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Una década al cuidado de los fondos públicos

CONTAMINACIÓN EN LA CUENCA MATANZA-RIACHUELO

Informe Especial del presidente de la Auditoría General de la Nación

Dr. Leandro Despouy

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CONTENIDO

Introducción ............................................................................................................................. 5

Contaminación, un problema de larga data ............................................................ 7 La AGN establece un diagnóstico oficial

La comunidad se moviliza............................................................................................... 12 La AGN contribuye a sustentar la causa iniciada por vecinos de la cuenca

Fallo histórico: Nación, Ciudad y Provincia deben sanear la cuenca ..... 15 Encomiendan el control financiero a la AGN

Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) ................................................ 18 Sus antecedentes y evolución

A siete años del fallo de la Corte Suprema ........................................................... 21 El plan de saneamiento bajo la lupa de la AGN

Con vistas al futuro ............................................................................................................ 32 Los grandes obstáculos a vencer

Un nuevo comienzo ............................................................................................................ 45 Las conclusiones y recomendaciones de la AGN

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Esta publicación está dedicada a los vecinos de la cuenca Matanza Riachuelo, que hicieron valer su derecho a un ambiente

sano; a las organizaciones de la sociedad civil que los acompañaron;

al Defensor del Pueblo que encauzó la demanda; al personal de la AGN que con su labor permitió establecer un diagnóstico y luego un

seguimiento de los avances; y a la Corte Suprema General de Justica de la Nación, por asumir la tutela del ambiente y

custodiar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

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Introducción ¿Y fue por este río de sueñera y de barro

que las proas vinieron a fundarme la patria? (…) Pensando bien la cosa, supondremos que el río

era azulejo entonces como oriundo del cielo1.

En 2008, el Poder Judicial ordenó al Poder Ejecutivo el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo. Este fallo sin precedentes, resultado de una demanda iniciada por un grupo de vecinos, abarcó tres jurisdicciones y marcó un hito no sólo en la demorada planificación de limpieza del río sino en política pública ambiental. Para dictar su sentencia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se valió, entre otros elementos, de un informe de la Auditoría General de la Nación, a la que luego le encomendó supervisar los fondos destinados al saneamiento de la cuenca.

La Auditoría General de la Nación (AGN) ha abarcado una gran cantidad de áreas atinentes a la preservación y el cuidado del medio ambiente. Dentro de ese amplio universo, las auditorías referidas a la cuenca del río Matanza-Riachuelo resultan emblemáticas, tanto por la diversidad de ángulos desde los que el organismo ha abordado la problemática como por su aporte en encauzar un problema histórico de contaminación que se degradó al punto de convertirse en una de las amenazas tóxicas más graves del planeta.

El saneamiento de la cuenca del río Matanza-Riachuelo –un territorio de 2338 km que abarca la Ciudad de Buenos Aires y 14 municipios de la provincia bonaerense– debe afrontar la complejidad característica de la gestión de recursos naturales en un país federal, cuando las responsabilidades cruzan fronteras geográficas. Pero a esto se agrega una serie de avatares, tales como planes fallidos, el cambio de dependencias estatales y el desaprovechamiento de préstamos internacionales, que ponen de manifiesto la baja prioridad asignada a las políticas ambientales, aun cuando –como en este caso– se ven comprometidas la salud y calidad de vida de una gran segmento de la población.

La participación de la ciudadanía y de las asociaciones civiles ha sido clave para instalar el problema en la agenda pública y lograr una reacción del Estado. Frente a la agudización de la contaminación de la cuenca y la ineficacia de las sucesivas autoridades para detener este proceso, en 2008 la Corte Suprema hizo lugar a la demanda por daños y perjuicios realizada por un grupo de vecinos y, en lo que representó un fallo histórico, resolvió asumir la tutela del ambiente y determinó la responsabilidad del Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad 1 Jorge Luis Borges, “Fundación mítica de Buenos Aires”.

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Autónoma de Buenos Aires en la prevención y recomposición del daño ambiental en la cuenca.

En esta trascendental causa, la AGN primero cumplió un rol de sustento y luego de contralor. El informe de auditoría sobre la gestión ambiental de la cuenca realizado por el organismo en 2006 formó parte del expediente y –junto con análisis aportados por la Defensoría del Pueblo– ayudó a establecer un diagnóstico que fundamentó la sentencia del juez a favor de los demandantes. Posteriormente, la Corte Suprema le encomendó el control presupuestario de las acciones de saneamiento ordenadas a la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), organismo integrado por las tres jurisdicciones a cargo del cumplimiento de la sentencia.

Además de auditar la gestión ambiental de la cuenca y el cumplimiento de las metas establecidas judicialmente –tarea que la AGN realiza no solo a través de auditorías sino interactuando con la comunidad en audiencias públicas–, el contacto con la problemática desde otras perspectivas ha permitido elaborar un cuadro de situación amplio y completo. En las auditorías de gestión sobre entes reguladores y empresas públicas, se ha analizado el control de los servicios de agua potable y cloacas, así como el avance de obras necesarias para su adecuada prestación; mientras que –desde la óptica de la deuda pública–, las auditorías sobre ejecución de préstamos internacionales han permitido evaluar el uso que ha hecho el Estado de una de las principales fuentes de financiamiento para la adecuación de infraestructura y el saneamiento de la cuenca del río Matanza-Riachuelo.

Finalmente, el involucramiento de la AGN en el seguimiento de la causa judicial tuvo un derivado tan importante como inesperado. Al poco tiempo de la sentencia y a solicitud con la Corte Suprema, la AGN realizó un relevamiento especial sobre contratación de obras, que confirmó irregularidades en la adjudicación de contratos, lo que motivó la remoción del juez federal que había sido nombrado para ejecutar el fallo y la designación de otros dos jueces federales, con quienes la AGN articuló las labores de auditoría que surgieron del Fallo Mendoza.

Habiendo pasado siete años de la sentencia de la Corte Suprema, la AGN considera que no se han realizado los avances esperados y que debe superarse una serie de obstáculos que impiden alcanzar los objetivos encomendados a la Autoridad de Cuenca y sus jurisdicciones integrantes.

El presente informe especial forma parte de la serie Una década al cuidado de los fondos públicos y reúne las observaciones más relevantes de la AGN sobre la gestión de la cuenca del río Matanza-Riachuelo y los fondos públicos aplicados a tal fin, analizada desde las múltiples perspectivas brindadas por el diverso instrumental del organismo a lo largo de los últimos doce años.

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Contaminación, un problema de larga data La AGN establece un diagnóstico oficial

¿Hasta cuándo inspiraremos el aliento y beberemos la podredumbre de ese gran cadáver tendido a espaldas de nuestra ciudad? 2

En 2013, un estudio internacional ubicó la cuenca Matanza-Riachuelo entre las primeras diez amenazas tóxicas del planeta. La gravedad de la contaminación había quedado plasmada unos años antes en un relevamiento de la Defensoría del Pueblo y en un informe realizado por el Departamento de Control de la Gestión Ambiental de la AGN.

Un reporte conjunto del Blacksmith Institute y la Green Cross de Suiza3 ubicó a la cuenca Matanza-Riachuelo entre los diez lugares más contaminados del mundo, junto a Chernóbil –en Ucrania– y diversos ríos, basurales, plantas industriales y ciudades en Rusia, Asia y África. La contaminación de la cuenca –que había estado ausente en ediciones previas– se consolidó así como una de las más graves amenazas tóxicas del planeta.

No se llegó a ese estado de situación de un día para el otro. La contaminación de esta cuenca, una zona que actualmente alberga cerca de 8,2 millones de personas4, se remonta a los inicios mismos de la Ciudad de Buenos Aires, cuando mataderos, saladeros y curtiembres arrojaban grasa, vísceras y otros residuos orgánicos al río. A lo largo de los años, el lecho del río fue acumulando capas de putrefacción y, a medida que las nuevas industrias iban instalándose en sus márgenes, arrojaban ácidos y metales pesados, que son hoy en día las fuentes más dañinas de contaminación.

La AGN había anticipado el dramático estado de cosas en un informe de auditoría de 20065, que se convirtió en un diagnóstico oficial sobre la situación ambiental y sanitaria de la cuenca y en un balance de la gestión estatal para su saneamiento a lo largo de

2 Extracto de un artículo de La Nación de 1871, citado por Antonio Brailovsky en su “Breve Historia del Riachuelo”. 3 “The Worlds Worst 2013: The Top Ten Toxic Threats”, disponible en www.worstpolluted.org 4 Datos provenientes del Censo Nacional 2010 de acuerdo a los límites políticos de la cuenca que utiliza la ACUMAR. En 2012, el Consejo Directivo de la ACUMAR aprobó el criterio hídrico para definir los límites de la cuenca, pero aún no dispone de datos bajo este nuevo concepto. 5 AGN, Resolución 24/06. Objeto de la auditoría: la problemática ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo. Período auditado: septiembre de 1995 a junio de 2005. Los organismos auditados fueron la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (actualmente, Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable) de la Presidencia de la Nación, y la Subsecretaría de Recursos Hídricos del entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (a partir del 2000, luego de que el Decreto 20/99 le transfiriera las responsabilidades sobre políticas y obras hídricas de la cuenca).

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diez años.

La Defensoría del Pueblo había dado el puntapié inicial recopilando la información disponible en un estudio de 2003 que tuvo un seguimiento en años posteriores, y que la AGN recogió en su informe.

Se fue construyendo así un panorama de la gravedad de la situación a la que se había llegado luego de más de dos siglos de ineficacia del Estado para detener la degradación: un río tan sucio que registraba cero oxígeno en sus aguas y contenía, en cambio, niveles de mercurio, zinc, plomo y cromo cincuenta veces superiores a los permitidos, así como rastros de insecticidas, cianuro, cadmio, fenoles y otros compuestos químicos. Por el tipo y concentración de bacterias encontradas en los análisis de calidad de agua, las aguas del Matanza-Riachuelo se asemejaban a las que fluyen en las cloacas.

