Transparencia y rendición de cuentas en un estado ...
51
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN UN ESTADO DEMOCRÁTICO: CONTRIBUCIONES DE LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL ... TECNOLÓGICO • DE MONTERRl!Y Biblioteca Clmpl• Ciudad de México EGAP,, Gobierno y Pol,tica Pública. TECNOLÓGICO DE MONTERREY Carlos Enrique García Romero Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administradón Pública y Política Pública Asesor: Dr. Moisés Alcalde Virgen Mayo 2014
Transcript of Transparencia y rendición de cuentas en un estado ...
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
CIUDAD DE MÉXICO
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN UN ESTADO
DEMOCRÁTICO: CONTRIBUCIONES DE LA LEY GENERAL DE
CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
... TECNOLÓGICO • DE MONTERRl!Y
Biblioteca Clmpl• Ciudad de México
EGAP,, Gobierno y Pol,tica Pública.
TECNOLÓGICO DE MONTERREY
Carlos Enrique García Romero
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administradón Pública y Política Pública
Asesor: Dr. Moisés Alcalde Virgen
Mayo 2014
Resumen ejecutivo
Aspirar a la conformación de democracias deliberativas es una anhelo de todo
gobierno abierto, para alcanzarlo se requieren mecanismos de participación ciudadana y
acceso a la información pública gubernamental. La transparencia gubernamental y los
canales de rendición de cuentas, forman parte de los contra.pesos ciudadanos y contribuyen
a concretar dicho anhelo.
En 2002, con la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental la democracia mexicana abrió las ventanas del
gobierno a los ciudadanos, originándose la construcción de una nueva cultura política en la
ciudadanía y en las autoridades; con ello, la interlocución y los contrapesos han
evolucionado, su resultado es la incorporación de instituciones y mecanismos de
trasparencia y rendición de cuentas que inhiben las prácticas de corrupción y dota a la
ciudadanía de mayor certeza y confianza sobre las acciones llevadas a cabo por las
autoridades. En 2008 fue aprobada la Ley General dE: Contabilidad Gubernamental,
ordenamiento jurídico que fortalece e impulsa los cambios institucionales indispensables
para alcanzar estándares internacionales democráticos en materia de transparencia y
rendición de cuentas con relación a las finanzas gubernamentales.
Las principales contribuciones de la Ley se pueden ver reflejadas con la
homologación, generación y difusión de información financiera a la cual se someten los
entes públicos en los tres órdenes de gobierno, la creación de un órgano colegiado
encargado llevar a cabo la armonización contable en México denominado Consejo
Nacional de Armonización Contable y, finalmente el establecimiento de sanciones a
aquellos funcionarios públicos que incumplan con la Ley.
Sus alcances permiten sentar las bases de la trasparencia financiera en México,
haciendo posible la elaboración de comparativos entre entidades y gobiernos, logrando
identificar aquellos que cuentan con un sano ejercicio financiero y aquellos que no. En el
presente documento se identifican las entidades que han alcanzado un mayor cumplimiento
en la implementación de las nuevas normas, así como su publicación y la accesibilidad a la
información, elementos que son el principio de todo buen ejercicio de trasparencia en la
democracia.
Contenido:
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1
1.0 DEMOCRACIA .............................................................................................. 3
1.1. Indicadores de la Democracia ............................................................................. 5
1.1.1 Índice Democrático ...................................................................................... 5
1.1.2 Índice de Desarrollo Democrático (IDO) ........................................................... 7
1.2 Rendición de Cuentas ....................................................................................... 1 O
1.3 Transparencia ................................................................................................ 13
1.3 .1 Transparencia en México ............................................................................. 14
1.3.2 Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (IL TP) ........................... 18
1.3.3 Normas de transparencia a nivel internacional ................................................... 20
1.4 Participación ciudadana .................................................................................... 22
1.5 Ley General de Contabilidad Gubernamental y sus contribuciones a la democracia,
transparencia y rendición de cuentas ......................................................................... 24
1.5.1 Contabilidad Gubernamental ........................................................................ 24
1.5.2 Publicación de la información financiera ......................................................... 28
2.0 MATRIZ: ARMONIZACIÓN CONTABLE-DEMOCRACIA ....................................... 31
2.1 Justificación .................................................................................................. 31
2.2 Metodología .................................................................................................. 32
2.3 Matriz .......................................................................................................... 35
2.3.1 Análisis sobre la matriz de cumplimiento de normas del CONAC, Información
Financiera y Accesibilidad .................................................................................. 36
3.0 CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA ................................................................ 38
FUENTES DE INFORMACIÓN ................................................................................ 44
ANEXOS ............................................................................................................. 47
INTRODUCCIÓN
La transparencia gubernamental y los mecanismos de rendición de cuentas, forman
parte de los contrapesos ciudadanos en un sistema democrático moderno. Ambos,
representan elementos que fortalecen la participación y evaluación de los actores
ciudadanos ante el Estado y los sistemas de partidos.
