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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA SUBDIRECCIÓN DE POSGRADO “CONTENIDO NACIONAL EN MATERIA DE HIDROCARBUROS: UN MECANISMO LEGAL PARA EL FOMENTO DE LA INDUSTRIA MEXICANA. REALIDADES Y RETOS” PRESENTA: AMAURI ANTONIO SIERRA RODRÍGUEZ TESIS COMO REQUISITO PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DERECHO ENERGÉTICO Y SUSTENTABILIDAD MONTERREY, MÉXICO. OCTUBRE DE 2019.
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN
FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA
SUBDIRECCIÓN DE POSGRADO
“CONTENIDO NACIONAL EN MATERIA DE HIDROCARBUROS: UN
MECANISMO LEGAL PARA EL FOMENTO DE LA INDUSTRIA MEXICANA.
REALIDADES Y RETOS”
PRESENTA:
AMAURI ANTONIO SIERRA RODRÍGUEZ
TESIS COMO REQUISITO PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN
DERECHO ENERGÉTICO Y SUSTENTABILIDAD
MONTERREY, MÉXICO. OCTUBRE DE 2019.
2
Agradecimientos
A Dios por permitirme seguir adelante y a mi madre quien siempre me ha
apoyado.
A las personas que me apoyaron para realizar el intercambio académico en la
Universidad Externado de Colombia entre otras cosas, el Dr. Daniel González
Spencer, la Dra. Amalia Guillén, el Mtro. Luis Bustos siendo la persona que me recibió
en la ciudad de Bogotá, Colombia y al Mtro. Oscar Lugo Serrato.
Al Ing. Alfredo García Mondragón por creer en este proyecto de tesis, siendo
un asesor en temas técnicos y mi mentor en el sector de hidrocarburos.
A amigos que estuvieron al pendiente en mi estancia en Colombia, los
abogados Isaac Tamez, Carlos Avendaño, el Ing. Lucio Sánchez, las abogadas Isabel
Rodríguez, Cassandra Pérez. Mi agradecimiento a Verónica Rivera, que además ha
participado en la redacción de dicha tesis en la traducción de algunos textos y
colaboración en temas comparación internacional; también a los amigos que
estuvieron al pendiente al mudarme a la Ciudad de México: Alejandro Avendaño y
Elsa Rodríguez.
También agradezco a la gente del Departamento de Derecho Minero
Energético que me trataron muy bien y estaban al pendiente de lo que necesitara, la
Coordinadora de la maestría en Derecho con énfasis en Regulación Minera,
Energética y Petrolera, Greicy Becerra; el Mtro. Lyndon Jay, la Dra. Paola Gutiérrez y
el Dr. Luis Ferney Moreno, jefe de dicho Departamento y al Dr. Cortes por su labor
administrativa para que se pudiera lograr el intercambio académico.
A mis ex compañeros de trabajo donde pude adquirir una mejor experiencia en
el sector de hidrocarburos, Fernando Ruiz al ser la persona en darme la oportunidad,
Philippe Sánchez, Iván Bernal, Diana Rivera, Luis Vargas, Jorge Calderas y Eunice
Morales.
Y al Dr. Manuel Acuña, ex jefe en el tema académico, a la Dra. Pilar
Rodríguez, coordinadora de la Maestría y a Aldo García ex compañero de trabajo.
3
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 6
JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ......................................................... 7
OBJETIVO ........................................................................................................... 8
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN ...................................................................... 8
METODOLOGÍA .................................................................................................. 8
ALCANCE DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ........................................... 9
ORGANIZACIÓN ................................................................................................. 9
CAPÍTULO 1. LA REFORMA ENERGÉTICA Y EL CONTENIDO NACIONAL... 10
I.- LA REFORMA ENERGÉTICA Y SUS ANTECEDENTES ............................. 10
A. PRIMERAS ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN EN
MÉXICO .......................................................................................................... 11
B. CONSTITUCIÓN DE 1917 ......................................................................... 13
C. EL CAMINO A LA EXPROPIACIÓN PETROLERA .................................. 16
D. PEMEX: LA ÚNICA EMPRESA EN LA INDUSTRIA PETROLERA EN
MÉXICO .......................................................................................................... 18
E. CAMBIOS AL MARCO REGULATORIO (90s).......................................... 21
F. PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA CON IMPACTO
DIFERIDO EN EL REGISTRO DEL GASTO (PIDIREGAS) ........................... 22
G. REFORMA 2008 ........................................................................................ 24
H. REFORMA 2013 ........................................................................................ 25
II.- ANTECEDENTES DEL CONTENIDO NACIONAL ...................................... 25
A. REGLAS DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO ........................... 26
B. REFORMA DEL 2008 ................................................................................ 27
III.- EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN CONTENIDO NACIONAL ....... 29
A. ARABIA SAUDITA .................................................................................... 31
4
B. BRASIL ...................................................................................................... 32
C. NIGERIA .................................................................................................... 33
D. NORUEGA ................................................................................................. 35
F. AUSTRALIA ............................................................................................... 38
G. COLOMBIA ............................................................................................... 40
CAPÍTULO 2. EL CONTENIDO NACIONAL Y LA LEGISLACION ACTUAL ...... 42
I.- CONSTITUCIÓN, LEY Y REGLAMENTO ..................................................... 42
A. CONSTITUCIÓN ........................................................................................ 42
B.-LEY DE HIDROCARBUROS ..................................................................... 43
C.-REGLAMENTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS ............................... 50
II. ACUERDOS DEL CONTENIDO NACIONAL EN MATERIA DE
HIDROCARBUROS ........................................................................................... 54
A. ACUERDO 13/11/2014 .............................................................................. 54
B. ACUERDO 16/07/2015 .............................................................................. 56
C. ACUERDO 06/11/2015 .............................................................................. 58
D. ACUERDO 29/03/2016 .............................................................................. 59
E. ACUERDO 26/05/2017 .............................................................................. 60
III. TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES ...................................... 60
IV. CONTENIDO NACIONAL EN LOS CONTRATOS ...................................... 61
CAPÍTULO 3. RONDAS Y SUJETOS DEL CONTENIDO NACIONAL ................ 63
I. RONDAS DE LICITACIÓN ............................................................................. 63
II. SUJETOS DIRECTOS ................................................................................... 64
A. AUTORIDADES ......................................................................................... 65
1. SECRETARÍA DE ECONOMÍA .............................................................. 65
2. SECRETARÍA DE ENERGÍA ................................................................. 68
3. COMISIÓN NACIONAL DE HIDROCARBUROS ................................... 68
5
4. COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA ............................................ 69
B.- ASIGNATARIOS, CONTRATISTAS Y PERMISIONARIOS ..................... 69
1. PEMEX .............................................................................................. 69
2. COMPAÑÍAS PETROLERAS ................................................................ 70
II. INDIRECTOS ................................................................................................. 72
A.- ASOCIACIONES CIVILES DEL SECTOR DE EXPLORACIÓN Y
PRODUCCIÓN: ASOCIACIÓN MEXICANA DE EMPRESAS DE
HIDROCARBUROS (AMEXHI) ...................................................................... 72
B. ACADEMIA ................................................................................................ 73
C. OTROS ...................................................................................................... 73
CAPÍTULO 4. DESARROLLO DEL CONTENIDO NACIONAL............................ 74
I.- RUBROS DEL CONTENIDO NACIONAL ..................................................... 74
A.- BIENES ..................................................................................................... 77
B.- SERVICIOS .............................................................................................. 79
C.- MANO DE OBRA...................................................................................... 80
D.- CAPACITACIÓN....................................................................................... 81
E.- TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA ..................................................... 81
F.- INFRAESTRUCTURA ............................................................................... 82
II.- BENEFICIO ECONÓMICO ........................................................................... 83
III.- BENEFICIO SOCIAL ................................................................................... 84
CONCLUSIONES ................................................................................................. 86
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ................................................................... 88
6
INTRODUCCIÓN
La reforma constitucional en materia energética de México, surgió por la
necesidad de crear un nuevo sistema de política energética y de esta manera
lograr un desarrollo económico y social como nación.
Entre los puntos más sobresalientes de esta reforma destacan el
crecimiento económico y la seguridad energética, para esto requiriéndose la
participación de nuevas empresas petroleras para realizar las actividades de
exploración y extracción de hidrocarburos (Upstream); además que PEMEX puede
asociarse para compartir los riesgos, o bien, tener competencia y con ello pueda
fortalecerse.
Con el paso de los años, México ha sido un país industrial que ha
comprendido la importancia de la industria local, cuyo desarrollo debe fomentarse,
con especial atención el sector energético con dicha reforma ya mencionada.
En el presente trabajo se abordará un tema en especial, correspondiente al
sector energético México: el Contenido Nacional en las actividades de exploración
y extracción de hidrocarburos (Contenido Nacional).
A opinión personal el Contenido Nacional es una de las medidas políticas
que implemento el gobierno mexicano anterior en la reforma energética, ya que
con ella se está fomentando el sector productivo nacional, que comprende la
exploración y extracción de hidrocarburos. La ley decreto que en 2015 se debería
de contar con un 25% de contenido nacional y, para 2025, alcanzar un 35%. El
Acuerdo por el que se establece la Metodología para la Medición del Contenido
Nacional en Asignaciones y Contratos para la Exploración y Extracción de
Hidrocarburos1 señala como rubros: bienes, mano de obra, servicios contratados,
capacitación, transferencia de tecnología e infraestructura.
1 Guía para el cálculo de Contenido Nacional en bienes y servicios para la industria de hidrocarburos, así como la presentación de información de Contenido Nacional a la Secretaría de Economía. Caso PEMEX. Elaborado por: Petróleos Mexicanos. Dirección Corporativa de Administración y Servicios. Dirección Operativa de Procura y Abastecimiento. Coordinación de Desarrollo y Relación con Proveedores y Contratistas. Julio 2017. Consultado el 6 de mayo de
7
El éxito de dicha reforma en las actividades de Upstream, se podrá
evidenciar a medida que se den como resultados: la creación de empleos directos
e indirectos; las posibilidades para los emprendedores de poder iniciar proyectos;
capacitar mejor a los profesionistas para realizar trabajos en el sector; la presencia
de oportunidades para que en los laboratorios y centros de investigación
universitarios y tecnológicos se puedan desarrollar nuevas tecnologías;
crecimiento en la infraestructura del sector; y entre otros, logrando de esta manera
el ansiado desarrollo económico y social que busca la nación.
Es importante mencionar que, en la práctica, lograr dicha meta no será
solamente trabajo para las empresas. El gobierno deberá hacer lo correspondiente
en cuestiones de regulación, la sociedad tendrá que ser parte fundamental con la
participación tanto de la academia como de los nuevos emprendedores, pequeñas
y medianas empresas ya existentes que, con su participación y bajo el esquema
de las buenas prácticas, se podrá tener un panorama real sobre nuestras
realidades para afrontar y lograr los retos complicados que se presentan
trabajando de manera conjunta.
JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
En el sector energético, el contenido nacional es un instrumento del
fomento industrial, cuyo concepto del plano económico2; sin embargo, la
implementación de la reforma energética y lo establecido en la Ley de
Hidrocarburos contemplaba que México alcanzaría una meta, en lo
2018. Disponible en: http://www.pemex.com/procura/relacion-con-proveedores/Documents/Guia-de-CN-Pemex.pdf
2 MARQUÉZ SOLÍS, Héctor, titular de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión de la Secretaría de Energía en: Contenido Nacional, un instrumento de fomento, Oil & Gas Magazine. Disponible en: https://oilandgasmagazine.com.mx/2018/10/contenido-nacional-un-instrumento-de-fomento/
8
correspondiente a las actividades de exploración y extracción mediante contratos,
para 2025, un promedio mínimo de 35% de contenido nacional3.
Antes de pensar en las consecuencias legales de no lograr el mínimo
requerido en porcentaje para el contenido nacional, debemos de ver las
oportunidades jurídicas para alcanzar los números establecidos, los consejos
consultivos tendrán una ardua tarea, ya que además por lo menos serán 3
administraciones federales que enfrentaran las realidades del sector y los retos
para lograr el cumplimiento de dicho porcentaje.
OBJETIVO
Mostrar las realidades y en especialmente los retos que se tiene como
nación en relación a la industria local, específicamente en el contenido nacional, a
partir de la implementación de la reforma energética de 2013.
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿Cuáles son las realidades y retos del contenido nacional como mecanismo
legal para el fomento a la industria petrolera mexicana a raíz de la implementación
de la reforma energética de 2013?
METODOLOGÍA
El método que se utilizará será de carácter cualitativo principalmente por
ser un trabajo de investigación interpretativo, que se elaborará un análisis de las
aportaciones de académicos y profesionistas con experiencia en el sector. Se
pretende que pueda ser un trabajo de investigación para todo el público,
proporcionando un punto de vista digerible para cualquier persona sin la
necesidad de ser parte del sector.
3 CASTILLO, Jorge, Contenido Nacional, un instrumento de fomento, Oil & Gas Magazine, 2018. Disponible en: https://oilandgasmagazine.com.mx/2018/10/contenido-nacional-un-instrumento-de-fomento/
9
ALCANCE DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Analizar las realidades y retos del contenido nacional como mecanismo
legal para el fomento a la industria de hidrocarburos nacional.
ORGANIZACIÓN
Para conocer y abordar este escenario de realidades y retos, el presente
trabajo de investigación inicia con una explicación de la reforma energética con
relación a las actividades de exploración y extracción, sus antecedentes y de la
misma manera, del contenido nacional, exponiendo una breve explicación, hasta
llegar a la actualidad y desarrollar que es el contenido nacional.
Continuando con la investigación, el segundo capítulo se centra en las
principales leyes regulatorias del contenido nacional, así como los y los contratos,
los tratados internacionales.
Posteriormente, el capítulo tercero será para mencionar los principales
sujetos participantes en el contenido nacional, ya sean autoridades, empresas
productivas del estado o particulares; así como los secundarios, su importancia y
su colaboración para lograr los retos.
El capítulo cuarto será de analizar el impacto económico y el beneficio
social de los rubros del contenido nacional, para tener una tentativa del panorama
y hacia dónde ir.
10
CAPÍTULO 1. LA REFORMA ENERGÉTICA Y EL CONTENIDO NACIONAL
I.- LA REFORMA ENERGÉTICA Y SUS ANTECEDENTES
La reforma constitucional energética se implementó en un momento de
crisis para el sector, en el que los precios del petróleo mostraban una tendencia a
la baja; tal panorama demandaba la necesidad de una modernización del sector
energético mexicano.
Con la reforma energética, las antes llamadas empresas paraestatales:
Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) se les
pasó a denominar: “empresas productivas del Estado”, sin ser sujetas a
privatización.
Entre otros puntos clave, se estableció que los hidrocarburos que se
encuentren en el subsuelo siguen siendo de la nación; que la planeación y control
del sistema eléctrico continuaran bajo el control del Estado, así como la
transmisión y distribución de energía.
Indudablemente surge el cuestionamiento: ¿por qué la necesidad de la
reforma energética? Si hablamos del sector de hidrocarburos una razón la crisis
tremenda de disminución de la producción del yacimiento Cantarell, el cual pasó
de 3.4 millones de barriles diarios en 2004 a 2.5 millones de barriles diarios en
20134.
Derivado de esto, surge otra interrogante: ¿cómo se pasó a esa situación
teniendo una de las empresas más importantes en aguas someras (PEMEX)?
La verdad es que no se puede culpar sólo a PEMEX de la falta de inversión
o de visión para realizar proyectos, es debido a la falta de autonomía entre otros
4 Este dato forma parta del diagnóstico presentado para el establecimiento del nuevo modelo de producción de petróleo y gas en un documento con la explicación sobre la Reforma Energética, presentado por el Gobierno Federal y disponible en: http://cdn.reformaenergetica.gob.mx/explicacion.pdf. Tal diagnóstico establece que ante la caída, tanto en las reservas como en la producción petrolera, en contraste con las inversiones crecientes de PEMEX, México no tuvo otra opción ante los retos de seguridad energética a futuro.
11
puntos. Sin embargo, tampoco se debe excluir a la ex paraestatal la falta de
responsabilidad.
Decir que la reforma energética surgió sólo por la visión de atraer beneficios
a la población mexicana, no sería lo correcto, para ser objetivos hay que
mencionar que nace por los errores que se cometieron en el pasado.
A continuación, se realizará una breve explicación de los antecedentes de
la reforma energética en especial del sector de exploración y extracción de
hidrocarburos, hasta llegar a la del 2013.
A. PRIMERAS ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN EN MÉXICO
La actividad petrolera se inicia con las primeras exploraciones que se
hicieron en 1869. La actividad de exploración de hidrocarburo que fue en 1869 en
la industria petrolera se regía por lo que se había establecido en las Reales
Ordenanzas para la Minería de la Nueva España que fue desde 1783. Debido al
acuerdo de la Paz entre México y España, México continúo con algunas normas
de la Nueva España.
En la época del Porfiriato, la intervención del Estado en la actividad
petrolera fue por medio de “la atracción de capitales del exterior, facilitándole su
libre operación y apropiación de terrenos de petroleros, muchos de los cuales se
descubrieron a partir del tendido de ferrocarriles. Este que fue un medio de intensa
acumulación originaria, se apropiaron de grandes extensiones de tierras a partir
del despojo a sus propietarios. Otras formas de intervención del Estado en la
industria petrolera fueron la exención de impuestos, política de bajos salarios,
control de la mano de obra y formas de trabajo semi esclavas”.5
5 CORNEJO, Sarahí Ángeles, Privatización monopólica y desnacionalización de PEMEX, ¿hasta dónde? En Problemas del Desarrollo, Revista Latinoamericana de Economía, Revistas UNAM, Vol. 21, no. 81 ISSN: 0301-7036, Universidad Nacional Autónoma de México. Consultado el 12 de septiembre de 2018, disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/pde/article/view/35096/32009
12
En 1885 el presidente en ese momento Manuel González hace regir el
Código de Minas6 que remplaza las Reales Ordenanzas de Minería. En dicho
código, el artículo 10 se habla de la propiedad y del petróleo, en el párrafo 1 y
fracción IV:
Art. 10.- Son de la exclusiva propiedad del dueño del suelo,
quien, por lo mismo, sin necesidad de denuncio ni de adjudicación
especial, podrá explotar y aprovechar:
I.- […]
IV.- Las sales que existan en la superficie, las aguas puras y saladas,
superficiales o subterráneas; el petróleo y los manantiales gaseosos
o de aguas termales y medicinales.
