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1 Universidad Autónoma de Nuevo León Facultad de Derecho y Criminología Maestría en Derecho Energético y Sustentabilidad Tesina: “El Beneficio Social de la Energía Eólica”. Presenta: Lic. Rosalveny Valencia Ossa. Que como requisito parcial para obtener el Grado de MAESTRO EN DERECHO CON ORIENTACIÓN EN DERECHO ENERGÉTICO Y SUSTENTABILIDAD. Asesora de Tesina: DR. MARIA DEL PILAR RODRIGUEZ IBAÑEZ. San Nicolas de los Garza, Nuevo León. Noviembre, 2019.
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Universidad Autónoma de Nuevo León
Facultad de Derecho y Criminología
Maestría en Derecho Energético y Sustentabilidad
Tesina:
“El Beneficio Social de la Energía Eólica”.
Presenta:
Lic. Rosalveny Valencia Ossa.
Que como requisito parcial para obtener el Grado de
MAESTRO EN DERECHO CON ORIENTACIÓN EN
DERECHO ENERGÉTICO Y SUSTENTABILIDAD.
Asesora de Tesina:
DR. MARIA DEL PILAR RODRIGUEZ IBAÑEZ.
San Nicolas de los Garza, Nuevo León. Noviembre, 2019.
2
Agradecimientos.
Dedico esta tesina primeramente a Dios, que fue el que me permitió culminar con
éxito esta hermosa etapa de mi vida, etapa en la cual pude entender y valorar cada una de
las bendiciones con las cuales él me rodea.
Dentro de mi recorrido por la vida me pude dar cuenta de que hay muchas cosas para
las que soy buena, descubrí destrezas y habilidades que jamás pensé, se desarrollasen en
mí; pero lo realmente importante es que pude descubrir que por más que disfrute trabajar
sola, siempre obtendré un mejor resultado si lo realizo con la ayuda y compañía perfecta,
que dentro del desarrollo de esta tesina se presentaron muchos momentos en los cuales
pareciera que los deberes y compromisos fueran a acabar con la voluntad de seguir soñando
y preparándome académicamente, pero también entendí en ese justo momento de dificultad,
que la ayuda idónea siempre llega justo a tiempo.
Por esto mismo quiero dedicar esta tesina a mi esposo Dr. José de Jesús Villalobos
Luna, esa persona que estuvo apoyándome en cada decisión que tomara, esa persona que
tuvo paciencia y entrega para conmigo, a esa persona le dedico y agradezco, porque gracias
a ti hoy puedo con alegría presentar y disfrutar esta tesina.
A mi hijo Juan Esteban por ser el motor de mi vida por cada palabra de apoyo, por
cada momento en familia sacrificado para ser invertido en el desarrollo de esta, gracias por
entender que el éxito demanda algunos sacrificios y que el compartir tiempo en familia,
hacia parte de estos sacrificios.
Quiero expresar mi más grande y sincero agradecimiento a la Dra. Pilar Rodriguez
Ibáñez, principal colaboradora durante todo este proceso, quien con su dirección,
conocimiento, enseñanza y colaboración permitió́ el desarrollo de este trabajo.
De igual manera mis agradecimientos a la Universidad Autónoma de Nuevo León, a
la Facultad de Derecho, y a su director el Dr. Oscar P. Lugo Serrato por abrirme las puertas
de esta reconocida e ilustre institución y darme la oportunidad de poder cumplir mi sueño, a
mis profesores en especial al Dr. Manuel Acuña, al Dr. Oscar P. Lugo Serrato, Dra.
Alejandra Bueno, Dr. Jorge Canavatti, Dra. Cinthia Angulo L, Dr. Eduardo Guedes Pereira,
Dr. Julián Cárdenas, Dr. Mohammad Hosein Badii Zabeh, Dra. Amalia Guillen, quienes
3
con la enseñanza de sus valiosos conocimientos hicieron que pueda crecer día a día como
profesional, gracias a cada una de ustedes por su paciencia, dedicación, apoyo
incondicional y amistad.
4
INDICE
INTRODUCCIÓN. ............................................................................................................ 6
Antecedentes. ........................................................................................................ 6
Objetivo general de la investigación. ................................................................... 12
Objetivos específicos. .......................................................................................... 12
Pregunta general de la investigación. ................................................................... 12
Preguntas específicas. .......................................................................................... 12
Alcance de la investigación. ................................................................................ 13
Metodología de la investigación. ......................................................................... 13
Organización de la tesina. .................................................................................... 15
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO. ................................................................................ 17
1.1. Antecedentes de la energía. ........................................................................... 17
1.2. Energía eólica. .............................................................................................. 18
1.3. Beneficio social de la energía eólica. ............................................................ 20
1.4. Casos internacionales de los beneficios sociales de la energía eólica. ............ 21
1.4.1. Dinamarca. ......................................................................................... 22
1.4.2. Alemania. ........................................................................................... 22
1.4.3. Estados Unidos. .................................................................................. 23
1.5. La energía eólica en México. ........................................................................ 23
1.6. Impacto social de la energía eólica en las comunidades. ................................ 27
1.7. Proyecciones de la energía eólica. ................................................................. 41
CAPÍTULO II. LA REGULACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA MAYOR
BENEFICIO SOCIAL DE LA ENERGÍA EÓLICA EN MÉXICO. ...... 44
2.1. Marco regulatorio de la energía eólica con proyección económica y social en
especial de los grupos marginados. .............................................................. 44
2.1.1. Artículo 25, Constitución Nacional. .................................................... 44
5
2.1.2. Ley de la Industria Eléctrica (LIE). ..................................................... 45
2.1.3. Ley de Transición Energética (LTE). .................................................. 45
2.1.4. Acuerdo de Paris................................................................................. 46
2.1.5. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. .................................................. 47
2.2. Análisis los avances obtenidos respecto de la ejecución de las políticas
públicas en la implementación de la generación de energía eólica con
beneficio social. ........................................................................................... 48
2.3. La importancia de la energía eólica como recurso sustentable y de beneficio
ambiental, social y económico en las zonas rurales y marginadas en México.
.................................................................................................................... 48
2.4. Normatividad que regula el fomento del crecimiento económico y social de las
comunidades en relación con la generación de energía eólica en México. .... 49
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ............................................................... 51
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... .53
6
INTRODUCCIÓN.
Antecedentes.
A través del tiempo la humanidad ha empleado diversas fuentes de energía, las cuales
han sido reemplazadas a medida que se fueron descubriendo fuentes más eficientes. El sol
como principal fuente de energía de nuestro planeta, es quien posibilita el desarrollo de
toda forma de vida. La segunda fuente de energía no solar fue la misma energía humana al
desarrollar trabajo mecánico. Luego con el descubrimiento del fuego, empezó a usarse la
leña y posteriormente la domesticación de algunos animales para la utilización del sistema
de regadíos, cargas y trasporte en las tareas agrícolas.
Actualmente los beneficios sociales se han vuelto más relevantes, ya que la transición
energética hacia fuentes renovables requiere de un carácter social de la energía. Este
carácter social es vinculante entre diversos actores y deviene en mayores beneficios para la
sociedad y el ambiente (Vázquez Perales & Corona Jiménez, 2015).
Los recursos naturales deben ser orientados hacia un mismo fin, y es el beneficio
social al involucrarse los actores: Como la comunidad, empresas privadas y el mismo
Estado sin pretender un interés particular, podremos decir que dicho interés emerge en un
beneficio mutuo o social que es igual al respeto por los acuerdos que se hayan instituido.
La convergencia social no solo conlleva la creación de empresas que aporten empleo,
Es necesario que las comunidades más desfavorecidas sean beneficiadas con los servicios
domiciliarios como la energía eléctrica, el agua potable etc. Como lo describe Zahnd y
Mckay (Zahnd & Mckay, 2009): Las aldeas del Himalaya de Humala superior, en el
noroeste de Nepal, pertenecen a algunos de los 2.400 millones de personas que aún
dependen del uso de la biomasa tradicional para sus servicios energéticos diarios, tales
como cocinar, calentar y alumbrar. Estas actividades en chimeneas abiertas tienen un
impacto crónico directo en la salud y una esperanza de vida extremadamente baja para las
mujeres y los niños, junto con la devastadora deforestación. Podemos decir existe una
fuerte relación entre la prosperidad y el acceso a la electricidad.
A nivel mundial, las energías renovables es uno de los pilares en las políticas de
gobierno de la mayoría de los Países sobre el calentamiento global y daños ambientales
7
ocasionados en gran medida por la quema de combustibles fósiles generadores del CO2, que
además repercute en la salud y vida de los humanos entre otros. Ejemplo de ello es el
acuerdo de los 195 países que conforman el convenio de Paris (Organización de las
Naciones Unidas, 2015). Durante dicho convenio la Unión Europea ha liderado el debate
sobre la energía eólica con la campaña Solution Wind, que se ha centrado no sólo en
explicar la eficacia de esta energía para ayudar a los países a cumplir sus compromisos en
la lucha contra el cambio climático, sino también en su rentabilidad y en las oportunidades
de negocio y desarrollo económico que ya genera.
La energía eólica, además de aportar beneficios al medio ambiente, trae consigo
desarrollo social y económico en los sectores donde se esté desarrollando esta energía.
Ejemplo de ello están los países que más han desarrollado esta tecnología como China,
India, Alemania, Dinamarca, Brasil, Estados Unidos, entre otros.
Para que se cumpla el objetivo del beneficio social y económico, hay que realizar
implementación de políticas públicas. Por ejemplo, las subastas nacionales y estatales en
India y Brasil, los créditos tributarios en Estados Unidos y las políticas favorables en Asia
contribuyeron al incremento en el número de empleos.
El impacto global de dichas políticas ha sido la creación de empleos en el mundo,
según el informe Energía renovable y empleos - Revisión anual 2019 (IRENA, 2019) se
han alcanzado 11 millones de empleos en 20181.
China ha creado 4.1 millones de empleos, la Unión Europea 2.1 millones, Brasil 1.1
millones, Estados Unidos 855 mil empleos, India, 719 mil y Japón 267 mil. En el informe
de IRENA, Costos de generación de energía renovable en 2017 (IRENA, 2018), destaca
que “la eólica terrestre ahora se contratan habitualmente a USD 4 centavos por kWh. El
rango de costos actual para la generación de energía con combustibles fósiles oscila entre
USD 5-17 centavos por kWh.” El objetivo de los gobiernos debe ser desarrollar un sistema
1 IRENA 2019, Renewable Energy and Jobs – Annual Review 2019,
www.irena.org/publications/2019/Jun/Renewable-Energy-and-Jobs-Annual-Review-2019
8
sustentable, sostenible, eficiente y de bajo costo que garantice electricidad a zonas urbanas
y rurales en toda su extensión2.
En el actualizado informe de IRENA, Transformación energética global: una hoja de
ruta para 2050 (IRENA, 2019), IRENA diseñó un análisis de la huella socioeconómica que
profundiza en las implicaciones de la transición energética, proporcionando una medición
de la huella en términos de PIB, empleo y bienestar. La necesidad de políticas holísticas de
empleo y transición justa se destaca al analizar las implicaciones de la transición en la
economía total y los empleos en el sector energético. Los daños climáticos se han incluido
en el análisis macroeconómico, trayendo importantes consecuencias socioeconómicas3.
Los sistemas de energía y energía están integrados en el sistema socioeconómico más
amplio, que a su vez está integrado en la tierra y su clima. Para evitar resultados
disfuncionales, se necesita un marco de política holístico para enmarcar y apoyar la
transición. Para 2050, el PIB mundial aumentará hasta un 2,5% en relación con el negocio,
como es habitual. IRENA desglosa la evolución del PIB en cuatro motores principales:
comercio, gasto del consumidor debido a cambios en las tasas impositivas, gasto del
consumidor debido a efectos indirectos e inducidos, e inversión.
