Una red de políticas para la difusión de la Agenda 21 Local en ...

Una red de políticas para la difusión de la Agenda 21 Local en Euskadi

Este artículo aborda el estudio de la estrategia de difusión de la Agenda 21 Local en la ComunidadAutónoma de Euskadi (CAE), en el marco de un concepto más amplio, como es, el concepto deDesarrollo Sostenible o Desarrollo Humano Sostenible. En las últimas décadas la CAE ha avanza-do desde la búsqueda de la eficiencia y la diversificación energética, hasta la implantación de unared de políticas, con el fin de impulsar la participación de los gobiernos provinciales y locales y lasociedad civil en el proceso. Concluimos, con una valoración positiva de este enfoque, como pers-pectiva idónea para el objetivo propuesto y planteamos al mismo tiempo algunas líneas de mejorapara el futuro.

Artikuluaren gaia hau da: Tokiko Agenda 21 (TA21) Euskal Autonomia Erkidegoan (EAE) hedatzekoestrategiaren azterketa, agendaren kontzeptua esparru zabalagoan hartuta, hau da, garapen jasan-garria edo giza garapen jasangarria esparruan hartuta. Azken hamarkadetan, EAEk aurrera egin du:energiaren eraginkortasuna eta dibertsifikazioa bilatzetik abiatuta, prozesu honetan foru-aldundien,udalen eta gizarte zibilaren parte hartzea sustatzeko politika-sarea ezarri arte. Artikuluak sare-anto-laketaren balorazio ona egin du, eta egokitzat hartzen du lortu nahi duten helbururako. Etorkizuneanhobe daitezkeen zenbait alderdi ere iradokitzen ditu.

This article deals with the study of the diffusion strategy of the 21 Local Agenda (A21L), in TheAutonomous Basque Community, within a larger concept; the one of the Sustainable Developmentor the Human Sustainable Development. During the last decays, The Autonomous BasqueCommunity has progressed since the looking for the efficiency and the energetic diversity, till theimplantation of a politics web, whose aim is to promote the participation of the regional, localgovernments and the civil society in the process. The article appreciates the focus of theorganization in the web and considers it suitable for the proposed objective. And finally the articlesuggests some improvement lines for the future.

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Ekonomiaz N.o 64, 1.er cuatrimestre, 2007

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José M.a Barrutia Legarreta*Carmen Echebarria Miguel

Itziar Aguado MoralejoUniversidad del País Vasco. UPV/EHU

ÍNDICE

1. Marco conceptual2. La implantación del concepto de desarrollo humano sostenible en la Comunidad Autó-

noma de Euskadi: una visión general3. La red para la implantación de la Agenda 21 Local en la Comunidad Autónoma de

Euskadi4. Principios que orientan la implantación de la Agenda 21 Local en Euskadi5. ConclusionesReferencias Bibliográficas

Palabras clave: Agenda 21 Local, Racionalidad de la Agenda 21 Local, Redes de Políticas, Desarrollo HumanoSostenible, Comunidad Autónoma de Euskadi

N.o de clasificación JEL: Q01, Q56, O18

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Ekonomiaz N.o 64, 1.er cuatrimestre, 2007

1. MARCO CONCEPTUAL

Este apartado a modo de introducción,establece el marco conceptual necesariopara analizar la estrategia de desarrollosostenible de la CAE, abordado en el ar-tículo. En primer lugar, nos referimos alconcepto de desarrollo sostenible, y alas diferentes acepciones establecidaspor los distintos autores. Posteriormente,discutimos la racionalidad de una herra-mienta como la Agenda 21 Local (en

adelante A21L). Por último, nos referimos al concepto de «Redes de Políticas» y asu idoneidad como instrumento del go-bierno regional para impulsar la difusiónde la Agenda 21 Local.

1.1. ¿Desarrollo sostenible o desarrollohumano sostenible?

El concepto de desarrollo sostenible esrelativamente reciente (se empieza a ges-tar a principios de los años setenta) y,también, relativamente confuso. De he-cho, se han publicado más de 300 defini-ciones distintas de desarrollo sostenible(véase, por ejemplo, Pezzey, 1992). Poreso, antes de pasar a describir la estrate-

* Este artículo es resultado de un trabajo de in-vestigación que ha sido realizado gracias al apoyode la UPV/EHU (Subvención General a Grupos deInvestigación): 9/UPV 00032.321-15908/2004 y de laCátedra UNESCO para el Desarrollo Sostenible yla Educación Ambiental: UNESCO 05/06.


gia de desarrollo sostenible puesta en mar-cha en un determinado ámbito territorial, esnecesario precisar que se entiende por de-sarrollo sostenible en dicho territorio.

Pues bien, simplificando, en sus ini-cios, el desarrollo sostenible surge comoconsecuencia de una preocupación decarácter ambiental: la limitación de losrecursos naturales del planeta. Esta preo-cupación lleva al Club de Roma a plan-tear, en un primer informe (Meadows etal., 1972), la necesidad de limitar el creci-miento a cero. En un segundo informe (Me-rasovic y Pestel, 1975), el Club de Romamodera sus conclusiones planteando uncrecimiento positivo pero de carácter or-gánico, es decir, similar al de un ser vivo:equilibrado y diferenciado por regiones.Desde entonces, los académicos de laeconomía se han dividido, entre los quedefienden el cese del crecimiento a costade los recursos naturales en los países de-sarrollados (Daily y Huang, 2001; Kelly yMoles, 2000) y los que consideran, que elcrecimiento ilimitado, no es incompatiblecon la sostenibilidad, siempre y cuando, seadopten determinadas políticas ambienta-les (Field, 1995; Jacobs, 1996; Kolstad2001; Field y Field, 2003).

Esta misma preocupación, de carácterambiental, lleva a la Comisión de MedioAmbiente de las Naciones Unidas, bajo ladirección de Gro Harlem Brundtland aelaborar el informe «Nuestro Futuro Co-mún» (CMMAD, 1988 {1987}), más cono-cido como «Informe Brundtland». Estetrabajo, marcó el punto de inflexión en elproceso de institucionalización del con-cepto de desarrollo sostenible y ademásplanteó la que probablemente sea la defi-nición más utilizada de desarrollo sosteni-ble: «El desarrollo sostenible es el desa-rrollo que satisface las necesidades de la

generación presente sin comprometer lacapacidad de las generaciones futuraspara satisfacer sus propias necesidades(CMMAD, 1988 {1987}, p. 67)». Aunquecon posibles matices, esta definición re-fleja correctamente la preocupación porla vertiente ambiental del concepto dedesarrollo sostenible. Sin embargo, resul-ta más opaca en relación al concepto dedesarrollo.

