www.integracion.peInforme 2015-07 1

Un congreso desaprobado,pero desconocido

Según José Elice, ex Oficial Mayor del Congreso, en el Perú existe suficiente presupuesto e infraestructura en la actividad parlamentaria como para ser uno de los mejores congresos en América Latina. Y las funciones de cada una de sus instancias responden a la misma actividad estándar de otros países5 (ver cua- dro 1). El punto de quiebre se da en la base de la orga-nización: bancadas parlamentarias que se fragmentan y desvinculan de los partidos políticos, lo que origina una innecesaria lucha por el poder dentro del parla-mento.

En menos de un año, tras cuatro periodos legislati-vos con más de 4,500 proyectos de ley presentados y 340 leyes aprobadas (ver gráfico 4), los peruanos volverán a las urnas para elegir a sus 130 represen-tantes en el Po- der Legislativo, con el enorme desafío de recuperar la confianza entre los electores. ¿Será esta vez uno que sí integre a todos los peruanos?

Esta situación genera una crítica constante sobre la actividad parlamentaria y deteriora las grandes refor-mas internas que debe aplicar el Congreso de la Repú-blica para superar la crisis de confianza4. De acuerdo con IDEA Internacional, es necesario aplicar cambios al sistema de elección de congresistas y agilizar la toma de decisiones del Parlamento para garantizar un poder más efectivo hacia resolver las demandas sociales.

La mitad de los peruanos desconoce cuáles son las funciones del Congreso, según la última encuesta de Integración1 (ver gráfico 1.2). Aun así, existe una am- plia desaprobación por su gestión: solo 11% de la po- blación la aprueba2. De hecho, el Perú es el tercer país de América Latina en creer que la democracia podría funcionar sin un parlamento3. ¿Es posible que los peruanos desvaloricen algo que no conocen?

DEMOCRACIA

¿QUÉ ES NECESARIO CAMBIAR EN EL CONGRESO CON MIRAS AL 2016?

• 1 de cada 2 peruanos desconocen las funciones de un congresista y, sin embargo, solo el 11% aprueba su gestión. Esto demuestra una falta de interés y una alta disminución del prestigio por la actividad congresal

• 40% de peruanos resalta la función legislativa de los congresistas; no obstante, solo el 7% logra reconocer la función de representación, por la cual el congresista hace valer los intereses del pueblo para resolver necesi-dades sociales.

• El fortalecimiento de los partidos políticos podría gene- rar bancadas parlamentarias más sólidas que favorez-can la negociación política y promuevan un mayor interés del congresista en la función de representación.

• En la mayoría de zonas del Perú, aproximadamente el 60% de peruanos no puede mencionar el nombre de algún congresista que los representa. Esto grafica una realidad en la que los peruanos están eligiendo por las listas parla-mentarias y no por los individuos que finalmente serán sus representantes en el Poder Legislativo.

LA IDEA EN BREVE

(1) Encuesta del Instituto Integración (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.(2) IPSOS, encuesta nivel nacional mayo 2015. ¿Aprueba o desaprueba la gestión del Congreso de la Republica?(3) Corporación Latinobarómetro, informe 2013, “Puede haber democracia sin Congreso Nacional”, totales por país. Pág. 34.(4) Roncagliolo, R. Prólogo. “Estudios sobre el Congreso Peruano”, 2009. IDEA Internacional e Instituto Ética u Desarrollo.

GRÁFICO 1.1

FUNCIONES DE UN CONGRESISTA

Promulgar leyes en beneficio del país(CORRECTO)

Velar por el interés del país(CORRECTO)

Hacer que se cumplan las leyes (INCORRECTO)

No sabe/ no opina

40%

7% 7%

? ??

? ?

?

? 35%

?????

?????

Fuente: Encuesta del Instituto Integración¿Cuáles son las funciones de un Congresista de la República? (Pregunta abierta) (Respuestas más mencionadas)

www.integracion.peInforme 2015-07 2

¿SE ELIGE ‘BIEN’ AL CONGRESO?

La relación entre el Congreso y la población es aún más distante cuando se conoce que más del 50% de peruanos no puede identificar al menos el nombre de un congresista6. Como demuestra la encuesta elabo-rada por el Instituto Integración, en casi todas las zonas evaluadas a nivel nacional, 6 de cada 10 perua-nos no conoce quién los representa (ver gráfico 2).

