Transversalidad y Políticas Educativas Locales: Los … · Web viewDesde 1999 el gobierno escocés...

Planas, Jordi, et al.: La escuela y la nueva ordenación del territorio, Ed. Octaedro-FIES, Barcelona 2004 (Fundación de Investigaciones Educativas y Sindicales (FIES): www.fieseducacion.org)

Nota previa:En el marco del trabajo para el periodo 2004-2005 de la Red Española de Ciudades Educadoras (RECE), se ha constituido un grupo de trabajo coordinado por el Ayuntamiento de Gijón sobre el tema Ciudad y Educación. Como material de trabajo se transcribe a continuación el capítulo V de la II parte “Las políticas educativas locales” del libro de Planas, Jordi, et al.: La escuela y la nueva ordenación del territorio, Ed. Octaedro-FIES, Barcelona 2004 (Fundación de Investigaciones Educativas y Sindicales (FIES): www.fieseducacion.org)

Índice

V LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS LOCALES.....................................................................................2

1 ESCUELA, TERRITORIO Y COMUNIDAD. EL PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN LA ESFERA DEL GOBIERNO LOCAL........................................................................................................2

1.1 LOS CAMBIOS EN LAS FORMAS DE VIDA.........................................................................................21.2 UNA VISIÓN PROSPECTIVA. EL NUEVO PAPEL DE LA ESCUELA, EL TERRITORIO Y LA COMUNIDAD

41.3 RELACIONES DE LAS ESCUELAS CON SU ENTORNO: UNA TIPOLOGÍA.............................................5

2 EXPERIENCIAS DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL EN PAÍSES EUROPEOS..................7

2.1 ESPECIFICIDADES DE LOS PAÍSES ANALIZADOS..............................................................................72.2 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO.................................................8

3 COMPETENCIAS EDUCATIVAS Y POSIBILIDADES LEGALES PARA UNA MAYOR INTERVENCIÓN EDUCATIVA DE LOS MUNICIPIOS.....................................................................9

3.1 LAS COMPETENCIAS EDUCATIVAS DE LOS MUNICIPIOS................................................................103.2 LA PREVENCIÓN DE MENORES EN SITUACIÓN DE RIESGO: LA EXPERIENCIA DE ARGÜIMES.........103.3 POSIBILIDADES PARA UNA DESCENTRALIZACIÓN.........................................................................11

4 ALGUNAS PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS EDUCATIVAS AUTONÓMICAS HACIA LOS ENTES LOCALES.................................................11

5 CONCLUSIONES.............................................................................................................................13

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V Las políticas educativas locales

por CLARA RIBAProfesora de la licenciatura de Ciencias Políticas y de la Administración

Universitat Pompeu Fabra de Barcelona

El contenido de este capítulo está basado en los principales resultados y conclusiones de un conjunto de trabajos sobre gestión educativa realizados a lo largo estos últimos años por un equipo interdisciplinar de investigadores y profesionales dirigido y coordinado por el Dr. Joan Subirats. Éstos están centrados básicamente en la relación de la escuela con el territorio, en el papel educativo de los municipios y en la distribución de competencias. El capítulo empieza reflexionando sobre las características que debe tener una escuela para hacer frente a las necesidades de una sociedad globalizada como la actual. En segundo lugar se presentan las experiencias de gestión educativa y el papel que juega la administración local en algunos países europeos comparables en algún aspecto con el nuestro, así como las posibilidades de descentralización hacia los entes locales posibles con nuestro ordenamiento jurídico. Finalmente se presentan algunas propuestas concretas de descentralización de las actuales competencias educativas en manos de las autonomías.

1 Escuela, territorio y comunidad. El papel de la educación en la esfera del gobierno local

1.1 Los cambios en las formas de vidaA finales del siglo XX se ha producido lo que ha vendido en llamarse la revolución digital. Se trata de un cambio histórico comparable con la Revolución Industrial cuyo impacto está ya haciendo cambiar de manera sustancial nuestras formas de vida. El código digital ha revolucionado totalmente el proceso de producción, almacenamiento y transmisión de la información, de tal forma que actualmente se está produciendo una convergencia en las tecnologías de la información, anteriormente diversificadas. La información se convierte así en un nuevo factor de producción, posibilitando el ahorro de los factores productivos tradicionales: capital, mano de obra y materias primas. Se dice que “la información es a la revolución digital lo que la energía fue para la Revolución Industrial”1. Se trata en un nuevo orden económico, pero también en un nuevo orden político. Al mismo tiempo que se globaliza la economía entra en crisis el concepto de Estado-Nación y se difunde la nueva concepción de aldea global. Se está en condiciones de saber en tiempo real lo que ocurre en Francia, Palestina o Venezuela, pero también de conocer lo que ocurre en el propio barrio o pueblo. Nos dirigimos, pues, hacia una interconexión entre globalización y localismo.La revolución digital tiene importantes consecuencias en el sistema de organización social. El requisito de coincidencia temporal y espacial de todos los factores de producción característica de la sociedad industrial desaparece. Los horarios se flexibilizan y aparece el teletrabajo. Aparecen nuevas profesiones, aumenta el empleo en el sector servicios y desaparecen los puestos de trabajo poco cualificados. En este contexto, la educación tal como estaba concebida anteriormente entra en crisis. Es preciso dotar a la gente de una nueva formación inicial menos centrada en conocimientos y más dedicada a la adquisición de habilidades, actitudes y valores. Se está reflexionando intensamente sobre el futuro de la universidad en esta nueva sociedad de comunicación. Según el rector de la Universitat Oberta de Catalunya: “Cada vez se deben enseñar más cosas, más caducas, a más personas, en un contexto cambiante y globalizante y con menos recursos” Los ciclos vitales aprendizaje-trabajo-descanso se han roto y estas tres actividades se alternan constantemente a lo largo de la vida de las personas. Si antes se circulaba por el camino del

1 Manuel Campo Vidal. Conferencia sobre Las nuevas tecnologías, impartida en el Centre de Cultura Contemporània de Barcelona el 7 de octubre de 1997.