La vertiente de desarrollo, dentro delconcepto de desarrollo sostenible, res-ponde más a una preocupación por la po-breza humana y a la constatación de queel crecimiento, única variable de la que laciencia económica se había preocupadohasta entonces, no servía para paliarla. Enesencia, se observa que, a pesar de quemuchos países subdesarrollados crecíana ritmos similares a los de los países de-sarrollados, esto no se traducía en unaequiparación de la calidad de vida de lamayoría de la población. Además, sehace énfasis en que la causa de la pobre-za no radica en la insuficiencia de recur-sos, sino en la falta de accesibilidad a losmismos. Surge así, el concepto de desa-rrollo humano, planteado y definido por elPrograma de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) conjuntamente conAmartya Sen y Gustav Ranis, en el año1990. El desarrollo humano es un concep-to amplio e integral que conlleva «un pro-ceso por el cual se amplían las oportunida-des del ser humano» (PNUD, 1990, p. 34),entre las que destacan como principalesobjetivos, disfrutar de una vida prolonga-da y saludable, adquirir conocimientos ytener acceso a los recursos necesariospara lograr una calidad de vida adecuada(PNUD, 1990, 1993, Paul, 1996 o Mazum-dar, 2003). De acuerdo con este enfoque,es posible hablar de desarrollo cuando

José M.a Barrutia Legarreta, Carmen Echebarria Miguel, Itziar Aguado Moralejo


las personas adquieren mayores capaci-dades y no sólo cuando pueden consumirmás bienes o servicios materiales. El con-cepto de desarrollo humano plantea undesarrollo orientado hacia el individuo y lacomunidad en particular y no hacia unpaís o economía nacional.

Por ello, y en conexión con el conceptode desarrollo humano, el PNUD, propuso,en 1990, el Índice de desarrollo humano(en adelante IDH), como una síntesis delas condiciones educativas, sanitarias yeconómicas de la población de los distin-tos países. En el primero de estos infor-mes, se indicó que el propósito del IDHera dar «una medición del desarrollo mu-cho más amplia que el PNB por sí solo»(PNUD, 1990, p. 13). Desde entonces, elPNUD publica anualmente los informes dedesarrollo humano, en los que se refleja lasituación comparativa en términos de de-sarrollo de los más de ciento setenta paí-ses que participan en este programa.

Sin embargo, el concepto de desarrollohumano, y su indicador IDH, no conside-ran la sostenibilidad futura del procesode desarrollo, ya que no tienen en cuen-ta, si la satisfacción de las necesidadesactuales se obtiene hipotecando la posi-bilidad de las generaciones futuras desatisfacer sus propias necesidades.

Por tanto, se plantea la necesidad deuna integración de los conceptos desa-rrollo humano y desarrollo sostenible, dela que surge el concepto de desarrollohumano sostenible, que sitúa al ser hu-mano en el centro de sus preocupacio-nes, pero desde una perspectiva de so-lidaridad no sólo intrageneracional, sinotambién intergeneracional. La equidadintrageneracional engloba otros dos tiposde solidaridad: interterritorial e interper-

sonal, enfatizando, no sólo en la necesi-dad de una población más homogéneaen términos de reparto de recursos, sinotambién, en la necesidad de terminar conla polarización entre las regiones del pla-neta. Como afirman algunos autores, losactuales niveles de consumo, que aca-rrean frecuentemente un elevado derro-che de recursos en los países industriali-zados, no pueden ser alcanzados por latotalidad de la población mundial, y posi-blemente tampoco por las generacionesfuturas, sin destruir el capital natural (He-diger, 2000; Kelly et al., 2004).

En la práctica, los conceptos de desa-rrollo sostenible y desarrollo humano sos-tenible, suelen utilizarse como sinónimos,puesto que el concepto inicial de desarro-llo sostenible, en el que se enfatizaba ladimensión ambiental, ha ido dando pasoa una percepción tridimensional en la quese integran los vectores económico, eco-lógico y socio-cultural (Dooris, 1999). Noobstante, en el término desarrollo sosteni-ble, el componente ambiental adquiere unfuerte protagonismo, escondiendo las ver-tientes social y económica. De ahí, quenosotros nos decantemos por utilizar eltérmino desarrollo humano sostenible.

Fue el Banco Mundial, quien primeroenfocó el estudio del desarrollo sosteni-ble, mediante un marco triangular integra-do. Posteriormente, la Unión Europea, ensu Estrategia de Desarrollo Sostenible(CCE, 2001), remarcó también los tres pi-lares básicos sobre los que se asienta eldesarrollo sostenible. Esta tridimensionali-dad, ha sido también aceptada en el ám-bito académico (ver por ej. Sierra Lud-wig, 2002, Jiménez Herrero, 2000, 2002,Goodland, 1995). La sostenibilidad no seidentifica con ninguna de estas dimensio-nes en exclusiva. Es un macrosistema


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compuesto de tres sistemas con sus co-rrespondientes procesos: (1) el sistemaambiental, orientado a la conservación delos recursos como soporte básico de lavida y de las actividades humanas; (2) elsistema económico, orientado hacia laeficiencia en el uso de los recursos y ha-cia la innovación y sustentado en unas fi-nanzas públicas saneadas y (3) un sis-tema socio-cultural, orientado hacia laequidad distributiva, proveedor de servi-cios socio-culturales y gestionado a tra-vés de la participación.

Esta filosofía de desarrollo sostenible odesarrollo humano sostenible incorpora,en definitiva, los conceptos de:

1. Desarrollo humano, entendido comoampliación de las oportunidades delas personas en términos econó-micos, sociales (de equidad distri-butiva, de igualdad, etc.), culturales(de conocimiento, de identidad,etc.) y políticos (de participación enla vida pública).

2. Sostenibilidad, entendida como lasatisfacción de las necesidades dela generación presente sin compro-meter la capacidad de las genera-ciones futuras para satisfacer suspropias necesidades.

1.2. La racionalidad de la Agenda 21Local

La Agenda 21 (en adelante A21) se de-fine como un proceso global de actua-ción hacia el desarrollo sostenible, que sehace especialmente operativo en el ámbi-to local. El capítulo 28 de la A21, incorpo-ra el concepto de Agenda 21 Local, comoun plan de acción municipal, al que otor-

ga un papel clave, debido a la proximi-dad de las autoridades públicas locales alos ciudadanos y a las empresas y a sumayor capacidad para entender y adap-tarse a las demandas locales. En el citadoCapítulo 28, se afirma que «las autorida-des locales en su carácter de autoridadmás cercana al pueblo, desempeñan unafunción importantísima en la educación ymovilización del público en pro del desa-rrollo sostenible» y prevé que para 1996,la mayoría de las autoridades locales decada país deberían haber llevado a caboun proceso de consultas con sus respec-tivas poblaciones y haber logrado unconsenso sobre una «Agenda 21 Local»para su Comunidad.

La herramienta A21L ha sido conside-rada, en la literatura académica, como unenfoque adecuado para hacer frente alos retos ambientales y de desarrollo (He-witt, 1995; Lafferty, 2001) mediante nue-vas formas de participación y coopera-ción (O’Riordan y Voisey, 1998; Pellizzoni,2001) que conducen a la mejora de la ca-lidad de la vida (Meister y Japp, 1998).La misión de este epígrafe es abordar laracionalidad de la A21L.

