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Temario General de la ESTT - OEP 2011Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011

TEMA 42

LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO. INICIATIVAS Y EXPERIENCIAS EN LOS PAISES DE LA OCDE.

1. LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES 1.1. Cultura organizativa1.2. Cultura administrativa 1.3. Proceso de formación de la cultura1.4. Niveles de la cultura

2. LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO2.1. Concepto2.2. Evolución2.3. Códigos éticos y de conducta2.4. Conflicto de intereses e incompatibilidades2.5. Régimen disciplinario2.6. Responsabilidad patrimonial por infracción de los deberes éticos

3. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS

4. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO

4.1. El concepto de Calidad4.2. La Gestión de Calidad Total en la Administración Pública 4.3. Las etapas de la Calidad4.4. El Modelo EFQM de Excelencia4.5. El Marco Común de Evaluación para las Administraciones Públicas-CAF4.6. Las Cartas de Servicios4.7. La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios

5. INICIATIVAS Y EXPERIENCIAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE

Autor : Rafael García Navarro Tema 42. Página 1 de 26


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1. LA CULTURA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.

1.1. CULTURA ORGANIZATIVA

La palabra cultura procede del latín cultūra significando cultivo; el diccionario de la Lengua Española define la palabra cultura como el “Conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar su juicio crítico” y otra acepción contenida en el diccionario es la de “Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc.”

En cuanto a la cultura referida a la organización, Schein señala que la cultura de una organización comprende “elementos tales como la distribución física de las oficinas de la organización, las reglas de interacción que se enseñan a los miembros. Igualmente los valores fundamentales que llegan a ser considerados como la ideología o la filosofía de la organización y las categorías conceptuales y presunciones subyacentes que permiten a la gente comunicar e interpretar los acontecimientos de cada día, son parte de la cultura.”

Conocer la cultura de las organizaciones públicas es imprescindible para la mejora y modernización de la Administración Pública.

1.2. CULTURA ADMINISTRATIVA

Llevar la cultura organizativa de la sede del management al ámbito de las Administraciones Públicas, se encuentra con la dificultad de aplicar este concepto a una organización de un tamaño, una complejidad y una tradición histórica sin precedentes. Añadiendo que lo que caracteriza a los recursos humanos de las Administraciones Públicas frente a las organizaciones privadas es su cualificada proyección y conexión con la sociedad; no siendo asimilable lo que sucede en el interior de las organizaciones públicas con lo que ocurre en el seno de las empresas privadas.

Así pues, el concepto de cultura administrativa no es exactamente idéntico al de cultura organizativa propio de la empresa privada. Para la mayoría de los autores, la cultura administrativa se define como el conjunto de ideas preestablecidas que tienen los empleados públicos, y que forman un sistema coherente de valores.

Como señala Summerton uno de los riesgos que puede aparecer en este campo es el llamado “desfase cultural”, que significa la persistencia de creencias propias de épocas anteriores cuando han desaparecido las condiciones que las originaron. Entre los factores de resistencia al cambio se pueden citar la toma de decisiones del sistema burocrático, la centralización y la concentración de funciones en un mismo órgano o unidad, o la falta de motivación de unos empleados públicos que se enquistan en el sistema de valores dominante en la época en que ingresaron en la Administración.

Por ello, uno de los retos más decisivos para la Administración Pública es la progresiva transformación de una cultura administrativa tradicional – basada en el formalismo – en una cultura de gestión, orientada al logro de resultados. Entre otros



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motivos, porque sin una cultura arraigada es imposible la implantación y consolidación de cualquier reforma.

La necesidad de una cultura moderna se halla profundamente relacionada con el establecimiento de las nuevas relaciones entre la Administración Pública y unos ciudadanos cada vez más exigentes de unos servicios públicos de calidad, y que buscan ser considerados como ciudadanos-clientes, lo cual significa superar las viejas estructuras burocratizadas, dinamizando la gestión dentro de la Administración Pública.

1.3. PROCESOS DE FORMACIÓN DE LA CULTURA

La cultura es propia de una organización determinada, hasta el punto que no todas las organizaciones – aun siendo públicas – se cimentarán sobre el mismo substrato institucional.

Por ello la formación de la cultura organizativa dependerá de unos mismos factores generales, pero situados en el contexto particular de cada organización.

En la formación de la misma inciden, el entorno físico, que comprende desde el diseño de las instalaciones hasta la disponibilidad de medios materiales.

También es determinante en la construcción de la cultura el enfoque de dirección de que hagan uso sus directivos, por ello, particularmente relevante es el personal directivo en la Administración Pública, precisamente una de las novedades más destacables de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), es este personal directivo profesional regulado en su artículo 13.

Según la Exposición de Motivos del EBEP el personal directivo está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos. Y es que, una Administración moderna necesita de un grupo directivo profesionalizado, capaz de imprimir las cualidades que debe tener toda gran organización, basada en las técnicas del management, sin perjuicio de las peculiaridades que comporta su aplicación a la Administración.

Enlazando con esta cuestión tenemos la figura del líder que podríamos definir como el arquitecto de la organización, ya que modula y diseña la organización. Como señala Schein hay una serie de vías a través de las cuales el líder configura la cultura de la organización, a saber:

1. Las declaraciones oficiales sobre la filosofía de la organización, sus estatutos, el material utilizado en la selección, el reclutamiento y la socialización del personal.

2. Las construcciones, el diseño de las instalaciones, la distribución del espacio.

3. Las enseñanzas e instrucciones impartidas por el líder.

4. Los sistemas para la asignación de premios y estatus.

5. Las historias, las leyendas, las anécdotas sobre líder y sobre otras personas claves.



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6. Las cosas a las que el líder presta atención, mide y controla.

7. El modo en que el líder reacciona ante situaciones críticas, pues estas situaciones prestan especial visibilidad a las creencias más profundas del líder.

8. El diseño de la estructura organizativa: el diseño de los procesos y métodos de trabajo, los mecanismos de descentralización o de centralización, los mecanismos de integración, etc..

9. Los sistemas y procedimientos de organización: los sistemas de información, el contenido de la información, la periodicidad, los destinatarios, etc..

10.Los criterios para el reclutamiento, la selección, la promoción, la jubilación y el despido.

De esta manera, se produce el asentamiento y estabilización de una serie de prácticas personales grupales y organizacionales que dan lugar al know how de la organización y por tanto generan una identidad cultural propia. Los nuevos miembros reconocen de esta manera qué prácticas y comportamientos son adecuados y cuáles no lo son. Es en este momento cuando entran en juego una serie de mecanismos sociales y culturales que dan lugar a variados y complejos procesos de integración, aislamiento, marginación, segregación, complementación, etc., en función de la actitud y comportamiento adoptados por los miembros de la organización.