De hecho, la contaminación de origen cloacal –provocada por la insuficiente extensión de la red, la falta de tratamiento de los vertidos y las conexiones clandestinas de las industrias–, fue identificada al momento de la auditoría como una de las fuentes más importantes de contaminación en la cuenca, y afectaba no solo las aguas superficiales y sedimentos, sino también los suelos y el agua subterránea.

Por su parte, los vertidos industriales fueron identificados como el otro gran foco contaminante, no solo por su peso cuantitativo, sino también por tratarse de compuestos altamente tóxicos como metales pesados e hidrocarburos y sus derivados, cuya presencia también fue comprobada en los estudios del agua realizados. La zona más damnificada es la cercana al polo industrial Dock Sud, con unos 50 establecimientos, entre ellos, dos refinerías de petróleo, ochos plantas de almacenaje de petróleo y derivados, cuatro plantas de almacenaje de productos químicos y una central eléctrica.

El equipo técnico de la AGN pudo verificar algunas de estas situaciones en un recorrido de inspección por el río Matanza-Riachuelo realizado como parte de las tareas de campo, en mayo de 2005. Partiendo desde la zona portuaria, lo primero que llamó la atención fue la existencia de barcos hundidos que no habían sido removidos. Sobre el espejo de agua –que, contrariando la expresión, se presentaba totalmente oscuro–, el equipo observó diversos desechos orgánicos e inorgánicos, tales como botellas de vidrio, envases plásticos, grasa y bolsas de desperdicios. Tal era la cantidad de elementos flotantes que la propia embarcación tuvo inconvenientes para avanzar, debiendo en un momento detener el motor para atender la obstrucción de la hélice. Con la marcha detenida, se sintió el olor de la putrefacción y se observó el burbujeo constante del agua, producto de los gases provenientes de los sedimentos. A lo largo de los 64 km del curso principal, la única evidencia de limpieza del espejo de agua fueron dos mallas de contención de los objetos flotantes. En el transcurso del viaje, a ambos márgenes del río, los técnicos avizoraron varias villas de emergencia y

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basurales a cielo abierto.

El estudio ambiental inicial de la AGN (2006) –referido a las condiciones del terreno– identificó una severa deficiencia ambiental potenciada por “su pendiente pobre; su caudal, escaso; su capacidad de dilución, mínima; los terrenos aluvionales de la cuenca, muy bajos y densamente poblados, están sujetos a inundaciones periódicas que durante las sudestadas ocurren de manera rápida y dramática”.

El informe señaló que el Estado no ejecutó medidas de control adecuadas para el tratamiento y disposición de aguas servidas, residuos peligrosos sólidos y desechos industriales domiciliarios, los que finalmente terminaron contaminando cuerpos de agua superficiales y subterráneos.

Se estimó un alto grado de afectación social en las superficies que delimitan el cauce del río correspondiente, puesto que había trece villas de emergencia ubicadas en el curso inferior, donde las condiciones de hacinamiento extremo multiplicaban los problemas de salud6.

Asimismo, se señaló como un empeoramiento de las condiciones de precariedad “el crecimiento anárquico de barrios, villas y asentamientos ilegales sin el acompañamiento de las inversiones necesarias de infraestructura y servicios”. Tal falencia se potencia al considerar la compleja estructura desarrollada sobre las costas del río, “desde barrios marginales carentes de toda infraestructura, hasta sectores de alto poder adquisitivo residentes en clubes de campo; desde áreas urbanizadas hasta zonas de producción agrícola-ganadera; desde asentamientos ilegales hasta conjuntos habitacionales construidos por el Estado; desde centros logísticos modernos hasta industrias obsoletas”.

La AGN observó que el promedio general de hogares sin servicio cloacal –un indicador importante de las condiciones sanitarias de la población– es mayor en los partidos de la cuenca (65,9%) que en el conjunto de los partidos de provincia de Buenos Aires (56,8%). La ausencia de red de desagües en la mayor parte de la superficie de la cuenca fue provocando, a su vez, la aparición de una gran cantidad de pozos ciegos y cámaras sépticas que descargan en la napa freática. Esto convirtió la cuenca en una verdadera cloaca a cielo abierto, situación que se vio confirmada por los análisis químicos.

La red cloacal que abarca la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y ocho partidos de la provincia de Buenos Aires (Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, Ezeiza, Merlo, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora) requería obras de ampliación, conducción y tratamiento que no habían sido completadas. Se consideró indispensable que se replanteara el insalubre método de volcamiento clandestino en la red de drenaje pluvial de efluentes industriales y aguas domésticas servidas, sin tratamiento previo. La 6 Auditoría General de la Nación. 2006. Informe de difusión pública: Cuenca Matanza-Riachuelo. Las citas en cursiva

pertenecen a dicho documento.

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reducción de niveles de limpieza de la vía pública y la existencia de basurales a cielo abierto también coadyuvaron a los altos niveles de contaminación de las aguas pluviales.

En resumidas cuentas, el examen llevado a cabo por la AGN en 2006 sentenció como agravantes al problema ambiental derramado sobre el río:

• el complejo patrón de uso del suelo, en el que coexisten áreas de uso rural, residencial e industrial;

• la ausencia de normas que fijasen límites de vertidos según la capacidad de autodepuración de las aguas de la cuenca;

• la falta de planificación en lo relativo a la preservación de la calidad del agua, el suelo y el aire.

La AGN concluyó calificando la cuenca Matanza-Riachuelo como una zona de gran riesgo sanitario por ser fuente de contaminantes sobre el medioambiente que influyen directamente y en forma nociva sobre la salud de seres humanos, flora y fauna de una extensa región de la Argentina.

La degradación ambiental se ve agravada por las condiciones de pobreza estructural a la cual se encuentra sometida la población de la zona, sobre todo en la cuenca baja (Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora), que es la de mayor deterioro y a su vez alberga la mayor cantidad de habitantes.

La principal recomendación que realizó la AGN, luego de analizar en detalle una serie de cambios institucionales y falta de coordinación que impidieron la adecuada gestión estatal de la cuenca Matanza-Riachuelo (analizados más adelante, en el punto 6), fue la creación de una Autoridad de Cuenca con recursos propios y poder para controlar la contaminación, planificar el uso del suelo, limitar los vertidos según un objetivo de calidad de agua predeterminado y realizar todas las acciones necesarias para proteger los recursos naturales. Esta recomendación comenzaría a materializarse –al menos desde el punto de vista formal y legal– dos años después de la publicación del informe, no por una reacción espontánea de las autoridades auditadas, sino como resultado de una sentencia judicial.

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La cuenca Matanza-Riachuelo y su zona de influencia

Una cuenca hidrográfica es un área en la cual el agua proveniente de las lluvias se escurre a través del terreno y se reúne en un mismo río, lago o mar. En el caso de la cuenca Matanza- Riachuelo, el agua de las precipitaciones forma arroyos que confluyen en un curso principal llamado “Matanza” en sus orígenes y “Riachuelo” en su tramo final.

CUENCA ALTA / CUENCA MEDIA / CUENCA BAJA

-Cuenca Alta -Cuenca Media -Cuenca Baja Fuente: http://www.acumar.gov.ar/mapa-cuenca/

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La comunidad se moviliza La AGN contribuye a sustentar la causa iniciada por vecinos de la cuenca

Por un Riachuelo limpio, fuente de vida y trabajo. 7

Frente a la inacción de las autoridades con competencia sobre la cuenca y de las industrias contaminantes, un grupo de vecinos damnificados se valió de las normas y las instituciones para iniciar una demanda en la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La permanencia de la contaminación y su agudización ya entrada la década del 2000 tienen que ver con la inacción de los dos actores con mayor incumbencia en el asunto: el Estado, que no priorizó el problema en la agenda ni logró coordinar acciones en el complejo laberinto jurisdiccional que atañe a la cuenca, y las empresas, que –ante la ausencia o laxitud de controles– continuaron sirviéndose del río para desechar sus residuos.

Como las víctimas más directas de la contaminación son los sectores más vulnerables de la población y por lo tanto aquellos con menor poder de presión, difícil hubiera sido revertir este círculo vicioso entre el Estado ausente y los intereses privados, de no haber sido por la iniciativa de un grupo de vecinos que venció los obstáculos y se valió de todos los instrumentos jurídico-institucionales disponibles para defender sus derechos.

Con un petitorio que reunió más de cuatro mil firmas, la Asociación Vecinos de la Boca consiguió la atención del Defensor del Pueblo, quien –junto a organizaciones de la sociedad civil– los ayudó a demandar a los actores estatales y privados frente a la Corte Suprema. La “Causa Mendoza”8, que dio lugar al fallo analizado en la próxima sección, se convirtió en un hito judicial sin precedentes en materia de cuidado del medio ambiente.

Gran parte de los vecinos que se movilizaron provenían de una zona de la cuenca denominada “Villa Inflamable”, el foco de mayor contaminación por su cercanía al polo petroquímico Dock Sud, en la localidad de Avellaneda. Un estudio epidemiológico sobre la población infantil de esa zona9 había determinado que más de la mitad de los niños

7 Leyenda pintada en el frente de la sede de la Asociación de Vecinos de La Boca. 8 La carátula de la causa judicial es “Mendoza Beatriz Silvia y Otros c/ Estado Nacional y Otros S/ Daños y Perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo). 9 Un estudio epidemiológico en la población infantil de la llamada “Villa Inflamable” con fondos de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), determinó altas concentraciones de plomo en sangre en más del 50% de los casos estudiados,

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analizados tenían altas concentraciones de plomo en sangre. Por su parte, Beatriz Mendoza, la demandante que encabezó la causa, trabajaba como psicóloga social en la salita sanitaria de Villa Inflamable desde el 2000 y, dos años más tarde, comenzó a tener problemas respiratorios y a sentir adormecidas las piernas y manos. Tras hacerse exámenes médicos, descubrió que sus niveles de tolueno –un derivado del petróleo– sextuplicaban los tolerables. Se había convertido en una víctima más, con un diagnóstico de polineuritis10.