En términos de empleo en toda la economía, hay un aumento del 0.2% en
comparación con los negocios habituales. Además, dentro del propio sector energético, la
pérdida de empleos relacionados con combustibles fósiles se compensa con creces con el
aumento del empleo relacionado con la transición.
Por otra parte, la IRENA, presenta estudios sobre los beneficios locales de las energía
solar fotovoltaica (IRENA, 2017), la eólica terrestre (IRENA, 2017) y marina (IRENA,
2018), en donde evalúa la viabilidad informada de la adquisición de componentes y
servicios a nivel nacional en lugar de hacerlo desde el extranjero.
2 IRENA 2018, Renewable Power Generation Costs in 2017, www.irena.org/-
/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2018/Jan/IRENA_2017_Power_Costs_2018.pdf
3 IRENA 2019, Global Energy Transformation: A Roadmap to 2050, www.irena.org/-
/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2019/Apr/IRENA_Global_Energy_Transformation_2019.pdf
http://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2018/Jan/IRENA_2017_Power_Costs_2018.pdf
9
En IRENA 2017, Renewable Energy Benefits: Leveraging Local Capacity for Solar
PV, menciona que las inversiones acumuladas en energía solar fotovoltaica4 pueden superar
los USD 6,6 billones para 2050, creando 9.1 millones de empleos en el proceso. El 56% de
la mano de obra para el despliegue de energía solar fotovoltaica se concentra en operación
y mantenimiento, mientras que el 17% está en instalación y conexión a la red. Impulsada
por políticas y costos decrecientes, la instalación se ha disparado en países como China e
India, dando como resultado la creación de empleos relacionados.
Los materiales locales que pueden aprovecharse para el desarrollo de energía solar
fotovoltaica incluyen vidrio, acero, hormigón y aluminio.
Para un país que despliega energía solar fotovoltaica, el potencial para generar
ingresos y crear empleos dependerá de la medida en que las industrias a lo largo de los
diferentes segmentos de la cadena de valor puedan emplear a las personas localmente,
aprovechar las actividades económicas existentes o crear otras nuevas.
En IRENA 2017, Renewable Energy Benefits: Leveraging Local Capacity for
Onshore Wind, menciona que las inversiones acumuladas en la energía eólica terrestre5
pueden llegar a USD 6,3 billones en 2050, creando 3.8 millones de empleos en el proceso.
Los requisitos de mano de obra para la energía eólica en tierra varían a lo largo de la cadena
de valor, con un 43% en operación y mantenimiento y un 30% en instalación y conexión a
la red, lo que contribuye a la creación de empleo local.
El hormigón, el acero, los polímeros y la fibra de vidrio son los principales
componentes utilizados para el desarrollo de un proyecto eólico terrestre.
4 IRENA 2017, Renewable Energy Benefits: Leveraging Local Capacity for Solar PV,
www.irena.org/-
/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2017/Jun/IRENA_Leveraging_for_Solar_PV_2017.pdf
5 IRENA 2017, Renewable Energy Benefits: Leveraging Local Capacity for Onshore Wind,
www.irena.org/-
/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2017/Jun/IRENA_Leveraging_for_Onshore_Wind_2017.pdf
10
Para evaluar el caso de la participación de la industria nacional en el desarrollo de
parques eólicos en tierra, los responsables políticos deben analizar los requisitos de mano
de obra, materiales y equipos de cada segmento de la cadena de valor.
En IRENA 2018, Renewable Energy Benefits: Leveraging local capacity for offshore
wind, presenta el caso de las energías eólicas marinas6 donde los requisitos de mano de
obra varían en la cadena de valor, con un 59% en fabricación y adquisición. La fabricación
de equipos ofrece la mayor parte de las oportunidades laborales en el sector.
El acero, el cobre, el plomo y la fibra de vidrio se utilizan mucho para el desarrollo de
un proyecto eólico marino. En el camino, surgen amplias oportunidades para la creación de
valor local. La generación de ingresos locales y la creación de empleo en el sector pueden
maximizarse aprovechando las actividades económicas existentes y creando cadenas de
suministro nacionales. En particular, la energía eólica marina se puede beneficiar de las
muchas sinergias en habilidades y patrones ocupacionales que comparte con el sector de
petróleo y gas en alta mar.
En México, la CFE instalo por primera vez en 1994 el primer proyecto eólico
experimental (primero en América Latina) mediante el cual se comprobó el potencial eólico
de la región, trayendo consigo importantes inversiones para el desarrollo de nuevos parques
de generación de energía eólica. Según la AMDE (Asociación Mexicana de la Energía
Eólica) en 2016 se contaba con 42 parques eólicos en operación, con capacidad de 3,527
MW7. Al 2018 ascendió a 54 de parques eólicos y 4,935 MW en 13 Estados. Al cierre del
2019 se esperan 10 parques eólicos más. El Inventario Nacional de Energías Limpias
(INEL) menciona un potencial eólico probado en México de 25,821.43 GWh por año. El
cual es muy positivo para el país en el desarrollo de la energía eólica, que ha puesto sus
expectativas en esta área a futuro como mitigación del cambio climático y desarrollo
económico y social8.
6 IRENA 2018, Renewable Energy Benefits: Leveraging local capacity for offshore wind,
www.irena.org/-
/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2018/May/IRENA_Leveraging_for_Offshore_Wind_2018.pdf
7 Infografía El Viento en Números, AMDE, 2016, www.amdee.org 8 Inventario Nacional de Energías Limpias, 2018, www.dgel.energia.gob.mx
11
12
Objetivo general de la investigación.
Analizar a la energía eólica no solo como aporte al cambio climático y ambiental,
sino como un recurso sustentable, de desarrollo social y económico en las zonas donde se
desarrolla esta energía en México, generalmente en las zonas rurales y marginales.
Objetivos específicos.
1. Identificar el marco regulatorio donde se propongan políticas públicas direccionadas
al desarrollo de la energía eólica con proyección económica y social en especial de
los grupos marginados.
2. Analizar los avances obtenidos respeto de la ejecución de las políticas públicas en la
implementación de la generación de energía eólica con beneficio social.
Pregunta general de la investigación.
¿Cuál es la importancia de la energía eólica como recurso sustentable y de beneficio
ambiental, social y económico en las zonas rurales y marginales donde se desarrolla esta
energía en México?
Preguntas específicas.
¿Cuál es el marco regulatorio en el que se proponen políticas públicas direccionadas
al desarrollo de la energía eólica con proyección económica y social, en especial de los
grupos marginados?
¿Cuáles son los avances obtenidos respeto de la ejecución de las políticas públicas en
la implementación de la generación de energía eólica con beneficio social?
Justificación.
Más allá de los beneficios medio ambientales por la mitigación de emisiones de CO2,
el desarrollo del sector eólico debe conllevar beneficios económicos, sociales y el
fortalecimiento de las comunidades del lugar donde se desarrolle el proyecto, así como
suministrar energía eléctrica a comunidades marginadas a bajos costos. México tiene como
meta alcanzar para al año 2020, 12,000 MW eólicos, que instalados tendrían un impacto
acumulado en el PIB de cerca de 170,000 millones de pesos y la creación de más de 45,000
empleos.
13
Para que el gobierno pueda cumplir con las metas propuestas debe seguir los
lineamientos de La Ley de Transición Energética9, cuyo objetivo es “regular el
aprovechamiento sustentable de la energía y las obligaciones en materia de energías
limpias, así como la reducción de los gases contaminantes de la industria eléctrica, Estas
energías definitivamente son renovables, como geotermia, solar eólica etc., y se trasforman
en electricidad para ser parte de las contingencias contra el cambio climático, consecuencia
de esto es que las proyecciones a mediano y largo plazo muestran una mayor inversión en
el sector eléctrico.
Son energías que se ajusten al equilibrio ecológico conservando la diversidad y la
productividad a lo largo del tiempo
Actualmente en México existen sectores de la población donde la energía eléctrica es
escasa o inexistente debido a los retos que impone la geografía nacional, así como el rezago
socioeconómico en el que se encuentran algunas poblaciones. Es por eso que se propone
que la implementación de la energía eólica como recurso sustentable aporte al desarrollo
económico y social de las regiones desfavorecidas.
Alcance de la investigación.
La presente investigación está enfocada en conocer los potenciales beneficios sociales
que la energía eólica puede brindar a las comunidades locales donde se desarrolle la misma
y a la vez conocer el alcance de la normatividad mexicana relacionada con las energías
renovables con el propósito de sentar bases y despertar el interés político y de la sociedad.
Metodología de la investigación.
En esta sección se establece la metodología que se implementó en este trabajo a fin de
poder alcanzar el objetivo general que se plantea en la introducción y responder a las
preguntas de investigación.
Fue utilizado un método cualitativo en la investigación, ya que el tema central que es
el Beneficio Social de la Energía Eólica requiere de un enfoque cualitativo para poder
resolver el problema de estudio.
9 Ley de Transición Energética.
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5421295&fecha=24/12/2015
14
Se realizó el análisis utilizando la investigación documental a fin de poder definir el
marco teórico del documento, en el que se discuten las problemáticas y conflictos sociales
actuales derivados de la implementación de proyectos eólicos en el marco y contexto de la
Reforma Energética 2013 del gobierno de Enrique Peña Nieto, así como las brechas entre el
crecimiento de la producción eléctrica utilizando la energía eólica y los beneficios sociales
derivados de esta actividad.
Se utilizó una estrategia comparativa de casos Internacionales y Locales en donde se
coloca el Beneficio o Impacto Social como parte importante de la implementación de
energías limpias.
En base a este análisis se presentarán las conclusiones para contribuir a responder las
preguntas y problemas de investigación.
A. Tipo de Investigación
1. Según el tiempo de ocurrencia: prospectiva. La presente investigación
utilizara un enfoque cualitativo será el resultado del análisis de documentos
oficiales, conforme la técnica de revisión documental los cuales nos lleven a
proponer las acciones futuras encaminadas a incidir en la implementación
correcta y suficiente de la energía eólica en los sectores rezagados
energéticamente en México.
2. Según el alcance de los resultados o nivel de conocimiento: descriptiva. El
nivel de conocimiento alcanzado en el desarrollo de la presente investigación
permite el amplio dominio de los conceptos relacionados con la
implementación de la energía eólica, los aspectos técnicos, legales y
socioeconómicos.
3. Enfoque: cualitativo.
A raíz de la revisión bibliográfica, se cuenta con los elementos para realizar
comparaciones objetivas de la mayoría de los aspectos relacionados con la energía eólica
debido a que existen bastas fuentes de información y estadística, además de que existen
elementos bibliográficos suficientes para establecer argumentos sólidos que soportan la
hipó tesis de este trabajo, la energía eólica como recurso sustentable y de beneficio social,
15
del que depende la política energética vinculada al desarrollo social de los grupos
vulnerables.
Organización de la tesina.
Esta tesina se encuentra organizada en una estructura de Introducción, Capítulo 1 y 2,
en los que se desarrollan los antecedentes de la energía eólica desde el punto de vista de los
impactos sociales a escala internacional y específicamente en México.
En la sección de Introducción se desarrollan los antecedentes, justificación, hipótesis,
objetivos generales y específicos, pregunta general y específica, así como metodología y
alcances de la investigación.
En el Capítulo 1, Marco Teórico, se desarrolla el estudio bibliográfico y referencial
actualizado y relacionados con los conceptos de las energías limpias, la energía eólica, el
beneficio social de la energía eólica, proyecciones de la energía eólica y la regulación en
políticas públicas orientadas al beneficio social. Todo lo anterior analizado desde el
contexto internacional la implementación de energías limpias para la reducción de la huella
de carbono y la reducción de emisión de gases contaminantes. Localmente los temas
referentes a México, se desarrollan los temas desde la perspectiva de la Reforma
Energética, los conflictos sociales derivados de la implementación de proyectos eólicos, así
como los compromisos internacionales para la protección del medio ambiente.