México ha avanzado significativamente en el cammo de la consolidación en
materia de transparencia y rendición de cuentas para beneficio de los ciudadanos. A partir
del año 2002, con la aprobación, publicación e implementación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se establecieron las bases
que definieron las acciones gubernamentales y posicionaron el tema en la agenda pública
nacional.
Con este espíritu democrático enfocado a transparentar y conocer la información
generada por la autoridad, en 2008 la Cámara de Diputados aprobó la Ley General de
Contabilidad Gubernamental (LGCG), la cual tiene C:)mo finalidad homologar la
generación de información financiera en los tres órdenes de gobierno, así como armonizar
la contabilidad gubernamental 1•
La implementación de dicha Ley ha representado un reto sin precedentes para la
administración pública, donde ha sido necesaria la participación y coordinación de actores
en las esferas políticas, sociales y académicas.
La instalación y funcionamiento del Consejo Nacional de Armonización Contable,
ha marcado pautas bajo las cuales los entes públicos deberán transitar hacia un nuevo
modelo contable, enfocado a armonizar, comparar y transparentar la información
financiera.
I Se entenderá por Armonización Contable: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas (LGCG).
1
Con la reforma a la LGCG llevada a cabo en noviembre de 2012, se adicionó el
Título Quinto "De la Transparencia y Difusión de la Información Financiera, " en el que se
establecen los principios, mecanismos y las obligaciones bajo los cuales los entes públicos
deberán publicar su información financiera. Asimismo, se establecieron nuevas fechas y
contenidos de información. Para el caso de las entidades federativas, el tiempo límite
concluyó el pasado 31 de diciembre de 2013, mientras que para los municipios será el 31 de
diciembre de 2014.
El reto gubernamental, precisa la implementación de estrategias políticas y
administrativas bajo las cuales se logren ejecutar los nuevos mecanismos contables, y que a
la vez permitan medir el grado de avance y sus resultados. En este punto, es trascendental
la colaboración de los Consejos Estatales de Armonización Contable (CEAC) y de los
Órganos de Fiscalización Superior (ORFIS), quienes, por un lado son los encargados de la
armonización contable al interior de los gobiernos subnacionales y por el otro son quienes
cuentan con atribuciones para sancionar el incumplimiento a la LGCG y sus normas.
México demanda mayor conocimiento sobre las finanzas públicas y su buen
manejo, la LGCG abre una ventana para su estudio en los tres órdenes de gobierno. La
armonización y homologación de los sistemas contable, permiten el análisis transparente y
comparable en el ejercicio de los recursos, brindando elementos para mejorar el trabajo
gubernamental y fomentar la rendición de cuentas.
En la presente investigación, se aborda con primer capítulo el concepto del sistema
democrático moderno con el objetivo de identificar su esencia y los principales
componentes a los se ha hecho referencia líneas atrás: transparencia, rendición de cuentas y
participación ciudadana, explicando las razones por las cuales se consideran componentes
de las democracias modernas. Así mismo, se elabora un ar.álisis comparativo sobre el grado
de democracia en México y sus entidades federativas.
