Tribunal de Contrataciones del Estado · 2020. 7. 2. · Tribunal de Contrataciones del Estado...

Tribunal de Contrataciones del Estado

Resolución Nº 1187-2020-TCE-S4

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Sumilla: “(…) En el caso concreto, se advierte que el Contratista no

tuvo un actuar diligente, pues, de acuerdo a lo manifestado en sus propios descargos, confió en la declaración de la señora Martha Luz Panduro Bazán, quien le entregó la resolución directoral falsa, sin efectuar la verificación previa antes de su presentación a la Entidad”.

Lima, 19 de junio de 2020.

VISTO en sesión del 19 de junio de 2020, de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, el Expediente N° 3578/2019.TCE, sobre el procedimiento administrativo sancionador seguido contra la empresa Proalimentos Líber S.A.S. Sucursal Perú, por su supuesta responsabilidad consistente en presentar documentación falsa o adulterada, así como información inexacta, en el marco del Concurso Público N° 023-2018-MINEDU/UE 026 (Ítem Nº 12) – Primera Convocatoria; y atendiendo a los siguientes:

I. ANTECEDENTES: 1. El 23 de noviembre de 2018, el Programa Educación Básica Para Todos UE 026, en

adelante la Entidad, convocó el Concurso Público N° 023-2018-MINEDU/UE 026 (Primera Convocatoria), según relación de ítems para la contratación del “Servicio de alimentación para los alumnos de diecisiete (17) Colegios de Alto Rendimiento para el 2019 y 2020”, con un valor referencial de S/ 74’043,021.71 (setenta y cuatro millones cuarenta y tres mil veintiuno con 71/100 soles), en adelante el procedimiento de selección. El objeto contractual de cada ítem del procedimiento de selección, así como sus respectivos valores referenciales, se detallan a continuación:

Nº Descripción Valor referencial

1 COAR Amazonas S/ 4’648,809.23

2 COAR Ancash S/ 4’231,415.98

3 COAR Arequipa S/ 4’710,616.48

4 COAR Ayacucho S/ 4’519,953.46

5 COAR Cusco S/ 4’666,757.21

6 COAR Huancavelica S/ 4’134,835.48

7 COAR Junín S/ 4’383,516.08

8 COAR La Libertad S/ 4’449,634.05



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9 COAR Lambayeque S/ 4’172,562.95

10 COAR Lima Provincias S/ 4’285,306.90

11 COAR Moquegua S/ 4,614,870.03

12 COAR Pasco S/ 4’536,521.58

13 COAR Piura S/ 2’195,932.82

14 COAR Puno S/ 4’491,530.36

15 COAR San Martín S/ 4’876,326.00

16 COAR Tacna S/ 4’662,868.50

17 COAR Tumbes S/ 4’461,562.60

El referido procedimiento fue convocado bajo la vigencia de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo N° 1341; y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 350-2015-EF, modificado por el Decreto Supremo N° 056-2017-EF. El 20 de mayo de 2019, se llevó a cabo el acto de presentación de ofertas, y el 23 del mismo mes y año, se otorgó la buena pro de los ítems Nº 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 14 y 15 del procedimiento de selección a la empresa Proalimentos Líber S.A.S. Sucursal Perú. El 12 de junio de 2019, la Entidad y el referido proveedor, en adelante el Contratista, suscribieron el Contrato Nº 51-2019-MINEDU/SG-OGA-OL, para la ejecución de los Ítems Nº 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11 y 121.

2. Mediante Oficio Nº 01777-2019-MINEDU/SG-OGA del 30 de setiembre de 2019 y

el formulario de “Solicitud de aplicación de sanción – Entidad/Tercero”, presentados el 1 de octubre de 2019 en la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, la Entidad denunció que el Contratista habría presentado documentación falsa o adulterada, en el Ítem Nº 12 del procedimiento de selección; a fin de sustentar lo manifestado, remitió el Informe N° 00306-2019-MINEDU/SG-OGA-OL-APS del 26 de setiembre de 20192,

1 Cabe tener en cuenta que no se perfeccionó el contrato respecto a los Ítems Nº 14 y 15, debido a que,

mediante la Resolución Ministerial Nº 296-2019-MINEDU y la Resolución Ministerial Nº 297-2019-MINEDU del 24 de junio de 2019, respectivamente, se declaró la nulidad del otorgamiento de la buena pro de dichos ítems, al haber presentado certificados de trabajos supuestamente falsos, emitidos a favor del señor Diego Armando Quineche Valladares y del señor Gerardo Joao Menéndez Illescas. Debe resaltarse que dichos documentos fueron presentados únicamente en los referidos ítems, debido a los cuales se han abierto los Expedientes Nº 2555-2019.TCE y Nº 2555-2019.TCE.

