Una Visión de la Política Ambiental Una Visión de la Política Ambiental en México 1992-2004en México 1992-2004

ENRIQUE PROVENCIO.

CEIBA. 4 noviembre de 2004.

Tres décadas (70´s – 00´s) de Transición en Políticas AmbientalesTres décadas (70´s – 00´s) de Transición en Políticas Ambientales

Orientación predominante

Sanitarismo Salud pública Industria/ urbanismo

Conservación Integración + sustentabilidad

Enfoque de política

Intervención clásica + regulación + mercados + corresponsabilidad

social

Énfasis de gestión

Comando – control + autorregulación + instituciones intemedias

Integración y transversalidad

1970 2005200019901980

LEGISLACION

SSASAHOP SEDUE SEDESOL

SEMARNAP SEMARNAT

ORIENTACIONES Y ENFOQUES

ENFASIS EN GESTION: DEL CONTROL A LA INTEGRACION

México post-92: Procesos de cambio en medio ambienteMéxico post-92: Procesos de cambio en medio ambiente

ACUERDOS (1993 . . .) ECONÓMICECONÓMIC

OO

RECOMPOSICIÓNRELOCALIZACIÓNESCALAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

REGULACIÓNOPERACIÓNCUMPLIMIENTOORGANIZACIÓN

SOCIALSOCIALPROCESO-POST RÍO (1992 . . .)

OTROS:• OCDE • U. E.• OMC…

PROCESOS INTERNOS (. . . . 1992)

LOS PROBLEMAS DE LA POLÍTICA LOS PROBLEMAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN PERSPECTIVAAMBIENTAL EN PERSPECTIVA

Hacia fines de los ochenta y principios de los noventa los problemas más relevantes que se le diagnosticaban a la PGAM eran al menos los siguientes:

1- Orientación parcial dominada por el “cuidado” ambiental;2- Soporte institucional limitado al “comando y control”;3- Agenda sectorizada y marginada de la gestión de recursos renovables;4- Plataforma programática incipiente y con insuficiente base científica;5- Ejecución instrumental o gestión ineficiente, y carencia de evaluación;6- Deficiente aplicación de la legislación y la normatividad;7- Carácter centralista, sin participación y sin acceso a la información;8- Baja prioridad, insuficiente dotación de recursos y personal capacitado.

INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 1INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 1

En unos casos desde mediados de los ochenta, y en otros desde principios o mediados de los noventa la PGAM ha venido transitando por un proceso incrementalista, con más continuidades que fracturas, así en concepciones y enfoques, como en las dimensiones normativas, organizativas, instrumentales y funcionales.

INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 2INCREMENTALISMO Y CONTINUIDADES 2

El núcleo duro de la PGAM, sus instrumentos clave como las normas, la evaluación de impacto o la evaluación de riesgo, o la mayor parte de la regulación directa como los mecanismos de licenciamiento, proviene de la segunda etapa (1983-1992/94) y por tanto ha tenido más continuidades.

Por su parte, en el plano de las orientaciones o enfoques se mantienen vigentes y apenas en desarrollo las de la tercera etapa. Diversos aspectos organizativos y funcionales se encuentran ahora probablemente en un cambio más intenso.

ORIENTACIONES Y ENFOQUES DE LA ORIENTACIONES Y ENFOQUES DE LA PGAM. PGAM.

El paso a la orientación del desarrollo sustentable (que tuvo su formalización jurídica primero con las reformas de la LGEEPA en 1996 y luego con las del Artículo 25 constitucional) fue notoriamente asincrónico con el equipamiento regulatorio, instrumental y financiero, y sólo parcialmente sincrónico con los cambios organizativos, incluyendo en estos los mecanismos participativos.

Aún más, y sin subestimar la relevancia de los instrumentos posteriores a 1992 (como la auditoría ambiental, las formas de autorregulación, algunos programas de fomento, entre otros) la mayor parte de los mecanismos e instrumentos operativos de gestión de la PGAM continúan siendo los generados bajo la orientación proteccionista.