Posteriormente, se realiza un análisis cuantitativo y cualitativo sobre la democracia
y los avances que las entidades federativas y el Distrito Federal han alcanzado en materia
de transparencia, rendición de cuentas en el marco de la Ley General de Contabilidad
2
Gubernamental, con el objeto de contar con elementos adicionales que permitan sustentar
las aseveraciones realizadas en ese contexto.
Finalmente, en el tercer capítulo y una vez realizada la investigación, se procede a
señalar las conclusiones obtenidas del estudio, acompañadas de un apartado bajo la óptica
prospectiva.
1.0 DEMOCRACIA
A lo largo de la historia, el ser humano se ha visto en la necesidad de integrarse y
estructurar distintas formas de organización social y ejercicio del poder. Dichas prácticas
han influido determinantemente en el grado de avance económico, científico, social y
político de cada grupo social y de cada individuo.
La democracia es una forma de organización social. De acuerdo a la tradición de los
clásicos, es una de las tres posibles formas de gobierno según tipología de las diversas
formas de gobierno donde son clasificadas con base en el diverso número de gobernantes;
en particular, es ejercida por todo el pueblo, o por el mayor número, o por muchos, y en
consecuencia, se distingue de la monarquía y de la aristocracia en la que el poder es
ejercido respectivamente por uno o por pocos. (Bobbio N ., 1985: 191)
El término y sus connotaciones, han evolucionado junto con la sociedad; para
Aristóteles, la democracia ateniense era una forma de gobierno tiránico, mediante la cual el
pueblo se convierte en monarca, lo cual representaba un mal ejercicio del poder, siendo la
igualdad el principal derecho. Siglos después, el contexto histórico modifica el término de
la mano de pensadores que al explorar diferentes ideales como libertad en el caso de
Benjamín Constant, el valor del individuo con Kant, la separación entre democracia y
socialismo con Tocqueville o el Estado liberal-democrático con John Stuart Mili; hasta
concebir lo que actualmente entendemos como un derecho cargado de connotaciones
positivas que a su vez representa obligaciones para los poseedores del mismo.
3
Sartori señala que entre los factores y condiciones ele la democracia, "es necesario al
menos recordar que la democracia presupone la política como paz (no la política como
guerra teorizada por Carl Schmitt), la autonomía de la sociedad civil (una característica que
se vincula con la separación entre lo público y lo privado y con la secularización de la
política) y con las creencias en valores pluralistas." (Sartori, G. 1992: p.64)
En este contexto Norberto Bobbio, señala que "cuando se habla de democracia, en
cuanto contrapropuesta a todas las formas de gobierno autocrático, es considerarla
caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién
está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos".
Características de la Democracia
Dentro del análisis teórico sobre la democracia, Enrique Suárez establece las
condiciones esenciales representativas de una democracia que a continuación se enlistan:
a) Alternancia en el poder.
b) Rendición de cuentas.
c) Referendum.
d) Prohibición del mandato operativo.
e) Responsabilidad del gobernante ante la nación y sobre las funciones propias
del cargo.
f) Transparencia o visibilidad de poder.
g) Descentralización.
h) Pluralismo razonable.
i) Tolerancia amplia pero no total.
j) Debate público.
k) Gobierno en beneficio del pueblo, precisando y vinculando los distintos
niveles de consenso, a través de nociones de justicia que deriven en
programas de bien público instrumentadas a través de políticas públicas.
1) Estado de derecho.
4
m) Libertades concretas. Este enfoque se basa en las libertades básicas que
expone John Rawls en su "Teoría de la Justicia" que refieren a las libertades
políticas, de reunión, de pensamiento, a la libertad personal, a la propiedad
personal y a la libertad respecto al arresto y detención arbitrarios (Suárez,
2005:176)
n) Justa igualdad de oportunidades.
o) Distribución de la riqueza.
Reconocimiento y premiación al mérito.
1.1. Indicadores de la Democracia
1.1.1 Índice Democrático
La mayoría de los países occidentales han perfilado su organización política hacia el
sistema democrático. La revista inglesa Toe Economist, publica desde el año 2007 el Índice
Democrático (Democracy Index), el cual provee una "fotografía" de la situación
democrática en 165 países y 2 territorios.