En 1892, Porfirio Díaz publicó la Ley Minera de los Estados Unidos
Mexicanos, la cual excluía la actividad petrolera y fue hasta 1901 que promulga la
Ley del Petróleo.
En dicha ley el artículo primero en su primer párrafo hablaba de la
exploración y en el segundo párrafo de la explotación:
Art. 1o. Se autoriza al Ejecutivo Federal para conceder
permiso, a fin de hacer exploraciones en el subsuelo de los terrenos
baldíos o nacionales, y lagos, lagunas y albuferas que sean de
jurisdicción federal, con el objeto de descubrir las fuentes o depósitos
de petróleo o carburos gaseosos de hidrógeno que en él puedan
existir7.
6 CÓDIGO DE MINAS DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Secretaría de Estado y del Despacho de Fomento, Colonización, Industria y Comercio de la República Mexicana, Sección 4ª, 1883. Recuperado de: https://petroleo.colmex.mx/images/stories/archivos/misc/CODIGO_DE_MINAS_1884.pdf
7 LEY DEL PETRÓLEO, emitida por Porfirio Díaz, De la crisis del modelo borbónico al establecimiento de la República Federal. Gloria Villegas Moreno y Miguel Ángel Porrúa Venero (Coordinadores) Margarita Moreno Bonett. Enciclopedia Parlamentaria de México, del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, LVI Legislatura. México. Primera edición, 1997. Serie III. Documentos. Volumen I. Leyes y documentos constitutivos de la Nación mexicana. Tomo III. p. 120.
13
Igualmente se autoriza al Gobierno Federal para expedir patentes, por
virtud de las cuales hayan de hacerse, de conformidad con las prescripciones de
esta ley, las explotaciones de las fuentes o depósitos de petróleo o carburos
gaseosos de hidrógeno. El artículo segundo hablaba de las patentes de
exploración y el artículo tercero de las patentes de explotación de petróleo o
carburos gaseosos de hidrógeno.
B. CONSTITUCIÓN DE 1917
La Constitución de 1917, con relación a la actividad petrolera en su artículo
27, párrafo 4 en la parte final mencionaba al petrolero y todos los carburos de
hidrogeno sólidos, líquidos o gaseosos8:
“Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los
minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se
extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los
yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas. Los productos
derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación
necesite trabajos subterráneos; los fosfatos susceptibles de ser
utilizados como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el
petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos”
En el párrafo 6 del mismo artículo hacía referencia de los dos párrafos
anteriores que incluía el 4 y 5 que decía con respecto a la propiedad:
“En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el
dominio de la Nación es inalienable a imprescriptible, y sólo podrán
8 Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en: https://www.juridicas.unam.mx/legislacion/ordenamiento/constitucion-politica-de-los-estados-unidos-mexicanos#10562 [Consulta: 21 Oct. 2019].
14
hacerse concesiones por el Gobierno Federal a los particulares o
sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes
mexicanas, con la condición de que se establezcan trabajos
regulares para la explotación de los elementos de que se trata, y se
cumplan con los requisitos que prevengan las leyes”.
A pesar de lo anterior se debe mencionar que el párrafo 7 del mismo
artículo menciona, que para adquirir la capacidad de dominio de las tierras y
aguas se regiría por algunas prescripciones, que se enumeran en siete fracciones
y entre ellas es la que describe el derecho de adquirir tierras, aguas y sus
accesiones o para obtener concesiones para la explotación de algunos recursos,
pero sólo una mencionaba el petróleo, la fracción IV que hablaba de las fincas
rusticas:
IV.- Las sociedades comerciales, por acciones, no podrán
adquirir, poseer o administrar fincas rústicas. Las sociedades de esta
clase que se constituyeren para explotar cualquier industria fabril,
minera, petrolera o para algún otro fin que no sea agrícola, podrán
adquirir, poseer o administrar terrenos únicamente en la extensión
que sea estrictamente necesaria para los establecimientos o
servicios de los objetos indicados, y que el Ejecutivo de la Unión, o
de los Estados, fijará en cada caso”.
El último párrafo de este artículo mencionaba que serían revisables todos
los contratos y concesiones:
“Se declaran revisables todos los contratos y concesiones
hechos por los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que
hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y
riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y
se le faculta al Ejecutivo de la Unión, para declararlos nulos, cuando
impliquen perjuicios graves para el interés público”.
15
En 1918, el gobierno de Carranza decreto un impuesto a la explotación del
petróleo, y fueron las compañías a quienes no los agradó comenzando por el
artículo primero9:
Art. 1o. Se establece un impuesto sobre los terrenos
petrolíferos y sobre los contratos petroleros, que se hayan celebrado
con anterioridad al día 1o. de mayo de 1917 y que tengan por objeto
el arrendamiento de terrenos para la explotación de carburos de
hidrógeno, o el permiso para hacer ésta por un título oneroso.
En el artículo 2 y 3 hablaban de las rentas y regalías:
Art. 2o. Las rentas anuales estipuladas en los contratos
citados en el artículo 1o., se gravan en la siguiente proporción:
A. Los de cinco pesos anuales por hectárea o menos, con el diez por
ciento de su monto.
B. Las de más de cinco pesos y menos de diez, por hectárea y por
año, con el diez por ciento los primeros cinco pesos y con el veinte
por ciento el resto.
C. Las rentas mayores de diez pesos anuales por hectárea, con el
diez por ciento los primeros cinco pesos, con el veinte por ciento los
siguientes cinco pesos y con el cincuenta por ciento lo que pase de
los primeros diez pesos.
Art. 3o. Se gravan todas las regalías estipuladas en los
contratos petroleros con el cincuenta por ciento de su monto, en
efectivo o en especie, según lo determine la Secretaría de Hacienda.
La mayoría de los artículos de dicho decreto no fueron favorables para las
empresas petroleras en especial las extranjeras que eran más el 90%.
9 DECRETOS SOBRE EL PETRÓLEO DE 1918, Decreto que establece un impuesto sobre los terrenos petrolíferos y sobre los contratos petroleros, expedido el 19 de febrero de 1918, en MÉXICO, Tipografía de la Oficina Impresora de Hacienda. Palacio Nacional, México, 1918.
16
C. EL CAMINO A LA EXPROPIACIÓN PETROLERA
Fue en el gobierno de Plutarco Elías Calles en el que se inició la
elaboración de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución y fue la
primera ley en utilizar ese nombre. Con fecha del 31 de diciembre se encuentra
publicada en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Reglamentaria del Artículo
27 Constitucional en el Ramo Petrolero, y en su artículo 1 mencionaba:
“Corresponde a la Nación el dominio directo de toda mezcla natural de
carburos de hidrógeno que se encuentren en su yacimiento, cualquiera que
sea su estado físico. En esta ley se comprende con la palabra Petróleo, a
todas las mezclas naturales de hidrocarburos que los componen, lo
acompañan o se derivan de él.10”
El párrafo segundo del artículo 3 describía lo que comprendía la industria
petrolera; el artículo 4 sobre las concesiones, y los artículos que mencionaban las
actividades de exploración y extracción eran el 7 y 8.
Desde el momento de la promulgación de la Constitución, y de esta Ley, las
compañías petroleras no estaban contentas porque cada vez los gobiernos
mexicanos comenzaban a ver la importancia de la industria petrolera y a regularlo
de una manera para proteger la riqueza del subsuelo.
En el gobierno de Abelardo Rodríguez, uno de los tres presidentes del
período Maximato, sucedieron eventos importantes en materia petrolera, escrito
así por Ángeles Cornejo, “extendió las reservas de crudo nacionales a una faja de
100 kilómetros a lo largo de costas y fronteras e impulsó la creación de la empresa
Petromex en 1934, con capital público y privado, con el objeto de usar los terrenos
federales cercanos a los campos petroleros explotados por las empresas
extranjeras11”, esto comenta añadiendo que era para que el gobierno de alguna
10 EL FORO, Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional, en el Ramo del Petróleo, en el FORO, revista de la Barra Mexicana de Abogados, número 1997, enero de 1997, disponible en: https://2019.vlex.com/#WW/vid/807905325
11 CORNEJO, Sarahí Ángeles, Privatización monopólica y desnacionalización de PEMEX, ¿hasta dónde? En Problemas del Desarrollo, Revista Latinoamericana de Economía, Revistas UNAM, Vol. 21, no. 81 ISSN: 0301-7036, Universidad Nacional Autónoma de México.1990. Consultado el 12
17
manera participara en la producción de petróleo y de esta manera competir en el
mercado interno y moderar los precios de los productos.
Lázaro Cárdenas llegó a la presidencia en 1934 y después de varios
conflictos de las empresas petroleras con los trabajadores petroleros y el estado,
Cárdenas decide expropiar la industria, acontecimiento derivado principalmente de
los conflictos laborales entre las compañías petroleras y el desacato de éstas ante
los llamados del Gobierno Federal a la reconciliación.
El Decreto del 19 de marzo de 1938 que hacía referencia a la Expropiación
del 18 de marzo de 1938, del presidente Lázaro Cárdenas mencionaba en su
artículo 1:
“Se declaran expropiadas por causa de utilidad pública y a favor de la
Nación, la maquinaria, instalaciones, edificios, oleoductos, refinerías,
tanques de almacenamiento, vías de comunicación, carros tanques,
estaciones de distribución embarcaciones y todos los demás
muebles e inmuebles de propiedad de: [ …]12”
El 7 de junio de 1938 Cárdenas fundó las empresas Petróleos Mexicanos
(PEMEX) y el 22 de diciembre de 1938, nueve meses después de la expropiación
petrolera presentó una iniciativa para reformar el párrafo sexto del artículo 27
constitucional, adicionando el siguiente texto: “Tratándose del petróleo y de los
carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos y gaseosos, no se expedirán concesiones
y la ley reglamentaria respectiva determinará la forma en que la nación llevará a
cabo las explotaciones de estos productos”13. De esta manera se pone fin a una
era, para pasar a una industria petrolera encabezada por PEMEX.
de septiembre de 2018, disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/pde/article/view/35096/32009
12 DECRETO EXPROPIATORIO, Decreto que expropia a favor del patrimonio de la nación, los bienes muebles inmuebles pertenecientes a las compañías petroleras que se negaron a acatar el laudo de 18 de diciembre de 1937, del grupo número 7, de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Recuperado de: http://www.gmec-ee.com/wp-content/uploads/2013/08/1938-Decreto-de-Expropiacion-Transcripcion.pdf
13 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Artículo 27 Reformado mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 6 y 28 de enero
18
D. PEMEX: LA ÚNICA EMPRESA EN LA INDUSTRIA PETROLERA EN MÉXICO
El siguiente gobierno estuvo a cargo como titular del poder ejecutivo Manuel
Ávila Camacho y se modifica la Ley Reglamentaria del artículo 27, siendo los
artículos 6 al 10 con relación a la exploración y extracción.
En el gobierno de Adolfo Ruiz Cortines emitió una nueva Ley de
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, siendo esta
ley la vigente hasta el 2014. Con respecto a la extracción quedaría del artículo 2 al
8, protegiendo el hidrocarburo en el artículo 2 y siendo el 6 el que daba una
oportunidad a celebrar contratos:
ARTÍCULO 6o. Petróleos Mexicanos podrá celebrar con
personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de
servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las
remuneraciones que en dichos contratos se establezcan, serán
siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios
que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los
productos, ni participación en los resultados de las explotaciones14.
En el siguiente gobierno, el cual encabezaba Adolfo López Mateos
promulgo el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 del Ramo de
Petróleo, siendo este vigente hasta el 2008.
En dicho Reglamento el capítulo II se titulaba “exploración y explotación”
que lo conformaban los artículos 5o y 6o, mencionando en el primer párrafo del
5o, lo siguiente:
Artículo 5o.- La exploración y explotación del petróleo, las llevará a
cabo Petróleos Mexicanos mediante asignaciones de terrenos que
de 1992; expedidos por Carlos Salinas de Gortari, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, el 3 y 27 de enero de 1992.
14 ZEPEDA ESTRADA, Fernando, Constitucionalidad y legalidad de los contratos incentivados por PEMEX, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2011, p. 286.
19
para el efecto le haya hecho o le haga la Secretaría, a su solicitud o
por acuerdo del Ejecutivo Federal15.
Añadiendo un acontecimiento como consecuencia de la trasformación, en el
gobierno de Gustavo Díaz Ordaz se crea el Instituto Mexicano del Petróleo16,
único centro público de investigación, desarrollo tecnológico e innovación de la
industria. Su creación fue consecuencia de la transformación industrial del país y
de la necesidad de incrementar la tecnología relacionada con el desarrollo de las
industrias petrolera, petroquímica y química.
Entre sus aportaciones se encuentran la generación del mayor número de
patentes, el diseño de plantas petroquímicas y de refinación, el desarrollo de
productos químicos y catalizadores, la creación de modelos, simuladores,
metodologías, estudios geológicos, geofísicos y ambientales para el trabajo en
pozo; así como la creación de herramientas y productos para la recuperación
secundaria y mejorada de hidrocarburo.
Durante el gobierno de Luis Echeverría, se publicaron, la Ley Orgánica de
Petróleos Mexicanos; el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en el Ramo del Petróleo, en Materia de Petroquímica, y el
Reglamento de Trabajos Petroleros, los primeros dos en 1971 y 1974 el último
mencionado.
Con respecto la Ley Orgánica, el artículo 7o, en el segundo párrafo, le
otorgaba a PEMEX las más amplias facultades, para celebrar actos, convenios y
contratos para el cumplimiento de su objeto, a continuación, se cita dicho párrafo
del artículo 7o que comprendía:
Artículo 7o.- […]
Gozará de las más amplias facultades para realizar las operaciones
relacionadas directa o indirectamente con las industrias petrolera y
petroquímica; podrá celebrar toda clase de actos, convenios y
15 Ibídem.
16 INSTITUTO MEXICANO DEL PETRÓLEO, ¿Qué hacemos? Recuperado el 15 de marzo de 2018 en: https://www.gob.mx/imp/que-hacemos
20
contratos; suscribir títulos y celebrar operaciones de crédito; emitir
obligaciones, y llevar a cabo todos los actos jurídicos que se
requieran para el cumplimiento de su objeto, sujetándose a las
disposiciones legales aplicables. También podrá realizar actos de
disposición de los bienes que integren su patrimonio, ya sea
trasmitiendo la propiedad de ellos o bien afectándolos con
gravámenes reales. Cuando estas últimas operaciones tengan por
objeto bienes inmuebles, Petróleos Mexicanos someterá al Ejecutivo
Federal, el decreto de desincorporación respectivo. En ningún caso
podrá quedar comprendido en las enajenaciones, el petróleo o el gas
natural contenidos en los yacimientos, ni el derecho para explotar
éstos17.
Y con relación al Reglamento de Trabajos Petroleros18, publicado en 1974,
en el artículo 3o se establecía:
Artículo 3o.- Petróleos Mexicanos podrá celebrar con
particulares, al amparo del artículo 6o de la Ley, los contratos de
obras o de prestación de servicios que requieran la mejor realización
de sus actividades, pero los permisos que requiere este reglamento
se otorgarán exclusivamente a Petróleos Mexicanos, y este
organismo deberá incluir en cada uno de los contratos mencionados
una cláusula que obligue al contratista a cumplir con los requisitos
que establece este Reglamento. El importe de las sanciones que en
relación a las obras o trabajos respectivos se impongan a Petróleos
Mexicanos por infracciones al presente Reglamento será cubierto por
17 LEY ORGÁNICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS Y ORGANISMOS SUBSIDIARIOS. Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 1992, última reforma publicada en el DOF el 12 de enero de 2006. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lopmos/LOPMOS_abro.pdf
18 REGLAMENTO DE TRABAJOS PETROLEROS, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 1974. Recuperado de: http://www.pemex.com/acerca/marco_normativo/Documents/reglamentos/REG_TRABAJOS_PETROLEROS.pdf
21
los contratistas de acuerdo con el compromiso que contraigan con
Petróleos Mexicanos en los contratos respectivos.
En el gobierno que encabezó López Portillo, hubo una reforma a la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, pero fue
con relación a los poseedores de los terrenos con posibilidad de actividad
petrolífera y ocupación de la superficie que consistía en hacer indemnización.
E. CAMBIOS AL MARCO REGULATORIO EN LA DÉCADA DE 1990
Menciona Ángeles Cornejo19 que, en el gobierno de Miguel de la Madrid, se
da la primera etapa de apertura de la industria petrolera, en el sector de la
petroquímica, “autorizó a las empresas privadas a que importaran los productos
petroquímicos básicos que Pemex no los podía abastecer”.
Fue en el gobierno de Salinas de Gortari que PEMEX se descentralizo y a
cargo de la exploración y extracción quedo: PEMEX-Exploración y Producción.
En el año 1992 se promulgó la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios, derogando a la Ley Orgánica de 1971.
Con respecto a Pemex-Exploración y Producción, la Ley Orgánica de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, expresándolo así en la primera
fracción del artículo 3º:
Artículo 3º.- Se crean los siguientes organismos
descentralizados de carácter técnico, industrial y comercial, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, mismo que tendrán los
siguientes objetos:
19 CORNEJO, Sarahí Ángeles, Privatización monopólica y desnacionalización de PEMEX, ¿hasta dónde? En Problemas del Desarrollo, Revista Latinoamericana de Economía, Revistas UNAM, Vol. 21, no. 81 ISSN: 0301-7036, 1990, Universidad Nacional Autónoma de México. Consultado el 12 de septiembre de 2018, disponible en: http://www.revistas.unam.mx/index.php/pde/article/view/35096/32009
22
” .