Visiones desarrollo - ambienteVisiones desarrollo - ambiente

ConvencionalConvencional AdaptativaAdaptativa AmbientalistaAmbientalista EcologistaEcologista

VisiónVisión

ÉticaÉtica

Valor de la Valor de la naturalezanaturaleza

Explotación de Explotación de recursos y recursos y crecimientocrecimiento

Conservación yConservación y

aprovechamientoaprovechamiento

Preservación yPreservación y

aprovechamientoaprovechamiento

Preservación en Preservación en extremoextremo

• Ética de Ética de crecimientocrecimiento

• Maximizar el Maximizar el ProductoProducto

• MercadoMercado

El crecimiento El crecimiento sustentable es sustentable es una opciónuna opción

Restricciones Restricciones macroambientales macroambientales sobre el sobre el crecimentocrecimento

Utiliza el mínimo Utiliza el mínimo de los recursosde los recursos

Valor Valor instrumentalinstrumental

Valor instrumen- Valor instrumen- tal condicionadotal condicionado

Instrumental e Instrumental e intrínsecointrínseco

IntrínsecoIntrínseco

LA AGENDA DE LA PGAMLA AGENDA DE LA PGAM

Ha estado desde principios de los noventa en una remodelación constante por la ampliación originada al menos en tres factores:

1) una agenda global expansiva (Azuela: la expansión del “campo ambiental”);

2) las exigencias que supone la integralidad de “lo ambiental” y la consecuente integración institucional y de políticas; y

3) por las crecientes presiones sociales que han ido cargando la agenda ambiental cada vez más aspectos de la calidad de vida, en particular a partir de la adopción de la sustentabilidad como componente del desarrollo.

LA AGENDA. 2LA AGENDA. 2

La PGAM todavía está en formación y probablemente seguirá así un buen tiempo, introduciendo constantemente nuevas exigencias instrumentales, de operación, de financiamiento, de regulación, entre otras. Nuevas exigencias a la gestión Una evaluación dinámica que considere sus resultados ante el estado del medio y las condiciones de la gestión.

La política ambiental no se configura sólo a partir de las decisiones gubernamentales sino también y cada vez más del “hecho legislativo” (y además en las nuevas condiciones de la división de poderes), de la participación consultiva o de la directa y de otros vectores.

EL TELON DE FONDO DE LA AGENDAEL TELON DE FONDO DE LA AGENDA

En unos casos la PGAM contemporánea ha logrado responder a las viejas y nuevas tendencias, pero en otros ha sido rebasada por éstas.

La incidencia sobre el medio, su estado, apenas empieza a dar resultados (ver PINE), aunque en áreas específicas la incidencia del esfuerzo ambiental ya es apreciable.

En general, apenas se está iniciando el llamado “desacoplamiento” entre el proceso de desarrollo y crecimiento y sus repercusiones ambientales.

y = -0,0901Ln(x) + 3,2088

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

PIB 1,3 4,1 5,2 4,2 3,5 1,9 4,5 -6,2 5,1 6,8 5,03 3,6 6,6 -0,1 0,7 1,3 4 3.8

Dep/PIB 12,2 11,4 11,6 11,4 11,2 10,7 10,4 10,8 10,3 10,7 10,8 10,9 10,4 10,2 10

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

México: Producto Interno Bruto 1988-2003 (Crec. Anual en %) y Costos totales por agotamiento y degradación ambiental/PIB (%)

1988-2002

FUENTE: INEGI y Banco de México para 1952-2001. Criterios Generales de Política Económica 2003,Para la estimación de 2002 y 2003.

PIB Crec. % anual

Intensidad de emisiones y PIB, 1980-2000

0.4

0.42

0.44

0.46

0.48

0.5

0.52

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Kg de

CO2/

EUA$

de 19

95

0

200

400

600

800

1000

Billon

es de

EUA$

de 19

95

Intensidad de emisiones PIB

IMPLICACIONES DEL CRECIMIENTO FUTURO. Aún con un crecimiento bajo se tendrá que IMPLICACIONES DEL CRECIMIENTO FUTURO. Aún con un crecimiento bajo se tendrá que

reducir el impacto en un factor de 3 (aprox.)reducir el impacto en un factor de 3 (aprox.)

1930 4.871950 11.821970 42.071990 94.021995 100.001998 121.97

Escenario tope máximo*

Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

2000201020202030

125-128189-213301-381489-683

125-128154-184217-286353-512

125-128213-240363-450538-50

125-128223-251399-494716-971

LAS RESPUESTAS AL TELON DE FONDO…LAS RESPUESTAS AL TELON DE FONDO…

PRESIONES: Intensidad y escala en el uso de recursos

IMPACTOS: Degradación o agotamiento; vulnerabilidad

RESPUESTAS: Protección, restauración, integración

ESTADO: Social y del medio

TENDENCIAS

FUERZA DE CAMBIO: Consumo, Tecnologías, Relaciones de intercambio, Desigualdad

ORIENTACIONES Y MARCOS DE ORIENTACIONES Y MARCOS DE GESTION: el “comando y control”. 1.GESTION: el “comando y control”. 1.

Se empezó a hablar de la superación del comando y control cuando este estaba lejos de considerarse maduro, y cuando aún carecía de los suficientes soportes institucionales, incluyendo por supuesto la aplicación del sistema normativo (el incumplimiento).