Por todo ello, el rol de los directivos, fundadores y líderes de la organización en la elaboración de la cultura es muy importante ya que homogeneiza diversos comportamientos en el seno de la organización.

Por último, debemos referirnos al factor más importante, esto es, la actitud de los empleados hacia la organización y el trabajo, cuestión que se conecta con la motivación de los mismos y con el clima laboral, que es definido por Halpin y Croft desde un enfoque subjetivo “la opinión que el empleado se forma de la organización”, esto es, el Espirit, término que indica la percepción que el trabajador tiene de que sus necesidades sociales se están satisfaciendo y disfruta del sentimiento de la labor cumplida.

En cuanto a la motivación, podemos definirla como el proceso mediante el cual las personas, al realizar una determinada actividad, deciden desarrollar unos esfuerzos encaminados a la consecución de ciertas metas u objetivos a fin de satisfacer algún tipo de necesidad y/o expectativa, y de cuya mayor o menor satisfacción va a depender el esfuerzo que decidan aplicar en acciones futuras.

1.4. NIVELES DE CULTURA

Schein describe los siguientes niveles de cultura:

1. Nivel 1

Son las producciones y creaciones de una organización. Este nivel se compone por los medios instrumentales, los elementos físicos, los edificios, el



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espacio físico y las construcciones; también forman parte las pautas de comportamiento habituales entre los miembros de la organización, como el lenguaje o la forma de vestir. La característica de estos elementos culturales es que es difícil descifrar su significado.

2. Nivel 2

Son los valores, las ideas de cómo deben ser las cosas y cómo deben actuarse en cada momento. Ante una situación nueva en la organización, la idea de una persona, generalmente el líder, tendrá, como señala Schein, la “jerarquía de valor porque no existe un principio aceptado para determinar lo que es fáctico y real”. Si este valor es congruente con las presunciones subyacentes, llegará a ser interiorizado por los miembros de la organización, siempre que además haya demostrado su éxito, y se convertirá en una asunción básica y, por tanto, en esencia de la cultura. No obstante, hasta que hayan demostrado su éxito pueden ser simplemente racionalizaciones o aspiraciones para el futuro.

3. Nivel 3

Son las presunciones básicas o creencias, que no son pensadas sino que actúan de forma latente. Las creencias constitutivas de la cultura no se limitan a los aspectos humanos de la organización, sino a todas las dimensiones de la vida de la organización. Cuando la solución a un problema sirve a lo largo del tiempo y demuestra su éxito, queda arraigada en el grupo, de modo que se trasmite y se muestra como inmutable. Detectar las presunciones básicas de la cultura es una labor difícil, porque están muy asimiladas por las personas que componen la organización.

Estos tres niveles son útiles para explicar que la cultura enfatiza el carácter sistemático de la organización. La entidad es un sistema del que forma parte la cultura y, por extensión, valores que en ocasiones no se es consciente de su presencia y que afectan decididamente a los demás componentes del sistema.

2. LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO

2.1. CONCEPTO

Una vez más hemos de partir de la definición que da el diccionario de la Lengua Española de la palabra ética, siendo la acepción más procedente, al objeto del estudio de este tema, la siguiente: “Conjunto de normas morales que rigen la conducta humana”.

Pero hemos de ir más allá, ya que estamos buscando el concepto de ética en el servicio público, aunque para muchos estudioso de la ética no hay dos tipos de



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ética, esto es, una ética pública y una ética privada, como por ejemplo para Rafael Termes que afirma que no hay más que una ética, la vinculada a la idea del hombre, que se pone de manifiesto en la vida social, familiar, profesional y política del individuo. Para otros, como Gregorio Peces-Barba, sí habría una ética pública y una ética privada.

Habría una posición intermedia, que es la que sostiene Rodríguez Arana que argumenta que se puede hablar de ética pública no como algo distinto de la ética privada sino como proyección en el ámbito público de los principios éticos comunes.

Continuando con el desarrollo conceptual, Manuel Villoria Mendieta señala que el concepto de ética pública no es un concepto adecuado para referirse a la ética en la Administración ya que la ética pública afecta a todos, no sólo a los funcionarios, sino a cualquier ciudadano, todos debemos respetar sus principios y sus reglas. La ética que debe guiar la conducta de los responsables políticos y de los empleados públicos es la ética política; dentro de ella, podemos distinguir la ética propia de los niveles políticos y la ética administrativa o ética de los empleados públicos.

El trabajo del Comité de la Administración Pública de la OCDE (PUMA) sobre ética del sector público ha utilizado las siguientes definiciones para la elaboración del mismo:

Ética→ Normas que traducen ideas y valores característicos a la práctica de todos los días.

Valores→ Principios que se comparten en forma colectiva, los cuales orientan el juicio sobre lo que está bien y lo que es correcto.

Estándares de conducta→ Criterios que se requieren para acciones reales de servidores públicos y de funcionarios públicos.

Por lo tanto, y como señala José Manuel Canales Aliende, la ética pública o en el sector público, será una manifestación de la ética en general, y es fundamental por lo anterior en el proceso de cambio de cultura administrativa y de motivación de los empleados públicos.

2.2. EVOLUCIÓN

El nuevo modelo y cultura postburocrática, pretenden, más que cumplir meramente las normas, alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos; y para ello además del importante papel que tiene la motivación y el clima laboral en el sector público, aparece la ética pública como un principio y un valor en alza, para lograr comportamientos deseables de forma voluntaria e interiorizada, por el deber ser y por una filosofía de servicio a la ciudadanía - José Manuel Canales Aliende -. Además de lo anterior, la ética pública ha constituido - Informe Nolan - y sigue constituyendo - Código de Conducta de los Empleados Públicos del Estatuto Básico del Empleado Público - un instrumento de la modernización administrativa.

En 1983, se celebró en Washington D. C. el Primer Congreso Internacional de Ética Pública. Estuvo organizado por la Oficina de Ética Pública y por la Agencia de Información de los EEUU.



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A partir de esa fecha comienzan a surgir diversas manifestaciones en los gobiernos para instrumentar la ética en sus respectivas administraciones, siendo particularmente reseñable el caso del Reino Unido con el Informe Nolan, denominado así por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que elaboró en 1994 a petición del entonces primer ministro un documento o informe sobre “Normas de conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y al comportamiento de la clase política y funcionarial de este país; dicho Informe no se queda en formulaciones generales, sino que intenta llevar los principios al ámbito parlamentario y al Ejecutivo, estableciendo unos estándares de conducta, que descienden a temas tan concretos como el “de la aceptación de regalos y hospitalidad”.