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conocimiento en una sola dirección, pasando de la ignorancia al saber, ahora es posible que se circule en sentido inverso, del saber al no saber.1 Por lo tanto, para aumentar las posibilidades de mantener una vida digna y evitar la marginación en esta sociedad cambiante, la educación se configura como un elemento clave y en una actividad permanente a lo largo de la existencia de las personas se alternaran continuamente períodos de estudio y de trabajo. Así, el estudio de los jóvenes debe estar vinculado con prácticas en las empresas y el trabajo de los adultos con la formación permanente. También la jubilación se transforma y pasa de ser una etapa del “no hacer nada” a convertirse en una nueva etapa formativa: aparecen las universidades para la tercera edad y ordenadores y cursos de informática en los hogares de jubilados.En este contexto, la escuela y el sistema educativo reglado pierden el dominio casi exclusivo que ejercían sobre la educación. Existen muchos otros agentes formativos con igual o superior incidencia que la institución escolar y se precisa resituar el papel de los profesionales de la educación. Y en ese proceso de adaptación el acento debe ponerse en la dimensión social y comunitaria de la educación. La educación de los ciudadanos se convierte en un proyecto colectivo de la sociedad, de una sociedad que plantea cada vez más demandas y que el sistema educativo no puede atender: educación en valores, multiculturalidad… Los cambios en la estructura de la familia dejan en manos de la comunidad la atención de necesidades que antes eran atendidas por ella. La complejidad de las actuaciones necesarias para encarar determinadas situaciones requiere de la acción integrada de múltiples agentes sociales. Los profesionales de la educación no pueden resolver únicamente dentro de las escuelas unos problemas sociales que son de base mucho más amplia.Debe considerarse el territorio y la comunidad que en él habita como una parte integrante del sistema formativo. El reto actual de la educación hoy es el de formar ciudadanos capaces de afrontar las dinámicas aceleradas de cambio manteniendo, sin embargo, la cohesión social y comunitaria. Al igual que ha ocurrido con el conjunto de políticas de bienestar, durante estos últimos años se ha pasado de una exigencia de cantidad a una exigencia de calidad. No basta con reivindicar una escuela pública en cada barrio, ahora se exige que esta escuela sea de calidad. Pero la calidad implica la capacidad de atender de manera flexible, transversal e integral las demandas individuales cada vez más heterogéneas de la sociedad. Y esto no es posible hacerlo con la organización actual: la centralización de la política educativa en manos de las respectivas consejerías de educación de los gobiernos autónomos dificulta su adaptación a las circunstancias específicas y diversas de cada territorio. El papel residual y periférico de los municipios en la educación y la falta de autonomía efectiva de los centros ha tenido como resultado una desresponsabilización general sobre la marcha de un sistema educativo, que funciona dirigido a distancia y sin que nadie suficientemente próximo a la realidad tenga la capacidad y autoridad para tomar las decisiones que se precisan para garantizar su calidad. Entre la autoridad central y los centros individuales existe un vacío. El sistema educativo actual no prevé ningún organismo que se responsabilice sobre el territorio de concretar las exigencias de calidad, que atienda al buen funcionamiento del conjunto de centros que en él desarrollan su actividad y que se ocupe de su articulación con las demás actividades educativas y servicios transversales destinados a una misma población que comparte características y problemas.Parece, pues, que es desde la proximidad desde donde se pueden diseñar y adaptar mejor las políticas a las necesidades de cada entorno y desde donde se puede generar la confianza, la complicidad y la responsabilización colectiva que permita la generación de los proyectos transversales de atención integral que la sociedad actual demanda. Con el objetivo de asegurar la calidad real del sistema educativo público. se apuesta, pues, por un sistema descentralizada en el que los municipios y entidades del territorio tengan un papel importante, compartiendo responsabilidades y protagonismos con los gobiernos autónomos, se evite el riesgo de fragmentación del sistema que supondría una municipalización estricta de la educación. Hasta aquí, se han expuesto los principales cambios en las formas de vida que se han producido de manera acelerada durante estos últimos años según la opinión compartida de expertos de distintas especialidades. ¿Qué consecuencias tendrán previsiblemente en el futuro estos cambios que se acaban de sintetizar? ¿Cuál es el nuevo papel que deben jugar los distintos actores educativos en este nuevo contexto? De ello trata el siguiente apartado.

1 Reflexión de José Luis López Bulla en respuesta a una entrevista realizada en 1997 en Barcelona por el Equipo de Análisis Político ICE-UAB.

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1.2 Una visión prospectiva. El nuevo papel de la escuela, el territorio y la comunidad