El comando y control tuvo que enfrentarse de hecho desde principios de los noventa a una constante presión regulatoria, al principio por la desregulación y luego por la mejora. En México, debe recordarse, nunca hubo (ni hay) sobreregulación ambiental.

COMANDO Y CONTROL 2.COMANDO Y CONTROL 2.

La PGAM ha tenido que navegar a contracorriente de sucesivas reformas regulatorias, cuando ni siquiera se había constituido medianamente el sistema de comando y control.

La PGAM moderna tuvo que desenvolverse en el contexto general del vaciamiento estatal sin haber conocido los rasgos de una intervención pública más activa, por ejemplo en cuanto a inversión en infraestructura, disposición de gasto, intervención de la banca de desarrollo en los financiamientos, entre otros.

COMANDO Y CONTROL 3COMANDO Y CONTROL 3

Casi una década después de la PGACM todos los mecanismos complementarios trans-comando y control siguen siendo incipientes, y la columna vertebral o el núcleo duro de la PGAM sigue siendo el sistema normativo-regulador, y en particular un reducido conjunto de sus instrumentos. Se han consolidado, en cambio, diversos instrumentos preventivos o de fomento, así como mecanismos dirigidos al mejor cumplimiento en ciertas áreas.

LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 1LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 1

Se ha venido formulando de manera cada vez más explícita, desde los dos programas formales de los ochenta, los 4 programas entre 1995-2000 (ambiente, agua, recursos naturales y pesca), y los 8 actuales (4 estratégicos y 4 sectoriales, además de otros 4 especiales, 3 regionales y dos cruzadas).

Frente a la complejidad de la agenda y la proliferación de programas, la definición de prioridades cobró una relevancia particular desde 1995.

Las contrapartes de la creciente formalización programática han sido la dispersión, los riesgos de inconsistencias y las dificultades de seguimiento y evaluación sistemática.

LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 2. LA FORMALIZACIÓN PROGRAMÁTICA 2.

la precisión de los programas y sus metas,

la definición de indicadores y en la evaluación, quizá más en la evaluación de la respuesta que de los resultados en el estado del medio.

Si en los primeros años de la PGAM contemporánea el avance fue más significativo en la formulación programática, sobre todo entre 1995 y 2000, en los años recientes los avances podrían ser más notables, al menos en algunos casos representativos, en:

Los programas han sido el referente obligado como soporte de la demanda presupuestal, de la evaluación convencional (reportes trimestrales, informe de la gestión al Congreso, informe de ejecución del PND, cuenta pública, etc.), pero lo han sido menos de la gestión operativa, e incluso del mismo discurso público y de la argumentación política

EL DESFASE PROGRAMA – GESTION:EL DESFASE PROGRAMA – GESTION:

Re-dimensionamiento programático, operativo y discursivo ante

a) la incertidumbre presupuestal (la crisis de 1985, por ejemplo, y los constantes recortes sucesivos; los programas de reducción de personal de los años recientes, entre otros);

b) los entornos recesivos (falta de inversiones privadas y de innovación, dificultades adicionales de cumplimiento);

c) dificultades de organización, coordinación o incluso de entendimiento en la propia administración (2001-2003, por ejemplo);

d) deficiencias de diseño, gestión o ejecución, incluyendo las de negociación política y solución de conflictos (por ejemplo en la política de infraestructura de residuos y plantaciones forestales entre 1995 y 2000).

PROBLEMAS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LA PGAM.

Formación de la agenda:Problemas, demandas, compromisos, disponibilidades, presiones, restricciones, conocimiento e información, otros…

Agenda de gobierno

Condiciones reales de integración: tiempo, proyecto global, insuficiencias de información, formación de equipos, diseño institucional…

Formulación y legitimación de las políticas (Programas)

Condiciones del Sistema de Planeación

Proposiciones de la política: fines, metas y medios

Ejecución de la política

Condiciones de aplicación: presupuesto, calidad de instrumentos, grado de

cumplimiento. . .

Acciones de la política

Efectos, evaluación, revisión de las

políticas

Genera

Conduce a

Retroalimenta

Fuente: Adaptado de Patterson. Davidson y Ripley, 1985. en Aguilar, L. 1993.

Ciclo de las Políticas Esquema

CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 1. INFORMACIÓN. 1.

Cambios a lo largo de la PGAM contemporánea:

Primero, ha ocurrido un notorio crecimiento de los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico, y de investigadores asociados a la investigación ambiental, aunque prevalezcan los problemas de vinculación.