En el Capítulo 2, La Regulación y Políticas Públicas para Mayor Beneficio Social de
la Energía Eólica en México, se desarrolla la propuesta principal de esta tesis, en la que se
desarrolla el análisis de casos, de las estrategias, planes, acciones y regulaciones a nivel
internacional para impulsar el beneficio social y que generan un beneficio tangible en las
comunidades donde se desarrolla la actividad de generación eléctrica por energía eólica.
Basándose en las experiencias internacionales de países como Dinamarca, Alemania,
China, y Estados Unidos además de tomar en cuenta los conflictos y dinámicas sociales en
México se realizan propuestas concretas que puedan ser aplicables en la regulación y las
políticas públicas en México.
Finalmente, las Conclusiones y Recomendaciones detallan las limitaciones de este
trabajo de investigación, las recomendaciones generales y los trabajos a desarrollar a futuro
16
sobre el impulso de estas estrategias e ideas en las políticas públicas para el beneficio
social.
17
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO.
1.1. Antecedentes de la energía.
En este capítulo se abordan los antecedentes de la energía y la importancia de la
misma en los seres humanos teniendo en cuenta que todos los seres vivos necesitan energía
para desarrollasen. Sin lugar a dudas la energía es vital para nuestras vidas, la ausencia de
ella impediría la realización de las actividades cotidianas como calentar los alimentos,
trasportarnos de un lugar a otro, las calefacciones de casas y edificios, la fabricación de
productos alimenticios, metalúrgicas etc.
A través del tiempo se han empleado diversas fuentes de energía, las cuales han sido
reemplazadas a medida que se fueron descubriendo nuevas fuentes más eficientes. El sol
como principal y primer fuente de energía de nuestro planeta, es quien posibilita el
desarrollo de toda forma de vida incluyendo a la humana. La segunda fuente de energía no
solar fue la misma fuerza humana. Luego con el descubrimiento del fuego, empezó a usarse
la leña, posteriormente la domesticación de algunos animales para la utilización del sistema
de regadíos, cargas y trasporte en las tareas agrícolas.
En la primera revolución industrial alcanzó gran importancia la utilización del carbón
para permitir el funcionamiento de las máquinas de vapor. Luego este fue reemplazado por
el petróleo, durante el segundo impulso industrial y hasta en la actualidad sigue siendo la
principal fuente energética. Durante siglo XXI y a finales del XX, se comenzó a utilizar las
importantes propiedades energéticas del gas natural. Pero estos recursos fueron
disminuyendo cada vez más, y fue así como a mediados de los años 70´s se comenzó a
enfatizar el concepto de Energía Renovable, como una alternativa a las fuentes energéticas
utilizadas, y con el estudio que indicaba un futuro agotamiento de los recursos petrolíferos.
Dentro de las energías renovables se encuentran las energías limpias
son aquellas producidas a partir de fuentes naturales no sujetas a agotamiento, como el sol,
el viento, las olas y las mareas, el poder del agua y el calor de la tierra. Desde aquí toman el
nombre de energía solar, energía hidroeléctrica, energía geotérmica y la energía eólica entre
otras.
18
Otras ventajas de las energías limpias son:
- No contaminantes.
- Inagotables.
- Ayudan a detener el efecto invernadero.
- Ahorro de energía.
- Ahorros económicos.
- Sustentables
- Satisfacen la creciente demanda de energía.
1.2. Energía eólica.
Las primeras evidencias del aprovechamiento de la energía eólica datan de hace
unos 3.000 años, cuando los babilonios idearon los primeros sistemas de riesgo y
navegación a vela apoyados en el uso del viento como fuente de energía.
En la Edad Media, alrededor del siglo X aparecen los primeros molinos de viento,
que se popularizarían pocos siglos más tarde en zonas como Holanda. Sin embargo, habrá
que esperar hasta el siglo XX para ver los primeros molinos capaces de transformar la
energía del viento en electricidad, en la década de los años 30 en Estados Unidos.
De nuevo, durante la 2ª Guerra Mundial se produce un estancamiento en el desarrollo
de esta energía hasta que en los años 70´s se recupera el interés en ella. En estos últimos
tiempos el desarrollo ha sido evidente, con aerogeneradores cada vez más efectivos y
desarrollando nuevas formas de aprovechar la energía del viento, como la energía en tierra
y mar10.
La energía eólica es aquella obtenida a partir de las corrientes de aire. En el caso de
su aprovechamiento para la generación de electricidad, se recurre al uso de
aerogeneradores, estructuras con hélices que son impulsadas por acción del viento,
transformando el movimiento de las hélices en energía mecánica con ayuda de un
alternador.
10 Historia de la Energía Eólica, 2015, https://erenovable.com/historia-energia-renovable/
19
La energía eólica conlleva un gran número de beneficios ambientales, económicos y
sociales en comparación a la generación de otras energías, teniendo en cuenta que dentro de
sus virtudes en una energía limpia.
- No produce gases tóxicos.
- No contribuye al efecto invernadero; pues no genera CO2.
- No destruye la capa de ozono.
- No crea lluvia ácida.
- No origina productos secundarios peligrosos.
- No origina residuos contaminantes que puedan afectar la salud de las personas y su
medio ambiente.
- Los costos para la infraestructura y la generación de energía han ido disminuyendo
con el paso del tiempo (Archer & Jacobson, 2005) de manera que en la actualidad
producir este tipo de energía llega a ser factible para las naciones.
- Debido a que la generación de energía eólica es a través de parques, el número de
trabajos que genera esta industria es muy significativo para las localidades donde
estos están establecidos.
- La generación de energía eólica se hace por lo general en lugares alejados de
ciudades urbanas donde predomina el campo, este hecho puede ser un beneficio
para los campesinos que viven en estas comunidades al convertirse en una fuente de
trabajo estable en lugares en los que estas oportunidades son muy escasas.
- Al producir este tipo de energías no es necesario pagar a los gobiernos derechos de
emisión de gas de efecto invernadero comunes en este rubro.
- Puede ser una opción viable para aquellas comunidades remotas en las que no existe
infraestructura para la provisión de algún otro tipo de energía, pues para la
generación de esta energía no se necesita cableado o transportación, basta con un
aerogenerador que en muchas comunidades es artesanal, una pila y un convertidor.
- La cantidad de almacenamiento de energía eólica es bastante predecible a través de
mecanismos de pronósticos de clima y vientos, teniendo en cuenta variables como
altura, posición, época, entre otras.
- La energía eólica es ampliamente aceptada por las personas que conocen su
mecanismo en comparación con otras clases de energía (Wolsink, 2000).
20
- Es la fuente de energía cuya tecnología ha crecido más rápido en el mundo, pues se
han desarrollado diversos estudios para probar su técnica, confiabilidad, bajo costo,
escala económica y sin repercusiones al medio ambiente (Yazhou, 2003).
- Además, es la fuente de energía renovable que ha crecido más rápido en el mundo
(Archer & Jacobson, 2005).
- La energía eólica es un método factible para la obtención de energía eléctrica
debido a que la materia prima para obtener la energía eléctrica es el viento, una
fuente de energía inagotable y abundante en el ambiente.
- Su tecnología permite realizar otras actividades ya sean de pastoreo o ganadería que
se deseen practicar en el terreno en el que se establecen los aerogeneradores.
- Las turbinas eólicas solo necesitan agua para limpiar las aspas en áreas seca cuando
la lluvia no lo hace.
- Los aerogeneradores son de fácil mantenimiento, debido a que su mecanismo es
sencillo, emplean programas de mantenimiento simples, que hacen poco costoso y
simple su ejecución.
- La energía eólica contribuye también a reforzar el autoabastecimiento de energía
mediante recursos autóctonos.
1.3. Beneficio social de la energía eólica.
El beneficio social debe ser uno de los principales fines de cualquier tipo de recursos
que ostenten las comunidades, que al encontrarse bajo la rectoría del estado (nación, estado
o municipio), tiene la obligación de beneficiar a quienes participan facilitándolos para el
bien común, ya sea por acceso a sus tierras, recursos hidráulicos, etc.
Beneficio: Del latín “beneficium”, un beneficio es un bien que se hace o se recibe. El
termino también se utiliza como sinónimo de utilidad o ventaja, generalmente define todo
aquello que es bueno o resulta positivo para quien lo da o lo recibe. Un beneficio aporta a
quien lo recibe, felicidad, paz, tranquilidad y alegría, puesto que satisface la necesidad de
quienes lo desean.
Actualmente los beneficios sociales se han vuelto más relevantes, ya que la transición
energética hacia fuentes renovables requiere de un carácter social de la energía. Este
carácter social es vinculante entre diversos actores y deviene en mayores beneficios para la
21
sociedad y el ambiente (Vázquez Perales & Corona Jiménez, 2015). A nivel local y
nacional puede haber una convergencia de intereses entre compañías privadas,
comunidades, consumidores y trabajadores siempre y cuando los actores sociales
encuentren condiciones de beneficio mutuo y lleguen a instituir acuerdos que sean
respetados (Ostrom, 2005). El beneficio social evalúa la importancia de esa convergencia
de intereses a través de la creación de fuentes de empleo más allá de la etapa de
construcción de una central energética, así como mediante el acceso a servicios básicos,
como el agua potable y la electricidad. La experiencia descrita por Zahad y Mckay en 2009
(Zahnd & Mckay, 2009), es útil para poner de relieve que el acceso a los servicios básicos
como la electrificación es a menudo el comienzo clave para el desarrollo de una comunidad
hacia un nivel de vida mejor. Generalmente las comunidades locales sin acceso al servicio
eléctrico identifican la iluminación, la cocina, la calefacción y el agua potable como sus
principales necesidades para mejorar sus condiciones de vida.
1.4. Casos internacionales de los beneficios sociales de la energía eólica.
Según el informe del Consejo Mundial de Energía Eólica (GWEC), la potencia eólica
mundial ya sobrepasa el medio millón de megavatios instalados y en Europa es la primera
tecnología de generación autóctona. En 2017, la potencia eólica ha alcanzado 539.581 MW.
Durante 2017, la potencia eólica mundial se ha incrementado en 52.573 MW, siendo esta
cifra la tercera más alta de megavatios instalados en un año, después de los años récord de
2015 y 2014. Con este crecimiento de la potencia eólica mundial en 2017, la energía eólica
ya cubre más del 5% de la demanda eléctrica mundial.
El informe Global Wind Energy Outlook (Global Wind Energy Council, 2016)
difundido en octubre de 2016 por el GWEC en Pekín (China) mencionan que la energía del
viento dominará el crecimiento del sector energético en el mundo y afirma que la eólica en
2030 puede suministrar hasta el 20% de la electricidad mundial.
Otras de las formas de beneficiar a las comunidades con los proyectos eólicos es la
inclusión de estas a participar del progreso económico proveniente del desarrollo eléctrico.
A continuación, se presentan casos de éxito internacionales en lo que al beneficio social
derivados de la energía eólica se refiere.
22
1.4.1. Dinamarca.
Parque Eólico Offshore Milddegrunden. De las 20 turbinas que componen
Middelgrunden, 10 pertenecen a la empresa energética DONG Energy y el resto a una
cooperativa pública que se fundó cuando comenzó el proyecto. Dado que todas las
empresas elegidas son de propiedad danesa, todo el proyecto ha sido llevado a cabo por la
mano de obra danesa.
Con base en el Plan Climático de Copenhague (Municipio de Copenhague, 2009), la
empresa de servicios públicos de la ciudad planea construir más de 100 nuevas turbinas
eólicas para el año 2025. Las cooperativas locales podrán invertir en las turbinas.