Un primer argumento a favor de laA21L lo encontramos en los resultadosdel análisis de la implantación prácticade estrategias a favor del desarrollo sos-tenible. El Instituto Internacional para elMedio Ambiente y el Desarrollo (IIED) es-tudió las estrategias nacionales de desa-rrollo sostenible en varios documentos(por ejemplo, Dalal-Clayton y Bass, 2000),e identificó cinco importantes debilidades:(1) un dominio del enfoque ambiental so-bre los aspectos económicos y sociales;(2) un enfoque burocrático centrado másen la elaboración de planes que en lapuesta en marcha de procesos; (3) una



no consideración de las necesidades fu-turas; (4) una participación débil de losgrupos de interesados y, en consecuen-cia, (5) una conexión reducida con losproblemas reales.

Estos problemas podrían ser mitigadospor un mayor énfasis en estrategias deabajo a arriba, definidas en el nivel localcon la participación de la sociedad ci-vil (los ciudadanos, las empresas y lasONG), debido a que es esperable queuna planificación participativa genere unamayor conexión con los problemas reales.Además, en los gobiernos locales existeuna percepción más interconexionada ymultidimensional de los problemas, norestringida sólo a las cuestiones puramen-te ambientales (Barrutia et al., 2007).

El análisis de la teoría de la moderniza-ción ecológica nos lleva a la misma con-clusión (Joas et al., 2007, en este mismonúmero). En los años ochenta, muchosgobiernos avanzaron en lo que se ha co-nocido como la primera fase de la mo-dernización ecológica, dirigida, por unaparte, a lograr la eficiencia energética y lareducción de la contaminación en la granindustria, mediante la innovación tecnoló-gica, y, por otra, hacia la diversificaciónde fuentes de energía. En los años no-venta, el público objetivo de la políticaambiental ha cambiado, desde una cifrafácilmente abarcable y gestionable degrandes empresas a un número muchomás amplio de pequeños productores yconsumidores. Esta segunda fase de lamodernización ecológica (véase, porejemplo, Mol y Spaargaren, 1993), impli-ca que los gobiernos locales sean vistoscomo el ámbito de gobierno natural paraimpulsar el desarrollo sostenible (O’Rior-dan, 1996). En el contexto local, el énfa-sis ambiental cede protagonismo a una

perspectiva tridimensional en la que lasdimensiones social y económica estántambién integradas, dentro de la moder-nización del desarrollo sostenible.

Una visión de marketing del sector pú-blico conlleva, asimismo, la necesidad dela A21L. El gobierno local está más cercade sus «clientes», la sociedad civil, y tienemás capacidad, no sólo para escucharlos,sino también para adaptar sus organiza-ciones a nuevas atmósferas más par-ticipativas (Krueger y Agyeman, 2005), ypara diseñar sus actuaciones de una ma-nera más ajustada a las demandas de sus«clientes» locales (Barrutia et al., 2007).

Una perspectiva de legitimidad políti-ca proporciona un argumento adicional.La A21L podría tener una influencia en lalegitimidad democrática de la manera dehacer política, tanto de la legitimidad deloutput (Kenis y Raab, 2003), dado quelas actuaciones definidas tienen en cuen-ta las metas de los ciudadanos y tratande resolver sus problemas; como en lalegitimidad del input, ya que se produceuna participación efectiva de los ciu-dadanos en la toma de decisiones políti-cas. En esta línea, según el informe de laARE (2005), las mejoras registradas en elgobierno municipal parecen ser uno delos beneficios más obvios de la A21L,gracias a la mejor integración de las polí-ticas sectoriales, la mayor cooperaciónentre departamentos y el establecimientode una mejor comunicación entre la so-ciedad civil, la administración y las auto-ridades políticas, y la existencia de ma-yores oportunidades para fomentar laparticipación pública. Adicionalmente,los procesos de A21L parecen tener unimpacto significativo en los objetivos deldesarrollo sostenible, produciéndosecambios en las regulaciones municipa-


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les, tales como la revisión de los planesde desarrollo local, o el diseño de nue-vas normativas de edificación o transpor-te (ARE, 2005; Barrutia et al., 2007).

No obstante, los objetivos propuestospor Naciones Unidas en relación a laA21L, están todavía hoy, muy lejos deconseguirse. Para empezar, la disemina-ción de los procesos de A21L en Europaes muy limitada (ARE, 2005, Echebarriaet al. 2007, en este mismo número), debi-do a que son muchas las condiciones fa-vorables que deben concurrir para quese produzca una difusión generalizadade dichos procesos. En segundo lugar,hay evidencias que sugieren que algunosgobiernos locales en países referentesestán abandonando el instrumento o sus-tituyéndolo por otros instrumentos másavanzados (Eckeberg y Dahlgren, 2007,en este mismo número). Sin embargo, esobvio que no se alcanzará adecuada-mente la modernización del desarrollosostenible sin una diseminación ampliade estrategias locales de desarrollo sos-tenible.

1.3. Las redes de políticas y la idoneidadde su implantación en ámbitosregionales

Las economías regionales, en el senti-do académico del término, han sido defi-nidas como sistemas sinérgicos, llenos deventajas en términos de intensidad física yrelacional. La globalización hace que estosea más cierto (Scott y Storper, 2003). Portanto, las regiones son una dimensión esen-cial del proceso de desarrollo sostenible(Bairoch, 1988; Henderson, 1988; Krug-man 1991; Eaton y Eckstein, 1997; Fujitaet al., 1999; Scott, 2002; Scott y Storper,

2003). Un fenómeno especialmente pode-roso y singular de las regiones es el con-tacto directo con la sociedad para latransmisión de mensajes complejos (Lea-mer y Storper, 2001). Los ciudadanos ylas empresas se reúnen en organizacio-nes formales e informales que ayudan aacelerar las transferencias de información,a construir los efectos de la confianza y lareputación, y a promover la unión para ladefensa de los intereses conjuntos (Be-cattini, 1990; Asheim, 2000). De esta inte-racción, surge un bien público, común,del que nadie se puede apropiar; una ex-ternalidad positiva.

Pues bien, esta externalidad positiva esclave para el éxito del conjunto regional,pero, sin embargo, los productores poten-ciales están tentados a comportarse comofree-riders o «cazadores furtivos», dejan-do que sean otros quienes creen estos re-cursos, para luego cazar «furtivamente»en el territorio regional común (Braczyk etal., 1998; Maskell, 1999; Johansen et al.2001). Esta noción implica que los resul-tados de la región, en términos de desa-rrollo sostenible, pueden ser potenciadosmediante la actuación de los representan-tes públicos regionales, identificando losrecursos relacionales que pueden contri-buir al desarrollo sostenible, movilizando ala sociedad hacia su creación y haciendosentirse a la sociedad como «propietaria»del proceso.