El índice analiza cinco categorías: procesos electorales y pluralismo; las libertades
civiles; el funcionamiento del gobierno; participación política; y cultura política.
Los países se clasifican de acuerdo con los siguientes cuatro tipos de regímenes:
• Democracia plena ( de 8 a 1 O puntos de calificación)
• Democracia defectuosa (de 6 a 7.9puntos de calificación)
• Régimen híbrido (de 3.96 a 5.9 puntos de calificación)
• Régimen autoritario (de O a 3.93puntos de calificación)
El estudio reconoce que los países que aspiran a ser considerados como democracias
plenas deben contemplar elementos como transparencia y gobierno eficiente.
5
Las elecciones libres y justas y las libertades públicas son condiciones necesarias
para la democracia, pero es poco probable que sea suficiente para una democracia
plena y consolidada si no va acompañada por un gobierno transparente y al menos
mínimamente eficiente, la participación política suficiente y una cultura política
democrática de apoyo. No es fácil construir una democracia sólida. Incluso en los
de larga data, la democracia puede corroer si no cuidarla y protegerla.
(Democracy Index 2012)
La calificación obtenida por las naciones, es resultado de un promedio ponderado
basado en las respuestas a un cuestionario de 60 preguntas. A continuación se presentan
aquellas vinculadas los temas de transparencia y rendición de cuentas:
-7. ¿Es el proceso de financiación de los partidos políticos transparentes y
generalmente aceptados?
-8. ¿ Tras las elecciones, son los mecanismos constitucionales para la transferencia
ordenada del poder de un gobierno a otro claro, establecida y aceptada?
-19. ¿Son suficientes los mecanismos e instituciones establecidos para asegurar la
rendición de cuentas del gobierno al electorado entre periodos electorales?
-21. ¿ Es el funcionamiento de un gobierno abierto y transparente, con el suficiente
acceso público a la información?
En el infonne de 2012, México obtuvo un promedio cie 6. 90 sobre 1 O.O, ubicándose
en el lugar 51 de 167 naciones evaluadas; esa calificación lo cataloga en el grupo de las
denominadas "democracias defectuosas" (Flawed democracies).
Algunas de las naciones con las que México comparte el grupo son: Francia con 7.88
puntos, Italia con 7.74, Chile con 7.54, India con 7.52, Brasil con 7.12, Argentina con 6.84
y Perú con 6.4 7 puntos de calificación.
6
Desde la primera ocasión en que The Economist llevó a cabo la evaluación, el
comportamiento de México ha sufrido variaciones poco representativas manteniendo su
presencia constante en el grupo de las "democracias defectuosas", la gráfica que a
continuación se muestra, ilustra los resultados obtenidos por nuestro país en las
evaluaciones del índice en los diferentes años:
Gráfico: Comportamiento de México en el Índice Democrático
Índice Democrá1tico 7.00 -..-----------------------------
6.90 +-----------"2llfl'C
6.80
6.70
6.60
6.50 -+-----------~----------~----~ 2006 2008 2010 2011 2012
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Índice Democrático 2012 (Democracy lndex 2012)
1.1.2 Índice de Desarrollo Democrático (IDD)
Latinoamérica se caracteriza por similitudes culturales e históricas entre naciones,
existen indicadores enfocados al análisis multidisciplinario en la región, uno de ellos es el
Índice de Desarrollo Democrático (IDD), estudio elaborado por la Fundación Konrad
Adenauer y la consultora latinoamericana PoliLat, cuyo objetivo es analizar y medir el
avance de la democracia en la región latinoamericana (Índice de Desarrollo Democrático de
América Latina). El ejercicio es aplicado en México por las mismas organizaciones en
coordinación con Confederación Patronal de México (COP ARMEX). El objetivo del IDD
Mex es medir el avance de la democracia en las entidades federativas , considerando las
mismas variables utilizadas para las naciones latinoamericanas.