2 Obrante a folios 5 al 7 del expediente administrativo.



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a través del cual indicó lo siguiente:

• De acuerdo al literal B.4 “Experiencia del personal clave” del numeral 3.2 del Capítulo III de la Sección Específica de las bases integradas del procedimiento de selección, se estableció como requisito de calificación para cada Colegio de Alto Rendimiento (COAR), que el profesional nutricionista propuesto tuviera una experiencia mínima de dos (2) años como nutricionista en hospitales, universidades, clínicas, mineras y/o colegios; para acreditar ello, el Contratista adjuntó, para el Ítem Nº 12 del procedimiento de selección, la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP del 14 de diciembre de 2001, presuntamente emitida por la Dirección Regional de San Martín a favor de la señora Martha Luz Panduro Bazán.

• Sin embargo, con ocasión de la fiscalización posterior realizada a la oferta del adjudicatario, la Dirección Regional de San Martín informó que dicho documento no era auténtico, pues la resolución señalada fue emitida a favor de la señora Ángela Asunción Arévalo Arévalo, por haber realizado el Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud – SERUMS, y no a favor de Martha Luz Panduro Bazán.

• En mérito a lo señalado, considera que el Contratista incurrió en la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.

3. A través del decreto del 16 de octubre de 20193, se dispuso el inicio del

procedimiento administrativo sancionador contra el Contratista, por su presunta responsabilidad al haber cometido las infracciones tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225, modificada por el Decreto Legislativo N° 1444, al haber presentado supuesta documentación falsa o adulterada, así como información inexacta, consistente y/o contenida en los siguientes documentos:

3 Obrante a folios 3 y 4 del expediente administrativo. Notificado a la Entidad y al Contratista el 3 de diciembre

de 2019, a través de las Cédulas de Notificación N° 74411/2019.TCE y N° 74412/2019.TCE, obrantes a folios 142 al 145 del expediente administrativo.



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Documentación supuestamente falsa o adulterada:

(i) La Resolución Directoral N° 663-2001-DIRES-SM del 4 de diciembre de 2001, expedida por la Dirección Regional de Salud Tarapoto - Región San Martin, a favor de la señora Martha Luz Panduro Bazán, al haber concluido el “Servicio Rural y Urbano Marginal de la Salud – SERUMS” a tiempo completo, durante el periodo comprendido del 15 de octubre de 2000 al 14 de octubre de 2001 (12 meses).

Presunta información inexacta contenida en:

(ii) La Carta de Compromiso del Personal Clave Ítem N° 12 – COAR Pasco del

19 de abril de 2019, suscrita por la señora Martha Luz Panduro Bazán.

En virtud de ello, se otorgó al Contratista un plazo de diez (10) días hábiles para que formule sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en el expediente.

4. Por medio del escrito s/n4, presentado el 17 de diciembre de 2019 ante el Tribunal, el Contratista se apersonó al presente procedimiento administrativo sancionador y efectuó sus descargos, en los siguientes términos:

• Indicó que la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP del 14 de diciembre de 2001 le fue entregada por la señora Martha Luz Panduro Bazán, quien suscribió la Carta de Compromiso del personal clave, correspondiente al Ítem Nº 12, en la cual declaró como parte de su experiencia, la realización del SERUM en la Dirección Regional de Salud de San Martín, específicamente en el Centro de Salud de Lluyllucucha, desde el 15 de octubre de 2000 hasta el 14 de diciembre de 2001.

• Asimismo, afirma que, recién cuando la Entidad le solicitó sus descargos respecto a lo comunicado por la Dirección Regional de Salud de San Martín, tomó conocimiento de la falsedad de la referida resolución directoral; para acreditar ello, adjuntó la declaración jurada del 13 de diciembre de 2019, efectuada por la señora Martha Luz Panduro Bazán, en la cual afirma que la empresa imputada no conocía de la falsedad del documento.

4 Obrante a folios 146 al 152 del expediente administrativo



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• En ese sentido, alega que confió de buena fe en la señora Martha Luz Panduro Bazán, no habiendo intencionalidad de su parte de presentar documentación falsa a la Entidad ni de obtener un beneficio con ello.

• Con relación a lo señalado, indica que el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley establece que la responsabilidad no es objetiva cuando los infractores admitan la posibilidad de justificar la conducta; en atención a ello, y al principio de causalidad, solicita que se declare no ha lugar la responsabilidad administrativa de su representada, al no ser atribuible a su parte el ilícito imputado.