Por otra parte, la ecuación del desarro-llo sostenible no tiene una solución única.Las soluciones deben adaptarse a los lu-gares y a los tiempos, y dependen de lacombinación de valores, recursos y capa-cidades de cada territorio. Conscientesde que la dimensión regional del desarro-llo sostenible es clave, en la CumbreMundial sobre desarrollo sostenible de



Johannesburgo, un grupo de regionescomprometido con las políticas a favordel desarrollo sostenible, creó la Rednrg4SD. El objetivo de esa Red, en laque Euskadi ocupa una posición de lide-razgo, es actuar como portavoz y repre-sentante de los gobiernos regionales anivel global, fomentando el desarrollosostenible y las asociaciones a nivel re-gional en todo el mundo.

En definitiva, en el ámbito regionalexiste una capacidad singular de transmi-sión o contagio de nuevos conceptos ybuenas prácticas. Sin embargo, es difícilque estas buenas prácticas surjan espon-táneamente debido a la existencia de lasexternalidades y otros factores como elriesgo que incorpora la innovación y losaltos costes derivados de ser pionero.Esto justifica la actuación del sector pú-blico como impulsor y facilitador de la in-corporación de estas buenas prácticas.Además, el gobierno regional puede ac-tuar creando los mecanismos y las pla-taformas que permitan intensificar y cata-lizar la conectividad entre los agentespúblicos y privados locales para intensifi-car el efecto contagio.

Una forma de gobernanza idónea paraconseguir estos resultados es el impulsode redes de políticas. Una red de políti-cas ha sido definida como una nueva for-ma de gobernanza que permite a los go-biernos movilizar recursos y capacidadesen situaciones en las que éstos se en-cuentran ampliamente dispersos entrediferentes actores públicos y privados(Kenis y Schneider, 1991; Kooiman, 1993;Le Galés, 1995; Marin y Mayntz, 1991;Mayntz, 1994). Las redes de políticas sonmás complejas de gestionar que otrasformas tradicionales de hacer política(normativa, concursos públicos, etc.),

puesto que exigen poner de acuerdo adiferentes intereses y sensibilidades. Sinembargo, es esperable que sus resulta-dos sean superiores, puesto que estánorientadas al beneficio mutuo de todoslos participantes en las mismas.

En el caso concreto del desarrollo sos-tenible, el IIED, anteriormente mencionado,tras evaluar la implantación del desarrollosostenible, planteó, como los dos principa-les retos del proceso, los siguientes:

1. El primero de los retos, se refiere a la«propiedad» y participación, es de-cir, a la involucración en el procesode los principales interesados (sta-keholders) de forma que se sientan«propietarios» del proceso. El IIEDconcluyó que es difícil: (1) implicar alsector privado; (2) implicar a todoslos actores políticos; y, (3) conse-guir la integración sectorial cruza-da entre departamentos y entre di-ferentes niveles de gobierno. Sinembargo, el avance hacia el desa-rrollo sostenible exige introducir es-tilos de gobernanza democráticos,que requieren la participación po-pular.

2. El segundo de los retos, se refierea la necesidad de crear las capaci-dades necesarias para la puestaen práctica de procesos hacia eldesarrollo sostenible. De acuerdocon el IIED: la gestión de los proce-sos hacia el desarrollo sosteniblerequiere: (1) habilidades de inter-mediación, diplomacia y paciencia,y; (2) entender las vinculaciones en-tre las áreas (económica, socio-cul-tural y ambiental), las interaccionesverticales (entre los diferentes nive-les de gobierno) y las relativas a las


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dimensiones institucional, legislativay administrativa, así como la com-prensión del impacto de los facto-res cambiantes del entorno.

Nosotros, defendemos que las redesde políticas constituyen un instrumentopoderoso para afrontar los dos retos se-ñalados por el IIED y que el ámbito regio-nal es idóneo para su implantación, comolo demuestra el caso de la CAE al quenos referimos en los siguientes epígrafes.

2. LA IMPLANTACIÓN DEL CONCEPTODE DESARROLLO HUMANOSOSTENIBLE EN LA COMUNIDADAUTÓNOMA DE EUSKADI: UNA VISIÓN GENERAL

Tras el Informe Brundtland, el conceptode desarrollo sostenible adquiere una ex-traordinaria aceptación en la comunidadinternacional. Pero, durante la Cumbre deRío de 1992, en la que 173 Estados aprue-ban una serie de documentos, entre losque destaca la Agenda 21 (A21), escuando el concepto se convierte en ope-rativo. La A21 integra las tres dimensio-nes del desarrollo sostenible, y con ellase hace más perceptible la necesidad deque, por ejemplo, las políticas económi-cas contemplen sus repercusiones me-dioambientales y de que los programasmedioambientales garanticen el desarro-llo económico y el bienestar social.

A pesar de ello, en el ámbito europeo alo largo de la década de los 90, el desa-rrollo sostenible tiene un enfoque funda-mentalmente medioambiental, siendo el«V Programa de Actuación Medioambien-tal (1992-2000)» el instrumento básico deactuación. En las diferentes cumbres quese celebran en esta década se enfatiza

en la necesidad de la transversalidad y enla necesidad de incluir el criterio de sos-tenibilidad, en la definición de todas laspolíticas comunitarias. Sin embargo, no eshasta el año 2000, en la Cumbre de Lis-boa, cuando se inicia la visión tridimensio-nal del desarrollo. No obstante, se afirmaque esta cumbre resalta los aspectoseconómicos y sociales, quedando relega-dos los aspectos ambientales, hasta laaprobación, en el año 2001, de la «Estrate-gia de Desarrollo Sostenible para la UE».

En este marco, en los años 80 y 90, laestrategia de los sucesivos gobiernos dela CAE, se centró en implantar, lo que seha denominado en la literatura del desa-rrollo sostenible, la primera fase de la mo-dernización ecológica, que en términosmetafóricos podríamos describir como lafase de «brocha gorda» del desarrollosostenible. En concreto, la estrategia sedirigió hacia el impulso de la mejora de laeficiencia energética de las empresas yhacia la sustitución parcial del petróleopor el gas natural. Los principales indica-dores estructurales sugieren que esteproceso parece haber avanzado satisfac-toriamente. Por una parte, la IntensidadEnergética de la Economía Vasca (o rela-ción entre consumo de energía y PIB), sesituaba en 2004, de acuerdo con el Eus-tat, en 153 kilogramos tep por cada mileuros de PIB, a precios constantes de1995. Como referencia ilustrativa, con ci-fras de Eurostat, sólo hay 2 países en Eu-ropa que mejoran este ratio, Dinamarca(120,3) y Austria (146). La media de Es-paña se situaba en 222,5. Por otra parte,según el informe del Ente Vasco de laEnergía, de 2006, el gas natural ha pasa-do a ser la primera fuente de energía pri-maria utilizada en la CAE, desbancandode la posición de liderazgo al petróleo.