Allí donde el Poder Ejecutivo había ignorado la contaminación y sus efectos sobre la salud y los derechos de la población, se generó un espacio de articulación entre el Poder Legislativo y el Judicial que –sumado a la iniciativa de la comunidad–, puso la cuenca Matanza-Riachuelo en la agenda y obligó al Estado a tomar medidas, como se analiza en la siguiente sección.

Dos cuestiones normativas anteceden la demanda y le brindan sustento: la reforma constitucional de 1994 y el dictado de la Ley 25.675, General del Ambiente, sancionada en 2002.

La reforma constitucional trajo consigo la creación del Defensor del Pueblo –una institución autónoma dentro del ámbito del Congreso dotada con legitimidad procesal para la defensa de los derechos de la ciudadanía– y la elevación a rango constitucional de la Auditoría General de la Nación como órgano de control de la Administración Nacional. Por otra parte, se incorporó el derecho de toda persona a interponer amparos contra acciones u omisiones de autoridades públicas o privadas cuando están en juego derechos y garantías constitucionales. Además, consagró la versión colectiva del amparo –presentado por los afectados, el Defensor del Pueblo y/o asociaciones civiles afines al objeto en cuestión– en varias situaciones, entre ellas, las que involucran los derechos que protegen el ambiente. Por último, lo más importante: a partir de 1994 se consagró el derecho constitucional a un medio ambiente sano y equilibrado.

La Ley General del Ambiente sentó los lineamientos mínimos a cumplirse a nivel nacional para gestionar de manera adecuada las cuestiones ambientales, proteger la diversidad biológica y promover el desarrollo sustentable. Abarca tanto aspectos de ordenamiento, educación, información e impacto ambiental, como daño ambiental y participación ciudadana.

Este conjunto normativo “empoderó” a los ciudadanos a llevar su demanda a la Justicia; y a la Corte Suprema, a asumir la tutela ambiental de la cuenca.

Dentro de este esquema positivo de interacciones, el informe de gestión presentado en

entre los cuales el 85% alcanzaba niveles altos de benceno, tolueno y xileno (Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales de la Nación). 10 Ricardo Lorenzetti, presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, relata estos antecedentes en “La limpieza del Riachuelo, un llamado de la Justicia a implementar políticas de Estado”, La Nación, 2 de noviembre de 2014.

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la causa por la AGN, al provenir de un organismo estatal, adquirió fuerza probatoria de informe pericial.

El posterior fallo de la Corte Suprema en favor de los demandantes es trascendente, no solo por las obligaciones impuestas a las autoridades responsables sino porque da poder a los más débiles en la defensa de sus derechos.

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Fallo histórico: Nación, Ciudad y Provincia deben sanear la cuenca Encomiendan el control financiero a la AGN

No hay una contradicción entre la lucha por la igualdad y la lucha por el ambiente, sino más bien una relación de complementariedad. Debemos solucionar los dos temas al mismo

tiempo.11

La Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar a la demanda de los vecinos y asumió la tutela del medio ambiente en un fallo sin precedentes que obligó a las autoridades a sanear la cuenca Matanza-Riachuelo.

El 8 de julio de 2008 la Corte Suprema de la Justicia de la Nación dictó un fallo histórico, en el que determinó que el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debían reparar el daño ambiental producido en la cuenca Matanza-Riachuelo.

En los dos años anteriores a la sentencia definitiva, la Corte Suprema dictó fallos intermedios para establecer sus competencias, reunir información y llevar a cabo diversas medidas. En primer término, de las dos pretensiones contenidas en la causa Mendoza, se declaró competente solo en una (daño ambiental colectivo), mientras que para la indemnización por los daños y perjuicios causados por la contaminación aconsejó a los demandantes presentarse ante los jueces distritales correspondientes. En cuanto a las empresas demandadas, les exigió que presentaran información sobre vertidos al río, sistemas de tratamiento de residuos y seguros ambientales contratados. Pero el punto más trascendente del proceso fue el requerimiento a las autoridades de elaborar y presentar un plan integrado para el saneamiento ambiental de la cuenca, conforme a la Ley General del Ambiente.

El Estado cumplió con la presentación del plan, que fue analizado en sucesivas audiencias públicas, procedimiento innovador dispuesto por la Corte Suprema para promover la interacción, deliberación y rendición de cuentas. Atendiendo a los fallos intermedios, el Estado dio un paso importante: creó la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) 12 . Integrado por las tres jurisdicciones (Nación, Provincia y Ciudad), este ente fue designado en la sentencia definitiva como responsable de la

11 Ricardo Lorenzetti, presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Declaraciones en ocasión de la apertura de la

Oficina de Justicia Ambiental, febrero de 2014. 12 Ley 26.168, sancionada el 15 de noviembre de 2006.

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ejecución del plan de saneamiento ambiental.

Una de las medidas que la Corte Suprema tomó para asegurar el cumplimiento de la sentencia fue encomendar a la AGN el control específico de la asignación de fondos y la ejecución presupuestaria de todo lo relacionado con el plan de saneamiento.

EL ROL DE LA AGN. La sentencia definitiva de la “Causa Mendoza” del 8 de julio de 2008 lo establece en los considerandos y luego lo ratifica en las resoluciones: “(…) este Tribunal considera de la mayor trascendencia en orden al alto significado institucional que importa la transparencia en el manejo patrimonial de la cosa pública, sindicar una autoridad responsable de esa importante misión y –en ese trance– establecer que la Auditoría General de la Nación llevará un control específico de la asignación de fondos y de ejecución presupuestaria de todo lo relacionado con el Plan”. “(…) la Auditoría General de la Nación realizará el control específico de la asignación de fondos y de ejecución presupuestaria de todo lo relacionado con el Plan Integral de Saneamiento”.

Este mandato abrió una nueva perspectiva de análisis de la problemática de la cuenca para la AGN. Ahora se sumaban a las auditorías de gestión ambiental una serie de relevamientos sistemáticos, periódicos y específicos sobre los fondos destinados a sanear la cuenca. Este punto se complementa además con el histórico análisis que el organismo realiza de los entes públicos o concesiones a cargo de realizar las obras de infraestructura en la cuenca y de los préstamos internacionales para financiarlas. Finalmente, una situación particular motivó un nuevo punto de vista: dadas las sospechas de corrupción en torno al juez federal a cargo de hacer cumplir el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), la Corte encomendó a la AGN un relevamiento especial sobre contrataciones (ver punto 6). A partir de entonces, el organismo continuó analizando los contratos de obra en una serie de auditorías sobre las empresas públicas y entes relevantes.

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Tabla 1: Las múltiples perspectivas de análisis de la AGN sobre la cuenca Matanza-Riachuelo

Auditorías

Gestión Ejecución presupuestaria Contables Financiera

(Préstamos)

¿Qué son?

Informes de control de desempeño de los organismos de la Administración Nacional y empresas públicas vinculados al saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, incluyendo la gestión estatal en materia ambiental.

Informes sobre la asignación de fondos y gastos realizados por los organismos vinculados a la cuenca

Informes sobre los estados contables de los organismos y fondos fiduciarios de la Administración Pública Nacional relacionados con la cuenca

Informes sobre el control de la deuda de la Administración Pública Nacional con organismos internacionacioles relacionados con la cuenca

¿Qué ven?

Gestión ambiental de la Cuenca y de las líneas de acción del PISA

Informe integral de actividades del PISA; Contrataciones de ACUMAR y AySA; Actividad regulatoria de los servicios públicos; Entes reguladores y de la prestación de los servicios públicos

Asignación de recursos presupuestarios; Gasto ejecutado; Sistema de Indicadores de ACUMAR

Estados Contables-Financieros; Carta de recomendaciones sobre aspectos de control interno

Préstamos internacionales BID 1059/OC-AR y BIRF 7706-AR

Organis- mos

auditados ACUMAR

Subsecretaría de Recursos Hídricos; AySA, Aguas Argentinas, ETOSS, ERAS, ENOHSA

Jefatura de Gabinete de Ministros (SAF 342 - Apoyo ACUMAR); Ministerio de Planificación (Programas 43, 44, 45, 46, 50, 86, 19); AySA; ACUMAR

ACUMAR, AySA, ETOSS, Secretaría de Obras Públicas, Fideicomiso BAPRO

ACUMAR, AySA

Para establecer las pautas de desarrollo de estas auditorías y teniendo en cuenta que el Estado Nacional es la única de las jurisdicciones involucradas que están dentro del ámbito de control de la AGN, el 16 de noviembre de 2011 se celebró un convenio mediante el cual la ACUMAR facilita al organismo los informes de auditoría de los organismos de control de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por los gastos que estas jurisdicciones realicen por sí mismas, destinados al PISA.

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Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) Sus antecedentes y evolución

La cuenca Matanza-Riachuelo es parte de un fenómeno creado por la fragmentación de las visiones en tiempos y espacios, cegueras administrativas y soluciones burocráticas, que han dejado como resultante uno de los más alarmantes problemas ambientales, de salud pública,

urbanísticos y sociales que padece el país. 13

Nunca antes se había logrado desarrollar un plan de saneamiento suscripto por las tres jurisdicciones responsables. El PISA, resultado de un proceso que además dio lugar a una Autoridad de Cuenca responsable de su ejecución, es tal vez el mayor logro histórico con relación al demorado proceso de saneamiento del Matanza-Riachuelo.

La existencia del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), con un organismo tripartito como ejecutor y una tutela judicial para su cumplimiento, es el mayor valor emergente de la sentencia.