En un estudio reciente realizado en el marco del Proyecto Educativo de la ciudad de Barcelona, se consultó a un amplio grupo de ciudadanos, con formación y sensibilidades diversas, con el objetivo de obtener un diagnóstico compartido sobre los cambios actuales de la sociedad, así como una visión prospectiva de sus repercusiones en la educación y del papel educativo que deberían jugar en ese nuevo contexto los ciudadanos, las escuelas y las instituciones 1.La gran mayoría de los participantes expresaron un elevado grado de acuerdo en la importancia que tienen para la educación los cambios actuales en aspectos demográficos y sociales como son la modificación en la estructura de edades, la incorporación de la mujer al trabajo, los cambios en la familia, la baja natalidad o las nuevas migraciones. Otros aspectos que se destacaron son la terciarización económica, el cambio tecnológico y la constante necesidad de actualización de conocimientos. Consideraron, también, que la situación actual fomenta la aparición de nuevos valores contradictorios, como individualismo y solidaridad, que deberán tenerse en cuenta en la formación cívica de los ciudadanos. En este contexto, las instituciones deberían ir debilitando su componente jerárquico para dar un mayor peso a su componente estratégica, actuando como facilitadoras de la relaciones y de la gobernabilidad, Así, la ciudad y el territorio se concibe como un lugar formativo que aporta posibilidades de convivencia entre identidades distintas.La escuela desarrolla su actividad en un entorno que está sometido a este proceso de profundas transformaciones y, en consecuencia, se ve afectada por ellas. El tradicional casi-monopolio que ostentaba anteriormente en el proceso de aprendizaje queda roto y el desarrollo de la actividad escolar dentro de en unas rígidas coordenadas espaciales y temporales aparece como absoleto. En contrapartida, se destacan como elementos clave en la educación la flexibilidad y la capacidad de adaptación al cambio.¿Cuál es el papel del territorio en este nuevo marco en el que debe desarrollarse la educación? Se ha manifestado un amplio consenso acerca de la idea de que educar es una función transversal de la sociedad. La escuela debe continuar jugando un papel relevante pero debe cambiar su manera de actuar. La escuela debe repensarse desde una concepción más amplia de servicios personales y debe compartir responsabilidades con otros agentes formativos, proyectando sus actividades hacia la comunidad con la que comparte objetivos y problemas. Y es en ese marco comunitario donde la educación cívica adquiere sentido, porque educar en democracia es educar en la aceptación del conflicto y en la aceptación de las limitaciones e incertidumbres que comporta la convivencia. Se precisa un cambio cultural importante de la ciudadanía y se precisa una mayor implicación en los aspectos relacionados con la formación para evitar los riesgos de exclusión de determinados sectores sociales, ya sea integrando a los que llegan de fuera o evitando la marginación de los de dentro. La expansión de las nuevas tecnologías puede facilitar el acceso a la formación de las personas, pero es preciso desarrollar capacidades de selección y de tratamiento crítico de la gran cantidad de información disponible y, a su vez, evitar la generación de nuevas exclusiones entre los sectores que no tienen acceso a ellas.Si se está de acuerdo en la incidencia e importancia de otros agentes formativos además de la escuela, ¿cuáles son esos agentes? Además de destacar la familia (a pesar de que los cambios producidos en la estructura familiar hacen dudar que pueda recuperar el papel formativo que tenía anteriormente), los consultado opinaron que deben jugar un papel importante las entidades del territorio. Las crecientes dificultades de aprendizaje de algunas personas y colectivos requieren la generación de proyectos educativos de centro que sean integradores. Dichos proyectos no deben concebirse aisladamente en el interior de los centros, sino que deben aprovechar el capital formativo existente en su comunidad, vinculándose con otros agentes e instituciones del entorno para unificar esfuerzos, provocar sinergias y conseguir complicidades.Las políticas educativas deben ser sensibles a esta concepción abierta del hecho educativo y deben incorporar proyectos y programas donde participen en pie de igualdad agentes educativos no escolares junto con los escolares. Debe renovarse la confianza en maestros y educadores, dotando a los centros de más responsabilidades para permitirles flexibilizar y diversificar su actuación en colaboración con su entorno. Las instituciones con competencias educativas deberían ser respetuosas con la constante capacidad de innovación que surge de la realidad social e impulsar formas ágiles de corresponsabilización

1 Subirats, Joan y otros (1999) “Educació i Ciutat. Actors, percepcions i tendències” en Per Una ciutat compromesa en l’Educació, Volumen 1. Barcelona: Ajuntament de Barcelona, pp:47-73

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y promoción conjunta con otras organizaciones. En resumen, parece claro que, en un futuro, las políticas educativas deberán concebirse como una globalidad de intervenciones que van más allá de la escuela y que ésta debe conectarse con otras instituciones y agentes locales para desarrollar con eficacia su actividad.

1.3 Relaciones de las escuelas con su entorno: una tipologíaLa comunidad local constituye un espacio de socialización gracias al papel que juega como punto de encuentro entre un territorio y el grupo de personas que realizan sus actividades en él. La multiplicidad de agentes que se relacionan en él (escuela, entidades de ocio, instalaciones deportivas, medios de comunicación o espacios urbanos) acaba configurando una identidad basada en el sentido de pertenencia y de convivencia.En ese contexto, el grado de eficacia de una escuela dependerá de su implantación en el territorio y de las relaciones más o menos fluidas que desarrolle con su comunidad. La relación escuela-territorio se configura como un elemento clave para educar en la ciudadanía ya que permite desarrollar experiencias de servicio comunitario desde la escuela y de servicio educativo desde la comunidad. La relación con los problemas y realidades locales puede hacer ver a los niños y jóvenes que los problemas de convivencia no tienen respuestas simples y que generalmente se precisa la cooperación con los demás para hallar vías de avance en la resolución de los mismos que sean respetuosas con las distintas realidades.No se puede separar el tipo de escuela que se quiere con el tipo de sociedad que colectivamente se pretende construir. La ciudad y el entorno territorial deberían ser capaces de encontrar en la escuela un colaborador esencial para preparar y educar a sus ciudadanos en los valores cívicos y en las capacidades intelectuales necesarias para que puedan afrontar los retos del siglo XXI. A la vez, la escuela y todos los agentes formativos de un territorio deberían encontrar en la comunidad local el marco donde integrarse y proyectar su potencialidad formativa, aprovechando las enormes potencialidades educadoras que le proporciona y, en definitiva, corresponsabilizándose unos y otros de los retos que impone la dinámica social de nuestros días y de las correspondientes respuestas que se precisan.En un estudio realizado en el distrito de Horta-Guinardó de la ciudad de Barcelona se ha tratado de profundizar y explorar las relaciones reales existentes entre escuela y territorio 1. Las escuelas analizadas y los conceptos hasta ahora utilizados han permitido identificar cuatro tipos ideales de escuela distintos atendiendo a criterios cruzados de sentido de identidad-proyecto y de implicación con el territorio atendiendo a su diversidad social. El primer criterio se refiere al grado de sentido de pertenencia y de autoestima de la escuela así como a su capacidad de hacer servir los recursos de que dispone para tirar adelante un proyecto compartido por sus miembros. El segundo criterio se refiere al grado de inserción de la escuela en el territorio, al uso de los recursos que éste le ofrece, a su implicación y corresponsibilización con los problemas de su entorno y al grado de aceptación de la diversidad social e individual de la comunidad que actúa en él (véase el Cuadro 1).El tipo ideal identificado con el nombre de escuela barrio, es el que corresponde a centros que poseen una buena implicación territorial pero con un bajo nivel de identificación de sus componentes con el proyecto educativo. Generalmente atienden a población escolar que vive en la zona donde está ubicado el centro y acogen alumnos procedentes de un amplio espectro social. Los propios alumnos valoran positivamente la diversidad social que se da en este tipo de escuelas. Descubren que la convivencia a la que se ven obligados les enriquece desde un punto de vista personal y que ésta es una experiencia que les prepara para la vida. Sin embargo, también opinan que esta diversidad dificulta el proceso de aprendizaje, sobre todo en los niveles de la Enseñanza Secundaria Obligatoria (ESO). Probablemente ello es debido a que el centro no ha encontrado un diseño curricular y unas metodologías capaces de atender a la diversidad en cuanto a los intereses, las necesidades y las capacidades intelectuales de los alumnos. En definitiva, o falta un proyecto de centro bien definido, o bien un conjunto de profesionales capaz de aplicarlo y transmitirlo de forma coherente (en algunos casos debido, simplemente, a su falta de estabilidad).