Es a partir de la Cumbre de Río de Ja-neiro de 1992, cuando un concepto mássofisticado de desarrollo sostenible empie-za a incorporarse profusamente en Euska-di, tanto en planes como en normativa. LaLey General de Protección del MedioAmbiente del País Vasco (en lo sucesivoLey 3/1998), supone un importante avan-ce, aunque muy enfocado hacia la pers-pectiva medioambiental. La Ley 3/1998 se-ñala que el uso del aire, el agua, el suelo,el paisaje, la flora y la fauna se hará de for-ma sostenible (Artículo 1), e internaliza elcompromiso de garantizar un desarrollosostenible que satisfaga las necesidadesdel presente sin poner en peligro la capa-cidad de las generaciones futuras para sa-tisfacer sus propias necesidades (Articu-lo 2). Sin embargo, la firma por parte delLehendakari, en Enero de 2001, del «Com-promiso por la Sostenibilidad del País Vas-co», es la que supone un avance crucial alhacer explícita la intención de sentar lasbases de un nuevo modelo de desarrollosostenible que incorpore la triple dimen-sión del desarrollo sostenible.

Desde entonces, han surgido diferen-tes iniciativas económicas, sociales y am-bientales, para avanzar hacia el desarro-llo humano sostenible. Estas iniciativas sehan plasmado en las herramientas queutilizan habitualmente los gobiernos re-gionales. En primer lugar, en los compro-misos institucionales, los planes estratégi-cos sectoriales y el desarrollo normativo;en segundo lugar, en los programas deGobierno; en tercer lugar, en los presu-puestos de cada año; y por último, en loque es más importante, en la puesta enmarcha de procesos participativos de de-bate, análisis y planificación y acción.

Entre los compromisos institucionalesvinculados al desarrollo humano sosteni-

ble, figuran el anteriormente mencionado«Compromiso por la Sostenibilidad delPaís Vasco» y la firma de la Adhesión alos Objetivos del Milenio por parte del Le-hendakari del Gobierno Vasco, en 2004.Estos compromisos tienen la característi-ca de señalar el camino a seguir tantopara la Administración como para el sec-tor privado.

Entre las iniciativas estratégicas de laAdministración de la CAE en el terreno deplanes y normativa que han integrado prin-cipios de desarrollo humano sostenible, sepueden citar entre otras, las siguientes: laCarta de los Derechos Sociales, la Leycontra la Exclusión Social, los Planes deAcción Positiva para las Mujeres, la Ley deIgualdad, el Plan Vasco de Inmigración, elPlan Euskadi en la Sociedad de la Informa-ción, el Plan de Salud 2002-2010, el PlanInterinstitucional de Apoyo a las Familiascon Hijos e Hijas, el Plan Interinstitucionalde Empleo 2003-2007, la Estrategia Am-biental Vasca de Desarrollo Sostenible2002-2020 y su Programa Marco Ambien-tal 2002-2006, el Programa de Promociónde Agendas Locales 21 en municipiosvascos, el Plan Director de TransporteSostenible 2002-2012, la Estrategia Ener-gética Vasca 2010 (Estrategia 3E-2010),el Plan Estratégico de Administración yGobierno Electrónicos, la Estrategia deCompetitividad Euskadi 2015, etc. Todasellas, pueden consultarse a través de lapáginas web del Gobierno Vasco (verwww.euskadi.net) y sus enlaces.

La Estrategia Ambiental Vasca de De-sarrollo Sostenible (EAVDS 2002-2020) yel Programa Marco Ambiental (2002-2006),arriba mencionadas, respondieron al com-promiso asumido en la Ley 3/98, de dise-ñar un Programa Marco Ambiental, peroinsertando, además, dicho programa en


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una visión estratégica a largo plazo. Conla aprobación de la EAVDS se asumen,entre otros, los siguientes compromisos:revisar cada 4 años el Programa MarcoAmbiental; elaborar cada 3 años un Diag-nóstico del Estado del Medio Ambiente;elaborar el Informe Anual de IndicadoresAmbientales (Indicadores de Cabecera);elaborar cada 2 años los EcobarómetrosSocial e Industrial; elaborar cada 4 añoslos Ecobarómetros municipal y escolar yde la Administración Pública y elaborar,en el primer trimestre de cada ejercicio,el Programa de acciones del ProgramaMarco Ambiental.

El programa de gobierno de cada le-gislatura pretende, asimismo, integrarsecon los planes definidos a largo plazo in-corporando las estrategias en ellos defini-das y planteando nuevas direccionescuando los cambios en la situación o en elentorno lo hacen aconsejable. En concre-to, el Acuerdo de Gobierno para la VIII le-gislatura (2005-2009), incorpora más de450 compromisos con la sociedad, ar-ticulados en 7 ejes, que desarrollan las3 dimensiones del desarrollo humanosostenible. Las actuaciones recogidas enestos compromisos pretenden llevar aEuskadi hacia la Convergencia Social yhacia la Convergencia en Innovación conEuropa, al ser éstas las dos grandes me-tas de la legislatura. Por último, la Ley dePresupuestos Generales de Euskadi, decada año, trata de integrarse, asimismo,dentro del conjunto de instrumentos quesirven para hacer realidad el desarrollosostenible.

No obstante, la coordinación de unavariedad tan amplia de instrumentos, im-plica que su integración efectiva, sea unobjetivo complejo, que no siempre se hapodido alcanzar satisfactoriamente, como

ha señalado recientemente el propio Go-bierno Vasco, tras una evaluación internade su posicionamiento, en relación a losprincipios de la buena gobernanza.

3. LA RED PARA LA IMPLANTACIÓNDE LA AGENDA 21 LOCAL EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI

En los epígrafes anteriores hemos de-fendido nuestra percepción de que el de-sarrollo humano sostenible (o si se prefiereel desarrollo sostenible) «lo es todo»; es laestrategia global de un determinado go-bierno en su conjunto. A partir de ahora,nos centraremos en la A21L; instrumentoclave para abordar la segunda fase de lamodernización ecológica o como nosotrospreferimos denominarla, la modernizacióndel desarrollo humano sostenible.

El retraso en la implantación, a nivelmundial, de la A21L es palpable. La razónfundamental está en la falta de recursos ycapacidades de los ayuntamientos, debi-da a su falta de dimensión y a las propiasdificultades del proceso (ver Echebarria etal., 2007 en este mismo número). Por eso,el impulso del Gobierno Vasco, a travésde IHOBE (Sociedad Pública de GestiónAmbiental), aportando recursos econó-micos, humanos y de conocimiento y pro-piciando el compromiso conjunto de lasDiputaciones Forales y EUDEL (Asociaciónde Municipios de Euskadi), ha sido clavepara el avance del proceso.

En 2002, la presencia de la A21L enEuskadi era sólo anecdótica. Hoy, deacuerdo con el Informe de IndicadoresAmbientales del año 2006, elaboradopor el IHOBE, son 138 los municipiosque se encuentran en la fase de implan-



tación de acciones de la A21L. Además,otros 80 están trabajando en fases ante-riores de la A21L. Por tanto, un 87% delos 250 municipios de la CAE están invo-lucrados en procesos de A21L; un por-centaje muy elevado en términos com-parativos, máxime si se tiene en cuentaque los municipios de la CAE son de pe-queña dimensión. Por tanto, en términosde divulgación de la A21L, los resulta-dos han sido muy positivos en términoscomparativos.

