusión sean realmente públicos y cuenten con la

participación de la sociedad civil. Otro punto importante es que no contempla

mecanismos de evaluación efectivos: se hace en el inicio del sexenio y fenece con

él, sin que se socialice cuanto de lo planteado realmente se alcanzó.

Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable y Consultas Públicas

dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Queda a juicio de la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales determinar si, ante la

solicitud ciudadana de una consulta pública, abre el espacio o no. Incluso, la

misma secretaría tiene la facultad de decidir que parte de lo que se plantee

durante esas consultas, integra en su resolución final y qué partes deshecha.

Esta misma situación se presenta en los Consejos Consultivos para el

Desarrollo Sustentable.

En una serie de consejos que un ex miembro del CCDS plantea a través del

propio portal de la Semarnat, se puede leer:

Reduzca sus expectativas. La principal función del CCDS es informativa,

tanto del secretario hacia el consejo como de los consejeros hacia el

secretario, no hay obligatoriedad en ningún sentido, la única fuerza de los

consejeros es la fuerza de sus argumentos y la solidez de la información

que aporten. No malentiendan esta recomendación, se trata de un espacio

importante que hay que utilizar para dejar constancia de nuestras

58

preocupaciones y para impulsar decisiones que se tomarán en otro lado

(Córdova; 2007. 36).

Y es así, Los CCDS se constituyen mediante convocatoria a la que cualquier

persona que considere que representa a un grupo o sector se puede apuntar, y

luego entre todos lo que se apuntan se define quienes forman el Núcleo del

Consejo en cada uno de los estados de la república. De ahí surgen representantes

a Consejos Regionales y de estos los representantes que forman el CCDS

nacional. Aun suponiendo que lo que resultara de este ejercicio fuera realmente

representativo de los intereses de la población, la labor del Consejo se limita,

nuevamente, a la emisión de recomendaciones, que no son vinculantes de

ninguna manera para el gobierno mexicano.

59

Capitulo 3

El diseño e implementación de las Políticas Públicas en México

Introducción

Se ha ya establecido que para que una política pueda ser considerada pública,

debe ser discutida y decidida en el espacio público de la sociedad civil, con

participación del gobierno y el sector privado. Sin embargo, como veremos a lo

largo de este capítulo, en México no es así. Señalado lo anterior, surge una

primera pregunta ¿Quién determina que problema se vuelve prioritario y sube a la

“agenda” pública?

Como señala Fernández (2012) Gramsci ubicaba con toda claridad que la

forma en que las clases dominantes se aseguraban el control ideológico y su

permanencia en el poder, estaba la religión y los intelectuales orgánicos.

Actualmente, y a la luz de lo sucedido en el último proceso electoral, podemos

considerar que los medios masivos de comunicación tienen la posibilidad de

determinar qué problema se atiende a nivel de problema público, y cual no, ello de

acuerdo al tiempo y el perfil que le den al tratamiento de un problema. Es decir,

los medios masivos de comunicación y particularmente la televisión –por su

naturaleza y alcance-, son los que determinan la agenda pública. Actualmente las

redes sociales han permitido igualmente elevar al nivel de problema público,

cuestiones dejadas de lado por el sistema político.

Como ya se ha mencionado, este estudio parte de la idea de que las

políticas que debieran ser públicas son diseñadas por el estado y que responden a

60

los intereses de ciertos grupos dentro de las clases sociales dominantes. Así

mismo, se ha reiterado que al determinar qué política se considera en la agenda

pública, entran en juego bienes o recursos de toda la comunidad, y que pueden

afectar o favorecer a determinados individuos o grupos.

En este apartado se abordará inicialmente la forma en que se diseña una

Política de Estado (que no pública) –la de los CIP´s- así como cuales son las

instancias encargadas de las diferentes etapas de dicha política, y por último, se

hará un análisis somero sobre su implementación. Los resultados finales de la

aplicación de esta política quedan a la vista en los impactos sociales que tendría

sobre la población. A efecto de ejemplificar esto, así como para tener elementos

de comparación sobre la participación social y la realidad respecto a la utilidad de

los cauces institucionales existentes para dicha participación, haremos un breve

paréntesis, en el que abordaremos proyectos y los procesos de participación

social en torno a ellos. Hemos seleccionado cuatro, por considerarlos

emblemáticos por el tema, los resultados y los procesos organizativos que

generaron.

61

1. Paréntesis. De Atenco a Cabo Cortés, 10 años de resistencia contras las

políticas de Estado desde la Sociedad Civil.14

La historia es un profeta con la mirada vuelta hacia atrás:

por lo que fue, y contra lo que fue, anuncia lo que será.

Eduardo Galeano

Cuando vemos hacia nuestro pasado reciente, hacia la historia contemporánea,

ubicamos en ciertas etapas el inicio o fin de un período, aunque no lo sea en

sentido estricto. Sin embargo, en determinados momentos cristalizan procesos

organizativos o se dan cambios en los modelos de desarrollo, y nos asimos a

estos como una medida que nos permita tener un punto de apoyo a partir del cual

entender lo que pasó y llegar a sus últimas causas.

En ese sentido, es ya un lugar común el decir que en 1968 comenzó el

derrumbe del sistema de partido de Estado y del presidencialismo absoluto. O que

en 1988 por el fraude electoral se perdió la posibilidad de, por los menos, atenuar

la implementación del neoliberalismo en México y de encontrar un camino en el

marco de las instituciones para resolver nuestro futuro nosotros mismos. Y

también existe consenso entre la comunidad científica acerca de que en 1994 la

irrupción del EZLN nos despertó del sueño primermundista y nos hizo ver que la

raíz más fuerte de México estaba viva, que los pueblos indígenas habían sido

excluidos durante siglos pero habían resistido y que no podía haber futuro que nos

los incluyera en un marco de respeto a sus derechos específicos, su cosmovisión

y su cultura.

14 Los datos citados a lo largo de este apartado corresponden a una revisión hemerográfica de las versiones

electrónicas de La Jornada, El Universal y el Diario de México. Además se consultaron medios de

comunicación alternativos en línea, como Desinformémonos, Kaos en la Red y Rebelión.

62

En el espacio público la sociedad civil ganó el debate sobre la necesidad de

democratización y con el triunfo de la izquierda en la Ciudad de México en 1997,

parecía que estábamos, otra vez, a punto de tomar nuestro destino en nuestras

manos y definirlo nosotros mismos y que el largo período de gobierno del PRI

estaba por llegar a su fin. Si 1968 fue el principio del fin para el PRI-Gobierno, el

2000 parecía representar el punto final de ese párrafo de la historia nacional.

Pero, como es evidente en este otoño de 2012, las cosas no resultaron así.

El deseo de sacar al PRI del gobierno reflejado en la promoción del voto útil,

combinado con una campaña basada en los medios masivos por parte de Vicente

Fox, tuvo como resultado la salida del PRI del Gobierno y el ascenso de la

derecha panista al mismo.

Como ya se comentó, una serie de ONGs con presencia nacional o

regional, impulsaron durante la campaña la propuesta de Poder Ciudadano, y al

tomar posesión Vicente Fox, algunos de los dirigentes de estas organizaciones,

como Rogelio Gómez Hermosillo, de Alianza Cívica, ingresaron el gobierno

federal. En su caso como Presidente del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL)

dentro de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La promoción de una

Ley para el fortalecimiento de las ONGs tomó vida propia y cuatro años después,

en 2004, se logró su publicación, entre críticas que consideraban que más que

fortalecer a las ONGs, establecía mecanismos para controlarlas.

63

Más allá de estos espacios ganados, nos detendremos en un análisis

rápido de cinco casos de proyectos resultados de políticas impulsadas desde el

gobierno en los últimos años.

El Aeropuerto de Texcoco y resistencia del Frente de los Pueblos en Defensa

de la Tierra15

El primero y más emblemático es Atenco. Sin discusión previa ni intento alguno de

generar consensos, el 22 de octubre de 2001, el primer gobierno democrático de

la historia contemporánea de nuestro país anunció la expropiación del patrimonio

de 4 mil 375 familias, en su mayor parte originarias de Atenco. Los argumentos

que vertió el gobierno federal una vez empezado el proceso son conocidos: la

generación de empleos, la saturación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de

México y el más socorrido: la necesidad de contar con la conectividad en tiempos

de globalización. Además de la sorpresa que representaba el proyecto, la

valuación de los terrenos estaba muy por debajo de su valor comercial,

estableciendo en 7 pesos el metro cuadrado en tierras de temporal y 25 en áreas

de riego, no se había tomado en cuenta a las autoridades municipales y se

denunció desde el primer momento la especulación y compra fraudulenta de

tierras adyacentes a lo que sería el aeropuerto.

Un día después del anuncio, pobladores de Atenco organizados desde ese

primer momento en el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra (FPDT) y

15 Los datos que se señalan en este apartado fueron tomados de las siguientes fuentes:

rebelión.org (15 de mayo del 2006) recuperado el 23 de agosto de 2012, www.rebelion.org

González, María de la Luz (21 de enero de 2008) origen y consecuencias del primer plan del aeropuerto de

Texcoco. El Universal.

64

portando de manera simbólica sus instrumentos de trabajo,- los machetes-,

realizan un primer bloqueo de la carretera Texcoco – Lechería, exigiendo la

derogación del decreto expropiatorio. Desde el primer momento, con esa acción,

queda claro que la vía privilegiada por el FPDT será la de la movilización hasta las

últimas consecuencias. Es importante resaltar en la estrategia del FPDT, es la

búsqueda inmediata de vinculación con otras organizaciones que en ese momento

tienen una gran influencia y poder de convocatoria y movilización, como el

Congreso Nacional Indígena (que se suma a las movilizaciones en diciembre de

ese mismo año), el EZLN y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la

Educación (CNTE).

Otro aspecto importante es que actores diversos desde sus propios ámbitos

emprenden acciones legales contra el decreto expropiatorio. Los municipios de

Texcoco y Acolman someten una controversia constitucional por no haber sido

consultados antes de aprobar el aeropuerto. Varios de los núcleos agrarios

afectados hacen lo propio. El Gobierno del Distrito Federal por su parte señala que

el aeropuerto estaría ubicado en una zona de escurrimientos de la ciudad y que su

edificación afectará a los habitantes del DF. El Centro Mexicano de Derecho

Ambiental (CEMDA) advierte que solicitará un amparo si no se realizan los

estudios de impacto ambiental correspondiente.

El FPDT emite una declaración el 30 de diciembre de ese mismo 2001, en

el que se declaran como municipio autónomo y en rebeldía y señalan al gobierno

federal como responsable del derramamiento de sangre que se produciría si

intentan tomar posesión de sus tierras. Continúan las movilizaciones durante

65

enero de 2002, sumando más apoyos a su causa, hasta el 2 de febrero de ese

año que realizan un Foro con presencia de organizaciones de todo el país en las

instalaciones de la Universidad Obrera de México. Como resultado de ese foro,

emplazan a Vicente Fox y al entonces Gobernador del Estado de México, Arturo

Montiel a un diálogo público en el que se debatiera sobre la propuesta del

aeropuerto. Con este pronunciamiento, el FPDT termina por ganar la batalla de las

ideas, ante la evidente negativa de los gobiernos tanto federal como estatal de

participar en un diálogo de estas características.

Los recursos sometidos a las instancias judiciales empiezan a dar frutos en

el marco de la movilización constante del FPDT. El 12 de febrero de 2002 se

obtiene el primer amparo a favor de uno de los núcleos agrario declarando la

suspensión provisional de los efectos del Decreto expropiatorio. Para julio de ese

año ya eran cinco los ejidos que habían conseguido la suspensión provisional y

finalmente el 1 de agosto de 2002, el Presidente de la República, Vicente Fox,

anunciaba la suspensión definitiva de la obra.

La Presa Hidroeléctrica La Parota y la resistencia del Consejo de Ejidos y

Comunidades Opositores a La Presa La Parota16

Apenas un año después de la cancelación del aeropuerto de Texcoco, comenzó el

Proyecto de la presa La Parota, sobre el Río Papagayo, en Guerrero. Tampoco en

este caso hubo discusión pública previa sobre la pertinencia en términos del

interés público, ni específica con los pueblos afectados por la inundación de 1,700

16 Los datos que se mencionan en este apartado fueron tomados de las siguientes fuentes:

Veredicto, Proyecto Hidroeléctrico “La Parota” sobre el rio Papagayo en el estado de Guerrero. Republica

Mexicana (Tribunal Latinoamericano del Agua marzo de 2006).

66

has. que presuntamente se tendría. Una vez iniciado el proceso, los argumentos

que utilizó el gobierno giraron en torno a la necesidad de aumentar la capacidad

de generar energía eléctrica sin quemar combustibles fósiles y la necesidad de

ampliar la capacidad de generación para el desarrollo. Sin embargo, nunca quedó

claro a que se destinaría la energía generada. Según el Tribunal Latinoamericano

del Agua que atendió el caso en una de sus sesiones, en la Manifestación de

Impacto Ambiental se señala en un apartado que esa energía es para atender las

horas pico del centro el país, y en otros, que es para atender la demanda de

futuros desarrollos turísticos en el pacífico sur.

El proyecto contemplaba el desplazamiento y reubicación directa de

alrededor de 25 mil personas. La Comunidad Indígena de Cacahuatepec, sobre

cuyo terrenos se encontraría la cortina de la presa, tuvo conocimiento de la obra

porque en el año 2003 la Comisión Federal de Electricidad (CFE) comenzó

trabajos de prospección en sus terrenos, sin autorización en materia de impacto

ambiental, ni autorización por parte de la asamblea de la comunidad para realizar

estos trabajos en sus territorios. Dichos trabajos no podrían haber pasado

inadvertidos, pues consistieron en la ampliación del camino y cambio de uso de

suelo en terrenos forestales (desmontes) para la instalación de un campamento.

El conocimiento que tuvieron las comunidades de la región sobre este

hecho, provocó una serie intensa de reuniones de discusión sobre el proyecto, lo

que devino en la formación del Consejo de Ejidos y Comunidades Opositores a La

Presa La Parota (CECOP) que asumió el lema ¡La tierra no se vende!.

67

El 5 de julio de 2004, finalmente la CFE sometió ante la SEMARNAT la

Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) para el proyecto. Inmediatamente los

miembros del CECOP solicitaron una consulta pública para el mismo. El 24 de

agosto tuvo lugar la reunión pública de información, que contó con la participación

de cientos de comuneros y miembros de ONGs y de la sociedad civil en general,

quienes expusieron argumentos sociales, culturales y técnico-científicos por los

cuáles la presa no debía de ser construida. Entre los argumentos vertidos

destacan: Posibles afectaciones a la salud pública por ser el embalse de la presa

un sitio adecuado para la proliferación de los organismos transmisores de dengue

y malaria; los riesgos sísmicos por la ubicación señalada para la presa, en la

conjunción de tres placas continentales, en un área considerada altamente

susceptible de incidencia de estos fenómenos; la afectación a la integralidad de la

cuenca y a las especies protegidas y endémicas que en ella habitan; y por último,

pero no menos importante que las autorizaciones y concesiones fueron otorgadas

sin una adecuada consulta y participación social.

A pesar de ello, el 13 de diciembre de ese mismo año la SEMARNAT

emitió la autorización en materia de impacto ambiental para la construcción de la

presa. Los comuneros con el apoyo y asesoría de las ONGs, sometieron un

recurso de revisión. En agosto de 2005 finalmente la SEMARNAT ratificó la

autorización de la presa.

En el inter, según denuncias del CECOP, la CFE promovió una serie de

asambleas en los núcleos agrarios afectados, con el apoyo de la fuerza pública e

impidiendo la entrada de los verdaderos comuneros para participar en el proceso

68

de toma de decisiones. El CECOP interpuso diversas demandas de nulidad de

dichas asambleas ante los Tribunales Agrarios, que paulatinamente fueron

resolviendo en su favor. Según el CEMDA es hasta 2007 que la CFE realiza una

asamblea verdadera en la Comunidad de Cacahuatepec, donde el proyecto es

rechazado de manera unánime por los asistentes.