5. A través del decreto del 7 de agosto de 20195, se tuvo por apersonado al

Contratista al procedimiento administrativo sancionador y por presentados sus descargos; asimismo, se remitió el expediente a la Cuarta Sala del Tribunal para que resuelva, siendo recibido el 20 de enero de 2020.

6. A través del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, el Gobierno declaró el Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19; en dicho contexto, se emitieron diversas disposiciones que suspendieron los plazos administrativos de los procedimientos en trámite. En el marco del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM, que aprueba la “Reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del COVID-19”, la Dirección General de Abastecimiento emitió la Resolución Directoral Nº 006-2020-EF-54.01, publicada el 14 de mayo de 2020 en el Diario Oficial “El Peruano”, disponiendo el reinicio de los plazos de los procedimientos suspendidos6, disposición que entró en vigencia al día siguiente de su publicación.

5 Obrante en el folio 153 del expediente administrativo.

6 Cabe señalar que, mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, se declara el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de quince (15) días calendario, disponiéndose el aislamiento social obligatorio (cuarentena), por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19; habiéndose prorrogado dicho plazo hasta el 30 de junio de 2020.

En dicho contexto, a través de la Resolución Directoral Nº 001-2020-EF-54.01, se suspendió, a partir del 16 de marzo de 2020 y por quince (15) días, el cómputo de plazos de procedimientos de selección, procedimientos de impugnación que forman parte de procedimientos de selección y procesos administrativos sancionadores, y se dictan otras medidas en materia de abastecimiento; habiéndose prorrogado dicho plazo mediante las Resoluciones Directorales Nºs. 002, 003, 004 y 005-2020-54.01, hasta el 24 de mayo de 2020.



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II. FUNDAMENTACIÓN: 1. El procedimiento administrativo sancionador ha sido iniciado contra el

Contratista, por su presunta responsabilidad al haber presentado a la Entidad documentos falsos o adulterados así como información inexacta, infracciones que se encuentran tipificadas en los literales j) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225, modificada por el Decreto Legislativo N° 1444, actualmente compilados en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 82-2019-EF, en adelante la Ley; cuyo Reglamento fue aprobado por el Decreto Supremo N° 344-2018-EF, en adelante el Reglamento.

Naturaleza de las infracciones.

2. El literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley establece que los agentes de

la contratación incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), o a la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Por su parte, el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley, establece que se impondrá sanción administrativa a los proveedores, participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas que presenten información inexacta a las Entidades, al Tribunal, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), o a la Central de Compras Públicas – Perú Compras. En el caso de las Entidades siempre que está relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual.

3. Sobre el particular, es importante recordar que uno de los principios que rige la potestad sancionadora de este Tribunal es el de tipicidad, previsto en el numeral 4 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante, el TUO de la LPAG, en virtud del cual solo

Sin embargo, mediante la Resolución Directoral Nº 006-2020-EF-54.01, publicada el 14 de mayo de 2020 en

el Diario Oficial “El Peruano”, se dispuso el reinicio de los plazos y procedimientos mencionados.



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constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Por tanto, se entiende que dicho principio exige al órgano que detenta la potestad sancionadora, en este caso al Tribunal, que analice y verifique si, en el caso concreto, se ha configurado el supuesto de hecho previsto en el tipo infractor que se imputa a determinado administrado; es decir —para efectos de determinar responsabilidad administrativa— la Administración debe crearse convicción de que el administrado que es sujeto del procedimiento administrativo sancionador ha realizado la conducta expresamente prevista como infracción administrativa.

4. Atendiendo a ello, en el presente caso corresponde verificar —en principio— que los documentos cuestionados (falsos o adulterados y/o información inexacta) fueron efectivamente presentados ante una Entidad contratante (en el marco de un procedimiento de contratación pública), ante el RNP, el Tribunal, el OSCE o Perú Compras. Adicionalmente, al amparo del principio de verdad material consagrado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que impone a la autoridad administrativa el deber de adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por ley, al margen que no hayan sido propuestas por los administrados o estos hayan acordado eximirse de ellas, el Tribunal tiene la facultad de recurrir a otras fuentes de información que le permitan corroborar y crear certeza de la presentación del documento cuestionado. Entre estas fuentes se encuentra comprendida la información registrada en el SEACE, así como la información que pueda ser recabada de otras bases de datos y portales web que contengan información relevante, entre otras.