7
La metodología articula cuatro dimensiones: 1) legalidad del régimen democrático; 2)
respeto de los derechos políticos y libertades civiles; 3) ejercicio de poder efectivo para
gobernar, misma que considera la capacidad para generar políticas que aseguren el
bienestar, así como su capacidad para generar políticas que aseguren eficiencia económica
y: 4) calidad institucional y el grado de eficiencia política, ésta última dimensión considera
el componente denominado en inglés accountability2, como un indicador compuesto que
involucra en su medición tres variables a continuación descritas:
1. Accountability legal: orientada a garantizar que I as acciones de los funcionarios
públicos se encuentren encuadradas legal y constitucionalmente. Considera los
indicadores sobre elección de los jueces de la Suprema Corte, así como la actuación
del Ombudsman3 (Konrad Adenauer Stiftung, 2013)
2. Accountability política: considera como indicador principal el mecamsmo de la
democracia directa y es definido como la capacidad del electorado para hacer que
las políticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferencias (Konrad
Adenauer Stiftung, 2013)
3. Accountability social: este indicador incluye las condiciones para el eJerc1c10 de
libertad de prensa, el acceso a la información pública y el acceso y protección de
datos personales. Se define como "las acciones de una numerosa serie de
asociaciones y movimientos ciudadanos o de los medios, orientadas a exponer
actos gubernamentales incorrectos, a aportar nuevos temas a la agenda pública"
(A vritzer, 2002)
2 De acuerdo a Andreas Schedler, la traducción más común y más cercana de accountability es la rendición de cuentas; al igual que otros conceptos políticos en inglés, se trata de un término que no tiene equivalente preciso en español ni una traducción estable.
Palabra escandinava de origen alemán, que es aplicado a una institución jurídica y puede significar representante, mediador, etc. El perfil del ombudsman debe S•!r una autoridad moral, capacidad y conocimiento, sensibilidad, liderazgo, creatividad con una trayectoria profesional consistente. De acuerdo con la agencia Konrad Adenauer Stiftung, ombudsman implica un "sistema interestatal de controles, supone intercambio dentro de una red de agencias estatales que se controlan y equilibran mutuamente en función de la defensa y protección de los derechos (políticos, humanos y demás derechos), y de las garantías e intereses tutelados en la Constitución y en el sistema normativo vigente"
8
La evolución del nivel de desarrollo democrático para México en los últimos cuatro
años ha presentado un detrimento, principalmente por el comportamiento negativo
presentado en las cuatro dimensiones que consideran la articulación del Índice a excepción
de la segunda dimensión que mide los derechos políticos y libertades civiles.
De acuerdo con el reporte de 2013 sobre el Índice de Desarrollo Democrático en
América Latina, el resultado obtenido, en las dimensiones de calidad institucional y el
grado de eficiencia política, disminuyó debido al retroceso en los indicadores de
accountability y desestabilización de la democracia.
A continuación se presenta una gráfica que representa el comportamiento de México en
los resultados del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina de 2002 a 2013.
Gráfico: Comportamiento de México en el Índice Democrático
7,000
6,500
6,000
5,500
5,000
4,500
4,000 N o o N
(Y) o o N
<:t o o N
Índice de Desarrollo Democrático
L!)
o o N
\.O o o N
l"-0 o N
CX) o o N
O) o o N
o rl
o N
rl rl
o N
N rl
o N
(Y) rl
o N
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina 2013
9
1.2 Rendición de Cuentas
Un gobierno popular sin información popular o sin los medios
para conseguirla, es el prólogo de una farsa o de una tragedia, o
quizás de ambas. El conocimiento siempre gobernará a la
ignorancia. Y aquellos que se quieran gobernar a sí mismos,
deberán armarse con el poder que el conocimiento ofrece.
(Madison, J. 1822)
La Rendición de Cuentas en un sentido semántico significa "ser sujeto a la
obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de algo"4. Es
una traducción inexacta de la palabra inglesa accountability, que en su acepción original
significa "ser sujeto a la obligación de reportar, explicar, justificar algo; ser responsable
ante alguien de algo". La rendición de cuentas se define como la obligación permanente de
los mandatarios ( o "agentes") para informar a sus mandani:es ( o "principales") de los actos
que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad, realizada mediante un
contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los
mandantes supervisan también a los mandatarios para garantizar que la información
proporcionada sea fidedigna. (Ugalde, 2002)
Así mismo, obliga a informar, explicar y dar respuesta a los grupos de interés acerca
de las decisiones, las acciones y el desempeño, incluye el modo en que una organización
gobierna, formula su estrategia y gestiona su desempeño 5• Para Schedler, su significado
hace referencia a la capacidad para asegurar que los funcionarios públicos rindan cuentas
por sus conductas; es decir, que estén obligados a justificar e informar sobre sus decisiones.