Durante el proceso de reflexión y discusión que se tradujo en el

fortalecimiento del CECOP, hubo momento de gran violencia, en la voz de este

Consejo:

El año 2005 concentró la mayor violencia en el conflicto. La represión

sistemática de la CFE y el gobierno de Guerrero destruyeron el tejido social

en las comunidades con acciones y métodos ilegales: la corrupción, la

repartición de dinero a los viejos líderes agrarios, protegidos por las fuerzas

policiacas y sobre todo por la impunidad. El 18 de septiembre de 2005 fue

asesinado el compañero Tomás Cruz Zamora. El 29 de enero de 2006, en

el ejido Dos Arroyos fue asesinado a pedradas y garrotazos el ejidatario

Eduardo Maya Manrique. El 6 de enero de 2007, en la comunidad de

Huamuchitos, fue asesinado el comunero Benito Cruz Jacinto (CECOP,

2012).

Nuevamente en abril de 2010 el gobierno del Estado de Guerrero y la CFE

realizan otra asamblea en la Comunidad de La Concepción, a decir del CECOP

con presencia de personas ajenas a la comunidad y con la presencia de cerca de

300 policías. Un nuevo juicio es promovido ante el Tribunal Unitario Agrario,

acompañado de nuevas movilizaciones y denuncias públicas, y finalmente un año

después, el Tribunal declara la nulidad de esa asamblea. Con esta sentencia, la

69

CFE se ve imposibilitada para llevar a cabo cualquier proceso de licitación e inicio

de la construcción, pues no cuenta con el terreno para ello.

Aunque la CFE no se ha desistido formalmente del proyecto hasta donde

pudimos indagar, el gobierno del estado de Guerrero encabezado por Ángel

Aguirre bajo las siglas del PRD, firmó un acuerdo con el CECOP mediante el cual

se compromete a hacer las gestiones correspondientes ante el gobierno federal

para cancelar definitivamente la obra. Diez años y varios muertos después.

La Minera San Xavier y la resistencia del Frente Amplio Opositor17

Este caso se distingue por dos elementos a mi juicio fundamentales: el amplio

proceso organizativo que detonó y el mantenimiento de la operación de la mina

San Xavier en el Cerro San Pedro, a pesar de que los opositores ganaron en

tribunales. Además, a diferencia de los dos anteriores en este caso se trata de un

proyecto impulsado por la iniciativa privada, inscrito en el marco de los cambios a

la Ley Minera, herramienta de política pública promovida por la autoridad para

impulsar la actividad en este sector.

La historia se remonta hasta 1995, cuando la compañía canadiense

Metallica Resources Inc., propietaria de la compañía “mexicana” Minera San

Xavier, obtuvo las concesiones para la explotación en el Cerro de san Pedro.

Dicho cerro es emblemático para los habitantes de San Luis Potosí porque se

encuentra reflejado en el escudo de esa entidad. Además, el poblado de Cerro de

17 Los datos que se citan en este apartado fueron tomados de:

Desinformémonos (03 de agosto del 2010).Recuperado el 12 de septiembre de 2012 de,

http://desinformemonos.org/2010/08/minera-san-xavier-razones-y-caminos-de-la-resistencia/

70

San Pedro, fundado en 1592 contiene varios edificios de esa época que son

considerados monumentos históricos. Como muchas otras localidades del país,

tuvo su momento de auge asociado a la minería con la extracción de oro y plata,

hasta que las vetas se acabaron. Sin embargo, en la medida en que la tecnología

minera “evolucionó” y los precios de los minerales se incrementaron por la

demanda asociada a los procesos de industrialización en China y la India, se

comenzaron a desarrollar explotaciones a cielo abierto. Como su nombre lo indica,

esta tecnología consiste -a diferencia de la explotación de antaño que se realizaba

bajo la superficie de la tierra y siguiendo las vetas-, en la extracción de miles de

toneladas de roca y suelo mediante la excavación de un tajo a cielo abierto, con el

beneficio del material utilizando grandes cantidades de agua y cianuro.

Para el caso de a Minera San Xavier (MSX) en sus primeros estudios

calculaba que había disponibilidad de 0.6 grs. de oro y 25 grs. de plata por cada

tonelada de material, lo que a lo largo de 10 años de explotación le permitiría la

extracción de 3 metros cúbicos de oro.

En 1996 se dio a conocer la noticia a los habitantes del pueblo: el trazo

original de la mina consideraba la completa reubicación de la localidad. Los

argumentos vertidos fueron los mismos de siempre: la generación de empleos y el

desarrollo de la región mediante obras de infraestructura como caminos. La

reacción no se hizo esperar y se construyó el Patronato Pro Defensa del

Patrimonio Histórico y Cultural de Cerro San Pedro. La compañía presentó en

1997 su Manifestación de Impacto Ambiental y obtuvo la autorización en esta

materia en 1999. En el inter desarrolló una campaña de comunicación en medios

71

masivos con en el lema: “Minería inteligente, respetando historia y medio

ambiente”18, al tiempo que realizaba una serie de maniobras ilegales. Como en

Cerro de San Pedro había vario bienes inmuebles abandonados, trasladó gente de

poblados vecinos para que se hicieran pasar por sus propietarios y le cedieran los

derechos. En este caso al igual que los dos anteriores, se simuló una asamblea

ejidal, en la cual el ejido Cerro de San Pedro le cedía 290 has. a la minera

Por el lado de la sociedad civil, la organización creció, sumando a

organizaciones ambientalistas de San Luis Potosí, que iniciaron una amplia

campaña de información, empleando la que se difundió por la presentación de la

MIA. En esta campaña participaron en un primer momento, además del Patronato,

Pro San Luis Ecológico y Educación y Defensa Ambiental. Los datos que

socializaron indicaban que MSX tenía autorización para emplear diariamente 13

toneladas de explosivos, 32 millones de litros de agua y 16 toneladas de cianuro

para beneficiar entre 70 mil y 80 mil toneladas de material al día.

A la oposición al proyecto se fueron sumando diversas personas y

organizaciones, entre ellos Baltazar Loredo, Presidente Municipal desde 1997, año

en que exhibió documentación comprobatoria respecto a las compras de la

compañía a falsos propietarios. El 21 de marzo de 1998 fue encontrado muerto,

asesinado con arma de fuego.

Como en los casos anteriormente expuestos, la lucha contra la MSX siguió

sumando organizaciones y personalidades, que desde distintos ámbitos realizaron

18

http://desinformemonos.org/2010/08/minera-san-xavier-razones-y-caminos-de-la-

resistencia/

72

aportaciones. Se promovió un juicio de nulidad contra la autorización en materia

de impacto ambiental, considerando que el área donde está asentada la MSX

contaba con un decreto de área protegida estatal, al mismo tiempo que se

continuaba con las movilizaciones. Con el tiempo, se sumaron y crearon nuevas

organizaciones, que decidieron agruparse en un Frente Amplio Opositor (FAO).

En 2004 un tribunal determinó que la autorización emitida a la MSX era

nula. La empresa apeló, pero se ratificó la sentencia. Unos meses después, la

SEMARNAT emitió una nueva autorización que le permitió a la minera seguir

operando. La lucha legal y las movilizaciones continuaron, y en septiembre de

2009, un tribunal de segunda instancia estableció que la autorización de 2006 no

tenía validez.

Tres años después, la Minera San Xavier sigue operando.

Las redes sociales y las campañas de información, la resistencia contra

Cabo Cortés (Baja California Sur).

Párrafos atrás señalamos la importancia que han tenido las nuevas tecnologías y

las redes sociales para la discusión informada en la sociedad civil. Para esta

investigación se tuvo la oportunidad -durante el desarrollo de este trabajo- de

seguir dos procesos en los cuales fue evidente este cambio en la comunicación

masiva.

Sin ser el objetivo de este trabajo, si es pertinente señalar las diferencias

entre los medios de comunicación masiva tradicionales y las redes sociales. Es

notorio el carácter unidireccional de la comunicación que se hace desde los

73

medios electrónicos, desde un emisor hacia millones de receptores, con nula

posibilidad de interacción. Así mismo, ha estado presente en el debate público de

los últimos meses que esta circunstancia se agrava ante la estructura monopólica

de esos medios en nuestro país. En ese escenario, adquiere especial relevancia la

naturaleza multidireccional en tiempo real que se puede tener a través de las

redes sociales, particularmente a través de la red twitter. Afirmo esto porque en la

otra red de mayor utilización, Facebook, funciona a través de círculos de amigos y

conocidos que de alguna manera están relacionados más allá del mundo virtual.

Esto limita las posibilidades de acceso a la información de distintas fuentes, pues

se termina teniendo la visión de “los que son como nosotros”. Twitter en cambio,

no es una red social en sentido estricto, pues no es necesario el conocimiento

previo ni la autorización de las personas para “seguir” o que te “sigan”. Por otro

lado, twitter tiene una barra lateral donde señala los diez temas más comentados

en tiempo real. Esto permite que personas con intereses comunes se coordinen en

la misma red para generar un cierto nivel de masa crítica sobre un tema,

posicionarlo en los diez temas más comentados y ponerlo entonces en el foco de

atención de los usuarios que están conectados en ese momento, trascendiendo

los amigos o personas con los mismos intereses.

Decíamos que esto fue particularmente visible durante el pasado proceso

electoral, en el que hubo en tiempo real una campaña de contrainformación

constante, que ofrecía versiones alternativas a lo que se difundía en los medios

tradicionales, hasta el punto tal que los obligaba a “subir” esos temas y visiones

alternativas a los medios tradicionales. El caso paradigmático fue el de la visita de

74

Enrique Peña Nieto como candidato del PRI a la Universidad Iberoamericana

campus Santa Fe, el 11 de mayo pasado en el momento más álgido de la

campaña electoral. El repudio fue generalizado pese a que la televisión minimizó

el tratamiento de la información y no mostró imágenes de lo que realmente

sucedió. Ese mismo día, decenas de videos tomados con los smartphones y las

tablets que la mayoría de los estudiantes de esa universidad lleva consigo, fueron

subidos a la red y así una visión distinta a la que publicaban los medios

tradicionales, fue difundida.

Ante el tratamiento clásico de los dirigentes partidarios del PRI-Verde de

tratar de descalificar a los manifestantes acusándolos de porros, al día siguiente

131 estudiantes de la Ibero subieron otro video en el que enseñaban sus

credenciales de estudiantes y sus nombres, respondiendo a las acusaciones

vertidas el día anterior. Este video fue muy difundido (a la fecha acumula varios

millones de visitas en sus múltiples versiones) y dio lugar al movimiento estudiantil

y juvenil que puso en jaque al sistema: #YoSoy132, que desde la denominación

ubica su origen en las redes.

Este breve recuento de hechos conocidos es pertinente a esta investigación

ya que las redes sociales jugaron un papel fundamental en el último de los casos

que abordaremos en este paréntesis: la defensa de Cabo Pulmo, en oposición al

proyecto Cabo Cortés.

Cabo Pulmo es un área sujeta a protección desde 1995, año en que fue

decretada como Parque Nacional. Su importancia estriba, según la información

75

oficial, en que es el único arrecife coralino del Golfo de California, además de ser

uno de los arrecifes ubicados más al norte a nivel mundial.

Previo al decreto había ya un gran interés tanto de académicos de la región

como de la comunidad de Cabo Pulmo en su conservación, lo que dio lugar a la

constitución de la Asociación Civil Amigos por la Conservación de Cabo Pulmo. Es

importante señalar que esta AC desde su inicio contó con participación de los

habitantes de la comunidad de cabo Pulmo, que renunciaron a la pesca y

comenzaron la búsqueda de alternativas económicas como el ecoturismo, que les

permitieran tener un desarrollo sustentable19. Otra característica relevante del

lugar (que hace la diferencia de los otros casos que hemos abordado), es la baja

densidad poblacional. En Cabo Pulmo viven apenas unas decenas de familias, y

en los alrededores los únicos centros de población cercanos son Los Cabos: San

José del Cabo y Cabo San Lucas. Lo anterior en concordancia con las condiciones

desérticas que privan en el lugar.

En este entorno, en el año 2008 la empresa española Hansa Urbana

(señalada de malos manejos financieros en España, según la revista Proceso20)

presentó una manifestación de impacto ambiental para desarrollar un complejo

turístico inmobiliario en 3 mil 800 has. en una zona de dunas aledañas a Cabo

19 http://cobi.org.mx/programas/regiones/peninsula-de-baja-california/programa-de-monitoreo-del-arrecife-

cabo-pulmo-con-guias-locales/ 20

http://www.proceso.com.mx/?p=278407

76

Pulmo. El proyecto, según información disponible en el sitio web de Greenpeace21,

incluía:

…construir una marina de 490 amarres, instalada sobre las dunas costeras,

27 mil habitaciones y dos campos de golf, entre más infraestructura. Es

decir, una capacidad habitacional casi igual a la de Cancún, en una zona

semidesértica que históricamente ha sido de muy baja densidad

poblacional.

Los argumentos de Hansa Urbana y del Gobierno de Baja California, que

defendió el proyecto, fueron los de siempre: la creación de empleos y los

beneficios asociados a la derrama económica generada por el turismo.

El proceso pasó por el mismo camino de los proyectos que hemos

abordado: se realizó una consulta pública en el marco de la legislación ambiental,

en la cuál comenzó a madurar un proceso organizativo de otro tipo. Dado que no

hay una gran densidad poblacional y que los habitantes de Cabo Pulmo suman

apenas unas decenas, las ONGs tuvieron un papel preponderante. Por un lado se

constituyó la coalición “Cabo Pulmo Vivo22” que agrupa a Pronatura, Los Cabos

Coastkeepers, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, Costa Salvaje, Niparajá,

Defensa Ambiental del Noroeste (DAN) y la ya mencionada Amigos para la

Conservación de Cabo Pulmo. Por otro lado, Greenpeace capítulo México inició

una campaña basada en las nuevas tecnologías de la comunicación denominada

“Salvemos Cabo Pulmo: salvemoscabopulmo.org”.

21 http://www.greenpeace.org/mexico/es/Campanas/Oceanos-y-costas/Que-amenaza-a-nuestros-

oceanos/Turismo-depredador/Cabo-Pulmo-paraiso-en-riesgo/ 22

http://cabopulmovivo.org/

77

Desde esta plataforma se dio un proceso de comunicación y coordinación

sin precedentes, sin que se generara una organización el estilo del CECOP, del

FPDT o del FAO. Los argumentos esgrimidos en esta campaña, bajo el título ¿Por

qué decir no a Cabo Cortés? según el sitio web citado fueron:

una zona semidesértica

residuales que podrían ir hacia el arrecife

a la biodiversidad de la zona y al único arrecife de coral

del Golfo de California

Los Cabos

bitantes no quieren un complejo turístico que altere la

seguridad y la calidad de vida que ahora tienen.

Siguiendo el guion conocido, la SEMARNAT autorizó en 2010 el proyecto,

posteriormente los habitantes del territorio interpusieron recursos legales con el

apoyo de CEMDA, poniendo el énfasis en que el ordenamiento ecológico del

municipio de Los Cabos impedía la construcción de infraestructura en la zona de

dunas, ya no digamos una marina. Ese mismo año se suspendió la autorización

por la propia SEMARNAT por ser efectivamente, ilegal.

Sin embargo, en enero de 2011 se emitió un nuevo resolutivo, autorizando

de nueva cuenta el proyecto en todas sus partes. Greenpeace se sumó a la lucha

legal interponiendo denuncias ante la Secretaría de la Función Pública en contra

78

de los funcionarios firmantes del nuevo resolutivo y redobló los esfuerzos en la

campaña Salvemos Cabo Pulmo.

Esto se hizo de manera articulada, por un lado con las acciones

tradicionales de Greenpeace, enfocadas a captar la atención de los medios

masivos de comunicación y por el otro empleando las nuevas tecnologías de la

comunicación. Así, en abril pasado se llevó a cabo la acción propagandística “Algo

Huele Mal en SEMARNAT” que consistió en derramar tres toneladas del estiércol

en la entrada del edificio que alberga la sede central de esa dependencia,

señalando la corrupción inherente a la firma de la autorización.