1.4.2. Alemania.
Alemania inició el cambio hacia las energías renovables recurriendo a la energía
eólica a comienzos del decenio de 1990. A la fecha, la energía eólica en tierra es la fuente
más barata de la nueva energía renovable y, en 2016, equivalía a casi 12 % de la
producción de energía del país. Cabe señalar que el sector de energía eólica en tierra está,
en su mayoría, en manos de empresas medianas, cooperativas y pequeños inversionistas.
Dato curioso del mismo; es que han aparecido primeros informes señalando que numerosos
actores comerciales han burlado al sistema y, para competir como “proyectos ciudadanos”,
hacen que sus empleados actúen como ciudadanos inversionistas independientes. Ya que la
gran mayoría de la producción eólica está en manos de los ciudadanos, de esta manera
cuando la comunidad financia parte del parque eólico hay menos oposición lo que
consideraría una invasión a sus tierras.
Además de numerosos proyectos de plantas productoras de energía, también se
adquieren redes de energía de las grandes empresas que las operan, de forma que las
comunidades pueden tener mayor control de sus propias redes.
La Ley de Energías Renovables de Alemania “ENERGIEWNDE” (Morris & Pehnt,
2012) ha sido de las más destacadas a nivel mundial, tal es el caso del marco de la EEG los
propietarios de conjuntos solares (Solar Arrays) y parques eólicos tienen acceso
garantizado a la red. A los operadores de la red se les exige por ley comprar energía
23
renovable, con la consecuente reducción en la producción de las plantas de energía
convencional.
En el proceso de la transición energética, la energía renovable compensa directamente
la energía convencional que se deja de producir. Así como, subir los impuestos a la energía
generados por los fósiles, con el lema “cobra impuestos a los malos no a los buenos”,
algunos de estos ingresos fueron destinados a un rubro presupuestario que financia energías
renovables, la mayor parte del ingreso fiscal por aquel concepto se utilizó para reducir el
impuesto a la nómina, debido a que el gobierno consideró que una condición que dañaba
particularmente a los negocios alemanes era el alto costo de la fuerza de trabajo alemana.
La cual dio muy buenos resultados, generando más 250 mil empleos a reducido el uso de
combustibles hecho competitivo internacionalmente a los trabajadores alemanes. y con la
reforma al Eco Impuesto, se determina aplicar impuestos a la energía y con ello compensar
el impuesto a la nómina de empleados. Es decir, no se cobra impuestos a los empleos.
1.4.3. Estados Unidos.
Estados Unidos11 busca mantener una energía renovable a precios competitivos y para
ello el alto nivel de la energía eólica en construcción y en desarrollo avanzado será factor
importante para cumplir con la meta de llegar en el 2020 con un 10% de electricidad
producto de esta energía, $85 millones de dólares en actividad económica y 50 mil nuevos
empleos (La energía eólica de Estados Unidos en construcción, en desarrollo avanzado, se
acerca a 30 GW, 2017).
1.5. La energía eólica en México.
México posee gran cantidad de vientos a lo largo y ancho de su territorio, siendo un
instrumento valioso para obtener energía eléctrica, ofreciendo resultados favorables a su
economía y al medio ambiente pues disminuye la quema de combustibles fósiles causantes
de la contaminación ambiental y el calentamiento global, en 2005 se creó la Asociación de
Energía Eólica, con el propósito de promover la trasformación energética en México.
11 La energía eólica de Estados Unidos en construcción, en desarrollo avanzado, se acerca a 30 GW.
www.evwind.com/2017/10/26/la-energia-eolica-de-estados-unidos-en-construccion-en-desarrollo-avanzado-
se-acerca-a-30-gw/
24
En México, CFE instalo por primera vez en 1994 el primer proyecto eólico
experimental (primero en América Latina) mediante el cual se comprobó el potencial eólico
de la región, trayendo consigo importantes inversiones para el desarrollo de nuevos parques
de generación de energía eólica. Según la Asociación Mexicana de la Energía Eólica,
AMDE en 2016 se contaba con 42 parques eólicos en operación, con capacidad de 3,527
MW12. El Inventario Nacional de Energías Limpias, INEL menciona un potencial eólico
probado en México de 25,821.43 GWh por año. El cual es muy positivo para el país en el
desarrollo de la energía eólica, que ha puesto sus expectativas en esta área a futuro como
mitigación del cambio climático y desarrollo económico y social13.
De acuerdo a la Ley de Transición Energética14, México deberá usar como mínimo el
35% de energías limpias en la industria para el año 2024, dentro los objetivos de la ley de
transición energética son; disponer de políticas y medidas para impulsar el
aprovechamiento de los recursos renovables en energía eléctrica, disminuyendo la quema
de combustibles fósiles y disminución de residuos contaminantes en la industria eléctrica,
conservar la competitividad en los sectores productivos.
La ley fija como meta una participación mínima de energías limpias en todos los
procesos de generación eléctrica: 25% en 2018, 30% a 2021, 35% para 2024, 45% para
2036, y 60% en 2050.
Antecedentes de políticas públicas de eficiencia energéticas. Las políticas energéticas
propuestas por el presidente Felipe Calderón, en 2008 expidió la Ley para el
Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética
y dentro de sus propuestas estaba el programa de cambio de electrodomésticos llamado
“Cambia tu viejo por uno nuevo”, y un programa de cambio de focos ahorradores,
refrigeradores, aires acondicionados etc. Según información de la Procuraduría Federal del
Consumidor los refrigeradores consumen cerca de la tercera parte de la energía eléctrica
12 Infografía El Viento en Números, AMDE, 2016, www.amdee.org 13 Inventario Nacional de Energías Limpias, 2018, www.dgel.energia.gob.mx 14 Ley de Transición Energética.
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5421295&fecha=24/12/2015
25
utilizada en los hogares y las unidades nuevas gastan hasta 60% menos energía que los
modelos con ocho o más años de antigüedad, aun cuando eran del mismo tamaño.
En el sector de la vivienda resaltan programas como la Hipoteca Verde de Infonavit,
la aplicación obligatoria de tecnologías orientadas al uso eficiente de energía en las
viviendas sujetas al subsidio que maneja la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) y el
programa Eco Casa operado por la Sociedad Federal Hipotecaria (SHF) (CONAVI 2013;
Infonavit 2013; SHF 2017). Estos programas han permitido que varios cientos de miles de
viviendas nuevas integren uno o varios elementos de ahorro de energía a su diseño, ya sea
de manera aislada o integral.
Estos programas han sido creados como políticas de gobierno para incentivar a las
personas al ahorro de la energía disminuyendo además los pagos por facturación, entre
otros (de Buen, 2018).
Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), fueron apoyos importantes
los fondos sectoriales de la energía, CONACYT-SENER siendo instrumentos para impulsar
la investigación científica y tecnología aplicada, así como la adopción, innovación,
asimilación y desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos especializados en
aportes de ciencia y tecnologías. Este fondo fue creado para atender las principales
problemáticas y oportunidades en materia de sustentabilidad energética del país.
Otros fondos que fueron impulsados durante el gobierno del presidente Peña Nieto
fueron el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) y el Fondo Nacional de Turismo
(FONATUR) y el Fondo Nacional de Energías Limpias (FONAEL) impulsando
subsectores concretos y promocionando oportunidades de inversión en zonas clave del país.
Ahora bien, el plan Nacional de Desarrollo (PND) del Gobierno de Andrés Manuel
Lopez Obrador, presentado el 30 de abril, estableció que en 2018 se obtuvo la meta de
26.6% de energía eléctrica producida mediante fuentes limpias.
Para alcanzar esta meta, la tecnología eólica juega un rol fundamental, ya que en la
mayor parte de los países con metas similares la energía eólica ha sido responsable de
alrededor de dos tercios del objetivo total y México no puede ser la excepción ya que
cuenta excelentes potenciales eólicos en todo el país.
26
Más allá de los beneficios medioambientes por la mitigación de emisiones de CO2, el
desarrollo del sector eólico debe conllevar beneficios económicos, sociales y el
fortalecimiento de las comunidades del lugar donde se desarrolle el proyecto, así como
suministrar energía eléctrica a comunidades marginadas a bajos costos.
México cuenta con la mayor parte de las materias primas, capacidades técnicas y
humanas necesarias para producir los distintos componentes de las turbinas, no solo
impulsaría el aprovechamiento de materias primas nacionales, sino que, apalancándose en
sinergias con sectores como el automotriz o el aeroespacial, se fortalecería la fabricación de
componentes que en la actualidad ya llevan a cabo empresas como Potencia Industrial o
Trinity Industries (Asociación Mexicana de Energía Eólica, 2015).
Teniendo en cuenta que el gobierno mexicano tiene como una de sus metas alcanzar
al año 2020, 12,000 MW eólicos, que instalados tendría un impacto acumulado en el PIB de
cerca de 170,000 millones de pesos y la creación de más de 45,000 empleos, para cumplir
con estas metas se debe seguir los lineamientos de La Ley de Transición Energética.
Que dentro de sus metas están las energías limpias y la eficiencia energética. Los
actores que deberán generar los reglamentos programas y demás lineamientos que detallen
las acciones e instrumentos para su correcta operación del sistema en estas áreas, son
principalmente: Secretaria de Energía (SENER), Comisión Reguladora (CRE), Centro
Nacional del Control de Energía (CENACE) y la Comisión Nacional para el Uso Eficiente
de la Energía (CONUEE).
Se establecen tres instrumentos de planeación. La estrategia de transición para
promover el uso de tecnologías y combustibles más limpios, el programa especial de
transición energética y el programa nacional para el aprovechamiento sustentable de la
energía (PRONASE). Adicionalmente se presenta un programa de redes eléctricas
inteligentes, la estrategia tendrá dos horizontes: uno a 15 años y otro a 30 años y es el
instrumento rector de la política nacional en materia de energías limpias, aprovechamiento
sustentable de la energía y mejora en la productividad energética. Los programas están
orientados de forma que se satisfagan las metas identificadas en la estrategia para la
administración pública federal.
27
1.6. Impacto social de la energía eólica en las comunidades.
Ya que los proyectos eólicos se desarrollan en gran parte en las zonas agrarias del
país, hay que tener en cuenta los derechos indígenas, en especial el derecho a las tierras,
territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado (Organización
Internacional del Trabajo, 2016), ya que dentro de los elementos para la generación de
energía eólica no solo intervienen factores como tecnología, fuerza y la tierras; esta última
involucra lo que a derechos sobre la tierra se refiere y, en caso en particular, los derechos
sobre su territorio que tienen los pueblos indígenas. Para evitar los conflictos en los
proyectos energéticos en especial en proyectos de la energía eólica existen, como
herramientas o mecanismos de mediación, la Evaluación del Impacto Social (EIS) y la
Consulta Previa (CP) Libre e Informada para mitigar los efectos negativos en las
controversias generadas entre desarrolladores, estado y comunidades afectadas.
1.6.1. La evaluación del Impacto Social (EIS).
La inquietud de hacer una evaluación de impacto social surge de un pasado donde
grupos sociales denunciaban a las empresas de no informarlas, despojarlas de su propiedad
e incluso de alterar su entorno natural y social de manera negativa.
Son hechos reales que las comunidades indígenas oaxaqueñas han denunciado a
empresas transnacionales porque no generan empleos, desarrollo regional, y ningún
beneficio para las comunidades cercanas y que sólo les han acarreado violaciones a sus
derechos humanos, intimidaciones y despojo.
Los pueblos indígenas afectados son: los binnizaa, los ikoots, chontales, chinantecos,
mixes y zoques. Si hay alguna participación de los pueblos indígenas en proyectos para
mitigar el cambio climático, se deben reconocer y respetar los derechos contemplados en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en el Artículo 26 de la
Declaración de la ONU sobre los derechos indígenas, en especial el derecho a las tierras,
territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado u otra forma de utilización
(Organización Internacional del Trabajo).