I. Pemex-Exploración y Producción: exploración y explotación del
petróleo y el gas natural; su transporte, almacenamiento en
terminales y comercialización; […]
Petróleos Mexicanos y los organismos descritos estarán facultados
para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente
con su objeto. Dichos organismos tendrán el carácter de subsidiarios
con respecto a Petróleos Mexicanos, en los términos de esta Ley
Además, en ese mismo gobierno, se reformaron el Reglamento de la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en Materia
de Petroquímica en 1990, continuando con la apertura en dicha área, que había
iniciado de la Madrid.
F. PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA CON IMPACTO
DIFERIDO EN EL REGISTRO DEL GASTO (PIDIREGAS)
En el ámbito del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el Poder Ejecutivo
Federal diseñó una política económica y financiera que prosiguió con los criterios
de desregulación gubernamental, con mayor énfasis en el sector paraestatal.
Los Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el
Registro del Gasto (PIDIREGAS) contemplaron los siguientes tipos de inversiones:
La inversión directa que “incluye aquellos proyectos en los que, por la
naturaleza de los contratos, se asume una obligación directa y firme de adquirir
ciertos activos productivos. Las entidades suscriben contratos por virtud de los
cuales, al recibir a satisfacción los activos y estando éstos en condiciones de
generar los ingresos que cubran su costo, se obligan a liquidar su valor de
adquisición, con base en la estructura financiera previamente acordada y
autorizada”.
Y la inversión condicionada que “incluye proyectos en los que la adquisición
de los activos que son de propiedad privada es producto de la materialización de
alguna eventualidad contemplada en un contrato de suministro de bienes o
23
servicios... En tanto los activos sean propiedad privada, el único gasto que se
asocia a estos proyectos corresponde a los pagos que deben hacerse por el
suministro del bien o servicio y que, de no realizarse, harían exigible la adquisición
del activo. Este gasto se registra como gasto corriente.20
Para estos efectos, fueron reformadas la Ley General de Deuda Pública y la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, resguardando las atribuciones
constitucionales del Congreso en materia de contratación de empréstitos para la
ejecución de obras, las cuales de acuerdo al artículo 73, Fracción VIII de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben producir
directamente un incremento en los ingresos públicos.
Uno de los mecanismos de compensación para fortalecer las necesidades
crecientes de Infraestructura Pública, llevó a la decisión de fundamentar proyectos
de inversión productiva de largo plazo, basados en financiamientos provenientes
de inversionistas privados, donde el Sector Público pagó esta inversión con
recursos presupuestales, una vez recibidos los proyectos a entera satisfacción por
la entidad contratante. Este mecanismo previó también la contratación con
empresas sociales, asimismo, que las entidades públicas puedan acudir
directamente a los mercados financieros para obtener los recursos para estos
proyectos.
El esquema financiero Pidiregas fue creado durante la administración del ex
presidente Ernesto Zedillo y consiste en encargar la ejecución de las obras a
empresas privadas, previa licitación pública. Estas empresas llevan a cabo las
inversiones respectivas por cuenta y orden de las entidades públicas.
Pero no fue sino hasta la Administración de Vicente Fox cuando se detonó
una importante derrama de contratos que provocó el enorme endeudamiento en
que están sumidas Pemex y CFE.
20 Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2000, Exposición de Motivos Tomo I,
III.3
24
En 2001, según el calendario de pagos Pidiregas entregado por Zedillo
durante la entrega de recepción de cambio de administración, al sexenio 2007-
2012 le habría correspondido hasta ese momento cubrir amortizaciones e
intereses de las obras comprometidas del orden de 295 mil 645 millones de pesos.
Después de transcurridos los seis años del ex presidente Fox, a ese mismo
sexenio, ya bajo el mandato de Felipe Calderón, lo toca cubrir compromisos por
889 mil 650 millones de pesos, lo que representa un crecimiento de 200 por ciento
en esos siete años.
Mientras tanto, Pemex mientras empezó el desarrollo dos proyectos
prioritarios: Burgos —que más tarde entregaría en bloques mediante los Contratos
de Servicios Múltiples— y la reactivación de Cantarell.
No obstante, por la magnitud y complejidad de los trabajos en la industria
petrolera, Pemex tiene 3 mil 475 contratos bajo este esquema que abarca desde
prestaciones de servicio hasta la exploración y perforación de pozos.
En síntesis, el panorama para PEMEX, dada la implementación del
esquema PIDIREGAS, es de un alivio en el corto plazo en cuanto a recursos de
inversión. Las dificultades se enfrentarán después, ya que no se tiene claro cómo
ni cuándo se pagaría esa deuda.
G. REFORMA 2008
Se reforma la Ley de Petróleos Mexicanos, Ley Reglamentaria del Artículo
27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en el 2009 se crea un nuevo
Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos. Entre los puntos importantes de
estos hechos fueron la definición de los yacimientos transfronterizos, atribuciones
del Consejo de Administración de Pemex, la creación de Comités en PEMEX entre
otros puntos y además se crea la Comisión Nacional de Hidrocarburos como un
Órgano Regulador desconcentrado de la Secretaría de Energía y su respectiva
Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
25
H. REFORMA 2013
Los objetivos que ha trazado el gobierno menciona que sus beneficios para
los mexicanos se verán traducidos en: bajar las tarifas eléctricas, del gas y bajar y
el precio de los alimentos; lograr tasas de restitución de reservas probadas de
petróleo y gas; aumentar la producción de petróleo sí como aumentar la
producción de gas natural; generar cerca de un crecimiento económico en 2018 al
2025 y crear cerca de medio millón de empleos adicionales en este sexenio y 2
millones y medio de empleos más a 2025. De estos beneficios se puede decir que
México en la década de los noventa comenzó como un país reformador,
pero en un momento ese país reformador se convirtió en un país neoliberal,
deteniendo el famoso segundo bloque de reformas incluidas las del sector
energético y no darle continuidad a la regulación del primer bloque lo que provocó
que solo unos cuantos especialmente en el sector de telecomunicaciones.
II.- ANTECEDENTES DEL CONTENIDO NACIONAL
Como ya se mencionó en el 2008 surgió una reforma energética, la cual ya
mencionaba el “contenido nacional”.
Pero antes de la reforma del 2008 hubo dos acuerdos, que se relacionaban
con los tratados de libre comercio, en especial con el Tratado de Libre Comercio
(TLCAN) y comenzaban a mencionar un “contenido nacional” tanto en el sector de
hidrocarburos como en el de electricidad, estos fueron:
Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas para la
Aplicación de las reservas de Compras del Sector Público
establecidas en el Tratado de Libre Comercio De América del Norte y
para la determinación del Contenido Nacional en los Procedimientos
De Contratación De Obras Públicas.
Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la
Aplicación de las Reservas contenidas en los Capítulos de Compras
26
del Sector Público de los Tratados de Libre Comercio suscritos por
los Estados Unidos Mexicanos.
El primero fue publicado en el mes de octubre del año 2000 y tenía por
objeto como el mismo acuerdo lo menciona: “dar a conocer las Reglas, en materia
de compras del sector público, que permitan ejercer y administrar las reservas
establecidas en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, así como para
la determinación del contenido nacional en los procedimientos de contratación de
obra pública” que en relación a las compras podía ser la adquisición o
arrendamiento de bienes o prestación de servicios.
El segundo fue publicado en el año 2003 en el mes de febrero y el objeto de
este era similar al anterior, pero de una manera más general: “establecer las
reglas para la aplicación de las reservas por parte de las dependencias y
entidades sujetas, en materia de compras del sector público, contenidas en los
tratados de libre comercio”.
A. REGLAS DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO
La trascendencia del tema del contenido nacional para nuestro país reside,
actualmente, en las renegociaciones del Tratado de Libre Comercio con América
del Norte21. México ya mantiene su mercado abierto.
Dentro de las intenciones de Estados Unidos respecto al aparato productivo
energético de México es que se liberalice cuanto antes, que se apliquen reglas
asimétricas tanto a PEMEX como a CFE para que no existan ventajas
competitivas con las empresas estadounidenses, así como sustituir la producción
energética interna mexicana por importaciones estadounidenses, a lo que Estados
Unidos llama: “disciplinar a las empresas estatales”.
21 SENADO DE LA REPÚBLICA, Coordinación de Comunicación Social. TLCAN, contenido nacional en las exportaciones. Boletín de prensa publicado el sábado 26 de agosto de 2017, recuperado de: http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/grupos-parlamentarios/38414-tlcan-contenido-nacional-en-las-exportaciones.html
27
El tratar de equilibrar la balanza comercial mediante la implementación de
aranceles y barreras a las exportaciones mexicanas, daría lugar a una situación de
perder-perder, donde el mayor perjudicado sería México. Dichas condiciones se
podrían dar ante la presión de Estados Unidos de que exista una mayor
liberalización del mercando, pero con mayor proteccionismo para ellos.
Definitivamente, México tendrá que elevar su contenido nacional en las
exportaciones, lo cual debe acordarse explícitamente en el Tratado de Libre
Comercio, porque de seguir con la misma dinámica, no habrá una derrama
económica a las demás industrias o empresas mexicanas por la vía del
encadenamiento productivo.
B. REFORMA DEL 2008
La anterior Ley de Petróleos Mexicanos, abrogada el 11 de agosto del 2014
era la norma que hacía mención del contenido nacional, para ser precisos en la
sección tercera titulada “Adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras
públicas” en sus artículos 53 y 55.
Se citan dichos artículos con su texto original para realizar observaciones
de lo escrito en ellos:
Artículo 53.- En términos del artículo 134 constitucional, las
disposiciones administrativas que emita el Consejo de Administración
de Petróleos Mexicanos en materia de adquisiciones,
arrendamientos, contratación de servicios y obras a que se refiere el
artículo 52 de esta Ley, deberán publicarse en el Diario Oficial de la
Federación y observar las siguientes bases: […]
X. En los procedimientos de contratación, Petróleos
Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán requerir
porcentajes mínimos de contenido nacional para permitir la
participación en los mismos, así como establecer preferencias en la
calificación y selección, a favor de las propuestas que empleen
28
recursos humanos, bienes o servicios de procedencia nacional, de
conformidad con los lineamientos que emita el Consejo de
Administración.
Lo anterior, siempre y cuando exista suficiencia sobre el
aprovisionamiento de los insumos por parte del mercado local y no
se afecten las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán
hacer efectivas las reservas y porcentajes para el sector energético
previstas en los tratados celebrados por el Estado mexicano.
En las licitaciones nacionales, Petróleos Mexicanos y sus
organismos subsidiarios deberán adjudicar, en igualdad de
circunstancias, a favor de las pequeñas y medianas empresas, con el
propósito de fomentar su desarrollo y participación; […]”
El primer párrafo de la fracción X de este artículo menciona sobre un
mínimo y de los seis rubros que se encuentran en el Acuerdo 11/2014 como lo son
bienes, servicios y “mano de obra” pero de alguna manera ese contenido nacional
del 2008 no era obligatorio por lo que menciona el párrafo dos.
De lo que menciona el párrafo tres, creo que la legislación trato de evitar un
posible conflicto con los tratados internaciones; y por último el párrafo cuarto habla
sobre uno de los principales puntos del actual acuerdo 11/2014, que es el
fomento, desarrollo y participación de las pequeñas y medianas empresas.
Por su parte el artículo 55 establecía:
“En las licitaciones públicas de las actividades sustantivas de
carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del
Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, se tomará
en cuenta al menos lo siguiente:
29
En 2009, la reforma dio lugar a la emisión de la Estrategia para el
Desarrollo de Proveedores, Contratistas y Contenido Nacional, que se implementó
entre 2010 y 2014. Consecuentemente, se presentaron más desarrollos como
resultados de la reforma de 2013, donde se establecieron los requisitos de
contenido nacional de carácter obligatorio para las empresas que participen en
actividades de exploración y producción, a pesar de que dichos requisitos en
operaciones de aguas profundas no contribuirían al cumplimiento del Plan General
Nacional en lo referente a metas de contenido nacional en la industria mexicana
de hidrocarburos entre 2025 y 2035.
III.- EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN CONTENIDO NACIONAL
La reforma energética constituye un eslabón de cambios estructurales que
se empiezan a implementar, a un ritmo mucho más lento de lo que se requiere,
pero que sin duda van en la dirección correcta para un mercado más abierto y
competitivo.
Estas transformaciones tienen que cuidar sus repercusiones con el resto de
la economía, al ser los suministradores de energía, una parte vital para empresas
proveedoras. No se trata solamente de proteger, sino de potenciar lo que la nueva
realidad representa, y es donde el Contenido Nacional (CN) representa un apoyo
fundamental.
La experiencia de países que han abierto su sector energético como Brasil,
Nigeria, Noruega, entre otros, han establecidos requisitos rigurosos de contenido
Nacional.
Cabe señalar previamente, que hay que tomar en consideración cómo el
Contenido Nacional varía dependiendo de los actores (país e inversionistas)22
En retención de valor de país / región
22 Anthony E. Paul. Association of Caribean Energy Specialists, Trinidad & Tobago, Conference on Local Content Policies in the Oil, Gas and Mining Sectors. – Extractive Industries for Economic Diversification. What is Local Content? An Overview. Hilton Vienna Danube, Vienna, Austria. September 30, October 1, 2003. Trad. Verónica Rivera de la Rosa.
30
Valor añadido (entradas y salidas)
Desarrollo de la capacidad humana más y mejores trabajos
Internacionalización de individuos
Desarrollo de capacidad empresarial
Aumentar la competitividad de las empresas locales
Internacionalización de negocios
Sostenibilidad del sector
Mejorar los mercados locales de capital
Acumular capital localmente
Reducir el costo del capital
Desarrollo de la capacidad institucional
Gobernanza del sector mejorada
Transparencia de costos
Sostenibilidad económica nacional / local
Beneficios intersectoriales
Use materias primas locales y productos manufacturados
Servicios mejorados para empresas y público
Desarrollo de infraestructura
Mejorar la disponibilidad de tecnología local / nacional
Mejorar la capacidad de investigación, desarrollo e innovación local /
nacional
Mejorar la balanza comercial
Apoyar la integración regional
Beneficios del inversor:
Acceso a un conjunto más amplio de talentos y servicios
Reducción de costo
Licencia para operar
En años recientes, otros países, han justificado la aplicación de requisitos
de desempeño en el sector petrolero, específicamente con la incorporación de
reglas de contenido nacional por los beneficios que conllevan, tales como mayor
31
inversión extranjera directa, creación de plazas de trabajo en el país, capacitación
y desarrollo, transferencia de tecnología y corrección de desajustes comerciales,
no obstante que algunos inversionistas extranjeros están en desacuerdo con estas
medidas al considerarlas como una interrupción a sus inversiones23.
A continuación, se revisarán los casos de países como…
A. ARABIA SAUDITA
En varios países, el nivel mínimo de contenido nacional que se debe alcanzar
para cada categoría de bienes y servicios no se expresa como un porcentaje, sino
que la obligación es simplemente dar prioridad a servicios, materiales, equipos,
consumibles y otros bienes cuando su precio, calidad, tiempo de entrega y otros
términos son comparables. Sin embargo, si bien las obligaciones de contenido
nacional son flexibles y no tienen umbrales obligatorios en países como Jordania,
Siria y Qatar, en otros países como Arabia Saudita se debe cumplir un umbral
porcentual de contenido nacional, en los que se adoptó un enfoque de indicador
del contenido nacional que estableció una calificación porcentual de una empresa
basada en criterios específicos definidos sobre la base de los valores asignados.
Por ejemplo, el programa IKTVA24 (The In-Kingdom Total Value Add
Program, por sus siglas en inglés) obliga a los contratistas a lograr un 70% de
contenido local para el año 2021. Además, este programa planea aumentar la
exportación de productos energéticos fabricados en Arabia Saudita hasta un 30%
para 2021. En estos casos, donde las obligaciones de contenido nacional se
expresan en porcentajes, comúnmente se indexan a los ingresos totales gastados
23 LÓPEZ VELARDE E. A. Aspectos económicos y legales de las nuevas reglas de contenido nacional en hidrocarburos, 2015, Energía a debate. Una revista por expertos del sector energético. Disponible en: https://www.energiaadebate.com/aspectos-economicos-y-legales-de-las-nuevas-reglas-de-contenido-nacional-en-hidrocarburos/
24 IKTAVA, The in-Kingdon Total Value Add (IKTVA) Program, 2016, Trad. Verónica Rivera de la Rosa. Arabia Saudita. Disponible en: http://iktva.sa/
32
las operaciones25. Por ejemplo, en esta nación árabe el CN se calcula de acuerdo
a la siguiente fórmula:
% IKTVA = A + B + C + D x 100 E
Donde: A = Bienes y servicios localizados ($) B = Salarios pagados a Saudis ($) C = Capacitación y desarrollo de Saudis ($) D = Gasto en desarrollo de proveedores ($) E = En relación con el gasto de ingresos
Este programa plantea varias preguntas y desafíos interpretativos.
Primeramente, es que dado que este programa se lanzó en 2015, con un objetivo
para 2021, no está claro hasta qué punto los titulares de los derechos existentes
en virtud de acuerdos petroleros con Saudi Aramco y el Gobierno de Arabia
Saudita que fueron elaborados antes de 2015 deben cumplir con el programa.
Además, el enfoque de la fórmula representa un cambio de la política anterior, de
uno donde el contenido local no era un requisito formal, a otro donde el desarrollo
de éste es obligatorio. Tal situación podría dar como resultado un incumplimiento
contractual y en sanciones resultantes para operadores o proveedores que no
cumplan.