Segundo, y en buena medida por las tendencias de la agenda global, en los temas emergentes se ha generado desde su arranque un modelo de asociación en el que los grupos científicos tienen un rol más protagónico en el debate, en el diseño y en la evaluación de políticas, lo cual ha estimulado la propia investigación.

CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 2. INFORMACIÓN. 2.

Tercero, algunos de los organismos públicos de investigación dirigida asociados al sector se han fortalecido. Han surgido algunos centros con objetivos bien dirigidos a temas y soluciones, bajo esquemas de asociación, o consorcios. En otros casos la reforma de centros públicos ha sido lenta, como en los vinculados a recursos forestales.

Cuarto, la mayor disposición de espacios de intervención social ha estimulado la concurrencia de investigadores en el debate ambiental, y no sólo en espacios consultivo – deliberativos relevantes como la discusión legislativa o los consejos ciudadanos, sino en procesos decisorios como la formulación de normas, la elaboración de dictámenes y otros

CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, CONOCIMIENTO, CAPACIDADES, INFORMACIÓN. 3.INFORMACIÓN. 3.

La falta de personal capacitado es una carencia que en términos generales tienen ahora menos peso que a principios de los noventa.

No es que la profesionalización de técnicos ambientales, así del servicio público como del privado y en la academia, sea ya suficiente, pero no es tampoco una faltante tan notoria como lo era aún a principios de los noventa.

Este proceso ha favorecido también a la consultoría y a la oferta de servicios técnicos en muchas áreas temáticas, aspecto crucial en la calidad de las políticas, y sobre todo en el desarrollo de la acción ambiental privada y social

INFORMACION AMBIENTALINFORMACION AMBIENTAL

A más de una década del esfuerzo explícito por desarrollar sistemas de información para la PGAM y para la sociedad en general, el resultado sigue siendo marcadamente desigual por tema de la gestión, por medio, por zonas o por sectores.

En unos temas y para ciertas regiones o ciudades la información ha logrado un alto grado de confiabilidad, con series suficientes para el análisis detallado de tendencias, constituyendo una base sólida para la definición de estrategias, y además con investigación científica de alto nivel asociada.

En otros la confiabilidad y el alcance es más limitado

LA PGAM Y LA AGENDA GLOBAL. 1.LA PGAM Y LA AGENDA GLOBAL. 1.

En lo ambiental la globalización no ha supuesto un vaciamiento estatal.

En los temas típicamente globales la soberanía ambiental ha venido transitando de la concepción aislacionista a la adopción del principio de responsabilidad común pero diferenciada, y casi siempre con resultados simétricos en las negociaciones.

Hay un nuevo continuum local – global que define la política ambiental e incluso su aplicación tienen en muchos casos un referente institucional en dicho continuum.

La PGAM y la agenda global. 2La PGAM y la agenda global. 2

En diversos aspectos las derivaciones del hecho ambiental global se han ido asimilando positivamente en la gestión, a salvo de algunos de los temores expresos de principios de los noventa.

El hecho global ha supuesto una reconfiguración y una ampliación constantes de la agenda y de la política. Esta incorporación no se ha completado y de hecho no se tiene claro un balance de consistencia entre el entramado global de acuerdos y su internalización en la política, la legislación, los programas y la gestión.

INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 1.INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 1.

COORDINACIÓN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLÍTICAS

Los instrumentos de gestión han estado reformándose progresivamente en la dirección de la integración: vida silvestre, programas regionales, áreas protegidas, cambio climático, turismo, educación…

En una primera etapa de la PGAM el esfuerzo se dirigió más a la integración que a la integridad o la transversalidad, aunque no porque ésta última no se haya buscado. De hecho formó parte central de la estrategia entre 1995 y 2000. A partir de 2001 los avances de coordinación sin duda facilitaban el énfasis en la transversalidad.

Evolución de la Gestión Ambiental Federal hasta 2000Evolución de la Gestión Ambiental Federal hasta 2000

AGUA PESCA FORESTAL CONTAMINACIÓNCONTAMINACIÓN CONSERVACIÓN

Secretaría de Recursos Hidráulicos (1946)

SEMAR Dirección General de

Pesca e Industrias conexas (1941)

SAGSubsecretaría de Recursos

Forestales y de Caza(1951)

SICSubsecretaría de Pesca

(1964)

SAGSubsecretaría Forestal y

de Fauna(1960)

SICInstituto Nacional de

Investigaciones Biológico Pesqueras (1964)

SRHDirección General de

Acuacultura Rural (1971) (Después SARH)

SICInstituto Nacional de Pesca

(1971)

SSASubsecretaría de

Mejoramiento del Ambiente (1972)

SARH Comisión Nacional del Plan Hidráulico (1976)

Departamento de Pesca (1977)

DPInstituto Nacional de la

Pesca (1980)

SAHOPSubsecretaría de Desarrollo

Urbano (1976)

SEPESCA (1982)

SARH Subsecretaría Forestal

(1982)

SEDUESubsecretaría de Ecología

(1982)

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

(1986)

SARHSubsecretaría de Desarrollo

Agropecuario y Forestal (1985)

SARHComisión Nacional del Agua

(1989)

SARHSubsecretaría Forestal

(1989)

SEDESOLInstituto Nacional de Ecología

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente

(1992)

SEMARNAP

Fu

en

te:

SE

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RN

AT

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Mé

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, 1

995

..