El objetivo de evaluación de impacto social es terminar con malas prácticas sobre
todo de las empresas y de grupos disruptivos como los mencionados. La hipó tesis es que al
28
incluir a la comunidad en los procesos que implica la realización de un proyecto energético,
se minimizarán descontentos, disminuyendo los riesgos al proyecto y garantizando que este
tenga el mayor impacto positivo posible. (Rodríguez, 2017)
Según estos grupos, la oposición a los proyectos de energía eólica surge de la
privación del recurso eólico, del despojo de sus tierras de propiedad comunal disfrazados de
contratos de arrendamientos ya que estos permiten acceder a sus terrenos con el fin de
explotarlos mediante los proyectos eólicos por 30 años o más ofreciendo pagos irrisorios a
los ejidatarios sin ninguna información veraz trasparente y pertinente respeto de los
distintos impactos producidos en sus tierras. A la vez que no existe igualdad de los
beneficios económicos de la operación de las centrales eólicas, que en conjunto han dado
pie a la generación de un conflicto entre las comunidades, el gobierno mexicano y las
compañías por la propiedad de la tierra y los usos del territorio.
Al incorporar la evaluación de impacto social como nuevo requisito en la
construcción de proyectos de infraestructura energética se basa en las directrices
internacionales en materia de consulta previa y respeto a derechos humanos de
comunidades impactadas. Los Artículos Constitucionales 1° y 25º y derivado de ello, la
LIE, establece que los proyectos de infraestructura de los sectores público y privado en la
industria eléctrica atenderán los principios de sostenibilidad y respeto de los derechos
humanos de las comunidades y pueblos de las regiones en los que se pretendan desarrollar.
Siendo un requisito su aprobación por la SENER para continuar los proyectos. Es un
proceso más que hay que realizar, desembocando en un plan de gestión social, Como marco
legal de control en las actividades futuras de las empresas. La EIS remite a la
sustentabilidad de los proyectos, basado en el respeto a los derechos humanos. Teniendo en
cuenta que los impactos están figurados según la escala que va desde los menos graves
hasta los más relevantes. Estos últimos según su dimensión en la ejecución del proyecto
puede provocar un peligro para la subsistencia física y cultural de la comunidad: remite al
principio precautorio o de precaución.
La SENER debe informar a los interesados en la ejecución de proyectos de
infraestructura en la industria eléctrica sobre la presencia de grupos sociales en situación de
vulnerabilidad en las áreas en que se llevarán a cabo las actividades para la ejecución de los
29
proyectos, con el fin de que se implementen las acciones necesarias para salvaguardar sus
derechos.
Al incorporar la evaluación de impacto social como nuevo requisito en la
construcción de proyectos de infraestructura energética se basa en las directrices
internacionales en materia de consulta previa y respeto a derechos humanos de
comunidades impactadas. Los Artículos Constitucionales 1° y 25º y derivado de ello, la
LIE, establece que los proyectos de infraestructura de los sectores público y privado en la
industria eléctrica atenderán los principios de sostenibilidad y respeto de los derechos
humanos de las comunidades y pueblos de las regiones en los que se pretendan desarrollar.
Figura 1. Guía del trámite para solicitar la evaluación del impacto social (EIS)
de proyectos energéticos.
1.6.2. Disposiciones administrativas de carácter general sobre evaluación de impacto
social en el sector energético.
La secretaria de energía público el 1 de junio de 2018 en el diario oficial de la
federación, el acuerdo mediante el cual se establecen las disposiciones administrativas de
carácter general sobre la evaluación de impacto social en el sector energético.
La Evaluación de Impacto Social (EVIS) “aplica a la industria de hidrocarburos (Ley
de Hidrocarburos art,118 y 121) y de la industria eléctrica (LIE art, 4 fracción 3, 11
30
fracción 8, art, 17 y 120), corresponde a la Secretaria de Energía salvaguardar los
principios de sostenibilidad y respeto de los derechos humanos de las comunidades y
pueblos donde se pretenda desarrollar los proyectos del sector energético, verificar que se
cumplan con las disposiciones del impacto social y desarrollo sustentables en dichos
ordenamientos y requiere las evaluaciones de impacto social a los interesados en obtener
un permiso o autorización”.
Conforme los artículos (79 y 81) del reglamento de la ley de hidrocarburos y (86, 87
párrafo 2) del reglamentos de la LIE cualquier interesado en obtener un permiso
o autorización para desarrollar proyectos del sector energético deberá presentar a la
Secretaría de Energía la Evaluación de Impacto Social, documento que deberá contener la
identificación de las comunidades y pueblos ubicados en el área de influencia de un
Proyecto, además de la identificación, caracterización, predicción y valoración de las
consecuencias a la población que podrían derivarse del mismo, y las medidas de
mitigación y los planes de gestión social.
El objeto de las disposiciones administrativas establecer los elementos para la
elaboración y la presentación de la Evaluación de Impacto Social, así como el
procedimiento que seguirá la Secretaría de Energía a través de la Dirección General de
Impacto Social y Ocupación Superficial para la emisión de la resolución correspondiente y,
de ser el caso, las recomendaciones a que haya lugar y su seguimiento. Asimismo,
comprende la metodología para la definición del área de influencia y para la
identificación, caracterización, predicción y valoración de los impactos sociales de los
Proyectos del sector energético.
Las disposiciones administrativas contendrán la guía y el formato para la presentación
de la Evaluación de Impacto Social, así como las metodologías para la definición del área
de influencia y para la identificación, caracterización, predicción y valoración de los
impactos sociales de los Proyectos del sector energético. Artículo (87 de la LIE) y 81 de la
ley de hidrocarburos
En una publicación del 01 de Junio del 2018, en Baker McKenzie, Nieto Vázquez y
Doen Castillo (Nieto-Vázquez & Doen-Castillo, 2018), explican en forma resumida el
objeto de las disposiciones administrativas. Específicamente, las disposiciones establecen
31
que la EIS deberá presentarse en uno de sus cuatro formatos A, B, C, D dependiendo de las
actividades a realizar mismas que son las siguientes:
Formato A:
- Expendio al público de petrolíferos mediante estación de servicio de gasolinas y diésel.
- Expendio al público de gas natural y de gas licuado de petróleo mediante estación de
servicio, estación de servicio con fin específico o estación de servicio con fin múltiple.
- Expendio al público de gas natural y de gas licuado de petróleo mediante bodega de
expendio.
- Compresión y descompresión de gas natural.
- Servicio público de distribución de energía eléctrica (ampliaciones no mayores a un
radio de 2 kilómetros).
- Generación de energía eléctrica dentro de instalaciones industriales, productivas,
comerciales y/o de servicios en operación, cuya capacidad sea igual o menor a 10 MW.
Formato B:
- Exploración superficial sísmica terrestre no invasiva o que no implique infraestructura.
- Distribución por medio de ducto de gas natural y petrolíferos.
- Distribución de Petrolíferos mediante Planta de Distribución.
- Transporte por ducto de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos con longitud menor
o igual a 10 km.
- Distribución y transporte de hidrocarburos y petrolíferos por medios distintos a ductos.
- Servicio público de transmisión de energía eléctrica con ubicación en zonas o parques
industriales.
- Generación de energía eléctrica con capacidad igual o menor a 10 MW, excepto
proyectos hidroeléctricos; o proyectos de generación de energía eléctrica cuya
capacidad sea mayor a 10 MW, y menor a 250 MW, siempre que se ubiquen dentro de
instalaciones industriales, productivas, comerciales y/o de servicios en operación.
Formato C:
- Exploración superficial marítima.
- Exploración superficial sísmica terrestre invasiva o que implique infraestructura.
32
- Servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.
- Almacenamiento de Gas Natural y Petrolíferos.
- Licuefacción y regasificación de gas natural.
- Transporte por ducto de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos con longitud mayor
a 10 km y menor a 100 km.
- Generación de energía eléctrica mediante radiación solar con capacidad mayor a 10
MW y menor a 200 MW.
- Generación de energía eléctrica mediante central hidráulica con capacidad menor a 80
MW.
- Generación de energía eléctrica mediante central eólica con capacidad mayor a 10 MW
y menor a 100
- MW.
- Generación de energía eléctrica mediante central de cogeneración y térmica con
capacidad mayor a 10 MW y
- menor a 300 MW
- Generación de energía eléctrica que se ubique dentro de instalaciones industriales,
productivas, comerciales y/o de servicios en operación, cuya capacidad sea igual o
mayor
- a 250 MW.
- Otras actividades de generación de energía eléctrica mediante energías limpias con
capacidad mayor 10 MW y menor a 200 MW.
Formato D:
- Tratamiento y refinación de petróleo.
- Transporte por ducto de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos con longitud igual
o mayor a 100 km.
- Exploración y extracción de hidrocarburos en área contractual o área de asignación.
- Generación de energía eléctrica mediante radiación solar con capacidad igual o mayor a
200 MW.
- Generación de energía eléctrica mediante central hidráulica con capacidad igual o
mayor a 80 MW.
33
- Generación de energía eléctrica mediante central eólica con capacidad igual o mayor a
100 MW.
- Generación de energía eléctrica mediante central de cogeneración y térmica con
capacidad igual o mayor a 300 MW.
- Otras actividades de generación de energía eléctrica mediante energías limpias con
capacidad igual o mayor a 200 MW.
La EIS deberá examinar todas las etapas del proyecto energético y deberá tener como
mínimo los apartados siguientes:
1. Información general del proyecto.
2. Área de influencia del proyecto.
3. Identificación, y caracterización de las comunidades y pueblos localizados en el
área de influencia del proyecto:
4. Identificación, caracterización y predicción de los impactos sociales positivos y
negativos del proyecto.
5. Plan de gestión.
Con respeto al procedimiento administrativo que debe seguir el promovente de la
EIS las disposiciones establecen que la misma deberá ser presentada a la Dirección General
de Impacto Social y Ocupación Superficial, La dirección general mediante escrito
preparado en término del título 3 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo al
que se le adjuntará la EVIS correspondiente en formato digital mediante dispositivo de
almacenamiento y una copia electrónica en versión consulta pública o escrito firmado por
el representante legal del promovente donde autorice a que la información de la EIS sea
manejada de forma pública.
La Dirección General, salvo excepciones tendrá un plazo de 90 días, contados a partir
del día siguiente de la recepción de la EIS correspondiente para emitir su resolución, para
proyectos en sector hidrocarburos, el plazo será contados en días hábiles, y para proyectos
del sector eléctrico dicho plazo será contado en días naturales, siempre y cuando la
Dirección General no hubiese emitido un requerimiento al respeto, con lo cual el plazo será
suspendido,
34
Las DACGS entraron en vigencia el 2 de junio de 2018.
1.6.3. Consulta Previa (CP).
La otra modalidad cuando un proyecto eléctrico va a desarrollarse es realizar la
consulta previa, libre e informada y de buena fe, a todo el grupo social involucrado y no
solo a aquellos donde se sitúa físicamente el proyecto o las que recibirán algún incentivo
económico y/o social a partir de este, sino de todos los alrededores de una o varias
comunidades o pueblos indígenas o tribales. El derecho a la consulta previa esta consignado
en los artículos 6 y 7 y demás partes del convenio 169 (C169 - Convenio sobre pueblos
indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), 1989) y se refiere a toda medida legislativa o
administrativa que el estado pueda dar susceptible de afectación directa.