B. BRASIL
Brasil le ha apostado a estrictas regulaciones de contenido nacional,
exigiendo, entre otras cosas, entre el 37 y 77% de todas las contrataciones fueran
a partir de productos o servicios locales; y que cualquier proyecto en aguas ultra-
profundas, incluyera la participación de la empresa estatal Petrobras.26
25 OLAWUKI, Damilola S. (2017). Local content and procurement requirements in oil and gas contracts: Regional trends in the Middle East and North Africa. The Oxford Institute for Energy Studies, University of Oxford. Noviembre de 2017. DOI: https://doi.org/10.26889/9781784670955
26 PULSO ENERGÉTICO, Impacto y contenido nacional. Desarrollo. (s/f). Recuperado de: https://pulsoenergetico.org/wp-content/uploads/2017/03/desarrollodos/impacto.pdf
33
¿Cuáles han sido las consecuencias de la implementación de esta política
regulatoria? Reducción a la inversión por parte de las compañías, quienes
cumplieron con las reglas en el corto plazo pero con retrasos y sobrecostos por la
falta de insumos con la sofisticación deseada.
En Brasil se tuvieron cuotas muy altas para que bienes, servicios y mano de
obra entraran de regla en los contratos y al final muchos incumplieron y ahora
están peleando multas después de 10, 15 años de haber empezado a operar.
C. NIGERIA27
Nigeria es el décimo productor de petróleo más importante del mundo, con
unas reservas de petróleo demostradas de unos 36.000 millones de barriles,
mientras que las reservas de gas ascienden a unos 185 billones de pies cúbicos.
El petróleo representa alrededor del 90 por ciento de los ingresos en divisas
y en torno al 85 por ciento de los ingresos totales. El sector registró buenos
resultados en comparación con otros sectores desde el retorno a un régimen
democrático en 1999. En 2009, la producción de petróleo bruto fue en promedio
de 2,14 millones de barriles diarios, con un potencial de productividad total de
unos 3,0 millones de barriles diarios, mientras que la producción de gas fue de
64.880 millones de metros cúbicos al año. Estos modestos resultados se
consiguieron gracias a incentivos fiscales adecuados, una evolución de los precios
sin precedentes y la iniciativa del programa de amnistía que puso fin a las luchas
en la zona de explotación.
Sin embargo, la contribución total del petróleo al PIB es reducida, porque la
presencia nacional en el sector es limitada. La participación del petróleo en el PIB
durante el período objeto de examen es del 24,7 por ciento, lo que le sitúa en el
tercer lugar detrás de la agricultura y el comercio. La baja presencia nacional en el
sector del petróleo y el gas indujo al Gobierno a tratar de aumentarla como
27 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO. (2011). Órgano de examen de las políticas comerciales, RESTRICTED WT/TPR7247, 24 de mayo de 2011. (11-2553). Original: inglés.
34
cuestión importante de política nacional. La participación del petróleo en el PIB
bajó de alrededor del 25,7 por ciento en 2004 al 16 por ciento en 2009, frente a los
excelentes resultados de los sectores agrícola y comercial. No obstante, el
objetivo fundamental del Gobierno es conseguir que la contribución total del
petróleo al PIB alcance el 70 por ciento a medio plazo. El verdadero instrumento
para lograrlo es la política de Nigeria en materia de contenido nacional, que se
aplica con decisión desde 2004 y que culminó el 22 de abril de 2010 con la firma
por el Presidente de la Ley de Contenido Nigeriano.
Además, el Gobierno está tratando de aplicar un programa de reforma
global de todos los sectores como parte del esfuerzo de desarrollo nacional
acelerado. Se han hecho grandes progresos en la aplicación del informe del
Comité de Aplicación de Reformas en los Sectores del Petróleo y el Gas (OGIC),
en el que se propone la creación de nuevas estructuras institucionales para el
sector. El Proyecto de Ley sobre la Industria Petrolera está en la fase final de
aprobación por la Asamblea Nacional para convertirse en ley. Una vez
promulgada, revocará o sustituirá las leyes e instrumentos legislativos anteriores
en materia de petróleo y gas.
El Proyecto de Ley delimita adecuadamente las funciones de las distintas
instituciones en el sector y de manera general se ha formulado para promover las
tantas veces preconizada reforma global del sector del petróleo y el gas. El
objetivo es conseguir autonomía operativa y transparencia. La reestructuración
propuesta se basa en la necesidad de crear una industria dinámica, en la que la
participación privada desempeñe una función destacada. De esta manera se
solucionarían todas las cuestiones relativas a la financiación, se abriría el camino
para la eliminación de todas las trabas burocráticas, se reduciría al mínimo la
interferencia indebida del Gobierno y se garantizaría un funcionamiento eficaz y
orientado a los resultados. El Plan Rector del Gas es un componente importante
del programa de reforma. El Gobierno no ceja en sus esfuerzos por desarrollar el
sector del petróleo y el gas, a fin de aprovechar plenamente su potencial en el
desarrollo de la economía. Se están preparando los medios y el marco normativo
apropiados para conseguir una utilización óptima y un valor máximo de los
35
importantes recursos de gas en los mercados nacionales e internacionales. El
desarrollo del subsector del gas de manera amplia e integrada a lo largo de toda
su cadena de valor, puede servir de plataforma para el lanzamiento de la
economía.
D. NORUEGA
El modelo noruego, en lo que respecta al sector energético,
específicamente en hidrocarburos, ha sido estudiado alrededor del mundo por su
éxito y eficacia de su impacto en la economía de este país.
En 1990 fue creado el Fondo Petrolero de Noruega, el cual con el
transcurrir de los años, se ha convertido en el fondo soberano más grande del
mundo, con un portafolio de US$ 1 billón28. Dichos fondos se generaron a partir de
la explotación de hidrocarburos y que, de manera deliberada, fueron colocados en
un fondo de inversiones aparte.
En lo que respecta al sector energético noruego, el país reformó su modelo
para permitir la inversión privada, no solamente en sus yacimientos, sino también
en su compañía estatal: StatoilHydro. Otro de los puntos a destacar en el régimen
es la decisión de no imponer mínimos de contenido nacional.
En la actualidad, la industria de este país se encuentra en la ciudad de
Stavanger, la cual es
Cuando Noruega reformó su modelo petrolero para permitir la inversión
privada (no sólo en sus yacimientos sino también directamente en StatoilHydro, su
compañía estatal), también decidió que no impondría mínimos de contenido
nacional. Hoy, la industria de este país, la cual se concentra principalmente en la
ciudad de Stavanger, es punta de lanza en desarrollo de empresas para la
industria petrolera a nivel global. A partir de la implementación de esta política,
28 BBC News. Mundo, Ni petróleo ni gas: por qué el fondo soberano de Noruega, el más grande del mundo prevé deshacerse de sus inversiones en combustibles fósiles. 2017. Redacción BBC Mundo, recuperado de: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-42072749
36
Noruega ha ocupado un claro liderazgo en la construcción de embarcaciones
especializadas para la exploración y producción de petróleo.
CUADRO COMPARATIVO DE MODELOS PETROLEROS29
MODELO MEXICANO MODELO NORUEGO
No establece que PEMEX será el principal
inversionista del sector petrolero.
Establece que el principal inversionista del
sector petrolero será StatoilHydro.
No se dice cuánta inversión privada tendrá
PEMEX.
Establece que el 70% de StatoilHydro será del
Estado noruego y 30% del sector privado.
Los recursos ahorrados del Fondo Mexicano
del Petrolero serán para pagarle a contratistas,
deuda pública, becas, desarrollo de la industria
petrolera y pensiones.
Los recursos del Fondo Petrolero
Gubernamental Noruego solamente destina un
gasto de 2% en gasto público, el resto es para
garantizar pensiones de todos los noruegos.
El Fondo Mexicano Petrolero no tiene destinado
recursos para inversión internacional de la
industria petrolera.
De los recursos del Fondo Petrolero noruego se
destina para invertir parte en el sector petrolero
internacional, evitando tener todo invertido solo
en su país.
México no cuenta con fondo para pago de
daños o responsabilidades que puedan surgir
por parte del Estado.
Noruega cuenta con un Fondo del Estado para
la Aseguradora Petrolera, el cual es una
reserva para el pago de daños y
responsabilidades que afecten al Estado
cuando invierta en el sector.
Habrá un Comité Técnico del Fondo Mexicano
del Petróleo, integrado por el Secretario de
Hacienda, el Secretario de Energía y el
Gobernador del Banco de México, quienes
determinarán políticas de inversión y recursos.
El Estado noruego mantiene más alejado al
Gobierno de las funciones de StatoilHydro,
mediante Ministerios y Directorados, haciendo
muy escasas y precisas las intervenciones del
Gobierno en el manejo de StatoilHydro. Es la
29 GARCÍA GARCÍA, Diego Ricardo; ACUÑA BERMÚDEZ, Iván, Análisis comparativo del modelo petrolero noruego (Statoilhydro) y el modelo petrolero mexicano. Memorias del XVII Concurso Lasallista de Investigación, Desarrollo e Innovación, 2016. Recuperado en: http://ojs.dpi.ulsa.mx/index.php/Memorias_del_Concurso/article/viewFile/874/1300
37
La creación de este Comité demuestra la
participación más directa del Gobierno
mexicano. Incluso de las Comisiones que
supervisan el sector, los consejeros son
puestos por el Presidente y el Senado en
conjunto.
Asamblea General del sector petrolero quien
designa al director.
El Estado mexicano, al no tener tecnología de
punta, sus productores se verán obligados a
comprar en el exterior o a contratar del exterior
lo necesario para su actividad petrolera.
Muchas de estas empresas paraestatales
argumentan que compran o rentan equipos de
procedencia extranjera porque no encuentran
calidad o precios accesibles en los bienes que
producen en México, ya que tienen sistemas
establecidos para evadir a los productos
hechos de calidad en México, a través de
empresas que importan productos del
extranjero.
El Estado noruego es pionero en tecnología
petrolera y de extracción de petróleo e incluso
tiene la mejor tecnología para extracción de
petróleo en aguas profundas, ya que se
encuentra en un programa que siempre busca
estar trabajando en descubrimientos científicos
en el sector y en desarrollar tecnología de
punta.
México tiene condiciones más accesibles y
geográficas menos riesgosas.
Las condiciones geográficas de Noruega son
muy difíciles y peligrosas.
Los tipos de licencias que se dará ya están
preestablecidos por el Estado.
El tipo de licencia en cuestión al porcentaje de
adjudicación que se le dará al sector privado se
discute y se determina.
El Estado mexicano no dice que ofrece
contratos de no riesgo, ni que cubran daños y
perjuicios por ofrecimientos fuera de lo
estipulado en sus ventas de licitaciones.
El Estado noruego posee como uno de sus
atractivos el ofrecimiento de contratos de no
riesgo, previo a una evaluación minuciosa
hecha por ellos en el sector; oferta con la
promesa de pagar daños y prejuicios por
factores no predispuestos en la evaluación.
38
F. AUSTRALIA30
Kalgoorlie es la ciudad de minas de oro más grande de Australia occidental.
Se encuentra a 600 km al este de Perth y puede llegar hasta allí en automóvil,
tren o avión. Surgió durante la fiebre del oro de la década de 1880, cuando hordas
de buscadores de fortuna de todo el país llegaron a la región. Fue un período
apasionante pero duro para los primeros excavadores, con ausencia de leyes y
abundancia de enfermedades.
En la actualidad cuenta con 200 sitios de fabricación y servicios, así como
la presencia de clústeres regionales (sectoriales y geográficos). La principal
producción consiste en laterita de oro, sulfuro de níquel y níquel, mediante
operaciones de larga duración y con una industria en constante evolución, lo cual
ha llevado a esta ciudad minera a convertirse en un exportador neto de equipos y
servicios de minería.
Otro caso es el de Darwin, una ciudad localizada al norte de Australia, en
una zona relativamente aislada y es considerada un importante centro de servicios
para los sectores de minería, petróleo y gas; cuenta con servicios mineros
desarrollados y muy competentes, así como la presencia de clústeres regionales
(sectoriales y geográficos) con 300 sitios de fabricación y de servicios, lo cual
demuestra que se cuenta con una cultura empresarial colaborativa al realizar
además exportaciones a países como Indonesia.
Entre los factores de éxito de estos casos en las ciudades australianas citadas
previamente, se puede citar:
Operaciones mineras / petroleras de larga duración para clientes; mercados
diversos (Darwin)
Buena infraestructura comercial: tierra industrial con servicio, caminos,
energía, agua, comunidad
30 SATCHWELL, Ian, Enabling the development of industrial capacity: Resource, corridors, clusters and SEZs. World Bank Conference on Local Content Policies in the Oil, Gas, and Mining Sector. International Mining for Development Centre, 2013, Trad. Verónica Rivera de la Rosa, Australian Goverment, Australian AID, The University of Queensland and The University of Western, Australia. 1 de octubre de 2013.
39
Mano de obra calificada residente; perfil demográfico sostenible; Atractivo
equipamiento de la ciudad
Instituciones de educación y formación: escuelas secundarias públicas y
privadas, y formación profesional y educación; universidades / escuela de
minas (Kalgoorlie)
Fuerte cultura empresarial, redes de apoyo, servicios empresariales
Firmas que cooperan (incluidos los JV) para ganar contratos grandes y / o
multidisciplinarios
Instituciones financieras que entienden la minería y los servicios
Intervenciones gubernamentales de apoyo y ligeras, por ejemplo: políticas
de participación de la industria; asociaciones con empresas para conectar
clientes y proveedores; apoyo a pequeñas empresas.
Factores de éxito de la construcción del clúster
Existencia de empresas líderes / grandes del mercado, tanto clientes como
líderes
Redes, culturas y relaciones de colaboración
Acceso a la innovación y la capacidad a través de instituciones regionales u
otras empresas
Existencia de mano de obra calificada (base de capital humano), más
infraestructura de educación y capacitación
Infraestructura comercial e infraestructura comunitaria para fuerza de
trabajo
Acceso a fuentes de financiación adecuadas
Orientación comercial / de mercado por parte de las empresas, con el
apoyo de gobiernos, cámaras industriales y clientes potenciales.
40
G. COLOMBIA
En Colombia se han creado las condiciones favorables para que las
empresas puedan operar e invertir en el sector del petróleo y gas, lo cual ha
representado un factor clave que ha influido en los resultados del contenido
nacional, ya que la inversión privada es el motor clave para el desarrollo nacional.
Colombia es un caso interesante, ya que la Empresa Productora Nacional
(EPN), Ecopetrol ha logrado equilibrar su presencia con la creación de un entorno
empresarial competitivo para las empresas privadas, tanto nacionales como
internaciones. Este país ocupa el puesto 34 en el Doing Business Index del Banco
Mundial31. Uno de los principales retos a los que se enfrentó la nación colombiana
fue el cambio hacia la competitividad en lugar del proteccionismo, escenario en el
que el gobierno ha interpretado un papel estratégico en la creación de las
condiciones apropiadas para que las empresas privadas.
Desde esta perspectiva, se puede apreciar en la gestión de gerencia de
Ecopetrol que, de acuerdo con sus directivos, tiene que competir en las rondas de
licencias de la Compañía Nacional de Hidrocarburos (Agencia Nacional de
Hidrocarburos-ANH) en igualdad de condiciones con otras compañías petroleras
que deseen participar en actividades de exploración y explotación en Colombia32.
Por lo tanto, Ecopetrol se ha convertido en una empresa orientada a los negocios
con un marco legal para promover la igualdad entre los sectores público y privado,
alentando la inversión extranjera.
Debido a la ideología de que el Estado puede y debe acompañar a las
empresas privadas en sus esfuerzos, se han establecidos divisiones dentro de las
instituciones públicas que se dedican a tratar los asuntos relacionados con el
31 BANCO MUNDIAL. Consultado en: https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.PETR.RT.ZS
32 GRUPO FARO ECUADOR. (2016). Marcos de contenido local en los sectores de petróleo y gas en América Latina: Lecciones de Ecuador y Colombia, 2016. Documento de evidencia regional. Evidencias y lecciones desde América Latina. Serie de documentos de investigación. Consultado en: http://www.grupofaro.org/sites/default/files/REP_Grupo%20Faro_Marcos%20de%20Contenido%20Local%20en%20Petroleo%20y%20Gas.pdf
41
sector energético (petróleo y gas) como lo es la Oficina del Procurador General de
la Nación, cuyo rol que interpreta es doble: no solo asegura que las empresas
privadas cumplan con el ordenamiento jurídico colombiano, sino que también
garantiza que el Estado respete los derechos de las empresas para que puedan
operar en condiciones viables.
La ley en Colombia establece disposiciones para una cantidad importante
de reducciones fiscales para las empresas privadas que operan en el sector de
hidrocarburos, como lo son las deducciones del IVA y de los impuestos de
aduanas, relacionados con la importación de maquinaria de extracción.
En síntesis, dadas las condiciones descritas previamente, el régimen fiscal
en Colombia ha sido factor clave para la creación de un entorno propicio para la
expansión y la consolidación de las empresas del sector de petróleo y gas. El
Banco Mundial le ha otorgado una puntuación de 86/100 en términos de apertura
a nuevas empresas y 95/100 en materia de acceso a crédito.
Ante este escenario, es claro que Colombia presenta un entorno económico
positivo para la iniciación y ampliación de empresas, ya que el Estado y el sector
privado comparten la responsabilidad de generar y potenciar una cultura de la
responsabilidad corporativa.
42
CAPÍTULO 2. EL CONTENIDO NACIONAL Y LA LEGISLACION ACTUAL
I.- CONSTITUCIÓN, LEY Y REGLAMENTO
En el presente capítulo se abordará el tema del contenido nacional pero
desde una perspectiva de la norma jurídica. El tema legal del contenido nacional,
no es sólo una carta de buenas intenciones en pro de la economía mexicana, es
un tema de cumplimiento regulatorio.
A. CONSTITUCIÓN
Con la reforma energética del 2013, se reforma y se añade al artículo 27,
algunos párrafos, con relación a las actividades de exploración y extracción de
hidrocarburos.
El contenido nacional, no se hace presente como tal en la constitución pero las
actividades de Upstream si en la carta magna en el artículo 27 en el párrafo 4:
“Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos
naturales de la plataforma continental y…; el petróleo y todos los carburos
de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho
Internacional”.
El párrafo 7 es completamente de los hidrocarburos volviendo hacer
mención de la propiedad de ellos pero añadiendo algunas “excepciones”:
“Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o
gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e
imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener
ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la
Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del
petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas
productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares,
43
en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de
dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado
podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el
subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las
asignaciones o contratos.