Acción de Greenpeace del 25 de abril de 2012. www.salvemoscabopulmo.org

79

En las redes, se comenzó una campaña en la que diversas personalidades

de corte progresista del mundo del espectáculo colaboraron con videos23 en los

que explicaban las razones de la oposición al proyecto y llamaban a firmar un

manifiesto en contra del proyecto exigiendo su cancelación. Esta campaña, entre

los meses de marzo y mayo, logró reunir más de 221 mil firmas de ciudadanos. A

la par, en la misma plataforma web se realizaba un registro de las actividades en

pro de Cabo Pulmo que diversos grupos estaban realizando de manera

espontánea en todo el país. En el mes de mayo dicho registro incluía decenas de

actividades a lo largo y ancho de México, destacando la participación de jóvenes e

sus centros escolares, va una muestra: 1 de mayo, México DF, Nuestra Obra de

Amor por Cabo Pulmo; 2 de mayo Salvemos Cabo Pulmo, Plantel 01 del Colegio

de Bachilleres, Villahermosa, Tabasco; 3 de mayo, Nogales con Cabo Pulmo,

Nogales, Sonora; 4 de mayo, Greenpeace visita el COBAES 26, Culiacán, Sinaloa;

6 de mayo, Plaza de Armas de Morelia, Michoacán, estudiantes de preparatoria; 7

de mayo, Instituto Queretano San Javier, Salvando cabo Pulmo, en Querétaro,

Querétaro. Y así cada uno de los días de ese mes, con hasta tres eventos diarios

en distintos lugares, incluyendo festivales de poesía, musicales y de otras

manifestaciones artísticas. En palabras de Greenpeace24:

La campaña Salvemos Cabo Pulmo, que en tres meses recolectó más de

221 mil votos de ciudadanos de todo el país, contó con el apoyo de artistas

como Diana Bracho, Cecilia Suárez, Patricia Yaca, Rubén Albarrán de

Café Tacuba, Demián Bichir, Carmen Beato, Moyenei Valdez, Roco

Pachukote, Mel Pacheco, Claudia Lizaldi, Ana Brenda; el grupo Argos;

23 http://www.youtube.com/watch?v=wPgezFdxJIU, http://www.youtube.com/watch?v=5THl7yYb2nA 24

http://www.greenpeace.org/mexico/es/Prensa1/2012/Junio/-Se-cancela-Cabo-Cortes-/

80

articulistas como Iván Restrepo, Sandra Lorenzano, Marielena Hoyo,

Sara Sefchovich, así como los caricaturistas, Trino, Cintia Bolio y

Román.

Hoy somos muchos más para defender nuestros ecosistemas, queremos

ser muchos más, ¡Únete a Greenpeace!

Por fin, el 15 de junio del 2012, en la víspera de la reunión del G20 en Los Cabos,

se canceló el proyecto.

2. El Diseño de la Política pública de la construcción de los Centros

Integralmente planeados (CIP´s).

En consonancia con nuestro pasado reciente de autoritarismo y democracia

incipiente, el diseño de las políticas públicas, es decir de las políticas que

requieren de los recursos comunes y que debieran tener como fin primero y último

el bien común, se realiza de manera vertical.

En materia turística, desde la década de los sesenta se comienza a

considerar al turismo como una estrategia para promover el desarrollo de la

economía, por lo que se elaboran documentos normativos en los que se

establecen tanto sus objetivos como la orientación de los mismos, entre ellos

tenemos el Plan Nacional de Desarrollo Turístico que a través de los años ha sido

modificado, para ampliar su cobertura y hacer frente a los nuevos retos. Como

antecedente se encuentra el Plan Turístico de 1963 en el que se registra la

posición estratégica del turismo en el ámbito nacional y se sientan las bases para

construir en territorios específicos infraestructura y crear nuevos centros turísticos

con la finalidad de fomentar la inversión, el Plan Nacional de Turismo 1978

81

consolida la posición estratégica del turismo en la vida económica del país y

contempla la planeación física de los centros turísticos con el propósito de evitar la

contaminación y el deterioro al medio ambiente.

El gobierno federal ha seguido dos estrategias para fomentar el turismo:

por un lado, con el objetivo de impulsar los centros de playa ya existentes, se

propuso otorgar créditos a la construcción de infraestructura, por otra parte, se

implementó una estrategia de mayor alcance consistente en la construcción de

Centros Turísticos Integralmente Planeados (CIP’s) con el apoyo del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y bajo el mando de el Fondo Nacional de

Fomento al Turismo (FONATUR), surgiendo de esta forma Cancún, Ixtapa, Loreto,

Los Cabos, Bahías de Huatulco y recientemente Litibú en Nayarit y actualmente

en construcción, el de Teacapán, denominado oficialmente “Playa Espíritu”.

En el apartado anterior, señalamos que las políticas públicas son diseñadas

desde el Estado y que responde a los intereses de ciertos grupos dentro de las

clases sociales dominantes, pero que, al pasar a la concreción, y una vez que la

información llega a todos las clases sociales, puede provocar movimientos de

resistencia u oposición, que determinan la interrupción de la acción gubernamental

o su modificación.

En el caso que nos ocupa, se cuenta además con el cumplimiento de las

tres variables que señalamos como condición de las políticas públicas: la

construcción de los Centros Integralmente Planeados (CIP) también denominados

como “enclaves” por parte de FONATUR, es un curso de acción definido desde

82

hace décadas, y está enfocado a alcanzar el objetivo común que sería la

generación de empleos -tema de uso recurrente en la campaña de prensa

implementada por el gobierno federal-, es instrumentada por FONATUR,

organismo descentralizado del sector turismo, que depende de la Secretaría del

ramo, pero su papel se limita a lo que se conoce como “desarrollo horizontal”, es

decir, a construir la infraestructura de urbanización y los principales atractivos del

proyectos (marinas y campos de golf) y sentar las condiciones para la inversión

privada en el “desarrollo vertical” (hoteles y condominios); y por último, contiene

orientaciones planteadas en la manifestación de impacto ambiental, en la que se

señala de manera reiterada el número de empleos que se generarán, así como la

supuesta congruencia del proyecto con el desarrollo sustentable.

En el caso del CIP de Teacapán, este proceso pasa por varias fases.

Primero el titular del Ejecutivo elabora y publica el Plan Nacional de Desarrollo,

donde en teoría se plasman las estrategias, objetivos y prioridades de la

presidencia de la república en turno. De este surgen los programas que atienden

la problemática de cada sector. Y por último se realizan los proyectos que

permitirían el cumplimiento puntual de los objetivos delineados en tales

programas. En el caso de los Centros Integralmente Planeados tenemos que

tienen su origen en los siguientes documentos:

83

Plan Nacional de Desarrollo 2007-201225

El PND está integrado por ejes, en los cuales se delinean las estrategias, los

objetivos y las prioridades. En el eje dos titulado Economía competitiva y

generadora de empleos queda señalada la importancia del turismo:

Apartado 2.8 Turismo

El sector turismo tiene varias características que lo convierten en una

prioridad nacional dada su importancia como factor de desarrollo y motor de

crecimiento. Destacan, en primer lugar, su elevada productividad y empleo

bien remunerado; y en segundo, que en muchas ocasiones se desenvuelve

en regiones de menor desarrollo económico. Cabe notar que la riqueza

cultural y natural de México implica que existen amplias oportunidades de

actividades turísticas que no se han desarrollado cabalmente.

Más adelante, apunta en el sentido del respeto y cuidado que este sector

debe tener de “sus entornos naturales, sociales y culturales”. Además, hace

énfasis en la importancia de los habitantes de la localidad en la que se llevará a

cabo el proyecto, ya que se considera que para que se detone el desarrollo local,

sea necesario dotar de infraestructura y servicios a la población que ahí habita.

El objetivo que se persigue queda señalado en el PND:

Hacer de México un país líder en la actividad turística a través de la

diversificación de sus mercados, productos y destinos, así como del

fomento a la competitividad de las empresas del sector de forma que

brinden un servicio de calidad internacional.

25

http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/economia-competitiva-y-generadora-de-empleos/turismo.html

84

Este objetivo se pretende lograr mediante estrategias de fomento al turismo

en zonas con atractivos competitivos; crear condiciones de certeza jurídica para la

inversión en los destinos turísticos del país y consolidar las que ya existen;

impulsar los diferentes tipos de turismo (Playa, aventura, convenciones y otros) en

la que participen las diferentes instancias; diversificar la oferta turística en un

marco de sustentabilidad de la actividad en sentido amplio (ambiental, económico

y social) en coordinación con los sectores privados.

Además, considera la importancia de garantizar la seguridad del turista,

fortalecer los mercados y la relevancia de que el desarrollo del sector sea

incluyente “en lo referente a que mejoren las condiciones de vida de las

poblaciones locales donde se ubique la actividad”.

Siguiendo con el proceso señalado, del PND se desprende el programa

sectorial. La elaboración de este programa corresponde a la Secretaría de

Turismo (SECTUR), y se supone que tiene como finalidad establecer con toda

claridad objetivos específicos, proyectos, y metas medibles y verificables en

relación al PND.

La política turística está enmarcada por cuatro ejes rectores26: 1) turismo

como prioridad nacional; 2) turistas totalmente satisfechos; 3) destinos

sustentables; y 4) empresas competitivas. Estos ejes giran en torno a los

principales bloques que integran la actividad turística nacional: la normativa y de

regulación del gobierno, los clientes a los que van dirigidos los productos, los

26 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Turismo [Actualización: 28 de abril de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/

85

destinos y las empresas que proporcionan los servicios. La siguiente tabla ilustra

con claridad la estructura del programa:

TABLA 1: EJES RECTORES Y OBJETIVOS SECTORIALES DEL PROGRAMA NACIONAL DEL TURISMO

Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias

1. Turismo prioridad nacional

1. Diseñar e impulsar una política de Estado en materia turística.

Planear el desarrollo turístico; articular las políticas

concurrentes; mantener una relación permanente con el Congreso; evaluar el desempeño

del sector turístico y dotar a la Secretaria de Turismo de una mayor capacidad normativa y

ejecutora.

2. Consolidar la generación y difusión de la información que

fortalezca al sector turístico.

Realizar y difundir estudios e investigaciones; monitorear la

evolución del comportamiento de la actividad turística; y medición de la incidencia económica del

turismo.

3. Impulsar la mejora regulatoria

Establecer, coordinar e impulsar acciones de mejora regulatoria; y

analizar y proponer adecuaciones al marco legislativo y normativo en materia de turismo.

4. Modernizar y profesionalizar la Administración Pública del Turismo

Alineación y rediseño de los elementos estructurales de las instituciones públicas del sector

turismo, que determinan su forma de operación; y garantizar que la gestión diaria de las instituciones

que conforman el Sector Turismo contribuya al logro de resultados y se realice con la máxima calidad y

costo óptimo.

5. Aprovechar las ventajas de la inserción a la globalidad

Participar activamente en los foros multilaterales relacionados

con el turismo; y revisar, actualizar y maximizar las relaciones bilaterales en materia

turística.

2. Turistas totalmente satisfechos

6. Fortalecer la promoción turística

Estrategias: Realizar una

planeación estratégica de mercadotecnia; promocionar a México, con sus productos y

destinos, en los mercados nacional e internacional; e impulsar esquemas de inducción y coordinación que multipliquen

los esfuerzos promocionales de los diferentes actores de la actividad turística.

7. Ampliar la cobertura de los Estrategias: Procurar la

86

Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias

servicios de información, seguridad y asistencia al turista

seguridad y asistencia a los turistas en carreteras; impulsar la

seguridad y asistencia en los destinos turísticos; proporcionar servicios de información y

orientación turística; y contribuir a la internación expedita de los connacionales.

8. Mejorar la calidad de los servicios turísticos

Estrategias: Desarrollar programas de mejoramiento de los recursos humanos del sector

turismo; programas para asegurar la calidad de los servicios turísticos; propiciar el

mejoramiento de la calidad de la enseñanza turística en México; y realizar acciones para fortalecer

la difusión de la cultura turística.

9. Impulsar el desarrollo del turismo doméstico

Estrategias: Contribuir a la organización de la oferta turística

para el mercado nacional; desarrollar y divulgar información sobre las alternativas turísticas

que ofrece el país a los nacionales; y diseñar y operar un Programa para el turismo social.

3. Destinos sustentables

10. Apoyar el desarrollo turístico municipal, estatal y regional

Estrategias: Fortalecer los programas regionales de

desarrollo turístico e impulsar esquemas de coordinación y participación para el desarrollo

regional con los estados y municipios.

11. Propiciar el desarrollo sustentable

del turismo

Estrategias: Diseñar, consensar

y poner en marcha el Programa para el Turismo Sustentable; e implantar un sistema de

indicadores de sustentabilidad en el turismo.

12. Fomentar la oferta turística

Estrategias: Consolidar,

relanzar y dar mantenimiento a los Centros Integralmente Planeados (CIP’s), así como

impulsar nuevos megaproyectos turísticos; fomentar la inversión en el sector; e inducir una política

integral para el financiamiento del sector.

13. Favorecer la dotación de

infraestructura en apoyo al turismo

Estrategias: Gestionar ante las

instancias y niveles de gobierno correspondientes la dotación de infraestructura; fortalecer el equipamiento y servicios

municipales en destinos turísticos; promover acciones de urbanización y vivienda digna; e

incrementar la señalización turística. (Para fines de este Informe este objetivo se reporta

87

Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias

conjuntamente con el denominado “Apoyar el desarrollo

turístico municipal, estatal y regional”).

4. Empresas competitivas

14. Fortalecer la modernización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) turísticas

Estrategias: Implantar programas para la mejora de la calidad en las PYMES turísticas;

impulsar la promoción de las PYMES turísticas; y facilitar el acceso a esquemas de

financiamiento.

15. Desarrollar productos turísticos competitivos

Estrategias: Desarrollar productos para atender

segmentos específicos; y diseñar y operar un Programa para la competitividad turística.

Fuente: Secretaría de Turismo, Programa Nacional de Turismo 2001-2006, México, 2001

En el Eje Rector 3, Destinos Sustentables, en el Objetivo 12: “Fomentar la

oferta turística”, encontramos ya plasmada con claridad la política pública que se

concreta en el CIP Playa Espíritu, en el municipio de Escuinapa, en Sinaloa:

Estrategias: Consolidar, relanzar y dar mantenimiento a los Centros

Integralmente Planeados (CIP’s), así como impulsar nuevos megaproyectos

turísticos.

Para el logro de estos objetivos y poder alcanzar las metas planteadas en

el programa sectorial, la SECTUR cuenta con la coadyuvancia de los organismos

del sector. Entre estos destaca el:

Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR): Forma parte del

sector público paraestatal, coordinado por la Secretaria de Turismo. Cuenta

con un comité técnico que es el encargado de aprobar los programas del

88

fideicomiso. Es el encargado de promocionar y realizar las obras de

infraestructura para desarrollar nuevos centros turísticos.

Además de las instancias federales, o de aquellas como el Consejo de

Promoción Turística de México (CPTM) que es un organismo mixto público –

privado, para la fase final de implementación de los proyectos turísticos están

involucrados los tres niveles de gobierno, Federal, Estatal y Municipal, en lo que

teóricamente debería ser una articulación de los distintos ámbitos de atribución de

una república federal.

De forma complementaria al Programa del sector, y correlacionado con el

Eje 3., la SECTUR tiene un programa llamado “Agenda 21 para el turismo

mexicano”; en él, se proponen estrategias en la búsqueda de fortalecer las

dinámicas de las regiones turísticas, incluyendo a las comunidades locales en las

actividades económicas generadas y asegurar la preservación de los recursos

naturales y culturales de los destinos turísticos de México.

En ninguna de las etapas del diseño de la política pública, se considera la

participación de la población que será potencialmente afectada o beneficiada por

su implementación. En el mejor de los casos se consulta a las autoridades

estatales y municipales, y se integran elementos como la Agenda 21, que en el

contexto internacional si contó con la participación de las grandes organizaciones

no gubernamentales.