Organizaciones internacionales como la ONU, la Organización de Estados Americanos (OEA) o la OCDE, entre otras, han seguido esta línea. Por ejemplo, la OCDE con su “Modelo de Infraestructura Ética” que describe las herramientas y procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que éstos operan. Esta Infraestructura Ética se nutre de ocho componentes: el compromiso político, el marco legal, los mecanismos de responsabilidad, los códigos de conducta, la socialización profesional, las condiciones de servicio público, los organismos de coordinación y la participación y escrutinios públicos. A su vez, estos componentes se agrupan en tres funciones principales: Control, Orientación y Gestión.

El PUMA concretó en mayo de 1998, los siguientes principios o recomendaciones de ética en el servicio público:

1. Las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras.2. Las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una

disposición concreta.3. Una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos.4. Los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y

obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones indebidas.

5. Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos.

6. El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación.

7. Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras.

8. Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética.9. Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas

deben incentivar una conducta ética.10.La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una

conducta ética.11.Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el

servicio público.12.Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de

castigar las conductas irregulares.



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En España dos hitos fundamentales en esta materia son la aprobación del Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado - Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005 – y del Código de Conducta de los Empleados Públicos contenido en el Capítulo VI del Título III de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público – EBEP -.

2.3. CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA

Sucintamente podríamos definir este tipo de códigos como aquéllos que contienen un conjunto de normas que cualquier organización, sea pública o privada, trata de darse a sí misma para regular su conducta – Pablo García Mexía -. Para concretar esta definición hemos de determinar los objetivos perseguidos por estos códigos:

Tratan de persuadir, más que de disuadir, es decir, convencer al destinatario, tratando que éste interiorice la conducta que en ese código se describe.

Tratan de incentivar más que de castigar, poniendo las conductas que se desean en positivo, en lugar de poner en negativo aquellas conductas que no son deseables.

De lo anterior se deduce que en principio nos estaríamos refiriendo a instrumentos de índole moral o ética pero no jurídica; sin embargo, en algunas ocasiones, como tendremos ocasión de ver, hay códigos calificados como código ético o de buena conducta que son verdaderas normas jurídicas. La Jurisprudencia se ha referido a esta cuestión, así el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dispuesto que hay compromisos de futuro en este tipo de códigos,no normas jurídicas. El Tribunal Constitucional en su sentencia 218/1989 y en el auto de 14 de julio de 2003, realiza una distinción entre los códigos deontológicos y los códigos éticos, los primeros facultan para imponer sanciones sobre la base de infracciones, por lo que su naturaleza de normas jurídicas es indiscutible; los segundos, al no permitir imponer sanciones su naturaleza no sería jurídica sino moral.

No obstante lo anterior, y como hemos apuntado, hay ejemplos de códigos de carácter normativo pero también códigos con un mero carácter orientador, entre los primeros el del Departamento Fiscal del Estado de Massachusetts, el cual establece que “los empleados cuya conducta no se ajuste a las normas y lineas contenidas en el código pueden verse sujetos a una acción disciplinaria..” y entre los segundos la Guía sobre Ética Profesional para la Profesión Contable, cuyas normas de conducta tienen carácter voluntario y naturaleza orientativa.

En España, como apunta Manuel Villoria Mendieta, el Código de Buen Gobierno optó por una vía ambigua y no queda claro si es sancionador o meramente orientador, pues en él se establece que anualmente, de acuerdo al Código, el Ministerio de Administraciones Públicas – actual Ministerio Política Territorial y Administración Pública – elevará al Consejo de Ministros un informe sobre los eventuales incumplimientos de los principios éticos, con el fin de corregir los procedimientos erroneos y proponer las medidas convenientes para asegurar la objetividad de las decisiones de la Administración. El Consejo de Ministros en



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función de ello “adoptará las medidas oportunas”. A día de hoy, ni se conoce informe alguno ni sanción. A diferencia del Código de Buen Gobierno, el Código del EBEP sí conecta incumplimientos del código con responsabilidades disciplinarias.

En cualquier caso, es evidente que la aprobación de este tipo de códigos, ya sean códigos de gobierno como códigos de buenas conductas administrativas, ha sido una constante en la mayoria de Gobiernos y Administraciones, habiendo sido aprobados por Holanda, Australia, Reino Unido, Estados Unidos, etc.. Entre estos países con este tipo de códigos podemos citar a España, con los códigos anteriormente citados:

El Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado:

Este Código que fue publicado por Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2, supone un compromoso de los altos cargos de la Administración General del Estado con los ciudadanos, de cumplir no sólo las obligaciones previstas en las leyes, sino que, además, su actuación ha de inspirarse y guiarse por principios éticos y de conducta que hasta ahora no han sido plasmados expresamente en las normas, aunque sí se inducían de ellas y que conforman un código de buen gobierno.La elaboración de este código responde fielmente a las líneas directrices de la OCDE y otras organizaciones internacionales, por lo que supone una eficaz política de prevención y gestión de estos conflictos, acorde con experiencias similares adoptadas por otros países de tradición y raigambre democrática.Recoge tres tipos de principios: básicos, éticos y de conducta; además, como apuntabamos, hace una referencia ambigua al procedimiento en caso de incumplimiento del mismo.

El Código de Conducta de los Empleados Públicos contenido en el Capítulo VI del Título III del EBEP:

Como señala la exposición de motivos del EBEP “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estas reglas se incluyen en el Estatuto con finalidad pedagógica y orientadora, pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. Pues la condición de empleado público no sólo comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio. Este, el servicio público, se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica cultura de lo público que, lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer.”

Englobaría los deberes de los empleados públicos – código de conducta –, principios éticos y principios de conducta.



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2.4. CONFLICTO DE INTERESES E INCOMPATIBILIDADES

La normativa sobre conflicto de intereses e incompatibilidades es un instrumento en el que la promoción de la ética conecta con la lucha contra la corrupción.

Las actividades prohibidas varían según se trate de altos cargos o de funcionarios públicos. El grado de la incompatibilidad dependerá de la medida en que la función exija una mayor o menor dedicación.

Su regulación se contiene en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas y en el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes; y especificamente para miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado (LAC).

El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades se considera falta muy grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.2.n) del EBEP.

Otra de las formas de combatir el conflicto de intereses es con el deber de abstención – artículo 28 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común – o con la recusación - artículo 29 del citado texto legal -.