Dificultades de la integración 1995-2000:

a) la concentración de recursos presupuestales y del patrimonio institucional.

b) la asimilación de prácticas y condiciones laborales, y organizaciones sindicales, pero sobre todo la capacitación para asumir un programa integrado.

c) la compatibilización de instrumentos y de sistemas con diferentes orígenes, tradiciones y racionalidades, así como de procedimientos y prácticas administrativas.

d) las inercias a las que se enfrentaba la formulación de políticas consistentes entre protección ambiental y gestión de recursos.

d) la consecuente reordenación de atribuciones, facultades, tramos de coordinación horizontal y demás aspectos de la reorganización.

e) dificultades de interlocución con sectores y clientelas específicas, prácticas corporativas no solo ante usuarios y productores, sino ante gremios, cadenas de proveedores, de consultores e intermediarios, entre otras

INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 2.INTEGRACION E INTEGRALIDAD. 2.

CONSTRUCCION RACIONAL DE POLITICAS:

Las definiciones organizacionales,

los diseños instrumentales,

la formulación de políticas, la elaboración programática, el análisis de consistencia …

… Y LAS CONDICIONES REALES DE FORMULACION Y APLICACIÓN:

presión temporal y política,

carencias de información,

carencias de recursos…

LA CALIDAD DE LOS DISEÑOS Y EL ESTADO DEL ARTE DE LA POLITICA PUBLICA.

SEMARNAP 1995 - 2000SEMARNAP 1995 - 2000

AGUA PESCA FORESTAL CONTAMINACIÓNCONTAMINACIÓN CONSERVACIÓN

CNACNA Subsecretaría de Subsecretaría de PescaPesca

Subsecretaría de Subsecretaría de Recursos NaturalesRecursos Naturales

CONANP (2000)CONANP (2000)

INEINE

IMTAIMTA

Subsecretaría de PlaneaciónSubsecretaría de Planeación

PROFEPAPROFEPA

INPINP

INEINE

CNA

IMTA

CONANPCONAFOR

Subs. De Gestión…

Subs. De planeación y Política Ambiental

Subs. De Regulación y Fomento..

PROFEPA

SEMARNAT 2001…

INE

“… Mexico has not achieved strong decoupling of

environmental pressure from economic growth as has been

done in some other OECD countries. This reflects its

development choices as well as rapid population growth.

Major sources of direct invironmental pressure include road

traffic, industrial and agricultural production, and energy

production and consumption. Road freight traffic increased

by 78 % between 1990 and 2001, while industrial

production, agricultural outputs and primary energy supply

rose by 43%, 33% and 24%, respectively. Market-based

integration has remained very limited. There have been

many proposals to improve energy pricing and transport

taxation, buy few have been put into practice. Excise duty

on fuels, designed to protect public revenue and consumer

prices from fluctuations in world oil prices, and taxes on

vehicles could be further differentiated according to

environmental externalities.

Recomendaciones Desarrollo de estrategias

Legislación: aplicación y desarrollo

Inversión Instru-

Menta-ción

Descentralización y gestión local

Integración de políticas

Economía Calidad productiva

Educación e información

6 Gestión

Ambiental

- 1 4 - 5 6 2, 3 - -

7 Aire 12 9 - 7, 8 13 19, 21 10 11

8 Agua 15 - 14 - - 18 16, 17 20

7 Residuos 25 22, 24 26 23, 28 - - - 27

8 Biodiversidad y Naturaleza

31, 32, 33, 34

36 30 - - 29 - - 35

6 Integración económica ambiental

42 - - 41 - 40 37,39 38 -

5 Integración socio - ambiental

43 - - - - - 44 - 45, 46, 47

6 Integración desarrollo rural y agrícola

51 - - - - 48 49, 50 52, 53

- -

8 Compromisos internacionales

57, 60, 61 - - - 56 59 55 58 54

61 Total de recomendaciones

13 5 4 5 3 7 12 6 6

EVALUACION OCDE DE DESEMPEÑO AMBIENTAL. MEXICO 2003.EVALUACION OCDE DE DESEMPEÑO AMBIENTAL. MEXICO 2003. Clasificación de recomendaciones por tipo de políticasClasificación de recomendaciones por tipo de políticas

Fuente: Elaboración propia. Enrique Provencio. Los números de las casillas corresponden al número de la recomendación según el orden del capítulo I. Conclusiones y recomendaciones en Evaluación del desempeño ambiental México, OCDE.