Cuadro 1. Sentido de identidad-proyecto

1 Subirats, Joan y otros (1999) “Educació i Ciutat. Actors, percencions i tendències” en Per Una ciutat compromesa en l’Educació , Volumen 1. Barcelona : Ajuntament de Barcelona, pp:305-343.

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Alto Bajo

Implicación en el territorio y grado de aceptación de la

diversidad

AltaEscuela Comunidad Escuela Barrio

BajaEscuela Identitaria Escuela de usuarios Utilitaria

Se denomina escuela identitaria aquel tipo de escuela que tiene una fuerte identidad, en el sentido de que las familias i profesionales que la componen se identifican y se reconocen con un proyecto educativo bien definido, pero que, sin embargo, está débilmente vinculada al territorio donde se ubica. Las escuelas privadas y concertadas generalmente corresponden a este modelo, pero también lo hacen algunos centro públicos, como, por ejemplo alguno de los del colectivo CEPEPC que fueron posteriormente incorporados a la red pública. Se trata de escuelas cuyo mayor activo es su proyecto educativo y la homogeneidad de su alumnado. Son centros que ejercen una cierta función de segregación social puesto que garantizan a los padres que sus hijos gozarán de unas determinadas relaciones sociales y no tendrán que convivir con sectores sociales más desfavorecidos o con problemáticas específicas. En consecuencia, atraen a familias y profesionales que pueden tener su residencia relativamente alejada del barrio donde la escuela está ubicada y están poco implicadas con la problemática existente en sus entorno físico.Se utiliza el nombre de escuela de usuarios o bien escuela utilitaria para indicar aquellos centros que tienen un bajo nivel, tanto de implicación en el territorio, como de identificación de sus componentes con el proyecto educativo del mismo. Se pueden identificar algunas escuelas de estas características en el sector de escuela pública, generalmente en barrios con población de nivel socioeconómico bajo. Las familias optan por ella porque son las escuelas gratuitas que tienen más cerca. Por lo tanto, la elección de la escuela no obedece a criterios pedagógicos sino, principalmente, a criterios económicos. El tipo de alumnado que asiste a ellas es diverso desde un punto de vista cultural y acogen a una población inmigrante muy diversa , inestable y cambiante. En muchos casos, el claustro de profesores está dividido. Mientras que una parte del claustro esta dispuesto a trabajar en la línea de construir un proyecto de centro capaz de atender a las especificidades del alumnado, otra parte se resiste a ello al considerar que la adaptación que se les exige supone un esfuerzo excesivo. También se podrían catalogar como escuela utilitaria algunos centros privados a los que los padres llevan a sus hijos por ser los que aceptan más adaptarse a sus necesidades laborales. Pero en cualquier caso, son escuelas concebidas por quienes las escogen como un recurso para mantener a los alumnos ocupados más que como un centro educativo.El tipo ideal de escuela comunidad se caracteriza por una fuerte implantación en el territorio y una decidida aceptación de la diversidad social que en él existe así como por una fuerte identificación de sus componentes con un proyecto de centro bien definido. Este tipo de centros sirve adecuadamente a la comunidad en la que se integran y, al mimo tiempo, irradian su actividad en el territorio donde se ubican, convirtiéndose en un nudo importante y bien valorado de su red social. Es un tipo de escuela que acaba siendo un punto de referencia, no sólo para sus usuarios sino también para el conjunto de la comunidad local. Su fuerte identidad le posibilita rentabilizar los recursos propios y ajenos y su capacidad de relacionarse con la realidad exterior le da un cierto poder para cambiar las cosas, de modo que está dispuesta a asumir mayores protagonismos y responsabilidades. Parece claro que la escuela comunidad es la que se configura como la más capaz de encarar con éxito los difíciles retos de futuro que tiene planteados nuestra sociedad.

2 Experiencias de gestión educativa local en países europeosLos problemas derivados de la centralización y rigidez no son exclusivos del sistema educativo español sino que se manifiestan en grados y formas específicas en otros países de nuestro entorno. Se ha dicho que hoy en día, aumentar la calidad requiere descentralizar la educación sin fragmentar el sistema. Es decir, requiere que se refuerce la capacidad de diseño general del sistema educativo y, simultáneamente,