Siempre que por la relación del alto cargo o del funcionario con la persona interesada en un procedimiento o con el asunto de que se trate, pueda suscitar dudas la imparcialidad de su actuación, deberá absternerse de intervenir en él y, de no hacerlo podrá promoverse su recusación. El artículo 7 de la LAC recoge para los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado el Deber de inhibición y de abstención.

2.5. RÉGIMEN DISCIPLINARIO

En este ámbito hay una importante distinción entre póliticos y empleados públicos, mientras que para éstos existe un régimen disciplinario en el que se tipifican como faltas sancionables las transgresiones éticas más importantes, respecto de aquéllos tan sólo en la LAC se prevé un régimen de sanciones por las infracciones de las normas que la propia Ley establece sin la gravedad de las previstas para los funcionarios; pese a que las consecuencias de los comportamientos éticos son mucho más graves en aquéllos.

La regulación actual se contiene en el Título VII del EBEP y en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en tanto no se oponga al EBEP.

Con algunas matizaciones, el personal laboral también queda sujeto al régimen disciplinario establecido en el EBEP.


http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/etica/Personal_normal/Legis_Incompatibilidad/RD598_1985.html




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2.6. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR INFRACCIÓN DE LOS DEBERES ÉTICOS

Los servidores públicos vendrán obligados a reparar patrimonialmente los daños que con su actuación por infracción de los deberes éticos hubiesen ocasionado a la Administración Pública a la que sirven o a terceros.

Por lo general, las acciones u omisiones culposas que constituyen infracción de los deberes éticos lesionarán el patrimonio de la Administración Pública, pero pueden ocasionar daño patromonial a los particulares, por ejemplo en el caso de una adjudicación indebida en un contrato administrativo, ocasiona daños patrimoniales a la Administración en la medida que resulte más gravosa la ejecución que si la hubiese realizado el licitador más idóneo; pero también habrá producido lesión en el patrimonio de este licitador, que no resultó adjudicatario, concretando dicha lesión patrimonial en el beneficio dejado de percibir por la no ejecución del contrato administrativo.

Para hacer efectiva la acción de resarcimiento, el articulo 145 “Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas” de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, prevé el procedimiento para ello, que se desarrolla en el Capítulo V del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.

3. LA ADMINISTRACIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS

Los términos “Administración” o “servicio público” se utilizan en sentido amplio y en contraposición a privado. Así, la amplitud del concepto es tal que en ocasiones en grado de diferencia entre ambos se reduce drásticamente, mientras mantiene su polaridad extrema en muchos otros. Por ejemplo, en el caso de todas aquellas unidades administrativas que realizan una labor de asesoramiento a los poderes públicos, a diferencia de convertirse en instrumento de gestión y ejecución de las políticas correspondientes. Este carácter amplio se desprende de la propia definición de Administración realizada por la OCDE: “.. es una forma especial de organización que existe tanto en el nivel central, regional, o local, como en diversos tipos de organismos parapúblicos.”

En relación con las diferencias que hacen de la Administración y, en consecuencia, de los servicios públicos como una forma especial de organización, Chías se refiere a tres principios básicos:

1. La igualdad de tratamiento para todos los relacionados con el servicio.

Al ser públicos, los servicios están dirigidos al conjunto de la población con independecia de la existencia de programas específicos de atención a determinados colectivos.



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El carácter universal del cliente es especialmente válido en el caso de los servicios básicos que, en el caso de los paises industrializados, son parte de los derechos elementales de los ciudadanos: sanidad, agua, luz, etc..

En el ámbito privado, la empresa selecciona un colectivo de usuarios a quienes dirige su oferta, es lo que se denomina mercado, y en este mercado la empresa compite con otro productores para atraer al consumidor.

2. La continuidad espacial y temporal en la prestación del servicio.

La prestación de los servicios se ofrece de forma continuada y su campo de actuación está claro y circunscrita a la naturaleza de la institución; así pues, los servicios públicos operan permanentemente en el ámbito de la delimitación territorial al que pertenecen: nacional, autonómico, provincial, municipal o mancomunado.

Por definición, los órganos de la Administración identifican su ámbito geográfico de actuación, lo que los diferencia de la flexibilidad con la que, al menos teóricamente, la empresa privada decide sobre sus mercados geográficos.

3. El cambio continuo.

El cambio continuo se explica como el carácter proactivo y de adaptación al entorno que algunos órganos de la Administración vienen adoptando en los últimos tiempos y en los que se debe profundizar. Es ella la responsable de programas con un impacto social importante que quedan fuera del ámbito de la empresa privada. Ello implica una importante necesidad de adaptación y una elevada sensibilidad en la captación y valoración de necesidades emergentes en su entorno para satisfacerlas.

Esta readaptación continua y su proceso de apertura hace que la Administración asuma su papel impulsor y facilitador, creando con ello las condiciones necesarias para la regeneración y el dinamismo social.

A diario el desarrollo de nuevos ámbitos de la vida cotidianase acentúan hasta exigir o la prestación de determinados servicios con carácter público o la prestación privada con sujección a una regulación y seguimiento público.

Como cierre de este apartado hemos de señalar que la Administración Pública ya no se explica tanto desde la vertiente de la gestión de los recursos públicos, cuando desde la óptica de la “dación de bienes al mercado” al decir del profesor Villar Palasí, o de la “actividad industrial” como expresa el profesor García de Enterría. Estas ideas se apuntan con la intención de poner de relieve que se encuentran superadas no sólo las actividades de policía y de fomento, sino incluso que la actividad de servicio reviste unos caracteres distintos. Por servicio público ya no se entiende un servicio asistencial o económico; cualquier prestación pública se convierte en un servicio público, como reflejo del Estado Social. Y esta prestación de servicios públicos debe hacerse de acuerdo con los principios inspiradores de la organización y funcionamiento de los poderes públicos – regulados con el mayor



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nivel jerarquico en el artículo 103 CE – de acuerdo con una ética pública y en términos de calidad.

Por todo ello, podemos concluir que la prestación de servicios públicos se ha convertido en la justificación y la legitimación de las Administraciones Públicas.

4. LA CALIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO

4.1. EL CONCEPTO DE CALIDAD

La Administración prestadora de servicios en términos de calidad viene a sustituir el concepto de servicio público por el de servicio al cliente. En este sentido, por calidad se entiende la satisfacción de necesidades de unos ciudadanos cada vez más exigentes en forma de prestaciones más complejas.

La moderna Administración lleva a cabo un enfoque global de la gestión de la calidad, de modo que, junto a la mejora de la prestación del servicio y la satisfacción del cliente, persiga la mejora de la productividad, la eficacia y la reducción de costes.