B.-LEY DE HIDROCARBUROS
El contenido nacional hace su aparición como tal es en la Ley de
Hidrocarburos. Dicha ley se expide en diciembre del 2013 y fue publicada casi 8
meses después, el día 11 de agosto del 2014. En ella se mencionan de sus
diferentes actividades, una de ellas las de exploración y producción de
hidrocarburos en el territorio nacional y es donde se habla de alcanzar cierto
porcentaje de “Contenido Nacional”.
El principal artículo que hace la mayor mención del Contenido Nacional, es
el 46 y transcribirán sólo algunos párrafos de dicho artículo:
Artículo 46. El conjunto de actividades de Exploración y Extracción
de Hidrocarburos que se realicen en territorio nacional a través de
Asignaciones y Contratos de Exploración y Extracción deberá alcanzar, en
promedio, al menos treinta y cinco por ciento de contenido nacional.
…La Secretaría de Economía establecerá la metodología para medir
el contenido nacional en asignaciones y contratos para la Exploración y
Extracción y verificara el cumplimento del porcentaje de contenido nacional
de las Asignaciones y Contratos para la Exploración y Extracción, conforme
al programa que se establezca, para lo cual podrá contar con el apoyo de
un tercero independiente.
Para el establecimiento de la metodología a la que se hace
referencia en el párrafo anterior, la Secretaría de Economía utilizar: entre
otros los siguientes conceptos:
I Bienes y servicios contratados, considerando su origen;
44
II La mano de obra nacional de trabajo calificado;
III La capacitación de la mano de obra nacional;
IV La inversión en infraestructura física local y regional, y
V La transferencia de la tecnología.
En caso de que la Secretaría de Economía determine que un
Asignatario o Contratista ha incumplido con el porcentaje de contenido
nacional que le corresponda, informará a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, quien impondrá las penalizaciones que correspondan
conforme a lo dispuesto en la Asignación o Contrato para la Exploración y
Extracción.
No se hace completa la transcripción del artículo debido a que más
adelante se expondrán los párrafos faltantes.
Algunos artículos que abordan de manera muy breve el contenido nacional
antes que el artículo 46, son el 6 y el 19. El artículo 6 trata sobre las asignaciones
que podrá otorgar la Secretaría de Energía y en el párrafo cuarto dice:
Artículo 6.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de
Energía, podrá otorgar y modificara Petróleos Mexicanos o a cualquier otra
empresa productiva del Estado, de manera excepcional, Asignaciones para
realizar la Exploración y Extracción de Hidrocarburos.
...Previo al otorgamiento de las Asignaciones, la Secretaría de
Energía deberá contar con opinión favorable de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, la cual será emitida a través de un dictamen técnico. Los
títulos de Asignación que otorgue la Secretaría de Energía incluirán, entre
otros, los siguientes elementos:
I. …
VI. El porcentaje mínimo de contenido nacional, y
VII. ...”
En este mismo capítulo de las asignaciones, en el artículo 10 establece
como se podrá revocar una asignación:
45
Artículo 10: El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de
Energía, podrá revocar una Asignación cuando se presente alguna de las
siguientes causas graves:
I. …
IV. Que el Asignatario en más de una ocasión remita de forma
dolosa o injustificada, información o reportes falsos o
incompletos o los oculte a las Secretarías de Energía, de
Hacienda y Crédito Público o de Economía, a la Comisión
Nacional de Hidrocarburos o a la Agencia, respecto a la
producción, costos o cualquier otro aspecto relevante de la
Asignación, o…
El artículo 19 pertenece al capítulo de los Contratos para la Exploración y
Extracción y habla sobre las cláusulas:
Artículo 19: Los contratos para la exploración y extracción deberán
de contar, al menos con cláusulas sobre:
I. …
X. El porcentaje mínimo de contenido nacional”
El artículo 20 menciona similar al artículo 10, describe como dar por
terminado algún contrato:
Artículo 20: El Ejecutivo Federal a través de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, podrá rescindir administrativamente los contratos para la
Exploración y Extracción y recuperar el área contractual únicamente cuando
se presente alguna de las siguientes causas graves:
I …
V Que el contratista por más de una ocasión remita de forma
dolosa o injustificada, información o reportes falsos o incompletos, o
los oculte, a las Secretarías de Energía, de Hacienda y Crédito
Público o Economía, a la Comisión Nacional de Hidrocarburos o a la
46
agencia, respecto de la producción, costos o cualquier otro aspecto
relevante del Contrato; …
Como se mencionó anteriormente estos artículos hablan de una manera
muy breve, dos se relacionan directamente y los otros dos con los datos que le
proporcionen a la Secretaría de Economía.
Continuando de manera numérica con la ley, el artículo 47 habla de lo que
estarán obligados los Asignatarios y Contratistas no habla del contenido nacional,
pero en una fracción hacen mención de la Secretaría de Economía:
Artículo 47. Los Asignatarios y Contratistas estarán obligados a:
I …
VII. Permitir el acceso a sus instalaciones y equipos, así como
facilitar la labor de los inspectores y verificadores de las
Secretarías de Energía, de Hacienda y Crédito Público y de
Economía, de la Comisión Nacional de Hidrocarburos o de la
Agencia.
Las infracciones a este Título y a sus disposiciones reglamentarias
serán sancionadas conforme a lo previsto en el artículo 85 de esta Ley.
En el título de las disposiciones aplicables a la Industria de Hidrocarburos y
capítulo de las sanciones se menciona nuevamente a la Secretaría de Economía y
lo hacen en el artículo 85 fracción III:
Artículo 85. Las infracciones al Título Segundo de esta Ley y a sus
disposiciones, serán sancionadas tomando en cuenta la gravedad de la
falta, de un acuerdo con lo siguiente:
III. Las Secretarías de Energía, de Hacienda y Crédito Público y
de Economía, o la Comisión Nacional de Hidrocarburos
sancionarán, en el ámbito de sus competencias:
a) La restricción de acceso;
47
b) El incumplimiento o entorpecimiento de la obligación de
informar o reportar…; y
c) Proporcionar información falsa, alterada o simular
registros de contabilidad…;
Estos dos artículos al igual que el 10 y el 20 solo hacen una pequeña
relación con la Secretaría de Economía, pero recordemos que será esta la
encargada de verificar que se cumpla con los porcentajes establecidos de
contenido nacional.
Para volver a ver el contenido nacional de una manera específica en la ley
es hasta el capítulo “De la cobertura Social y el Desarrollo de la Industria Nacional”
al artículo 126 aunque su primer párrafo es muy parecido al quinto del 46; y los
artículos 125, 127 y 128 se relacionan con el contenido nacional.
Artículo 126.- La Secretaría de Economía establecerá la metodología
para medir el contenido nacional en la industria de Hidrocarburos, así como
su verificación, para lo cual podrá contar con el apoyo de un tercero
independiente o de las autoridades del sector.
Los Asignatarios y Contratistas, así como los Permisionarios a que
se refiere esta Ley, deberán proporcionar información a la Secretaría de
Economía sobre el contenido nacional en las actividades que realicen,
conforme a lo que establezcan las disposiciones que para tal efecto emita.
El artículo 125 define lo que serán las estrategias para el fomento industrial
de las cadenas productivas locales y el fomento de la inversión directa en la
industria de hidrocarburos y menciona es su último párrafo sobre un fideicomiso y
algo muy importante, hacen referencia del Consejo Consultivo que tendrán que
integrar:
Artículo 125.- La Secretaría de Economía, con la opinión de la
Secretaría de Energía, definirá las estrategias para el fomento industrial de
Cadenas Productivas locales y para el fomento de la inversión directa en la
48
industria de Hidrocarburos, con especial atención a las pequeñas y
medianas empresas conforme a lo siguiente:
I. La estrategia para el fomento industrial de Cadenas
Productivas locales deberá:
a) …
e) Integrar un consejo consultivo, encabezado por la
Secretaría de Economía, con representantes de la
Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía,
académicos y representantes del sector privado o de la
industria, incluyendo al menos tres representantes de
las cámaras u organizaciones empresariales que
cuenten con presencia a nivel nacional. Dicho consejo
apoyará en la definición de políticas, criterios y
metodologías para el diagnóstico de la oferta de
productos, bienes y servicios; la promoción de la
industria nacional; la formación de Cadenas Productivas
regionales y nacionales, y el desarrollo del talento de
los recursos humanos, la innovación y la tecnología;
II. La estrategia para el fomento de la inversión directa deberá:
…
d) Impulsar la transferencia de tecnología y conocimiento.
Corresponde a la Secretaría de Economía dar
seguimiento al avance de las estrategias a que se
refiere este artículo, así como elaborar y publicar, de
forma anual, un informe sobre los avances en la
implementación de dichas estrategias, el cual deberá
ser presentado al Congreso de la Unión a más tardar el
30 de junio de cada año.
49
Para coadyuvar al cumplimiento de lo previsto en el presente artículo, la
Secretaría de Economía se apoyará en el Fideicomiso Público para Promover el
Desarrollo de Proveedores y Contratistas Nacionales de la Industria Energética.
El artículo 127 habla del fideicomiso del que describe el artículo 125 describiendo
que será creado por una institución de la banca de desarrollo y el objeto de este:
Artículo 127.- El Fideicomiso Público para Promover el Desarrollo de
Proveedores y Contratistas Nacionales de la Industria Energética será
creado en una institución de la banca de desarrollo. Su objeto será
promover el desarrollo y competitividad de proveedores y contratistas
locales y nacionales, a través de esquemas de financiamiento y de
programas de apoyo para capacitación, investigación y certificación, con el
fin de cerrar las brechas de capacidad técnica y de calidad, dando especial
atención a pequeñas y medianas empresas.
Y para terminar con el 128, menciona a qué rubros se le debe de dar
preferencia, para de esa manera, alcanzar un mayor desarrollo:
Artículo 128.- La Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de
Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, con la opinión de la
Secretaría de Economía, deberán establecer dentro de las condiciones que
se incluyan en las Asignaciones y los Contratos para la Exploración y
Extracción, así como en los permisos que contempla esta Ley que, bajo las
mismas circunstancias, incluyendo igualdad de precios, calidad y entrega
oportuna, se deberá dar preferencia a: I. La adquisición de bienes
nacionales, y II. La contratación de servicios de origen nacional, incluyendo
la capacitación y contratación, a nivel técnico y directivo, de personas de
nacionalidad mexicana.
Estos son todos los artículos que hablan del Contenido Nacional en la ley
de hidrocarburos, pero como en el artículo 46 habla del porcentaje promedio de
35% en los transitorios se da una mejor explicación y a continuación se transcribe
el primer párrafo de los dos que son del vigésimo cuarto que dice:
50
Vigésimo Cuarto.- El porcentaje mínimo promedio de contenido
nacional en materia de Exploración y Extracción de Hidrocarburos, a que se
refiere el primer párrafo del artículo 46 de esta Ley, aumentará de forma
gradual a partir de 25% en 2015 hasta llegar al menos a 35% en 2025,
debiendo revisarse con posterioridad cada cinco años.
En décimo octavo, se aborda el tema de la creación de una unidad
especializada para dar seguimiento a las estrategias para el fomento industrial y la
inversión directa, así como proponer la metodología para medir el contenido
nacional y verificar el cumplimiento de las metas establecidas.
La relevancia de esta Ley para el tema de Contenido Nacional radica en la
fundamentación de las bases de éste mismo, lo cual permite tener una visión del
panorama futuro, lo cual desde la perspectiva de la competencia económica, se
tendrá que tener especial cuidado en no sobreproteger a la industria local, a fin de
no mermar la competitividad comercial.
C.-REGLAMENTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS
En el reglamento hay una mejor explicación del contenido nacional,
empezando con el artículo 3 que define lo que es el consejo consultivo del que
habla el artículo 125 de la Ley de Hidrocarburos:
Artículo 3.- Para efectos de este Reglamento, además de las
definiciones previstas en el artículo 4 de la Ley de Hidrocarburos se
entenderá, en singular o plural, por:
…
II. Consejo Consultivo: El Consejo Consultivo para el Fomento de
la Industria de Hidrocarburos Nacional a que se refiere el
artículo 125, fracción I, inciso e) de la Ley;
En el capítulo de las asignaciones en el artículo 14 se menciona el
contenido nacional, con un tema interesante al decir que no se generen ventajas
indebidas que afecten al contratista o asignatario establece:
51
Artículo 14.- La Secretaría deberá incluir en el título de Asignación el
porcentaje mínimo de contenido nacional que establezca, con la opinión de
la Secretaría de Economía, la cual deberá emitirse en un plazo de diez días
hábiles. Para la determinación del porcentaje mínimo de contenido nacional,
la Secretaría deberá considerar que dicho porcentaje no genere ventajas
indebidas que pudieran afectar la posición competitiva de Asignatarios o
Contratistas.
En el artículo 36 en su fracción IV nuevamente se habla del Contenido
Nacional pero ahora en el capítulo “de los Contratos para la Exploración y
Extracción” sección tercera “del proceso de licitación de los contratos para la
Exploración y Extracción”, dicho artículo comienza haciendo alusión al anterior, el
35, que trata que Secretaría de Energía proporcionara a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos para la realización de las convocatorias de las licitaciones, algunas
características.
Artículo 36.- Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, se
estará al siguiente procedimiento:
I…;
IV. La Secretaría de Economía, a solicitud de la Secretaría,
emitirá su opinión sobre el porcentaje mínimo de contenido
nacional establecido en cada Contrato para la Exploración y
Extracción, en un plazo de diez días hábiles. La Secretaría
deberá observar que dichos porcentajes no generen ventajas
indebidas que pudieran afectar la posición competitiva de
Asignatarios o Contratistas.
El artículo 38 ubicado en el mismo capítulo y sección que el 36, en su
fracción IV hace referencia sobre la meta del contenido nacional y también hace
mención del artículo 35 que ya lo describimos y además del artículo 24 de la ley
de hidrocarburos que trata de las bases del procedimiento de licitación y
adjudicación de los Contratos para la Exploración y Extracción:
52
Artículo 38.- Las bases de licitación para la adjudicación de Contratos
para la Exploración y Extracción que la Comisión emita, además de incluir
lo previsto en los artículos 24 de la Ley y 35 del presente Reglamento,
deberán prever lo siguiente:
I ...
IV. La meta de contenido nacional establecida conforme a los
párrafos primero y segundo del artículo 46 de la Ley, según
corresponda.
Así como en la ley, los primeros artículos hablan solo en una fracción del
contenido nacional y son los últimos los que desarrollan el título Del Consejo
Consultivo para el fomento de la industria nacional de hidrocarburos con los
capítulos: Integración, funcionamiento y funciones del Consejo Consultivo que son
los artículos 88 al 93,
De manera concreta lo que dice el artículo 88, habla de quienes
conformaran el Consejo Consultivo, con voz y voto, estarán: un representante de
la Secretaría de Economía que será el que presidirá el consejo; un representante
de la Secretaría de Energía; uno de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y un
representante de la Comisión Reguladora de Energía, además en su siguientes
párrafos menciona los que tendrán voz pero no voto y quienes podrán ser
invitados permanentes, a continuación se trascriben para una mejor comprensión:
Artículo 88: … Asistirán como miembros del Consejo Consultivo, con
voz pero sin voto, representantes del sector académico, representantes del
sector privado o de la industria, incluyendo al menos tres representantes de
las cámaras u organizaciones empresariales que cuenten con presencia a
nivel nacional, los cuales serán determinados por el Titular de la Secretaría
de Economía.
Como invitados permanentes podrán asistir las empresas productivas
del Estado en materia de hidrocarburos, así como las dependencias o
entidades de la Administración Pública Federal y Estatal y los
53
representantes del sector privado que determine el Presidente del Consejo
Consultivo.
En su artículo 89 habla sobre la jerarquía de sus integrantes y quienes
podrán suplirlos.
Los artículos 90 y 91 se refieren al funcionamiento del Consejo Consultivo,
sus sesiones etc.
De los siguientes artículos 92 y 93 hablan de las funciones del Consejo
Consultivo y del presidente de este, el artículo 92 menciona:
Artículo 92.- El Consejo Consultivo llevará a cabo funciones de apoyo
respecto de:
I. La definición de políticas, criterios y metodologías para el
diagnóstico de la oferta de productos, bienes y servicios de la
Industria de Hidrocarburos;
II. La promoción de la Industria de Hidrocarburos nacional;
III. La formación de Cadenas Productivas regionales y nacionales
de la Industria de Hidrocarburos, y
IV. El desarrollo del talento de los recursos humanos, la
innovación y la tecnología en la Industria de Hidrocarburos.
Todas las fracciones anteriores mencionan en la primera los bienes y
servicios, los rubros que se interpretan que serán los más especiales, pero sin
dejar de hablar como lo es la mano de obra capacitada y la transferencia de
tecnología que se mencionan en la cuarta fracción y que son rubros donde la
academia debe de tener más protagonismo.
En el penúltimo título del reglamento “Del Contenido Nacional y de las
Estrategias para el Fomento Industrial y de la Inversión de la industria de
Hidrocarburos” lo componen los artículos 94, 95 y 96.
El primer artículo de los ya mencionados en el párrafo anterior menciona
que las Secretarías de Energía y Economía, colaboraran entre sí, con el objeto de
54
intercambiar información necesaria para que la Secretará de Energía determine el
porcentaje mínimo de contenido nacional.
En el artículo 95 su primer párrafo menciona que la Secretaría de Economía
informará a la Comisión Nacional de Hidrocarburos cuando el contratista o
asignatario incumpla con el porcentaje del contenido nacional dentro de los cinco
días de su determinación; a lo que el segundo párrafo habla de las acciones que
tendrá que realizar la comisión ya mencionada.
Y por último el artículo 96, hace referencia del primer párrafo del artículo
125 de la Ley de Hidrocarburos (el cual ya se mencionó con anterioridad)
añadiendo que será en un plazo de veinte días hábiles posteriores a la recepción
de la propuesta para el fomento industrial local y del fomento de la inversión
directa.