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la descentralización de competencias y responsabilidades hacia el entorno local. Parece lógico mantener que hay determinadas competencias que deben quedar en manos del gobierno del Estado, otras que deben quedar en manos de las comunidades autónomas y otras que sería bueno traspasar a los entes locales. La pregunta es: ¿cómo resuelven esta distribución de competencias otros países europeos que tienen algunas características similares con el nuestro?Un equipo interdisciplinar de la Universitat Autònoma de Barcelona realizó en 1996 por encargo del Departament d’Ensenyament de la Generalitat de Catunya un estudio comparado en el ámbito europeo sobre la gestión y la administración del sistema educativo 1. La información que sirvió de base al estudio fue obtenida en una serie de entrevistas realizadas a actores en el ámbito educativo de distintos países. Es decir, a cargos políticos, a profesionales de distintos niveles de gestión educativa (estatal, regional y municipal), a directores de centros, a profesores universitarios, a representantes sindicales y a representantes de asociaciones de padres. Los países fueron seleccionados por cumplir uno o varios de los siguientes criterios: a) tener una dimensión equiparable a una comunidad autónoma (Dinamarca y Holanda); b) tener una estructura del estado similar a la de España (Alemania); c) tener una larga tradición en descentralización de competencias hacia las administraciones locales (Reino Unido y Dinamarca) o d) tener un sistema de función pública centralizado y una cultura administrativa parecida a la existente en España (Francia e Italia). El interés del estudio estriba en la voluntad de analizar sobre el terreno y en la práctica cómo funcionaba la gestión del sistema educativo e interrogar a sus protagonistas sobre los problemas encontrados y las alternativas y soluciones ensayadas. No se trataba, por lo tanto de un estudio jurídico comparativo de las normas que regulan las distribuciones de competencias y los sistemas educativos de cada país, sino de estudio de caso sobre el funcionamiento “real” de cada sistema educativo y de una valoración sobre su adecuación proporcionada por sus protagonistas. A continuación, se resumen algunas características específicas sobresalientes de cada país, así como una visión global de la distribución de competencias en todos ellos.

2.1 Especificidades de los países analizadosEn Alemania, la mayoría de las competencias educativas, así como la financiación del sistema, recaen sobre los estados (Länder). Queda en manos del Estado Federal el estatuto laboral de los docentes y el sistema de titulaciones. Su política se reduce al establecimiento de acuerdos entre los ministerios de educación de los estados.En términos generales, el sistema alemán es poco comprensivo, con separación de los alumnos en opciones escolares diferenciadas, unas más profesionales y otras más académicas, aunque con vías de conexión entre ellas. Quizás lo que más destaca es su sistema dual de Formación Profesional (que combina períodos de formación con períodos de prácticas en empresas) conducente a la obtención de titulaciones muy valoradas en el mercado.Dinamarca ha estado inmersa en un proceso de descentralización general del sector público durante los últimos veinticinco años. Este proceso, que se inició por un acuerdo entre todas las fuerzas políticas y ha gozado de amplio respaldo social, ha conducido a un funcionamiento de proyectos por objetivos en el conjunto de la administración pública. Ello se refleja también en el ámbito educativo donde el Estado establece las líneas generales de la política educativa y son las entidades locales (municipios en primaria y comarcas en secundaria) las que se encargan de toda la gestión, excepto de la Formación Profesional. En FP los centros tienen un alto grado de autonomía, siendo gestionados por consejos con participación de las empresas, lo que permite una buena relación entre escuela y trabajo y una sólida implantación del sistema dual.En el Reino Unido, concretamente en Escocia, existía en el momento en que se realizó el estudio un sistema educativo muy estable, con la mayor parte de las competencias asignadas al ámbito local y muy poca autonomía de los centros. Los counties (agrupaciones de municipios que abarcan globalmente una población de unos 350.000 habitantes) basaban su gestión más en procesos de negociación y pacto que en regulaciones2. Sin embargo, con la Devolution o restauración del Parlamento escocés en 1999, se ha 1 El estudio, dirigido por Joan Subirats, fue realizado en el marco del Instituto de Ciencias de la Educación (ICE) y contó con la colaboración del Departamento de Ciencia Política y Derecho Público y del Departamento de Pedagogía Aplicada.2 Debe exceptuarse de esta tendencia a la política de personal en la que se evidencia la influencia de la fuerte tradición sindical del país.

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revalorizado el papel del gobierno escocés en la concreción de una política educativa propia, en detrimento del monopolio ejercido anteriormente por la administración local. Por lo que respecta a los centros, el gobierno escocés no parece haber incorporado las experiencias encaminadas aumentar la autonomía de los centros promovidas recientemente por el gobierno laborista del Reino Unido.El sistema educativo francés está muy centralizado, existiendo sólo una gestión descentralizada de los recursos materiales y una desconcentración de la inspección. Nadie cuestiona el funcionariado estatal y las voces discrepantes sobre el alto grado de centralización son escasas. Solamente en la formación profesional se observan algunas experiencias de descentralización hacia las regiones.El sistema educativo holandés está adaptado a la existencia de una sociedad basada en distintos grupos sociales con escasa conexión entre sí. En esa sociedad pilarizada la educación se rige por las normas del libre mercado. Todos los centros, sean de iniciativa pública o privada están financiados totalmente con fondos públicos, teniendo total autonomía en la planificación, gestión y control de su actividad. En la práctica, existen tres grandes bloques de escuelas, cada uno de los cuales escolariza aproximadamente un tercio de los alumnos: la católica, la protestante y la aconfesional.Italia, al igual que Francia, tenía hasta 1996 una estructura centralizada y cuerpos estatales de funcionarios. Sin embargo, en esta época se produjeron cambios importantes, tanto en la función pública, donde se asimiló las condiciones de trabajo de los funcionarios a las de los trabajadores del ámbito privado, como en la centralización, donde la necesidad de racionalización del gasto público condujo a propuestas de descentralización y de mayor autonomía financiera de los centros.

2.2 Distribución de competencias entre niveles de gobiernoSin pretender entrar aquí en una descripción detalla de los resultados del estudio comparativo, lo que sí parece tener interés es realizar una lectura transversal del mismo que describa la intensidad de competencias de cada nivel de la administración educativa en cada país y permita hacer algunas comparaciones entre ellos. La información se ha estructurado en varios aspectos significativos del sistema educativo de los países analizados que sirvieron como base para el desarrollo de la investigación: la gestión del personal no docente, de los servicios complementarios y de los recursos materiales y la financiación del sistema. La responsabilidad sobre cada uno de estos aspectos y su gestión recae, según los países, en alguno de los tres niveles de Administración Educativa considerados: Estatal, Regional y Local. 1 Así, en el cuadro que se presenta a continuación, las casillas contienen los aspectos del sistema educativo que recaen sobre cada uno de los tres niveles de administración en cada uno de los cinco países estudiados. La intensidad del gris de cada casilla indica la concentración de competencias en ese nivel y facilita la lectura comparada (véase el Cuadro 2).