En el ámbito de las organizaciones públicas, el concepto de calidad actual, ampliado a la dimensión de “excelencia”, constituye un marco integral de gestión aplicado a la propia organización en su conjunto. Responde a los principios de orientación a resultados y al ciudadano/cliente, liderazgo y coherencia, gestión por procesos y hechos, desarrollo e implicación de las personas, aprendizaje, innovación y mejora continua, desarrollo de alianzas, transparencia, participación y responsabilidad social.

La Excelencia es una herramienta que contribuye al logro de los objetivos estratégicos de modernizar e innovar en la Administración Pública para crear valor y servir mejor a las necesidades de los ciudadanos.

Una distinción de gran importancia es la que distingue entre calidad programada, realizada y percibida. La primera se refiere a la que la entidad pensó dar, la segunda, a la que resultó una vez que el servicio se prestó o el producto se entregó, la tercera, a la que el contribuyente esperaba. Las instituciones deben situarse siempre en la calidad percibida. Lo ideal, como puede comprenderse, es que las tres coincidan.

Este interés actual por los sistemas de calidad ha dado lugar a una proliferación de organizaciones y normas relativas a la materia, tanto en el ámbito empresarial como público. En particular, la Organización Internacional de Normalización (ISO) viene elaborando normas ISO de la serie 9000, que son adoptadas como normas europeas por el Comité Europeo de Normalización (CEN) o como normas españolas por la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR). En el ámbito europeo se puede citar, entre otras organizaciones, la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM). En España merecen ser destacadas, en el sector privado, el Club Gestión de Calidad, y en el sector público, la Sección de la Calidad en las Administraciones Públicas, credada en 1993 dentro de la Asociación Española para la Calidad.



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Meción especial merece la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, que es un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, que se encarga del impulso de la calidad institucional de las Administraciones Públicas – profundizaremos en su estudio en el punto 4.7 -.

4.2. LA GESTIÓN DE CALIDAD TOTAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En las últimas décadas se ha venido asistiendo al debate acerca de la dimensión y eficacia de la Administración Pública y de las posibilidades de disminuir la una y mejorar la otra. Para ello se están tratando de aplicar los conocimientos adquiridos en los últimos doscientos años sobre gestión de organizaciones. Estos conocimientos proceden, tanto de las instituciones privadas, como de las públicas. Así, la Dirección por Objetivos nació en General Electric, hacia los años cincuenta, siguiendo las indicaciones de Peter Drucker, mientras que las técnicas presupuestarias de Base Cero y el modelo PPBS (Presupuesto por Programas) tuvieron su origen en la Administración Pública.

Se han propuesto Modelos de Gestión que cubren aspectos parciales de las organizaciones y otros que pretenden abarcarlos todos. A estos últimos pertenece el Modelo de Gestión de Calidad Total. Su desarrollo tuvo lugar en el Japón de la Segunda Post Guerra Mundial, contando para ello con la aportación de importantes expertos americanos. Su paso a Occidente suele situarse en 1980, fecha de una conocida aparición de E.W. Deming en un programa de la cadena norteamericana NBC de título “¿Por qué en America no?”. Hoy, el modelo está ampliamente difundido por todo el mundo, sintetizando buena parte del pensamiento Oriental y Occidental sobre el “arte de administrar”.

El Modelo de Gestión de Calidad total está sirviendo para dar un diagnóstico mucho más preciso de las organizaciones públicas y privadas y poder establecer con mucha más precisión las acciones o estrategias que orientan su marcha. El Instituto Europeo para la Administración Pública (EIPA) abundaba en este papel al afirmar que “La gestión de Calidad ha sido más beneficiosa donde se han establecido instrucciones claras para la reforma que han servido el objetivo de diseñar y gestionar procesos administrativos en un modo más eficiente y transparente”.

En cuanto al marco normativa en España, hemos de partir del artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), así como de los principios de funcionamiento establecidos en los artículos 3 y 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que constituye una exigencia para lograr efectivamente la mejora de los servicios públicos atendiendo a las demandas de los ciudadanos.

Siguiendo la evolución cronológica, el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, por el que se regulaban las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad en la Administración General del Estado (actualmente derogado), estableció los contenidos y las estrategias a aplicar por las organizaciones de la Administración


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estatal para desarrollar el principio de servicio a los ciudadanos, así como para asegurar la mejora continua de sus procedimientos, servicios y prestaciones.

Dicho Plan de Calidad para la Administración General del Estado se revisa y amplía a través de la aprobación del Real Decreto 951/2005, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado. El nuevo marco integra de forma coordinada y sinérgica seis programas para impulsar la mejora continua de los servicios públicos en la Administración General del Estado, mediante la participación de los distintos actores interesados: decisores políticos y órganos superiores, gestores y sociedad civil; estos programas son los siguientes:

- Programa de Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios

- Programa de Cartas de Servicios

- Programa de Quejas y Sugerencias

- Programa de Evaluación de la Calidad de las Organizaciones

- Programa de Reconocimiento (Certificación de Organizaciones y Premios)

- Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos

Dicho marco normativo se complementa con el Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios.

4.3. LAS ETAPAS DE LA CALIDAD

Las etapas de la Calidad son las siguientes:


Control de la Calidad

Aseguramiento de la Calidad

Gestión de calidad total

Excelencia


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1. El Control de la Calidad - primera etapa -

Se refiere a la comprobación de que el producto o servicio cumple las características que se especificaron en el diseño. Es decir, se refiere a los objetivos finales a conseguir. Cada característica puede hacerse corresponder con un objetivo.

2. El Aseguramiento de la Calidad - segunda etapa -

Aparece cuando los directivos de una organización tratan de estar seguros, de “asegurase”, de que el diseño y desarrollo de los procesos siguen prácticas generalmente aceptadas, lo que suele denominarse “buenas practicas”.

Las Normas ISO de la serie 9000 recoge estas prácticas; este modelo se define como un modelo de gestión del sistema de calidad de una organización, en el que se establecen requisitos genéricos y aplicables a organizaciones de cualquier sector económico e industrial con independencia de la categoría de producto o servicio ofrecido.

El Modelo de las Normas ISO 9000 se basa, entre otros, en los siguientes principios:

Enfoque al cliente Todo lo que se hace en la organización tiene como punto de partida el conocimiento de los deseos del cliente.

Liderazgo Los directivos apoyan la implantación de un sistema de calidad de acuerdo con la Norma ISO 9000.

Participación del personal.

Mejora Continua Toda organización es perfeccionable.

Enfoque basado en procesos La dirección se apoya en el conocimiento de los procesos principales de la organización y en su correcta gestión.