5. Una vez verificado dicho supuesto, y a efectos de determinar la configuración de cada una de dichas infracciones, corresponde evaluar si se ha acreditado la falsedad, adulteración o inexactitud, de la documentación presentada, en este caso, ante la Entidad, independientemente de quién haya sido su autor o de las circunstancias que hayan conducido a su falsificación o adulteración; ello en salvaguarda del principio de presunción de veracidad, que tutela toda actuación en el marco de las contrataciones estatales, y que, a su vez, integra el bien jurídico tutelado de la fe pública. Ello se sustenta así, toda vez que en el caso de un posible beneficio derivado de la presentación de un documento falso o adulterado o de información inexacta, que



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no haya sido detectado en su momento, éste será aprovechable directamente, en sus actuaciones en el marco de las contrataciones estatales, por el proveedor, participante, postor o contratista que, conforme lo dispone el párrafo inicial del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley, son los únicos sujetos pasibles de responsabilidad administrativa en dicho ámbito, ya sea que el agente haya actuado de forma directa o a través de un representante, consecuentemente, resulta razonable que sea también éste el que soporte los efectos de un potencial perjuicio, en caso se detecte que dicho documento es falso o adulterado. En ese orden de ideas, para demostrar la configuración de los supuestos de hecho de falsedad o adulteración de la documentación cuestionada, conforme ha sido expresado en reiterados y uniformes pronunciamientos de este Tribunal, se requiere acreditar que éste no haya sido expedido o suscrito por quien aparece en el mismo documento como su autor o suscriptor; o que, siendo válidamente expedido o suscrito, haya sido posteriormente adulterado en su contenido. Por su parte, la información inexacta supone un contenido que no es concordante o congruente con la realidad, lo que constituye una forma de falseamiento de ésta. Además, para la configuración del tipo infractor, es decir aquel referido a la presentación de información inexacta, debe acreditarse que la inexactitud esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisito que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual.

6. En cualquier caso, la presentación de un documento falso o adulterado e

información inexacta, supone el quebrantamiento del principio de presunción de veracidad, de conformidad con lo establecido en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. Cabe precisar que el tipo infractor se sustenta en el incumplimiento de un deber, que, en el presente caso, se encuentra regulado por el numeral 4 del artículo 67 del TUO de la LPAG, norma que expresamente establece que los administrados tienen el deber de comprobar, previamente a su presentación ante la Entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad. De manera concordante con lo manifestado, el numeral 51.1 del artículo 51 del mismo cuerpo legal, además de reiterar la observancia del principio de presunción de veracidad, dispone que las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten



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los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos.

7. Sin embargo, conforme al propio numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, la presunción de veracidad admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada. Dicha atribución se encuentra reconocida en el numeral 1.16 del mismo artículo, cuando, en relación con el principio de privilegio de controles posteriores, dispone que la autoridad administrativa se reserve el derecho de comprobar la veracidad de la documentación presentada.

Configuración de las infracciones.

8. En el caso materia de análisis, la imputación efectuada contra el Contratista se encuentra referida a la presentación, como parte de su oferta, de los siguientes documentos supuestamente falsos o adulterados y/o con información inexacta, consistentes en:

Documentación supuestamente falsa o adulterada:

(i) La Resolución Directoral N° 663-2001-DIRES-SM del 4 de diciembre de 2001, expedida por la Dirección Regional de Salud Tarapoto - Región San Martin, a favor de la señora Martha Luz Panduro Bazán, al haber concluido el “Servicio Rural y Urbano Marginal de la Salud – SERUMS” a tiempo completo, durante el periodo comprendido del 15 de octubre de 2000 al 14 de octubre de 2001 (12 meses).

Presunta información inexacta contenida en:

(ii) La Carta de Compromiso del Personal Clave Ítem N° 12 – COAR Pasco del

19 de abril de 2019, suscrita por la señora Martha Luz Panduro Bazán. 9. Conforme a lo señalado en los párrafos que anteceden, a efectos de analizar la

configuración de las infracciones materia de análisis debe verificarse la concurrencia de dos circunstancias: i) la presentación efectiva de los documentos cuestionados ante la Entidad y ii) la falsedad o adulteración de los documentos presentados, en el caso de la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley; y/o inexactitud de la información cuestionada, siempre que ésta última se encuentre relacionada con el cumplimiento de un requisito o



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con la obtención de un beneficio o ventaja para sí o para terceros, en el caso de la infracción establecida en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.

10. En relación al primer elemento, como parte de su denuncia, la Entidad adjuntó copia de la oferta presentada por el Contratista en el Ítem Nº 12 del procedimiento de selección, de la cual se advierte que en sus folios 15 y 20 (reverso del folio 28 y anverso del folio 30 del expediente administrativo) obran los documentos cuestionados; en ese sentido, habiéndose verificado la presentación en la oferta de los documentos cuestionados, resta determinar si existen en el expediente suficientes elementos de juicio y medios probatorios que permitan generar certeza respecto del quebrantamiento de la presunción de veracidad que los protege.