La principal innovación que aporta elproceso se centra en el trabajo en grupo yen red. Los municipios trabajan conjunta-mente, cooperando en el diseño de susplanes, en el seno de un Udaltalde, con lacolaboración si así lo requieren, de una

consultora especializada. Generalmente,los municipios se agrupan por proximidadfísica y aprovechan estructuras, que yavienen compartiendo, para la prestaciónde servicios comunes, como las Manco-munidades, las Comarcas, las Cuadrillas ylas Agencias de Desarrollo Local. La ini-ciativa de crear los Udaltaldes y definir sucomposición la deciden los propios muni-cipios. Los municipios comparten infor-mación, conocimientos e inquietudes ycooperan, ayudados por consultoras es-pecializadas, en la elaboración de losdiagnósticos de situación. En definitiva,comparten información y crean nuevo co-nocimiento. De acuerdo con la página webde IHOBE (a la que se accedió el 27 deAbril de 2007) funcionan, en la actualidad,22 Udaltaldes en la CAE.


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Gráfico n.o 1

Municipios de la CAE en Udaltaldes 21 y en la red Udalsarea 21

Fuente: http://www.ihobe.net/Pags/AP/AP_Municipios/index.asp?cod=2FEF7907-337E-4EF4-B254-F85D5CF1D983 (acceso 27 de abril de 2007).


Los municipios que ya han elaboradosu diagnóstico y plan de acciones y hanestablecido mecanismos de participaciónciudadana pueden pasar a formar partede la Red de municipios vascos hacia laSostenibilidad, Udalsarea 21.

El Gobierno Vasco, las tres DiputacionesForales y EUDEL apoyan la financiación delproceso. Además el Gobierno Vasco, pormedio de IHOBE, aporta, en primera ins-tancia, la información y el conocimiento ne-cesario para llevarlo a cabo. Posteriormen-te, es el trabajo conjunto, el que va creandoun acervo de conocimiento común, quefunciona como un bien público.

4. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LAIMPLANTACIÓN DE LA AGENDA 21LOCAL EN EUSKADI

Barrutia, et al., 2007, utilizan el caso dela implantación de la Agenda 21 Local enla CAE, para desarrollar un modelo queidentifica los antecedentes y consecuen-cias (diseminación de los procesos LA21)de una red de políticas, y que podría sercontrastado en otros contextos. A conti-nuación, se recogen algunas de las di-mensiones incluidas en el citado modelo(el lector interesado puede ver un mayorgrado de detalle en el artículo citado). Porotra parte, en Aguado et al. 2007 (en estemismo número), se recogen algunos de-talles adicionales en relación a la expe-riencia de la CAE.

4.1. Liderazgo

Una de las claves fundamentalespara el éxito de las políticas públicas decolaboración público-privada es, de

acuerdo con la literatura académica, laasunción del compromiso desde las ins-tancias superiores, así como el ejerciciode un fuerte liderazgo (Waddock, 1988;Flora et al., 1992; Bagchi and Paik, 2001).El liderazgo es especialmente importan-te cuando las metas son complejas,como lo es la implantación efectiva dela A21L, e implican la necesidad de quemuchos actores, de los diferentes nive-les de gobierno y del sector privado,trabajen de manera muy estrecha. Laexperiencia europea demuestra que, enausencia de liderazgo, los procesossólo se desarrollan en el caso de ayun-tamientos de elevada dimensión y conalta tradición ambiental y participativa(ver Echebarria et al., 2007 en este mis-mo número).

En el caso de la CAE se han desarro-llado algunas iniciativas que, a nuestrojuicio han resultado claves para transmitirese liderazgo. Una de ellas ha sido la fir-ma del «Compromiso por la Sostenibili-dad del País Vasco». Otra el reconoci-miento personal por parte del propioLehendakari, a los municipios que pasana formar parte de la red Udalsarea, me-diante un acto institucional anual especí-fico, que otorga prestigio a la red y al pro-ceso y motiva a los ayuntamientos másrezagados. Iniciativas como estas sirvenpara escenificar la relevancia del desa-rrollo humano sostenible y para señalarun camino a los niveles inferiores de Go-bierno, despejando dudas y temores.

Por otra parte, es imprescindible con-tar con un coordinador que proporcioneliderazgo en el día a día del proceso yque «venda» a los implicados el «valor»del proceso A21L. En el caso de la CAE,este papel, lo ejerce el Departamento deMedioambiente y Ordenación del Territo-



rio, a través de IHOBE. Impulsar la im-plantación del la A21L entre los ayun-tamientos no es una tarea sencilla, sobretodo cuando no puede utilizarse el ejem-plo de otros ayuntamientos que ya cuen-tan con una experiencia positiva desarro-llada. Por eso, los directivos y técnicosde IHOBE se definen a si mismos como«misioneros». Además, la obtención delcompromiso de las diputaciones foraleses clave, puesto que cuentan con impor-tantes competencias y recursos en lastres dimensiones del desarrollo humanosostenible. En el caso de la CAE, las tresdiputaciones forales forman parte de Udal-sarea. Sin embargo, en el caso de Álava,se ha producido una menor diseminaciónde los procesos. Esto puede estar expli-cado, bien, por la pequeña dimensión demuchos municipios alaveses, bien por laexistencia de unas necesidades eco-nómicas, sociales y ambientales menosacuciantes, o bien por un menor impulsopor parte del Gobierno Foral.

Una conclusión, repetida en la literaturasobre desarrollo sostenible, es que es ne-cesario apostar por un liderazgo que ges-tione equilibradamente los tres aspectosde la sostenibilidad. Desde ese punto devista, parece, a priori, más oportuno, queeste tipo de procesos sean liderados des-de el núcleo central del Gobierno, en vezque desde un departamento con responsa-bilidades solamente en una de las dimen-siones del desarrollo sostenible. No obs-tante, desde nuestro punto de vista, lorealmente relevante es que el proceso seponga en práctica, puesto que los ayunta-mientos perciben los problemas desde unaperspectiva más multidimensional e inter-conectada que los niveles superiores degobierno y quieren que la A21L sirva paraafrontar los problemas en su globalidad.

4.2. Orientación a largo plazo ycontinuidad en las políticas

La orientación a largo plazo de las polí-ticas y su continuidad, es otro de los fac-tores clave de éxito, en los procesos decolaboración público-privada (Waddock,1988; Larkin, 1994; Bagchi and Paik,2001), de acuerdo con la literatura acadé-mica, debido a que los resultados no ocu-rren espontáneamente, sino que requierentiempo. Además, cuando las políticas seperciben como una moda pasajera los ni-veles de implicación y compromiso porparte de los agentes implicados son lógi-camente muy bajos.

La estrategia vasca de desarrollo hu-mano sostenible está orientada hacia ellargo plazo. De ahí que, por ejemplo, laEstrategia Ambiental, tenga como hori-zonte temporal de referencia, el período2002- 2020, el Plan Director de Transpor-te Sostenible, el período 2002-2012, yque la Estrategia Energética Vasca sehaya definido hasta el año 2010, al igualque, por ejemplo, el Plan de Salud. Estaorientación a largo plazo, permite inser-tar, programas más específicos, defini-dos a medio plazo y con objetivos másconcretos, en una visión de largo plazo.La orientación a largo plazo hace sentir alos ayuntamientos que la A21L no esalgo transitorio y que puede merecer lapena asumir los costes y riesgos de invo-lucrarse en un proceso complejo como elde la A21L.