Los intentos anteriores de llegar a un plan no habían tenido éxito: el Plan Noventa de la Comisión Nacional del Área Metropolitana para Buenos Aires (CONAMBA) en la década del 80 no se terminó de desarrollar porque fue disuelta la autoridad con el cambio de gobierno; el antecedente más cercano es el que revisó la AGN en la auditoría inicial de gestión de la cuenca14: el Plan de Gestión Ambiental, a cargo del Comité Ejecutor de la Cuenca Matanza-Riachuelo15, antecesor de la ACUMAR.

El plan fue encomendado por la Nación en forma unilateral y desarrollado por la empresa Engevix Cowi Consult Inconas entre 1993 y marzo de 1995. La auditoría concluyó que el denominado “plan” no constituía en rigor un plan porque carecía de objetivos, metas, plazos o indicadores de cumplimiento. Más bien se trataba de un compendio de información sobre la cuenca y una serie de cursos alternativos de acción.

Las razones detrás de un plan tan general –más allá de las críticas que pueda merecer su elaboración– están relacionadas con las limitaciones del propio comité a cargo de

13 Defensor del Pueblo, Informe Especial de la Cuenca Matanza-Riachuelo, diciembre de 2003. 14 Se refiere al Informe de la Resolución 24/06 mencionado con referencia al diagnóstico de contaminación de la cuenca en el

punto 2 de este informe especial; el mismo que fue presentado por la AGN en la Causa Mendoza. 15 El Comité Ejecutor de la Cuenca Matanza-Riachuelo fue creado por el Decreto 482/95 en el ámbito de la Secretaría de

Recursos Naturales y Ambiente Humano dependiente de Presidencia de la Nación (actualmente, Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, dependiente de Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación).

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implementarlo. De hecho, la AGN señaló en el informe que la estructura elegida para el Comité Ejecutor no era la adecuada para emprender el saneamiento de la cuenca, porque no tenía funciones propias, capacidad ejecutora ni peso institucional para coordinar la gran cantidad de jurisdicciones y organismos involucrados.

Además, en aquel entonces, los servicios públicos de provisión de agua potable y cloacas estaban privatizados. Aguas Argentinas S.A., la empresa concesionaria desde 1991, tenía a su cargo las obras de saneamiento en la cuenca (extensión de cloacas, obras de transporte y tratamiento de efluentes cloacales e industriales)16.

En consecuencia, el Plan de Gestión Ambiental del Comité Ejecutor tuvo dos partes: un “programa abierto” en lo relativo a obras de saneamiento (con manejo de alternativas que involucraban actores y recursos fuera de su alcance); y un “programa complementario” –para el que se tramitó un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo– orientado principalmente a la regulación hidráulica, el ordenamiento urbano y la educación ambiental. En materia de contaminación, el Comité Ejecutor sólo proyectó obras referidas a vertidos industriales, que no fueron completadas.

Por todo lo mencionado, la AGN finaliza su informe de 2006 con una serie de recomendaciones fuertemente orientadas a promover la creación de una autoridad de cuenca interjurisdiccional, capaz de elaborar y ejecutar un nuevo plan de gestión con metas, tareas, indicadores de cumplimiento, plazos y recursos que permitieran perseguir claros objetivos de saneamiento de la cuenca.

Dichas recomendaciones se materializaron durante la Causa Mendoza, con la creación por ley de la ACUMAR, integrada por la Nación, la Provincia y la Ciudad, y luego con la elaboración del PISA, un plan suscripto por las tres jurisdicciones.

El PISA debería articular las acciones de las distintas partes. Como tal, presenta distintas competencias y visiones, pretendiendo coordinar el trabajo y establecer prioridades en materia de gestión, prevención y control para cumplir con los tres objetivos fijados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que son:

Mejorar la Calidad de Vida

Recomponer el ambiente (agua, aire y suelo)

Prevenir el daño con suficiente y razonable grado de predicción

La primera versión del PISA fue presentada ante la Corte Suprema el 24 de agosto de 2006 en forma conjunta por Nación, Provincia y Ciudad. A los pocos días, las tres jurisdicciones firmaron un acuerdo-compromiso para impulsar el proyecto de ley que daría lugar a la creación de la ACUMAR en noviembre de ese año. Luego de varias presentaciones del PISA, ya con la ACUMAR en marcha, la Corte Suprema declaró en 16 Las obras de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo formaban parte de un programa acordado por el concesionario Aguas Argentinas S.A. y el Estado Nacional en 1992 (Decreto 999/92).

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la Sentencia M 1569.XL que el plan presentaba deficiencias, que había múltiples versiones y que no estaban claros los objetivos. Estableció que la Autoridad de Cuenca debía ejecutar el PISA reformulado en virtud de los lineamientos establecidos en la sentencia. Se arribó luego a la versión actual, presentada en marzo de 2010, compuesta por catorce líneas de acción que integran el presupuesto a nivel global:

1. Sistema de indicadores (medición de cumplimiento de los objetivos)

2. Sistema de información pública

3. Fortalecimiento institucional de la ACUMAR

4. Ordenamiento ambiental del territorio

5. Educación ambiental

6. Plan sanitario de emergencia

7. Monitoreo del estado del agua, los sedimentos y el aire

8. Urbanización de villas y asentamientos precarios

9. Expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal

10. Desagües pluviales

11. Limpieza de márgenes

12. Contaminación de origen industrial

13. Saneamiento de basurales

14. Polo Petroquímico Dock Sud

El PISA es un documento con descripciones sobre las actividades, proyectos y obras, clasificados por línea de acción, donde se muestran los valores presupuestados y los ejecutados, con periodicidad semestral y que se integra con la información provista por todos los actores involucrados (Nación, Provincia y Ciudad). Si bien su elaboración y revisión de manera conjunta representa un gran avance en la historia de la política ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, la forma en que ha sido concebido y los problemas para su ejecución y seguimiento le restan gran parte de su valor, como se analizará en las siguientes páginas.

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A siete años del fallo de la Corte Suprema El plan de saneamiento bajo la lupa de la AGN

Nos encontramos en el límite de una etapa que se agota. Las actividades que lleva adelante la ACUMAR, los estados condenados y las catorce municipalidades comprendidas

en la cuenca se encuentran actualmente en una meseta y se muestran ineficaces para seguir impulsando los cambios necesarios para el logro de los objetivos del fallo17.

Las medidas tomadas en los últimos años han puesto el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo en la agenda pública, y se ha exigido actuaran autoridades que históricamente habían dado la espalda a los graves problemas de contaminación. Hay algunos logros institucionales, se recabó un gran caudal de información y se avanzó sobre algunos aspectos de las líneas de acción; no obstante, la AGN verificó que los problemas ambientales de fondo no han sido atacados y que los avances no tuvieron el esperado impacto en la población de la cuenca.

El último recorrido del río Matanza-Riachuelo, realizado por el equipo del Departamento de Gestión Ambiental en septiembre de 2014 18, dio cuenta de un panorama más alentador del que había sido reportado nueve años antes en ocasión de la primera auditoría sobre la cuenca. Había mejoras a la vista; el espejo de agua estaba prácticamente libre de objetos flotantes y ya no había vehículos, chatarra u otros grandes residuos; la margen derecha del río albergaba barreras, barandas y contenedores de residuos; los árboles cercanos estaban podados; el camino costero había sido construido en ambas márgenes donde antes había basurales u asentamientos ilegales; y ya no se sentía el olor a putrefacción de antaño. Además, desde el río se observaron las tareas de limpieza y mantenimiento del espejo del agua en diversos lugares, y se avizoraron la Estación de Monitoreo de Avellaneda, el Centro de Recuperación de Residuos Sólidos de Lanús y una estación de aireación para oxigenar el agua, que todavía no se encuentra en funcionamiento.

A pesar del progreso advertido –de alcance limitado, sin embargo– en esa visita se detectaron también las puntas de iceberg de los grandes obstáculos para lograr, ya no

17 Defensor del Pueblo, informe especial “A siete años del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, publicado el 8 de

julio de 2015. 18 El 12 de septiembre de 2014, el equipo de auditoría navegó desde la desembocadura del río Matanza-Riachuelo hasta la

intersección con la autopista Riccheri, abarcando los tres tramos de la cuenca en donde ACUMAR realiza las tareas de limpieza de espejo de agua. Estos tramos comprenden en total 22 kilómetros: tramo I, desde la desembocadura hasta Puente Alsina; tramo II, desde Puente Alsina hasta Puente La Noria; tramo III, desde Puente La Noria hasta Ruta 4. También se navegó un tramo del arroyo Cildáñez, perteneciente a la CABA.

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la limpieza superficial, sino el saneamiento de la cuenca: descoordinación entre tareas de limpieza de márgenes y del espejo de agua; presencia de residuos en lugares cercanos a villas y asentamientos que carecen de servicio de recolección; contrataciones sin sentido, como la de la empresa que lleva a cabo la limpieza del arroyo Cildáñez, que no está equipada para remover los desechos orgánicos del Mercado de Liniers; limitaciones a la limpieza por la poca profundidad del río en varios tramos o por la escasa altura de ciertos puentes. Tal vez la mayor alarma fue la visible presencia de efluentes de la planta de tratamiento de líquidos cloacales de AySA.

Además de la inspección ocular de la zona, el relevamiento de la gestión ambiental incluyó entrevistas con los funcionarios y especialistas, análisis de expedientes y diversa documentación, con el objetivo –en esta oportunidad– de evaluar los avances en la gestión de cuatro de las catorce líneas de acción del PISA. Las principales conclusiones muestran un inadecuado enfoque y un bajo logro de objetivos, tal como se expone más adelante.