Respecto a la falsedad o adulteración de la Resolución Directoral N° 663-2001-DIRES-SM del 04.12.2001, expedida por la Dirección Regional de Salud Tarapoto - Región San Martin, a favor de la señora Martha Luz Panduro Bazán (documento señalado en el numeral i del fundamento 8).

11. El documento bajo análisis fue presentado por el Contratista como parte de su

oferta, para acreditar un extremo de la experiencia de la señora Martha Luz Panduro Bazán, quien fue propuesta para desempeñar el cargo de Nutricionista, según lo exigido en el literal B.4 “Experiencia del personal clave” del Capítulo III de la Sección Específica de las bases integradas del procedimiento de selección.

Al respecto, según se advierte de la resolución directoral en cuestión, esta fue emitida supuestamente el 4 de diciembre de 2001, por la Dirección Regional de Salud de San Martín, a favor de la citada profesional, por supuestamente haber efectuado el Servicio Rural y Urbano Marginal de la Salud (SERUMS), por el periodo de doce (12) meses, entre el 15 de octubre de 2000 al 14 de octubre de 2001.

12. Ahora bien, según fluye de los antecedentes administrativos del presente

expediente, en el marco de la fiscalización posterior de los documentos presentados por el Contratista, la Entidad requirió a la Dirección Regional de Salud de San Martín, a través del Oficio Nº 709-2019-MINEDU/SG-OGA-OL del 3 de junio de 2019, que informe si el documento señalado era veraz.

13. En atención a ello, mediante el Oficio Nº 1785-2019-GRSM-DIRESA/DDRH del 2 de julio de 2019, la citada dependencia pública informó lo siguiente:



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“(…) Mediante OFICIO Nº 312.2019-DIRESA.OGESS-8WDG, el Director de la Oficina de Gestión de Servicios de Salud Bajo Mayo, informa que según cuaderno de registro de resoluciones directorales que obra en su archivo documentario, la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP de fecha 04 de diciembre del 2001, resuelve a favor de doña ÁNGELA ASUNCIÓN ARÉVALO ARÉVALO, Nutricionista, CNP Nº 0377, por haber concluido con el servicio rural y urbano marginal de la salud (SERUMS) en la Dirección Regional de Salud San Martín y como evidencia de lo mencionado, adjunta al presente, copia de la mencionada resolución y copia de PROVEÍDO SERUMS. En ese sentido, según lo indicado en el párrafo precedente y lo informado en el documento de la referencia c), no obra en archivo la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP de fecha 04 de diciembre del 2001, a nombre de doña MARTHA LUZ PANDURO BAZÁN. (…)”.

(El énfasis es agregado).

Conforme a lo informado por la Dirección Regional de Salud de San Martín, la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP del 4 de diciembre de 2001, efectivamente, versa sobre la realización del servicio rural y urbano marginal de la salud (SERUMS) en la Dirección Regional de Salud San Martín, pero no fue emitido a favor de la señora Martha Luz Panduro Bazán, sino a nombre de la señora Ángela Asunción Arévalo Arévalo. Para acreditar lo señalado, se adjuntó copia de la Resolución Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP, así como copia del Libro de Registros de las resoluciones directorales, en la cual se verifica lo afirmado por dicha institución.

14. Hasta lo aquí expuesto, debe tenerse presente que, conforme a reiterados pronunciamientos de este Tribunal, para determinar la falsedad o la adulteración de un documento, es necesario verificar que aquel no haya sido expedido por el órgano o agente que aparece como emisor, o que no haya sido suscrito por quien



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o quienes aparecen como suscriptores del mismo, o que, habiendo sido debidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido.

15. En el presente caso, la Dirección Regional de Salud de San Martín, presunta emisora del documento sub examine, ha aportado elementos de prueba que acreditan que: i) la resolución directoral presentada por el Contratista no obra en los archivos de su institución; y que, ii) en su lugar, se encuentra una resolución directoral, con la misma denominación y numeración, emitida a favor de otra persona. De ello se desprende con toda claridad que dicha institución no emitió el documento presentado por el imputado como parte de su oferta.

Cabe tener en cuenta, además, que, con ocasión de sus descargos, el Contratista adjuntó la Declaración jurada del 4 de diciembre de 2001, presuntamente suscrita por la señora Martha Luz Panduro Bazán, en la cual esta admite que el documento aludido es falso.

En ese sentido, a partir de los elementos probatorios detallados, este Colegiado corrobora que la resolución directoral bajo análisis, constituye un documento falso7.