CUADRO 2 Comparación de la distribución de competencias educativasESTADO Región (1) Administración

LOCALCENTROS

EDUCATIVOSOBSERVA-

CIONESAlemania(Baden-Württenberg)

Armonización de los grandes rasgos de las políticas educativas.

El Land concentra la mayoría de competencias más políticas.

Competencias poco políticas.Inversiones y mantenimiento

Muy poca autonomía

El Land tiene la consideración de estado dentro de un estado federal.

Dinamarca(Funen)


Distribución de competencias equilibrada con la administración local

Distribución de competencias equilibrada con la administración regional

Disponen de muy altos niveles de autonomía. El resto, niveles significativos

Es una distribución de competencias relativamente moderna y fruto de un pacto de estado

Reino Unido

Diseño del sistema

El county tiene una gran parte

Inexistente, si el county se

Muy poca autonomía

El County es como una comarca. Acumula

1Debe señalarse que el concepto de región es muy ambiguo. Lo que en el estudio se ha considerado como nivel regional es un nivel de administración intermedio entre la del Estado y la de los municipios.

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(Escocia) educativo escocés y de sus aspectos más cualitativos

de las competencias educativas

considera administración regional.

todo el poder local. Desde 1999 el gobierno escocés recupera competencias

Francia(Rhône-Les Alpes)

Mayoría de competencias.

No tiene peso específico.

Pocas competencias y políticamente poco relevantes.

Muy poca autonomía.

Holanda(Linburg)


No tiene peso específico

Básicamente como titulares de la red pública (30%)

La mayoría de competencias. Niveles muy altos de autonomía.

Hay tres redes escolares (pública, cristiana y protestante) que concentran casi todas las competencias.

Italia(Lombardia)

Mayoría de competencias.

No tiene peso específico.

Pocas competencias y políticamente poco relevantes

Muy poca autonomía.

Son frecuentes experiencias interesantes sobre ciudad y educación. Posible incremento de competencias en centros por planes específicos

(1) El concepto de región es muy ambiguo y tiene concreciones distintas en cada país. En el estudio es entendido como una unidad de gestión territorial intermedia entre el estado y las entidades locales.

Fuente: Alsinet, Ribera y Riba (2002), Cuadro 4.8, pp. 156-1571

3 Competencias educativas y posibilidades legales para una mayor intervención educativa de los municipios

A pesar de que la Constitución Española establece que las entidades locales tienen autonomía para la gestión de sus intereses y de que, históricamente, la educación ha sido un tema de interés local,1 la actual distribución de competencias educativas entre las diversas Administraciones en España contempla que las Administraciones locales tengan un papel residual y dota, en cambio, de fuerte protagonismo a las Administraciones estatal y autonómicas. Veamos a continuación, cuáles son las competencias municipales en educación.

3.1 Las competencias educativas de los municipiosLa Ley de Bases del Régimen Local de 1985 vigente actualmente establece en su cláusula general de competencia que el Municipio “puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Con esta formulación deja abierta a la iniciativa municipal la organización y realización de todo tipo de actividades educativas que el ayuntamiento considere que satisfacen necesidades de sus ciudadanos. Y en ese capítulo caben todas las actividades educativas no regladas y, especialmente, todas aquellas que se realizan

1 Alsinet, J.; Ribera, M. Y Riba, C. (2002), “¿Cuál es el nivel de Gobierno adecuado para ocuparse del sistema educativo? La situación en Europa” en Joan Subirats (coord): Gobierno Local y Educación. La importancia del territorio en el papel de la escuela. Barcelona: Ariel, pp: 113-159.1 Así, la Ley Municipal de 1877 asignaba a los Ayuntamientos el establecimiento de instituciones de instrucción primaria, el Estatuto Municipal de 1924 les asignaba las escuelas de instrucción primaria y las escuelas profesionales y la Ley Municipal de 1935, la enseñanza primaria y la vigilancia de la asistencia a la escuela de los niños en edad escolar.

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durante el otro tiempo educativo, es decir, las realizadas al mediodía y antes y después del horario escolar: comedor, actividades complementarias, actividades deportivas, actividades musicales… De hecho, esta misma ley local cita también la educación entre las actividades complementarias, propias de otras Administraciones, que pueden ser desarrolladas por las Administraciones locales. Las leyes educativas (principalmente, la LOOGSE y la LOPEGCD) también prevén la participación local en algunos aspectos que pueden ser considerados como complementarias, el uso de los centros fuera del horario lectivo, la relación de la programación de los centros con el entorno donde se ubican, los programas de garantía social, la formación de profesorado, la educación infantil, la educación de adultos y la educación musical y artística. En contra de lo que una lectura apresurada de este listado pudiera dar a entender, no se trata de aspectos sin importancia. Se trata de aspectos clave para una mejora de la calidad de los centros educativos tal como se ha expuesto en el primer apartado de este capítulo. Permiten el desarrollo de actividades educativas integradas, en las que diferentes agentes del territorio colaboren en plano de igualdad para la solución de determinados problemas que escapan del marco estricto de la escuela, así como posibilitan la definición de un proyecto educativo territorial que facilite el desarrollo de los ciudadanos en una sociedad multicultural, evite exclusiones y fomente civismo y la convivencia.Como competencias propias de los municipios, que deben ejercerse en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, el artículo 25 de la Ley de Bases del Régimen Local establece: la participación en la programación general de la enseñanza, la cooperación con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docente públicos; la intervención en los órganos de gestión de los centros públicos y la vigilancia del cumplimiento del a escolaridad obligatoria. La participación en la programación general de la enseñanza se materializa a través del sistema de consejos escolares superiores al de centro que establece la LODE, donde las Administraciones locales tienen sus representantes. La creación, construcción y sostenimiento de los centros públicos se concreta en la LODE y la LOOGSE, siendo responsabilidad del municipio la conservación, mantenimiento y vigilancia de los centros de infantil, primaria y primer ciclo de ESO (cuando se imparte en centros de primaria). La intervención en los órganos de gestión de los centros públicos se realiza a través de la presencia en los consejos escolares de centro de un representante del municipio según establece la LOPEGCD. Finalmente, con respecto al cumplimiento de la escolarización obligatoria, la LODE establece que las corporaciones locales deben colaborar pero no concreta más. Habitualmente son las policías municipales las que se encargan de controlar a los menores que se hallan en la calle durante el horario escolar. Pero existen algunas experiencias innovadoras interesantes al respecto, como la del ayuntamiento de Agüimes que se expone a continuación.