89

3. La construcción de los Centros integralmente planeados en México.

El turismo es y ha sido una de las actividades económicas más dinámicas y

con mayor potencialidad de crecimiento a nivel mundial. Se han hecho diversas

investigaciones respecto a las contribuciones que este sector ha proporcionado

tanto a nivel mundial como local. En el caso de México la definición de las políticas

públicas turísticas del estado mexicano que se concretan en proyectos como los

centros integralmente planeados (CIP`s), están basadas en la idea de los polos

de crecimiento o polos de desarrollo de François Perroux, adaptados al espacio

turístico.

Estos polos de desarrollo concebidos como centros integralmente

planeados, tienen su antecedente en Cancún, cuya construcción comenzó en

1970 y dio servicio por primera vez en 1975. Este primer polo turístico dentro del

modelo CIP contiene ya sus rasgos fundamentales, como señala Molina (2007): es

creado específicamente para sus fines en lugares en donde no existe previamente

nada, y que se distinguen por ser áreas de rezago económico y social y pretenden

generar desarrollo en la región; así mismo están ideados como mecanismos para

el fomento de la inversión privada, ya que FONATUR asume el papel de

urbanizador y los inversionistas privados son los desarrolladores verticales, y por

último, están orientados hacia el mercado exterior.

Por lo tanto, cumplen con todos los requisitos para ser considerados como

modelos de desarrollo exógeno, opuesto a los paradigmas del desarrollo

económico local, concebido este último como un proceso de crecimiento que

90

aprovecha las potencialidades del territorio y es liderado por las comunidades

locales, (Varisco, 2008:130). Todo ello a pesar de la que la Organización Mundial

del Turismo (WTO) ha establecido que los modelos de desarrollo basados en

iniciativas locales están en crecimiento, ya que actualmente muchos turistas

prefieren llegar a lugares en el que el impacto a la naturaleza sea menor.

Como corresponde a su carácter de intervención ajena a las comunidades,

los centros integralmente planeados, han tenido efectos negativos para las

regiones en donde se han localizado: inflación regional, alteración de las

estructuras económicas, especulación del valor del suelo, presión sobre los

recursos naturales, inmigración hacia los polos de desarrollo, lo que provoca

mayor demanda de servicios públicos y generan conflictos sobre el uso y tenencia

de la tierra (Molina, 2007:36). Dentro de los impactos positivos que se han

documentado, se encuentran efectivamente la generación de empleos. Aun

cuando ya no es competencia de esta investigación, es importante señalar que

existen trabajos en los que se analiza la calidad y estabilidad de dichos puestos

de trabajo generados y la certidumbre de los mismos, en los que el concluyen

entre otras cosas que no hay certeza laboral, los sueldos son muy bajos y los

trabajadores se sienten constantemente amenazados con las posibilidades de

despido.

Por el lado del consumidor de productos y servicios turísticos en el país, se

sabe que actualmente el perfil del turista se ha visto modificado, ya que a

diferencia de los años 90 en el que el peso de los turistas internacionales se daba

en los centros de playa, organizaciones internacionales como el Center for

91

Responsible Travel (CREST)27 señalan que las tendencias actuales de los

turistas es realizar un “turismo responsable” señalan que el respeto al ambiente es

uno de los elementos que consideran para elegir el lugar de destino, así como

generar beneficios económicos a la población local, y tener interacción con ella

durante su estancia. Por ello, existe un crecimiento en la inversión y préstamo de

parte de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo,

(BID), el Banco Mundial, la Comisión Europea, para la elaboración de planes de

acción tendientes a generar infraestructura y destinos turísticos sustentables, sin

embargo, después de 20 años en que no se habían construido más CIP´s en

México debido a que se señalaba que estaban en declive28 y que habían inclusive

generado competencia entre ellos y otros destinos, en detrimento de los

segundos.

En este punto se hará una revisión de dos de los centros integralmente

planeados que consideramos estratégicos para concluir cuáles serán las posibles

repercusiones tanto sociales como ambientales y económicas del Centro

Integralmente Planeado “Teacapán” ya que debido a las modificaciones en cuanto

a las fechas iniciales en que estaría en marcha la primera etapa del proyecto, - se

tenía contemplada la finalización del primer hotel para el 2012 (fecha en que por

los tiempos académicos termina este estudio) actualmente se señala que para esa

fecha dará inicio la construcción del mismo, situación que limitará la posibilidad de

dar seguimiento a los procesos que se den con el CIP ya en marcha; sin embargo

realizando el seguimiento arriba mencionado, podemos hacer un revisión de lo

27 http://www.responsibletravel.org/resources/Coastal-Tourism-spanish.html 28

Plan estratégico de turismo 2000

92

sucedido en otros centros, y que, si no existen modificaciones en los nuevos

proyectos, los impactos que podremos esperar como resultado, serán obviamente

los mismos.

Cancún

A finales de los 60´s, en la búsqueda de encontrar soluciones a la crisis

provocada por la caída de la demanda de la industria henequenera -base de la

economía en la península de Yucatán- ante el avance de las fibras sintéticas, y

estando en pleno auge la idea de la contribución del turismo al desarrollo

económico y social como alternativa para impulsar las regiones marginadas y

como mecanismo para poblar la localidad, (Moncada Jiménez, 2007: 29) se

determina generar un impulso económico al recién creado estado de Quintana

Roo aprovechando su potencial para el turismo de sol y playa, pensando en la

atracción que pueden tener sus 865 Km. de litorales, lo que representa el 7.46%

del total nacional (INEGI, 2010).

Con el impulso al turismo, la población creció en un 256% en los últimos 10

años (2000-2010), pasó de tener 18 000 pobladores en 1976 a 1,325 578

habitantes en el 2010, lo que trae como consecuencia una serie de problemas

tanto ambientales como sociales.

93

IMAGEN 1: CRECIMIENTO DEL CENTRO POBLACIONAL DE CANCUN

El Caribe mexicano es el principal destino turístico del país con más de 30

millones de visitantes por año (INEGI 2011) y una inversión privada turística anual

promedio de 720 MM USD (SECTUR 2002-2010) esta actividad está centrada

principalmente en la costa del estado de Quintana Roo debido al crecimiento

exponencial en inversión y la gran promoción de este destino turístico. Desde el

punto de vista económico la estrategia ha resultado muy exitosa, según cálculos

18000 70000

200000

419000

509000 526701

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

1976 1982 1988 2000 2004 2005

GRAFICA 1. INCREREMENTO POBLACIONAL DELMUNICIPIO DE BENITO

JUAREZ

Población

Fuente: Abundes y Franquesa (2011)

94

de la Secretaria de Turismo, se obtuvo un ingreso de divisas de $ 2,780.63

millones de dólares con 3, 0156,90 turistas.

Como resultado de lo anterior, las zonas costeras se perciben como

espacios naturales de gran valor y con un potencial económico importante. Esta

situación los ha hecho muy vulnerables, ya que aun cuando se cuenta con

lineamientos e instrumentos de planeación, esta no se realiza de manera integral.

La península de Yucatán se encuentra en primer lugar en deforestación de

selvas y manglares; como efecto de ello, se comienzan a sentir los efectos del

cambio climático como el aumento en la temperatura y acidificación del mar y el

incremento en el paso de tormentas y huracanes.

Otro de los efectos ambientales negativos se puede ver reflejado en la

erosión que han sufrido las playas, lo que ha obligado al gobierno a realizar un

proyecto en el que se extrajeron 2.5 millones de metros cúbicos de arena de otras

playas para depositarlo en Cancún, Playa del Carmen y Cozumel en porciones

diferentes; Este esfuerzo de recuperación de playas,- ha tenido críticas fuertes en

debido, en primer lugar al monto económico, y en segundo, porque señalan los

expertos que existe una alta probabilidad de que sea fallido debido a las carencias

y deficiencias de los estudios, así como las dudas existentes sobre el impacto

ambiental que estas acciones tendrán en un futuro.

En cuanto a los efectos sociales que se han observado, podemos señalar

el aumento de las zonas marginales. La polarización de la ciudad es más

marcada, se observa un incremento en la desigualdad social, y es un claro

95

ejemplo de la ciudad dual: La zona en la que viven y pasean los turistas y los

poseedores de altos ingresos, y la de la población local que ha visto un

decremento profundo en la calidad de vida de su familia ya que un porcentaje

importante vive sin acceso a servicios públicos como drenaje y asistencia

sanitaria.

Fuente: Secretaría de Ecología y Medio Ambiente. (2011)

El incremento de la población no ha ido acompañado en la misma medida

de infraestructura urbana, que permita garantizar el suficiente número de

escuelas, hospitales y transporte para esos nuevos habitantes. Se han visto

GRAFICA 2. POBLACION TOTAL EN QUINTANA ROO, CENSO DE

POBLACIÓN Y VIVIENDA (INEGI) –PROYECCIÓN (CONAPO)

96

restringidos los espacios de recreación de la población local ya que en gran parte

de los accesos a las playas que deberían ser públicos, prohíben el paso a los

pobladores locales (violando las reglamentaciones existentes en ese sentido), ha

incrementado la prostitución como consecuencia del aumento del turismo sexual,

con todas las afectaciones sociales que ello genera:

En Quintana Roo, esta tendencia es clara y contundente ya que presentamos en

Cancún y Playa del Carmen, el crecimiento poblacional más acelerado de

Latinoamérica, con la problemática socioeconómica que conlleva; incluyendo la

consecuente vulnerabilidad al cambio climático. (Franquesa Rinos y Abundes

Velasco, 2011).

Los Cabos

El Centro Integralmente Planeado “Los Cabos” inició operaciones en 1976, fue el

tercer CIP creado por FONATUR. Este desarrollo turístico abarca los poblados de

San José del Cabo y Cabo San Lucas, conectados entre sí mediante un corredor

en el que se encuentran también otros asentamientos humanos.

Como consecuencia de la atracción del turismo hacia esta zona, desde principios

de los ochenta se incrementó de manera significativa la llegada de migrantes –

aproximadamente 400 trabajadores diarios según estimaciones de la Red de

monitoreo de los desarrollos turísticos costeros del noroeste (2006)

provenientes principalmente del centro del país y de los estados de Sinaloa y

Jalisco (Balarezo Vázquez; 1990), Ese aumento de población en la región se

puede observar en la tasa de crecimiento muy por encima del de crecimiento de

97

la estatal. El municipio de los Cabos, en Baja California Sur, encuentra en el

turismo su principal actividad económica. Los Cabos se ha mantenido en el primer

lugar de competitividad en términos de cuartos disponibles según señala la

clasificación internacional de los destinos de playa del 2012

Fuente: Censos de población y vivienda (1960-2010)

El deterioro medioambiental y social ocasionado por este CIP es el mismo que en

el anterior, el crecimiento de la mancha urbana sin ordenamiento, crea ciudades

sectorizadas con lugares en las que los servicios son de primer mundo,

adyacentes a otros sin acceso a los servicios más elementales.

…A fin de satisfacer las demandas de mercado, se construyen enormes

complejos hoteleros al borde mismo del mar sometiendo este sistema a las

fuerzas de la erosión y a los daños causados por los huracanes. Se

destruyen los manglares, así también como los sitios de reproducción (i.e.

postura) de tortugas. El impacto humano aumenta con el incremento de

frecuencia de turistas de bajo poder adquisitivo, pero de todas maneras

12049 15231 19117

43920

105469

164162

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

1960 1970 1980 1990 2000 2010

GRAFICA 2. INCREMENTO POBLACIONAL DE LOS CABOS (BCS)

Población

Inicio del CIP (1976)

98

suficiente para atraer elementos criminales exógenos (Barbosa y

Santamaria, 2004: 13)

En este centro integralmente planeado,-como en todos los de su tipo- se

privilegia al turismo sobre los pobladores locales y a los inversionistas sobre el

medio ambiente. Es claro que en sentido económico ha significado un éxito, pero

también, claramente generan graves problemas ambientales y sociales.

La región en la que se encuentra este centro, es una de las más áridas de

México, La disponibilidad de agua ha sido un factor problemático y limitante para

el crecimiento urbano. En la actualidad se habla de una cancunisación de los

cabos ya que los problemas que presentan por la atracción de inmigrantes en

búsqueda de empleos, son muy parecidos: Incapacidad para hacer frente a ese

aumento de población que se da de manera exponencial y que se convierte en un

solicitante mas de recursos públicos para la satisfacción de sus necesidades

básicas.

99

Capítulo 4

La oposición del CIP de Teacapán: ¡Otro CIP es posible!

Introducción

El “Centro Integralmente planeado CIP Playa Espíritu” estará ubicado en el

municipio de Escuinapa del Estado de Sinaloa, y es ahí, donde los impactos

derivados de la construcción de este desarrollo se verán reflejados. Si bien estos

impactos o alteraciones se darán en múltiples vertientes, la que se ha hecho más

visible y que ha puesto en riesgo su concreción es la ambiental, ya que el

ecosistema en el que se asienta dicho centro es muy vulnerable (Marismas

Nacionales) y a la degradación ambiental que traen consigo estos megaproyectos

con la construcción de marinas y escolleras, está claramente estudiado. Es por

ello que existen desde la legislación ambiental reglamentaciones como la

obligatoriedad de la elaboración de un Manifiesto de Impacto Ambiental (MIA), que

aunque ha recibido críticas por la falta de vinculación de las observaciones de

organismos internacionales y otras por la falta de sanciones hacia los promotores

de los proyectos al presentar datos a modo.

Otro punto relevante para esta investigación es que el CIP de Teacapán fue

presentado como el proyecto bandera de la administración de Felipe Calderón,

reflejado desde sus primeros procesos de planeación, como ya citamos.

En este capítulo estableceremos el contexto en el que una multitud de

actores con motivaciones e intereses distintos se manifestaron en la coyuntura de

definición respecto al proyecto del CIP, las formas y planteamientos que

presentaron y los resultados que obtuvieron.

100

4.1. Escuinapa, los escuinapenses y el CIP.

Escuinapa

El desarrollo turístico inmobiliario conocido como “el CIP de Teacapán” se

encuentra ubicado en un predio29 propiedad de FONATUR que tiene una

extensión de 2,381 hectáreas sobre la barra de arena del humedal costero de

importancia biológica y ambiental internacional conocido como “Marismas

Nacionales”. Dicho humedal, según el Instituto de Geografía de la UNAM (2010)

se encuentra situado entre “(…) los 21º 30’ de latitud norte, en el estado de

Nayarit, hasta los 22º 50’, en la parte sur de Sinaloa, y entre los 105º 05’ y 106º

02’ de longitud oeste”. El predio de FONATUR se encuentra en su totalidad en el

estado de Sinaloa, en el municipio de Escuinapa. Este municipio forma parte de la

región Sur de Sinaloa:

El territorio Sur de Sinaloa como parte de la macroregión del Noroeste de México,

comprende los municipios de San Ignacio, Mazatlán, Concordia, El Rosario y

29 El predio fue vendido a FONATUR por el señor Antonio Toledo Corro, ex gobernador de Sinaloa (1981-

1986) y ex secretario de la Secretaria de la Reforma Agraria (1978-1980). Comuneros de Chametla, aseguran

que son propietarios de 1200 hectáreas que están ubicadas en los terrenos que abarca el CIP señalan que

tienen documentos expedidos en 1875 en los que se estipula la donación de los mismos a la sindicatura.

http://www.noroeste.com.mx/publicaciones.php?id=569705 Visto el 4 de noviembre del 2010

101

Escuinapa; con una superficie de 13 mil 603 km2 (23.3% de la superficie estatal).

Se encuentra localizada entre los 22° 30’ y 24° 23’ latitud norte y los 105° 11’ y

106° 31’ longitud oeste y colinda al norte con el estado de Durango y los

municipios sinaloenses de Elota y Cosalá, al sur con el estado de Nayarit y el

océano Pacífico, al este con Durango y al oeste con el Golfo de California. (Plan

municipal de desarrollo 2010-2012)30

MAPA 1. LOCALIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA

Fuente:INEGI(2010)

30

http://www.escuinapa.gob.mx/Portal/planmunicipal/Plan_Municipal_de_Desarrollo.pdf

102

De acuerdo a daros del INEGI (2010) este territorio cuenta con una p oblación de 50,438 habitantes con las

siguientes características demográficas municipales y de índice de desarrollo humano.