II. ACUERDOS DEL CONTENIDO NACIONAL EN MATERIA DE
HIDROCARBUROS
En este apartado, se abordarán los acuerdos emitidos por la Secretaría de
Economía y que están en el Diario Oficial de la Federación. Se desarrollarán los
acuerdos sólo en el aspecto de su estructura “normativa” ya que dos capítulos
más adelante se harán de una forma general.
A. ACUERDO 13/11/2014
El nombre de este acuerdo es “Acuerdo por el que se establece la
Metodología para la Medición del Contenido Nacional en Asignaciones y Contratos
para la Exploración y Extracción de Hidrocarburos, así como para los permisos de
la Industria de Hidrocarburos” es el primer acuerdo emitido con relación al
contenido nacional y estableciendo la metodología para la fórmula de obtención de
este.
A diferencia de la ley, en específico al artículo 46, este acuerdo ya
menciona seis rubros separando el primero, del artículo mencionado: “Bienes y
55
servicios contratados, considerando su origen, siendo creada primero la ley en
agosto del 2014 y el acuerdo en noviembre del mismo año.
El cuerpo de dicho acuerdo en su primera parte hace referencia de la
metodología para la medición del contenido nacional y algunas definiciones, en las
que destacan: contenido nacional; cinco rubros de los seis que lo conforman y
algunos de estos más de una definición, particular, entre otras. El único rubro que
no definen es el de “transferencia de tecnología” pero lo hacen más adelante.
Continuando con la estructura del acuerdo muestran la primera fórmula
para determinar el contenido nacional en una asignación, contrato o permiso. De
esta misma manera muestran las fórmulas para cada uno de los rubros, unos
teniendo más de una fórmula para hacerlo de una manera más detallada, por esa
razón algunos rubros con más de una definición.
El rubro de bienes contiene más de una formula, una para obtener el valor
de pesos mexicanos del contenido nacional de todos los bienes finales y otra para
determinar la proporción de un material que produzca un proveedor. En el caso de
los servicios contratados también hay dos fórmulas: una para la obtención de valor
de pesos mexicanos del contenido nacional en todos los servicios contratados por
el asignatario, contratista o permisionario; y la otra la que podrá utilizar el
proveedor de servicio para proporcionar información determinada al asignatario,
contratista o permisionario o hasta otro proveedor. Con dos fórmulas también está
el rubro de mano de obra, las cuales son: la primera para determinar el valor en
pesos mexicanos del contenido nacional en mano de obra utilizada por el
asignatario, contratista o permisionario y la otra para calcular el número de
categorías para la mano de obra nacional. Y por último la capacitación contiene
dos fórmulas al igual que los mencionados en este párrafo: una para calcular el
valor en pesos mexicanos del contenido nacional de los servicios de capacitación
contratados por el asignatario, contratista y permisionario utilizados en el alcance
de las actividades de estos; y la otra fórmula de la proporción de contenido
nacional de servicios de capacitación contratados por el asignatario, contratista o
permisionario.
56
Los siguientes dos rubros: transferencia de tecnología e infraestructura solo
utilizan una fórmula: el valor de pesos mexicanos de la transferencia de tecnología
en una asignación, contrato o permiso y el valor de pesos mexicanos de la
infraestructura física local y regional aplicable cada asignación, contrato o permiso,
respectivamente de los rubros mencionados.
En este acuerdo, se puede relacionar con el tercer párrafo del artículo 46 de
la Ley de Hidrocarburos, que no se había transcrito con anterioridad, esperando
este tema y relacionarlo con dicho acuerdo:
Los Asignatarios y Contratistas deberán cumplir individualmente y de
forma progresiva con un porcentaje mínimo de contenido nacional que la
Secretaría de Energía, con la opinión de la Secretaría de Economía,
establezca en las Asignaciones y Contratos para la Exploración y
Extracción.
Todo lo que dice de este acuerdo, la metodología para la medición de y las
fórmula para la obtención del contenido nacional, tendrán que cumplirse de
manera individual y de forma progresiva, como lo menciona el del artículo citado
del párrafo anterior, pasando de un 25% hasta lograr un 35%.
A continuación se muestra la fórmula para determinar el contenido nacional
en una Asignación, Contrato o Permiso, el Asignatario, Contratista o Permisionario
y en capítulo 4 se mencionara la definición de los elementos que la componen:
CNB + CNMO + CNS+ CNC + TT + I PCN= ×100
B + MO + S + C + TT + I
B. ACUERDO 16/07/2015
El título de este acuerdo es casi igual de largo que el contenido que
añadieron a la modificación del anterior acuerdo el cual lleva por nombre “Acuerdo
que modifica el diverso por el que se establece la Metodología para la Medición
del Contenido Nacional en Asignaciones y Contratos para la Exploración y
57
Extracción de Hidrocarburos, así como para los permisos en la industria de
Hidrocarburos” a lo que el acuerdo establece que se adiciona un segundo párrafo
en el numeral 15 del acuerdo anterior del rubro de infraestructura, para quedar de
la siguiente manera:
"15.- ...
...
Donde:
I: ...
FDI: ...
INF: ...
También podrá incluir la suma de los gastos, aportaciones y
donaciones que realice en el territorio nacional el Asignatario,
Contratista o Permisionario, y los proveedores de éstos, destinados a
infraestructura nacional de tipo cultural y tecnológico relacionados
con la Industria de Hidrocarburos, así como aquellos gastos para su
operación, a partir del año calendario inmediato anterior a la
adjudicación del contrato, asignación o permiso. Dichos gastos,
aportaciones y donaciones se aplicarán anualmente, valuados a
precios actuales, hasta el equivalente a 3 puntos porcentuales del
contenido nacional requerido durante el periodo de los primeros 3
años y de hasta 2 puntos porcentuales del contenido nacional de
cada año calendario a partir del cuarto año de la vigencia del
contrato, asignación o permiso."
Dicho texto añadido es relevante, ya que habla de gastos, aportaciones,
hasta donaciones que pudieran ser en infraestructura cultural y tecnológica; lo que
provoca que tipo de proyectos querrán referirse, tal vez en lo cultural se pueda
pensar en algunos y solo para descartar en lo tecnológico no se puede referir a lo
académico, sino simplemente cultural y social; menciona también los gastos para
su operación a partir del año anterior a la adjudicación del contrato, lo cual no le
58
veo nada negativo y por último lo equivalente que serán esos “gastos,
aportaciones o donaciones” en puntos porcentuales. Esto solo es una explicación
breve ya que más adelante hablaremos del tema de infraestructura y
relacionaremos este texto añadido.
C. ACUERDO 06/11/2015
El título de este acuerdo es “Acuerdo por el que se da a conocer el cálculo
del contenido nacional observado en las áreas de Exploración y en los campos en
Extracción en el primer semestre de 2014”33 el cual dice:
“Único. - Se dan a conocer los resultados del cálculo del contenido
nacional observado en las áreas en Exploración y en los campos en
Extracción en el primer semestre de 2014:”
Y muestran una tabla con el nombre del área o campo: aguas someras,
terrestres y Chicontepec, con un contenido nacional en exploración del 15%, 26%
y 27% respectivamente y un contenido nacional en extracción de 17%, 27% y 24%
igualmente de forma respectiva. El único participante hasta esa fecha era Pemex.
Contenido Nacional
Área/Campo Exploración Extracción
Aguas Someras 15% 17%
Terrestres 26% 27%
Chicontepec 27% 24%
33 SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, Acuerdo por el que se da a conocer el cálculo de contenido nacional observado en las áreas de exploración y en los campos en extracción en el primer semestre de 2014. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de noviembre de 2015: Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5414545&fecha=06/11/2015
59
D. ACUERDO 29/03/2016
Este acuerdo era uno de los más esperados por muchos, el contenido
nacional en aguas profundas, cuyo título es “Acuerdo por el que se establece los
valores para 2015 y 2025 de contenido nacional en las actividades de Exploración
y Extracción en aguas profundas y ultra profundas” a lo que dice:
“Único. - Se establecen los valores para 2015 y 2025 de contenido
nacional en las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos
en aguas profundas y ultra profundas, como se indican a continuación:”
El cual proporciona una tabla al igual que el anterior, pero esta solo la
vamos a insertar ya que no hay necesidad de explicarla, por sí misma, lo hace:
Contenido Nacional
Área/Campo 2015 2025
Aguas Profundas y Ultra Profundas 3% 8%
A pesar de ser menor el porcentaje, algunos dicen que puede dejar mayor
derrame económico que el contenido nacional para exploración y extracción de
terrestres y aguas someras.
Hay que mencionar también que este acuerdo tiene fundamento en el
segundo párrafo del artículo 46 de la ley de hidrocarburos, que no se había
transcrito esperando este subtema para hacerlo y dice:
“Dicha meta excluirá la Exploración y Extracción de Hidrocarburos en
aguas profundas y ultra profundas. La Secretaría de Economía, con la
opinión de la Secretaría de Energía, deberá establecer una meta de
contenido nacional acorde con las características de dichas actividades34.”
34 LEY DE HIDROCARBUROS, Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014. Texto vigente, última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15
60
E. ACUERDO 26/05/2017
Este es el último acuerdo publicado del contenido nacional con relación a la
realización de esta tesis: “Acuerdo por el que se establece las disposiciones para
que los asignatarios, contratistas, y permisionarios proporcionen información sobre
contenido nacional en las actividades que realicen en la industria de
hidrocarburos” y el objetivo de dicho acuerdo es establecer como se determinara
la forma, el medio y los plazos para proporcionar la información que requiera la
Secretaría de Economía a los asignatarios, contratistas o permisionarios.
Este acuerdo está compuesto por: algunas definiciones; luego disposiciones
básicas de carácter legal; manifiesta también que los operadores tendrán que
designar a un representante legal; asimismo, menciona los términos que tiene
para diferentes actividades; de la forma; de los medios; los plazos para
proporcionar la información del contenido nacional y los formularios.
III. TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES
México cuenta con 12 Tratados de Libre Comercio (TLC) con 46 países, 32
Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRIs)
con 33 países y 9 acuerdos de alcance limitado (Acuerdos de Complementación
Económica y Acuerdos de Alcance Parcial) en el marco de la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI).
Es de destacar también la participación activa de nuestro país en
organismos y foros multilaterales y regionales, como lo son la Organización
Mundial del Comercio (OMC), el Mecanismo de Cooperación Económica Asia-
de noviembre de 2016, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LHidro_151116.pdf
61
Pacífico (APEC), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) y la ALADI35.
Es importante mencionar que miembro de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económicos, de la Organización Mundial del Comercio,
el Mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico y recientemente de la
Agencia Internacional de la Energía.
Es importante aclarar que los requisitos de contenido nacional van en
contra del espíritu de los Tratados de Libre Comercio Internacionales, que buscan
la liberación de los mercados y eliminar la protección del Estado pero aun así las
empresas han decidido aceptar los acuerdos y disposiciones que surgen de este.
IV. CONTENIDO NACIONAL EN LOS CONTRATOS
En los Contratos o Asignaciones de Exploración y Explotación de
Hidrocarburos, el Estado determinará el porcentaje de Contenido Nacional. Dichos
instrumentos jurídicos tendrán como función regular las condiciones para impulsar
el fortalecimiento de cadenas productivas nacionales.
El fundamento jurídico para que lo contratos tengan el contenido nacional,
como ya se mencionó está en el artículo 46 de la Ley de Hidrocarburos, que
establece que la actividades de exploración y extracción de hidrocarburos deberán
alcanzar en promedio el 35% en asignaciones y contratos, siendo el 25% en 2015
hasta llegar al 35% en el año 2025, mediante el cumplimiento de una metodología
publicada por la Secretaría de Economía y de la cual se tratará más adelante en el
presente trabajo.
De conformidad con este precepto constitucional, la Unidad de Contenido
Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión en el Sector Energético
de la Secretaría de Economía emitió su opinión respecto a los porcentajes
mínimos de contenido nacional a establecer para las asignaciones y contratos de
35 SECRETARÍA DE ECONOMÍA, Acciones y Programas. Comercio Exterior/Países con Tratados y Acuerdos firmados con México, 2015. Consultado en: https://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/comercio-exterior-paises-con-tratados-y-acuerdos-firmados-con-mexico
62
hidrocarburos36, los cuales, de acuerdo al tipo de área y etapa, fueron los
siguientes37:
A efecto de participar en las distintas rondas, los operadores deberán
determinar un grado de contenido nacional, tomando en cuenta la fórmula que
contempla 6 ejes: bienes, mano de obra, servicios, capacitación, transferencia de
tecnología e infraestructura38.
36 SECRETARÍA DE ENERGÍA, Informe sobre los avances en la implementación de las estrategias para el fomento industrial de Cadenas Productivas locales y para el fomento de la inversión directa en la Industria de Hidrocarburos. Subsecretaría de Industria y Comercio. Unidad de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión en el Sector Energético, 2017. Consultado en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/314481/Reporte_Congreso_Industria_Hidrocarburos_2017.pdf
37 Fuente: Subsecretaría de Industria y Comercio. Unidad de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e Inversión en el Sector Energético, Secretaría de Economía.
38 MONTAÑO, Cecilia, Contenido Nacional de Hidrocarburos. El control interno para el cumplimiento, un reto para las organizaciones. En “El Economista”, 2018, consultado en: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Contenido-Nacional-de-Hidrocarburos.-El-control-interno-para-el-cumplimiento-un-reto-para-las-organizaciones-20180404-0028.html
Tipo de Área Fase de Exploración y Evaluación
Fase de Desarrollo
Terrestre 26% en el periodo 27% en primer año, con aumentos anuales para
llegar a 38% en 2025
Terrestre No
Convencional
26% Exploración
24% Evaluación
21% durante los primeros dos años del periodo, el
cual a partir del tercer año se incrementará
anualmente a una tasa constante hasta alcanzar
35% en un plazo que no exceda los ocho años.
Aguas
Someras
15% en toda la Fase
17% en el periodo de Evaluación
25% en primer año, con aumentos anuales para
llegar a 35% en 2025
Aguas Profundas
Periodo
inicial
1er
Periodo
adicional
2do Periodo
adicional
Inicio Desarrollo
Producción
3% 6% 8% 4% 10%
63
CAPÍTULO 3. RONDAS Y SUJETOS DEL CONTENIDO NACIONAL
En este capítulo se expondrá lo concerniente a las rondas y así tener
identificados a la mayoría de los sujetos que participan en el contenido nacional.
Los sujetos directos, como lo son las autoridades, entre las que se encuentran la
Secretaría de Economía, la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de
Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía; los Asignatarios y
permisionarios: PEMEX y las compañías petroleras.
I. RONDAS DE LICITACIÓN
Previamente a la implementación de la reforma de 2013, el sector
energético mexicano se componía por la participación del Estado en actividad de
la industria, con una mínima intervención del sector privado, lo cual involucraba
que el riesgo lo adquiría mayoritariamente el Estado con PEMEX.
En el nuevo modelo, si bien se mantiene la propiedad de la Nación sobre
los hidrocarburos, se permite la participación de operadores e inversionistas, tanto
nacionales como extranjeros, en las actividades de exploración y extracción de
hidrocarburos. Es mediante licitaciones, con reglas claras y transparentes, que las
empresas compiten por la asignación de bloques, con la finalidad de potenciar los
ingresos para el Estado y, de esta manera, también permitir a Petróleos
Mexicanos continuar desarrollándose, en su nuevo papel de Empresa Productiva
del Estado, a través de asociaciones con otros operadores.
Retomando el tema principal del presente apartado, la Comisión Nacional
de Hidrocarburos (CNH) reportó en junio de 2018 como inversión aprobada por un
total de 12,047 millones de dólares en los planes de exploración y desarrollo de
contratos39 . Más del 90% de estas inversiones se concentra en los estados de
Campeche, Tabasco y Tamaulipas. Hasta el momento se han adjudicado 107
39 CNH Estadísticas, junio de 2018.
64
contratos y se han trasladado tres asignaciones de PEMEX a contratos
petroleros40.
De esta forma, el nuevo modelo energético permite cumplir las necesidades
de energía del país con las demandas de una economía en constante
industrialización con la atracción de inversiones y así, alcanzar el bienestar.
Asimismo, México merece contar con seguridad energética, lo cual requiere
disciplina y continuidad en las licitaciones de exploración y extracción para
maximizar la competitividad, no solamente del sector energético, sino del país.
En 2018, se efectuó la Ronda 3, integrada por 9 áreas contractuales bajo la
modalidad de Contrato tipo Licencia41, con una superficie promedio de 300 km2,
ubicadas al norte del estado de Tamaulipas. Estas áreas se encuentran en el área
de Burgos, con potencial exploratorio.
II. SUJETOS DIRECTOS
Cómo sujetos directos se han tomado lo que son las autoridades que
conforman el Consejo Consultivo para el Fomento de la Industria de Hidrocarburos
Nacional y las compañías participantes ya sean asignatarios, contratistas y/o
permisionarios.
En el capítulo anterior no se mencionaron algunos párrafos para poder
hacer mención de ellos en este capítulo además que se hará mención de algunos
reglamentos internos de las dependencias que participan como autoridades.
40 DE LA FUENTE, Alberto, Las rondas petroleras, auténtico caso de éxito. Red Forbes, Forbes, 2018, México. Disponible en: https://www.forbes.com.mx/las-rondas-petroleras-autentico-caso-de-exito/
41 RONDAS MÉXICO, Ronda 3. Terrestres convencionales y no convencionales. Tercera Convocatoria. Licitación CNH-R03-L03/2018. Contratos de Licencia para la Exploración y Extracción de Hidrocarburos, 2018. Disponible en: https://rondasmexico.gob.mx/esp/rondas/ronda-3/cnh-r03-l032018/
65
A. AUTORIDADES
Los representantes de las autoridades jugarán un rol muy importante para
lograr el porcentaje mínimo requerido, ya sea fomentando la industria, vigilando su
cumplimiento o sancionando en caso de no haber sido logrado.