Según José Elice, ex Oficial Mayor del Congreso, en el Perú existe suficiente presupuesto e infraestructura en la actividad parlamentaria como para ser uno de los mejores congresos en América Latina. Y las funciones de cada una de sus instancias responden a la misma actividad estándar de otros países5

Según José Elice, el mecanismo de elección de congresistas puede afectar negativamente la forma en que los electores conozcan a sus congresistas. Actual-mente, este sistema es plurinominal; es decir, un elector puede elegir por la lista parlamentaria de un partido, conformada por los candidatos que han sido previamente seleccionados. La circunscripción de los llamados distritos electorales es de carácter regional. Por ejemplo, en el caso de la región Lima, existen 36 escaños disponibles; por lo tanto, las listas parlamen-tarias para Lima cuentan con el mismo número de candidatos por partido.

Este sistema elige a los congresistas por zonas demasiado amplias, como menciona Elice. “En el caso de Lima podría aplicarse que dos municipios sean asignados a un congresista; de esta manera, facilitaría que la población conozca quien los representa, como se da en otras democracias”. Por otra parte, Fernando Tuesta Soldevilla, especialista en procesos electora-les, señala que el caso de Lima es un distrito especial que sí debería ser dividido para mejorar la calidad de la representación, pues en la práctica los congresistas no logran definir a quienes representan.

Como se observa en el cuadro 2, el distrito electoral tendría que dividirse en unidades más pequeñas, con un candidato por cada partido en cada circunscripción. “No obstante, aplicar esta medida en todo el sistema electoral a nivel nacional no resolvería el problema de la representación ni disminuiría la cantidad de parti-dos en el Congreso, pues dadas las condiciones actua-les podría originarse una fragmentación con demasia-dos partidos por cada localidad, como sucede en las Elecciones Regionales y Municipales”, señala Tuesta.

Esta situación genera una crítica constante sobre la actividad parlamentaria y deteriora las grandes refor-mas internas que debe aplicar el Congreso de la Repú-blica para superar la crisis de confianza4. De acuerdo con IDEA Internacional, es necesario aplicar cambios al sistema de elección de congresistas y agilizar la toma de decisiones del Parlamento para garantizar un poder más efectivo hacia resolver las demandas sociales.

La mitad de los peruanos desconoce cuáles son las funciones del Congreso, según la última encuesta de Integración1 (ver gráfico 1.2). Aun así, existe una am- plia desaprobación por su gestión: solo 11% de la po- blación la aprueba2. De hecho, el Perú es el tercer país de América Latina en creer que la democracia podría funcionar sin un parlamento3. ¿Es posible que los peruanos desvaloricen algo que no conocen?

DEMOCRACIA

(5) Extraído de “Instrumentos de Control Parlamentario, Estudio comparativo de 88 parlamentos nacional”.(6) Encuesta del Instituto Integración (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.

ACIERTO EN FUNCIONESDEL CONGRESISTA

5%

No sabe/no opina

35%

Todoincorrecto14%

1 respuestacorrecta

2 respuestascorrectas

46%

CUADRO 1

ÓRGANOS DEL CONGRESO

PLENOInstancia superior que debate y somete a votación los dictámenes previamente elaborados.

COMISIONESEstudio de los proyectosde ley para la elaboraciónmultipartidaria de dictámenes.

MESADIRECTIVAAdministración y dirección de los debates que se realizan en las diversas instancias del Congreso.

CONSEJODIRECTIVORecibe los dictámenes de las comisiones y los organiza en agenda para el Pleno.

COMISIÓNPERMANENTECumple las funciones del Pleno del Congreso mientras este se encuentra en receso.

JUNTA DE PORTAVOCESElaboración del cuadro de comisiones y administración de los temas de debate en el Pleno.

GRUPOS PARLAMENTARIOSConjuntos de congresistas que comparten ideas o intereses afines en la negociación política.

C O M I S I Ó N

Fuente: Encuesta del Instituto Integración¿Cuáles son las funciones de un Congresista de la República? (Pregunta abierta)

GRÁFICO 1.2

(ver cua- dro 1). El punto de quiebre se da en la base de la orga-nización: bancadas parlamentarias que se fragmentan y desvinculan de los partidos políticos, lo que origina una innecesaria lucha por el poder dentro del parla-mento.

