Tributacion y Desarrollo en Perspectiva

Revista de Economa Institucional, vol. 13, n. 24, primer semestre/2011, pp. 271-302

Isidro Hernndez Rodrguez*

TRIBUTACIN Y DESARROLLO EN PERSPECTIVA

Desarrollo y subdesarrollo forman una pareja de conceptos dicotmicos. El trmino dominante es desarrollo y su con-trario, subdesarrollo, se define en forma negativa o por oposicin a desarrollo1. Un pas se considera desarrollado cuando las relaciones sociales dominantes estn regidas por la lgica de la economa de mercado, la estructura productiva se basa en los sectores secundario y terciario superior2 y tiene un Estado unificado que opera en un sistema poltico de democracia liberal. Ahora bien, al comparar a cualquier pas con estos criterios siempre hay una brecha en alguno de esos aspectos, por ejemplo, puede tener unas relaciones sociales totalmente permeadas por el mercado pero una estructura productiva de tipo

* Magster en Teora y Poltica Econmica y candidato a Doctor en Economa de la Universidad de Barcelona, profesor de la Universidad Externado de Colom-bia, Bogot, Colombia [[email protected]]. Agradezco a Luis I. Aguilar, Bill Cspedes, Carolina Esguerra, Jorge I. Gonzlez, Luca Montoya, Ana M. Oliveros, Adriana Edu P., Mauricio Prez S., dgar Reviz, Giancarlo Romano G., Alberto Supelano, Hugo Torres A. y Jorge Vivas R., quienes con su lectura juiciosa me hicieron ver las incoherencias y vacos de una versin an-terior. Fecha de recepcin: 8 de noviembre de 2010, fecha de modificacin: 25 de febrero de 2011, fecha de aceptacin: 6 de mayo de 2011.

1 Para Bauer (1971), el trmino subdesarrollo es omnicomprensivo y definirlo en forma negativa es engaoso pues No especifica las similitudes y oscurece las diferencias. Por tanto, no puede indicar las limitaciones de las semejanzas ni la amplitud y profundidad de las diferencias. Crea la tentacin de encontrar uniformidades donde no existen (p. 7). En su concepcin del desarrollo como crecimiento econmico, los conceptos subdesarrollo y en vas de desarrollo son eufemismos inapropiados: subdesarrollo porque sugiere que la situacin que describe es anormal, reprensible y quiz fcilmente rectificable; en vas de desa-rrollo porque lleva a contradicciones tales como las referencias al estancamiento o retroceso del mundo en desarrollo (p. 15).

2 El sector terciario superior comprende los servicios de desarrollo tecnolgico y cientfico y de actividades profesionales como la medicina y la ingeniera que generan alto valor agregado.

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primario o un sistema poltico dictatorial. As, en la prctica existe una gran heterogeneidad y, justamente por ello, el subdesarrollo es necesariamente una cuestin de grado frente a esos parmetros ideales. En sntesis, el concepto de subdesarrollo indica una transformacin continua de las estructuras econmicas, polticas y sociales hacia una sociedad de mercado y democracia liberal.

En poltica internacional, desde 1945 hasta los aos setenta, el inters de los gobiernos por el subdesarrollo estuvo motivado por la discusin sobre el progreso social, econmico y cultural y el respeto a los derechos humanos. La mayora de las misiones internacionales de esa poca se organizaron, financiaron y ejecutaron con esos propsitos. En el ambiente de la segunda postguerra, dentro de las acciones es-tratgicas que se llevaron a cabo para alcanzar el anhelado desarrollo, la tributacin era un componente bsico que permitira, junto con la ayuda internacional, aumentar los recursos fiscales y financiar el progreso de los pases subdesarrollados.

Los investigadores nacionales y las misiones internacionales sobre la tributacin en los pases subdesarrollados concluyeron que la elasti-cidad del impuesto respecto del ingreso nacional no concordaba con los efectos previstos por la teora. Las investigaciones empricas que se hicieron desde los aos setenta hasta ahora confirman ese resultado inicial. El corolario obtenido es que la teora macroeconmica pierde generalidad cuando se consideran diversos tipos de economas y que, la mayora de las veces, las autoridades econmicas van a ciegas en el diseo de sus estructuras tributarias3.

En los centros acadmicos exista y an existe un acuerdo sobre las dificultades de los modelos tericos dominantes para explicar la dinmica del mundo subdesarrollado. Todos saben que tienen caractersticas econmicas que los hacen diferentes, entre ellas el predominio de mercados segmentados y en desequilibrio permanente; la gran volatilidad macroeconmica; la falta de capacidad poltica y econmica para aislar los choques externos derivados, por ejemplo, de los trminos de intercambio o las tasas de inters internacionales; el peso excesivo del servicio de la deuda externa en el presupuesto y la balanza de pagos; la gran inestabilidad de la tasa de cambio; la represin financiera y, en materia tributaria, la gran participacin de los impuestos al comercio exterior en el recaudo total y unos niveles de gravmenes directos inferiores a los de los pases desarrollados. Estas diferencias obligaran en s mismas a elaborar un enfoque terico que

3 La distribucin de cada tipo de impuesto en la carga fiscal total.

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Tributacin y desarrollo en perspectiva

capte sus particularidades y, por tanto, a tomar con cautela las teoras dominantes en los pases desarrollados.

Los investigadores que estudian las discrepancias entre la teora y los hechos tributarios en el subdesarrollo proponen explicaciones alternativas. Unos enfatizan las estructuras econmicas, otros ponen de relieve lo institucional, algunos combinan las dos anteriores y hay quienes piensan que basta hacer ligeros ajustes desde la teora mi-croeconmica para cerrar la brecha entre las predicciones del modelo dominante y los resultados de los estudios empricos.

Este ensayo hace una revisin panormica del debate sobre la imposicin en el subdesarrollo para resaltar los puntos en discusin y las propuestas de poltica que se han sugerido; mostrar las relaciones entre hechos econmicos y evolucin de las concepciones tericas, de la poltica econmica en general y de la poltica tributaria en particular, y destacar un elemento olvidado por las interpretaciones sobre la tributacin en los pases subdesarrollados: las diferencias en las preferencias de la sociedad poltica por la tributacin.

La primera seccin muestra cmo se plante inicialmente el debate sobre la relacin entre desarrollo y tributacin. La segunda seccin muestra cmo cambi la discusin desde la dcada de los setenta, debido a los cambios en el desarrollo mundial y en la manera de abordar los temas econmicos en el mundo acadmico. En la tercera se argumenta que entre los factores que explican la baja presin tri-butaria y la inelasticidad ingreso del recaudo en el subdesarrollo se debe incluir la preferencia de los Estados por la tributacin, puesto que las acciones que dieron origen y configuraron a las sociedades polticas del mundo subdesarrollado determinan esa preferencia. En la ltima seccin se presentan las conclusiones.

EL INICIO DEL DEBATELa teora del desarrollo econmico estaba en auge a mediados del siglo pasado. La discusin era amplia, desde el concepto mismo de desarro-llo hasta sus determinantes. Unos argumentaban que el desarrollo era un proceso acumulativo de cambio de la estructura econmica, otros lo conceban como evolucin o como progreso, algunos lo asimilaban a crecimiento econmico4 y unos ms lo equiparaban a industrializa-

4 En el debate sobre el desarrollo social es frecuente confundir desarrollo con crecimiento econmico. Algunos investigadores usan ambos trminos como sin-nimos, un uso equivocado pues el desarrollo implica transformaciones radicales en las estructuras sociales vigentes, compuestas por lo econmico, lo poltico y las dems relaciones sociales. Si se habla de desarrollo econmico habra en-

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cin5. En el debate se haca nfasis en aspectos como la demografa, el financiamiento, el mercado laboral, los trminos de intercambio, la industrializacin, la planeacin econmica, el gasto pblico y los impuestos, la dependencia poltico-econmica y el imperialismo6.

Quienes participaban en la controversia resaltaron las diferencias entre pases desarrollados y subdesarrollados. En particular, que en los primeros la formacin de capital estaba garantizada por flujos suficientes de ingreso y ahorro privado, mientras que en los segun-dos esos flujos eran exiguos y constituan una restriccin fuerte para acelerar el crecimiento y el desarrollo. En el mbito fiscal se destac que las autoridades econmicas de los pases desarrollados podan fijar un nivel de gasto pblico compatible con la meta de crecimien-to, pues el efecto multiplicador del gasto y la fuerte dinmica de la actividad privada volvan endgeno el nivel de recaudo que financia el gasto7, mientras que en los subdesarrollados el gasto del gobierno est limitado por la baja capacidad impositiva.

La experiencia internacional mostraba que para superar la restric-cin fiscal, en el subdesarrollo los gobiernos escogan entre diferentes fuentes para sufragar sus gastos: deuda interna y externa, emisin primaria de dinero y monopolio de recursos, especialmente las ren-tas mineras y de hidrocarburos. Los investigadores encontraron que la estrategia ms utilizada por las autoridades econmicas era una combinacin de emisin y deuda externa, que aceleraba la inflacin y llevaba a una fuga de valor agregado en un monto equivalente al del pago de intereses de la deuda externa.

La pregunta era qu y cmo hacer para superar la restriccin de financiamiento del crecimiento y lograr un avance acelerado del capi-talismo. Para superar la barrera fiscal y las restricciones estructurales, entre 1950 y 1970 se propuso que el eje central de la poltica debera ser la tributacin. Las misiones internacionales encontraban que de-ban identificar las barreras econmicas e institucionales para disear tonces que considerar el cambio de la estructura econmica bsica y no slo el crecimiento.

5 Sunkel y Paz (1982) sintetizan la problemtica y los enfoques desde la per-spectiva latinoamericana.

6 La bibliografa es prolfica; aqu se destacan autores clsicos como Rostow (1960), Kuznets (1966), CEPAL (1949), Chenery (1960), Chenery y Syrquin (1975), Furtado (1965), Kalecki (1976), McKinnon (1974), Singer (1952), Prebisch (1949), Nurkse (1953), W. A. Lewis (1955 y 1966), S. R. Lewis (1963), Heller y Kauffman (1965), Bird y Oldman (1967) y Hinrichs (1967).

7 Los multiplicadores simples del gasto pblico y la tributacin muestran que el efecto expansivo del gasto del gobierno en el ingreso real es mayor que el efecto negativo de la imposicin. De acuerdo con el teorema del presupuesto equilibrado, el gobierno debe recaudar en cada periodo los ingresos suficientes para financiar su plan de gasto y evitar la deuda pblica.

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nuevas estructuras tributarias. Una de las preguntas fundamentales que guiaron sus esfuerzos interpretativos era la de por qu es tan baja la tributacin en los pases subdesarrollados.

Los estudios detectaban una anomala en el comportamiento del nivel impositivo. Mientras que segn las teoras neoclsica y keynesia-na el recaudo es funcin creciente del nivel de ingreso y relativamente elstico, los resultados estadsticos indicaban que si bien se mantena la relacin positiva entre ingreso nacional y recaudo, el recaudo es inelstico con respecto al ingreso nacional (cuadro 1).

La evidencia disponible hasta mediados de siglo llev a que Hin-richs (1967) propusiera que en el diseo de estrategias de poltica tributaria en los pases subdesarrollados se abandonara la relacin positiva que postula la teora y se adoptara una teora del cambio de estructura impositiva a partir de las etapas de desarrollo8.

Su idea concordaba con los planteamientos de Clark (1939) y Rostow (1960) sobre el desarrollo econmico, en boga en esa poca. Para estos autores y sus seguidores el subdesarrollo era una etapa de un proceso: los choques exgenos modificaban las estructuras eco-nmicas y de comportamiento y los pases subdesarrollados entraban primero en una senda de despegue o aumento del coeficiente de inversin y establecimiento de al menos una rama industrial, luego maduraba el sistema de mercado modernizacin del aparato pro-ductivo y dominio social de los empresarios, y al final se llegaba al consumo masivo. Esa secuencia significaba que desarrollarse equivala a capitalismo de produccin y consumo masivo. De ah se infera que en cada etapa se deba disear e implantar una estructura tributaria acorde con el tipo de actividad predominante; cuando se llegara al estadio superior la imposicin tendra la misma estructura que en los pases ms desarrollados.

El examen de la propuesta analtica de Hinrichs concluy que no explicaba las fuentes de cambio de la secuencia y se limitaba a justifi-car la estructura por la estructura misma o por algunas caractersticas que, a priori, se consideraban las ms importantes en cada fase. En la parte emprica, los anlisis comparativos encontraron divergencias significativas entre pases subdesarrollados puesto que, como el mismo Hinrichs sugera, sus estructuras impositivas eran un tapiz multicolor

8 En la sociedad tradicional, donde el sector agropecuario aporta la mayor parte del valor agregado y las transacciones no son monetizadas, predominaran los impuestos tradicionales: diezmos, gravmenes a la tierra y los servicios personales y participaciones en el producto agropecuario. En la segunda etapa, sociedad de transicin, dominaran los impuestos al comercio exterior que daran paso a tributos indirectos internos. En la ltima, sociedad moderna, se repartiran entre impuestos directos e indirectos internos a personas y empresas, casi proporcionalmente.

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que limitaba la generalizacin. Ahmad y Stern (1989) mostraron que la hiptesis del patrn de cambio de Hinrichs es difcil de sustentar incluso en un mismo pas cuando se hace un anlisis economtrico de series de tiempo.

Haba que explicar el fenmeno y se plantearon diversas hiptesis. Algunos argumentaron que entre las causas de la inelasticidad ingreso del recaudo y la exigua tributacin se encontraban la actitud rentista de los dueos de la riqueza9, los niveles de pobreza y la incompetencia de la administracin tributaria para elevar el recaudo, que se traducan en un ahorro pblico nulo y en una trampa fiscal que restringa el apoyo fiscal al desarrollo.

Heller (1954) propuso una interpretacin basada en el origen de las estructuras tributarias existentes que parta de la observacin del tipo de sistema tributario10 vigente en algunos pases subdesarrollados: la instrumentalizacin tributaria en Amrica Latina estaba condicionada por la herencia espaola del sistema impositivo in rem11. Musgrave (1969) complement esa sugerencia y sostuvo que un pas subdesa-rrollado puede implantar un sistema personal slo cuando alcanza una organizacin econmica de mayor jerarqua que se manifiesta en tres aspectos bsicos: amplio uso del dinero como medio para realizar las transacciones de bienes y servicios, presencia de establecimientos grandes que tienen mayor permanencia en la economa y concentrarn la mayora de empleo, y una estructura econmica con dominio del sector industrial sobre el agropecuario.

Otros investigadores plantearon que las caractersticas econmicas e institucionales del subdesarrollo explican su dinmica tributaria (Lotz y Morss, 1967). Entre las caractersticas econmicas se destacan la vulnerabilidad a fluctuaciones externas, pues tienen un alto grado de apertura y dependen de la exportacin de bienes primarios para generar divisas e importar bienes de capital y garantizar el crecimiento econmico, la alta participacin del sector primario en el producto,

9 Que se apropian parte del ingreso nacional a travs de pagos que reciben por sus derechos de propiedad del suelo, intereses de la deuda pblica, valorizacin de joyas, etc. En el sentido clsico la renta es el ingreso no ganado, derivado de la propiedad, diferente del ingreso ganado que proviene del trabajo (sueldos y salarios) y la inversin riesgosa en actividades productivas (ganancias del capital).

10 Articulacin de un conjunto de impuestos que reparten la carga fiscal entre los contribuyentes y guardan reciprocidad con los propsitos del gasto pblico.

11 Los sistemas tributarios se clasif ican en histricos y racionales. El sistema in rem, objetivo o real, es parte de los sistemas histricos y se caracteriza porque la base imponible es un objeto, es decir, el impuesto se basa en caractersticas objetivas de las cosas materiales o inmateriales (Einaudi, 1958, y Fuentes, 1990). En general este tipo de impuestos son de tipo celular, no son progresivos y la base imponible es indiciaria, es decir, se usan caractersticas fsicas del objeto: medidas de volumen o de longitud, localizacin, etc.

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el excesivo peso de la poblacin rural, la alta proporcin de autoem-pleo, la dualidad entre economa atrasada y economa moderna, y la profunda desigualdad en la distribucin del ingreso.

Musgrave (1969) puso nfasis particular en las caractersticas institucionales y como condicionantes de la elasticidad del recaudo impositivo identific el analfabetismo, la aceptacin social del alto grado de incumplimiento de las obligaciones tributarias, la ausencia de contabilidad en el sector privado y la poca capacidad de gestin de la administracin tributaria.

Desde finales de los aos sesenta aument el acervo de informacin sobre las economas subdesarrolladas. Las investigaciones encontra-ron diferencias significativas en los tres componentes de las finanzas pblicas. En materia de gasto pblico mostraron que su asignacin se concentra en administracin general, defensa, educacin y servicio de la deuda externa (Burgess y Stern, 1993). En tributacin destacaron el predominio de los impuestos indirectos, al comercio exterior y a las ventas internas, sobre los impuestos directos, y que en estos ltimos las empresas pagaban ms que las personas naturales o fsicas por impuesto de renta. En cuanto al financiamiento encontraron que las autoridades fiscales cubran el dficit con una combinacin de deu-da externa, seoreaje, impuesto de inflacin y rentas de monopolios mineros y de hidrocarburos.

Conforme a los diagnsticos se sugiri una poltica tributaria que fijara impuestos elevados y selectivos para cambiar la direccin de los recursos que se usaban en actividades poco rentables y especulativas12 hacia actividades productivas, y del consumo de bienes de lujo hacia el ahorro (Bird y Oldman, 1967). Tambin se propuso reforzar la tributacin de la renta y hacerla ms progresiva, con altas tarifas para los ms acaudalados (Kaldor, 1967). Se esperaba que esta estrategia indujera mayor formacin de capital privado y apalancara recursos para gasto pblico en educacin, salud e infraestructura.

En suma, mientras que en los pases desarrollados el gasto pblico determinaba el nivel de ingresos tributarios, en los pases subdesa-rrollados el nivel de recaudo estableca las posibilidades de gasto pblico e induca financiamientos inflacionarios del crecimiento. Mientras que en los primeros el volumen de recaudo se relacionaba con el nivel de ingreso, en los segundos el coeficiente era nulo. Las explicaciones de esta anomala son diversas pero cabe destacar que la presin tributaria en los pases subdesarrollados es mnima por el

12 Como las inversiones en bienes races, metales preciosos o moneda extran-jera.

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escaso desarrollo industrial, la fuerte presencia de un sector informal o de difcil tributacin, la desigualdad en la distribucin del ingreso y el origen del sistema tributario.

LA CAUSALIDAD SE INVIERTEComo fruto de las circunstancias, a finales de los aos setenta la visin de la tributacin en los pases subdesarrollados empez a cambiar igual que la de otros temas de teora econmica en un proceso que dur algo ms de una dcada y en el que participaron activamente misiones internacionales, organismos multilaterales13, autoridades econmicas locales y nacientes centros de pensamiento.

En esos aos, los pases desarrollados mostraron resultados ma-croeconmicos que, en plena Guerra Fra, se consideraban desven-tajosos comparados con los de los pases socialistas aceleracin de la inflacin14, aumento del desempleo y descenso econmico15 y que pusieron en duda la efectividad de las polticas keynesianas, las de mayor reputacin en esa poca. La estanflacin unida a la sensacin de ir perdiendo la carrera poltica y econmica con el socialismo de Estado crearon las condiciones para que las autoridades econmicas y muchos integrantes de los centros de investigacin terica y aplicada de los pases desarrollados impugnaran las hiptesis prevalecientes en el diseo y la ejecucin de la poltica econmica.

En ese ambiente objetaron, entre otras cosas, el Estado de Bien-estar, la intervencin estatal en la produccin de bienes y servicios, las polticas econmicas de objetivo flexible y la creencia en que los agentes econmicos se acomodaban en forma pasiva a las polticas del gobierno. Pusieron en duda la eficacia de las polticas keynesianas y desacreditaron el efecto multiplicador del gasto pblico. En el orden de preferencias de los crticos, la eficiencia era el criterio ms valo-rado y se convirti en el objetivo primordial de la poltica econmica, pues pareca ser el mejor instrumento para alcanzar y superar a las economas socialistas.

En la bsqueda de eficiencia, desde finales de los aos setenta y en los ochenta los gobiernos de los principales pases desarrollados iniciaron el desmonte del Estado con la privatizacin de empresas

13 Goode (1993) analiza el contexto, las tendencias y resultados de las misiones de asesora tributaria a los gobiernos de Amrica Latina, Asia y frica en los aos ochenta.

14 En 1970 Estados Unidos tuvo una inflacin anual del 5,6% y en 1980 del 12,4%, segn datos de la FRB.

15 Estados Unidos creci a una tasa del 2% anual en 1970 y a una de -2% en 1980, segn datos del Departamento de Comercio (NIPA Table).

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estatales, la desregulacin, la profundizacin de la apertura de la cuenta de capital y la modificacin radical de la poltica tributaria. Se viva en la poca de la reaganomics, llamada as por las polticas econmi-cas implantadas por el Partido Republicano en Estados Unidos y el Partido Conservador en el Reino Unido, durante los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher. La nueva poltica haca parte integral de lo que se llam nuevo orden econmico mundial16.

En el mundo acadmico despuntaba el enfoque de expectativas racionales, y la investigacin se desplaz a la micro-fundamentacin de la macroeconoma17. El resultado fue el predominio, desde los aos ochenta, de la teora nueva-nueva clsica en investigacin bsica y en el diseo y ejecucin de la poltica econmica. En forma esquemtica se puede decir que esta escuela adopta micro-fundamentos basados en una estructura de mercado de competencia perfecta, considera independientes las dimensiones monetaria y real, y no da espacio a la poltica fiscal. La opcin alternativa eran los nuevos keynesianos18, cuya micro-fundamentacin parte de una estructura de mercado oli-goplica; que, postulan una relacin fuerte entre dinero y mundo real y dan espacio a la accin fiscal. Tambin hay que sealar un cambio significativo en la economa del bienestar: a la visin tradicional se opuso la nueva teora del bienestar19 y, en el nuevo siglo, la economa del bien-estar o estar bien.

A la par, en la discusin macroeconmica se impuso a mitad de los aos ochenta el concepto de desarrollo como crecimiento y se dej atrs la polmica sobre los modelos clsicos de Solow y de Harrod-Domar. Se abri paso la teora del crecimiento endgeno y, desde luego, se alteraron algunas preguntas del programa de investigacin de Solow y surgieron otras nuevas. En el tema que nos atae se destacan tres modificaciones. Primera, el ncleo de la investigacin del crecimiento endgeno excluye la relacin entre distribucin de la riqueza y crecimiento econmico. Dada la distribucin inicial, que no es el problema, se explora el efecto del capital humano y el desarrollo tcnico-cientfico sobre la tasa de crecimiento, que s es el problema. Obviamente, cabe preguntar si una teora del largo plazo

16 Para una delimitacin de ese nuevo orden ver Portales (1983).17 Para los argumentos bsicos, ver Mankiw y Romer (1991), Miller (1994),

Snowdon y Vane (1997), Jenkinson (2000), Backhouse y Salanti (2000) y Drze (2001). La recapitulacin del cambio de paradigma se compil en el Journal of Money, Credit and Banking 20, 3, 1988, en especial en los artculos de Mankiw, McCallum y Kotlikoff.

18 Gal (2008) presenta en forma rigurosa las diferencias entre nuevos-nuevos clsicos y nuevos keynesianos.

19 Para una sntesis de la nueva teora del bienestar, ver Stiglitz (1994).

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puede excluir los efectos de la distribucin sobre la demanda y, con ellos, sobre el crecimiento. Segunda, en poltica econmica se empez a hacer nfasis en el largo plazo, donde el crecimiento se basa en la inversin privada en capital humano. Este argumento se opuso a las viejas polticas keynesianas de gasto de corto plazo. Tercera, muchos investigadores equipararon desarrollo a crecimiento y hoy es de nuevo necesario hacer una sntesis (Ros, 2004).

Salvo pocas excepciones, la mayora de los modelos de crecimiento endgeno dejan por fuera la poltica fiscal, con lo cual niegan la posibi-lidad de alterar la distribucin del ingreso en funcin del desarrollo y la equidad social. Algunos, cuando la incluyen, sugieren que una poltica fiscal ptima es aquella en la que, en el largo plazo, el impuesto a los ingresos del capital es cero; el gasto pblico se financia con impuestos proporcionales a la renta del capital y al ingreso al trabajo; y en el estado estacionario el impuesto ptimo al capital puede ser positivo, pero si es nulo el modelo alcanza su nivel ptimo (Chari y Kehoe, 1999).

Vale la pena hacer un parntesis para sealar que algunos inves-tigadores se hicieron una pregunta que no hace parte del ncleo de investigacin de la teora del crecimiento: hay convergencia econ-mica entre tipos de pases? Y no es del ncleo de investigacin porque los modelos de crecimiento se preguntan por la convergencia de una economa hacia una ruta de crecimiento estable y en equilibrio, con independencia de la razn capital-trabajo inicial, algo totalmente diferente de la pregunta que se hacen quienes investigan la conver-gencia econmica entre pases o regiones, desde el trabajo pionero de Barro y Sala-i-Marti (1990 y 1991). Estos ltimos investigan en torno a la velocidad de convergencia en el crecimiento de los ingresos o -convergencia entre regiones o pases pobres y pases ricos.

Retomando el tema, durante la dcada de los setenta los trabajos tericos sobre el impuesto ptimo de Mirrlees (1971), Diamon y Mirrlees (1971a y 1971b), y los aportes de Sandmo, Atkinson, Rosen, Stern, Feldstein y Brandford, entre otros, lo elevaron a paradigma en teora impositiva. En congruencia con los cambios en la visin ma-croeconmica, en teora de la hacienda pblica se desplaz el ncleo de investigacin de la hacienda funcional tipo Musgrave a la teora de la eleccin pblica tipo Buchanan. Y de manera congruente con las exigencias tericas de los micro-fundamentos, en los aos ochenta la teora del impuesto ptimo se tom el programa de investigacin y con base en ella se disearon muchas reformas tributarias.

La teora del impuesto ptimo sugiere que la mejor estructura tributaria es aquella en que el planificador maximiza la funcin de

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bienestar social (el agregado de utilidades individuales!). Si el plani-ficador no tiene restricciones para elegir entre estructuras impositivas alternativas y no existen diferencias significativas en la capacidad de pago de los contribuyentes, el impuesto ptimo es aquel que minimiza las distorsiones en el mercado, es decir, que no altera el precio relativo de los bienes y servicios y, por tanto, tampoco la asignacin eficiente de recursos. El impuesto que cumple esa condicin es lineal, impuesto de tarifa nica (flat tax en teora hacendstica) o impuesto general o de suma fija (lump sum tax en teora econmica). La tributacin de suma fija se limita a aplicar un tipo impositivo a todos los bienes y servicios que se consumen o a gravar con la misma tarifa la renta o la riqueza de todos los ciudadanos. No admite exenciones ni exclusiones.

La decisin de poltica se limita a definir la base impositiva: gravar la renta consumida o la renta generada o ambas. Con supuestos muy restrictivos o alejados de la vida prctica el impuesto ptimo tipo Mirrlees (1971) logra equidad sin costos de eficiencia, pues no desin-centiva a los individuos ricos para que produzcan ms. En la teora del impuesto ptimo no desincentivar a los individuos de rentas altas con impuestos implica que el Estado elige la tarifa impositiva marginal donde obtiene el recaudo mximo de estos individuos; es decir, bajo los supuestos de la curva de Laffer, a partir del monto ptimo de recaudo la tarifa impositiva para los ms ricos es cero. Como sealan Mankiw et al., los resultados a los que llega esta teora desconciertan a comentaristas y autoridades econmicas:

1) las tarifas impositivas marginales ptimas dependen de la distribucin de la capacidad imponible; 2) las tasas impositivas marginales ptimas podran disminuir en las rentas altas; 3) un impuesto de suma fija, con una transferencia universal de suma fija, podra ser una situacin casi ptima; 4) el grado ptimo de redistribucin aumenta con la desigualdad de salarios; 5) los impuestos deberan depender de las caractersticas personales, as como de los ingresos; 6) slo los bienes finales deberan estar sujetos a impuestos, y en general, habra que gravar estos bienes de manera uniforme; 7) la renta del capital no debera estar sujeta a impuestos, al menos mientras sea una expectativa; y 8) en las economas dinmicas estocsticas, la poltica impositiva ptima exige un nivel de complejidad cada vez mayor (Mankiw et al., 2009).

As, desde los aos setenta, tanto en poltica econmica como en teora econmica se pas del enfoque de demanda keynesiano a otro que pona de relieve la oferta, de ah su nombre: ofertismo. Un resultado prctico importante de este enfoque fue la reforma tributaria de 1986 en Estados Unidos, parte central de la poltica Reagan. Con ella se finiquit la poca en que la estructura tributaria estaba dominada por impuestos directos, en especial al capital, y se inaugur la actual, donde la carga tributaria recae principalmente en el consumo, se reducen

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las tarifas marginales a la renta, se unifican las tarifas impositivas y se ampla la base gravable20.

En el ambiente de estanflacin de los aos setenta hubo dos choques petroleros (1973-1974 y 1979-1980) y un choque cafetero (1976-1979) que produjeron ingresos extraordinarios a muchos pases subdesarrollados. Esos choques de precios tuvieron tres consecuencias importantes para sus economas. Primera, en algunos pases se inici una apertura comercial para acelerar la industrializacin mediante la competencia internacional y evitar los efectos cambiarios, moneta-rios e inflacionarios de los excedentes del comercio internacional21. Segunda, ante el volumen de recursos inesperados los gobiernos no tuvieron necesidad de modificar las tarifas impositivas ni las bases tributarias, pues adems de los ingresos del choque obtenan crdito para financiar el gasto. Y tercera, la banca internacional tena abun-dantes recursos, provenientes de las bonanzas petroleras, y parte de ese exceso lo prest a gobiernos latinoamericanos; la regin tuvo un boom de financiacin externa, en especial los tres pases ms grandes. En ese momento se tena la sensacin de que por fin se superaba la restriccin de ahorro para el desarrollo que tanto se discuti en las dcadas anteriores.

En Amrica Latina, despus del primer choque petrolero se replan-te el modelo de industrializacin y crecimiento. La idea era aprove-char ventajas comparativas en el comercio internacional para lograr un cambio estructural. Es decir, pasar de una economa relativamente protegida a una ms abierta. Algunos pases acogieron esta poltica, primero los del Cono Sur, en especial Chile22. Con las bonanzas de precios de bienes primarios el tema tributario qued marginado. La sociedad poltica o Estado se limit a profundizar la institucionaliza-cin de impuestos a las ventas, que en algunos pases se implantaron en los aos sesenta, y a corregir las prdidas por inflacin23, un aspecto que ya haban advertido el trabajo pionero de Olivera (1967) y los anlisis de Aghevli y Khan (1977) y Tanzi (1978), que dieron origen al llamado efecto Olivera-Tanzi24.

20 Ballentine (1992) evala la reforma tributaria mencionada y Mirrlees et al. (2010) analizan las consecuencias y tendencias futuras de las polticas del Reino Unido.

21 En algunos pases hubo una desindustrializacin causada por la enfermedad holandesa creada por el choque de divisas.

22 Para un examen de este caso, ver Edwards y Cox (1986).23 Chile fue el primer pas de Amrica Latina que empez a corregir los efectos

inflacionarios, desde los aos cincuenta; en los setenta profundiz el proceso.24 En presencia de inflacin, normalmente inducida por el financiamiento mo-

netario del gobierno ante la baja tributacin, hay una prdida real en el recaudo

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La deuda externa y el flujo de divisas de los aos setenta se agotaron, y durante su existencia transitoria los gobiernos adoptaron un patrn de gasto pblico que luego fue imposible de sostener. En los primeros aos ochenta, el entorno se caracterizaba por regmenes cambiarios controlados, sistema financiero interno reprimido, alto desempleo de factores y acelerada inflacin. Sin recursos disponibles, se inici una etapa con tasas de crecimiento econmico bajas y falta de arbitrios fiscales corrientes que les permitieran responder por sus obligaciones externas, y en algunos pases se inici un proceso hiperinflacionario. Estas dificultades condujeron al estallido de la crisis de la deuda mexicana en 1982.

Cuando Mxico declar la moratoria se hizo evidente la incapa-cidad de las economas subdesarrolladas para generar ingresos tribu-tarios que sufragaran el pago del servicio de la deuda externa pblica y de la deuda privada que los gobiernos terminaron por asumir al ofrecer garantas a la banca internacional para que otorgara crditos a los empresarios25. Con la crisis de los aos ochenta lleg la poca de los ajustes y la estabilizacin macroeconmica26, y los gobiernos perdieron el poco margen de libertad que tenan para disear en forma autnoma la poltica econmica. En efecto, el ajuste y la estabilizacin llegaron en el momento en que dominaban la reaganomics, la teora nueva-nueva clsica, la teora del crecimiento endgeno, la teora del impuesto ptimo, la teora de la eleccin pblica, y en que empezaba a ejercer presin poltica y tcnica lo que se lleg a llamar Consenso de Washington.

Los organismos multilaterales y los centros de pensamiento em-pezaron a pregonar que el ajuste macroeconmico eficiente y eficaz era aquel que abandonaba el modelo de crecimiento con intervencin estatal e industrializacin inducida; en otras palabras, ajuste y estabili-zacin significaban privatizar, liberar la balanza de pagos e implantar un rgimen cambiario libre27. En Amrica Latina, Chile se elev a paradigma de poltica econmica, donde esa poltica se empez a implantar desde mediados de los aos setenta.

causada por el lapso entre el momento de generar el hecho imponible y el perodo de liquidacin y pago, durante el cual opera la inflacin.

25 Para una visin panormica del endeudamiento latinoamericano, ver Bianchi (1985), Thorp y Whitehead (1986) y Ffrench y Feinberg (1986).

26 Algunos estudios de los programas de ajuste y estabilizacin en Amrica Latina se encuentran en Edwards y Teitel (1986), Griffith (1988), y en los artculos de la edicin especial de la Coleccin de Estudios CIEPLAN, No. 23 de 1988.

27 Entre los trabajos a este respecto se destacan los de Seade (1990), Reisen (1990), Blejer y Cheasty (1990) y Tanzi (1990).

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Empez a descollar la opinin segn la cual el atraso econmico era causado por la represin del mercado y, en consecuencia, se argumen-taba que si se liberaban las fuerzas del mercado habra una mayor tasa de crecimiento que se irrigara por toda la sociedad y, por medio de un mecanismo no descrito, se lograra una mejor situacin social. En esos momentos, en la llamada situacin social de los pases, si bien se discuta sobre la distribucin del ingreso28, an no haba tomado fuerza el concepto de pobreza en la discusin terica y poltica, lo que estaba reservado para los aos noventa y la dcada siguiente. En esta primera dcada de siglo, la ausencia del tema de la distribucin en la discusin de teora econmica se ha mitigado debatiendo la relacin entre crecimiento, pobreza e instituciones29 que apoyan al crecimiento (Meir y Stiglitz, 2001, y Sen, 1999). Al tema de pobreza se le ha dado autonoma relativa, ahora la pobreza es mucho ms que distribucin, es una visin multivariada o, con el trmino ms utiliza-do, multidimensional. Desde luego, la perspectiva de la nueva teora del desarrollo no est unificada y existen visiones latinoamericanas alternativas (Ocampo, 2004).

La nueva visin seala un aspecto importante para Amrica La-tina: el desarrollo visto como crecimiento se impuso sobre las dems hiptesis, justo cuando se argumentaba que el subdesarrollo es un fenmeno complejo de carcter dinmico que abarca elementos tcnicos, econmicos, sociales, polticos y culturales (Prebisch, 1979). Desde los aos noventa prcticamente se clausuraron los anlisis y debates en torno a la dependencia, la industrializacin, la relacin centro-periferia, el desarrollo como etapa, el desarrollo como proceso, el capitalismo tardo, el imperialismo, el proceso poltico, etc. Esos conceptos quedaron proscritos del vocabulario de los acadmicos y de los diseadores y ejecutores de poltica econmica y social.

Pese a su expulsin de las escuelas de economa y centros de pen-samiento latinoamericanos, las viejas categoras de la CEPAL fueron retomadas e integradas a la agenda de investigacin en el mundo acadmico de los pases desarrollados. Despus de Krugman (1979), que retom el concepto de centro-periferia y lo incorpor en mo-delos norte-sur para explicar la localizacin industrial en el marco de la teora del comercio internacional, en los aos noventa resurgi la economa regional y urbana o nueva geografa econmica30. Los trabajos de P.-R. genor, H. Chenery, R. Dornbusch, P. J. Montiel, S. Robinson, M. Syrquin, en el Fondo Monetario Internacional (FMI)

28 Para una seleccin de las investigaciones de esa poca, ver Foxley (1974).29 Las reglas formales e informales que imperan en una sociedad.30 Para una sntesis de esta temtica, ver Fujita y Thisse (2002).

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y en el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), y los de L. Taylor y W. Buiter en la academia, llevaron al ncleo de la interpretacin de la dinmica del subdesarrollo los conceptos de tipo de estructura econmica y trminos de intercambio y, con ello, dieron vida a la nueva macroeconoma del desarrollo, que el trabajo de Agnor y Montiel (2008) expuso en forma coherente y sinttica.

Mientras que, conforme a la visin macroeconmica vigente, inves-tigadores, misiones nacionales e internacionales, centros de estudio y autoridades econmicas sostenan que la intervencin del Estado en la produccin de bienes y servicios se deba desmontar, que el desarrollo deba ser impulsado por las fuerzas del mercado, era congruente que en la teora y la prctica de la tributacin en pases subdesarrollados se buscara minimizar los efectos distorsionantes sobre los mercados y sobre variables macroeconmicas fundamentales como la tasa de inters, la tasa de cambio y el costo de uso del capital (Blejer y Chu, 1989; Ahmad y Stern, 1991; Bird, 1992, y Tanzi, 1984, 1986 y 2004). Minimizar el exceso de carga tributaria y las distorsiones equivala a dar a la eficiencia impositiva un rango superior a cualquier otro criterio econmico y social, en pases que mostraban profundas brechas de ingresos entre sus habitantes. Siguiendo el enfoque de ofertista y con el impuesto ptimo como principio terico rector se iniciaron nuevas reformas tributarias en el mundo subdesarrollado desde mediados de los aos ochenta (Ghandi, 1987).

En el contexto de estabilizacin y ajuste, muchos gobiernos y congresos latinoamericanos, en forma autnoma o por exigencia de misiones internacionales, hicieron reformas tributarias cuyo objetivo era reducir la complejidad, ineficiencia e inestabilidad de las estructuras impositivas vigentes31. A diferencia de los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc profundizar el sistema impositivo personal y dar mayor importancia a los impuestos de renta y patrimonio poltica que ayud a reducir la dependencia del recaudo del comportamien-to externo, desde el primer lustro de los ochenta la nueva poltica tributaria dio prelacin a los impuestos indirectos (Emran y Stiglitz, 2005), en especial se pas del impuesto a las ventas al impuesto al valor agregado (IVA); el primer pas que lo introdujo en Amrica Latina fue Chile en 1975.

Se institucionaliz la lgica del impuesto ptimo y, desde 1987, se hicieron reformas tributarias a la Reagan por el efecto de contagio de

31 Para una revisin de las reformas tributarias de los aos ochenta, ver Bird (1992), Bird y Casanegra (1992) y Ahmad y Stern (1989 y 1991). Para los ob-jetivos y una visin panormica, Goode (1993); para las metas y especificaciones tcnicas, Gray (1989).

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las polticas del mundo desarrollado, por exigencia del FMI y el BIRF en sus programas de ajuste macroeconmico para dar acceso a crdito externo nuevo, y porque los integrantes de los centros de pensamiento locales y los funcionarios encargados de las polticas econmicas en estos pases se educaron en los preceptos de la nueva teora econmica y los pusieron en prctica sin beneficio de inventario. En este sentido, el razonamiento que se sigui en poltica econmica no fue neutral, estaba en lnea con las creencias y los intereses polticos y econmicos de los gobiernos de los pases desarrollados, y fue parte integral de la visin de una economa mundial que deba sostenerse conforme a los argumentos de la economa de la oferta.

Las personas que hacan investigacin bsica sobre el impuesto ptimo en pases subdesarrollados, no los gobiernos y centros de pensamiento locales, tenan claro que se deba modificar el principio rector para incorporar las caractersticas distintivas de sus economas, como el mal funcionamiento de los mercados; el gran peso del sector primario en la estructura productiva; el dualismo, en especial la infor-malidad en los mercados laboral y financiero, y los efectos de choques en los trminos de intercambio, entre otros temas (Newbery y Stern, 1987, y Burguess y Stern, 1993). La informalidad como fuente de baja recaudacin, o sector de difcil recaudo, se convirti en un tema especializado, tanto en la investigacin terica como en la conduc-cin de la poltica tributaria32. La teora sugiere que la informalidad tiene efectos importantes y diferentes segn si el impuesto es directo o indirecto (Gordon y Li, 2005a y 2005b). En estos primeros aos de siglo ese tema se torn crucial para la estabilidad financiera del gobierno en los pases subdesarrollados, en especial de los que hicie-ron profundas reformas de la seguridad social y los beneficios de la asistencia pblica: cmo convertir a los trabajadores y empresarios informales en cotizantes de los regmenes pensionales?, cmo reducir la evasin tributaria que usa la informalidad como fachada?

As, en los aos ochenta hubo un cambio casi imperceptible en las inclinaciones de los estudios sobre tributacin. En el da a da se invirti la direccin de las causas, se relegaron las investigaciones que se dedicaban a la vieja cuestin de los determinantes estructurales del recaudo, y despuntaron los estudios que medan los efectos de la tributacin sobre las dems variables econmicas para sugerir polticas que minimizaran su impacto sobre los mercados. Entre los pocos que

32 Ver Arachi (2007), Piggott y Whalley (2001), Emran y Stiglitz (2005), Keen (2007), Alm y Martnez (2003), Arajo y Chambas (2003), Bird y Wallace (2003), Engelschalk (2003), Romanov (2003), Thuronyi (2003), Mitra y Stern (2003) y Wallace (2002).

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perseveraron en la inelasticidad ingreso del recaudo en estos pases se encuentra Tanzi (1988 y 1989).

El diseo de normas tributarias en los aos noventa y la dcada siguiente obedeci a los parmetros internacionales trazados para eco-nomas desarrolladas y a los lineamientos centrales de los programas de ajuste y apertura de los ochenta:

1. La apertura econmica, poltica esencial del ajuste, implicaba por definicin el desmonte de los aranceles para modificar las tasas relativas de proteccin sectorial y obligar a los empresarios a elevar la productividad y lograr una asignacin eficiente de recursos. El menor recaudo que envolva dicha poltica se asimil a un costo fiscal de corto plazo pues, a largo plazo, lo compensaran las mayores tasas de crecimiento econmico, que elevaran el recaudo (Tanzi, 2004). Las evaluaciones muestran que esta modificacin implicaba transformar toda la estructura tributaria y dirigirla hacia impuestos internos de difcil recaudo e implementacin como el impuesto de renta (Aiz-enman y Jinjarak, 2009).

2. Con el cambio en el modelo de acumulacin, la estabilidad fiscal se garantizaba con ajustes en el gasto, privatizaciones, impuestos a la actividad econmica interna ms dinmica y medidas compensatorias especficas de la reduccin de aranceles (Cuddington, 1988; Tanzi y Zee, 2001, y Talvi y Vgh, 2000).

3. La privatizacin de los activos pblicos implicaba que el Estado tena que ser Estado33: obtener recursos financieros mediante la tri-butacin y no como empresario rentista, es decir, recomponer el total de ingresos pblicos reduciendo la participacin de los ingresos no tributarios y aumentando la de los tributarios; para ello deba ejercer su poder de monopolio impositivo. La promesa era que la venta o concesin de activos estatales desmontara el flujo de rentas y las ineficiencias en la produccin del bien o servicio monopolizado, y a cambio obtendra un flujo de recaudo por impuesto de renta e IVA. Como complemento fundamental de la privatizacin, y para el xito del proceso, haba que implantar un Estado regulador de los mono-polios naturales y promotor de la competencia. Obviamente, el ideal del Estado regulador dependa de la capacidad de la sociedad para evitar que el Estado fuera capturado por los intereses econmicos ms poderosos.

4. Los gobiernos continuaron el proceso de simplificacin de los procedimientos de administracin tributaria, que se inici a mediados

33 Para un anlisis comparativo de la privatizacin en Colombia, ver Hernndez (2004).

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de los aos ochenta; se redujeron el nmero de tarifas que tena un mismo impuesto34 y el nmero de contribuyentes obligados a presentar declaracin de impuestos.

5. Se ampli la base del IVA y se recompuso la carga tributaria hacia los consumidores, con lo cual se redujo la tributacin de la renta de las empresas35.

6. La recomposicin de la tributacin en favor del capital ignor las conclusiones de estudios economtricos que indicaban que el efecto de la tributacin en el costo de uso del capital era mnimo; tampoco se tomaron en cuenta las evaluaciones de la reforma de Estados Unidos que sealaban que los resultados no fueron los que se usaron como argumentos para llevar a cabo la reforma, o que sus efectos eran muy cuestionables (Ballentine, 1992).

7. Los asesores que propusieron reducir el impuesto de renta y los Estados de los pases que adoptaron esta medida suponan que los contribuyentes pagaban una tarifa superior a la ptima en impuestos directos. Siguiendo el planteamiento de la curva de Laffer, asesores y Estados esperaban que si se reduca la tarifa marginal del impuesto de renta el ingreso tributario crecera, y el bienestar social aumentara. No sobra decir que fueron pocos los estudios sobre las tarifas efectivas vigentes en el mundo subdesarrollado y que, por tanto, las reducciones del impuesto de renta se decidieron por intuicin, no por medicin.

Si a mediados del siglo XX se deca que las estructuras tributarias del subdesarrollo dependan de la tributacin a la actividad econmica externa36, en los aos noventa, con las reformas arancelarias, lleg el momento de demostrar si la fiscalidad poda o no desvincularse de los choques externos, y si en la estructura tributaria aumentaba o no el peso especfico de la imposicin a la actividad econmica interna. Si la discusin inicial fue sobre cmo hacer tributar al capital y cmo contribua la tributacin a mayores niveles de desarrollo, desde los noventa la cuestin es la de cmo reducir la presin fiscal a la inversin privada y elevar la tasa de crecimiento de largo plazo.

Los resultados de las evaluaciones de las reformas tributarias de los aos ochenta y los noventa revivieron, desde finales del siglo pasado, el inters por la imposicin en el subdesarrollo. Desde luego, los nuevos estudios se realizan en un medio histrico y acadmico distinto, que indica el perfil de las investigaciones. Por ejemplo, hubo

34 Tanzi (1987) muestra la dispersin de tarifas en los pases subdesarrollados.35 Carciofi et al. (1994) hacen un anlisis global de las reformas tributarias en

Amrica Latina durante los aos ochenta.36 O ndice de dependencia fiscal externa medido por los impuestos a las im-

portaciones y las exportaciones con respecto al ingreso tributario total.

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avances econmicos y polticos significativos en muchos pases, es-pecialmente en el Sudeste Asitico y Amrica Latina. El FMI cre incluso una nueva clasificacin en la que algunos son catalogados como economas emergentes. Y en lo conceptual, con trabajos como los de Alesina, Rodrik, Tabellini, etc., se incorporaron de forma ms robusta al cuerpo de la teora econmica las variables institucionales que dieron otra perspectiva al anlisis de la poltica en economa.

Las conclusiones a las que llegan las nuevas disertaciones con tcnicas economtricas ms refinadas no distan de las de mediados del siglo: los pases subdesarrollados tienen una presin tributaria y tarifas impositivas bastante menores y dispersas que las de los pases desarrollados (Gordon y Li, 2005a y 2005b, y Norregaard y Khan, 2007); no hay relacin directa entre recaudo e ingreso nacional, o elasticidad ingreso baja (Mkandawire, 2010); contina la dependencia del recaudo con respecto al comercio exterior (Adam et al., 2001, y Baunsgaard y Keen, 2005); en los ms subdesarrollados la estructura tributaria an cuenta (Stotsky y WoldeMariam, 1997); la corrupcin y el rgimen poltico determinan la presin fiscal (Cheibub, 1998; Ghura, 1998; Gupta, 2007, y Ehrhart, 2009). Este tipo de trabajos se inspira en argumentos sobre el cambio en las instituciones polticas, los conflictos distributivos entre agentes y dems desarrollos sobre el votante mediano, la agencia, el gorrn y la burocracia expuestos, entre otros, por Alesina y Rodrik (1994), Barro (1999) y Acemoglu y Robinson (2008).

En geopoltica se pas, desde los aos ochenta, del enfoque de mediados de siglo, cuando los antiguos pases colonialistas se sentan polticamente comprometidos a ayudar a sus excolonias, como en el caso de frica y Asia, a la idea de que cada quin debe asumir los costos de su desarrollo. En los ltimos treinta aos, la poltica de los pases desarrollados hacia los subdesarrollados tiene como plataforma el aumento del crdito y, en su negociacin, exigir mayor integracin a los mercados mundiales y modificar las polticas macroeconmicas y sectoriales para garantizar el servicio de la deuda. En ese marco, la poltica tributaria queda sujeta a dos objetivos: lograr un volumen de recaudo que garantice el pago de los crditos y permitir mayor movilidad a los flujos de capitales desde los pases desarrollados a los subdesarrollados. En la agenda de negociacin, el inters de los pri-meros es el de armonizar la tributacin de sus inversiones, en trminos ms claros, lograr menores tarifas del impuesto de renta.

Los estudios no dieron suficiente atencin a la Realpolitik. Aunque Hinrichs (1967) ya lo haba sealado, fueron Tanzi y Zee (2001), en

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una sntesis del problema de la tributacin en pases subdesarrollados, quienes nuevamente resaltaron los efectos sobre la imposicin y la estructura tributaria de la captura del gobierno y el Congreso por parte de los propietarios de excedentes, o caudillismo que crea privilegios rentsticos en favor de los ms ricos. Las investigaciones de los ltimos veinte aos se centran en el sistema poltico y de votacin imperante en el subdesarrollo, sugieren que el nivel de recaudo y la facilidad para hacer reformas tributarias dependen de la presencia de democracia o autocracia, la rendicin de cuentas y la transparencia fiscal (Bird et al., 2008); pero no tienen en cuenta quin ejerce el poder soberano, es decir, suponen que la vieja tesis de Adam Smith (1776) sobre la independencia entre poder poltico y poder econmico es cierta y neutral para efectos fiscales37, o en otras palabras, que la participacin individual en la riqueza social, la distribucin, no se defiende en la arena poltica, peor an si es el Estado el que se la quiere apropiar.

Al final de este recorrido por los ltimos sesenta aos de estudio y diseo de la tributacin en pases subdesarrollados se tiene que la teora, hasta mediados de la dcada de los setenta, identificaba la inelasticidad del recaudo frente al ingreso nacional, sugera que la tributacin limitaba el gasto pblico y por ende el desarrollo, y que dadas las caractersticas estructurales de sus economas la mayor carga tributaria deba recaer en el ingreso; en cambio, desde los aos ochenta se releg el tema de la elasticidad ingreso del recaudo y se pas a sostener que la imposicin no es bice para el desarrollo, que el obstculo es la intervencin estatal, la cual debe disminuir, si no desaparecer, e incidir lo menos posible con impuestos en las asigna-ciones ptimas de los factores, que deben ser dictaminadas por las fuerzas del mercado. Por su parte, la poltica impositiva, hasta los aos setenta, tuvo un carcter prctico pues seleccionaba los hechos generadores segn la facilidad de recaudo, los costos de recaudo, la centralizacin administrativa, la estructura econmica y, sobre todo, aquello que polticamente se poda hacer tributar (tax handle)38; en cambio, desde los aos ochenta se disea y se ejecuta con el fin de reducir la tributacin del ingreso, ampliar la base de impuestos al consumo, desmontar la proteccin arancelaria y dar descuentos y

37 La riqueza, como dice Mr. Hobbes, es poder. Pero la persona que adquiere o hereda una gran fortuna no por eso adquiere necesariamente ni hereda podero poltico, civil o militar (Smith, 1776, cap. V, libro I, 32).

38 Estos argumentos fueron planteados, p. ej., por Martin y Lewis (1956), Hinrichs (1967) y Musgrave (1969), y se repiten parcialmente en Gordon y Li (2005a y 2005b).

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exenciones al capital o declarar no sujetas a las operaciones del capital para lograr mayores tasas de crecimiento econmico.

DIFERENCIAS EN LAS PREFERENCIAS TRIBUTARIASAl comienzo, el debate sobre la tributacin en el subdesarrollo enfoc el tema en torno a la relacin entre volumen de recaudo y nivel de ingreso y, en las tres ltimas dcadas, en la tributacin que minimiza el exceso de gravamen, en impuestos con efectos neutrales sobre los mercados. Ambos enfoques parten de la pretensin de ser capaces de generalizar ciertos hechos en unos pocos principios tericos y, a partir de ellos, deducir preceptos positivos para disear y ejecutar la poltica impositiva. No obstante, al someter a pruebas estadsticas las hiptesis se encontraron anomalas que invalidaron, al menos parcialmente, la presuncin de generalidad.

El resultado no poda ser otro, pues la introduccin del concepto de desarrollo para hacer anlisis comparativos implicaba diferencias de tiempo y lugar en el objeto de investigacin, supona reconocer implcitamente que existen diferencias cuantitativas y cualitativas significativas entre diferentes tipos de economa y que, por tanto, su historia y sus instituciones son esenciales para explicar el comporta-miento tributario. En la primera dcada de este siglo, a nivel emprico se intenta avanzar introduciendo el proceso poltico y la cooptacin del Estado por grupos de poder, con hiptesis ad hoc.

El desconocimiento histrico del proceso de formacin del Esta-do indujo a los analistas a dejar al margen las preferencias del poder poltico con respecto a la exaccin del excedente privado. La lectura de los escritos de quienes participaron en la controversia, o de art-culos que recapitulan lo esencial, como los de Ahmad y Stern (1989) y Burgess y Stern (1993), lleva a deducir que partan de un supuesto implcito: el Estado en todo el mundo tiene la misma preferencia impositiva, prefiere ms a menos tributos, y todos quieren llegar a la capacidad impositiva mxima39. Ese supuesto no es del todo razonable. La trayectoria del surgimiento de la sociedad poltica, el Estado, fija los trminos de su preferencia por el nivel de tributacin.

La triada de pases desarrollados Estados Unidos, Europa y Japn40 tiene una historia poltico-tributaria parecida. En Europa y Japn41, la unificacin del poder poltico en el Prncipe tuvo como

39 La capacidad impositiva mxima es aquella en que los costos sociales mar-ginarles de los impuestos adicionales son mayores que los de deuda y emisin (Morag, 1973).

40 Aqu Europa denota a Alemania, Inglaterra, Francia, Holanda y Blgica.41 Clark (1939), con base en un estudio de Kurt Singer, sostiene que en la

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base el monopolio de la fuerza armada y de la tributacin, junto con la creacin de una burocracia que ejerca el control sociopoltico (Anderson, 1996; Dobb, 1981; Elias, 1994; Kofler, 1971; Mann, 1986, y UNESCO, 1963). El Estado llev al mximo la tributacin con argumentos como la defensa externa, la administracin de justicia y la expansin de su poder al resto del mundo; nivel de tributacin que fue aceptado por la sociedad y que en los aos ochenta lleg a representar el 50% del ingreso nacional, en Francia y Alemania. Desde luego, hubo momentos en que la inequidad tributaria se hizo socialmente inaceptable y hubo revoluciones que modificaron la estructura tributaria, extendieron la base a quienes estaban exentos y cambiaron la direccin del gasto pblico, pero los niveles no se redujeron porque en el fondo se consideraba que con ello se pondra en peligro a la nacin.

En Estados Unidos la situacin fue diferente. En las trece colonias fundadoras la imposicin segua los pasos de la tradicin inglesa. Los impuestos, aprobados por las asambleas locales, salvo los derechos de aduana, se aceptaron como elemento cardinal para el buen funciona-miento de la sociedad. La revolucin de esas colonias no fue contra los impuestos al t y al papel sellado, sino en defensa de la autonoma del poder poltico local frente a la metrpoli (Bushnel, 2010, y Mori-son et al., 1999). Una vez las lites locales tomaron el poder poltico profundizaron las prcticas tributarias y las relaciones polticas: la representacin poltica implicaba deberes ciudadanos con el fisco, y la defensa y construccin de la nacin implicaba mantener y elevar la tributacin heredada, como bien argumentaron sus fundadores (Hamilton et al., 1780).

El comn denominador histrico en la triada desarrollada es la disposicin de la sociedad poltica a cobrar el nivel mximo de tributos y usarlos en favor del desarrollo nacional (Mann, 1986). El cobro gan legitimidad por la fuerza de la costumbre social y el uso que el Estado daba a los recursos. Las nuevas generaciones juzgan normal que el prncipe moderno reciba, en la primera dcada de este nuevo siglo, el 35% del ingreso nacional, una tasa menor que las de pocas anteriores.

En cambio, en los pases subdesarrollados el Estado surgi por el rechazo a una situacin de dominio externo absoluto en lo econ-primera mitad del siglo XIX en Japn slo exista el impuesto a la agricultura, que cubra un 50% de la cosecha de arroz de regado y un porcentaje algo menor en arroz de tierras altas. A finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX se impona una tarifa del 30% al ingreso agrcola neto. La tributacin del comercio era espordica.

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mico y en lo poltico. Las lites locales, la sociedad civil de la poca42, pedan participacin poltica a la metrpoli y rechazaron el pago de impuestos como cuota de proteccin43. Al no obtener respuesta favorable a sus demandas optaron por la independencia.

Los pases que obtuvieron su emancipacin con la guerra, como en Amrica Latina, empezaron a ser y hacer lo contrario de lo que siempre propugnaron. En el momento de asumir la soberana, cuando las lites se deben convertir en Estado, decidieron aplicar la capaci-dad impositiva mnima porque perciban los tributos como vasallaje poltico. Se negaron, contradictoriamente, a utilizar el fundamento financiero de su poder poltico. Las lites no comprendieron que ya no eran sociedad civil y que, convertidas en Estado, deban asumir responsabilidades polticas y sociales que requeran una fuerte finan-ciacin tributaria, pues partan de unas finanzas pblicas en cero, en el mejor de los casos, o en rojo por la deuda externa que financi las guerras de independencia.

Adems, quienes se constituyeron en sociedad poltica fueron incapaces de revertir la cultura de incumplimiento de las obligacio-nes tributarias que sembraron en la poca colonial, como expresin del rechazo al dominio poltico y de la desconfianza a priori hacia el Estado. En algunos pases se reforz incluso socialmente la tenden-cia a evadir por la desconfianza que sembraron quienes empezaron a detentar el poder poltico o porque los contribuyentes simplemente percibieron que los grupos econmicos poderosos haban capturado el poder poltico.

All donde las colonias recibieron pacficamente el poder de una metrpoli en retirada, sin un grupo dominante en la poblacin, en-traron en conflicto etnias, minoras privilegiadas o grupos regionales por centralizar el poder poltico, como en algunos pases africanos. En esos pases, la falta de un Estado unificado, adems de ser signo de subdesarrollo, es un impedimento para lograr mayores recaudos.

La estructura tributaria se empez a transformar en el mundo subdesarrollado desde el momento de la independencia, en medio de disputas polticas que surgieron por la colisin entre las necesidades de la construccin de los nuevos Estados y el rechazo de la tributacin, y la capacidad impositiva se modific de acuerdo con el grado de

42 Se utiliza el concepto de sociedad civil y sociedad poltica conforme al modelo de Hegel, que se analiza en Bobbio y Bovero (1994).

43 En economa poltica, un impuesto se puede considerar como el pago de la cuota por pertenecer al Estado o por asegurar la integridad fsica y patrimonial (prima de seguro) o como el precio que pagan los individuos por los bienes pblicos.

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maduracin del Estado, la estabilidad macroeconmica y los intereses polticos de corto y largo plazo de los bloques en el poder44.

CONCLUSIONESLa anomala de la elasticidad del recaudo tributario con respecto al ingreso nacional en pases subdesarrollados origin un programa de investigacin que buscaba dilucidar esa irregularidad introduciendo argumentos histricos, variables institucionales y reformulaciones tericas. En las explicaciones de los ltimos sesenta aos influyen los cambios sociales, polticos y econmicos mundiales que han ocurrido en este perodo.

Las polticas tributarias que adoptaron los pases subdesarrollados fueron diseadas, primero, con base en teoras que trataron de incor-porar sus caractersticas econmicas y sociales pero luego, desde los aos ochenta, en teoras y polticas de pases desarrollados, as se reco-nocieran las sustanciales diferencias entre ambos tipos de pases. Las nuevas polticas tributarias se implantaron por el efecto de copia, las imposiciones de organismos multilaterales y la aceptacin terica, sin beneficio de inventario, de individuos educados en el Primer Mundo que desempeaban funciones pblicas o eran asesores del gobierno o, simplemente, vendedores de ideas a la clase dirigente.

En la discusin se dio por sentado que la preferencia de los Estados por la tributacin es idnticamente compulsiva. No se tuvo en cuenta que en el mundo subdesarrollado la sociedad poltica es aversa a la tributacin porque en su origen y configuracin se opuso a los tributos. Esa propensin oblig a diversificar las fuentes de financiacin y a mantener una presin tributaria que combina impuestos con actividad empresarial, deuda y emisin.

El desconocimiento del elemento poltico en el proceso de forma-cin del Estado lleva a ignorar buena parte de las causas que explican la trayectoria de las decisiones sobre qu se grava (base), cunto se paga (tarifa) y quin paga (contribuyente), por tanto, sobre el volu-men efectivo de recaudo y su relacin con el ingreso. La importancia de este punto en discusin se ha de comprobar pas por pas o por grupos homogneos de pases. Como continuacin de este artculo se abordar el caso colombiano en una prxima publicacin.

Si el objetivo inicial era reformar la tributacin en los pases subdesarrollados para el avance econmico y social, hoy la pregunta es: cunto contribuy la poltica impositiva a lo que hoy son estos pases? La respuesta abre nuevas rutas de investigacin pues lleva a

44 El tema se ilustra en Cheibub (1998) y Kenny y Winer (2001).

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explorar el efecto fiscal global sobre el desarrollo, es decir, si la tribu-tacin, el gasto pblico y la deuda estatal permitieron crear mercados e instalar infraestructura pblica, si la justicia garantiz los derechos de propiedad y por ende las transacciones en los mercados; en suma, si la consolidacin del Estado es fundamental para el desarrollo eco-nmico y social.

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