Hay que tener en cuenta que la legislación nacional involucra al indígena como un
sujeto de derechos, es así como la autoridad competente que coadyuba en esta labor es La
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos y autoridades de las comunidades
indígenas. Para definir el actor indígena conforme el artículo 2 de la Constitución Nacional
su conciencia y su identidad de indígena debe ser fundamental para determinar la
aplicación de las disposiciones sobre pueblos indígenas, yacen en ellos los derechos y
responsabilidades en definir su sentido de pertenencia a estos grupos, conforme el convenio
169 de la OIT, existen en ellos el derecho de auto identificarse.
El objeto de la consulta es identificar los impactos y determinar los precedentes
enfocándose en documentos confiables; con el fin de determinar las acciones para la
prevención o remediar las afectaciones, de esta forma poder aceptar el proyecto en sus
tierras.
Procedimiento de la consulta.
Procedimiento de consulta, la LIE señala que la SENER debe llevar a cabo los
procedimientos de consulta necesarios, con la finalidad de tomar en cuenta los intereses y
derechos de las comunidades indígenas. (Capítulo 1Titulo 3, artículos 86,87,88) del
reglamento de la ley de la industria eléctrica.
35
Figura 2. Procedimiento de Consulta
Este proceso es de competencia de la SENER. No obstante, cualquier voz que
justifique un impacto derivado del proyecto -real o percibido- y que afirme que no fue
tomada en cuenta, podría invalidar la evaluación y retrasar el proyecto al no dársele cabida
a sus reclamos de manera oficial. Algunos movimientos y organizaciones podrían tomar
cuenta de ello y utilizarlo de manera negativa.
1.6.4. Los conflictos socioambientales de los proyectos energéticos en México a raíz de
la reforma energética de 2013.
En esta sección se presentan algunos de los hechos de conflicto social ocasionados
por la violación de los derechos humanos a las comunidades indígenas.
En muchos casos, los proyectos energéticos requieren obtener la licencia social o el
consentimiento social para poder desarrollarse. El término se refiere al consentimiento que
dan las comunidades a las empresas para que los proyectos se puedan desarrollar en sus
territorios.
Según Rodriguez 2017, “en el año 2014, después de decretada la legislación
secundaria de la reforma energética, se tenían conocimiento al menos 280 conflictos
socioambientales en el país, principalmente en comunidades indígenas. Para el año 2015 la
cifra fue de 420 conflictos, de los cuales: 120 estaban relacionados con la minería, 80 del
36
sector energético y 75 del agua. En su informe de sustentabilidad (PEMEX) reportó 108
conflictos sociales durante el año 2014 y 79 conflictos durante el año 2015. La mayoría de
estos conflictos ocurrieron en los estados de Tabasco y Veracruz, y en lo que va del año
2017 se reportan 54, según el periódico el economista”.
A continuación, se ejemplifican algunos casos de conflictos solamente relacionados
con proyectos de energía eólica.
Caso de Juchitán Zaragoza Oaxaca
Juchitán, Oaxaca, un proyecto de energía eólica de la empresa Energía Eólica del Sur
fue detenido mediante amparo ya que “sólo se había consultado al 1 % de la población
impactada; consulta que se llevó a cabo sin el cumplimiento de los procedimientos legales
establecidos en el reglamento de la ley de la industria eléctrica , omitiendo los principios de
buena fe , libertad de información , pertinencia cultural, trasparencia y otros más
estipulados en la misma ley , requisitos de contenido y alcance del derecho humano a la
consulta previa libre e informada, que al ser vulnerados traen consigo detrimento de los
derechos de los pueblos y comunidades indígenas del lugar donde se desarrollan los
proyectos. Pro Desc y PODER. (Burnett, 2016).
Caso Unión Hidalgo, Oaxaca.
La comunidad indígena zapoteca de Unión Hidalgo en Oaxaca interpuso un amparo
para solicitar la protección de la justicia federal ante los Juzgados de Distrito con sede en
Salina Cruz, ya que la Comisión Reguladora de Energía (CRE), otorgó permisos a la
empresa Eólica de Oaxaca SAPI de CV filial de la transnacional EDF Energies Nouvelle
sin consultar a dicha comunidad. En el que se estipula que la “Central Eólica Gunaa Sicarú”
contará con 96 aerogeneradores, con una capacidad de 2.625 Megawatts cada uno para
generar un total de hasta 252 Megawatts. De igual forma, se estipula que la producción
anual estimada será de 825.7 Gigawatts hora por un tiempo de 30 años.
Estas acciones judiciales “sirve como antecedentes en futuros casos similares”, según
comunicado. Fundar, Serpa, Centro Prodh y otras consideraron que, a raíz de este caso no
aislado, la Primera Sala de la SCJN puede entrar a definir criterios importantes y necesarios
sobre los principios de la consulta a pueblos y comunidades indígenas, en especial sobre el
37
carácter de “previo”, ya que implementar un proceso de consulta cuando el proyecto a
desarrollar ya está́ definido no es compatible con el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). (Matias, 2018)
Casos de consulta realizada fuera de tiempo en municipio de Ismo de Tehuantepec.
Las comunidades tanto del Juchitán, como de San Dionicio del Mar, San Mateo del
Mar, Álvaro Obregón y de otros municipios inicias un procedimiento legal al mismo
tiempo que refuerzan su movilización y organización social. El 30 de septiembre de 2015,
se otorga un amparo que suspende de manera provisional los permisos, licitaciones y
cambios de uso de suelo. El amparo fue interpuesto por 1,666 comuneros de la región y en
él, el juez argumenta que el proyecto pretende talar la totalidad de la selva tropical sin
proponer ninguna de compensación. Así mismo, señala que la MIA aprobada por la
Secretaria de Medio Ambiente, reconoce que el 80 por ciento de los impactos del proyecto
son negativos y sólo el 18 por ciento reconoce que son positivos. Por su parte, el proyecto
de consulta fue diseñado en enero de 2015 y se realizó de junio a noviembre de 2015 por
personal de la Secretaria de Energía. Es importante resaltar que la consulta se realizó
cuando ya estaban los permisos y las obras en proceso, es decir, no fue previa sino
posterior, como lo señala tanto la sentencia del 30 de septiembre de 2015, que otorga la
suspensión provisional, como la sentencia del 11 de diciembre del mismo año, que otorga la
suspensión definitiva.
Es importante resaltar que la consulta se realizó cuando ya estaban los permisos y las
obras en proceso, es decir, no fue previa sino posterior, Por haberse actuado de mala fe al
hacer la consulta posterior a la implantación del proyecto, sin darles cono cimiento de lo
que implicaba el proyecto y sus afectaciones.
La región del istmo de Tehuantepec es un territorio rico en recursos naturales y a su
vez es una zona estratégica para el comercio internacional. Dicha región, es la que presenta
mayor potencial para la generación de energía eólica en todo el territorio nacional. Por tal
razón, existe un gran número de empresas que quieren invertir en este recurso, entre ellas:
Endesa, Industria Peñoles, Gamesa y Unión Fenosa, Gas Natural Fenosa S.A. de C.V.,
Iberdrola, AccionaCemex, Fuerza Eólica del Istmo, Generadora de Energía de Oaxaca,
Acciona, Demex filial de Renovalia Energy, Energía Limpia de CISA-GAMESA, Vientos
38
del Istmo, FEMSAMacquaire, Electricte de France EDF-EVM, Eolicatec del Istmo, Eólicas
del Sur, Zapotecas de Energía, Grupo Mar, Preneal, Energreen Power, entre otras que
participan en el denominado “corredor eólico del istmo”. Un corredor en el que, según
datos oficiales, se tiene invertido 4,318 millones de dólares en 21 parques eólicos que
cuentan con 1,668 aerogeneradores distribuidos en toda la región del Istmo de Tehuantepec.
Pero la región del istmo también es un territorio rico en historia y cultura. Las
comunidades de los diferentes pueblos indígenas que lo habitan tienen una larga tradición
de lucha y defensa de sus tierras, territorios, tradiciones y formas de gobierno (Olvera,
2018).
Caso de adecuada implementación de la consulta previa libre e informada Juchitán y
el Espinal Oaxaca.
La implementación del proceso de Consulta Previa, Libre e Informada para el
desarrollo del proyecto Eólica del Sur en las comunidades de Juchitán y el Espinal, en el
estado de Oaxaca, constituye el ejemplo más reciente del desafío que implica la puesta en
marcha de lo estipulado en su regulación, en concreto el artículo 119 de la Ley de la
Industria Eléctrica, los artículos 89 a 92 del Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica,
el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas.
De dicha consulta acordaron por su parte, la empresa se comprometió a destinar
anualmente un financiamiento equivalente a un aproximado del 10% del consumo
promedio anual de los usuarios de la Tarifa 1C, con el objetivo de reducir su factura
eléctrica. Asimismo, dará preferencia al municipio de Juchitán en la compra de bienes y
contratación de servicios relacionados al desarrollo del proyecto y cumplirá con sus
obligaciones en materia fiscal con el municipio, entre otros.
En lo que corresponde al gobierno Estatal, éste se comprometió a destinar hasta 130
millones de pesos para el financiamiento de proyectos de desarrollo estratégico comunitario
presentados por el municipio, mediante recursos del Fondo Regional 2015. Sin duda
alguna, los contenidos de este acuerdo no tienen precedentes en la región, y por ello
39
representan un paso significativo para el sector energético. Sin embargo, su operación
reviste de una gran complejidad y conlleva efectos colaterales que pueden obstaculizar el
desarrollo de nuevos proyectos en la región.
En el istmo de Tehuantepec hay 27 parques eólicos y 12 de ellos están dentro de las
68.000 hectáreas de tierra comunal; los más conocidos son: Bii Hioxo, Eurus y Fuerza
Eólica del Itsmo.
Cuando no se reparten los beneficios de forma igualitaria entre los comuneros y con
falta de trasparencia también se genera conflictos entre las comunidades.
Cabe destacar que estos terrenos son de régimen agrario por lo que los contratos se
deben de firmar por asambleas conformadas por la misma comunidad con permiso de la
autoridad competente. Situación que la empresa desarrolladora omitió para fines de engaño
y manipulación a sus moradores para lograr su objetivo. Cual era apropiarse de dichos
terrenos. Este proceso aun continuo en los tribunales a la espera de ojalá una sentencia
favorable a los lugareños (Ramos, 2017).
En general, un proceso de consulta representa una vía para materializar el derecho de
los pueblos indígenas a establecer un diálogo intercultural con el Estado, en situaciones que
impliquen una afectación a sus derechos o intereses. Por lo tanto, es una obligación del
Estado garantizar el cumplimiento de este derecho, mediante procedimientos apropiados, a
través de sus instituciones representativas y con la finalidad de alcanzar un acuerdo u
obtener el consentimiento libre e informado sobre cierta cuestión.
Si bien es importante tener un plan de gestión social que aborde los impactos que
derivan del proyecto, también es necesario construir una agenda de riesgos que provengan
del entorno. Como se comenta en los puntos previos, la comprensión integral del éste y de
cómo se incrusta el proyecto dentro del mismo permitirá la generación de un plan de
mitigación de riesgos que incluya estrategias de relacionamiento (y de no relacionamiento)
con actores estratégicos, esquemas de protección y seguridad o protocolos de atención a
crisis, entre otros actores tenemos las instituciones financieras , estas son desarrolladores
importantes, a raíz de los (principios de Ecuador) las instituciones financieras
40
Internacionales estimulan de forma definitiva el tema de la responsabilidad social
empresarial ofreciendo seguridad a la inversión.
A pesar de que este trámite puede generar costos financieros y de tiempo en el corto
plazo, permiten evitar algunos problemas futuros que podrían poner en peligro el proyecto,
su construcción y operación. Sin embargo, es necesario desarrollar una metodología más
integral, que aproveche los requerimientos de la evaluación y permita a la empresa obtener
un panorama holístico del entorno del proyecto, con el objetivo de asegurar su
sostenibilidad social y operativa tanto en el corto como en el largo plazo.