Gestión

Legislación: aplicación y desarrollo

8%

DISTRIBUCIÓN DE LASDISTRIBUCIÓN DE LAS RECOMENDACIONES DE LA EDA-MEX 2003 RECOMENDACIONES DE LA EDA-MEX 2003

POR TIPO DE POLÍTICASPOR TIPO DE POLÍTICAS

Calidad productiva

10%Desarrollo de

estrategias21%

Educación e información

10%

Integración de políticas

11%Descentralización y

gestión local 5%

Inversión7%

Economía20%

Instrumentación8%

PRESUPUESTOS Y FINANCIAMIENTOSPRESUPUESTOS Y FINANCIAMIENTOS

Las sucesivas reorganizaciones administrativas han carecido del soporte presupuestal necesario y de la dotación de otros apoyos.

Se ganó en prioridad política, en jerarquía administrativa, en la orientación más integradora y en otros aspectos, pero ha quedado pendiente el fortalecimiento uniforme de su capacidad presupuestal.

Algunas áreas o programas han ganado en el fortalecimiento presupuestal, no casualmente las que más éxito han tenido en su despliegue, por ejemplo el sistema de áreas naturales protegidas, o la gestión forestal, pero en general se ha registrado un estancamiento relativo en la dotación financiera.

Concepto 90 94 95 1999 2000 2001

Gastos en protección como proporción del PIB (Porcentaje)

0.4 0.5 0.4 0.6 0.5 0.5

GASTO EN PROTECCION AMABIENTAL COMO PROPORCION DEL PIB

INEGI. SCNM.

INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 1. INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 1.

Con el proceso de integración, coordinación e integralidad no se ha superado uno de los rasgos institucionales señalados hacia principios de la tercera etapa de la PGAM: la centralización y la correspondiente debilidad institucional de estados y municipios.

El gran avance que se registró en las entidades federativas a partir de las leyes estatales de medio ambiente como consecuencia de la LGEEPA y su modelo de competencias, no tuvo continuidad con un desarrollo institucional sistemático, incluyendo la descentralización funcional y de recursos.

INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 2INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 2

Salvo excepciones, la gestión ambiental de los estados se mantiene en un perfil intermedio, tanto por las jerarquías administrativas, las prioridades, las asignaciones presupuestales y la dotación institucional en sentido amplio.

La brecha entre la gestión federal y la local ha aumentado, como probablemente ha ocurrido entre la estatal y la municipal, excluyendo a las entidades y los municipios más grandes, por supuesto.

Las excepciones se refieren casos específicos de gestión, y con trayectorias erráticas.

En general, la integración administrativa para la gestión ambiental estatal no prosperó.

Los recursos financieros asignados a través de fondos federales o de crédito externo han permitido operar programas piloto, y a esa escala se mantiene el proceso.

INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 3.INTEGRACIÓN CENTRALISTA. 3.

La desconcentración de la PGAM ha transcurrido de manera paulatina pero sostenida para algunos instrumentos de gestión, y en otros no ha ocurrido.

Sin embargo, la “territorialización” de la PGAM ha seguido distintas vías, tratándose del manejo hidrológico (cuencas), la protección de la biodiversidad (áreas naturales, unidades de manejo), la gestión del aire (cuencas atmosféricas), el ordenamiento (unidades de gestión), etc., a veces bajo tensiones crecientes con los gobiernos estatales.

EL SISTEMA NORMATIVO - EL SISTEMA NORMATIVO - REGULATORIO DE LA PGAMREGULATORIO DE LA PGAM

El núcleo duro de la PGAM sigue siendo su componente normativo - regulatorio que bajo un proceso incrementalista ha ido mejorando sus instrumentos.

¿Enfrenta sus principales problemas no tanto en la formulación de la política sino en la ejecución, en la gestión en sentido estricto?

No se trata todavía de un sistema legislativo, instrumental y administrativo acabado, es decir, lo que podría llamarse el sistema de gestión, pues en él existen diversas dificultades en cuanto a jerarquía, alcance, consistencia y otras.

CAMBIOS INSTRUMENTALES. 1CAMBIOS INSTRUMENTALES. 1

La batería de instrumentos de la PGAM no ha permanecido estancada, no sólo porque adquirió otra dimensión con la creciente integración e integralidad, sino porque la política ambiental directa los renovó.