(Schedler. A., 1999: p.25)
4 The Random House Dictionary of the English Language, 2ª. Edición completa, Random House, Nueva
York, 1987.
5 Norma de Principios de AcountAbility AA 1 OOOAPS (2008), documento traducido por Mas Business, S.L.,
Madrid España, p. 6 h
10
La rendición de cuentas no es solamente explicar las acciones de la organización sino
aceptar consecuentemente la responsabilidad de las misma8.
Los orígenes de la rendición de cuentas, nos remota al movimiento cultural e
intelectual conocido como La Ilustración, el cual se llevó a cabo en Europa durante los
siglos XVII y XVIII. Este movimiento consideró a la razón como la herramienta primordial
a través de la cual los seres humanos pueden acceder al conocimiento verdadero y mejorar
su condición, razón por la cual también es conocida como la Era de la Razón.
Dos grandes pensadores de la Ilustración, el inglés Jeremy Bentham (1748-1832), y
el alemán Emanuel Kant ( 1724 - 1802), establecieron las bases de lo que hoy conocemos
como transparencia y rendición de cuentas del Estado, así como el fortalecimiento de la
sociedad civil.
Kant consideraba el principio de publicidad como un derecho que el Estado debe de
brindar a los ciudadanos, un elemento indispensable para la impartición de justicia. Señala
que la justicia no se concibe oculta, sino pública; de igual forma manifiesta que en una
sociedad democrática, la publicidad permite a la sociedad civil conocer las "intenciones" de
las acciones del gobierno y las leyes; "las acciones referentes al derecho de otros hombres
son injustas, si su máxima no admite publicidad". (Kant. 1.,:24)
Publicar las acciones del gobierno contribuye a fortalecer el vínculo entre el Estado
y la sociedad civil, disipando toda desconfianza. Kant lo califica como la única posible base
para unir los fines particulares de todos. (Kant. 1.:27)
"Pues si sólo por medio de la publicidad pueden alcanzar el fin que se proponen es porque
concuerdan con el fin general del público: la felicidad; el problema propio de la política es
ése: conseguir la felicidad del público, conseguir que todo el mundo esté contento con su
suerte. Si, pues, ese fin se consigue por medio de la publicidad de las máximas, disipando
toda desconfianza en ellas, es que estas máximas armonizan con el derecho del público,
que constituye la única posible base para la unión de los fines particulares de todos. "
(Kant. 1.:29)
11
Por su parte, J eremy Bentham en su texto "la publicidad" publicado en 1 791, indica
cuatro beneficios que la publicidad le otorga a la esfera gubernamental:
1.- "Contener a los miembros de una asamblea dentro de sus obligaciones."
2.- "Asegurar la confianza del pueblo, y su consentimiento en las resoluciones
legislativas" cuanto más importa a los pueblos el conocer la conducta de los que
gobierna, tanto más importa a éstos últimos conocer los verdaderos deseos de los
primeros. Fortalece la confianza de la ciudadanía y fortalece su consentimiento de
las decisiones y acciones del gobierno.
3.- "Proporciona a los electores la facultad de obrar con conocimiento de causa"
4.- "Proporciona a la Asamblea la facultad de aprovechase de las luces del público"
Cabe destacar que la condición básica para el desa::-rollo de un sistema de rendición
de cuentas es la voluntad política de los gobiernos y de lm: responsables en organizaciones,
para establecerla. En este sentido, es importante identificar la capacidad y voluntad para
liderar este cambio en las organizaciones tanto públicas como privadas.