Por tal razón la importancia de la Licencia Social para Operar (LSO) en los proyectos
de energía eólica.
La LSO está arraigada en las creencias, percepciones y opiniones de la población
local y otros grupos de interés acerca del proyecto. Por lo tanto, la licencia es “otorgada”
por la comunidad. También es intangible, a menos que se lleven a cabo esfuerzos para
medir estas creencias, opiniones y percepciones. Finalmente, es dinámica y no permanente,
porque las creencias, opiniones y percepciones seguramente van a cambiar a medida que se
adquiera nueva información. Por lo tanto, la LSO, debe ser ganada y mantenida.
La credibilidad y confianza de los desarrolladores energéticos se basa en el respeto
mutuo, la honestidad, el diálogo abierto, la transparencia, el ofrecimiento de respuestas
oportunas a las inquietudes de la comunidad, la divulgación de información veraz y
oportuna, la constancia y el comportamiento ético de las compañías. La obtención de una
LSO es un factor esencial para reducir los riesgos de conflictos sociales y para mejorar la
reputación de la compañía.
Hay que tener en cuenta que el hecho de proporcionar bienes materiales “no es
necesariamente lo que las comunidades quieren o buscan para cumplir los objetivos de
sostenibilidad a largo plazo” y hay que “involucrar a la comunidad en la discusión sobre
los riesgos, costos y beneficios, reconocer las necesidades y oportunidades y discutir los
compromisos las empresas debe interactuar con comunidades, pueblos aborígenes,
organizaciones, grupos e individuos sobre la base del respeto, la inclusión y la participación
significativa.
41
La falta de LSO está asociada con conflictos sociales, retrasos en los proyectos,
pérdida de maquinaria por actos de vandalismo y cierre de la mina. Todo daño a la
reputación de la empresa podría dificultar su capacidad para conseguir la mano de obra
requerida para proyectos actuales y futuros. Tales impactos negativos también tienen un
alto costo para las Empresas (Bustos & Rodriguez, 2016).
1.7. Proyecciones de la energía eólica.
El Consejo Global de la Energía Eólica (GWEC) publicó su principal
publicación Global Wind Report: Annual Market Update (Global Wind Energy Council,
2016) en Windergy el 25 de abril en Delhi. En 2016 se instalaron más de 54 GW de energía
eólica renovable y limpia, que ahora abarca más de 90 países, incluyendo 9 con más de
10.000 MW instalados y 29 que han superado la marca de 1.000 MW. La capacidad
acumulada creció un 12,6% para alcanzar un total de 486,8 GW.
El secretario general de GWEC Steve Sawyer declaró "estamos en un período de
cambios perturbadores, pasando de los sistemas de energía centrados en unas cuantas
plantas grandes y contaminantes hacia mercados cada vez más dominados por una gama de
fuentes de energía renovable ampliamente distribuidas. Tenemos que llegar a un sistema de
emisiones cero de energía antes de 2050 si queremos cumplir con nuestro cambio climático
y los objetivos de desarrollo".
Los niveles de penetración de la energía eólica continúan aumentando, liderados por
Dinamarca que empuja el 40%, seguido de Uruguay, Portugal e Irlanda con más del 20%,
España y Chipre alrededor del 20%, Alemania 16%; Y los grandes mercados de China,
Estados Unidos y Canadá obtienen 4, 5,5 y 6% de su energía de viento, respectivamente. El
pronóstico de cinco años de GWEC prevé casi 60 GW de nuevas instalaciones eólicas en
2017, llegando a un mercado anual de alrededor de 75 GW para el 2021, para llevar la
capacidad instalada acumulada de más de 800 GW a finales de 2021.
De acuerdo con el 2do Estudio Eólico de PwC (Asociación Mexicana de Energía
Eólica, 2015), en su resumen ejecutivo declaran que:
“México cuenta con un potencial eólico incuestionable. Si bien sólo se ha comenzado
a explotar en años recientes, el sector muestra ya un alto dinamismo y competitividad.
42
Prueba de ello son los más de 1,900 MW en operación, en producción independiente y
autoabastecimiento, como los más de 5,000 MW en distintos niveles de desarrollo.
En producción independiente, proyectos como Oaxaca I-IV y Sureste II muestran que
la tecnología eólica es una solución eficaz para proveer de energía a los Suministradores de
Servicios Básicos mediante procesos de subastas de largo plazo, a un precio competitivo.
En autoabastecimiento, la apuesta por la energía eólica de más de 200 empresas de
múltiples sectores, incluyendo gran industria, son un claro ejemplo de que esta tecnología
deberá continuar siendo una solución competitiva para los Usuarios Calificados en el nuevo
esquema. El hecho de que empresas como Grupo Peñoles, Cemex, Bimbo o Walmart, entre
muchas otras, opten por esta tecnología para reducir sus costos hoy, y darle mayor
certidumbre a los de mañana, es otra muestra del valor que el recurso eólico en México
aporta a la economía nacional.
México tiene el compromiso de limitar la generación eléctrica por fuentes fósiles al
65% (de un 80% actual) para el año 2024. Lo anterior implica instalar más de 25,000 MW
de tecnología limpia en los próximos 10 años. Para alcanzar esta meta la tecnología eólica
juega un rol fundamental, ya que en la mayor parte de los países con metas similares la
energía eólica ha sido responsable de alrededor de dos tercios del objetivo total.
Por ello, con el fin de aprovechar el potencial eólico más eficiente con el que cuenta
el país y contribuir a la sustentabilidad y diversificación de la matriz de generación, la
nueva arquitectura del sector eléctrico debe de llevar a cabo una serie de acciones clave:
1. Establecer una hoja de ruta anual vinculante que dé certidumbre del volumen de nueva
capacidad limpia a instalar en el periodo 2016-2024. Con el fin de promover el
desarrollo sostenido de la industria eólica en México es clave establecer una ruta con
metas anuales vinculantes de nueva capacidad renovable.
2. Convocar subastas exclusivas para energía limpia, en línea con la hoja de ruta vinculante,
para la celebración de Contratos de Cobertura Eléctrica con los Suministradores de
Servicios Básicos. Lo anterior dará certidumbre sobre el cumplimiento de las metas
establecidas y permitirá la bancabilidad de los proyectos. Las subastas iniciales podrían
43
aprovechar el elevado número de proyectos eólicos en desarrollo a fin de acelerar lo más
posible la ejecución de estas.
3. Establecimiento de un mecanismo de Certificados de Energía Limpia robusto que
permita la bancabilización de los proyectos, que considere la naturaleza de cada tipo de
tecnología, otorgando Certificados en función de la misma, y que defina penalidades al
incumplimiento de los objetivos vinculantes que incentiven la participación en el
mercado de todos los Suministradores y de los Usuarios Calificados Participantes en el
Mercado.
4. A través de las asociaciones y contratos permitidos a las Empresas Productivas
Subsidiarias del Estado para la actividad de transmisión de energía eléctrica, elaborar
mecanismos que fomenten la expansión y fortalecimiento de la red eléctrica hacia zonas
de alto potencial de energía eólica.
El desarrollo de las acciones antes señaladas permitirá cumplir con las metas en
materia de energía limpia y mitigación de emisiones de una manera más competitiva,
contribuyendo además a alcanzar la meta de 12,000 MW eólicos para el año 2020, definida
en consenso por el sector4.
A su vez, alcanzar los 12,000 MW instalados tendría un impacto acumulado en el PIB
de cerca de 170,000 millones de pesos y la creación de más de 45,000 empleos, además de
fortalecer el tejido industrial nacional”.
44
CAPÍTULO II. LA REGULACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA MAYOR
BENEFICIO SOCIAL DE LA ENERGÍA EÓLICA EN MÉXICO.
En el presente capítulo se desarrollan las principales ideas a modo de propuestas de
este trabajo de investigación las cuales pueden tener un mayor impacto en el beneficio
social derivados de la explotación regulada de la energía eólica.
Primeramente, se identifica el Marco Regulatorio donde se propongan políticas
públicas direccionadas al desarrollo de la energía eólica con proyección económica y social
en especial de los grupos marginados.
En segundo lugar, se analiza el avance en la ejecución de políticas públicas con
contenido de beneficio social en los proyectos eólicos implementados en México hasta la
fecha.
En tercer lugar, se plantea la importancia de la energía eólica como recurso
sustentable, de beneficio ambiental, social y económico en las zonas rurales y marginadas
de México.
Por último, se menciona, que aun que se cuenta con marcos regulatorios generales,
con directrices operativas y presupuestales, podemos decir que México aún adolece de un
marco legal direccionado a regular lo concerniente a las energías eólicas en relación con la
inversión social de los grupos marginados.
2.1. Marco regulatorio de la energía eólica con proyección económica y social en
especial de los grupos marginados.
En México no existe normas específicas para regular las energías eólicas por lo que
estas se rigen por las normas generales de que a continuación se anuncian.
2.1.1. Artículo 25, Constitución Nacional.
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea
integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y
que, mediante el fomento del crecimiento económico, empleo y una más justa distribución
del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución.
45
Puesto que los proyectos de energía renovable sirven para la generación de energía
eléctrica, al fomentar su implementación contribuye al desarrollo sustentable en términos
de la CPEUM.
En ese orden de ideas, el fomento de las energías renovables (energía eólica) se
supeditan a un marco de planeación, programación y presupuestación general más no
específico ni con enfoques específicos de beneficio social o medio ambiental sino de
ejercicio discrecional bajo la responsabilidad de los organismos responsables del estado.
2.1.2. Ley de la Industria Eléctrica (LIE).
La ley de la industria eléctrica tiene como finalidad promover el desarrollo
sustentable de la industria eléctrica, así como el cumplimiento de las obligaciones de
energías limpias y de reducción de emisiones contaminantes, entre otras cosas.
Para LIE, las actividades de trasmisión y distribución son denominadas de interés
social y orden público por lo tanto tienen preferencia sobre cualquier otra actividad que
implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a
aquéllas.
En ese sentido, y considerando que dichas actividades pueden ser realizadas también
por particulares, se debe tener especial atención a las salvaguardas y cumplimiento de
derechos humanos de comunidades y personas situadas en la tierra y el territorio en los
cuáles se pretenda ampliar la Red Nacional de Transmisión.
Como ya se mencionó, dentro del marco de esta ley, se crearon la EIS y la Consulta
Pública, que buscan proteger las inversiones hechas y, a la vez, respetar y cumplir los
derechos humanos de las personas afectadas por la implementación de estos proyectos, de
forma que exista también viabilidad social para la realización de estos.
2.1.3. Ley de Transición Energética (LTE).
La Ley de Transición Energética, establece fondos destinados a la Transición
Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía que tienen como objeto captar
y canalizar recursos financieros públicos y privados, nacionales o internacionales, para
instrumentar acciones que sirvan para contribuir al cumplimiento de la Estrategia y apoyar
46
programas y proyectos que diversifiquen y enriquezcan las opciones para el cumplimiento
de las Metas en materia de Energías Limpias y Eficiencia Energética.
Además, se creó el Financiamiento para el Aprovechamiento sustentable de la
energía, cuyo objeto es contribuir a la sustitución de equipos y aparatos energéticamente
ineficientes, realizar mejoras a edificaciones en las que se realice el consumo energético y
la instalación de equipos económicamente viables que permitan aprovechar a los hogares
las fuentes de energías renovables para la satisfacción de sus necesidades. Dicho
financiamiento se materializa a través de la firma de un convenio entre el financiador
(asesores, empresas comerciales o entidades financieras) y el usuario final.
2.1.4. Acuerdo de Paris.
Es un convenio entre 195 países celebrado en Paris en el año de 2015 por motivo de
los cambios climáticos que sufre la tierra, ocasionados por los gases de efecto invernadero,
derivados de la quema de combustible fósiles y la tala indiscriminada de los bosques entre
otros.