En el caso de la CAE, existe un signifi-cativo precedente de éxito, obtenidocomo consecuencia del mantenimientocontinuo de una estrategia, como es, lapolítica vasca de promoción de la cali-dad, impulsada desde principios de los


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años 90, y que ha situado a Euskadi enuna posición de liderazgo, tanto en térmi-nos de certificados de calidad como depremios de la Fundación Europea para laCalidad, EFQM.

A nuestro juicio, la existencia de unaestructura de red refuerza la percepciónde una garantía de continuidad por par-te de los ayuntamientos. La creación deUdalsarea, una estructura diseñada es-pecíficamente para la implantación de laA21L, en la que participan todos los ac-tores institucionales relevantes aumentala percepción de que la A21L es unanueva herramienta que «ha venido paraquedarse».

4.3. Co-participación en el diseño de las políticas

Un tercer factor de éxito, en las redesde políticas, reside en la amplia partici-pación de los actores del proceso desdela fase inicial de diseño de las propiaspolíticas, con el fin de alcanzar una visióny unos objetivos lo más generalmenteaceptados posible (Fosler and Berger,1982; Kolzow, 1994; Keene, 1998; Hart,1998; Bagchi and Paik, 2001). En últimotérmino, puede afirmarse que resulta fun-damental que los distintos niveles de go-bierno, los ciudadanos y las empresas sesientan «propietarios» de las estrategiasdefinidas.

En el caso de la CAE, en el proceso deelaboración de la Estrategia Ambiental,que se inició en enero 2001, participarondel orden de 150 personas representan-do a las siguientes entidades: GobiernoVasco, diputaciones forales, ComisiónAmbiental del País Vasco, Consejo Ase-sor de Medio Ambiente, grupos de traba-

jo de expertos en diferentes campos(económicos, sociales y ambientales) yagentes socioeconómicos. Además, elPlan comprometía al Gobierno a estable-cer cauces estables de colaboración concada uno de los agentes, de manera quese pudiesen alcanzar los objetivos y com-promisos recogidos en el Programa Mar-co Ambiental.

En lo que se refiere específicamentea la red de políticas para la difusión dela A21L, las directrices estratégicas sedefinen conjuntamente por el GobiernoVasco, las tres diputaciones forales, Eudely los Ayuntamientos, dentro del ComitéEjecutivo de Udalsarea el cual tienecomo principales misiones: (1) aprobar elPlan Estratégico plurianual; (2) aprobarel Plan anual de Gestión; y (3) hacer unseguimiento de los resultados alcanza-dos por la Red. Esta estructura ejecutivaestá apoyada por un Comité Técnico, in-tegrado por técnicos de las institucionesanteriormente mencionadas. Los técnicosforman, en ocasiones, grupos de trabajoespecíficos, para abordar cuestiones re-levantes y complejas, denominados Eki-taldes.

Esta estructura de co-participación esentendida por los diferentes actores delproceso como un elemento esencial parael buen funcionamiento de la red.

4.4. Capacitación y corresponsabilizaciónde los gobiernos provinciales ylocales y la sociedad civil

El avance hacia el desarrollo humanosostenible depende del comportamientode los agentes implicados (Administra-ciones provinciales y locales y, principal-mente, ciudadanos y empresas), que no



tienen una dependencia jerárquica delGobierno. En este sentido, el estableci-miento de canales de comunicación bi-direccional constituye un elemento esen-cial en el proceso de la A21L. Asimismo,es imprescindible motivar y capacitara la ciudadanía para que asuma un ma-yor grado de responsabilidad hacia elmedio ambiente, tratando de evitar loscomportamientos de «cazador furtivo»(free-rider).

La A21L, de cada municipio, deberíadefinirse de acuerdo con las opiniones ydemandas de la sociedad civil, recogi-das en los foros de participación, queobligatoriamente debe implantar si quie-re integrarse en la red Udalsarea 21. Sinembargo, el nivel real de participaciónvaría de unos municipios a otros, depen-diendo de la concepción de sus respon-sables políticos en torno a lo que debeser la participación de la sociedad civil.De todas formas, la respuesta por partede la ciudadanía a la invitación de parti-cipar es muy limitada y poco representa-tiva de las diferentes sensibilidades delmunicipio, debido a la todavía escasacultura de participación existente. Poreso, IHOBE ha difundido una metodolo-gía para propiciar la participación de lasociedad civil en los foros. Una dificultadadicional es que las empresas localesmás contaminantes pueden no sentirsemuy cómodas en esos foros.

La participación ciudadana no es sólorecomendable por razones de profundi-zación democrática, sino, también, por elpapel clave de los comportamientos de laciudadanía para la consecución de lasmetas de la sostenibilidad. En este senti-do, es necesario señalar, que mientraslas empresas de la CAE mejoran en tér-minos de eficiencia energética y emisio-

nes de CO2, los ciudadanos consumencada vez más recursos naturales per cápi-ta y aumentan el uso del transporte priva-do por carretera altamente contaminante,por citar sólo algunos de los comporta-mientos en los que existe un potencial demejora importante.

4.5. Pragmatismo y adaptación a las necesidades singulares de cada territorio

Las estrategias de desarrollo humanosostenible parten de las recomendacio-nes que se derivan del marco europeo einternacional, pero su diseño concretodebe partir de un profundo análisis de lassingularidades de cada territorio. Este esuno de los principales argumentos a favorde la A21L.

También los procesos deben adaptar-se a las singularidades del territorio. Uninteresante ejemplo en este sentido fuela creación de un Udaltalde 21 piloto, enel que participaron municipios de lastres provincias. Tras analizar la expe-riencia y reflexionar sobre los fallos yaciertos de la actuación, IHOBE apren-dió que en vez de crear grupos artificia-les, lo lógico era fomentar el trabajoconjunto de municipios cercanos, quetenían experiencias previas de coopera-ción y entre los que existía un clima pre-vio de confianza.

En el ámbito municipal, es importanteque los políticos y técnicos de cadaayuntamiento se involucren en el diseñode estrategias plenamente adaptadas asus propios territorios, evitando que lasestrategias, generalmente elaboradas porfirmas de consultoría, se parezcan dema-siado, en situaciones que parecen ser


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muy distintas. Un importante y difícil retoes la monitorización, por parte de IHOBE,de esta cuestión

4.6. Orientación a resultados

La orientación a resultados es uno delos elementos clave de cualquier políti-ca. En el caso de la CAE, al menos enmateria medioambiental, existe estaorientación a resultados. Así, en la Es-trategia Ambiental Vasca de DesarrolloSostenible, 2002-2020, se establecenlas metas ambientales o estados desea-bles a los que la CAE quiere llegar alargo plazo. La asignación de valorescuantitativos y plazos concretos para laconsecución de los objetivos y metasambientales conlleva compromisos con-cretos.