12
1.3 Transparencia
La concentración del poder y la sujeción de los individuos se
incrementarán entre las naciones democráticas... en la
misma proporción que su ignorancia.
(Tocqueville, A., Democracia en América 1840)
La transparencia a diferencia de la rendición de cuentas, es un término acuñado
recientemente, es un atributo o cualidad que nos permite tener más información, clara y
precisa, sobre algo o alguien, lo que aumenta nuestras capacidades de comprensión,
vigilancia y comunicación. Aunque los conceptos de transparencia, rendición de cuentas y
acceso a la información guardan relación entre sí, se tratan de nociones distintas. El derecho
a la información es un instrumento de la transparencia, y 12. transparencia es un instrumento
de un sistema de rendición de cuentas. (Guerrero, 2008: 12)
En una democracia, la transparencia representa uno de los pilares bajo los cuales se
fortalece la ciudadanía. La transparencia como la rendición de cuentas otorga al ciudadano
información que en el sistema de pesos y contrapesos representa una herramienta de poder
real frente el gobierno; al exigir que las acciones de los gobernantes y la información con la
que cuenta se cuenta sean expuestas públicamente y se pongan al escrutinio de la sociedad
para su conocimiento, estudio, análisis o en su caso sirva como mecanismo para sancionar
cualquier acto de corrupción u omisión de la autoridad.
La ausencia de estos derechos de vigilancia y control, representa un obstáculo para
la sociedad y la democracia, persistiendo la amenaza latente de que el gobierno se conduzca
bajo los esquemas de los sistemas autoritarios y tiranos, dejando sin voz ni fuerza a los
ciudadanos. Incentivar la cultura de la transparencia, garantiza el fortalecimiento de la
sociedad civil, obligando a la autoridad a mejorar su competitividad y compromiso con los
ciudadanos.
En este sentido, la ciudadanía se ve obligada a demandar a los gobernantes mejores
resultados en la publicación de la información. De acuerdo a Sartori, en las democracias de
13
la segunda mitad del siglo XX la información es cualitativamente insuficiente. Los reportes
y publicaciones del gobierno hablan principalmente sobre cifras, las cuales en su mayoría
no logran generar vínculo alguno con la dimensión de la solución o del problema que se
está abordando.
Si bien es cierto que la contabilidad gubernarnental representa una realidad
financiera en un momento determinado expresada en tecnicismos y datos duros, que para
muchos son poco significativos, deben existir los esfuerzos para que las acciones del
gobierno se traduzcan en un insumo social que permita mayor comprensión de la
información y detone la construcción de responsabilidad ciudadana, la cual se vería
reflejada en una mayor participación electoral, informada y crítica, un empoderamiento de
la sociedad.
Es así que el reto en la rendición de cuentas es el de suministrar información útil,
digerible, comparable y oportuna, que logre informar con precisión sobre el trabajo del
gobierno, dimensionando la realidad económica de la administración pública y fomentando
el interés ciudadano; "de lo contrario, el ciudadano común continuará inundado,
bombardeado y confundido por el exceso de información." (Sartori, G. 1992: p.347)
De acuerdo a Kant y Bentham, uno de los objetivos de la rendición de cuentas es la
generación de confianza en el gobierno; los mecanismos de rendición de cuentas deben
ajustarse a las necesidades y demandas ciudadanas, elementos que dan origen a la
transparencia gubernamental.
1.3.1 Transparencia en México
En la transición democrática en el año 2000, la Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental se vieron impulsados en la agenda nacional con el
apoyo del Gobierno Federal, el Poder Legislativo y organizaciones de la sociedad civil. El
10 de junio de 2002, el Presidente Vicente Fox Quezada, firmó el decreto aprobado por
unanimidad de ambas cámaras del H. Congreso de la Unión, a través del cual expidió la
14
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. El cual
entró en vigor el día 12 del mismo mes y año. Dicha Ley establece el derecho a la
información a nivel constitucional, dando origen al Instituto Federal de Acceso a la
Información (IF Al). El inicio del proceso de apertura de la información fue visto como una
pieza más a favor de la consolidación de la democracia. Sin embargo, la apertura no fue
homogénea en todo el país. (Merino, M., 2005: p.73).