16. Ahora bien, con ocasión de sus descargos, el Contratista ha indicado que no tiene

responsabilidad por la presentación de dicho documento, toda vez que no tuvo la intención de presentar el documento falso ante la Entidad, en tanto desconocía de su falta de veracidad; en ese sentido, asegura que actuó de buena fe al confiar en la señora Martha Luz Panduro Bazán, quien le entregó dicho documento. Por ello, solicita que, de acuerdo al numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley y el principio de causalidad, no se le atribuya responsabilidad objetiva, pues la infracción señalada admite la posibilidad de justificar su conducta.

17. Sobre el particular, cabe tener en cuenta que la culpabilidad no solo se manifiesta

a través de un comportamiento doloso, entendiéndose este como la intención del

7 Cabe tener en cuenta que, si bien la Dirección Regional de Salud San Martín remitió copia de la Resolución

Directoral Nº 663-2001-DIRES-SM/DOP obrante en sus archivos, esto es, la emitida a favor de la señora Ángela

Asunción Arévalo Arévalo, dicha copia no resulta lo suficientemente legible para efectuar la comparación con

el documento presentado por el Contratista como parte de su oferta en el Ítem Nº 12 del procedimiento de

selección. En atención a ello, no se puede asegurar que este último constituye un ejemplar adulterado,

aunque sí se verifica, de acuerdo a lo manifestado por la Dirección Regional de Salud San Martín y lo declarado

por la señora Martha Luz Panduro Bazán, que el documento cuestionado no fue expedido por quien figura

como emisor.



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agente en la comisión de la infracción, sino también se encuentra referida al comportamiento culpable o negligente, es decir, por el nivel de imprudencia o impericia.

Con relación al caso que nos avoca, en reiterados pronunciamientos emitidos por este Tribunal, se incide en la importancia que tiene que los proveedores adopten los mecanismos internos de supervisión y control de la documentación que presentan ante las Entidades, el Tribunal, el Registro Nacional de Proveedores, el OSCE y a la Central de Perú Compras, a efectos de evitar que incurran en la conducta recogida en el tipo infractor, ello conforme al deber que poseen, establecido en el numeral 67.4 del artículo 67 del TUO de la LPAG:

“Art. 67.- Deberes generales de los administrados en el procedimiento.

Los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes deberes generales: (…) 4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la

autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad”.

Dicha disposición legal obliga a que los proveedores, postores y contratistas sean diligentes en cuanto a la verificación de la autenticidad, veracidad y fidelidad de los documentos y de toda información que presentan, amparada en la presunción de veracidad, dentro del marco de un procedimiento administrativo, como es el caso de un procedimiento de contratación pública; lo que constituye una obligación que forma parte de sus deberes como administrados, y le da contenido al principio de presunción de licitud que rige sus actuaciones ante la Administración. Ahora bien, para la elaboración de una oferta, los postores requieren, por lo general, de documentos que no obran en su acervo documentario, sino que corresponden a terceros, tales como certificados, constancias, autorizaciones, entre otros; sin embargo, el hecho que los documentos correspondan a terceros, no implica que sean estos quienes deban asumir la responsabilidad administrativa ante la Entidad por la veracidad de dichos documentos, pues quien los presenta y persigue obtener un resultado favorable con ellos es el postor, por lo cual posee la obligación legal de comprobar su autenticidad previamente a su presentación.



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Ello constituye un deber de los postores que debe observarse cuando se participa en un procedimiento de selección, no pudiendo estos sustraerse de dicha obligación por el solo hecho de no haber producido directamente el documento, máxime si el beneficio derivado de la presentación del documento falso o adulterado (no detectado en su momento) es de provecho directo de quien lo usa, es decir, de los postores; por lo tanto, resulta razonable (en razón del deber que poseen) que estos sean quienes soporten los efectos de un eventual perjuicio, en caso que dicho documento falso o adulterado se detecte. En el caso concreto, se advierte que el Contratista no tuvo un actuar diligente, pues, de acuerdo a lo manifestado en sus propios descargos, confió en la declaración de la señora Martha Luz Panduro Bazán, quien le entregó la resolución directoral falsa, sin efectuar la verificación previa antes de su presentación a la Entidad. Por los motivos expuestos, los fundamentos planteados por el Contratista no pueden ser amparados.

18. En consecuencia, este Colegiado considera que se ha configurado la comisión de la infracción referida a la presentación de documentación falsa, infracción que estuvo tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.

Respecto a la supuesta inexactitud de la información contenida en la Carta de Compromiso del Personal Clave Ítem N° 12 – COAR Pasco del 19 de abril de 2019, suscrita por la señora Martha Luz Panduro Bazán (documento señalado en el numeral ii del fundamento 8).