Con anterioridad se mencionó el artículo 88 del Reglamento de la Ley de
Hidrocarburos, pero sin hacer notación de su primer párrafo junto con sus
fracciones, que, interpretándolo de cierta manera, podemos suponer que los
principales sujetos con la función de autoridad son los que menciona. A
continuación, se describe dichos párrafos y fracciones del reglamento ya
mencionado:
“Artículo 88.- El Consejo Consultivo es un órgano colegiado que tiene
por objeto apoyar el fomento de las Cadenas Productivas locales relativas a
la Industria de Hidrocarburos, el cual se integra por:
I. Un representante de la Secretaría de Economía, quien lo
presidirá;
II. Un representante de la Secretaría;
III. Un representante de la Comisión, y
IV. Un representante de la Comisión Reguladora de Energía…”
Dicho texto escrito en el párrafo anterior, del artículo 88, nos menciona que
son cuatro las autoridades encargadas del contenido nacional.
A continuación, mencionaremos a cada una de las autoridades y con el
sustento legal que les da la facultad de hacerlo y se hará en el mismo orden como
se mencionan en artículo 88 ya mencionado.
1. SECRETARÍA DE ECONOMÍA
La Secretaría de Economía jugará un rol muy importante ya que será la
encargada de dar su opinión para que la Secretaría de Energía establezca el
Contenido Nacional en las asignaciones o contratos de exploración y producción.
66
Otros dos puntos muy importantes de la Secretaría de Economía, que se
habían mencionado con anterioridad son: establecer la metodología para medir el
contenido nacional en asignaciones y contratos para la exploración y extracción
que deberá ser incluido en las bases del procedimiento de licitación y adjudicación
de estos; y el otro punto importante será, verificar el cumplimiento del contenido
nacional y en caso de incumplimiento notificar a la Comisión Nacional de
Hidrocarburos.
La Secretaría de Economía delegara las facultades que tiene con respecto
a la “Unidad de Contenido Nacional y Fomento de Cadenas Productivas e
Inversión en el Sector Energético” o bien también llamada sólo como “Unidad de
Contenido Nacional” la cual la definen como:
“La unidad administrativa encargada de dar seguimiento a las
estrategias para el fomento industrial de Cadenas Productivas locales y
para el fomento en las industrias de Hidrocarburos y Eléctrica, así como de
proponer la metodología para medir el contenido nacional en Asignaciones
y Contratos de Exploración y Extracción, así como en la industria
eléctrica.”42
Esta unidad tiene su fundamento legal en el primer párrafo del artículo
vigésimo octavo transitorio de la Ley de Hidrocarburos, como ya se había descrito
y transcrito con anterioridad, pero sin hacer mención de las fracciones de dicho
artículo, que son:
“I. Dar seguimiento a las estrategias para el fomento industrial de
Cadenas Productivas locales y para el fomento de la inversión directa en la
industria de Hidrocarburos y elaborar y publicar el informe sobre los
avances en la implementación de las mismas;
42 SECRETARÍA DE ECONOMÍA, Industria y comercio/Energía. Acciones y programas. 2018. Disponible en: https://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/industria-y-comercio-energia?state=published
67
II. Proponer la metodología para medir el contenido nacional en
Asignaciones y Contratos de Exploración y Extracción, así como en las
otras actividades a que se refiere el artículo 2 de esta Ley, y
III. Verificar el cumplimiento de las metas de contenido nacional
establecidas en las Asignaciones y Contratos de Exploración y Extracción.”
Dicho artículo menciona de las acciones necesarias para que la Unidad de
Contenido Nacional pueda disponer de recursos y llevar acabo a cabo sus
funciones; así como los plazos para emitir y publicar la metodología del Contenido
Nacional.
Además de tener fundamento legal la Unidad de Contenido Nacional en la
Ley de Hidrocarburos específicamente en los transitorios, también lo tiene en el
Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, en el artículo 2, inciso b,
fracción V y artículo 17 que trata sobre el desahogo de los asuntos que tiene la
competencia el Secretario y en quienes se podrá auxiliar.
El artículo 17 del reglamento mencionado del párrafo anterior, contiene 23
fracciones que son las atribuciones que tiene la Unidad de Contenido Nacional,
como lo describe el primer párrafo. En este mismo artículo, pero en el último
párrafo se menciona que la unidad estará a cargo de un Jefe de Unidad y que será
auxiliado por los Directores Generales de Fomento de Cadenas Productivas e
Inversión en el Sector Energético y, de Contenido Nacional en el Sector
Energético, de Procesos y Programas de Apoyo, y de Promoción de Inversiones
en el Sector Energético. De estas Direcciones también se mencionan sus
atribuciones en el mismo reglamento.
Hay que mencionar que de las 23 fracciones que contiene el artículo 17, de
las de las cuales mencionan las atribuciones que tiene dicha unidad, están
compuestas por el sector de hidrocarburos y el sector de electricidad.
68
2. SECRETARÍA DE ENERGÍA
Será la Secretaría de Energía la encargada de establecer en las
Asignaciones y Contratos para la Exploración y Extracción el porcentaje mínimo
de Contenido Nacional, con la opinión de la Secretaría de Economía.
Con respecto al sector de hidrocarburos, el Reglamento Interior de la
Secretaría de Energía, otorga a la Subsecretaría de Hidrocarburos, a la Unidad de
Políticas de Exploración y Extracción de Hidrocarburos y a la Dirección General de
Exploración y Extracción de Hidrocarburos con algunas facultades.
Para la Subsecretaría y para la Unidad de Políticas de Exploración y
Extracción de Hidrocarburos le corresponden una facultad a cada una y a la
Dirección tiene a su cargo dos atribuciones sobre el tema del contenido nacional.
3. COMISIÓN NACIONAL DE HIDROCARBUROS
La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) es un Órgano Regulador
del Poder Ejecutivo Federal que posee personalidad jurídica, autonomía técnica y
autosuficiencia presupuestaria. Se creó el 28 de noviembre de 2008. En cuanto a
su composición, está integrada por 7 comisionados, los cuales son propuestos por
el Presidente de la República y designados por el Presidente de la República.
En lo que respecta a sus funciones, éstas se realizan con estricto apego a
los principios de máxima transparencia y rendición de cuentas, los cuales están
establecidos en la Constitución, en la Ley de Órganos Reguladores Coordinados
en Materia Energética, así como en su normatividad interna43.
43 SECRETARÍA DE ENERGÍA. Comisión Nacional de Hidrocarburos. Acerca de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Historia. 2018. Recuperado en: https://web.archive.org/web/20140529052151/http://www.cnh.gob.mx/portal/Default.aspx?id=1100
69
4. COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA
La Comisión Reguladora de Energía (CRE)44 es una dependencia de la
Administración Pública Federal centralizada, con carácter de Órgano Regulador
Coordinado en Materia Energética, como se establece en el artículo 28 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La CRE posee autonomía técnica, operativa y de gestión; asimismo, cuenta
con personalidad jurídica propia y capacidad de disponer de los ingresos que
deriven de las contribuciones y contraprestaciones establecidas por los servicios
que preste conforme a sus atribuciones y facultades.
B.- ASIGNATARIOS, CONTRATISTAS Y PERMISIONARIOS
Estos sujetos participantes PEMEX podrá estar en el supuesto de
cualquiera de los 3, mientras que los particulares podrán estar solamente como,
contratistas o permisionarios.
1. PEMEX
Petróleos Mexicanos45 es, sin lugar a dudas, una referente internacional en
materia de hidrocarburos, además de ser la empresa más grande e importante de
México en este rubro. Sus actividades abarcan prácticamente toda la cadena
productiva, desde la exploración, producción, transformación industrial, logística y
comercialización.
En 2015, como parte de la transformación del sector energético derivado de
la reforma energética, PEMEX pasó de ser un paraestatal a una Empresa
Productiva del estado y se crearon empresas productivas subsidiarias:
- Pemex Exploración y Producción
44 COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA. (2018). Comisión Reguladora de Energía, ¿qué hacemos? Recuperado de: https://www.gob.mx/cre/que-hacemos
45 PETRÓLEOS MEXICANOS, Petróleos Mexicanos, acerca de Pemex, 2018, recuperado de: http://www.pemex.com/acerca/Paginas/default.aspx
70
- Pemex Transformación Industrial
- Pemex Logística
- Pemex Fertilizantes
2. COMPAÑÍAS PETROLERAS
A la fecha, se han celebrado tres rondas, la primera y segunda de 4 etapas
y la tercera de dos; con el otorgamiento de 110 contratos a -- empresas (con
participación de manera individual o como consorcio). Existen compañías
petroleras que destacan por su participación en las licitaciones, entre las que se
encuentran: Royal Dutch Shell, Petronas (con su subsidiaria PC Carigali), Sierra
Oil & Gas y ENI, las cuales se han adjudicado el 41% de los campos licitados.
ROYAL DUTCH SHELL
Royal Dutch Shell46 es un grupo petrolero y químico de origen anglo-
holandés que se fundó en 1907 y cuya sede se encuentra en La Haya, Países
Bajos. Esta compañía se dedica a la exploración, producción, transporte,
refinación, distribución y comercialización de crudo, gas y productos petrolíferos.
Además, participa en el mercado de la energía eólica y eléctrica, biocombustibles
y petroquímicos. Shell es propietaria de 25 refinerías y tiene activos de exploración
y producción en 37 países, entre los que destacan Argentina, Brasil, Venezuela y,
recientemente, México.
46 BN AMÉRICAS, Royal Dutch Shell plc, Petróleo y gas, petroquímicos, 2018, Holanda. Disponible en: https://www.bnamericas.com/company-profile/es/royal-dutch-shell-plc-shell-group
71
PETRONAS
Petroliam Nasional Berhad47 (PETRONAS) es la compañía multinacional de
petróleo y gas de Malasia, propiedad del Estado y clasificada entre las
corporaciones más grandes. Entre sus funciones se encuentran la exploración,
producción y suministro de energía.
En cuanto a su incursión en el sector energético mexicano, es importante destacar
que en 2014, los consorcios donde participa esta petrolera, ganaron las
concesiones del bloque 4 y bloque 5 de la Ronda 1.4, de acuerdo a un
comunicado emitido por la compañía malasia48. Además, confirmó que el bloque 4
fue otorgado en concesión a un emprendimiento en conjunto de Petronas México y
Sierra Oil & Gas.
SIERRA OIL & GAS
Sierra Oil & Gas, S. de R.L. de C.V., fundada en 2014 y con sede en la Ciudad de
México, es la primera empresa de petróleo y gas de México y se concentra en las
oportunidades Upstream que se han derivado de la reforma energética. Se
pretende que esta compañía incursione en buscar otras oportunidades en
infraestructura de transporte, almacenamiento y procesamiento de hidrocarburos.
Las actividades Upstream se concentrarán en campos maduros seleccionados con
potencial considerable, exploración de riesgo bajo a medio y recursos no
convencionales49. El enfoque principal de Sierra se encuentra en costa adentro y
aguas someras.
Las empresas petroleras independientes han sido en el desarrollo de la
industria Shale en Estados Unidos, el sector internacional de exploración y
47 PETRONAS, PETRONAS. Overview, 2018. Trad. Verónica Rivera de la Rosa. Disponible en: https://www.petronas.com/about-us/overview
48 MILENIO, Petronas confirma concesión de 2 bloques de la Ronda 1.4. Kuala Lumpur, Malasia/ 09.12.2016, 2016. Disponible en: http://www.milenio.com/negocios/petronas-confirma-concesion-2-bloques-ronda-1-4
49 BN AMÉRICA. SIERRA OIL & GAS, Descripción de compañía. Petróleo y gas, 2018, México. Disponible en: https://www.bnamericas.com/company-profile/es/sierra-oil-and-gas-s-de-rl-de-cv-sierra
72
producción (E&P), mercados emergentes de GNL y el desarrollo de infraestructura
para petrolíferos en todo el continente americano50.
Empresas independientes como ésta, han logrado descubrimientos en
aguas profundas, a nivel global en los últimos 10 años. Habiendo ganando los dos
primeros bloques de producción compartida en ofertarse mediante licitación
competitiva a la industria en México, Sierra se posiciona como una de las
empresas petroleras independientes del país.
II. INDIRECTOS
A continuación, se presentarán los actores indirectos que intervienen en la
política del Contenido Nacional en México, entre los que destacan las
asociaciones civiles del sector de exploración y producción, la academia, las
autoridades locales.
A.- ASOCIACIONES CIVILES DEL SECTOR DE EXPLORACIÓN Y
PRODUCCIÓN: ASOCIACIÓN MEXICANA DE EMPRESAS DE
HIDROCARBUROS (AMEXHI)
La Asociación Mexicana de Empresas de Hidrocarburos (AMEXHI)51 es una
asociación civil sin fines de lucro que reúne a los principales inversionistas y
operadores de petróleo y gas en México. Las empresas que están afiliadas a ellas
son de diversas especialidades y nacionalidades, todas ellas interesadas en
invertir en México, comprometidas en llevar a cabo operaciones seguras,
responsables y sustentables.
Se fundó en la Ciudad de México en febrero de 201- y actualmente cuenta
con cerca de -- miembros. En lo correspondiente a su estructuración, está formado
50 SIERRA OIL AND GAS. Sierra Oil & Gas. Sobre nosotros. Un nuevo concepto de empresa petrolera mexicana, 2018. Disponible en: http://www.sierraoilandgas.com.mx/
51 ASOCIACIÓN MEXICANA DE EMPRESAS DE HIDROCARBUROS, AMEXHI, ¿Quiénes somos? (s/f). Recuperado de: http://www.amexhi.org/quienes-somos/
73
por Asamblea General, Mesa Directiva, de la que dependen: el Comité Técnico, el
Comité de Asuntos Externos, el Comité de Finanzas y el Comité Legal.
B. ACADEMIA
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) ha sido parte
fundamental en lo que corresponde a la academia, haremos una breve mención
de ellos ya que en el siguiente capítulo es donde se desarrollará el tema.
CONACYT junto a SENER ofrecieron becas para Programa Nacional de
Posgrados de Calidad (PNPC) y programas especiales. Entre los primeros se
encuentran 28 programas y los segundos se encuentran 5 maestrías y una
especialidad, siendo la Maestría en Derecho Energético y Sustentabilidad una de
ellas, acarando que estos programas son en el sector de hidrocarburos, aunque
algunos pudieran estar en el campo de la energía sustentable.
El Fondo Sectorial CONACYT-Secretaría de Energía-Hidrocarburos, es un
fideicomiso creado para atender las principales problemáticas y oportunidades en
materia de hidrocarburos a través del desarrollo y la formación de recursos
especializados52. Docentes y directores de instituciones tendrán que hacer un
esfuerzo para egresar alumnos preparados, especialmente ingenieros y técnicos.
C. OTROS
El Instituto Mexicano del Petróleo no está como tal mencionado, pero
realiza investigaciones relacionadas al Upstream, que sería algo interesante darle
oportunidad de participar estipulándolo en algún acuerdo.
Las autoridades estatales y locales serán parte fundamental para el
desarrollo del Contenido Nacional pero se hará mención más adelante.
52 CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-Hidrocarburos, Gobierno de México, disponible en: https://www.conacyt.gob.mx/index.php/fondos-sectoriales-constituidos2/item/conacyt-sener-hidrocarburos
74
CAPÍTULO 4. DESARROLLO DEL CONTENIDO NACIONAL
Uno de los principales puntos del contenido nacional es obtener beneficios
adicionales a la renta en torno al sector energético.
De acuerdo a Tordo, Warner, Manzano y Anouti53 , el contenido nacional se
puede definir de las siguientes formas:
“La medida en que las industrias extractivas generan beneficios
adicionales a la economía de un país más allá de la contribución
eléctrica de su valor agregado.
Los procesos a través de los cuales el sector petrolero, eléctrico,
minero, entre otros, se vinculan a otros sectores de la economía.
La participación a nivel local en el empleo o las ventas de la industria
a lo largo de su cadena de valor”.
En otras palabras el contenido nacional es una herramienta para obtener
beneficios estos se ven reflejados tanto en lo económico y en lo social
Los rubros del contenido nacional, impactaran más en lo económico serían:
bienes y servicios; y los que se verían más en el aspecto social: la transferencia
de tecnología, la capacitación, la mano de obra nacional y el de infraestructura.
I.- RUBROS DEL CONTENIDO NACIONAL
El artículo 46 de la Ley de Hidrocarburos menciona que los rubros que se
consideraran como parte del contenido nacional, son los siguientes conceptos:
Bienes y servicios contratados, considerando su origen;
La mano de obra nacional y de trabajo calificada;
La capacitación de la mano de obra nacional;
La inversión en infraestructura física, local y regional:
53 TORDO, S., WARNER, M., MANZANO, O. E. y ANOUTI, Y.,. Local Content policies in the oil and Gas Sector. World Bank Study, 2016, Washington: World Bank. doi:10.1596/978-0-8213-9931-6.
75
La transferencia de la tecnología:
La Secretaría de Economía por su parte (documento publicado en
noviembre del 2014) menciona 6 rubros, separando el primer rubro del artículo 46
de la Ley de Hidrocarburos; quedando de la siguiente manera:
Adquisición de bienes
Servicios
Mano de obra
Capacitación
Transferencia de Tecnología
Infraestructura
La manera en que se dividirán los rubros es la segunda, la que determina la
Secretaría de Economía que siguen siendo los mismos, solo que separando los
rubros de bienes y servicios contratados.