Esta misma orientación a resultados seobserva en el Programa Marco Ambien-tal, en el que se define un sistema de in-dicadores que mide el grado de avancehacia la consecución de los objetivos ycompromisos marcados. Además, cadatres años, se elabora un Diagnóstico delMedio Ambiente, que recoge los cambiosexperimentados en la situación ambiental.Uno de esos objetivos era que todos losayuntamientos de más de 5.000 habitan-tes implantasen la A21L; objetivo queya se ha cumplido. Por otra parte, den-tro de la Red para la implantación de laA21L, las metas y compromisos estánclaramente definidos. Los Udaltaldes,por ejemplo, deben completar sus pla-nes de acción en 18 meses. Por su par-te, dentro de Udalsarea, los socios defi-nen conjuntamente una estrategia y unplan anual de acción, que incluye unosobjetivos concretos, unos compromisos

financieros, un calendario y personasresponsables de las acciones.

Esto no quiere decir que no existan as-pectos de mejora potencial, como, porejemplo, una definición de objetivos másasequible para no expertos y el estableci-miento de estándares de referencia quepermitan saber cómo se está comportan-do la CAE en relación a las sociedadesmás avanzadas. Por otra parte, es nece-sario definir un sistema de indicadoresmunicipales que permitan evaluar si la di-seminación de los procesos A21L, se estatraduciendo en un avance real hacia lasmetas del desarrollo humano sostenible.

4.7. Integración de políticas

Como ha quedado claro en los epígra-fes anteriores, la integración de políticases crítica para la consecución de los ob-jetivos del desarrollo humano sostenible.Por eso, es necesario establecer los me-canismos sistemáticos de coordinación.En el caso de la CAE, se han producidoalgunos avances en esta dirección. Así,el Departamento de Ordenación del Te-rritorio y Medio Ambiente, es responsa-ble de coordinar el seguimiento del Pro-grama Marco Ambiental. Para ello, debegestionar el Grupo de Trabajo Interinstitu-cional, integrado por técnicos represen-tantes de los departamentos del GobiernoVasco, las diputaciones y de la Asociaciónde Municipios Vascos (EUDEL). Además,debe colaborar en el desarrollo de las po-líticas sectoriales que integran la dimen-sión ambiental.

Por otra parte, el Departamento deOrdenación del Territorio y Medio Am-biente, debe presentar al Consejo deGobierno (responsable último de la polí-



tica de desarrollo humano sostenible),en la primera semana de junio, un docu-mento de síntesis sobre la sostenibili-dad ambiental, que contiene un informede seguimiento de los compromisos delPrograma Marco y en el que se valora lacontribución a la sostenibilidad ambien-tal de cada uno de los Departamentosdel Gobierno, así como el grado de com-plementariedad y coordinación existen-te, atendiendo a los indicadores de inte-gración que habrán de incluirse en elPrograma Anual de Actuaciones.

A fin de dar cumplimiento a lo dis-puesto en el párrafo anterior, todos losdepartamentos del Gobierno facilitanal Departamento de Ordenación delTerritorio y Medio Ambiente, a requeri-miento de éste, sus respectivos infor-mes anuales de sostenibilidad, en losque se indican, al menos, los datos si-guientes: (1) acciones y objetivos pre-vistos en el Programa anual de actua-ción; (2) acciones llevadas a cabo ygrado de cumplimiento de los objeti-vos; (3) otras acciones no incluidas enel Programa, pero que tienen encaje enalgunos de los compromisos asumidosen el Programa Marco Ambiental, conindicación del objetivo en el que se en-cuadran; y (4) valoración de la soste-nibilidad ambiental de cada Departa-mento.

En cualquier caso, como hemos men-cionado anteriormente, dada la multiplici-dad de departamentos, instituciones yplanes, la plena integración de todas lasactuaciones a favor del desarrollo huma-no sostenible es un objetivo complejo yaún pendiente. Dentro de esta integra-ción, el análisis de los impactos cruzadosentre las tres dimensiones del desarrollohumano sostenible es clave.

No obstante, en nuestra opinión, debe-ría valorarse la posibilidad de realizar unposicionamiento, de la política de desa-rrollo humano sostenible, dentro del pro-pio Gobierno (lo que en inglés se denomi-na, un mainstreaming de la política dedesarrollo humano sostenible), ya queel desarrollo humano sostenible es unaresponsabilidad del Gobierno en su con-junto y podría ser más aconsejable lide-rarla desde el propio Gobierno, más quedesde un Departamento.

5. CONCLUSIONES

En las décadas de los ochenta y no-venta, el Gobierno Vasco afrontó lo quese ha denominado la primera fase de lamodernización ecológica, avanzando demanera importante en la eficiencia ener-gética y en la sustitución del petróleopor el gas natural. Desde principios delos 2000, la CAE está abordando una se-gunda fase de trazo más fino, con impor-tantes y difíciles retos, como la reduc-ción de la emisión de gases de efectoinvernadero y el aumento de la partici-pación de las energías renovables en laenergía consumida.

Un reto fundamental de esta segundafase es involucrar a los gobiernos provin-ciales y locales y a la sociedad civil en ladefinición y consecución de las metasdel desarrollo humano sostenible. Esteobjetivo se ha abordado a través de lacreación de una red de políticas, Udal-sarea 21. Nuestra conclusión es que lared de políticas es el instrumento idóneopara conseguir una amplia difusión de laA21L en la CAE. Aunque eso no quieredecir que no existan aspectos de poten-cial mejora, en los que a nuestro juicio


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debería centrarse el esfuerzo de los próxi-mos años.

Estos aspectos se refieren, en primerlugar, a las dificultades observadas, enocasiones, para obtener un compromisoefectivo de la Administración local, losconsultores, las empresas locales y losciudadanos. El éxito obtenido en la di-seminación de la A21L, aunque es unaprimera meta de consecución muy com-pleja, no necesariamente implica uncompromiso real y efectivo por parte delos ayuntamientos. Por eso, es necesa-rio disponer de un panel de indicadoresmunicipales, que permitan medir el avan-ce del proceso, en términos de resulta-dos finales.

En segundo lugar, hay prácticas quepueden ser mejoradas en el futuro. Así,existen planes de acción muy similares

en municipios con problemáticas diferen-tes, debido al hecho de que muchos mu-nicipios utilizan las mismas empresas deconsultoría. Además, muchas accionesno se han implantado después de la fe-cha de vencimiento, como consecuenciade un bajo nivel de participación cuandose definieron las acciones o de un análi-sis inadecuado de la realidad en la etapade diseño. Por otro lado, la participaciónciudadana se confunde a veces, por par-te de los municipios, con una informaciónsolamente unidireccional a los ciudada-nos. Por último, se produce una ausenciade representación de muchos segmentosde ciudadanos en los foros.

No obstante, a nuestro juicio, se tratade elementos puntuales que es posiblemejorar, en el marco de una estrategiaque sigue el rumbo acertado.




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