19. También se cuestiona que el Contratista presentó, como parte de su oferta, la

carta de compromiso suscrita por la señora Martha Luz Panduro Bazán, en la cual declaró la experiencia acreditada con la resolución directoral analizada previamente. Sin embargo, según se ha acreditado en el apartado anterior, el documento sustentatorio de dicha experiencia es falso, además, no existen registros de que dicha persona haya efectuado el Servicio Rural y Urbano Marginal de la Salud – SERUMS en la Dirección Regional de Salud de San Martín. Ello evidencia que la información recogida en la carta de compromiso no es concordante con la realidad.



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20. Cabe tener en cuenta, además, que la carta de compromiso en cuestión era un documento de presentación obligatoria para la admisión de la oferta de los postores; asimismo, la información que contiene se encuentra vinculada al cumplimiento del requisito de calificación establecido en el literal B.4 “Experiencia del personal clave” del Capítulo III de la Sección Específica de las bases integradas del procedimiento de selección. En ese sentido, la presentación de aquella información le representó al Contratista un beneficio en el procedimiento de selección, más aún si se aprecia que el Contratista suscribió contrato con la Entidad, merced a la supuesta acreditación que el documento cuestionado permitió. En mérito a los fundamentos expuestos, este Colegiado considera que se ha configurado la infracción tipificada en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley. Concurso de infracciones.

21. Sobre este aspecto, a fin de graduar la sanción a imponer al infractor, se debe precisar que, por disposición del artículo 266 del Reglamento, en caso de incurrir en más de una infracción en un procedimiento de selección, como ocurre en el presente caso, corresponde aplicar al infractor la sanción que resulte mayor.

En tal sentido, considerando que en el caso que nos avoca existe concurso de infracciones [pues se ha configurado la infracción de presentación de información inexacta, con inhabilitación temporal no menor de tres (3) meses ni mayor de treinta y seis (36) meses, y de presentar documentación falsa, sancionada con inhabilitación temporal no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses], en cumplimiento del referido artículo; corresponde aplicar al infractor la sanción que resulte mayor, es decir, no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses, sanción que será determinada según los criterios de graduación establecidos en el artículo 264 del Reglamento.

Graduación de la sanción.

22. Bajo el contexto descrito, corresponde determinar la sanción a imponer al Contratista, conforme a los criterios de graduación establecidos en el artículo 264 del Reglamento:

a) Naturaleza de la infracción: debe tenerse en cuenta que las infracciones

por presentar documentación falsa e información inexacta, en las que ha



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incurrido el Contratista vulneran los principios de presunción de veracidad e integridad, los cuales deben regir a todos los actos vinculados a las contrataciones públicas; dichos principios, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados.

b) Ausencia de la intencionalidad del infractor: si bien no se puede acreditar

el dolo del Contratista en su actuar, se evidencia, al menos, negligencia grave, al haber omitido efectuar la verificación de la veracidad del documento e información referido a la experiencia de la señora Martha Luz Panduro Bazán, deber de los administrados previsto en el numeral 4 del artículo 67 del TUO de la LPAG.

c) La inexistencia o grado mínimo de daño causado a la Entidad: debe

tenerse en cuenta que la presentación de los documentos no veraces representó para el Contratista, la obtención de un beneficio en la contratación descrita, en detrimento de la Entidad, la cual se vio obligada a contar con un personal que no tenía la experiencia solicitada.

d) Reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada:

conforme a la documentación obrante en el expediente, no se advierte documento por el cual el Contratista haya reconocido su responsabilidad en la comisión de las infracciones antes que fuera detectada.

e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal: conforme se advierte de la base de datos del Registro Nacional de Proveedores, el Contratista fue sancionado previamente por el Tribunal, aunque esta fue posteriormente dejada sin efecto a través de la Resolución Nº 4 del 28 de agosto de 2017, emitida por el Noveno Juzgado Constitucional de Lima (Expediente N° 16561-2016-5), habiéndose cumplido tres (3) meses de inhabilitación temporal

Inicio de inhabilitación

Fin de inhabilitación

Periodo Resolución Fecha de

resolución Tipo

28/10/2017 27/11/2017 3 meses 2262-2016-

TCE-S4 21/09/2016

Inhabilitación temporal



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f) Conducta procesal: el Contratista se apersonó al presente procedimiento administrativo sancionador y presentó descargos a las imputaciones efectuadas en su contra.

g) La adopción e implementación del modelo de prevención a que se refiere

el numeral 50.10 del artículo 50 de la Ley: en el expediente no obra información que acredite que el Contratista haya adoptado o implementado algún modelo de prevención conforme lo establece el numeral 50.10 del artículo 50 de la Ley.