En menos de un año, tras cuatro periodos legislati-vos con más de 4,500 proyectos de ley presentadosy 1155 leyes aprobadas (ver gráfico 5), los peruanosvolverán a las urnas para elegir a sus 130 represen-tantes en el Poder Legislativo, con el enorme desafíode recuperar la confianza entre los electores. ¿Se- rá esta vez uno que sí integre a todos los peruanos?

NORTENo sabe/ equivocado

Error u omisión

Congresista más recordado

61Frank Acuña 10Nicolás Rodríguez 6Javier Velásquez 6Juan José Díaz 6Yehude Simón 5Marisol Espinoza 4José León 3Manuel Benítez 3

LIMA METROPOLITANANo sabe/ equivocado 6OMauricio Mulder 15Daniel Abugattás 14Kenji Fujimori 13Carlos Bruce 10Cecilia Tait 7Martha Chávez 7Luciana León 6Luisa Cuculiza 6

CENTRONo sabe/ equivocado 61Néstor Valqui 12Willyam Valle 12Josué Gutiérrez 9M. del Carmen Omonte 7Casio Huaire 7Alejandro Yovera 6Yohnny Cárdenas 6Federico Pariona 3

ORIENTENo sabe/equivocado 47Víctor Isla 19Norman Lewis 15Carlos Tubino 14Teófilo Gamarra 13Rolando Reátegui 12Esther Saavedra 6Víctor Grandez 4César Yrupailla 4

SIERRA SURNo sabe/ equivocado 66Daniel Wilson 6Mariano Portugal 5Rolando Coa 4Verónika Mendoza 4Hernán de la Torre 4José Urquizo 4Walter Acha 3Rofilo Neyra 3

COSTA SURNo sabe/ equivocado 58Juan Carlos Eguren 11Gustavo Rondón 11José Luis Elías 8Ana Jara 7Marco Falconí 6Gladys Condori 6Justiniano Apaza 5Eduardo Cabrera 4

¿SE ELIGE ‘BIEN’ AL CONGRESO?

La relación entre el Congreso y la población es aún más distante cuando se conoce que más del 50% de peruanos no puede identificar al menos el nombre de un congresista6. Como demuestra la encuesta elabo-rada por el Instituto Integración, en casi todas las zonas evaluadas a nivel nacional, 6 de cada 10 perua-nos no conoce quién los representa (ver gráfico 2).

Según José Elice, el mecanismo de elección de congresistas puede afectar negativamente la forma en que los electores conozcan a sus congresistas. Actual-mente, este sistema es plurinominal; es decir, un elector puede elegir por la lista parlamentaria de un partido, conformada por los candidatos que han sido previamente seleccionados. La circunscripción de los llamados distritos electorales es de carácter regional. Por ejemplo, en el caso de la región Lima, existen 36 escaños disponibles; por lo tanto, las listas parlamen-tarias para Lima cuentan con el mismo número de candidatos por partido.

Este sistema elige a los congresistas por zonas demasiado amplias, como menciona Elice. “En el caso de Lima podría aplicarse que dos municipios sean asignados a un congresista; de esta manera, facilitaría que la población conozca quien los representa, como se da en otras democracias”. Por otra parte, Fernando Tuesta Soldevilla, especialista en procesos electora-les, señala que el caso de Lima es un distrito especial que sí debería ser dividido para mejorar la calidad de la representación, pues en la práctica los congresistas no logran definir a quienes representan.

Como se observa en el cuadro 2, el distrito electoral tendría que dividirse en unidades más pequeñas, con un candidato por cada partido en cada circunscripción. “No obstante, aplicar esta medida en todo el sistema electoral a nivel nacional no resolvería el problema de la representación ni disminuiría la cantidad de parti-dos en el Congreso, pues dadas las condiciones actua-les podría originarse una fragmentación con demasia-dos partidos por cada localidad, como sucede en las Elecciones Regionales y Municipales”, señala Tuesta.

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DEMOCRACIA

GRÁFICO 2

RECORDACIÓN DE CONGRESISTAS(por zonas)

Fuente: Encuesta del Instituto Integración (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana. Pregunta: Puede mencionar los nombres de algunos congresistas que representan a (nombre del departamento) (Pregunta abierta).