En cuanto a la asignación de fondos y ejecución presupuestaria que la AGN viene monitoreando desde que así lo ordenó la Corte Suprema, no es factible realizar una evaluación razonable del PISA toda vez que no éste no constituye una herramienta adecuada para la gestión y control, siendo ésta una de las principales observaciones de los informes de auditoría.

La Corte Suprema estableció, en el considerando Nº 18 de la sentencia: “para facilitar el control público de los fondos, la Autoridad de Cuenca deberá asignar un código de identificación de las partidas presupuestarias que tengan relación con la ejecución del programa”. Es decir, la ACUMAR debe proveer información presupuestaria de las jurisdicciones intervinientes en el PISA de tal forma que se pueda evaluar y medir el cumplimiento de los objetivos y metas en un plan plurianual. Sin embargo, escasos avances se han logrado al respecto: solo la Oficina Nacional de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, dio lugar a un pedido de la AGN de modificar la estructura programática del presupuesto del Ministerio de Planificación para poder identificar sus programas asociados al PISA.

No se ha logrado aún que se plasme información válida para un eficaz seguimiento del plan de obras y proyectos. Solo es posible identificar y controlar de forma sistemática y homogénea el 25% de las partidas asociadas al PISA. Con respecto al 75% restante, la AGN busca procedimientos alternativos para evaluar las partidas presupuestarias no identificadas por la ACUMAR. Sin embargo, el PISA es el plan vigente y como tal es de interés evaluar su desempeño, aún cuando las conclusiones extraídas sobre la base de información inexacta, no pueden sino ser aproximativas.

Desde 2006 hasta fin de 2014, el total de fondos públicos volcados en la cuenca Matanza-Riachuelo fue de $29.790 millones.

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Gasto devengado del PISA (todas las jurisdicciones)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del PISA.

La problemática ambiental basada en el saneamiento de la cuenca Matanza- Riachuelo no reviste la prioridad de una política de Estado. Al comparar el presupuesto asignado al PISA con el nivel de gasto total de la Administración Nacional previsto para 2010-2014, se observa que no presentó una evolución acorde: los montos destinados al saneamiento de la cuenca son menores al incremento del presupuesto nacional para todos los años. De esta manera, la participación de los gastos asociados al PISA ocupó una porción cada vez menor del gasto total de la Administración Nacional.

Comparación entre la evolución del presupuesto nacional con respecto al presupuesto asignado al PISA

Presupuesto nacional Presupuesto PISA Participación del

gasto del PISA sobre el gasto de la Administración Pública Nacional

Año Importe (en millones de pesos)

Variación Importe (en millones de pesos)

Variación

2010 $ 341.744 $ 2.725 0,80% 2011 $ 468.997 37% $ 3.718 36% 0,79% 2012 $ 588.587 25% $ 3.066 -18% 0,52% 2013 $ 780.150 33% $ 3.752 22% 0,48% 2014 $ 1.164.759 49% $ 5.293 41% 0,45%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del PISA

y de la Cuenta de Inversión.

$ 5.479

$ 3.388

$ 5.057

$ 4.233

$ 5.055

$ 6.578

$ -

$ 1.000

$ 2.000

$ 3.000

$ 4.000

$ 5.000

$ 6.000

$ 7.000 M

illon

es d

e pe

sos

24

Desde el punto de vista de las jurisdicciones participantes, el PISA se ha financiado mayoritariamente con fondos nacionales, como se puede apreciar en la siguiente tabla.

Presupuesto ejecutado entre 2006 y 2014, acumulado por línea de acción y

jurisdicción (en millones de pesos)

Línea de acción TOTAL (en

millones de pesos)

PESO RELATIVO NACIÓN PROVINCIA CABA ACUMAR

1-2-3

Sistema de indicadores, información pública y fortalecimiento institucional

1.357,1 3,4 7,3 450,2 1.818,0 6,10%

4 Ordenamiento ambiental territorial 4.793,4 212,1 881,3 25,6 5.912,3 19,85%

5 Educación ambiental 0,0 0,0 32,5 20,5 52,9 0,18%

6 Plan sanitario de emergencia 0,0 220,8 49,7 152,6 423,1 1,42%

7 Monitoreo de calidad agua y aire 0,0 0,0 36,8 64,8 101,5 0,34%

8 Urbanización de villas y asentamientos 4.529,1 236,8 852,2 29,0 5.647,1 18,96%

9 Red de agua potable y cloacas 9.681,5 294,5 30,2 156,3 10.162,5 34,11%

10 Desagües pluviales 2.122,3 800,6 349,2 20,2 3.292,3 11,05%

11 Contaminación Industrial 0,0 6,7 8,2 22,4 37,3 0,13%

12

Limpieza de márgenes y camino de sirga

474,9 159,2 277,6 638,0 1.549,6 5,20%

13 Saneamiento de basurales 0,0 0,0 234,0 439,8 673,8 2,26%

14 Polo Petroquímico Dock Sud 0,0 119,9 0,0 0,0 119,9 0,40%

TOTALES 22958,3 2053,8 2758,8 2019,4 29790,3

Fuente: PISA.

Si se analiza cómo se han volcado los fondos públicos al saneamiento de la cuenca por cada una de las líneas de acción definidas en el PISA, se llega a la conclusión de que hay cuatro (sobre catorce) que representan en su conjunto el 84% de ejecutado a diciembre de 2014.

De estas cuatro líneas de acción más importantes en términos presupuestarios, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios es el principal responsable de llevar a cabo tres: el ordenamiento ambiental del territorio, la urbanización de villas y asentamientos precarios y los desagües pluviales. En tanto, AySA es la principal responsable de la expansión de red de agua potable y saneamiento cloacal, línea que concentra casi un tercio de los recursos destinados al

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PISA.

La deficiente información financiera provista por el PISA –que a veces implica incluso la ausencia de datos sobre el crédito inicial asignado a determinados planes y programas– coarta la posibilidad de analizar de manera detallada y exhaustiva la asignación de fondos y ejecución presupuestaria de cada una de las líneas de acción, aunque sí se pueden aproximar algunas conclusiones sobre el grado de avance financiero de las principales metas. La información proveniente de los informes de auditoría ambiental y otros, permite completar algunas partes del análisis global que se expone a continuación.

Ordenamiento ambiental del territorio

Como parte del ordenamiento ambiental del territorio, se estipula la realización de un conjunto de obras de infraestructura: construcción de establecimientos educativos, remodelación y construcción de parques y plazas, pavimentación general, construcción de puentes y acceso y obras complementarias en materia de salud. Sin embargo, cuando se analizan los programas nacionales afectados a esta línea de acción, no siempre corresponden –al menos en su nomenclatura– al tipo de actividad enunciada. Es el caso de una serie de programas de la Dirección Nacional de Vialidad (16, 22, 36, 37 y 38) que se refieren a la construcción de rutas nuevas o adecuación de las existentes, soluciones de seguridad vial, fiscalización y control de calidad de concesiones viales. En cambio, los programas del Ministerio de Planificación guardan mayor relación con el objetivo. Por ejemplo, bajo el programa 50, para la construcción de obras de infraestructura a través de convenios de asistencia financiera con provincias y municipios, se destinaron dos tercios de sus fondos a la construcción de tres hospitales en la cuenca; el programa 86 transfiere fondos a municipios con el objeto de asistir en la planificación, diseño y ejecución de obras públicas de infraestructura. A la fecha de corte, estaba completamente destinado a trabajos de repavimentación en Lanús, La Matanza, Morón y Avellaneda, donde también se financiaba el Camino de la Ribera. Finalmente, el programa 89 tiene como fin apoyar financieramente a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el mejoramiento de la infraestructura escolar. A excepción de General Las Heras y Marcos Paz, todos los municipios de la cuenca cuentan con este apoyo.

Las auditorías de los programas 50 y 86, cuya revisión abarcó el año 2012, detectaron falencias administrativas (gestión de expedientes, documentación faltante, inconsistencias en los datos presupuestarios) y en el procedimiento de rendición de cuentas (certificados sin rendir). Se destacó en particular el incumplimiento del requisito normativo de que los municipios intervinientes tengan una cuenta única receptora de fondos por cada acuerdo, y una pobre supervisión de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda sobre el accionar de esos municipios.

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Urbanización de villas y asentamientos precarios

La urbanización de villas y asentamientos precarios agrupa acciones para brindar una solución de vivienda definitiva a los pobladores de la cuenca, en particular a quienes se encuentran en zonas de alto riesgo sanitario. Comprende obras de construcción y mejoramiento de viviendas, financiamiento de infraestructura y equipamiento complementario, bacheo y pavimentación de zonas linderas. El Ministerio de Planificación, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, coordina con los municipios e institutos de vivienda la ejecución de esta línea de acción.

La AGN ha realizado un seguimiento regular de estos fondos, debido a su relevancia y a la disponibilidad de la información solicitada por la AGN a través de la Oficina de Presupuesto, como ya mencionamos. Se auditó el subprograma “Techo Digno” del programa 43, el programa 44 “Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica II”, el programa 45 “Fortalecimiento Comunitario del Hábitat” y el programa 46 “Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios”.

La conclusión global de los informes de auditoría es que el nivel de ejecución presupuestaria es muy bajo: un promedio anual de entre 5 y 8% del monto presupuestado total para las obras. Asimismo, muchas veces los costos fueron más elevados de lo previsto debido la frecuente redeterminación de precios, y la construcción de las viviendas presentaba retraso, incluso algunos casos estaba directamente paralizada, sin que se hubiera especificado una razón.

La subjejecución económica tiene por efecto una demora o paralización de obras destinadas a la relocalización de personas, a lo que se agrega la deficiente construcción de varios de los espacios que deben ser reparados con frecuencia y con las familias aún instaladas en el lugar. El caso paradigmático es el Barrio Mugica, originalmente encomendado a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, cuyo desenvolvimiento está siendo investigado penalmente por el delito de defraudación a la administración pública en el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 8.