Entres las Normas ISO 9000, podemos citar, la “ISO 9001:2008: Sistemas de Gestión de la Calidad. Requisitos.” o la “UNE-IWA 4:2006 IN: Sistemas de Gestión de la Calidad. Directrices para la aplicación de la Norma ISO 9001:2000 en el Gobierno Local” que merece particular atención por el esfuerzo de adaptación que supuso.

3. Gestión de Calidad Total - tercera etapa -

A. V. Feigenbaum define el concepto de Calidad total como “un sistema eficaz para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de los distintos grupos de una organización, para proporcionar productos y servicios a niveles que permitan la satisfacción del cliente”, lo cual, aplicado a la Administración Pública significa que cuando se desarrolla un procedimiento administrativo pueden intervenir muchas secciones o departamentos. Cuando cada uno trata de dar al que le sigue aquello que desea se habla de Calidad Total.



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La Gestión de la Calidad Total – en adelante GCT - se apoya en las siguientes proposiciones:

Las actividades de la organización deben enfocarse hacia la satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes.

Todas las organizaciones son mejorables. Se trata de conocer, diagnosticar su situación actual y emprender un proceso de mejora.

Las actividades de la organización pueden ordenarse, bien en sentido vertical (funcional), o en sentido horizontal (procesos). El modelo GCT practica, predominantemente, la gestión por procesos, denominándose dirección de la excelencia la dimensión horizontal.

El instrumento principal para lograr la mejora son las personas, su formación y motivación, que deben trabajar en el marco de una cultura organizativa de armonía.

Las relaciones con proveedores y clientes deben ser de colaboración, de tal modo que la vinculación interna horizontal (procesos) de actividades se prolongue hacia el exterior, quedando difusos los límites de la organización.

Los cambios deben llevarse a cabo sin causar daños traumáticos en el tejido de la organización.

Las prescripciones correspondientes a organizaciones que practican la GCT están recogidas en los “Modelos de Excelencia” – El Premio Europeo a la Calidad, establecido en 1988 y otorgado por la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (European Foundation for Quality Management – EFQM -) o el Marco Común de Evaluación para las Administraciones Públicas (CAF), entre otros -. Estos Modelos responden a la necesidad de mejorar la gestión de las instituciones públicas y privadas, y tratan de recoger aquellas pautas de gestión que se estima contribuyen a conseguir de modo más pleno y eficiente los objetivos de la organización.

4.4. EL MODELO EFQM DE EXCELENCIA

La Fundación Europea para la Gestión de Calidad fue creada en 1988 por 14 organizaciones europeas con objeto de impulsar la mejora de la calidad de las empresas europeas. En 1992 lanzó el Modelo Europeo de Gestión de Calidad, conocido internacionalmente como Modelo EFQM de Excelencia, y promueve su utilización mediante la creación del citado Premio Europeo a la Calidad. Este Modelo ha ido evolucionando progresivamente desde su aparición.

Los Conceptos Fundamentales de la Excelencia resultan aplicables a organizaciones de todo tipo, independientemente de su sector o tamaño, y constituyen la base del Modelo EFQM de Excelencia.

El Modelo EFQM de Excelencia tiene un carácter globalizador que cubre todos los aspectos del funcionamiento de una organización, estructurando el Sistema de Gestión de la organización y pudiendo ser utilizado como una herramienta de



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diagnóstico, proporcionando un marco de medición, para uno mismo (mejora continua) o para compararse con los demás (benchmarking).

En cuanto a la estructura del Modelo es al mismo tiempo un instrumento de autoevaluación y de gestión. Sirve tanto para conocer en qué posición se encuentra una organización, como para orientar su gestión de acuerdo con los principios de la gestión de calidad. Diagnóstico de la situación y mejora son dos aspectos complementarios de un todo constituido por el Modelo. De la preocupación por la mejora surge la necesidad de analizar cuáles son los puntos fuertes y los puntos débiles de la organización y, a partir de la información obtenida es posible poner en marcha planes de mejora que vayan dirigidos a las áreas más críticas cuyas deficiencias se hayan hecho patentes.

El Modelo, que reconoce que la excelencia en todo lo referente a resultados y rendimiento de una organización se puede lograr de manera sostenida mediante distintos enfoques, se fundamenta en que los resultados excelentes con respecto al Rendimiento general de la Organización, a los Clientes, las Personas y la Sociedad en la que actúa, se logran mediante un Liderazgo que dirija e impulse la Política y Estrategia, que se hará realidad a través de las Personas de la Organización, las Alianzas y Recursos y los Procesos.

El Modelo EFQM de Excelencia se compone de nueve criterios reunidos en dos grandes grupos: los criterios Agentes Facilitadores y los criterios Resultados. Los primeros tratan sobre lo que la organización hace y aluden a factores causales cuyos efectos se materializan en los segundos. Los criterios que hacen referencia a "resultados" tratan sobre lo que la organización logra. Los "resultados" son consecuencia de los "agentes facilitadores", y los "agentes facilitadores" se mejoran utilizando el “feedback” de los "resultados". Asimismo, en dicho cuadro se aprecia la ponderación aplicada a la asignación de puntos a cada uno de los criterios conforme al Modelo, ya que no todos los criterios tienen un mismo peso en la puntuación final.

Los criterios se encuentran interrelacionados no sólo dentro de cada grupo sino dentro del conjunto del Modelo. La visión de su esquema nos da una idea más aproximada del funcionamiento del Modelo:



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Las flechas subrayan la naturaleza dinámica del Modelo, mostrando que la innovación y el aprendizaje potencian la labor de los agentes facilitadores dando lugar a una mejora de los resultados.

Las 9 ‘casillas’ del Modelo representadas anteriormente muestran los criterios que permiten evaluar el progreso de una organización hacia la excelencia.

En el núcleo del modelo se encuentra un esquema lógico que se denomina REDER, compuesto de cuatro elementos:

Resultados - Enfoque - Despliegue - Evaluación - Revisión

Este esquema lógico reproduce el ciclo PDCA (Planificar, Desarrollar, Controlar y Actuar) y establece lo que una organización necesita realizar para alcanzar la Excelencia:

Determinar los Resultados que quiere lograr como parte del proceso de elaboración de su política y estrategia. Estos resultados abarcan el rendimiento de la organización, tanto en términos económicos y financieros como operativos, así como las percepciones de todos los grupos de interés de la organización.

Planificar y desarrollar una serie de Enfoques sólidamente fundamentados e integrados que la lleven a obtener los resultados requeridos ahora y en el futuro.

Desplegar los enfoques de manera sistemática para asegurar una implantación completa.