TABLA 3. ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO 2000-2005 (PNUD)

Clave de municipio

Nombre de

municipio

Lugar

nacional

según el

IDH

2000

Valor

del

IDH

2000

Lugar

nacional

según el

IDH 2005

Valor

del

IDH

2005

Tasa de

mortalidad

infantil

Tasa de

alfabetización

Tasa de

asistencia

escolar

Ingreso per

cápita anual

(dólares PPC)

Índice de salud Índice de

educación Índice de ingreso

2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005

25001 Ahome 88 0.8245 55 0.8778 22.31 12.28 94.79 95.98 66.53 72.82 11,083 14,505 0.8340 0.9202 0.8537 0.8826 0.7858 0.8307

25002 Angostura 509 0.7709 175 0.8479 25.03 15.21 91.97 93.04 66.60 72.65 5,437 11,126 0.8107 0.8950 0.8351 0.8624 0.6669 0.7864

25003 Badiraguato 1360 0.7038 1838 0.7128 39.98 37.03 83.31 85.03 56.16 62.96 6,124 5,043 0.6821 0.7075 0.7426 0.7767 0.6868 0.6544

25004 Concordia 718 0.7551 996 0.7720 27.42 22.20 88.79 89.93 60.17 69.92 5,982 4,869 0.7901 0.8350 0.7925 0.8326 0.6829 0.6485

25005 Cosalá 1264 0.7110 1509 0.7405 32.50 24.66 83.24 84.92 62.27 66.58 4,210 4,098 0.7464 0.8138 0.7625 0.7881 0.6242 0.6197

25006 Culiacán 62 0.8322 101 0.8633 21.84 12.65 93.08 94.82 65.82 71.39 13,512 12,287 0.8380 0.9171 0.8399 0.8701 0.8189 0.8030

25007 Choix 1367 0.7033 1738 0.7226 33.11 28.60 82.80 83.09 58.77 60.78 4,128 4,397 0.7412 0.7800 0.7479 0.7566 0.6210 0.6315

25008 Elota 1564 0.6861 1049 0.7686 33.25 20.44 79.30 85.16 46.45 57.09 4,492 6,546 0.7400 0.8501 0.6835 0.7580 0.6351 0.6979

25009 Escuinapa 432 0.7780 536 0.8067 23.64 16.97 91.79 92.16 68.26 71.78 5,606 6,118 0.8226 0.8799 0.8395 0.8536 0.6720 0.6866

25010 El Fuerte 767 0.7518 340 0.8239 27.85 18.63 90.05 91.26 62.52 68.21 5,226 10,110 0.7864 0.8656 0.8087 0.8358 0.6603 0.7705

25011 Guasave 410 0.7801 372 0.8212 25.36 20.02 90.67 92.52 63.09 72.03 7,374 9,117 0.8078 0.8537 0.8148 0.8569 0.7178 0.7532

25012 Mazatlán 49 0.8373 80 0.8720 20.28 10.11 96.06 96.53 67.03 72.24 11,823 11,564 0.8515 0.9389 0.8638 0.8843 0.7966 0.7929

25013 Mocorito 972 0.7343 1016 0.7707 30.64 21.76 85.64 87.29 59.71 67.27 5,560 5,455 0.7624 0.8387 0.7699 0.8062 0.6707 0.6675

25014 Rosario 666 0.7582 922 0.7764 26.11 22.35 90.72 91.41 65.17 70.35 4,955 4,967 0.8013 0.8336 0.8220 0.8439 0.6514 0.6518

25015 Salvador Alvarado

64 0.8316 105 0.8620 21.61 13.35 94.20 94.97 69.45 73.35 11,744 11,881 0.8400 0.9110 0.8595 0.8777 0.7955 0.7974

25016 San

Ignacio 1070 0.7272 1167 0.7618 30.75 21.84 87.49 87.62 57.30 66.12 4,795 4,705 0.7615 0.8381 0.7743 0.8046 0.6459 0.6428

25017 Sinaloa 1121 0.7224 1345 0.7503 32.26 25.01 84.78 85.34 61.36 65.07 4,887 5,044 0.7485 0.8108 0.7697 0.7858 0.6491 0.6544

25018 Navolato 939 0.7369 440 0.8141 26.99 21.04 86.95 90.02 52.00 61.96 5,347 11,431 0.7938 0.8450 0.7530 0.8067 0.6641 0.7909

Fuente: INEGI 2011

103

En base a los datos de la tabla 2 podemos observar que la tasa de

mortandad infantil, ha tenido una disminución de más del 50%. Esto no es reflejo

del aumento a los servicios de salud, ya que el incremento en este rubro es muy

poco significativo. Una de las problemáticas a abatir es que la atención médica se

concentra en la Cabecera Municipal y no todas las comunidades tienen clínicas de

salud. El índice de ingreso está en la media estatal.

El municipio cuenta con enseñanza a nivel básico accesible para los

habitantes, el problema es cuando se llega a los niveles de enseñanza superior y

media superior únicamente se imparte en la cabecera municipal, esta situación

obliga a que los interesados en continuar sus estudios tengan que salir de sus

lugares de origen, lo que significa un aumento en los gastos para la familia,

desafortunadamente este es uno de los motivos por los que un porcentaje

considerable deje truncos los estudios.

Si consideramos que las proyecciones que se hacen desde la academia en

cuanto al crecimiento poblacional de Escuinapa con la llegada del CIP, que

llegaría a triplicar la actual, es imprescindible que se cuente con líneas de acción

encaminadas al establecimiento tanto de centros de salud como de escuelas.

104

Fuente: Censos de población y vivienda (INEGI 1970-2010)

De acuerdo a los datos del censo de población y vivienda (INEGI, 2010)

Escuinapa es el sexto municipio más poblado del estado de Sinaloa y tiene una

tasa de crecimiento de 1.1% a la que se le considera moderada. De los 37 666

habitantes que tenía en 2005, aumento a 54,131 en el 2010.

El crecimiento poblacional ha sido muy estable en los últimos años, sin

embargo, con la llegada del CIP, según el Atlas de Riesgos para el Municipio de

Escuinapa (2011: 29) las proyecciones que realiza Fondo Nacional de Fomento al

Turismo, para el año 2030 serán más de 104 000 habitantes, es decir el municipio

experimentará un incremento de alrededor de 50 000, “quienes demandarán

zonas habitacionales, servicios públicos, equipamiento, infraestructura, áreas para

la recreación y deporte entre otros (Ibid).

El mismo documento hace mención respecto a que el umbral de turistas y

visitantes de la zona de Escuinapa contempla a cerca de tres millones, estos

niveles semejan a los flujos de turistas anuales de Mazatlán.

30807

37666

45928 50438

54131

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

1970 1980 1990 2000 2010

GRAFICA 3. INCREMENTO DE LA POBLACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA

Población

105

GRAFICA 5. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR TAMAÑO DE LA

LOCALIDAD.

Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda, 2010

Casi la mitad de estos pobladores viven en la cabecera municipal, esto se

traduce a que el porcentaje de población que tiene acceso a servicios básicos es

de casi del 60%.

TABLA 3. ACCESO A SERVICIOS BASICOS DE LA POBLACION DE ESCUINAPA

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el Censo de Población y Vivienda 2010. INEGI

Escuinapa 2005 2010

Población total 49,655 54,131

% de población de 15 años o más analfabeta 7.79 5.74

% de población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela 5.04 4.7

% de población de 15 años y más con educación básica incompleta 49.39 44.14

% de población sin derecho-habiencia a servicios de salud 38.5 21.19

% de viviendas particulares habitadas con piso de tierra 7.36 5.71

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario 11.8 6.98

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada de la red pública

13.31 35.63

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje 12.03 9.5

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica 4.1 1.17

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de lavadora 36.68 30.58

% de viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador 18.46 13.1

Índice de rezago social -

0.95243 -

0.85632

Grado de rezago social Muy bajo

Muy bajo

Lugar que ocupa en el contexto nacional 1996 1903

106

TABLA 4. INDICADOR DE RESAGO EN VIVIENDAS 2005-2010

Escuinapa 2005 [1]

2010 [3]

Indicadores Valor % Valor %

Viviendas particulares habitadas 11,794 13,244

Viviendas sin drenaje 1,446 12.37 1,258 9.64

Viviendas sin sanitario [2]

1,144 9.74 925 6.98

Viviendas con piso de tierra 884 7.52 756 5.75

Viviendas sin energía eléctrica 215 1.83 155 1.18

Viviendas sin agua 1,599 13.65 4,720 35.86

Nota: Para el cálculo se excluyen las viviendas no especificadas.

Fuente: [ 1 ]

Sedesol. Cálculos propios a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005, INEGI. [ 2 ]

Sedesol. Cálculos propios a partir del Censo de Población y Vivienda 2010: Principales Resultados por Localidad, INEGI. [ 3 ]

Sedesol. Cálculos propios a partir del Censo de Población y Vivienda 2010. Tabulados del Cuestionario básico: Viviendas, varios cuadros.

El alumbrado público y servicio de agua potable tiene una cobertura del

95%. Los problemas que se encuentran en el municipio son principalmente en

cuanto a drenaje urbano, ya que solo en la cabecera municipal se cuenta con este

servicio. Dicha situación ha provocado ya algunos problemas de salud, al igual

que los basureros clandestinos que se encuentran en la localidad.

En lo que se refiere a las actividades económicas, el 41% de la población

económicamente activa está empleada en el sector primario: agricultura, pesca y

ganadería, en orden de importancia. A este 41% habría que sumarle el 14% que

se reporta como dedicado al sector secundario, pues este es sobre todo

agroindustrial (empaque de mango para exportación en buena medida) y de

empaque de camarón en segundo lugar. (Plan Municipal de Desarrollo 2011-

107

2013)31. Esta división de las actividades económicas se refleja en el siguiente

mapa.

MAPA 2. DISTRIBUCIÓN DEL USO DE SUELO DEL MUNCIPIO DE

ESCUINAPA

Fuente: Plan municipal de desarrollo 2011-2013

Destaca en el mapa que la superficie dedicada a la agricultura se encuentra

en su casi totalidad en la barra arenosa donde se ubica el CIP, así como la

amplitud de los esteros en el extremos sur y de los cuerpos de agua hacia el este

y el norte.

31

http://escuinapa.gob.mx/index.php/transparencia/plan-municipal-de-desarrollo

108

En la siguiente imagen se refleja la forma en que los consultores

contratados por FONATUR ubican los usos y actividades económicas del territorio:

MAPA 3. ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN EL TERRITORIO ADYACENTE AL CIP

Fuente: Informe de Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) del CIP de Teacapán

Los escuinapenses

A un territorio tan diverso, que va del pie de la sierra hacia el mar, pasando

por un sistema de humedales de importancia internacional, hasta llegar a una

extensa zona de playas en la barra arenosa del humedal, con una variedad de

actividades económicas como la que vimos, corresponde una diversidad

proporcional de actores. La revisión que se hace para fines de este trabajo de los

grupos organizados que participaron a lo largo del proceso de definición de las

109

características del CIP, tiene su base en una investigación hemerográfica,

posteriormente validada en campo mediante la asistencia a la reunión pública de

información en el marco de la consulta pública sobre el CIP, así como con

entrevistas a sujetos clave.

La misma diversidad hace pertinente para este trabajo la utilización de

metodologías probadas y desarrolladas en otras latitudes para una adecuada

sistematización de la información recabada y para la verificación de algunas de las

conclusiones generadas a partir del análisis convencional.

De particular relevancia aparece la herramienta conocida como Matriz de

Análisis y Conflictos: Tácticas Objetivos y Recomendaciones (MACTOR) y la

correspondiente herramienta informática desarrollada por la Escuela de Altos

Estudios en Ciencias Sociales de Francia. Mediante esta herramienta de análisis

prospectivo se pretende identificar tanto las alianzas como los conflictos que

pueden darse entre los actores relacionados a una problemática común. Este

método nos permitió visualizar posibles escenarios y acciones conjuntas de los

actores, dependiendo de los intereses que estén siendo tocados en una situación

específica.

4.2. Identificación de los actores involucrados

Para tener el panorama completo de la participación que se está dando en

torno al CIP, es importante tomar en cuenta a todos los actores involucrados.

Consideramos Actores a todos aquellos que tienen alguna participación,

afectación o ganancia con el establecimiento de dicho centro.

110

De acuerdo con lo anterior, tenemos:

Actores gubernamentales de los tres niveles, a saber:

Federales:

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) Institución

encargada de la administración de las áreas protegidas y de los humedales

de importancia internacional.

Fondo de Fomento al Turismo (FONATUR): Institución del gobierno federal

del sector turismo.

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA): Institución encargada de

administrar el recurso agua.

Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA): Institución

encargada de la administración de los recursos pesqueros y regulación de

la acuacultura.

Dirección de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA): Entidad de la

SEMARNAT encargada de resolver en materia de impacto ambiental.

Estatales:

Gobierno del Estado: Autoridad estatal.

Municipales:

Ayuntamiento de Escuinapa: Autoridad local en el municipio.

111

Como hemos señalado en diferentes ocasiones en proyectos de este calado se

encuentran involucrados los tres niveles de gobierno, por lo que la coordinación y

cooperación entre ellos en la búsqueda de un mismo objetivo es fundamental.

Actores privados:

Cámara de acuicultores: Es el organismo que agrupa en una cámara a los

acuicultores privados.

Inversionistas turísticos: Grupos de la iniciativa privada con posibilidad de

invertir en el sitio.

Turisteros Mazatlecos: Propietarios de hoteles y prestadores de servicios

turísticos en Mazatlán.

Actores públicos:

Agricultores (Chileros): Son los agricultores que se encuentran en la Isla

del Bosque en los predios adyacentes a los terrenos del CIP.

Patronato de la Fiesta de las Cabras: Entidad encargada de la organización

de la fiesta Tradicional anual de en el Municipio de Escuinapa.

Cámara de transporte: Agrupación de transportistas de materiales para la

construcción

Federación de cooperativas de pescadores: Asociación de segundo nivel de

defensa gremial.

Ejidatarios: Propietarios sociales de las tierras adyacentes al CIP bajo la

figura de ejidos.

112

Unión de Cooperativas de Acuicultores: Agrupación de cooperativas

dedicadas a la acuacultura.

Usuarios del acuífero del Baluarte: Grupo de agricultores que hacen uso del

acuífero.

Actores sociales

Organizaciones no gubernamentales: Se incluyen a las ONG´s tanto

locales, nacionales e internacionales que han participado en torno al

proyecto. (Conselva, Cemda, Greenpeace, Sumar, Alcosta, Redes).

2.1 Identificación de los objetivos

Esta etapa se realizó mediante entrevistas hechas a los diferentes actores,

investigación hemerográfica y participación de los actores en diferentes foros.

La intención fue identificar los objetivos individuales de los diferentes

actores en un mediano y largo plazo. A continuación se presentan los objetivos

detectados:

1. Incrementar la producción y reducir costos: Objetivo primordial de los

acuicultores privados

2. Conservación de los recursos naturales y manejo sustentable de los

mismos.

3. Mantener las tradiciones y fomentar la economía local mediante la

fiesta de Las Cabras.

4. Fomentar el desarrollo económico mediante el turismo.

113

5. Defender los intereses de las cooperativas.

6. Defensa de los derechos de los ejidatarios que viven en la zona.

7. Especulación Inmobiliaria.

8. Administrar de manera sustentable los acuíferos.

9. Administración de los recursos pesqueros y de la actividad acuícola.

10. Administración del territorio mediante el cambio de uso de suelo dentro

del territorio municipal.

11. Resolver en materia de impacto ambiental mediante la autorización o

negación de obras en función del estudio correspondiente.

12. Continuar con el aprovechamiento del acuífero de manera indefinida.

13. Mantener la actividad acuícola y generar empleos.

2.2. Posicionamiento de los actores sobre los objetivos

Por medio de la matriz de Influencias Directas elaboradas en el MACTOR

podemos observar en una tabla que nos muestra la influencia de unos actores

sobre otros.