El objetivo principal del Acuerdo de Paris es reforzar la respuesta mundial a la
amenaza del cambio climático ya que el acuerdo propone reducir” 2 grados centígrados a la
temperatura del planeta” y realizar “esfuerzos para limitar ese aumento en 1,5 grados
“indicó el canciller Frances Laurent Fabius, y para ello se apoyara con un aporte
económico de 100.000 millones de dólares anuales parte de este aporte se entregara a los
países pobres o en vía de desarrollo a partir del 2020, para hacerle frente al calentamiento
global, monto que deberá ser revisado en el 2025 en el contexto del desarrollo sostenible y
de los esfuerzos por erradicar la pobreza.
El cambio climático es una amenaza innegable , exacerba los problemas económicos,
ambientales, sociales y como lo dijo el presidente del grupo intergubernamental de expertos
sobre cambio climático (IPCC) Housing Lee, durante la inauguración del Foro Político de
alto nivel sobre Desarrollo Sostenible “El cambio climático y el desarrollo sostenible son
inseparables; porque el calentamiento global tiene un gran impacto negativo en la
naturaleza y la humanidad, dificultando el avance hacia la consecución de los objetivos , de
ahí la nueva búsqueda de nuevas oportunidades económicas, sociales y ambientales que
47
dependen de la cooperación internacional, la capacidad para desarrollar estrategias de
resiliencias y justicia social…para cumplir con los objetivos de reducción del calentamiento
global y la neutralidad del carbono a más tardar en 2050 se debe de precisar en el avance de
las tecnologías y establecer las condiciones del mercado, donde los precios incluyan los
costos sociales de las emisiones contaminantes y las inversiones en energías limpias sean
más rentables” (Organizacion de las Naciones Unidas, 2019).
2.1.5. Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Ley de orden público reglamentaria de la (fracción XX del artículo 27) de la
constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la constitución política
mexicana.
Normatividad dirigida a promover el desarrollo rural sustentable que incluya la
planeación, organización y la producción agropecuaria, la industrialización y
comercialización y demás bienes y servicio, así como todas aquellas tendiente a elevar la
calidad de vida de la población rural. Y siendo acordes con la ley de cambio climático, en
su artículo (5 inciso VI), reza, fomentar la conservación y la biodiversidad y el
mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento
sustentable.
Y en su artículo (71, inciso 6) dice “Los apoyos que se otorguen deberán orientarse,
entre otros propósitos, para la adopción de tecnologías sustentables ahorradoras de energía.
Además, se incluirán todos los actores pertinentes para poder desarrollar las
actividades tendientes al buen funcionamiento del medio rural, bajo los criterios de equidad
social, integralidad, sustentabilidad, productividad e inclusión de género, donde
participarán los sectores privados y públicos.
Entre otros, se abre una brecha a los proyectos energéticos de energías limpias donde
podrán participar directamente las comunidades de dicho sector en pro del desarrollo
económico, social, cultural y ambiental. Conforme lo establecido en el artículo 60 de la ley
de desarrollo rural sustentable: “El Gobierno Federal promoverá la Capitalización de las
Actividades Productivas y de Servicios del Sector Rural.”
48
2.2. Análisis de los avances obtenidos respecto de la ejecución de las políticas públicas
en la implementación de la generación de energía eólica con beneficio social.
La nueva regulación pretende establecer principios y reglas mínimas para definir los
impactos sociales; de tal manera que debía establecer las formas de documentarlos,
establecer los ámbitos de reparación y mitigación de los daños ocasionados o que se
llegasen a ocasionar con motivo del desarrollo energético. Con la intención de facilitar la
negociación entre las partes de una forma justa y equitativa se incentivan los diálogos entre
los diferentes actores teniendo en cuenta las diferentes propuestas para atender sus
demandas y perspectivas respeto del tema que los ocupa.
En la ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), se establecen los
principios enunciados anteriormente y son el principio de sostenibilidad y el principio de
los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, principios que se
consolidan y aplican conforme el marco jurídico Nacional e Internacional suscrito por
México.
En el tema de derechos humanos no solo hacemos relevancia a la promoción, garantía
y respeto de estos, si además y con mucha relevancia la de prestar atención a los grupos
vulnerables como lo son las comunidades indígenas de los grupos tribales, ejidos y
comunidades agrarias de lugares en donde se vaya a realizar o se esté realizando proyectos
energéticos.
Por lo anterior, resultan imperativas las atribuciones dadas por la constitución y las
leyes establecidas en la Evaluación de Impacto Social y Consulta Previa que se ha venido
manejando a partir de la reforma energética, siendo esta la política social de más relevancia
hasta el día de hoy, teniendo en cuenta la evolución o desarrollo de la misma en el tiempo,
ya que en el pasado solamente se aplicaba ciertos puntos como requisitos para adquirir los
permisos sin que estos estuvieran regulados, ahora ya los procedimientos se encuentran
regulados en el DACGS sobre impacto social.
2.3. La importancia de la energía eólica como recurso sustentable y de beneficio
ambiental, social y económico en las zonas rurales y marginadas en México.
49
La importancia de la energía eólica como recurso sustentable y beneficio ambiental
radica en que la energía eólica es una energía renovable y limpia que proviene del viento
como fuente natural no sujeta a agotamiento, preserva el medio ambiente frente a los
efectos contaminantes ocasionados por los combustibles fósiles, no produce gases tóxicos
ni contribuye al efecto invernadero.
Como lo establece la Comisión Mundial Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de
las Naciones Unidas en su informe “Futuro Común, 1987”:
"El desarrollo sustentable es aquel que satisface las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de futuras generaciones".
Los proyectos eólicos tienen como objetivo implícito abordar las problemáticas del
desarrollo sustentable, es decir, que tienen como objetivo la prosperidad económica, la
integridad del medio ambiente y la equidad social. También son proyectos que entienden
las dinámicas de las poblaciones involucradas y las interconexiones económicas existentes
para lograr soluciones sustentables, con una perspectiva de largo plazo, a la vez que
conocen los límites de los sistemas ambientales. En la práctica le resta sustentabilidad el
hecho de que la energía eólica responda a interés económicos de grandes empresas y de los
políticos de turno sin tener en cuenta del daño ecológico y social pues se omiten aplicar las
normas establecidas y le resta importa las violaciones de los derechos que en muchos
casos se emplea la violencia para que accedan a sus propios intereses, para que la energía
eólica sea completamente sustentable debe ir a la par con la justicia social y no generar
daños graves al medio ambiente.
2.4. Normatividad que regula el fomento del crecimiento económico y social de las
comunidades en relación con la generación de energía eólica en México.
Las políticas públicas mexicanas son impulsadas por organismos internacionales
entre ellas la OIT, que promueve el respeto por los pueblos indígenas y tribales y la
garantía de los derechos humanos, entre otros el derecho a la igualdad y al empleo, y al
hacer efectivo estos derechos las comunidades además tendrán las mismas oportunidades
de desarrollo económico y social que pueden ofrecer los desarrollos de empresas en sus
regiones o localidades.
50
El artículo 25 Constitucional establece que corresponde al Estado la rectoría del
desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la
Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del
crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases
sociales, cuya seguridad protege esta constitución. En este orden de ideas y como lo
expresa el mencionado artículo, la sustentabilidad es un todo de forma íntegra, que
encierra; la justa distribución del ingreso, la oportunidad del empleo y fomento al
crecimiento económico, dan lugar a un al desarrollo económico y social de todos los grupos
donde se genere las energías renovables en el caso que nos atañe, las energías eólicas.
Además de las diferentes normativas que México tiene, está la ley de transición
energética y dentro de su objetivo No, 4, dice impulsar la democratización del acceso a
servicios básicos y oportunidades económicas, además de proveer el servicio de energías a
aquellas poblaciones que actualmente no cuentan con este servicio, que regularmente son
aquellos grupos o comunidades más desprotegidos por el estado, en estas condiciones al
impulsar la producción de energías renovables como las eólicas se estaría fomentando el
desarrollo económico y social de estas localidades y sus habitantes.
51
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
México cuenta con un marco jurídico para las energías renovables que de forma
general regula todo lo relacionado con este tema, pero no existe un marco legal regulatorio
especifico que regule los temas ambientales, sociales y económicos de los grupos
marginados en las energías eólicas. Debido a esto, para la energía eólica, se aplican las
regulaciones jurídicas de las energías renovables, normatividad que presenta muy poca
regulación respecto de los temas sociales y económicos de los grupos marginados o étnicos
de los lugares donde se desarrollan los proyectos energéticos.
Debido a la escasa regulación en materia de proyectos de energía renovable y en
específico proyectos de energía eólica, se presentan constantes controversias y
enfrentamientos entre los grupos sociales y los inversionistas lo que da lugar al retraso de
los proyectos y por consiguiente el retraso del beneficio social.
En la Reforma Energética del 2013 se han creado mecanismos, tales como la EIS y la
Consulta Pública, que buscan proteger las inversiones hechas, a la vez de respetar y cumplir
los derechos humanos de las personas afectadas por la implementación de estos proyectos,
de forma que exista también viabilidad social para la realización de estos.
Mas allá de los beneficios medioambientales, el desarrollo eólico en México debe
conllevar beneficios económicos y sociales a los grupos o comunidades del lugar donde se
desarrollen los proyectos y para ello se necesitan de directrices específicos para el caso
concreto una regulación de la energía eólica con carácter ambiental social y económica, lo
que conllevaría ser congruente con la sustentabilidad de la energía eólica y este ser un
objetivo primordial del país, que al cumplirse o ejecutarse, se mitigarían los conflictos
sociales y de grupos que perjudican a los proyectos energéticos y en especial a los eólicos,
así como también a los grupos sociales víctimas de las malas prácticas del desarrollo
energético.
En este orden de ideas se puede reconsiderar que sí es factible apostar por un
desarrollo energético más social justo y equitativo en la cual todas las partes involucradas
alcancen paz, desarrollo económico y social.
52
Algunas de las mejores prácticas internacionales que pueden ser llevadas a cabo en
México basados en sus respectivos casos de éxito son:
- Involucrar a los individuos o comunidades a ser parte de los mismos desarrollos
eólicos.
Esto se pueden lograr con políticas públicas reales de inclusión y participación de las
comunidades donde se desarrollen estas energías, sabiendo que los lugares de operación
y generación son aquellos inhóspitos y alejados de las metrópolis, en el entendido que
quienes se favorecen con los beneficios son comunidades campesinas o grupos étnicos,
para que estos proyectos sean reales, el gobierno y las empresas privadas además de los
bancos tendrían que comprometerse, ya sea condonación de impuestos, subsidios,
créditos y micro créditos con términos de gracia y a muy bajos intereses.
- Autoempleo.
El autoempleo es cuando los mismos grupos sociales locales invierte en proyectos
energéticos eólicos, de tal manera que no solo son socios y propietarios de dicho
proyecto, sino que además generan empleo a sus familias y comunidades en general.
Generando de esta manera participación laboral y repartición de las ganancias
producidas por la generación de la energía eólica, que además participarían toda la
comunidad, teniendo como resultado un desarrollo sustentable en dicha región.
- Generación de profesionales especializados en generación de energías eólicas y
técnicos en la industria de las tecnologías limpias.
Impulsar la creación de programas educativos de nivel superior en temas orientados al
manejo, operación, administración, mantenimiento de la infraestructura eólica con
presupuestos federales dedicados a este rubro a través de las universidades de la región.
- Apoyos económicos en educación.
Ofrecer apoyos económicos, subsidios y becas para impulsar el nivel de educación de
las comunidades y orientarlas hacia el desarrollo sustentable de su comunidad.
53
BIBLIOGRAFÍA
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