(7) Valladares, J. Dimensiones programática, disciplinaria y representativa del desempeño parlamentario, Tabla 15. “Estudios sobre el Congreso Peruano”, 2009. IDEA Internacional e Instituto Ética u Desarrollo.

LA DEBILIDAD DE LAS BANCADAS PARLAMENTARIAS

Una vez elegidos los congresistas y a lo largo de los periodos legislativos, el Congreso sufre inconvenien-tes en la base de su organización. Las bancadas o grupos parlamentarias se fragmentan, se rompen las alianzas, se crean nuevas, incluso algunos congresis-tas quedan sin bancada (ver gráfico 3). Según José Cevasco, ex Oficial Mayor del Congreso, esta realidad manifiesta la poca estabilidad que existe entre los partidos y sus representantes en el parlamento.

Sin organizaciones políticas que los respalden, los grupos parlamentarios están solos, como menciona José Elice. Según IDEA Internacional, los congresistas declaran que la mayor parte de veces dejan en manos de los grupos parlamentarios su decisión en las

votaciones; incluso muchas veces siguen el punto de vista de la bancada por encima del interés de la pobla-ción7. Es por ello que la ausencia de partidos genera una deficiencia en el posible consenso y disminuye la toma de decisiones en las asambleas representativas.

Según Fernando Tuesta, se debe aplicar reformas para evitar que se modifiquen las bancadas en el Congreso después de conformadas en la primera legislatura. “Así como en la Municipalidad de Lima, donde es imposible modificar la conformación parti-daria de los regidores, el parlamento debe respetar la conformación inicial que suelen dictar los partidos políticos en las elecciones populares”.

En el actual Congreso, los seis grupos parlamenta-rios iniciales se convirtieron en ocho en el último periodo legislativo. Incluso, el partido de Gobierno, Gana Perú perdió la mayoría de bancadas, afectando la cohesión entre el congreso y el Poder Ejecutivo.

Como indican los especialistas, se espera que las bancadas parlamentarias continúen fragmentándose hacia el último periodo legislativo 2015-2016.

Como recoge GfK, un 57% de peruanos prefiere que sea la oposición quien asuma la presidencia y admi-nistración del Congreso para el período 2015-20168. Según Cevasco, no obstante, es importante que exista una cohesión entre la actividad del Legislativo con las decisiones del Poder Ejecutivo. “Es importante que el Presidente del Congreso pertenezca a la bancada oficialista, pero aún más trascendental que exista un ambiente idóneo de negociación. El Gobierno es el que tiene una mayor participación en la promoción de nuevas leyes y reformas legislativas.” De hecho, en el periodo legislativo 2006-2011, tiempo en el cual todos los Presidentes del Congreso pertenecían a la banca-da oficialista, el Ejecutivo logró publicar un 77% de las propuestas de ley elaboradas por ellos mismos, mien-tras que los grupos parlamentarios tan solo un 19% (ver gráfico 4).

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Informe 2015-07

4

DEMOCRACIA

GRÁFICO 3EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DE GRUPOS PARLAMENTARIOS

0

10

20

30

40

50GANA PERÚ

FUERZA 2011-FUERZA POPULAR

PERÚ POSIBLE

PPC- ALIANZA POREL GRAN CAMBIO

SOLIDARIDAD NACIONAL

APRA

ACCIÓN POPULAR -FRENTE AMPLIO

UNIÓN REGIONAL

DIGNIDAD YDEMOCRACIA

NO AGRUPADOS

SANCIONADO (SIN GRUPO)

47 47

43 43

33

37

21

12 12 12

7

9

4

2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015

6 6 6

1 12

6

997

8 8 8

20

15

1010 11

3736 36

35

Elaboración: José Cevasco. Fuente: Base de datos del Congreso (Consulta 23/07/2015)

LA DEBILIDAD DE LAS BANCADAS PARLAMENTARIAS

Una vez elegidos los congresistas y a lo largo de los periodos legislativos, el Congreso sufre inconvenien-tes en la base de su organización. Las bancadas o grupos parlamentarias se fragmentan, se rompen las alianzas, se crean nuevas, incluso algunos congresis-tas quedan sin bancada (ver gráfico 3). Según José Cevasco, ex Oficial Mayor del Congreso, esta realidad manifiesta la poca estabilidad que existe entre los partidos y sus representantes en el parlamento.