Evaluar y Revisar los enfoques utilizados basándose en el seguimiento y análisis de los resultados alcanzados y en las actividades continuas de aprendizaje. En función de todo ello, identificar, establecer prioridades, planificar e implantar las mejoras que sean necesarias.

Veamos el esquema:



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Al emplear el modelo para realizar la autoevaluación de una organización, los elementos Enfoque, Despliegue, Evaluación y Revisión deben abordarse en cada subcriterio del grupo ‘Agentes Facilitadores’, y el elemento Resultados debe abordarse en cada subcriterio del grupo ‘Resultados’.

El Modelo EFQM ha sido adoptado por algunas Administraciones Públicas, entre ellas la Administración General del Estado; así pues, este modelo es el que prescribió el Real Decreto 1259/1999 (art. 14) como base para la concesión del “Premio a la Calidad en la Administración General del Estado” – actualmente el Real Decreto 951/2005 -.

El 29 de septiembre de 2009 se presentó en el Foro Anual de la EFQM en Bruselas la última versión del Modelo EFQM 2010, esta versión supone una simplificación en la redacción del Modelo y una adecuación a los retos específicos de las organizaciones que están viviendo en los últimos tiempos, incorporando una fuerte tendencia a la innovación, la creatividad, la gestión del riesgo y la sostenibilidad. Al mismo tiempo, logra aumentar su practicidad, para que sea utilizado como referencia por cualquier tipo de organización.

4.5. EL MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS-CAF

El Marco Común de Evaluación (CAF) es una herramienta de gestión de la calidad total inspirada en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer; surgiendo en la XI Reunión de Ministros de la Unión Europea en Roma.

El CAF es el resultado de la cooperación entre los Ministros responsables de Administración Pública de la Unión Europea (UE) y se ha desarrollado conjuntamente bajo los auspicios del Grupo de Servicios Públicos Innovadores (IPSG), grupo de trabajo constituido por expertos nacionales designados por los Directores Generales con el fin de promover los intercambios y la cooperación en lo relativo a vías innovadoras de modernización de la prestación de los servicios públicos y la gobernanza en los Estados Miembros de la Unión Europea.

Este modelo examina la organización desde distintos ángulos a la vez con un enfoque holístico del análisis del rendimiento de la organización.

El CAF se presenta como una herramienta fácil de utilizar para ayudar a las organizaciones del sector público de Europa a utilizar técnicas de gestión de la calidad para mejorar su rendimiento. El CAF ofrece un marco de autoevaluación que es conceptualmente similar al de los principales modelos de gestión de la calidad total, en particular al modelo EFQM, pero está específicamente diseñado para las organizaciones del sector público teniendo en cuenta sus peculiaridades.

El CAF tiene cuatro propósitos principales:



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Introducir a la administración pública de forma progresiva, en los principios de la gestión de la calidad total y guiarla por medio del conocimiento y la utilización de la autoevaluación, a partir de la Planificación y el Desarrollo de actividades hasta completar el ciclo PDCA.

Facilitar la autoevaluación de una organización pública con el fin de obtener un diagnóstico y definir acciones de mejora.

Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de la calidad.

Facilitar el benchlearning entre las organizaciones del sector público.

La versión española de este modelo se encuentra disponible en el documento CAF 2006, el Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la Autoevaluación.

4.6. LAS CARTAS DE SERVICIOS

Las Cartas de Servicios son documentos a través de los cuales los órganos, organismos y entidades de la Administración General del Estado informan a los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten y sobre los compromisos de calidad en su prestación. Su regulación se contiene en el Capítulo III “Programa de Cartas de Servicios” del Real Decreto 951/2005.

Los titulares de los órganos y organismos a los que se refiera la carta de servicios son los responsables de su elaboración, gestión y seguimiento interno; para la realización de estos cometidos los Subsecretarios facilitarán los medios necesarios.

Las cartas de servicios y sus posteriores actualizaciones serán aprobadas mediante resolución del Subsecretario del departamento al que pertenezca el órgano o esté vinculado o adscrito el organismo proponente, previo informe favorable de la Secretaría General para la Administración Pública, dicha resolución habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado – BOE -. Así pues, mediante la Resolución de 31 de octubre de 2008, de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, se aprueba la Carta de Servicios de la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid - BOE de 19 de noviembre de 2008 -.

Una vez aprobadas las Cartas de Servicios de la Administración General del Estado, cada órgano u organismo lleva a cabo las acciones divulgativas de dichas cartas, para que puedan ser conocidas por los usuarios en todas sus dependencias con atención al público, en el servicio de atención e información al ciudadano del correspondiente ministerio y a través de Internet.

La Certificación de Cartas de Servicios conlleva un procedimiento de evaluación de las Cartas de Servicios, mediante el cual la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios garantiza que dichas Cartas cumplen



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los requisitos establecidos en el protocolo de certificación, y para lo cual emite un documento que asegura este hecho.

4.7. LA AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS

La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, cuyo objeto es la promoción y realización de evaluaciones de las políticas y programas públicos, desarrolla una actividad institucional en la que se une la voluntad de mejorar la calidad de los servicios públicos con la de racionalizar el uso de los recursos públicos y rendir cuentas ante los ciudadanos. En esta línea, la evaluación constituye una herramienta esencial para conocer los efectos y resultados de las intervenciones públicas. Es, en definitiva, un instrumento de buen gobierno.

La Agencia es un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos y esta adscrita al Ministerio de Política Territorial y Administración Pública a través de su titular. Es la primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de gestión pública, y se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios de gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

La creación de la Agencia de Evaluación ha sido autorizada precisamente por la Disposición Adicional Primera de la citada ley, donde se recogen ya algunas competencias de la Agencia, como la evaluación de los programas y políticas que el Consejo de Ministros estipule anualmente y la presentación de un informe al Congreso de los Diputados acerca de la actividad de las demás agencias estatales en sus compromisos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.

El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, es el que recoge de manera ordenada los distintos aspectos que regulan su gestión y funcionamiento.

La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios tiene los siguientes objetivos:

Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública.

Elaborar y proponer metodologías, realizar actividades de acreditación y certificación, en los términos previstos en el presente Estatuto, y fomentar la implantación de sistemas de información e indicadores, para la evaluación y la gestión de la calidad.

Realizar trabajos de evaluación y análisis de políticas y programas públicos.



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Fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos como compromiso con la ciudadanía.

Analizar, a efectos de la realización del Informe previsto en el apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley de Agencias Estatales, la actividad desplegada por las agencias estatales, y su compromiso para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.

Prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad, en un marco donde se equilibren la responsabilidad por la gestión y la autonomía y flexibilidad de la misma.