Existe una fórmula para medir el contenido nacional, que es la siguiente:
CNB + CNMO + CNS+ CNC + TT + I PCN= ×100
B + MO + S + C + TT + I
PCN= Porcentaje de contenido nacional de una Asignación, Contrato
o Permiso;
CNB= Valor en pesos mexicanos del contenido nacional de todos los
bienes finales utilizados por el Asignatario, Contratista o
Permisionario;
76
CNMO= Valor en pesos mexicanos del contenido nacional de la mano
de obra utilizada por el Asignatario, Contratista o
Permisionario;
CNS= Valor en pesos mexicanos del contenido nacional de todos los
servicios contratados por el Asignatario, Contratista o
Permisionario;
CNC= Valor en pesos mexicanos del contenido nacional de los
servicios de capacitación contratados por el asignatario,
contratita o Permisionario;
TT= Suma de valor en pesos mexicanos de los gastos efectuados
en el territorio por el Asignatario, Contratista o Permisionario
relacionados con la transferencia de tecnología en cada
Asignación, contrato Permiso;
I= Suma de valor en pesos mexicanos de los gastos de inversión
en infraestructura física local y regional realizados por el
Asignatario, Contratista o Permisionario
B= Suma de valor facture en pesos mexicanos de todos los
bienes finales o, en su caso, el valor en pesos mexicanos de la
depresión de los bienes finales adquiridos por el Asignatario,
Contratista o Permisionario;
S= Suma el valor en pesos mexicanos de los servicios
contratados por el Asignatario, Contratista o Permisionario;
MO= Suma del valor en pesos mexicanos de la mano d obra
utilizada por el Asignatario, contratista o Permisionario.
77
C= Suma del valor en pesos mexicanos de los servicios de
capacitación contratados por el Asignatario, Contratista o
Permisionario.
A.- BIENES
En el documento expedido en diciembre del 2014 menciona que es:
“bienes: acumula el valor de la transformación hecha en México en toda la cadena
productiva.
En el acuerdo 13/11/2014 podemos encontrar cuatro definiciones de
distintos tipos de bienes que a continuación se presentan:
- Bien: cualquier mercancía, producto, articulo o materia;
- Bien final: cualquier bien utilizado por el contratista, permisionario o
asignatario;
- Bien intermedio: Un bien producido por el asignatario, contratista o
permisionario utilizado en la producción de un bien intermedio o bien final y
designado como tal conforme al numeral 6. (Numeral 6 menciona la
definición de Contenido Nacional).
- Bienes y materiales fungibles: Bienes que son intercambiables para
efectos comerciales, cuyas propiedades son esencialmente idénticas y que
no es posible diferenciarlos por simple examen visual;
En ese mismo acuerdo para calcular el valor en pesos mexicanos del
contenido nacional de todos los bienes finales (CNB) utilizados por el
Asignatario, Contratista o Permisionario en el periodo a reportar, se aplicará la
siguiente fórmula.54
54 ACUERDO por el que se establece la Metodología para la Medición del Contenido Nacional en Asignaciones y Contratos para la Exploración y Extracción de Hidrocarburos, así como para los permisos en la Industria de Hidrocarburos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2014, disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5368123&fecha=13/11/2014
78
𝒃
𝑪𝑵𝑩 = ∑ 𝑷𝑪𝑵𝑩𝒊 × 𝑩𝒊 𝒊=𝟏
𝑖 = 1, 2,3,…, 𝑏
o Dónde:
o 𝐶𝑁𝐵 = Valor en pesos mexicanos del contenido nacional de
todos los bienes finales utilizados por el Asignatario, Contratista o
Permisionario;
o 𝑃𝐶𝑁𝐵𝑖 = Proporción de contenido nacional del bien final “i”
utilizado directamente por el Asignatario, Contratista o Permisionario,
proporcionado por cada proveedor, y;
o 𝐵𝑖 = Valor factura en pesos mexicanos del bien final “i”
adquirido por el Asignatario, Contratista o Permisionario. En el caso
de bienes finales cuya depreciación, conforme a la legislación fiscal,
sea mayor a un año deberá utilizarse el valor en pesos mexicanos de
la depreciación del bien final, y
o 𝑏 = Número de bienes finales utilizados en las
actividades relacionadas con el alcance de la Asignación, Contrato
o Permiso.
En un documento emitido por PEMEX y la SE nombrado como Guía para el
cálculo de contenido nacional en bienes y servicios para la industria de
hidrocarburos, así como para la presentación de información de contenido
nacional a la Secretaría de Economía. Caso PEMEX. 2017, nos puede ilustrar
lo que son los bienes, como: tanque de proceso, tubería de línea, trampa de
diablos, válvula de compuerta y luces de estado.
A continuación se expone una tabla en la que se podrá ver el parte del
beneficio económico en un bien con el contenido nacional55.
55 PETRÓLEOS MEXICANOS, SECRETARÍA DE ECONOMÍA, Guía para el cálculo de contenido nacional en bienes y servicios para la industria de hidrocarburos, así como para la presentación de información de contenido nacional a la Secretaría de Economía. Caso PEMEX. 2017. Elaborado
79
TIPO DE BIEN VALOR DE LA
FACTURA
PROPORCIÓN DE CN DEL BIEN
(PCNB)
CN DEL BIEN
Tanque de proceso $2,350,000.00 1.0 $2,350,000.00
Tubería de línea $5,830,000.00 1.0 $5,830,000.00
Trampa de diablos $12,345,900.00 0.25 $3,086,475.00
Válvula de compuerta $600,000.00 0.54 $324,000.00
Luces de estado $15,000.00 0.60 $9,000.00
Valor total de los bienes (B)
$21,140,900.00 CN de los
Bienes (CNB) $11,599,475.00
En los bienes, una proporción mayor o igual a 6.5 será equivalente a 1.
B.- SERVICIOS
El acuerdo de 11/2014 define como servicio: “Conjunto de actividades
necesarias para que el asignatario, contratista o permisionario cumpla con la
asignación, contrato o permiso, con excepción de los servicios en medios masivos
del alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas, servicios
financieros y de seguros, servicios de esparcimiento culturales y deportivos, y
otros servicios recreativos, servicios personales servicios de asociaciones y
organizaciones, determinados en los sectores o subsectores del Sistema de
Clasificación Industrial de América del Norte. Adicionalmente se excluyen los
servicios de capacitación.
Al igual que en subtema anterior de bienes se mencionara el beneficio
económico del “Caso PEMEX”:
por: Petróleos Mexicanos. Recuperado en: http://www.pemex.com/procura/relacion-con-proveedores/Documents/Guia-de-CN-Pemex.pdf
80
Tipo de Bien Valor de la Factura Proporción de CN del Bien (PCNB)
CN del Bien
Construcción de plataformas marinas
$230,000,000.00 0.55 $126,500,000.00
Servicios de perforación
terrestre
$135,000,000.00 0.25 $33,750,000.00
Servicios de transporte
aéreo
$150,500,000.00 0.30 $45,150,000.00
Remediación de suelos
contaminados con hidrocarburos
$5,000,000.00 0.78 $3,900,000.00
Construcción de ductos
terrestres
$80,000,000.00 0.48 $38,400,000.00
Valor total de los servicios (B)
$600,500,000.00 CN de los
Servicios (CNB) 247,700,000.00
C.- MANO DE OBRA
En el acuerdo emitido por la Secretaría de Economía se menciona dos
definiciones para este rubro y uno de ellos se divide en cinco categorías, a
continuación se menciona el primero de ellos:
Mano de obra: Los trabajadores contratados directamente por los
asignatarios, contratistas o permisionarios para la realización de sus
actividades y que forman parte de su nómina y se clasifica en:
o Personal profesionista: Trabajador que cuenta con al menos título
profesional y que presta sus servicios en actividades directamente
relacionadas con el alcance de la asignación, contrato o permiso;
o Personal técnico: Trabajador que cuenta con al menos el título de
una carrera técnica pero no posee un título profesional y que presta
sus servicios en actividades directamente relacionas con el alcance
de la asignación, contrato o permiso.
81
o Personal manual: Trabajador que no cuenta con carrera técnica, ni
título profesional y que presta sus servicios en actividades
directamente relacionada con el alcance de la asignación, contrato o
permiso.
o Personal administrativo: Trabajador que presta sus servicios en
actividades relacionadas con el alcance de la asignación, contrato o
permiso en oficinas administrativas; y
o Otros: Trabajador que no se clasifica conforme a las categorías
anteriores.
La segunda definición hace referencia a la mano de obra nacional, que se
define como: “los trabajadores nacionales contratados directamente por los
asignatarios, contratistas o permisionarios para la realización de sus actividades y
que forman parte de su nómina y se clasifica de acuerdo a la definición de mano
de obra.
D.- CAPACITACIÓN
Es la suma del valor en pesos de los servicio de capacitación contratados
por el Operador en un periodo determinado.
Este es un tema delicado donde nos enfrentaremos a un gran reto y
oportunidad ¿quién expedirá un certificado o documento que compruebe la
capacitación? Tendrán que ser las mismas empresas quienes certifiquen y a
opinión personal con cursos en sinergia con la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, ya que si sólo estuviera certificado por la dependencia, probablemente no
cumplirá con los estándares que una empresa necesita.
E.- TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA
La transferencia de tecnología consiste en el valor en pesos de los gastos
efectuados en el territorio por el Operador relacionados con transferencia de
tecnología asignados a cada Asignación, Contrato o Permiso.
82
Este es un rubro muy importante y de interés para las universidades y
tecnológicos con ingenierías ya que se menciona que en la transferencia se
pueden incluir:
Gastos en construcción y operación de centros de investigación y
desarrollo de tecnología relacionadas con el sector en el territorio;
Financiamiento y contribuciones a programas de investigación o de
desarrollo de nuevas técnicas relacionadas con el sector de
hidrocarburos en universidades, institutos y centros de investigación
ubicados en el territorio;
Valor y regalías de las patentes desarrolladas y registradas en México
por el Operador, para aplicarse a proyectos terrestres, costa afuera,
aceites extra pesados, yacimientos no convencionales y actividades del
art. 2 de la LH;
Gasto en formación especializada otorgada por el Operador a
trabajadores nacionales para asimilar tecnología;
E Inversión asociada a la selección, adaptación e implantación de
tecnologías a las problemáticas y condiciones locales.
F.- INFRAESTRUCTURA
El acuerdo 13/11/2014 menciona dos definiciones para infraestructura, local
y regional las cuales son:
Infraestructura local: Aquella que realice el Asignatario, Contratista
o Permisionario en un municipio.
Infraestructura regional: Aquella que realice el asignatario,
contratista o permisionario en cuando menos dos municipios o más
entidades federativas.
En este rubro es donde las autoridades estatales y locales pueden fomentar
el desarrollo económico de la zona.
83
II.- BENEFICIO ECONÓMICO
Para las empresas extractivas tratar el tema del Contenido Nacional en un
escenario económico requiere la atención hacia lo que es la Responsabilidad
Social Corporativa, RSC (CRS, sus siglas en inglés, correspondientes a Corporate
Social Responsability)56, que consiste en una doctrina conformada por el
fenómeno y las prácticas que han estado presentes en el entorno empresarial
durante muchos años. Sin embargo, a pesar de ello, este concepto se ha
convertido en un asunto intangible, ya que a pesar de su existencia, su alcance,
así como las maneras de implementación son a veces desconocidas.
A continuación se expone los puntos de la Pirámide de Carrol, en la cual se
plantean las cuatro clases de responsabilidades sociales de las empresas, las
cuales son fundamentales en el aspecto económico del tema de investigación.
Responsabilidades Filantrópicas. Ser una buena empresa socialmente
responsable. Contribuir con recursos a la comunidad para mejorar su
calidad de vida.
Responsabilidades Filantrópicas. Ser una buena empresa socialmente
responsable. Contribuir con recursos a la comunidad para mejorar su
calidad de vida.
Responsabilidades Filantrópicas. Ser una buena empresa socialmente
responsable. Contribuir con recursos a la comunidad para mejorar su
calidad de vida.
Responsabilidades Económicas. Ser rentable
Después de presentar diversos acontecimientos y elementos que han
contribuido al desarrollo del concepto de RSC, es importante mencionar algunas
definiciones. De acuerdo con el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo
Sostenible, RSC consiste en el compromiso continuo por parte de las empresas en
56 BUSTOS, Luis, The role of CSR policies focused on local content actions in host countries faced with governance gasp and mining operations. Colección de Estudios en Derecho Minero y Energético, Trad. Verónica Rivera de la Rosa, 2015. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colombia.
84
mantener un comportamiento ético y contribuir al desarrollo económico, mejorando
al mismo tiempo la calidad de vida de los trabajadores y sus familias, así como de
la comunidad local y la sociedad en general57.
Para la Comisión Europea, RSC es la responsabilidad de las empresas
para generar impacto en la sociedad. Además, señala que para el pleno
cumplimiento de la responsabilidad social, las empresas deben contar con un
proceso de integración social, ambiental, de ética, de derechos humanos, así
como de las preocupaciones de los consumidores como parte de las actividades
comerciales y una estrategia esencial en una cercana colaboración con sus
accionistas.
III.- BENEFICIO SOCIAL
El Estudio de Impacto Social (EIS)58 consiste en un nuevo instrumento de la
política energética, el cual tiene como objetivo la identificación de grupos sociales
en situación de vulnerabilidad en las áreas en las cuales se pretenden efectuar
actividades al amparo de asignaciones y contratos, con la finalidad de implementar
acciones para salvaguardar y garantizar los derechos humanos.
En un gráfico de la Dirección General de Impacto Social y Ocupación
Superficial se mencionan el objetivo general y específicos del Impacto Social:
Objetivo general: identificar grupos en situación de vulnerabilidad
frente a las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos
Objetivos específicos: generación de información oportuna para la
implementación de medidas de protección y garantía de derechos de
57 WORLD BUSINESS COUNCIL FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, Web Page; Corporate European Commission. A renewed EU strategy 2011-2014 for Corporate Social Responsability. 2011. Online. Retrieved December 27, 2013. Trad. Verónica Rivera de la Rosa. Available at: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsability/index_en.htm
58 SECRETARÍA DE ENERGÍA, Estudio de Impacto Social para la Convocatoria de Licitación. CNH-R01-L04/2015. Cinturón Plegado Perdido y Cuenca Salina. Dirección General de Impacto Social y Ocupación Superficial, 2017. Recuperado de: https://rondasmexico.gob.mx/wp-content/uploads/2018/03/Estudio-de-Impacto-Social-L4-R1.pdf
85
grupos identificados y generación de insumos e información para el
proceso de selección de áreas contractuales que serán incluidas.
El impacto social es un tema al que se le debe poner especial atención,
puesto que en el recaen los beneficios de la implementación del contenido
nacional.
En el transcurso de la ejecución de los proyectos de exploración y
extracción de hidrocarburos y conforme a la legislación en materia energética, la
cual mandata la elaboración de Estudios de Impacto Social (EIS), antecediendo a
las convocatorias de licitación de los contratos de exploración y extracción de
hidrocarburos.
En la Ley de Hidrocarburos, específicamente en el Artículo 119 se
establece el objeto general del EIS, el cual a la letra señala:
Artículo 119.- Previo al otorgamiento de una Asignación, o de la
publicación de una convocatoria para la licitación de un Contrato para
la Exploración y Extracción, la Secretaría de Energía, en
coordinación con la Secretaría de Gobernación y demás
dependencias y entidades competentes, realizará un estudio de
impacto social respecto al área objeto de la Asignación o el Contrato.
Los resultados del estudio se pondrán a disposición del Asignatario y
de los participantes en los procesos de licitación de los Contratos
para la Exploración y Extracción, sujeto a las disposiciones en
materia de transparencia, acceso a la información pública y
protección de datos personales.
La Secretaría de Energía deberá informar a los Asignatarios o
Contratistas sobre la presencia de grupos sociales en situación de
vulnerabilidad en las áreas que se llevarán a cabo las actividades al
amparo de Asignaciones y Contratos, con el fin de que se
implementen las acciones para salvaguardar sus derechos.
86
CONCLUSIONES
El concepto de Contenido Nacional podría parecer etéreo en el contexto
histórico actual de México, sobre todo en lo que refiere a su impacto en la
economía. Sin duda, para poder beneficiarse plenamente hay que conocer a fondo
cómo opera el Contenido Nacional y sus requisitos, porque de otra manera,
resultará en vano el esfuerzo.
Sin duda alguna, la nueva administración tendrá un gran reto, por el
impacto político que implica el cambio de gobierno. Propuestas como el
incremento del contenido nacional hasta de un 80% en los contratos petroleros,
que el capital humano y la formación de cuadros en la industria energética deba
ser mexicana, así como el impedimento de la participación de la iniciativa privada
en PEMEX59, son consideradas como inviables por los expertos del sector, ya que
esto tiende a generar más corrupción, ya que la industria mexicana no se
encuentra lo suficientemente capacitada, en términos financieros y de
capacitación, para atender la exigencia de la agresiva propuesta del 80% de
contenido nacional.
La reforma energética está conformada por una serie de cambios
estructurales que se empiezan implementar, más lentamente de lo que
requerimos, pero que va en la dirección correcta de contar con un mercado más
abierto y competitivo. La Reforma ha sido el foco de atención porque transforma a
dos monopolios, PEMEX y la CFE, empresas que para la gran mayoría de la
población fueron la única opción60.
En este trabajo de investigación, pudieron abordarse algunos aspectos
teóricos referentes al tema del contenido nacional, un tema, hasta cierto punto
desconocido y que requiere toda atención de académicos y expertos del sector
para su implementación como política regulatoria.
59 CASTILLO, Jorge, Contenido nacional, un instrumento de fomento. Oil & Gas Magazine. 2015. Disponible en: https://oilandgasmagazine.com.mx/2018/10/contenido-nacional-un-instrumento-de-fomento/
60 BARCÓN, Santiago, Opinión. Contenido Nacional: ¿Por qué es tan importante? Revista Energía Hoy, 2017. Disponible en: http://energiahoy.com/2017/07/20/opinion-contenido-nacional-por-que-es-tan-importante-por-santiago-barcon-2/
87
Dentro de la competencia en el área jurídica, los retos y desafíos a
enfrentar se presentarán en los contratos, en las negociaciones de los mismos,
para lo cual, los mecanismos alternativos de solución de controversias, en el caso
especial del arbitraje, serán temas que merecen analizarse y que serán de gran
relevancia en este rubro.
Citando a Horacio Labastida: “No existe en México, se afirma, industria más
importante que la del petróleo”, ante tal afirmación, es trascendente para la vida
económica de México comprender el impacto que el sector energético tiene en
ésta; la importancia de realizar una verdadera sinergia e impulsar la reforma
energética se convierte en un gran reto y desafío para México en los años por
venir.
88
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