Sin organizaciones políticas que los respalden, los grupos parlamentarios están solos, como menciona José Elice. Según IDEA Internacional, los congresistas declaran que la mayor parte de veces dejan en manos de los grupos parlamentarios su decisión en las

votaciones; incluso muchas veces siguen el punto de vista de la bancada por encima del interés de la pobla-ción7. Es por ello que la ausencia de partidos genera una deficiencia en el posible consenso y disminuye la toma de decisiones en las asambleas representativas.

Según Fernando Tuesta, se debe aplicar reformas para evitar que se modifiquen las bancadas en el Congreso después de conformadas en la primera legislatura. “Así como en la Municipalidad de Lima, donde es imposible modificar la conformación parti-daria de los regidores, el parlamento debe respetar la conformación inicial que suelen dictar los partidos políticos en las elecciones populares”.

En el actual Congreso, los seis grupos parlamenta-rios iniciales se convirtieron en ocho en el último periodo legislativo. Incluso, el partido de Gobierno, Gana Perú perdió la mayoría de bancadas, afectando la cohesión entre el congreso y el Poder Ejecutivo.

Como indican los especialistas, se espera que las bancadas parlamentarias continúen fragmentándose hacia el último periodo legislativo 2015-2016.

Como recoge GfK, un 57% de peruanos prefiere que sea la oposición quien asuma la presidencia y admi-nistración del Congreso para el período 2015-20168. Según Cevasco, no obstante, es importante que exista una cohesión entre la actividad del Legislativo con las decisiones del Poder Ejecutivo. “Es importante que el Presidente del Congreso pertenezca a la bancada oficialista, pero aún más trascendental que exista un ambiente idóneo de negociación. El Gobierno es el que tiene una mayor participación en la promoción de nuevas leyes y reformas legislativas.” De hecho, en el periodo legislativo 2006-2011, tiempo en el cual todos los Presidentes del Congreso pertenecían a la banca-da oficialista, el Ejecutivo logró publicar un 77% de las propuestas de ley elaboradas por ellos mismos, mien-tras que los grupos parlamentarios tan solo un 19% (ver gráfico 4).

¿FUNCIONAN ADECUADAMENTE LOS ENGRANAJES EN ELCONGRESO?

Cada congresista cumple con tres funciones princi-pales: legislar, fiscalizar y representar. De hecho, el 40% de encuestados a nivel nacional coincidió en que sus ocupaciones son aprobar, promulgar y legislar leyes9. “Si bien la actividad más distintiva es la legisla-tiva, no debe ser considerada la más importante. Por ejemplo, esta solo dura ocho meses del año. La única función que se mantiene todo el tiempo es la de repre-sentación”, señala José Cevasco.

El estudio de IDEA Internacional demuestra que, si bien el grupo parlamentario es el principal instrumen-to de decisión para los congresistas, la función de representación también es un importante mecanismo de toma de decisión7. No obstante, según Cevasco, esta función es la más descuidada por los parlamen-tarios, pues al existir un alto nivel de desconocimiento y desconfianza por la actividad parlamentaria, el congresista ha dejado de ser un mediador entre el pueblo y la legislación. Según Integración, solo el 5% de peruanos cree que el Congreso los representa10.

Esta comunicación se debería dar a través de las demandas que la población entrega al Congreso; sin embargo estos pedidos no cuentan con un sistema de recepción y publicación efectivo que verifique que los congresistas han tomado atención de estas necesida-des. Según Cevasco, en el último Congreso solo han existido dos iniciativas para regular esta función: la aún vigente “semana de la representación”, siete días mensuales donde el congresista debe recoger las demandas y los intereses de su distrito electoral que concluye con la presentación de un informe detallado; y la desaparecida Comisión Especial de Fortaleci-miento de la Función de Representación (2011-2012), una iniciativa que pretendía promover reformas para capacitar al personal del Congreso y diseñar herra-mientas guía para canalizar las demandas.