Con la información de los actores involucrados y los objetivos perseguidos,

se construye la matriz de influencias, en la que se asigna una calificación de

acuerdo a la escala de 0 a 4, en la cual se reconoce la importancia de la

afectación posible del actor de la siguiente manera: 4: actor Ai puede afectar la

existencia del actor Aj; 3: actor Ai puede afectar las misiones del actor Aj; 2: actor

Ai puede afectar los proyectos del actor Aj; 1: actor Ai puede afectar los planes de

la acción del actor Aj; y 0: actor sobre el que Ai no tiene ninguna influencia Aj.

114

Tenemos:

0: No existe ninguna influencia entre los actores.

1: La afectación que tiene un actor sobre otro se da en los procesos.

2: La afectación que tiene un actor sobre otro se da en los proyectos

3: La afectación del actor que se está revisando se se da en la misión del actor

comparado.

4: La afectación es absoluta, ya que se da en la existencia del actor con el que se

le está haciendo la evaluación.

TABLA 6. MATRIZ DE INFLUENCIAS DIRECTAS

Fuente: Elaboración propia.

Después de hacer el llenado de la tabla 6, mediante la elaboración de la matriz de

influencias directas e indirectas detectamos cuales son los actores con mayor

influencia, mismos que representan los que tienen más fuerza, ya que en

determinado momento pueden detonar o anular procesos o acciones en contra o a

115

favor del proyecto por la posibilidad de generar consensos con otros actores y así

ayudar a la realización de determinado proceso o por el contrario rechazarlo y

lograr que ese rechazo sea generalizado, por ende, es importante ubicar a estos

actores.

TABLA 7. MATRIZ DE INFLUENCIAS TOTALES

Li= Influencia Global Di= Dependencia Global

Fuente: Elaboración propia

En la tabla 7 los valores representan las influencias directas e indirectas

entre los actores. Cuanto más grande es la cifra, mayor es la influencia del actor

sobre otro.

Podemos observar que las ONG´s son quienes mayor dependencia tienen,

en segundo lugar los acuicultores seguidos de los agricultores que siembran chile.

La Federación de acuicultores y el Estado tienen una dependencia global similar.

116

En cuanto a las influencias totales, no existe ninguna duda de que quien

ejerce una mayor presión sobre todos los demás Actores, es la DGIRA, esto no es

de sorprender ya que es esta dirección quien se encarga de otorgar permisos y

determinar si el impacto que determinado proyecto tendrá sobre el medio

ambiente es aceptable, a partir de los cual permite la continuidad o detiene el

proyecto. Otro Actor que tiene una importante influencia es FONATUR, esto se

debe a que es quien cuenta con los recursos para informar y convencer a otros

actores a secundar sus propuestas y señalamientos.

El gráfico de las convergencias entre actores (Figura 1) muestra un mapa

de los actores con respecto de sus convergencias. Mientras más cercanos los

actores están entre sí, más intensa es su convergencia. El eje de las x representa

la dependencia y el eje de las y la influencia entre unos y otros los actores.

En el cuadrante de actores dominantes se ubica a la Dirección General de

Riesgo e Impacto Ambiental como influyente y no dependiente, tiene la obligación

tomar en cuenta la opinión de todos los actores, pero no de resolver en base a

ello. Podemos observar que se encuentra del lado opuesto del eje de las x,

evidenciando su independencia. En ese mismo cuadrante encontramos a los

propietarios de hoteles y a los inversionistas, quienes manejan los recursos

financieros, humanos y materiales y de quienes FONATUR tiene una gran

dependencia, ya que necesita del establecimiento de los hoteles de inversionistas

para que el CIP tenga posibilidades de éxito. Su influencia es tal, que el Fondo

Nacional de Fomento al Turismo no puede hacer frente a las deudas que contrae

117

en la construcción de la infraestructura horizontal del desarrollo sin estos

inversionistas.

En el cuadrante de actores de enlace se localiza a FONATUR con el más

alto grado de influencia derivado de las atribuciones que tiene, pero también de

dependencia, ya que el éxito o fracaso del centro depende de que se establezcan

los hoteles de los inversionistas. En la figura podemos observar que son los

actores más cercanos, es decir el grado de dependencia del Fondo con respecto a

los inversionistas es alto. Aquí también se localizan CONAGUA y la Unión de

cooperativas dedicadas a la agricultura quienes tienen un grado de influencia y

dependencia similar. El estado, la federación y la Comisión Nacional de Áreas

Naturales Protegidas presentan un alto grado de influencia ya que tienen la

capacidad de emitir opiniones respecto a la manifestación de imanto ambiental,

pero sus opiniones no son vinculantes.

El cuadrante de actores dominados está integrado por las organizaciones

no gubernamentales quienes tienen un alto grado tanto de independencia como de

influencia ya que cuentan con los mecanismos para hacerse escuchar y

posibilidad de presionar ante diferentes actores, pero no cuentan ni con las

atribuciones legales ni con los recursos para oponerse por si mismo a un proyecto,

pues requieren de generar alianzas con los actores que se encuentran en la

misma situación que ellos. En este mismo cuadrante encontramos a los

acuacultores y agricultores quienes tienen un alto grado de independencia y poca

influencia según apreciamos en el mapa. Con un mayor grado de dependencia

118

encontramos a los ejidatarios, siendo estos últimos lo que presentan un mayor

grado de dependencia.

El cuadrante de actores autónomos se encuentra el patronato de la fiesta

de las Cabras, siendo ellos quienes presentan menor influencia con otros actores,

al mismo tiempo que menor dependencia ya que su objetivo es únicamente

preservar las tradiciones, objetivo que no persigue ningún otro actor. Los turisteros

de Mazatlán se encuentran en este mismo cuadrante, si bien tienen cierto grado

de influencia, este no es alto ya que su opinión tiene cierto peso pero no

representa ninguna presión para los diferentes actores. El actor autónomo con

mayor influencia es Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura, al ser un

organismo de regulación el grado de influencia es alto, así mismo su grado de

dependencia es considerable, ya que depende de la federación.

TABLA 8. PLANO DE INFLUENICAS Y DEPENDENCIAS ENTRE ACTORES

Fuente: Elaboración propia.

Actores dominantes Actores de enlace

Actores autónomos Actores dominados

119

TABLA 9. BALANCE NETO DE LAS INFLUENCIAS

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

Las mismas relaciones se aprecian al presentar la información en forma de

tabla. La tabla 4 muestra el grado de influencia de cada uno de los actores con

respecto a los otros. Observamos que quien presenta un mayor grado de

influencia es la DGIRA, si bien existe influencia de esta dirección con todos y cada

uno de los actores, esta no se da con la misma fuerza.

Por último, la técnica utilizada ofrece un panorama a los analistas a través de un

gráfico a manera de histograma sobre las relaciones de fuerza que se presentan

entre los distintos actores involucrados en el tema.

120

TABLA 10.HISTOGRAMA DE RELACIONES DE FUERZAS

Fuente: Elaboración propia.

De nueva cuenta resalta que son los interesados en la implementación del

proyecto y los que obtendrían un beneficio directo del mismo los que presentan la

mayor fuerza: FONATUR, los probables inversionistas y la DGIRA. Sin embargo,

si se suman las fuerzas de los actores dominados, se pueden generar

modificaciones a los proyectos y procesos de los dominantes. Veamos cómo fue

en este caso.

121

3. Los caminos de la participación social ¿Otro CIP es posible?

3.1. Dónde empezó todo: la denuncia ante el Secretariado de la Convención

Ramsar.

Como se mencionó líneas arriba, el CIP de Teacapán está ubicado en un Humedal

de Importancia Internacional ante la Convención ad hoc de la Organización de las

Naciones Unidas. Esta Convención es un Tratado Internacional que fue signado

en 1971 en la Ciudad de Ramsar, Irán, por lo que es comúnmente conocida como

“Convención Ramsar”.32

México fue de los países firmantes de esta convención desde 1971, pero

es hasta 1984 que es ratificada por el Senado de la República, y siguiendo los

trámites establecidos en la Ley sobre tratados internacionales, entra en pleno vigor

hacia 1986. Esa entrada en vigor le da carácter de Ley Suprema, según lo

establecido en el Artículo 133 de la Constitución, por encima de las leyes

promulgadas en el país, y sólo por debajo de la propia Constitución.

Según la información disponible en el sitio web oficial de la Convención Ramsar33:

…es un tratado intergubernamental en el que se consagran los

compromisos contraídos por sus países miembros para mantener las

características ecológicas de sus Humedales de Importancia Internacional y

planificar el "uso racional", o uso sostenible, de todos los humedales

situados en sus territorios.

32 http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-home/main/ramsar/1_4000_2__ 33

http://www.ramsar.org/

122

Es decir, es Ley suprema en todo el territorio nacional, el mantener las

características ecológicas de los Humedales de Importancia Internacional. Para

que un humedal pueda ser considerado como un Sitio Ramsar, debe cumplir una

serie de criterios establecidos por la Convención, y debe ser designado por el país

firmante, en respeto a su soberanía.

En la actualidad México cuenta con 134 humedales de importancia

internacional es el segundo país a nivel mundial con mayor número de Sitios

Ramsar, solo por debajo del Reino Unido34.

Esta información es relevante para esta investigación, porque toda la

resistencia hacia la implementación del CIP partió de una denuncia ante el

Secretariado de esta Convención realizada por una confluencia de ONG´s

ambientalistas nacionales e internacionales.

En febrero de 2009 Felipe Calderón lanzó por primera vez el proyecto del

CIP de Teacapán en conferencia de prensa, anunciando así lo que después

repetiría en varias ocasiones: el desarrollo en cuestión contemplaba la

construcción de más de 40 mil habitaciones de hotel “el doble de Cancún” y

dirigiéndose a la población local señalo:

Sé que hay la preocupación de pescadores de aquí de Escuinapa, de que si

vamos a acabar con las marismas, o qué va a pasar. Yo les puedo

asegurar que no. Incluso vamos a protegerlas como un ecosistema natural,

34 http://ramsar.conanp.gob.mx/conanp_hum.php

123

que tiene que ser protegido por el hombre. Y que sea este Centro Integral

un polo de atracción también por su respeto al medioambiente.

Después del lanzamiento del proyecto la única información que se hizo pública fue

una maqueta que se colocó en uno de los corredores del Palacio Municipal de

Escuinapa. En ella -disponible hasta la fecha-, se observaba el Plan Maestro del

CIP, con dos marinas, un malecón marítimo, una serie de canales y cuatro

campos de golf, entre otros servicios.

IMAGEN 2. EL PROYECTO

124

En junio de 2009, una confluencia de ONGs ambientalistas nacionales e

internacionales presentaron una denuncia ante la Consejera para las Américas de

la Convención Ramsar, la Sra. María Rivera. El documento en cuestión fue

firmado por la Asociación Interamericana de Defensa del Ambiente (AIDA),

Greenpeace capítulo México, Wild Coast (Costa Salvaje, capítulo México) y la Red

Manglar Internacional, todas ellas de carácter internacional. Además, de las

organizaciones netamente mexicanas firmaba el documento en cuestión el Centro

Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) que tiene oficinas a lo largo y ancho

del país y que como ya se señaló, ha estado presente asesorando otras luchas, y

la única ONG local del Sur de Sinaloa que aparecía como firmante era Conselva

AC.

En el escrito de denuncia, las organizaciones firmantes señalaban la

responsabilidad del Estado mexicano al impulsar tres proyectos en dos Sitios

Ramsar colindantes (Marismas Nacionales y Huizache-Caimanero) que ponían en

riesgo el mantenimiento de las características ecológicas de estos sitios. Los

proyectos señalados eran: El CIP de Teacapán, impulsado por FONATUR; el

Distrito de Riego 111, en los linderos de estos dos sitios; y la presa Santa María

sobre el Río Baluarte. En la parte sustantiva del escrito, que por su importancia

reproduzco íntegramente, instaban al Secretariado de la Convención para que:

1. Ejerza su autoridad para llamar la atención al gobierno de México

respecto a las amenazas que se ciernen sobre Marismas Nacionales y

125

Laguna Huizache Caimanero, y que analice la posibilidad de que estos

sitios sean incorporados al registro de Montreaux.35

2. Le pida al gobierno de México que garantice las medidas orientadas a

evitar que los proyectos aludidos afecten a los humedales que

pertenecen a la lista de Ramsar.

3. Le recuerde a México que una de las recomendaciones de la

Convención Ramsar consiste en incorporar consideraciones ambientales

relativas a los humedales en las decisiones de planificación y que esto

de debe hacer de una manera clara y transparente para el público, como

es a través de una evaluación del impacto ambiental (Recomendación

6.2, 1996).

4. Le recuerde a México que tomen en cuenta lo siguiente al evaluar y

conducir evaluaciones de impacto de los proyectos propuestos: los

manuales Ramsar número 7 (sobre el manejo de cuencas hidrgráficas),

11 (inventario, evaluación y monitoreo), 12 (inventario de humedales) y

13 (evaluación del impacto).

5. Asegurar que México se comprometa a monitorear de cerca los

humedales para determinar cualquier cambio potencial al carácter

ecológico de Marismas Nacionales y Laguna Huizache-Caimanero y que

informe de ello y a la mayor brevedad al Secretariado de Ramsar.

6. Organice una misión técnica orientada a buscar soluciones para

considerar alternativas que pudieran eliminar o reducir el impacto en los

humedales y ofrezca consejo a las autoridades correspondientes a

través de mecanismo: Misión Ramsar de Asesoramiento.36

35 El Registro de Montreaux, según el sitio web de la Convención “es un registro de los humedales inscritos

en la Lista de Humedales de Importancia Internacional en los que se están produciendo, se han producido o

pueden producirse cambios en las características ecológicas como consecuencia del desarrollo tecnológico, la

contaminación u otra intervención del ser humano.” 36 Se concede especial atención a la prestación de asistencia a los Estados miembros en el manejo y la

conservación de los sitios designados de la Lista cuyas características ecológicas se vean amenazadas. Esta

labor se lleva a cabo mediante la Misión Ramsar de Asesoramiento, un mecanismo de asistencia técnica

adoptado oficialmente mediante la Recomendación 4.7 de la Conferencia de las Partes de 1990.

126

7. Establezca que cualquier pérdida de área humedal sea compensada,

designando como sitio Ramsar a otro humedal que tenga valores de

hábitat semejantes.

8. Tome cualquier otra acción disponible para proteger los humedales

afectados.

A partir de este escrito de denuncia, se iniciaron una serie de intercambios

notas entre las distintas instancias del gobierno de México, los peticionarios y el

Secretariado de la Convención, que tuvo como resultado final que en octubre de

ese mismo año el gobierno de México aceptara la realización de una Misión de

Asesoramiento sobre estos dos sitios.

3.2. Preparándose para la Misión: la apertura de la discusión hacia los

sectores sociales

Una vez que las ONGs interpusieron la denuncia ante Ramsar conocieron que

esta tendría lugar hacia mediados del 2010. Conocedoras de que como parte de

este mecanismo la Misión de Ramsar se entrevistaría con el más amplio abanico

posible de interesados en el tema, decidieron prepararse para la llegada. Para

ello, realizaron un taller enfocado en el CIP por considerar que de los tres

proyectos mencionados, este era el de mayor importancia y el único con una

puesta en marcha inminente. A este taller se le denominó “El futuro del turismo en

Marismas Nacionales” y tuvo lugar en mayo de 2010 con la participación de las

ONGs firmantes de la denuncia, algunas ONGs de carácter local, (como Redes

de Escuinapa, Mangle Negro de Nayarit) y un grupo de académicos de la Facultad

de Ciencias de Mar (FACIMAR) de la Universidad Autónoma de Sinaloa (UAS).

127

Según los propios participantes, las dos principales conclusiones de dicho taller

fueron: que habría que dar la batalla de las ideas con argumentos técnicos sólidos

a lo largo del proceso de evaluación de impacto ambiental; y que era necesario

involucrar a los sectores sociales directamente afectados por la posible

construcción del CIP, según los impactos que los mismos expertos determinaran.