Además, se observa una falta de previsión de obras de infraestructura propias de las necesidades que hacen a la subsistencia de gran parte del universo de personas objeto de relocalización y que afectan la vida diaria de todos los habitantes del barrio (muchas familias subsisten valiéndose del acopio de cartón y chatarra que –por falta de un espacio para su acumulación— terminan siendo acopiadas en sectores comunes del barrio, con serio riesgos de salud para todos los habitantes).

Las fallas administrativas y de rendición de cuentas también afectan el desempeño de los programas y el cumplimiento de sus objetivos. La gestión de expedientes es deficiente: documentación faltante, inconsistencias en los datos presupuestarios, certificados sin rendir con el agravante de la falta de procedimientos previstos para el caso de incumplimientos de la rendición, la inexistencia de informes de supervisión y control a cargo de la Subsecretaría. También aquí se observó que los municipios

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ejecutores no tenían una cuenta única receptora de fondos por cada acuerdo como lo establece la normativa para un efectivo control. Finalmente, se sigue omitiendo enviar información, por ejemplo el acuerdo 251/08 (Madres de Plaza de Mayo), uno de los más significativos del programa 46 en cuanto a montos vigentes y devengados.

Expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal

Resulta notoria la falta de participación de la ACUMAR en el diseño y ejecución del Plan Director de Aguas y Saneamientos Argentinos (AySA) a pesar de que las actividades que realiza la empresa estatal son las que más directamente pueden incidir en el saneamiento de la cuenca y el mejoramiento de la calidad de sus aguas. La expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal –donde AySA es el principal receptor y ejecutor– es la línea de acción que más recursos financieros concentra: se le destinó el 34,1% del gasto total del PISA acumulado hasta 2014.

Siendo la provisión de los servicios de agua potable y saneamiento una política de Estado. A través del Plan Director de Obra (PD) conformado para 2007-2020 (PD56), AySA prevé la construcción de grandes obras de infraestructura en su zona de concesión (Ciudad de Buenos Aires y 17 partidos del conurbano bonaerense) con el objetivo de incorporar 1,5 millones de personas al servicio de agua potable y 3,5 millones al servicio de desagües cloacales.

Las obras de infraestructura para el saneamiento de la cuenca se vienen planteando desde tiempo atrás, incluyendo cuando Aguas Argentinas S.A. (1993-2006) estuvo a cargo de la prestación del servicio. Sin embargo, no fueron construidas. El contrato de concesión inicial con Aguas Argentinas establecía que debía construir y poner en funcionamiento una planta depuradora de efluentes cloacales para 1998, en el marco de los planes de limpieza del Riachuelo bajo la gestión de la entonces secretaria de Recursos Naturales y Medio Ambiente, María Julia Alsogaray, quien en 1993 prometió que se sanearía el Riachuelo en mil días y se lo convertiría en un espacio donde desarrollar actividades recreativas. La empresa nunca cumplió con lo pautado; sin embargo, se le renovó la concesión y se aprobó un Plan de Saneamiento Integral (PSI) que implicaba una reducción sustancial de las inversiones comprometidas al momento de la licitación inicial. Este nuevo plan tampoco se cumplió. Dada la reiteración de incumplimientos, finalmente se le rescindió el contrato, y el servicio y la construcción de obras pasó a ser responsabilidad de AySA.

Las obras para el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, largamente dilatadas, que estaban incluidas en los planes de AySA con anterioridad e independencia del fallo de la Corte Suprema, fueron incorporadas a las líneas de acción del PISA. Para su cumplimiento, AYSA proyecta construir plantas depuradoras, plantas potabilizadoras, estaciones elevadoras y de bombeo, aliviadores y colectores cloacales; extender y renovar redes de agua potable y redes cloacales.

En 2009 se firmó un préstamo con el Banco Mundial (7706-AR BIRF) que pretendía dar

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solución a la falta de fondos para asumir las obras troncales en la cuenca. El monto, originalmente de US$ 840 millones, fue ajustado a US$ 718 millones— y constituye en la actualidad la principal fuente de financiamiento de estas obras; sin embargo, el proceso ha sufrido vaivenes que han retrasado el desembolso del crédito. Una de las demoras comenzó cuando el Banco Mundial exigió que AySA adecuara los proyectos a la normativa de la ACUMAR, para que las plantas de tratamiento estipuladas en el Plan Director cumplieran con la calidad de vuelco que aquella requiere. La propuesta alternativa de AySA fue incorporada en un nuevo Plan Director (PD63), que obtuvo el visto bueno del Banco Mundial en 2011, más de cuatro años después de iniciadas las negociaciones (a 2015 estaba vigente el Plan Director versión 66B).

En 2012 se abrieron las ofertas de licitación de las obras previstas en el préstamo del Banco Mundial para el Sistema Riachuelo, que comenzaron a ejecutarse en 2015, luego de obtenerse su primer anticipo. Estas obras, principalmente la construcción de un colector sobre la margen izquierda del río, un desvío en la Costanera Baja y obras complementarias, son de carácter troncal y pretenden brindar una solución integral a las limitaciones del servicio de desagües cloacales en gran parte del área de concesión de AySA.

Desde que la AGN comenzó a analizar periódicamente la asignación de fondos y ejecución presupuestaria hasta el último ejercicio revisado, las obras no habían sido siquiera iniciadas. Las auditorías informan cada año que las metas del Plan Director no se han alcanzado debido a los atrasos en el financiamiento, originados a su vez en la falta de recursos ordinarios derivados del régimen tarifario, de los aportes del Estado Nacional y la dilatación del acuerdo con el préstamo internacional del Banco Mundial.

La AGN ha podido verificar que AySa realizó otras obras, que –en el devenir de su Plan Director– contribuyen a mejorar las condiciones sanitarias a lo largo de la costa del Río de la Plata. Es el caso de la ampliación de la planta depuradora El Jagüel, Planta de Tratamiento Sistema Berazategui, plantas de tratamiento de efluentes cloacales de Lanús y de Fiorito, y la planta de tratamiento de barros Sudoeste. Pero lo que permanece pendiente son las obras troncales junto con los objetivos de recomponer el ambiente y prevenir el daño con suficiente y razonable grado de predicción.

AySA no es el único actor en esta línea de acción, ya que el gobierno nacional además ejecutó fondos para la expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal principalmente a través del programa 39 de la Jefatura de Gabinete y del programa 20 del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA). La AGN observó (en el último informe integral PISA) que se habían concluido todas las obras contempladas en el programa 39 “Gestión Ambiental Matanza-Riachuelo”, financiado en gran parte por otro préstamo internacional (BID 1059/OC-AR), pero con demoras.

Monitoreo de la calidad de agua

La ACUMAR coordina las líneas de acción referidas al monitoreo de la calidad del agua

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y el aire, la contaminación industrial, la limpieza de márgenes y camino de sirga y el saneamiento de basurales, áreas que no habían sido asumidas integralmente por ninguna jurisdicción con anterioridad a la creación de la Autoridad de Cuenca. El conjunto de estas líneas de acción concentra menos del 10% de los fondos del PISA.

La evolución de la calidad del agua es la forma más clara de evaluar si las medidas de saneamiento funcionan o no. Las actividades en torno a este objetivo están contempladas en la línea de acción de monitoreo de calidad. Sin embargo, y si bien la ACUMAR ha establecido puntos de monitoreo, recolección y análisis de datos19, no evaluó esta información ni extrajo conclusiones de ella. En cuanto a las aguas subterráneas, las muestras se extraen para análisis a través de una red de 91 pozos mediante convenio con el Instituto Nacional del Agua. Para profundizar la información y eventualmente realizar predicciones, en septiembre de 2010 la ACUMAR firmó un convenio complementario con el Instituto de Hidrología de Llanura. Se obtuvieron datos importantes y se implementó una Base de Datos Hidrológica, que concentra toda la información disponible sobre aguas superficiales y subterráneas, sedimentos y datos meteorológicos. Estos logros, sin embargo, se ven coartados por la ausencia de indicadores adecuados para medir la evolución del agua y la falta de claridad sobre los objetivos a alcanzar (ver “Segundo obstáculo”, en la sección siguiente). Por otra parte, no hay una articulación con el Programa de Relocalización de Industrias que permita tomar decisiones basadas en los análisis de calidad de agua de los diversos tramos del río.

Control de la contaminación de origen industrial

Con el control de la contaminación de origen industrial, la ACUMAR se propone identificar –mediante inspecciones basadas en la toma de muestras de efluentes– los establecimientos contaminantes y exigirles la implementación de un plan de reconversión, adecuación o tratamiento que garantice el cese de vertido o emisión de sustancias contaminantes. Su objetivo es corregir factores de afectación ambiental derivados de la actividad industrial, minimizando sus impactos ambientales. El control de la contaminación de origen industrial, el programa Polo Petroquímico Dock Sud y la educación ambiental son las tres líneas de acción con menos presupuesto en el plan de saneamiento.

Al bajo presupuesto relativo se agrega una serie de obstáculos para implementar mecanismos de control de contaminación industrial. De hecho, al cierre de la última auditoría ambiental, el control presentaba un bajo grado de avance. En primer lugar, la confusión sobre cuál es la cantidad de vertidos líquidos permisible: la norma de la ACUMAR que rige a las empresas convertidas establece límites que triplican los fijados por la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos. En segundo lugar, el desconocimiento sobre

19 Al cierre de la última auditoría de gestión ambiental, aprobada en 2015, la ACUMAR disponía de casi un centenar de

estaciones que miden calidad de agua superficial por muestreo y de otras tres que hacen un monitoreo automático en forma permanente: 38 en la cuenca Matanza-Riachuelo y 52 en la Franja Costera Sur del Río de la Plata.