3.2 La prevención de menores en situación de riesgo: la experiencia de Argüimes

Argüimes es un municipio de Gran Canaria de 22.000 habitantes que está gobernado desde hace años por una coalición de izquierdas. Los miembros de la corporación municipal, preocupados por la educación de sus ciudadanos, decidieron que debían impulsar alguna iniciativa para disminuir el absentismo y las tasas de fracaso escolar. Con esta intención aprobaron una ordenanza que establece que los menores de 16 años no pueden estar en la calle a partir de las once de la noche si no van acompañados de un adulto. Esta prohibición sólo afecta a las fechas en las que al día siguiente hay que ir a la escuela. Es decir, de domingo a jueves durante el período lectivo del calendario escolar. La idea en la que se basaron para tomar esta decisión es que para rendir en la escuela los niños y jóvenes deben dormir las horas necesarias y deben tener una vida estructurada. Por lo tanto, la ordenanza no es represiva, no ha sido promulgada por razones de orden público, violencia o seguridad, sino que es preventiva, aprobada por razones educativas.La norma, que ha entrado en vigor durante los primeros meses de 2002, fue aprobada en noviembre de 2001 después de un amplio debate con todos los sectores implicados en la educación en el municipio. Los responsables municipales participaron directamente en asambleas de vecinos, se desplazaron a todas las escuelas, hablaron con las asociaciones de padres, dialogaron con los alumnos… Por lo tanto, se trata de una ordenanza que goza de un fuerte respaldo ciudadano y que, por el sólo hecho de existir ya ha empezado a dar sus frutos. El Ayuntamiento no sanciona los incumplimientos. No hay ni multas ni arrestos. Si la policía municipal encuentra un menor en la calle después de las 11 le pregunta el motivo, toma nota y le dice que se vaya a su casa. Si la situación se repite, informan a sus padres y a los servicios sociales de que ese muchacho está en situación de riesgo. He aquí, pues, un ejemplo de cómo la iniciativa municipal, haciendo uso de sus competencias puede implementar políticas de gran calado educativo.

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3.3 Posibilidades para una descentralizaciónEn opinión de los expertos, el ordenamiento jurídico actual permite aplicar mecanismos de descentralización sin necesidad de realizar grandes modificaciones normativas. En un estudio específico sobre las posibilidades para una mayor intervención educativa de los ayuntamiento, Perdigó y Plandiura exponen dos fórmulas descentralizadoras: la atribución de competencias propias y la delegación del ejercicio de competencias de otras Administraciones.1

Con la atribución de competencias propias a las entidades locales, la Administración central o autonómica pierde la titularidad de esas competencias, que pasan a ser ejercidas por las entidades locales con total autonomía y responsabilidad. Esta atribución, que debe realizarse por ley, no garantiza, sin embargo la dotación de los recursos económicos para la prestación del servicio.Con la delegación de competencias, sin embargo, éstas son ejercidas por las entidades locales mientras que la titularidad de las mismas se mantiene en manos de la Administración autonómica, la cual mantiene algunas formas de intervención en su ejercicio. Los autores de este estudio opinan que la mejor forma de realizar la delegación es mediante una Ley de la Comunidad Autónoma, aprobada tras un proceso de negociación con las federaciones representativas de los municipios y demás entes locales, en la que se cuantifiquen los medios económicos y se establezcan las transferencias periódicas necesarias para prestar el servicio educativo delegado. Perdigó y Plandiura parecen, pues, decantarse por la decantarse por la delegación de competencias como el mecanismo más adecuado de descentralización educativa.Como otra posibilidad, debe tenerse en cuenta la nueva fórmula de gestión mediante consorcio prevista en la Carta Municipal de Barcelona.2 En esta norma se prevé la constitución de un consorcio entre el Ayuntamiento y la Generalitat para la gestión conjunta de las funciones, actividades y servicios educativos en la ciudad. El Consorcio de Educación de Barcelona se estructura mediante un Consejo de Dirección (donde el ayuntamiento tiene el 40% y la Generalitat el 60% de los miembros), que marca las orientaciones y aprueba los planes de actuación, y una Gerencia que es el órgano ejecutivo3.En resumen, existen diversas posibilidades para una descentralización educativa. Pero sea cual sea el mecanismo descentralizador por el que se opte, la unidad del sistema educativo debería quedar garantizada por la aplicación de los diversos mecanismos de coordinación y control que las leyes tienen previstos, algunos de los cuales han sido escasamente desarrollados hasta el momento.

4 Algunas propuestas de descentralización de competencias educativas autonómicas hacia los entes locales

Parece, pues, que desde el punto de vista jurídico no existen impedimentos importantes para una descentralización educativa. Sin embargo, también parece claro que la posibilidad legal de hacerla no es suficiente para que ésta se acometa con éxito. Una descentralización requiere de voluntad política que ambas partes: por parte de la Administración autonómica que debe emprenderla y por parte de los entes legales que deben aceptarla.A fin de valorar la viabilidad de una posible descentralización del sistema educativo desde las Administraciones autonómicas hacia las Administraciones locales, es importante contrastar las opiniones y las predisposiciones de los que serían los principales actores en un proceso de estas características. Con esta intención, y por encargo de la Generalitat, se realizó un estudio con detenimiento de la realidad educativa catalana mediante visitas sobre el terreno, estudios de caso y entrevistas con todos los sectores y personas implicadas (responsables de la Consejería de Educación, Alcaldes y técnicos de educación de entidades locales, Asociaciones sindicales, asociaciones empresariales, miembros de consejos

1 Perdigó, Joan y Plandiura, Ramón (2002), “Los condicionantes jurídicos en España. ¿Pueden los ayuntamientos intervenir en política educativa? Límites y oportunidades” en Subirats, Joan (ed.) Gobierno Local y Educación. La importancia del territorio y la comunidad en el papel de la escuela. Barcelona: Ariel, pp: 161-197.2 Un consorcio es un ente público de carácter asociativo voluntario, integrado por Administraciones de distinto orden, que permite la incorporación en el mismo de entidades privadas sin ánimo de lucro.3 Estatuts del Consordi d’Educació de Barcelona. Aprovats pel Consell Plenari de l’Ajuntament de Barcelona en la sessió del 31 de juny de 2001.