23. Asimismo, debe tenerse en consideración lo establecido en el principio de razonabilidad previsto en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual indica que las sanciones no deben ser desproporcionadas y que deben guardar relación con la conducta a reprimir, atendiendo a la necesidad que las empresas no deben verse privadas de su derecho de proveer al Estado más allá de lo estrictamente necesario para satisfacer los fines de la sanción, criterio que será tomado en cuenta al momento de fijar la sanción a ser impuesta al Contratista.

24. Ahora bien, es pertinente indicar que la falsificación de documentos constituye un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 427 del Código Penal8, el cual tutela como bien jurídico la fe pública y la funcionalidad del documento en el tráfico jurídico; asimismo, cabe precisar que la falsa declaración en un procedimiento administrativo constituye también un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 411 del Código Penal9, el cual tutela como bien jurídico la administración de justicia y trata de evitar perjuicios que afecten la confiabilidad especialmente en las adquisiciones que realiza el Estado. Por tanto, debe ponerse

8 “Artículo 427.- El que hace, en todo o en parte, un documento falso o adultera uno verdadero que pueda dar

origen a derecho u obligación o servir para probar un hecho, con el propósito de utilizar el documento, será reprimido, si de su uso puede resultar algún perjuicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de diez años y con treinta a noventa días-multa si se trata de un documento público, registro público, título auténtico o cualquier otro trasmisible por endoso o al portador y con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años, y con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días-multa, si se trata de un documento privado.

El que hace uso de un documento falso o falsificado, como si fuese legítimo, siempre que de su uso pueda resultar algún perjuicio, será reprimido, en su caso, con las mismas penas.”

9 “Artículo 411.- El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la presunción de veracidad establecida por ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años.”



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en conocimiento del Ministerio Público los hechos expuestos para que proceda conforme a sus atribuciones. En tal sentido, el artículo 267 del Reglamento dispone que deben ponerse en conocimiento del Ministerio Público las conductas que pudieran adecuarse a un ilícito penal, razón por la cual deberán remitirse al Distrito Fiscal de Lima, copia de la presente resolución y de los folios indicados en la parte resolutiva del presente pronunciamiento, debiendo precisarse que el contenido de tales folios constituyen las piezas procesales pertinentes sobre las cuales debe actuarse la acción penal.

25. Por último, cabe mencionar que la comisión de las infracciones por parte del

Contratista, tuvieron lugar el 20 de mayo de 2019, fecha de presentación de la oferta que contiene la documentación falsa e información inexacta.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal ponente Víctor

Manuel Villanueva Sandoval y la intervención de los Vocales Steven Aníbal Flores Olivera y Paola Saavedra Alburqueque, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución N° 056-2019-OSCE/PRE del 30 de abril de 2020, publicada el 2 de mayo del mismo año en el Diario Oficial El Peruano, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 59 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, vigente a partir del 14 de marzo de 2019, y los artículos 20 y 21 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo N° 076-2016-EF del 7 de abril de 2016, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

LA SALA RESUELVE: 1. SANCIONAR a la empresa PROALIMENTOS LIBER S.A.S. SUCURSAL PERÚ, con

R.U.C. N° 20563586410, por un período de treinta y ocho (38) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad al haber presentado documentación falsa e información inexacta ante el Programa Educación Básica Para Todos UE 026, en el marco del Concurso Público N° 023-2018-MINEDU/UE 026 (Ítem Nº 12) - Primera Convocatoria, por los fundamentos expuestos; la cual entrará en vigencia a partir del sexto día hábil siguiente de notificada la presente resolución.



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2. Disponer que, una vez que la presente resolución haya quedado administrativamente firme, la Secretaría del Tribunal registre la sanción en el módulo informático correspondiente.

3. Remitir copia de los folios (anverso y reverso) 1 al 7, 27, 30, 82 al 105, 130 al 134

y 146 al 162 del expediente administrativo, así como copia de la presente Resolución, al Ministerio Público – Distrito Fiscal de Lima, de acuerdo a lo señalado en la fundamentación.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

PRESIDENTE VOCAL VOCAL ss. Villanueva Sandoval. Saavedra Alburqueque. Flores Olivera.

2020-06-19T17:02:46-0500FLORES OLIVERA Steven Anibal FAU 20419026809 softSoy el autor del documento

2020-06-19T17:02:58-0500FLORES OLIVERA Steven Anibal FAU 20419026809 softSoy el autor del documento

2020-06-19T17:50:36-0500SAAVEDRA ALBURQUEQUE Paola FAU 20419026809 softSoy el autor del documento

2020-06-19T17:52:43-0500SAAVEDRA ALBURQUEQUE Paola FAU 20419026809 softSoy el autor del documento

2020-06-19T19:29:57-0500VILLANUEVA SANDOVAL Victor Manuel FAU 20419026809 softSoy el autor del documento

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