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el número total de establecimientos de la cuenca. Cuando los municipios cargaron los datos, tal como lo requiere el sistema de empadronamiento, incluyeron las industrias, pero también los comercios –una información inservible. Aun con estas limitaciones, la ACUMAR lleva una serie de estadísticas sobre la base de los datos de la cuenca política, la cual incluye todo el territorio de los municipios que comparten la cuenca, y abarca 23.252 establecimientos. Según las últimas actas de directorio analizadas, 6,5% de los agentes había sido declarado contaminante, 53,76% presentó un plan de reconversión y fue aprobado, y de ese total el 23,83% fue reconvertido, lo que representa el 1,56% del total de establecimientos radicados en la cuenca. Finalmente, los planes de reconversión industrial que se aprueban resultan insuficientes, en muchos casos, para lograr de manera acabada los objetivos y no representan realmente una readecuación de los procesos productivos, sino el cese de vertidos en el cuerpo de agua o desagües pluviales o cloacales, a través de la tercerización del transporte y disposición final.

Limpieza de márgenes y camino de sirga

La limpieza de márgenes y camino de sirga está pensada para preservar y recuperar las márgenes de los cursos de agua superficial en la cuenca. Según especifica la ACUMAR, hay varios planes y programas complementarios para el logro gradual del objetivo. El tipo de actividad financiada incluye la construcción del Camino de la Ribera, limpieza y mantenimiento de márgenes, obras de forestación y parquización, y reacondicionamiento de puentes en zonas ribereñas.

La primera etapa, de limpieza inicial, estaba prácticamente finalizada al concluir la auditoría de gestión ambiental de 2015 y se había dado comienzo a la segunda etapa, de mantenimiento. Los logros están a la vista, tal como verificó el equipo de auditoría en su recorrido, aunque el horizonte de trabajo es incierto por la ausencia de metas y plazos.

Las tareas se realizaron mediante la firma de convenios, que muestran cierta superposición, y con presupuestos muy dispares entre municipios, lo cual impide evaluar la economía y eficiencia de las acciones realizadas.

El volumen mensual de residuos en las márgenes no disminuye, esto pone de relieve una falta de articulación con las áreas que deben trabajar en prevenir la generación de residuos y evidencia que no se han implementado soluciones de fondo.

Saneamiento de basurales y programa Polo Petroquímico Dock Sud

Con el saneamiento de basurales se busca prevenir la degradación ambiental a través de la gestión integrada de residuos sólidos urbanos. La ACUMAR actúa con la Ciudad de Buenos Aires en esta línea de acción.

El objetivo establecido era sanear el 100% de los basurales de la cuenca para el año 2015. A noviembre de 2013, la AGN verificó que se había alcanzado el 68% de la meta.

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Aunque con una salvedad: no se logró un saneamiento20 en el sentido estricto sino una mera limpieza, lo que facilita la reaparición del basural. De hecho, más de la mitad de los basurales limpiados han brotado nuevamente en el mismo lugar o en sus cercanías.

El trabajo de la ACUMAR con los municipios no ha resultado en una política integral de residuos sólidos urbanos que asegure la reducción del volumen, separación en origen y recolección diferenciada (Morón es el único municipio que lo implementa).

Los ecopuntos –plantas de tratamiento y valorización de distintos tipos de residuos construidos por la ACUMAR– son una acción positiva, aunque de impacto limitado: su capacidad de procesamiento es baja con relación al volumen total de residuos. De los once ecopuntos convenidos con los municipios, al cierre de la auditoría solo estaban operativos los de Avellaneda y Marcos Paz.

En cuanto a la eliminación de basura sobre el espejo de agua, se avanzó positivamente mediante la implementación de barreras flotantes, retiro desde embarcaciones y recorridos de alerta temprana.

Un último comentario cabe realizar acerca del programa Polo Petroquímico Dock Sud. El PISA se propone en esta línea de acción minimizar los riesgos ambientales y de seguridad en la zona disminuyendo la contaminación atmosférica y del suelo a través de la relocalización de empresas y la reconversión industrial, entre otras acciones. Sin embargo, a pesar de que en los informes de la Defensoría del Pueblo y de la AGN ya desde antes del Fallo Mendoza se alertaba sobre el Polo Petroquímico Dock Sud como foco de la contaminación industrial, esta línea de acción es a la que menos presupuesto se ha asignado en el período analizado.

20 Conforme al glosario del Observatorio Nacional para la Gestión de RSU de la SAyDS, “el saneamiento de basurales (…)

incluye el tapado de los residuos o cobertura de éstos, el control de escorrentía superficial, el monitoreo ambiental y la rehabilitación del sitio para su uso como área verde, recreativa o comunitaria”.

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Con vistas al futuro Los grandes obstáculos a vencer

“En síntesis, en las condiciones actuales el PISA no representa una herramienta adecuada a los efectos de posibilitar el seguimiento y control de su ejecución.”21

La sanción de una ley que estableció una autoridad de cuenca y la puesta en marcha de un plan integral de saneamiento, así como la participación de la comunidad en su seguimiento, son avances importantes en la historia de contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo. En la práctica, una serie de obstáculos desvirtuaron los objetivos buscados y prolongaron la etapa de puesta en marcha, que ahora debe ser superada en pos de recomponer el ambiente, prevenir futuros daños y mejorar la calidad de vida de la población.

El último informe del Defensor del Pueblo hace referencia al agotamiento de una etapa, en alusión a la que se inició con la Causa Mendoza. Para salir del estancamiento, hay que abordar una serie de problemas estructurales que aparecen en forma reiterada en las diversas auditorías y obstaculizan el logro de los objetivos fijados por la Corte Suprema.

Primer obstáculo: Debilidad institucional de la ACUMAR, que no asume plenamente sus facultades como autoridad de cuenca y no tiene control sobre el grueso de las obras y el presupuesto.

Desde el punto de vista legal, la ACUMAR es una autoridad de cuenca plena, como nunca hubo antes en la Argentina. Su antecesor, el Comité Ejecutor de la Cuenca Matanza-Riachuelo (CEMR), fue creado por decreto y no tenía potestades para regular a las partes, ejecutar un plan o administrar de forma global un presupuesto. Entre 1995 y 2006, las acciones encaradas en el ámbito de la cuenca a través del CEMR se realizaban en un marco de alta dispersión y superposición de tareas y a través de un organismo que no era un verdadero Comité de Cuenca: no estaba compuesto por las jurisdicciones pertinentes y carecía de las funciones mínimas para serlo –en particular, poder de policía para regular las actividades contaminantes.

La creación de la ACUMAR representó un avance significativo: nació en 2006 mediante una ley del Congreso Nacional (Ley 26.168) que la dota de amplias facultades, incluyendo la regulación, control y fomento de las actividades en el ámbito de la cuenca; puede intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales. La Ley pone a la ACUMAR al frente del saneamiento de la cuenca al establecer la prevalencia de sus

21 Resolución AGN 14/15.

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facultades, poderes y competencia por sobre cualquier otra concurrente en ese ámbito.

A los fines de su financiamiento, la Ley previó la constitución de un Fondo de Compensación Ambiental, que se instrumentó posteriormente a través de un contrato de fideicomiso con el Grupo BAPRO. Integrarían el Fondo asignaciones presupuestarias del Gobierno Nacional; fondos recaudados en concepto de multas, tasas y tributos que establezcan las normas; indemnizaciones de recomposición fijadas en sede judicial; subsidios, donaciones o legados; y otros recursos que le asignasen el Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

En definitiva, la ACUMAR tiene funciones suficientes para el tratamiento de las fuentes contaminantes principales y capacidad para llevar a cabo las acciones necesarias de uno de los principales mandatos estratégicos que le impuso la Corte Suprema: recomponer el ambiente.

Sin embargo y a pesar de la sólida estructura legal que la respaldó, la ACUMAR no asume plenamente sus facultades como autoridad de cuenca y se ha constituido, en cambio, en una suerte de recolector de información y organismo accesorio a las acciones que deben llevarse a cabo para lograr el saneamiento de la cuenca.

La ACUMAR mostró avances en materia de contaminación cloacal y logró ejercer sus atribuciones con respecto a la contaminación industrial siguiendo los mandatos de su Ley de creación: reunificó el régimen aplicable de vertidos, registra y fiscaliza industrias y percibe tasas por ello. Sin embargo, su rol aparece desdibujado en otras funciones que le otorga la Ley, como planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca, mejorar la calidad de vida de la población y prevenir daños con suficiente antelación. Los acuerdos de la ACUMAR con los municipios y jurisdicciones para cumplir estas funciones no se han implementado: no se han reorganizado los usos del suelo con las jurisdicciones locales, no se han obtenido acuerdos en materia de residuos sólidos urbanos con los municipios, tampoco tiene injerencia en materia de planificación urbana. En estos aspectos del PISA, la ACUMAR debería encontrar un perfil de líder de los proyectos, haciendo el seguimiento y la inspectoría, y no ser un mero observador.

En el capítulo sobre presupuesto y financiamiento del informe de gestión que presentó a la Corte Suprema en 2011, la ACUMAR afirma: “los recursos para realizar el total de las acciones del PISA en pos del saneamiento de la cuenca se encuentran previstos, por un lado, en el Presupuesto General de cada Jurisdicción y, por otro, en el Presupuesto propio de la ACUMAR. En el caso de los recursos contemplados en el Presupuesto General de cada Jurisdicción, estos son ejecutados de forma directa por cada organismo/cartera responsable de dichas acciones en el ámbito de su Jurisdicción, dado que resultan de su competencia exclusiva”.

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Presupuesto PISA

En esta interpretación de la ley que la nombró autoridad de cuenca, la ACUMAR se autoasigna “un rol complementario a las Jurisdicciones, llevando adelante actividades de gestión, prevención y control, las que son financiadas por aportes que efectúan las jurisdicciones que conforman su Consejo Directivo” (es decir, el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires).