Asimismo, aún si las demandas pudieran convertir-se en iniciativas legislativas, el camino continuaría entrampado. Como dice José Elice, el Congreso se

encuentra en una crisis de productividad. De los más de 4,500 proyectos de ley, únicamente han sido publi-cados en el Diario El Peruano el 25%; esto quiere decir que aproximadamente 3 de cada 4 iniciativas quedarán solo en debate dentro de las diversas instancias del parlamento (ver gráfico 5).

Según la ONG Reflexión Democrática, en el Perú ya existen demasiadas leyes y se debería empezar a legislar exclusivamente lo necesario. Es por ello que se ha planteado una guía, llamada Cuestionario Azul (ver cuadro 3) que resumen los pasos que debe seguir

cualquier congresista o ciudadano para presentar un proyecto de ley preciso y apto para el debate.

Otro factor trascendental es la cuota de distribución de poder. Según Cevasco, el actual Congreso ha creado demasiadas comisiones, propiciando que los congresistas pertenezcan de entre 3 a 5 comisiones cada uno, con la intención de que haya suficientes comisiones para que todas las bancadas dirijan al menos una. Demasiados proyectos de ley, sometidos a demasiados debates, desacelera el proceso legislati-vo.

www.integracion.peInforme 2015-07 5

DEMOCRACIA

(8) Encuesta de GfK. Estudio de opinión pública nacional urbana (06/2015). Total de entrevistados: 1242(9) Encuesta del Instituto Integración (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.(10) Encuesta del Instituto Integración (09/2013). 2200 personas, 19 departamentos, zona urbana.

GRÁFICO 4

BALANCE DE LA PRODUCCIÓNLEGISLATIVA 2006-2011

Bancadas Poder Ejecutivo Otras instituciones

PROYECTOSDE LEYPRESENTADOS

LEYES PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIALEL PERUANO

393886%

43510%

1904%

75567%

33330% 39

3%

TOTAL DEPROYECTOS: 4563

TOTAL DELEYES: 1127

Elaboración: José Cevasco. Fuente: Base de datos del Congreso (Consulta 03/06/2015)

% DE PROYECTOSAPROBADOS: 19% 77% 21%

¿FUNCIONAN ADECUADAMENTE LOS ENGRANAJES EN ELCONGRESO?

Cada congresista cumple con tres funciones princi-pales: legislar, fiscalizar y representar. De hecho, el 40% de encuestados a nivel nacional coincidió en que sus ocupaciones son aprobar, promulgar y legislar leyes9. “Si bien la actividad más distintiva es la legisla-tiva, no debe ser considerada la más importante. Por ejemplo, esta solo dura ocho meses del año. La única función que se mantiene todo el tiempo es la de repre-sentación”, señala José Cevasco.

El estudio de IDEA Internacional demuestra que, si bien el grupo parlamentario es el principal instrumen-to de decisión para los congresistas, la función de representación también es un importante mecanismo de toma de decisión7. No obstante, según Cevasco, esta función es la más descuidada por los parlamen-tarios, pues al existir un alto nivel de desconocimiento y desconfianza por la actividad parlamentaria, el congresista ha dejado de ser un mediador entre el pueblo y la legislación. Según Integración, solo el 5% de peruanos cree que el Congreso los representa10.

Esta comunicación se debería dar a través de las demandas que la población entrega al Congreso; sin embargo estos pedidos no cuentan con un sistema de recepción y publicación efectivo que verifique que los congresistas han tomado atención de estas necesida-des. Según Cevasco, en el último Congreso solo han existido dos iniciativas para regular esta función: la aún vigente “semana de la representación”, siete días mensuales donde el congresista debe recoger las demandas y los intereses de su distrito electoral que concluye con la presentación de un informe detallado; y la desaparecida Comisión Especial de Fortaleci-miento de la Función de Representación (2011-2012), una iniciativa que pretendía promover reformas para capacitar al personal del Congreso y diseñar herra-mientas guía para canalizar las demandas.

Asimismo, aún si las demandas pudieran convertir-se en iniciativas legislativas, el camino continuaría entrampado. Como dice José Elice, el Congreso se

encuentra en una crisis de productividad. De los más de 4,500 proyectos de ley, únicamente han sido publi-cados en el Diario El Peruano el 25%; esto quiere decir que aproximadamente 3 de cada 4 iniciativas quedarán solo en debate dentro de las diversas instancias del parlamento (ver gráfico 5).