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escolares…) que se consideraron como significativas en la elaboración de un diagnóstico de la problemática existente y de sus posibles vías de solución.1

En conjunto, se puede decir que existe una posición bastante clara y generalizada a favor de la descentralización, tanto entre los distintos sectores de la comunidad educativa como en las entidades locales. Sin embargo, en los municipios se respira un profundo escepticismo acerca de su viabilidad, básicamente por dos motivos. Primero, por los impactos económicos que comportaría, ya sea por una financiación insuficiente de los servicios descentralizados o bien por el habitual retraso en la transferencia de los fondos. Segundo, por la necesidad de redefinir las relaciones y clarificar los ámbitos de actuación de administraciones distintas entre las que no existe una lógica jerárquica. Por otra parte, sobre todo entre los profesionales de los servicios educativos, hay un cierto miedo a que el traspaso de competencias, más que un proceso de descentralización, acabe siendo un proceso de desconcentración, con el peligro de uniformización y de pérdida de calidad de ciertas dinámicas que ya existen en el ámbito local.Se percibe como posible y positivo un traspaso total de competencias en aquellos aspectos en los que la Administración local ya tiene actualmente algún tipo de intervención. Es decir, construcción y mantenimiento de los edificios escolares, transporte escolar, personal no docente, equipamiento específico, servicios educativos y servicios complementarios. Actualmente, por ejemplo, el diseño de los edificios escolares se hace centralizadamente y sin participación de los técnicos municipales, pero es el municipio quien debe realizar el mantenimiento de los mismos. Ello crea disfunciones (poca adaptación del proyecto al entorno, dificultades para el seguimiento de la construcción y desvinculación con las características y costes del mantenimiento) que podrían evitarse si toda la gestión de la construcción se realizara desde la Administración local, siguiendo unas líneas marco previamente decididas por la Administración autonómica. Problemas análogos aparecen en la compra de equipamiento y material fungible, y en la gestión de servicios educativos y complementarios.Por lo que respecta al profesorado, parece claro que nadie, ni administraciones ni docentes ni sindicatos, plantea que sean traspasados. Se concuerda en que deben mantenerse los cuerpos estatales y una gestión del mismo centralizada. Sin embargo, se es consciente de que el sistema de “plazas” ganadas “en propiedad” en los centros por los profesores de unas determinadas “especialidades” generan una enorme rigidez. La implementación de proyectos de centro o de municipio requiere, en ocasiones, profesorado con unos conocimientos, habilidades y predisposiciones específicas que no necesariamente tienen los profesores estables del centro. Y ello representa un problema.En este sentido, se consideraría positivo y viable realizar una adscripción del profesorado a una unidad territorial (municipio o comarca) en vez de un centro como se hace actualmente. Ello dotaría al sistema de una mayor flexibilidad sin detrimento de los derechos básicos del docente y sin menoscabo de las funciones de negociación de los sindicatos. De esta manera, se posibilitaría que los centros pudieran disponer del personal necesario para aplicar adecuadamente sus proyectos y ello redundaría en una mejora de la calidad del sistema educativo en el territorio.Por otra parte, existe una clara voluntad política de los ayuntamientos de incidir en la educación de sus ciudadanos. Con ese objetivo, desean colaborar con los centros educativos en la definición de contenidos de tipo transversal (educación cívica, educación vial, valores…) en el conocimiento de las características del entorno y en los mecanismos de control y evaluación del sistema educativo. En definitiva, los ayuntamientos desean tener la capacidad suficiente para implementar un proyecto educativo municipal y desean disponer de los recursos personales y materiales que su realización requiere. A tal efecto, se podrían potenciar los consejos escolares municipales como herramientas de dirección y control de este proceso de descentralización. Sería en estos consejos donde podrían elaborarse proyectos educativos municipales que articularan los distintos proyectos educativos de centro existentes en su territorio. Dentro de este esquema, los entes los entes deberían participar en la adscripción territorial del profesorado y en su evaluación.

5 ConclusionesDebe tenerse presente que los entes locales son instituciones políticas y que, por lo tanto, cualquier transferencia de competencias debe redundar en un incremento de su cuota de intervención política. Por

1 Equip d’Análisi Política ICE-UAB (1996) Análisi comparada de l’administració i de la gestió dels sistemes educatius. Barcelona: mimeo.

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lo tanto, una descentralización tiene sentido si los municipios obtienen una mayor capacidad de intervención en la escuela.La voluntad política de participación en los centros de las entidades locales requiere para concretarse que se defina un proyecto educativo local. En este sentido, parece indispensable revitalizar los Consejos escolares municipales que es el organismo de participación donde puede elaborarse. También parece indispensable llenar de contenidos la participación del representante municipal en los Consejos escolares de centro, focalizando su tarea en la elaboración y en la concreción de proyectos, y facilitando la consolidación de los respectivos proyectos de centro.Finalmente, la descentralización debe establecer una relación territorial entre los centros y la Administración local que facilite la vinculación de los proyectos de centro con un proyecto educativo local. Esta relación se podía concretar mediante convenios o contratos-programa donde se contemplarían los aspectos de contextualización de currículum, de adscripción del profesorado idóneo, de adscripción del personal de servicios y complementario y de adquisición de material.

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