En la práctica, el ejecutor del PISA resulta ser el Estado Nacional, jurisdicción responsable de la mayor parte de los fondos destinados al saneamiento de la cuenca, principalmente mediante transferencias del tesoro a AySA –que las ejecuta con total independencia de la ACUMAR, a excepción de algunos convenios– y partidas presupuestarias del Ministerio de Planificación, dinero que en su mayoría es derivado a los municipios en forma directa para su ejecución. En conjunto, AySA y el Ministerio de Planificación representaron en 2014 el 79,5% de los $5293 millones devengados por el Estado Nacional en el PISA.

El Estado Nacional es, además, el mayor aportante para el sostenimiento administrativo de la ACUMAR. Hasta fines de 2013 había provisto el 86% de los aportes acumulados y en 2013 llegó al 92%. En ese mismo año, la Provincia de Buenos Aires contribuyó solamente con un 9% de los aportes que había comprometido en su presupuesto a fines de 2012, y el Estado Nacional debió compensar con mayores aportes.

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El Estado Nacional tiene preponderancia en la ejecución del Plan no solo en el aspecto económico sino también en la toma de decisiones, ya que la conducción de la ACUMAR es –por diseño22– mayoritariamente del Poder Ejecutivo Nacional. De la lectura de las actas del Consejo Directivo, surgen decisiones o voluntades tomadas por simple mayoría, con abstención de los representantes de la Provincia de Buenos Aires o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El propio presupuesto 2013 de la ACUMAR “se trajo cerrado al Consejo”, según expresaron los representantes de la Ciudad, que en consecuencia votaron negativamente. También se comprueban modificaciones o reasignaciones presupuestarias que no fueron sometidas a discusión en el Consejo Directivo sino que se realizaron directamente por decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.

La ejecución de las obras y proyectos más importantes de la cuenca están en manos de AySA, que se maneja con autonomía en la ejecución de su Plan Director, cuyo objetivo es alcanzar la universalidad del servicio de agua potable y el saneamiento en el ámbito de su concesión, principalmente la cuenca Matanza-Riachuelo.

Resulta entonces que el ente más lejano a la problemática de la cuenca es el que más incide en sus posibilidades de saneamiento, de modo que la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires quedan relegadas a un segundo plano. A esto se suma la falta de articulación entre las partes, incluyendo la ausencia de los municipios en los procesos decisorios, lo cual podría explicar en parte el fracaso de las acciones de control de residuos o de urbanización, tratadas en la sección anterior. La falta de interacción es tal que la ACUMAR ni siquiera supervisa las acciones de los municipios.

A la representación asimétrica en el Consejo se suma una alta inestabilidad en los altos mandos y en la organización interna, generalmente de la mano de cambios políticos, lo que atenta contra el desarrollo de las tareas y la consecución de metas en el organismo. Así, en un espacio relativamente corto de tiempo se sucedieron tres presidentes. Hasta el 10 de diciembre de 2013, se desempeñó el Dr. Juan José Mussi, que además ejercía la función de Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Fue reemplazado por el Arq. Marcelo Cufré, que en agosto de 2015 presentó su renuncia. Su reemplazante fue Gerardo Darío López Arrojo, que desempeñaba el cargo a la fecha de publicación de este informe especial.

Por todo lo expuesto, la ACUMAR no cumple con el objetivo para el que fue creada, es decir, actuar como autoridad de cuenca en todos los aspectos referidos a la administración, la ejecución y el control. Si bien asumió algunas obligaciones, su actuación se ha diluido a un perfil de acompañante burocrático en otras funciones que hacen al saneamiento de la cuenca y descontaminación del río Matanza-Riachuelo, funcionando como un paso más en la cadena de trámites que como un verdadero

22 El artículo 2 de la Ley 26.168, que dio origen a ACUMAR, establece que el Consejo Directivo está conformado por

8 miembros, de los cuales 4 son nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional, 2 por la Provincia de Buenos Aires y 2 por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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gestor.

Segundo obstáculo: Baja prioridad en la agenda pública, ostensible subejecución presupuestaria y crediticia.

El monto que erogó el Estado Nacional en programas relacionados con la cuenca en 2014 fue de $5.293 millones por año y el presupuesto PISA informado por la ACUMAR fue de $5.823. Esto quiere decir que se ejecutó un 10% menos de lo previsto en el PISA.

La AGN ha observado también en las auditorías referidas a AySA un problema de desfinanciamiento originado no solo en la falta de recursos ordinarios sino también en la dilatación del acuerdo crediticio con el Banco Mundial BIRF-7706, todo lo cual afecta directamente a las obras en curso más importantes de la cuenca.

Sobre el préstamo del Banco Mundial, el departamento de Control de la Deuda de la AGN ha realizado un seguimiento de la evolución de sus estados financieros. De los US$ 718 millones acordados se habían desembolsado sólo US$ 7,8 millones para fines de 201323, es decir, el 1% del monto total. Gran parte del dinero desembolsado (US$ 5,8 millones) fue destinado a la consultora de ingeniería INCOCIV, cuyas contratación y posterior prestación de servicio presentaron irregularidades administrativas detalladas por la AGN en el Memorando a la Dirección que acompaña el análisis de los estados financieros.

Los problemas para hacer efectivos los préstamos no se restringen únicamente a esta línea crediticia sino a otras afectadas a la cuenca.

Uno de esos casos es el convenio de préstamo 1059 OC-AR, que viene de larga data. Suscripto en febrero de 1998 entre el Estado Nacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, apuntaba a mejorar la gestión de los recursos naturales de la cuenca mediante el financiamiento de cuatro subprogramas destinados a reducir la contaminación industrial, realizar obras de contención de inundaciones, mejorar la gestión de residuos sólidos y rehabilitar zonas urbanas.

La AGN observó desde el primer informe realizado en 2003 24 una significativa subejecución, así como irregularidades en las contrataciones, demoras y postergaciones en las obras y un peso excesivo de gastos en consultoría. Con el pasar del tiempo, además, se fue disminuyendo el total de fondos afectado a la cuenca. El presupuesto original del programa era de US$ 500 millones, de los cuales la mitad debía aportar el Estado Nacional como contrapartida del préstamo, pero esto no ocurrió. De los US$ 250 millones restantes, US$150 millones fueron redireccionados por decreto en 2002 hacia la atención de grupos vulnerables y becas para la retención escolar, y quedaron para la cuenca $100 millones. En 2003, el Comité Ejecutor de la

23 Resolución AGN 168/13. 24 Resolución AGN 142/03.

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Cuenca Matanza-Riachuelo reformuló el proyecto, reemplazando obras de control de inundaciones por construcción de alcantarillas y reduciendo los montos de los otros componentes. Incluso luego de estos avatares, en el análisis del ejercicio 200425 la AGN observaba que solo se habían erogado US$ 7,7 millones y señalaba que la fuerte subejecución de los recursos financieros del programa implicó además un considerable costo financiero. A partir de 2007, la ACUMAR asumió la gestión de las obras del Comité Ejecutor y dirigió los fondos del préstamo 1059 OC-AR a la ampliación de la planta de tratamiento de líquidos cloacales Sudoeste de AySA, la construcción del conducto Troncal 21 y de redes secundarias en La Matanza. En 2009 se habían ejecutado US$ 43 de los US$ 100 presupuestados en el crédito del BID26 para construir el 75% de la cañería relacionada con el Colector Troncal y el 25% de la obra de ampliación de la planta Sudoeste. Las obras relacionadas con las redes secundarías no se habían iniciado para esa fecha.

Tercer obstáculo: Inadecuada planificación y seguimiento de los resultados.

Debido a importantes omisiones y errores en la información así como problemas de exposición, la AGN concluyó en su último informe integral de asignación de fondos y ejecución presupuestaria del PISA que esta herramienta no resulta adecuada para efectuar el seguimiento y control de ejecución.

Varios de los problemas se arrastran desde la concepción misma del plan, diseñado apresuradamente para cumplir con una de las primeras sentencias de la Corte Suprema. Fue armado en base a la recopilación –realizada por las jurisdicciones– de las obras y proyectos existentes en las localidades de la cuenca.

Aquel primer plan contenía una gran cantidad de elementos no relacionados con los objetivos de saneamiento de la cuenca, de manera que en 2010 se confeccionó una nueva versión revisada, sobre la cual posteriormente la AGN fue realizando observaciones que ayudaron a continuar la depuración. Sin embargo, aún persisten vestigios, por ejemplo: obras de municipios que no están en el territorio de la cuenca, como Hurlingham y Tres de Febrero, obras que figuran dos veces, o la incorporación indebida del Impuesto del Valor Agregado como costo en obras ejecutadas por AySA.

La Corte Suprema dejó expresa la necesidad de unificar la codificación de las partidas del Presupuesto Nacional relacionadas con el PISA, pero al cierre del ejercicio 2014 todavía persistía la falencia en el Sistema Integrado de Información Financiera –que es la herramienta presupuestaria y de registro del Estado Nacional– y el 70% del monto total del gasto ejecutado por el Estado Nacional no estaba codificado. En particular, las transferencias del Tesoro a AySA (36% del gasto total del Estado Nacional en el PISA) son imputadas como inversiones de capital27 pero no hay un código presupuestario que permita saber cuáles corresponden a la cuenca Matanza-Riachuelo. 25 Resolución AGN 079/05. 26 Resolución AGN 074/10. 27 AySA, “Memoria y Estados Contables al 31 de diciembre de 2013 y 2012”.

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A los problemas sobre la conceptualización del plan y la exposición de la información, se agrega la dificultad para evaluar los resultados que se van alcanzando mediante su implementación en el tiempo.

Cuando la Corte Suprema estableció los objetivos de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la cuenca, recomponer el ambiente y prevenir futuros daños con razonable capacidad de prevención, ordenó a la ACUMAR que adoptara alguno de los sistemas de medición internacionales disponibles. La ACUMAR cum