Es decir, decidieron participar en el marco de los cauces institucionales a

través de la interlocución con un organismo internacional, al tiempo que definían la

ruta para provocar y participar en el proceso de consulta pública durante la

evaluación de impacto ambiental. Esto de alguna manera limitaba el ámbito de la

discusión a aspectos meramente ambientales y técnicos, pero esta limitación se

salvaba mediante el proceso de reflexión que realizarían con los siguientes

sectores sociales: pescadores, acuicultores, campesinos y prestadores de

servicios turísticos.

En estos talleres realizados en un primer momento exclusivamente con la

participación de ONGs y académicos, ubicaron los siguientes impactos del CIP

como los de mayor relevancia:

a). La construcción de la marina sobre la barra arenosa tendría, según la

opinión de expertos geohidrólogos, el efecto de salinización del acuífero

superficial de esta barra o isla, con la consecuente afectación de la actividad

agrícola que en ella tiene lugar: el cultivo de miles de hectáreas de chile.

128

b). La construcción de las escolleras para las marinas obstaculizarían el

reclutamiento de larvas de camarón hacia los esteros y lagunas, afectando la

actividad pesquera.

c). La necesidad de agua del CIP a plena operación sería provista mediante

pozos del acuífero del Baluarte y de la Presa Santa María, con la consiguiente

disminución de la disponibilidad de agua para usos agrícolas y urbanos en la

región.

d). Si las cifras proyectadas de FONATUR sobre la creación de 70 mil empleos

eran ciertas, se generaría un efecto de migración hacia el sitio, estimando el

crecimiento de la población de la ciudad de Escuinapa de 40 mil a 300 mil

habitantes en apenas tres décadas.

Estas conclusiones fueron presentadas a la Misión Ramsar, que tuvo lugar en

junio de 2010 y posteriormente fueron socializadas con los sectores ya

mencionados, generando una serie de documentos y pronunciamientos de cada

uno de los sectores que fueron presentados ante la autoridad ambiental por dos

vías: a través de documentos sometidos a la SEMARNAT en la consulta pública, y

de viva voz en la reunión pública de información que tuvo lugar el 12 de agosto del

2010 en la Casa de la Cultura, en Escuinapa.

3.3. ¡Yo vivo aquí, mi opinión cuenta!

Esta labor de socialización, tuvo lugar en el marco de una campaña promovida por

las ONGs que llevó el nombre que titula este apartado: ¡Yo vivo aquí, mi opinión

cuenta! Para ello se construyó una plataforma web que era la base de la difusión

129

de los documentos generados, y que estuvo (y está) a cargo de la ONG Sumar,

voces por la conservación, quienes son expertos en comunicación. Como

resultado de trabajo de Sumar, se realizaron una serie de infográficos que tenían

como objetivo traducir la información técnica de la Manifestación de impacto a

ambiental a un lenguaje asequible para los actores locales.

IMAGEN 3. INFOGRAFICO

Con esta información gráfica sobre cada uno de los aspectos relevantes del CIP,

las ONGs y la academia se fueron al campo, a realizar los talleres sectoriales.

Estos talleres tuvieron lugar en las siguientes fechas y con los siguientes

participantes:

15 de julio de 2010. Taller con Acuicultores.

130

16 de julio de 2010. Taller con prestadores de servicios turísticos.

17 de julio de 2010. Taller con sector agrícola.

18 de julio de 2010. Taller con pescadores.

De esta manera, lo que empezó como una campaña y preocupación de las

ONGs y ciertos sectores de la academia, dio un salto cualitativo al involucrar a los

directamente afectados por el CIP. El lema mismo de la campaña refleja desde el

primer momento esa decisión de que sean los actores locales los que conozcan la

información, reflexionen sobre ella y se posicionen: ¡Yo vivo aquí, mi opinión

cuenta!

A través del trabajo previo realizado por los académicos de la FACIMAR-

UAS en Marismas Nacionales, así como del conocimiento que tenía la Red

Ecológica de Escuinapa y Conselva, se pudieron realizar estos talleres con una

nutrida asistencia y un proceso interesante de reflexión y posicionamiento.

Además del infográfico general reproducido párrafos atrás, para cada caso se

realizó uno que reflejara la posible afectación a la actividad del sector en turno,

basado en la información presentada por el propio FONATUR en la MIA y en la

opinión de los expertos que acometieron la tarea de revisar las más de 700

páginas del documento.

Este posicionamiento fue ampliamente difundido a través de la página web

de la campaña y de las redes sociales. Es importante señalar que desde el primer

momento de la campaña la labor de las ONGs y la facilitación de los talleres

estuvieron orientados por una premisa básica: el señalar que no se estaba en

131

contra del CIP en sí, pero si en contra del modelo de desarrollo que levaba

aparejado. De tal forma que en los desplegados y comunicados que se publicaron,

se reiteró siempre que no era una oposición sin cortapisas, pero que era necesario

abrir espacios de diálogo con la sociedad y con los directamente afectados para la

construcción conjunta de la política pública de desarrollo turístico para el sur de

Sinaloa. También desde un primer momento quedaron establecidos los cauces

para la organización y manifestación de las ideas: estrictamente los institucionales.

Es decir, la presentación de objeciones por escrito a SEMARNAT y la reiteración

de las esas mismas posturas de viva voz en la reunión pública de información.

Entonces, en congruencia con la idea de usar los cauces institucionales y

proponer un modelo alternativo de CIP, llevó a los opositores a proponer

condicionantes para el proyecto, no su cancelación. Lo anterior debido a que la

SEMARNAT cuando evalúa un proyecto puede resolver en cualquiera de los

siguientes sentidos:

a). Negar la autorización.

b). Autorizar.

c). Autorizar de manera condicionada.

La estrategia fue entonces describir de manera clara y asequible para todos

el modelo de CIP que proponía FONATUR, los impactos que acarreaba y que

partes se tendrían que modificar o cancelar para que otro CIP fuera posible. Es

decir, se apostó por una autorización de manera condicionada.

132

En la reunión pública de información, donde participaron de viva voz

decenas de personas, se fueron señalando una a una las razones de la oposición

al modelo del CIP. Entre las que se mencionaron se encuentran:

1. Que el CIP no era un desarrollo integral, porque excluía a las

comunidades cercanas (Isla del Bosque y Teacapán) del proyecto.

Antes bien al contrario, al estar basado sobre todo en un esquema de

desarrollo turístico inmobiliario, correspondía a un esquema de

desarrollo de “puertas cerradas” o cotos.

2. Que este modelo de cotos privados genera una derrama económica

considerablemente inferior en la región a la de los desarrollos basado

principalmente en hoteles e infraestructura que conecte a las

comunidades de una región bajo una misma planeación estratégica.

3. Lo anterior debido a que en la “comunidad” cerrada se le ofrecen la

turista todos los servicios y amenidades que requiere durante su

estancia, por lo que reduce sensiblemente el consumo de productos y

servicios de la región.

4. Como ya dijimos CREST señaló que las tendencias mundiales del

turismo se estaban inclinando hacia el turismo como la posibilidad de

tener experiencias nuevas y conocer otras culturas.

5. Que el CIP en tanto planeado como un kit que integra la marina, los

campos de golf y los condominios no ofrece una experiencia

diferenciada.

133

En lo particular, cada uno de los sectores planteó las condicionantes que

modificaban o cancelaban las partes del CIP que identificaban como una amenaza

para su actividad o inclusive para su existencia en tanto grupo económico.

Las condicionantes de los sectores

Las preocupaciones y las condicionantes propuestas por sector reflejan sus

condiciones particulares, pero al mismo tiempo se percibe que las partes del

proyecto que preocupaban a todos eran las mismas: la construcción de la marina y

la migración de miles de personas hacia Escuinapa.

Así, del taller con acuicultores resultaron varias propuestas de

condicionantes, de las que resaltamos las siguientes:

Los mayores impactos nuestra actividad se derivan de la

construcción de la marina. El aporte de agua dulce del acuífero a

Marismas Nacionales es un proceso fundamental para el

mantenimiento de nuestras granjas, que requieren de bajas

salinidades. Es por ello que la salinización del acuífero acompañada

de reducción en el flujo de agua dulce y la salinización del suelo que

ocasionará la construcción de la marina afectará negativamente la

acuicultura. Por estas razones, nos oponemos a que se construya la

marina.

Demandamos que el CIP se haga responsable de los impactos

ambientales del crecimiento urbano que se generará fuera de su

predio como resultado de la inmigración de trabajadores para su

construcción y operación.

134

Los pescadores por su parte llegaron a conclusiones similares, a pesar de que son

sectores con problemáticas muy distintas y ocasionalmente confrontadas, ellos

propusieron que “… no se construyan más bocas artificiales y marinas.

SEGUNDA. Que no se viertan aguas negras o tratadas hacia el mar, a la marisma

ni al acuífero.”

De igual manera los agricultores pidieron que se hicieran las mismas

consideraciones pero poniendo en énfasis en su problemática:

SEGUNDA. Exigimos que no se construya la marina, porque provocará la

salinización de los suelos agrícolas circundantes, causando un grave

impacto económico a nuestras familias y sector productivo. TERCERA. Que

el proyecto CIP de Fonatur no utilice el agua del manto freático Laguna

Agua Grande para ninguna actividad. La agricultura que aquí desarrollamos

dependemos del citado acuífero, mismo que apenas es suficiente para

cubrir las necesidades ya existentes. CUARTA. Que no se conecten a la red

de agua potable que reciben las comunidades desde el Río Baluarte, ya

que apenas es suficiente para cubrir las necesidades ya existentes.

Y para el caso de los pequeños prestadores de servicios turísticos de la región, los

planteamientos fueron:

PRIMERA. Estamos a favor del progreso y queremos que nos incorporen al

mismo. Para evitar los altos grados de inmigración poblacional que propician

los Centros Integralmente Planeados (CIP), lo cual trae un deterioro de los

recursos naturales, como sobre explotación de acuíferos e impacto por

contaminación a marismas y humedales.

135

a. Que se nos garantice que el 50% de los empleos de calidad (no

queremos ser camareros, mucamas y jardineros) que genere el CIP-

Costa Pacífico serán para la gente del municipio de Escuinapa y

principalmente para los/las Teacapanenses.

b. Que se establezca a la brevedad un programa de capacitación continuo

para que los/las Escuinapenses nos preparemos para ocupar puestos

importantes generados por el CIP-Costa Pacífico, lo cual nos permita

brindar servicios de calidad a los visitantes.

c. Para evitar la posible contaminación de mantos freáticos con desechos

sólidos y orgánicos, que se garantice la construcción de un relleno

sanitario, el cual este perfectamente bien ubicado y operado, para el

adecuado manejo de los desechos sólidos que generará la gente que

vendrá al CIP-Costa Pacífico. Mismo que de servicio para las

comunidades aledañas al CIP: Escuinapa, Teacapán, Chametla, Isla del

Bosque.

SEGUNDA. Exigimos que no se abra ninguna boca nueva del mar hacia la

costa, por tanto que no se construya ninguna marina. La propia

manifestación de impacto ambiental (MIA) presentada sobre el proyecto

define que salinizará el acuífero subterráneo, extendiéndose a las lagunas

costeras (marismas). Ambas áreas, acuífero y marismas son sumamente

importantes para las actividades productivas de la gente del municipio de

Escuinapa y no se debe afectar negativamente su actividad.

En cada uno de los talleres con los sectores se definieron de tres a cinco

“voceros”, quienes serían los encargados de asistir a las reuniones de

coordinación, y exponer los manifiestos de cada grupo en la reunión pública de

información. Desde julio de 2010 hasta febrero de 2011 que se autorizó el CIP,

mantuvieron una interlocución constante entre sí y con las autoridades

involucradas en la autorización del proyecto. Además, establecieron canales de

136

comunicación con el resto de la sociedad civil, por dos vías: mediante la página

web que daba la posibilidad de suscribir las condicionantes y enviarlas con un clic

al Presidente, al Secretario de Medio Ambiente y otras autoridades; y mediante

desplegados y conferencias de prensa con medio locales y nacionales.

No realizaron movilizaciones.

4. Los resultados obtenidos

En lo que se refiere al ámbito internacional, la realización de la Misión Ramsar de

asesoramiento generó presiones adicionales a la SEMARNAT al momento de

resolver, pues en ella se estableció con toda claridad la recomendación al

gobierno de México de no autorizar el CIP en las condiciones planteadas37. Una

muestra de la importancia que la Convención le dio a esta Misión es que en ella

participó la Consejera para las Américas del secretariado de la Convención, la Sra.

María Rivera. En el reporte final de la Misión se establece:

En relación con el proyecto FONATUR la Misión considera que dada la

importancia ambiental del área para el estado Mexicano y la comunidad

internacional por ser un Humedal RAMSAR, el ordenamiento costero, las

presiones y vulnerabilidad del sistema Marismas Nacionales, no es viable tener

un desarrollo turístico en la magnitud, densidad de ocupación y diseño

planteado por FONATUR.

Con la información suministrada en la Mia regional no es posible evaluar el

impacto total y real que tendrá el proyecto en el área Ramsar, ni la sinergia e

impactos acumulativos adicionales con los otros proyectos como son la presa

Santa María y el distrito de Riego 113, los cuales tienen un impacto

significativo sobre el humedal.

37

http://www.ramsar.org/pdf/ram/ram_rp_67-Mexico_sp.pdf

137

Para que este proyecto sea considerado viable es necesario su reformulación

en diseño y capacidad de carga, el cual deberá desarrollarse teniendo en

cuenta que se ubicará en un área protegida y frágil que presta innumerables

servicios ambientales a las comunidades del área, los cuales deben ser

mantenerse especialmente en el marco de la normatividad ambiental de

México sino también para el cumplimiento de los objetivos de la Convención.

Este reporte publicado en agosto de 2010, fue una primera victoria de la

coalición de organizaciones.

Sin embargo, la realidad nacional terminó por imponerse en los ejercicios

de resolución a medias que caracterizan estos procesos. En febrero de 2011

SEMARNAT autorizó el proyecto, modificando sustancialmente algunas de sus

partes, pero dejando la marina.

138

Conclusiones:

El CIP que se llamó de Teacapán, se autorizó ambientalmente como Costa

Pacífico, y se pretende comercializar como Playa Espíritu, ha reflejado en el

cambio de nomenclatura los avatares por los que ha pasado. Dejó de llamarse

Teacapán, porque en lugar de incluir a la sociedad local integralmente en su

planeación, la excluyó. Dejo atrás el nombre Costa Pacífico, por las

irregularidades que se cometieron y documentaron durante el proceso de

evaluación de impacto ambiental, único espacio hasta ahora en que la legislación

mexicana permite la participación, a través de la “Consulta Pública”. El problema

sigue siendo, como lo señalaba en un Taller la Dra. Maricarmen Carmona Lara,

que las consultas públicas son como una sesión de psicoanálisis, el paciente

habla y habla, y pasados los 30 minutos que dura la consulta, se levanta y se va.

En febrero del 2009 se puso en marcha de manera oficial del inicio de las

obras del Centro Integralmente Planeado “CIP Teacapán” cuando todavía no se

habían cumplido los requisitos legales para el proyecto. Este hecho es ya por si

mismo una muestra de cómo se realizan las políticas públicas en el país. En

México se puede poner en marcha un proyecto que no ha cumplido con los

requisitos previos para su implementación. Peor aún, en el año 2010 se contó con

recursos autorizados por la Cámara de Diputados para el CIP que no se podían

ejercer por la carencia de la autorización. La solución que FONATUR encontró fue

fácil: hacer una Manifestación de Impacto Ambiental parcial, que abarcará un poco

más de 90 hectáreas de las más de 2,300 que tiene su predio. El problema es que

esa fragmentación no es permitida por la legislación ambiental, y cuando se le

139

señaló esto a la autoridad, en el marco de la consulta pública de esa primera MIA,

la autoridad respondió que las obras en el predio que adquirió FONATUR para el

CIP, no estaban relacionadas con el CIP.

La fase de la implementación de las políticas públicas, es una de las

etapas consideradas más importantes, ya que es en ella en la que las palabras o

escritos se traducen en hechos, es decir, se pasa a la acción: “La fase de una

política pública, durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco

normativo de intenciones de textos y o de discursos” (Meny, Thoening, citado por

Roth Deubel (1992:159)

Ya se ha señalado que los Centros integralmente planeados, claramente

responden al modelo de planeación Top down. Son elaborados desde arriba. La

administración busca que las órdenes se cumplan sin que se contemple la

participación o dialogo con los destinatarios de la política.