Ejemplos: la auditoría ambiental y su formalización paulatina de 1992 al 2000; la introducción de los instrumentos económicos y de mercado,

formalizados sobre todo en 1996; la autorregulación, también de 1996; las nuevas formas de protección y manejo de vida silvestre; los mecanismos de regulación y fomento de servicios ambientales, de

2001; la carta pesquera, de 2000; la regulación y fomento de plantaciones forestales, de 1996; el registro de emisiones y transferencia de contaminantes, de

construcción progresiva de 1995 a la fecha.

Batería InstrumentalBatería Instrumental

CRITERIO INSTRUMENTOS ENFASIS

POLITICAS Planeación y programas

Ordenamiento

Regulación de asentamientos

Investigación y educación

Participación

Información

General

Territorial

Territorial

General

Grupos

General

CONTROL PREVENTIVO Evaluación de impacto

Auditorías

Proyectos

Plantas e instalaciones

NORMATIVOS Legislación

Reglamentación

Normas oficiales

General

Instrumental

Límites

COORDINACION Convenios

REGULACION Permisos

Licencias

Concesiones

Autorizaciones

Registros

Actividad específica

CUMPLIMIENTO Inspección

Verificación

Denuncia

Reparación de daños

Conductas

ECONOMICOS Diversos Sectores o actividades

AUTORREGULACION Desempeño

Auditorías

Variable

FOMENTO Inversión Actividad

CAMBIOS INSTRUMENTALES. 2CAMBIOS INSTRUMENTALES. 2

La mayor parte de los instrumentos ha estado en un proceso de reforma constante.

La tendencia general ha sido principalmente el énfasis creciente en la calidad preventiva de los instrumentos; el mejor balance entre sistemas naturales y ambientes construidos; la búsqueda de mecanismos costo/eficientes y/o costo/efectivos; y la adaptación para cubrir los requerimientos de ejecución de los nuevos mandatos legislativos o las implicaciones de los acuerdos globales.

El eje del sistema sigue siendo un grupo limitado de instrumentos, y en particular las normas, la evaluación de impacto, los relativos al riesgo, los de áreas naturales protegidas, los de aplicación de la ley (vigilancia, inspección, control), y los de fomento.

PONDERACION RELATIVA APROXIMADA DE LOS COMPONENTES PRINCIPALES DE LA PONDERACION RELATIVA APROXIMADA DE LOS COMPONENTES PRINCIPALES DE LA BATERIA INSTRUMENTAL DE LA GESTION AMBIENTAL MEXICANABATERIA INSTRUMENTAL DE LA GESTION AMBIENTAL MEXICANA

Regulaciones Regulaciones y sancionesy sanciones

Creación de Creación de marcadosmarcados

““Regulación Regulación informal”informal”

• CargosCargos• Incentivos y Incentivos y financiamientofinanciamiento

Responsabilidad Responsabilidad por dañospor daños

• Estándares• Estándares o

niveles• Licenciamiento• Restricciones• Regulación del

impacto• Multas• Prohibiciones• Cuotas

• Cargos por uso• Incentivos fiscales y

financiamiento• Cargos por volumen• Impuestos• Regalías

compensación• Bonos de desempeño• Cargos sobre

efluentes• Tarifas de recolección• Cargos por uso de

agua• Incentivos tecnologías• Financiamiento a

través de fondos

• Permisos comerciales

• Derechos de propiedad bien asignados

• Sistema de depósito- reembolso

• Permisos transables para derechos

• Desempeño

• Publicar datos

• Lista pública de empresas

• Etiquetado

• Educación

• Legislación sobre Responsabilidad

• Compensación por daños

• Bonos de desempeño

• Requisitos de “Cero impacto neto”

Fuente: Acquatella, 2001.

Importancia relativa actual en México

CAMBIOS INSTRUMENTALES. 3CAMBIOS INSTRUMENTALES. 3

el ambiente de hostilidad regulatoria;

las deficiencias de gestión y coordinación;

las dificultades del entorno social o político;

o por complejidades técnicas, de insuficiencia del soporte científico, de limitaciones de la información.

Los nuevos instrumentos han tenido un desarrollo muy lento, por:

La revaloración preventiva no ha sido suficiente, pese a los logros, por ejemplo en el caso de la educación ambiental.

La maduración de los nuevos instrumentos ha supuesto un ciclo muy largo, a veces de hasta 6 u 8 años.