De acuerdo con la exigencia establecida en la Ley 28/2006 el Contrato de Gestión de la Agencia contiene los objetivos a perseguir, tanto estratégicos como específicos, y los planes necesarios para alcanzar los mismos, así como los resultados a obtener y los indicadores para su evaluación.

5. INICIATIVAS Y EXPERIENCIAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE

La OCDE se fundó en 1961 y su sede está en París. Compuesta por 34 países. Durante más de 40 años, la OCDE ha sido una de las fuentes más fiables del mundo en estadística comparada. Además de la recogida de datos, la OCDE recoge las tendencias, análisis y previsiones de la evolución económica y las investigaciones en cambios sociales o la evolución de los patrones del comercio, medio ambiente, la agricultura, la tecnología, la fiscalidad, etc.

Tanto en materia ética como de calidad, los países de la OCDE han realizado en los últimos años acciones en el marco de reformas globales de la gestión pública.

En el campo de la Ética estas iniciativas se clasifican en tres categorías:

1. Revisiones globales para detectar las lagunas en el sistema de gestión ética.

Un grupo de países tratan de detectar y corregir las lagunas del sistema ético, en muchos casos, como consecuencia de cambios estructurales en el sector público.

Como señalábamos en el epígrafe 2.2 del tema, en el Reino Unido se creó en 1994 el Comité de Normas de la Vida Pública, con carácter independiente, presidido por Lord Nolan, y con el amplio objetivo de analizar todas las cuestiones relativas al comportamientos de agentes públicos. Al año siguiente se publica el Código de la Función Pública para la supervisión de los valores de la actividad pública, y el Código de práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos, dirigido a los organismos ejecutivos responsables en materia de gasto.

En Noruega se publica en 1991 un informe sobre la situación ética así como una serie de reglamentos en desarrollo de la Ley de Función Pública con el


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objetivo de evitar “los casos en que los funcionarios causen perjuicios o den lugar a la responsabilidad del Estado por los mismos”.

En los Países Bajos desde 1995 los distintos departamentos han reaccionado frente a la delincuencia en la subcontratación, la mejora de la integridad de los empleados públicos y las “Directrices de Gobierno Consciente”, todo ello en un contexto político en el que persigue que los organismos públicos asuman su responsabilidad delegada para el mantenimiento de la concienciación y las normas éticas.

2. Replanteamiento de la gestión ética en relación con la reforma global de la gestión pública.

Dos países destacan singularmente por poner el acento en la ética como parte integrante de la gestión del sector público, formando un sistema.

En Nueva Zelanda se publicó en 1990 el Código de Conducta del Servicio Público y en 1995 la Comisión de Servicios del Estado elaboró una serie de informes para suscitar el debate sobre la ética. Más que a nivel normativo, en este país se ejerce especial énfasis en la consideración de la ética desde el punto de vista de la conducta, integrándola en la política de recursos humanos.

En la misma línea, el Consejo Asesor de Gestión de Australia publicó en 1996 un informe sobre “Normas y Valores Éticos en el Servicio Público Australiano” con el fin de aumentar la concienciación de la ética y proporcionar a los directivos un referente en esta materia.

3. Medidas insertadas en los programas de modernización del sector público.

Las iniciativas más destacables en Méjico son el Programa de Modernización de la Administración Pública, así como la creación de la Oficina Superior de Auditoría.

En Portugal las medidas sobre la ética se encierran en el Código de Procedimientos Administrativos y en el Código de Conducta del Servicio Público.

En otro orden de cosas, también existen iniciativas entre los países de la OCDE referentes a la Calidad. De entre todos ellos resulta obligado explayarse en el Reino Unido, auténtica vanguardia de la calidad.

En materia de calidad el Reino Unido arranca con la iniciativa “Next Steps”, que propugna la reorganización de los sistemas de gestión desde la perspectiva de la eficacia y la dirección apoyada en la gestión estratégica de los recursos humanos. Para alcanzar estas metas se han ido creando Agencias Estatales que ejecutan las funciones más importantes de los ministerios y al frente de las cuales se halla un Director Ejecutivo independiente.

La preocupación por la calidad del servicio se reforzó en 1991 con la promulgación de la Carta del Ciudadano, que obliga a todas las organizaciones públicas a prestar sus servicios con un nivel mínimo de



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calidad. La excelencia de la prestación del servicio se reconoce con el Sello de la Carta.

En un esfuerzo de sistematización de los países que han incorporado los principios del paradigma gerencial, el grupo más avanzado dentro de la OCDE estaría integrado por Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos avances significativos se integraría por Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en tercer lugar el grupo con menos avances se integra por Alemania, Grecia, España, Suiza, Japón y Turquía.

En el caso de los países latinoamericanos, debemos afirmar que, luego de la reformas de primera generación -apertura, desregulación, privatización y reformas financieras- la reforma del Estado ha avanzado muy poco en el campo de la gestión. Sin embargo ya en 1998, los 25 países miembros del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) suscribieron el documento "Una nueva gestión pública para América Latina", en donde se definió la agenda de la Reforma Gerencial para los países de la región.

En este documento se afirma que ".. es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual América Latina ya está preparada, como el instrumento fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo económico sustentado, de la mejor distribución de la renta y de la consolidación de la democracia."

El contexto de reformas postestructurales y la consolidación democrática y económica que vive gran parte de los países sudamericanos, hacen propicia la implementación de procesos de innovación en el sector público a partir de las variables que promueve la nueva gestión pública.

Por último, la Dirección de Administración Pública y Desarrollo Territorial (GOV) de la OCDE ayuda a los países miembros a adaptar sus políticas administrativas y territoriales a la evolución de las necesidades de la sociedad. A través del PUMA y el Comité de Políticas de Desarrollo Territorial (TDPC), la Dirección:

Analiza cómo los poderes públicos gestionan el servicio público, qué carencias tiene y recomienda soluciones para remediarlas, con el objetivo de mejorar la eficacia de los poderes públicos.

Fomenta la creación de nuevas políticas territoriales, basadas en la estimulación de la competitividad territorial.

Proporciona a los países un foro en el que puedan intercambiar nuevas ideas sobre las posibles soluciones a los problemas de la Administración Pública.

Elabora datos comparativos sobre la gestión pública y los servicios públicos en los países miembros.

Establece los criterios para la elaboración de códigos éticos administrativos y solución de conflictos de intereses, que el PUMA ha definido como:

- Obligación de justificar sus acciones y sus decisiones.- Transparencia.



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- Eficiencia y eficacia de su actuación.- Capacidad de adaptación a la evolución de la sociedad.- Capacidad de previsión de futuros problemas.- La primacía del derecho.


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