Una de las características de los documentos que resultan de estos

procesos de planeación desde arriba, es que al no haber incluido a la población

local en las fases previas de diseño, al llegar a la ejecución, enfrentan múltiples

problemas. Revisando a detalle las estrategias y resultados esperados en el Plan

Nacional de Desarrollo. (PND) en el sector turístico, se encuentran las siguientes

disonancias entre lo planeado y la realidad. Así, en el PND se establece con toda

claridad la meta a alcanzar: Para convertir a México en un país líder en el sector

turismo y aumentar, para 2012, en un 35% el número de turistas internacionales es

necesario poner en marcha las siguientes estrategias:

140

Y entre las estrategias que contempla se encuentran:

ESTRATEGIA 12.1 Hacer del turismo una prioridad nacional para generar

inversiones, empleos y combatir la pobreza, en las zonas con atractivos

turísticos competitivos Crear condiciones de certeza jurídica para las

nuevas inversiones en los destinos turísticos del país, así como acciones

para consolidar las existentes.

En lo que se refiere a la primera parte de la Estrategia, se podría decir que

Escuinapa, y específicamente Teacapán, cumplen con lo estipulado, al ser una

región con grandes atractivos naturales, así como una ubicación y conectividad,

que si no son las mejores en este momento, serán muy buenas cuando se

concreten los grandes proyectos de infraestructura carretera. En lo que se refiere

a la certeza jurídica para la inversión en cambio, desde el momento en que se

concretó la adquisición de los terrenos para el CIP, se ha iniciado un litigio por

parte de la Comunidad de San Pedro Chametla hacia FONATUR y hacia el

exgobernador Antonio Toledo Corro, quien se ostentaba como propietario de esos

terrenos.

ESTRATEGIA 12.2 Mejorar sustancialmente la competitividad y

diversificación de la oferta turística nacional, garantizando un desarrollo

turístico sustentable y el ordenamiento territorial integral. Orientar los

esfuerzos de la política turística y de las actividades de las entidades

públicas del gobierno federal que incidan directa o indirectamente en el

desarrollo del turismo hacia la competitividad nacional e internacional de las

141

empresas, productos, y atractivos turísticos del país, en un marco de

sustentabilidad económica y social

Esta diversificación de la oferta turística, se ha visto fuertemente criticada

por parte de CREST, quienes manifiestan que al ser los CIP´s” kits inmobiliarios”,

no se acentúan las ventajas competitivas de cada región. En notas publicadas en

los diarios locales en el sur de Sinaloa, se insiste en el hecho de que el modelo de

desarrollo inmobiliario –que no turístico- que propone FONATUR está desfasado

de las necesidades de un mercado que está buscando experiencias individuales y

novedosas. En el segundo aspecto, el CIP de Teacapán, se promociona como el

primer centro integralmente planeado y sustentable, en el que no solo se busca

no afectar el medio ambiente, sino que pretende mejorar las condiciones del

ecosistema “ya impactado anteriormente” según señalan. Estas afirmaciones han

sido desmentidas por los grupos ambientalistas que se han manifestado en contra

de su construcción por las afectaciones que dicho desarrollo provocaría en el

ecosistema. En cuanto a la sustentabilidad social, los desarrolladores de dicho

centro, no harán ninguna inversión económica fuera del predio, por lo que los

impactos sociales que traerá consigo el proyecto con la llegada de trabajadores y

sus familias, necesidad de vivienda, seguridad social, escuelas y servicios

públicos recaerán sobre el municipio, sin contar este con el presupuesto ni las

capacidades para llevar a cabo esta tarea.

ESTRATEGIA 12.3 Desarrollar programas para promover la calidad de los

servicios turísticos y la satisfacción y seguridad del turista. Desarrollar

programas de promoción en los mercados y segmentos turísticos de mayor

142

rentabilidad fortaleciendo los programas de información, asistencia y

seguridad al turista.

En cuanto a la seguridad del turista, consulados internacionales han

prevenido a sus ciudadanos sobre los peligros que representa visitar México,

particularmente algunos estados, entre ellos Sinaloa.

ESTRATEGIA 12.6 Asegurar un desarrollo turístico integral. El sector

turístico requiere de estrategias que permitan aprovechar todo el potencial

de crecimiento. Para ello, es necesario que el desarrollo del sector sea

incluyente en lo referente a las condiciones de vida de las poblaciones

locales donde se ubique la actividad.

Sobre este punto en particular, el mejorar las condiciones de vida de las

poblaciones locales donde se ubica la actividad turística, descansa toda la

argumentación que desde el gobierno busca legitimar este tipo de proyectos. Sin

embargo, es importante reiterar que los estudios realizados en su seguimiento,

arrojan evidencia precisamente en sentido contrario, las condiciones de vida de las

poblaciones locales empeoran.

Dice Gutman (2000:157) que “dentro del proceso de producción capitalista,

movilizado por las exigencias de acumulación del capital, el potencial productivo

de los ecosistemas es utilizado selectivamente, buscando apropiarlo como un

componente de la rentabilidad privada”. Tal es el caso del CIP Teacapán desde el

principio, aunque sea realizado con recursos públicos por una dependencia del

gobierno federal, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Así, aunque durante

143

los procesos de consulta pública se demostró ampliamente con argumentos

técnicos que la construcción de la Marina asociada al CIP generaría que se

salinizara un acuífero que alimenta varios miles de hectáreas de riego de

pequeños propietarios, y por otro lado tendría un fuerte impacto en la actividad

pesquera que se presenta en las marismas adyacentes al predio de FONATUR,

no se hizo nada para modificar este aspecto.

La movilización que se ha dado en torno a este proyecto, aunque ha

recurrido a los cauces institucionales, pues ha planteado sus recomendaciones a

través de la consulta pública en materia ambiental, o a través de recomendaciones

del CCDS, ha generado movilización y organización de varios de los grupos y

sectores que se encuentran ahí y que serán afectados por el proyecto. Como

señala Leff (1994: 88):

El ambiente puede insertarse en la lógica del valor de cambio o movilizar

cambios sociales para transformar las relaciones de producción y el

desarrollo de las fuerzas productivas sobre bases de sustentabilidad

ecológica, equidad social y diversidad cultural.

Y es que el CIP Teacapán, aunque se le ha querido añadir la etiqueta de

sustentable, representa más bien un monumento a todo lo opuesto. Gutman

(2000:163) señala que:

La temática ambiental refuerza toda una perspectiva de reorientación de la

planificación hacia nuevas propuestas de desarrollo, aportando nuevos

objetivos a esta tarea, al ampliar el número de problemas y potenciales que

este debe manejar al tener en cuenta en forma explícita el medio ambiente

como oferta y restricción dinámica al desarrollo, la viabilidad natural y social

144

en el largo plazo, la dimensión de la tecnología y el consumo como

mediadores entre el hombre y la naturaleza, y al revalorar la importancia de

la diversificación, de lo regional y lo autóctono. (Gutman ,2000:163)

Pero esto no se presenta, en el CIP, al contrario. La integralidad a la que

hace referencia el modelo va orientada solamente en términos de oferta turística

de lo que se ha dado en llamar “amenidades” o amenities. Es decir, el CIP se

asume como integralmente planeado no porque integre en una propuesta

diversificada una oferta turística que tenga énfasis en los regional y autóctono, si

no porque tiene en un solo lugar campos de golf y marina, centros comerciales,

condominios y hoteles. De lo demás ni hablar. El CIP está programado y

comenzando a funcionar como un ente aislado de todo, con un cerco metálico

imposible, literalmente, de franquear. Sin embargo, la realidad y la naturaleza se

imponen. Como señala Pengue (2009: 57) “La economía ecológica diferencia

claramente y marca la incongruencia entre el ritmo de tiempo diferente entre la

dimensión económica y la biogeoquímica terrestre”. Y eso es lo que han tratado de

hacer los opositores al CIP al señalar los riesgos ambientales que conlleva el

proyecto por su magnitud y dimensión.

Leff (1994:104) ha apuntado que “Dentro de la racionalidad capitalista, las

fuerzas productivas han sujetado a las fuerzas naturales al predominio de los

procesos tecnológicos que se han construido en el proceso de acumulación y

reproducción del capital marcado por una extrema centralización económica y

concentración del poder”. Este pareciera ser el caso, agravado por el hecho de

que el proyecto se desarrolla con recursos públicos para fines privados, y

145

empeorado por la violencia que ha disminuido la visitación turística a Sinaloa, sin

que se vea en el corto plazo como revertir esa tendencia.

El proceso de participación social en torno al CIP también ha sido

significativo por otro aspecto. Considerando que la legislación ambiental obliga a

los participantes en la consulta pública a referir y cuestionar los aspectos técnicos

de la misma, obligo a los promotores de la misma a hacer verdaderos esfuerzos

de transdisciplinariedad, juntando en talleres a sociólogos, biólogos y oceanólogos

con pescadores y agricultores, tratando de encontrar los canales de comunicación

que les permitieran avanzar de manera conjunta. Para que dicha comunicación

sea efectiva, ha sido fundamental la comprensión de todos los involucrados de

algo que ahora es evidente: el proyecto del CIP no es sustentable por lo pronto en

lo ambiental ni en lo social. Atiende algunos aspectos de la dimensión ambiental

con ciertas propuestas puntuales, como uso de energías alternativas, o

restauración de algunas partes de su predio. Sin embargo como bien señala

Pengue (2009: 57), “Desde el punto de vista social, la Economía Ecológica hace

de la discusión de la equidad, la distribución, la ética, y los procesos culturales, un

elemento central para la comprensión del problema de la sustentabilidad”. Ninguno

de esos elementos es retomado por el CIP.

Es claro entonces que aunque ha habido avances en la legislación nacional

para fomentar la participación social, sigue faltando lo fundamental: que esta

participación sea auténtica y que sea decisiva. Para lo primero se requiere

terminar con los vínculos clientelares y corporativistas entre los gobiernos y

partidos hacia las organizaciones de la sociedad, así como fomentar un verdadero

146

acceso a la información pública. Para lo segundo, las opiniones de los sectores

involucrados deben ser vinculantes y no únicamente a nivel de recomendación.

Otro aspecto pendiente en términos de legislación para el Desarrollo

Sustentable, tiene que ver con las Manifestaciones de Impacto Ambiental. Aunque

los promotores de los proyectos están obligados a referir algunos escenarios

sociales en la MIA, no están obligados a evaluar los impactos sociales de los

llamados megaproyectos. Es ineludible avanzar en términos de una legislación

para el desarrollo que plantee la presentación de una Manifestación de Impacto

Social, en la que se puedan proyectar los impactos sociales negativos de estos

proyectos, y analizar como disminuirlos.

Aunque FONATUR sigue manteniendo en el discurso la factibilidad de la

construcción de los más de 40 mil cuartos de hotel, la realidad es que al momento

tiene autorizadas la construcción de la cuarta parte. De ahí la importancia de uno

de los factores que se deben considerar en el momento de la elaboración de las

políticas es evaluar la factibilidad de la implementación, considerar el contexto en

el que se encuentra el país en ese momento, las condiciones del lugar en el que

se llevará a cabo el programa, con la intención de que aumenten las

probabilidades de éxito de la política pública. Los autores Sabatier y Mazmanian

(1979: 483) citados por Rohn (2006) consideran que existen algunas condiciones

necesarias para que el proyecto logre sus objetivos, y que aplicados al proyecto

de los Centros Integralmente Planeados, nos da luz respecto a por que se han

dado los resultados que ahora tenemos a la vista, exclusión, contaminación,

inseguridad, e incertidumbre respecto a su concreción. Van:

147

1.-El programa debe estar fundamentado en una teoría sólida, en la que de

acuerdo a una acción emprendida, sepamos cuales son los resultados esperados.

Una relación causa-.efecto. En el caso del CIP, esta relación sería -a mayor

turismo, mayor entrada de divisas, a mayor entrada de divisas, mas desarrollo-.El

problema de este tipo de visión es que considera el desarrollo como sinónimo de

crecimiento económico.

2.- Los responsables deben estar comprometidos con los objetivos y tener

capacidad de gestión. Un factor indispensable es que los funcionarios deben tener

“suficiente capacidad para convencer a los opositores y a los destinatarios para

que colaboren, y para conseguir el apoyo de grupos organizados y de los medios

de comunicación” En este punto estaríamos hablando de FONATUR, que ha

demostrado no tener esta capacidad de la que se habla. Prueba de ello es la

inestabilidad manifiesta, que se puede constatar en los cambios de

representación que ha tenido el Fondo en el periodo comprendido entre la puesta

en marcha del “CIP Teacapán” en febrero del 2009 hasta hoy. Al frente de

FONATUR estaba desde 2006 y hasta el 2010, Miguel Gómez Mont, quien fue

cesado por el presidente de la republica Felipe Calderón después de protagonizar

un escándalo en el Mundial de futbol. En su lugar quedó Adriana Pérez Quesnel,

quien renunció al cargo en septiembre del 2011. A partir de entonces Adalberto

Füguemann y López funge como el nuevo director. En cuanto a los representantes

ante el estado como delegado regional comenzó, Juan Carlos Hurtado, quien

renunció en 2011. El cargo entonces fue ocupado por Humberto Avilés, mismo

que presento su renuncia recientemente, después de que fueran detectadas una

148

serie de anomalías (gastos sin comprobar por más de 12 millones de pesos,

contratos celebrados sin contar con los requisitos previos, incumplimiento de

medidas en las obras, entre otros38) en una auditoría realizada por la Auditoria

Superior de la Federación.

3.- Se debe contar con el apoyo por parte de grupos organizados y de presión, así

como de legisladores clave, y la actitud de los tribunales debe ser neutral o

favorable. Los autores consideran que este elemento es de suma importancia y de

particular dificultad, ya que el apoyo debe ser por un largo periodo, más allá de los

ciclos de las políticas públicas. En el caso del CIP ha sido justo al contrario,

FONATUR se granjeó la oposición de los grupos ambientalistas y de grupos de

pescadores, acuicultores y agricultores locales, que encabezaron la campaña ¡Yo

vivo aquí, mi opinión cuenta!39

4.- Por último, un entorno favorable, “el mantenimiento de las condiciones

socioeconómicas que suscitaron la política pública”. Es difícil que este entorno se

mantenga por mucho tiempo, y cualquier cambio podría provocar el desgaste y

fracaso del proyecto. Hacen énfasis en la importancia de que la percepción que se

mantenga en torno al proyecto sea favorable, pues en ocasiones puede haber una

percepción negativa sin que esta sea objetiva. El clima de violencia que se ha

vivido en el país por la estrategia de gobierno en la lucha contra el narcotráfico, ha

generado en los últimos años un clima de inseguridad, siendo Sinaloa uno de los

estados más afectados. Como ejemplo pondremos el retiro de los cruceros que

38 Auditoría Superior de la Federación. Fondo Nacional de Fomento al Turismo Centro Integralmente Planeado Costa del Pacífico Auditoría de Inversiones Físicas: 10-3-21W3N-04-1067 DE-222 39

http://miopinioncuenta.sumar.org.mx/

149

llegaban a Mazatlán y que en su totalidad cancelaron sus arribos, con

consecuencias económicas negativas para ese destino turístico. Este clima de

inseguridad aunado a la crisis financiera, ha dificultado el que las cadenas

hoteleras se decidan a establecerse en territorio del CIP de Teacapán.

Sabatier y Mazmanian, establecen que si se logran cumplir los elementos

anteriores, “a los opositores a la política les quedarán pocos espacios para

desviar, restar o impedir las consecuencias de los objetivos de la política”.

La experiencia en torno al CIP ha demostrado como estas condiciones no

se cumplieron, y los opositores han demostrado su fuerza, al grado que en estos

días se comienza a hablar del CIP en revistas de empresarios y para empresario

como “La nueva playa fantasma”.40

40

Artículo publicado en la revista Expansión del 03 de abril del 2012 pg.10-65-68-72

150

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