CAMBIOS INSTRUMENTALES. 4CAMBIOS INSTRUMENTALES. 4

El equilibrio entre certidumbre y seguridad jurídica con eficacia y eficiencia en la gestión aún no se ha conseguido en muchos casos, aún cuando tanto particulares como autoridades acepten la necesidad de la regulación en cuestión.

No existe a la fecha una evaluación satisfactoria de la eficiencia de la aplicación y coherencia de los instrumentos de la PGAM, y de muchos de dichos instrumentos no se ha realizado de hecho alguna evaluación.

LEGISLACION Y SISTEMA LEGISLACION Y SISTEMA REGULATORIO. 1REGULATORIO. 1

La LGEEPA sigue siendo la viga maestra del sistema legislativo ambiental.

La legislación estatal no ha evolucionado al mismo ritmo que la federal o la general.

Mayor activismo ambiental parlamentario, pero no necesariamente una mejora consistente del sistema normativo, a veces por la débil capacidad de iniciativa o negociación del Ejecutivo

LEGISLACION Y SISTEMA LEGISLACION Y SISTEMA REGULATORIO. 2REGULATORIO. 2

Creciente cumplimiento de la legislación y la normatividad a partir de 1992.

El ciclo completo de inspección, vigilancia, control, denuncia y sus derivaciones administrativas cambiaron el panorama del cumplimiento.

En su primera etapa el esfuerzo se dirigió sobre todo a actividades industriales urbanas, y a partir de 1995 se amplió la carga de PROFEPA para cubrir lo forestal, la vida silvestre y lo pesquero, entre otras responsabilidades, con una presencia territorial nacional desigual aunque formalmente completa.

GOBERNABILIDAD DE LA PGAM GOBERNABILIDAD DE LA PGAM CONTEMPORÁNEACONTEMPORÁNEA

Las transformaciones en las condiciones de la “gobernabilidad ambiental” característica hasta principios de los noventa: la centralización política, la opacidad y la débil participación social, el acceso limitado a la información, la definición unilateral de políticas, la ausencia de revisiones externas, entre otros.

Ambiente y nuevas relaciones entre poderes.

Ambiente y nuevas relaciones con y entre estados.

El cambio en el marco de “gobernabilidad ambiental” inició mucho antes del año 2000. Los elementos de la nueva gobernabilidad eran ya parte de la sabiduría convencional del debate ambiental internacional, y se consideraban desde principios de los noventa un componente fundamental de la gestión del desarrollo sustentable

NUEVA GOBERNABILIDAD AMBIENTAL NUEVA GOBERNABILIDAD AMBIENTAL Y PARTICIPACIONY PARTICIPACION

La adopción de mecanismos participativos para el debate de políticas como pieza clave de la nueva gobernabilidad ambiental desde 1995.

Participación: De la orientación consultiva a la intervención directa en la gestión.

Mecanismos de transparencia y acceso a la información.

FACTORES CRÍTICOS DE LA FACTORES CRÍTICOS DE LA GOBERNABILIDAD AMBIENTALGOBERNABILIDAD AMBIENTAL

Participación corresponsable: informada, postconsultiva, sistemática.

Acceso a la información.

Rendición de cuentas.

Transparencia.

Previsión, mediación, negociación…de conflictos.

Eficiencia y estabilidad del marco regulatorio e institucional.

Ejercicio efectivo de derechos ambientales y acceso a la justicia ambiental.

Capacidad técnico-gerencial.

Comunicación efectiva.

Percepción, evaluación y comunicación de riesgos.

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICAGOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

La gobernabilidad democrática supone la legitimidad de las instituciones políticas, económicas y administrativas a todos los niveles. Abarca los complejos mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales.

Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrática tiene diversos atributos: es participativa y transparente en el proceso de toma de decisiones y dispone de mecanismos para la exigencia de responsabilidades por parte de la sociedad; es eficiente en la utilización de los recursos para lograr los fines previstos, es equitativa y promueve el Estado de Derecho.

PNUD, 2003.

LOS PROBLEMAS DE LA POLÍTICA LOS PROBLEMAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN PERSPECTIVAAMBIENTAL EN PERSPECTIVA

Hacia fines de los ochenta y principios de los noventa los problemas más relevantes que se le diagnosticaban a la PGAM eran al menos los siguientes:

1- Orientación parcial dominada por el “cuidado” ambiental;2- Soporte institucional limitado al “comando y control”;3- Agenda sectorizada y marginada de la gestión de recursos renovables;4- Plataforma programática incipiente y con insuficiente base científica;5- Ejecución instrumental o gestión ineficiente, y carencia de evaluación;6- Deficiente aplicación de la legislación y la normatividad;7- Carácter centralista, sin participación y sin acceso a la información;8- Baja prioridad, insuficiente dotación de recursos y personal capacitado.