Según la ONG Reflexión Democrática, en el Perú ya existen demasiadas leyes y se debería empezar a legislar exclusivamente lo necesario. Es por ello que se ha planteado una guía, llamada Cuestionario Azul (ver cuadro 3) que resumen los pasos que debe seguir

cualquier congresista o ciudadano para presentar un proyecto de ley preciso y apto para el debate.

Otro factor trascendental es la cuota de distribución de poder. Según Cevasco, el actual Congreso ha creado demasiadas comisiones, propiciando que los congresistas pertenezcan de entre 3 a 5 comisiones cada uno, con la intención de que haya suficientes comisiones para que todas las bancadas dirijan al menos una. Demasiados proyectos de ley, sometidos a demasiados debates, desacelera el proceso legislati-vo.

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DEMOCRACIA

142

Autó

graf

a

2

Dictamen Conjunto

175

Dictamen Negativo

1127

12

365

Aprobado

Orden del día

241Presentado

Promulgado Resolución

Legislativa del Congreso

GRÁFICO 5

PRODUCCIÓNLEGISLATIVA2011-2016(POR ESTADO)

CUADRO 2

DISTRIBUCIÓNDE ESCAÑOSSEGÚN TIPODE ELECCIÓN(CASO LIMA)

Uninominal Plurinominal

1 candidato por cada distrito electoral (36)

15

94

25

4 Observado

Insistencia

207

471

21

Al a

rchi

vo

(rec

haza

do)

ArchivoDi

spen

sado

2da

. Vot

ació

n

Rech

azad

o de

Pla

no

Retirado

Se inhibe

Publicado

El Peruano

1832 En comisión

378

Dictamen

36 candidatospor distrito electoral (1)

INIC

IO

RECORRID

O PARA QUE EL PROYECTO DE LEY SEA APROBADO INSTANCIAS EN LOS QUE EL PROYECTO

DE LEY HA SIDO RECHAZADO

Elaboración: José Cevasco. Fuente: Base de datos del Congreso (Consulta 02/(06/2015)

www.integracion.peInforme 2015-07

• José Cevasco, consultor político y ex Oficial Mayor del Congreso de la República.• José Elice, especialista en Derecho Parlamentario y ex Oficial Mayor del Congreso de la República.• Fernando Tuesta Soldevilla, Profesor Principal de Ciencias Políticas y Gobierno de la PUCP.• ONG Reflexión Democrática.

AGRADECIMIENTOS:

CUADRO 3

¿CÓMO SE ELABORA UN PROYECTO DE LEY?

7

DEMOCRACIA

CLARIDAD TEMÁTICA

Escribir en no más de 3 líneas la necesidad social que satisface.

Verificar que no esté regulado por otra norma con rango de ley.

Revisar si requiere de una norma con rango de ley (o son decretos, resoluciones, etc.).

Revisar normas relacionadas para garantizar el ordenamiento jurídico.

Examinar la legislación comparada.

Consultar con especialistas.

Estudio sobre el costo-beneficio de la futura ley.

Estudio sobre qué leyes o artículos modificaría la futura ley.

Conseguir el apoyo parlamen-tario suficiente para aprobación.

Identificar sectores de la población que serían afectados (promover encuentros).

Elaborar un esquema con la estructura de la nueva ley.

Tener conoci-miento de los cuerpos normativos que regulan las leyes en el Perú.

¿Cumple con los requisitos de la legislación vigente?

¿Cumple con los requisitos de estructura y numeraciónde la Ley 26889?

¿Cumple con una redacción clara, simple y correcta?

¿Cumple con un esquema sistémico, coherencia entre los artículos, sin contradicciones?

Identificar el impacto económico, social y político de la futura ley.

Estudio sobre la incidencia ambiental de la futura ley.

REVISIONES TÉCNICAS

ESTUDIOS A PROFUNDIDAD

NEGOCIACIÓN POLÍTICA

ESQUEMATIZACIÓN REVISIONES FINALES

1 2

3

4

5

6

9

8

7 10

11

13

14

15

16

12 17

18

DA B C E F

Guía práctica para elaborar un proyecto de ley, realizado por el Instituto Integración a partir del Cuestionario Azulpublicado por la ONG Reflexión Democrática. Evite los proyectos de ley innecesarios comprobando si su trabajolegislativo cumple con los siguientes requisitos: