TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIONES PÚBLICAS

RECURSO DE IMPUGNACIÓN

EXPEDIENTE No. 225-2015

RECURRENTE: FÉLIX A. QUIJANO ESCUDERO.

ACTO IMPUGNADO: Cuadro de Cotizaciones 2150492-08-17 de 16 de septiembre

de 2015, mediante la cual se adjudica el acto público de

selección de contratista No. 2015-1-10-0-04-CM-173801,

convocado por la Caja de Seguro Social, Dirección Nacional de

Infraestructura y Servicio de Apoyo.

Magistrada Ponente: ANABELLE PADILLA LOZANO.

Resolución No.251/2015-Pleno/TAdeCP de 6 de noviembre de 2015. (Decisión)

Por la cual se decide el Recurso de Impugnación interpuesto EL SEÑOR Félix A. Quijano

Escudero, en contra del Cuadro de Cotizaciones 2150492-08-17 de 16 de septiembre de 2015,

mediante la cual se adjudica el acto público de selección de contratista No. 2015-1-10-0-04-

CM-173801, convocado por la Caja de Seguro Social, Dirección Nacional de Infraestructura y

Servicio de Apoyo.

CONSIDERANDO:

Que el Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la Contratación Pública en

Panamá y crea en su artículo 120 el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, como

ente independiente e imparcial, con jurisdicción en todo el territorio de la República, el cual

tiene competencia privativa para conocer en única instancia del Recurso de Impugnación

contra una resolución u otro acto que adjudique o declare desierto un acto público o por una

resolución u otro acto administrativo en el cual se rechazan las propuestas, emitidas por las

entidades en los procedimientos de selección de contratista.

Que el Decreto Ejecutivo No.366 de 28 de diciembre de 2006, por el cual se reglamenta la Ley

22 de 27 de junio de 2006, en sus artículos 339, 340 y s.s., establece las condiciones y

requisitos para la presentación del Recurso de Impugnación, con indicación expresa de los

documentos que deben acompañar el libelo del recurso.

I. ANTECEDENTES

Que el día 7 de septiembre de 2015, la Caja de Seguro Social, Dirección Nacional de

Infraestructura y Servicio de Apoyo, publicó en el Sistema Electrónico de Contrataciones

Públicas "PanamaCompra", el aviso de convocatoria y el pliego de cargos, para la celebración

de la compra menor No. 2015-1-10-0-04-CM-173801, para el suministro de "tablero eléctrico de

transferencia automático" (SIC), con un precio de referencia de Ocho Mil Doscientos Balboas

con 00/100 (B/8,000.00).

Que al acto público de selección de contratista concurrieron las empresas que se detallan a

continuación:

Propuestas Recibidas

62774-45-353135-00

8-730-823-03

EXPERT DIESEL, S. A.

FeUx Aberto Quijsno Escudero

10-09-201508:11 a.m,

1(K»-201510:53 a.m.

6,970.00

7,928.00

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Que con posterioridad, el día 17 de septiembre de 2015, fue publicado en el Sistema

Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamaCompra", bajo la descripción <Resolución de

decisión>, el acto administrativo mediante el cual se adjudica el acto público de selección de

contratista de marras, el cual en su parte medular establece lo siguiente:

Resuelve:

oferta cumple con lo requerido en í( phego «cargos para esta contratad».

II. PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE IMPUGNACIÓN ANTE EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIONES PÚBLICAS.

Que el día 25 de septiembre de 2015, el señor Félix A. Quijano Escudero {lomega-

Computadoras y Servicios), a través de su apoderado legal, presentó en tiempo oportuno ante

la Secretaría de este Tribunal, formal Recurso de Impugnación en contra del Cuadro de

Cotizaciones 2150492-08-17 de 16 de septiembre de 2015, mediante la cual se adjudica el acto

público de selección de contratista No. 2015-1-10-0-04-CM-173801, convocado por la Caja de

Seguro Social, Dirección Nacional de Infraestructura y Servicio de Apoyo.

Que la empresa recurrente adjuntó al libelo del recurso, en concepto de fianza de recurso de

impugnación, la suma de dinero en efectivo de Mil Ciento Ochenta y Nueve Balboas con 20/100

(B/.1,189.20), que representa el 15% del valor total de su propuesta y cuya Diligencia de

Consignación reposa a folio 020 del expediente del Tribunal.

III. PRETENSIONES DE LA EMPRESA RECURRENTE.

Que la empresa recurrente, planteó sus pretensiones, a través del recurso de impugnación, de

la siguiente manera:

PRIMERO: Que para este «cío de compra menor EXPERT DIESEL. S.A. fue

favorecido con la adjudicación a pesar de no cumplir con lo requertdo en el pliego

de cargos

En el Dunto 8 de Condiciones Espaciales Documentos a Presentar con la

propuesta se solicito lo siguiente

8 Aviso de Operaciones Todo proponente interesado en participar en un

procedimiento de selección de contratista deberá acreditar que tiene autorización

para ejercer dicha actividad comercial ya sea a través del aviso de operaciones o

cualquier otro medio de prueba idóneo cuyas actividades declaradas en el

mismo, deben guardar relación con el objeto contractual La documentación que

acredite este requisito, podrá acreditarse mediante copia cotejada copia simple o

copia digital (Subrayado nuestro)

En el Aviso de Operación aportado por EXPERT DIESEL. S.A. se observa que las

actividades declaradas no guardan relación con el objeto solicitado en esta compra

menor, toda voz que so declara lo siguiente

EXPERT DIESEL, S.A.

Va LUCIANO ROORIGUU BAMCMU CO" OMu* «• «MnKted pa-iot* J7I-4M. can <tom c-a •- LAS CUMBRES

CALLE PtNON CASA II, •** unUdM •«'nrini «o* <*• IXPEAT DIESEL S A. cor- -te-a 0* toniVf a-

i«-Movim , •• a jmmo w m Ptoo-ao* a* panamá ->*■■ ■■> i* san mkjuílíTO Cs-*o.i •-■e <*• «cuSario

•OftRAS. Urb«nU*ct6n OJO DI AOUA Caito ZONA PftOCfSAOOflA. tdttw» PANEXPOffT. Apartamento S •

í

SAN MIQUILITO Co-ig^t-o d> Bf LISARIO PORRAS Ur»«ni*«cioi« OJO Ol AOUA Cali* ZONA

»ROCKSADORA, IdMcM PAMKXPOOT . A#M.*L«Mt ■ B

bftOlcwllUMHvMMlMd* FUSA1AJF UOO"ICAOON v HÍMBACON OE UOTORfS OlCSfI OASOclNA

OC GAS PROPANO v NATURAL SOUBAS Df IRRIGACIÓN OE TURBINAS O CIMTRIFJGAS VA SEAN

IMPJL.SAOAS POR MOTORES SE COMSJSrtON O ELÉCTRICO COMO TAMSiCN SüSCOMPONFNTFS LOS

CUALES SON JTiliZAOOS EN P.ANTAS ElECTRiCAS SiStEmas CE mniQACiÓN O APLICACIONESUARINAb VfcMK.jl.AH I INOUSTIllAt H. LA iJAtlOO"1* Dt tMPMtSA Dfc kNSAUSLAJE f oi'Al

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En las actividades declaradas se observa actividades relacionadas a motores y

bombas pero no relacionadas con el objeto contractual De osla manera concluimos

que el Avtso de Operación no cumple con lo requerido en el Pliego de Cargos

SEGUNDO: Que Félix Alborto Quijano Escudero fue e! único proponenie que

cumpliendo a cabaltdad con el pliego dfef cargos y ofertando esl precio más djjo

CUARTO: Que el Articulo 13 numeral 3 del Tonto Único de la Loy No. 22 del 27

de junio de 2006 correspondiente a Obltvj.ioono;. do las entufados, contratantes

señala lo siguiente entre otras cosas

Seleccionar al contratista en forma objetiva v justa, fs objetiva y justa la

selección en la cual se escoge la propuesta más favorable a la entidad y a los. (mes

que esta busca con base en lo estipulado en ol p|ioo.o de caraos y en las

disposiciones jurídicas .(subrayado nuestros

De igual manera, los Criterios de Selección para esta contratación paulan lo

siguiente:

Y fundamento sus pretensiones a través de los siguientes hechos:

SOLICITUD:

Solicitamos que la resolución Impugnada sea modificada y en su defecto se adjudique

a Félix Alberto Quijano Escudero toda vez que ofertó el menor precio cumpliendo

con lo requerido en el pliego de cargos.

IV. PRESENTACIÓN DEL INFORME DE CONDUCTA Y EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

POR PARTE DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL.

Que el 9 de octubre de 2015, a través de la Nota No. ADENL-DNC-IC-026-2015, de 7 de

octubre de 2015, la Caja de Seguro Social, presentó ante la secretará de éste Tribunal, el

informe de conducta y el expediente administrativo, contentivo de toda la actuación dentro del

proceso de marras.

V. ANÁLISIS DELIBERATIVO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIONES

PÚBLICAS.

Que la controversia en la presente encuesta jurídica, radica en la disconformidad planteada

por el señor Félix A. Quijano Escudero, con la decisión adoptada por la Caja de Seguro Social,

al adjudicar el acto público No. 2015-1-10-0-04-CM-173801, a la empresa EXPERT DIESEL,

S.A.

Que según lo descrito por el recurrente en el líbelo de su recurso, la propuesta presentada por

la empresa adjudicataria EXPERT DIESEL, S.A., no cumple con todos los requisitos

establecidos en el pliego de cargos, específicamente punto 8 de las condiciones especiales, el

cual hace referencia al aviso de operaciones. Veamos:

Aviso de Operaciones. Todo proponente interesado en participar en un procedimiento de selección de contratista, deberá

acreditar que tiene autorización para ejercer dicha actividad comercial, ya sea a través del aviso de operaciones o cualquier ^

otro medio de prueba idóneo, cuyas actividades declaradas en el rmsmo, deben guardar relación con el objeto contractual. La

documentación Que acredite este requisito, podrá acreditarse mediante copia cotejada, copia simple o copia digital.

Que en este sentido, señala la entidad licitante a través del acto administrativo impugnado que

se le adjudica el acto público a la empresa EXPERT DIESEL, S.A., por ser la empresa que

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ofertó el menor precio y a su vez cumple con todos los requisitos establecidos en el pliego de

cargos.

Que en virtud de lo anterior, procedemos de inmediato a la revisión de ia propuesta de la

empresa adjudicataria, específicamente lo relacionado al aviso de operaciones, el cual se

encuentra visible a foja 19 del expediente del Tribunal, el cual señala lo siguiente:

Aviso de Opfwación

REPÚBLICA OE PANAMÁ

WINiSTfDiO OÍ COMERCIO t INDUSTRIAS

01RECOON GENERAl DE COMERCIO INTEBIOP

Aviso de Opedacio'. No

SÍ774-4J-3S3135-I01O-223041

Capital invenido 6 10 000 00

Favor de

EXPERT OlESEL S A

62774-43-353135 OV O

EXPERT DIESEL, S.A.

•■3 LUCIANO RODRÍGUEZ SÁNCHEZ cr- ■ i 2-70-494 con aa-n o r. f- LAS CUMBRES

calle PEÑOM. CAS* ti,«na T40 3e -eo-r *♦"•«"* ez» ec EXPEflT diesel S a16-Mov-lMB . esa -ocaao m la P'3v - : a cJ- PANAUA 5 H< K -« SAN MIOUEUTO. Gt.t»c-t> #-■; c« BEHSARIO

PORRAS. Urbanización OJO DE AGUA. Cali» ZONA OROCESADORA. Edmcro PANEXPORT Apartamento H B

•*)«lor.oi Í73MM

c fiXPCRT DIESEL S fe <;■; .37337* 1 Pf:v-;aa*PANftMA [

SAN UIGUELITO Cc"«9 -> (."•--• da lEUSAR'C PORRAS UibinuaciOr OJO DE AGUA. Cali* ZONA

PROCESAOORA. Edifico PANEXPORT . Apio I 3«ai S 8

Se üodfcara o 10 actividad» d«:O.iaA. Ajr yoQiFICACiQN v RE»ARAC OM OE 1JQT-, MOLINA

DE 3AS "RO°ANO v NATURAL BOMI ■* OC T JRBINAS O CENTfl r JGA S VA SEAN

IMPULSADAS POR MOTORES 3E Uí ■ ■ • JS COMf»ONCNTF5 LOS- "CS En »_* ■ ■ , ■ . ftCtóñ O AP

MARI:.. >L>CATEOC K£5A -E ENSAMB^AJc (:¡'«J

oa op*-*c ;r*» •- Aqo-2010

Que de la lectura del aviso de operación de la empresa Expert Diesel, S.A., se desprende que

la misma se dedicará al embalaje, modificación y reparación de motores diesel, gasolina, de

gas propano y natural, bombas de irrigación de turbinas o centrifugas, ya sean impulsadas por

motores de combustión o eléctrico, como también sus componentes, los cuales son utilizados

en plantas eléctricas, sistemas de irrigación o aplicaciones agrícolas , marinas, vehicular e

industrial, en la categoría de empresa de ensamblaje.

Que por su parte, con en el acto público de selección de contratista de marras, se solicita lo

siguiente:

"SUMINISTRO DE TABLERO ELÉCTRICO DE TRANSFERENCIA

AUTOMÁTICO 800a 480 VOLTIOS, 3 POLOS, CON LA SIGUIENTE

DESCRIPCIÓN: GABINETA NEMA 1. CONTACTO ELÉCTRICO, CONTACTO

AUXILIAR NORMAL. CONTACTO AUXILIAR DE EMERGENCIA, BOTOM DE

PRUEBA, INDICADOR EMERGENCIA/NORMAL, BARRA DE NEUTRO,

RELOJ DE EJERCICIO SEMANAL, TEMPORIZADOR PARA SEÑAL DE

ARRANQUE DE LA PLANTA , TEMPORIZADOR PARA TRANSFERENCIA,

TEMPORIZADOR PARA RETRANSFERENCIA, TEMPORIZADOR PARA

ENFRIAMIENTO DE MOTOR, SENSORES DE VOLTAJE Y FRECUENCIA DE

EMERGENCIA, DISPOSITIVO PARA OPERACIÓN MANUAL

CERTIFICACIÓN UL .."

Que del análisis de los requisitos solicitados en el pliego de cargos, se observa que la

propuesta presentada por la empresa EXPERT DIESEL, S.A., no cumple con los requisitos

establecidos en los términos de referencias, específicamente en lo dispuesto en el punto ocho

de las condiciones especiales, el cual hace referencia al aviso de operaciones, considerando

que las actividades comerciales descritas en el documento, no se compadecen con el objeto

contractual, vulnerando de esta forma directamente lo establecido en el pliego de cargos, el

cual solicita lo siguiente:

"Aviso de Operaciones Todo proponente interesado en participar

en un procedimiento de selección de contratista, deberá acreditar

que tiene autorización para ejercer dicha actividad comercial, ya sea

a través del aviso de operaciones o cualquier otro medio de prueba

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idóneo, cuyas actividades declaradas en el mismo, deben guardar

relación con el objeto contractual. La documentación que acredite

este requisito, podrá acreditarse mediante copia cotejada, copia

simple o copia digital." (Lo subrayado es nuestro).

Que este Tribunal ha señalado a través de sus precedentes, la obligatoriedad por parte de los

proponentes de acreditar que cuenta con autorización para ejercer la actividad comercial, la

cual debe estar relacionada con el tipo de objeto contractual.

Que Esta instancia administrativa, a través de la Resolución No. 117/2011-Decisión/TAdeCP

de 6 de diciembre de 2011, bajo la ponencia de la Magistrada Anabelle Padilla Lozano, señala

lo siguiente:

Que de lo antes expuesto se desprende que el proponente Motores y

Equipos, S.A., cumplió con la presentación de los documentos

solicitados en el pliego de cargos; no obstante, hemos de advertir en

relación al Aviso de Operaciones adjuntó a su propuesta, que las

actividades a las cuales se dedica la compañía son las siguientes: Venta

y alquiler de equipo pesado y otras actividades asociadas.

Que en este aspecto radica la inconformidad del recurrente, toda vez

que el Punto No. 8 de los Requisitos Documentales establecidos en la

Condiciones Especiales del Pliego de Cargos, exigía que las

actividades declaradas en el mismo, debian guardar relación con el

objeto contractual y en opinión del recurrente se observa:

".. .de manera clara y expresa en el Aviso de operación de la empresa

MOTORES Y EQUIPOS, que no cuenta, entre sus actividades

comerciales con la venta de motores fuera de borda, actividad esta que

guarda relación con el objeto contractual, que es la licitación de motores

fuera de borda para las lanchas de las Administraciones Regionales de

Changuinola, Daríén, Veraguas y la Comarca Ngobe Bugle".

Que en relación al punto controvertido hemos de señalar que le asiste la

razón ai recurrente en este aspecto, toda vez que el giro normal de las

actividades mercantiles desarrolladas por la empresa Motores y

Equipos, S.A., no guardan relación con la venta o suministro de motores

fuera de borda para botes o lanchas, sino a la venta y alquiler de equipo

pesado y otras actividades asociadas.

Que a este respecto, resulta prudente traer a colación la opinión del

autor colombiano Benjamín Herrera, el cuai en su obra "Contratos

Públicos", al referirse al tema de las cláusulas de contenido del pliego de

cargos, señala en relación al tema lo siguiente:

"...es conveniente que los pliegos especifiquen que quien se presente al

proceso de selección se dedique usualmente a la actividad que se

quiere contratar. Es frecuente contratar a personas que no tienen entre

sus fines sociales o estatutos las labores que se obligan a realizar, caso

frecuente de las cooperativas multipropósito o las entidades

internacionales, con olvido de la necesidad de respetar la especialidad,

principio de las personas jurídicas según el cual solo pueden realizar

aquello que esté dentro de su objeto social". (HERRERA, Benjamín.

Contratos Públicos. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez LTDA. Bogotá,

Colombia, tercera reimpresión, 2005. Pág. 216).

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Que continuando con el análisis de la propuesta presentada, le corresponde la oportunidad a

la empresa IOMEGA COMPUTADORAS Y SERVICIOS, quién ofertó el siguiente precio más

bajo, visible de foja 32 a la 41 del expediente administrativo, de la cual podemos indicar que el

mismo no especifica que el producto ofertado cuenta con reloj de ejercicio semanal, tal como

lo solicita el pliego de cargos.

Que en este sentido, compartimos el criterio técnico esgrimido por la entidad requirente,

visible a foja 048 del expediente administrativo, el cual manifiesta que la propuesta

presentada por el señor Félix A. Quijano Escudero no cumple con las especificaciones

técnicas del pliego de cargos, en virtud que el equipo propuesto no posee reloj de ejercicio

semanal.

Que de igual manera se les indica a las partes que el pliego de cargos es el documento rector

dentro de un procedimiento de selección de contratista, el mismo se constituye en ley entre

las partes, por lo cual debe ser respetado por todos los proponentes que participan en un acto

de selección de contratista, así como por la misma administración que es quien lo

confecciona, razón por la cual le queda vedado a la administración realizar consideraciones

apartadas a lo establecido en los términos de referencia, así como a los proponentes

incumplir con alguno de sus requerimientos, trayendo como consecuencia la descalificación

de su propuesta en el acto público.

Que ha sido el norte de este Tribunal, señalar a través de sus precedentes la importancia del

pliego de cargos dentro de los procedimientos de selección de contratistas, indicando lo

siguiente:

"Siendo el Pliego de Cargos el instrumento normativo vinculado a todos sus

actores, incluida la propia Entidad, ésta de ajustarse a lo legislado por ella

dentro de su contenido...

Siendo que el pliego de cargos es vinculante a las partes, no le es dable

vulnerar su normatividad dogmática y menos aún a la propia Administración,

cual debe ser garante del ideal del Interés Público que se preserva en su

elaboración y confección, de allí que si dentro del mismo la propia Entidad

preservó dispositivamente...".

Que en este sentido el tratadista Roberto Dromi en su obra "LICITACIÓN PÚBLICA", nos

enmarca la importancia del fiel cumplimiento del pliego de cargos, indicando lo siguiente:

"Es requisito fundamental que en la licitación ha de colocarse a todos los proponentes en pie

de perfecta igualdad, siendo las clausulas generales en que se fijaron las condiciones,

derechos v obligaciones del contratista de obligada observancia para ellos a fin de que sobre

esta base se den precios v se establezca la subasta que ha de permitir decidir en el momento

oportuno cuál es la propuesta menos onerosa v más conveniente para el fisco" (El subrayado

es nuestro).1

Que de igual forma, bien lo señala el Doctor José María Boquera, en su obra la selección de

contratistas señalando lo siguiente: "...la observancia del pliego por parte del licitante v de

los oferentes, impuesta por la normativa jurídica, tiene por finalidad proteger los

intereses de ambas partes, cumpliendo así una doble función".2

Que luego del análisis de todas las piezas que conforman el expediente administrativo, el

informe de conducta aportado por la entidad contratante, el recurso de impugnación

interpuesto por el señor Félix A. Quijano Escudero, esta instancia administrativa arriba a la

conclusión que las propuestas presentadas dentro del acto público de marras, no se ajustan a

lo establecido en el pliego de cargos, por lo que procederemos a declarar desierto el acto

público correspondiente.

1 DROMI, ROBERTO "LICITACIÓN PÚBLICA" p. 263.

2 BOQUERA OLIVER, JOSÉ MARÍA, La selección de contratistas, p. 48.

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Resolución N° 251/2015-Plenon"ACP de 6 de noviembre de 2015. (Decisión).

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Que visto lo anterior, con fundamento en el articulo 56 numeral 2 del Texto único de la Ley 22

de 2006, el cual enumera las causales para declarar desierto un acto público de selección de

contratista, procederemos a pronunciarnos en el fondo del asunto.

En atención a todo lo anteriormente valorado, el Pleno del Tribunal Administrativo de

Contrataciones Públicas, en uso de sus facultades legales y reglamentarias;

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR en todas sus partes los efectos del Cuadro de Cotizaciones 2150492-

08-17 de 16 de septiembre de 2015, mediante la cual se adjudica el acto público de selección

de contratista No. 2015-1-10-0-04-CM-173801, convocado por la Caja de Seguro Social,

Dirección Nacional de Infraestructura y Servicio de Apoyo.

SEGUNDO: DECLARAR DESIERTO el acto público de selección de contratista No. 2015-1-

10-0-04-CM-173801, convocado por la Caja de Seguro Social, Dirección Nacional de

Infraestructura y Servicio de Apoyo, en virtud que ninguna de las propuestas presentadas,

cumple con todos los requisitos establecidos en el pliego de cargos.

TERCERO: DEVOLVER a la Caja de Seguro Social el expediente administrativo, contentivo

de toda la actuación dentro del procedimiento de selección de Contratista, conformado por un

tomo, integrado por 60 fojas útiles.

CUARTO: DEVOLVER a la empresa Recurrente, la fianza de impugnación, consignada a

través de la suma de dinero en efectivo de Mil Ciento Ochenta y Nueve Balboas con 20/100

(B/. 1,189.20), que representa el 15% del valor total de su propuesta

QUINTO: NOTIFICAR a las partes la presente resolución para los efectos legales pertinentes,

a través del sistema electrónico "Panamacompra", notificación que se entenderá surtida

transcurrido un (1) día hábil posteriora su publicación en el portal.

SEXTO: ADVERTIR a las partes, que esta resolución agota la vía gubernativa y contra la

misma no se admitirá recurso alguno, salvo la acción que corresponda ante la Sala Tercera de

lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

SÉPTIMO: DISPONER la salida y archivo del Expediente No.225-2015, previa anotación en el

registro respectivo.

FUNDAMENTO DE DERECHO: Artículos 120, 129, 130, del Texto Único de la Ley 22 de 27

de junio de 2006 sobre Contrataciones Públicas; Decreto Ejecutivo 366 de 28 de diciembre de

2006; Ley 38 de 31 de julio de 2000, sobre Procedimiento Administrativo General.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MANUEL CUPAS

Magistrado.

DE LATORRACA.

MANUEL BECKFORD

Secretario General Encargado.