Con la aprobación y Publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, se han puesto los cimientos para construir
una cultura de la transparencia, y se sientan las bases de un sistema de rendición
de cuentas a la sociedad, que ayudará a combatir la corrupción y a recuperar la
confianza social en sus instituciones. (Cortés, R., 2003:} 4)
Actualmente, los 31 estados y el Distrito Federal cuentan con algún tipo de legislación en
materia de transparencia. Los principios fundamentales en las leyes de transparencia son los
siguientes:
• La información en posesión del Estado es pública, su reserva y confidencialidad son actos
excepcionales.
• En la interpretación de la ley se debería de favorecer al principio de máxima publicidad y
disponibilidad de la información.
• La entrega de la información no estará condicionada a que se justifique su uso.
En el Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, el
IF Al reportó que del 1 de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2011, se recibieron 566, 793
solicitudes de información a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
15
Número de solicitudes de acceso y correcció1n a datos personales
489,739
147,148 122,138 123,293 131,154
2003-2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la página del IF Al.
2014*
• Solicitudes realizadas
• Porcetaje de solicitudes respondidas
Uno de los indicadores para la medición de transparencia que se tiene en México es
el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG). Desde 2001, Transparencia
Mexicana publica cada dos años el INCBG, documento cuyo objetivo es medir la
percepción ciudadana respecto a la corrupción, así como calcular el costo de los actos de
corrupción. Se basa en los resultados de 32 encuestas (una en cada estado y el D.F) las
cuales se enfocan en cuestionar la experiencia de corrupción en 35 servicios prestados por
entidades federativas. Utiliza una escala de O a 100: .a menor valor obtenido, menor
corrupción. (Transparencia Mexicana)
16
Gráfico: Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobiern10 en México
Consultar Anexo no. 1
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
10.6
2001 2003 2005 2007 2010
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Transparencia Mexicana6
El nivel de corrupción a nivel nacional incrementó tres décimas de 2007 a 201 O,
explicado en parte por el aumento de la frecuencia de corrupción en la misma proporción
de trámites que considera el índice, debido a que 25 de ellos empeoraron sus resultados.
Otro de los factores que explican este aumento a nivel nacional, es el incremento
presentado en 16 entidades federativas del nivel de corrupción, principalmente en los
Estados de Colima, Hidalgo y el Distrito Federal.
6 Metodología de cálculo :-Fórmula para calcular el índice en un servicio: número de veces en los que un
servicio se obtuvo con una mordida / número total de veces en los que se utilizó el mismo servicio X 1 OO.
-Fórmula para calcular el índice general. JNCBG = (número de veces en los que se dio mordida en los 35
servicios / número total de veces que se utilizaron los 35 servicios) XI OO. El resultado de esta fó rmula es el
que se muestra en la gráfica.
17
1.3.2 Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (IL TP)
Definido como un instrumento cuyo objetivo pnmar10 es evaluar y medir la
transparencia de las normas y prácticas dentro del proceso presupuestario, el acceso a la
información pública por parte de los ciudadanos y los mecanismos de participación durante
el proceso del presupuesto; es decir, de las prácticas presupuestarias dentro de un Estado
Democrático. La metodología, evaluación, medición y publicación del indicador de
transparencia en el gasto público, es coordinada por FUNDAR, Centro de Análisis e
Investigación, A.C. México y se realiza cada dos años. La escala de evaluación del índice
va del O al 100 por ciento, está última indica una práctica presupuestaria íntegramente
transparente.
El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria se fundamenta en un
estudio basado en dos pilares; el primero de ellos es la Encuesta de Percepciones dirigido a
expertos y usuarios? en el tema de información presupuestaria pública y considera temas
concernientes a la participación y elaboración del presupuesto, la fiscalización, la rendición
de cuentas y el acceso a la información. El segundo pil2,r del IL TP es una guía formal
práctica que analiza y comprende el marco legal de las prácticas de Gobierno y las etapas
de formulación, aprobación, ejecución, fiscalización del presupuesto, así como el acceso a
la información y participación ciudadana sobre el nivel de transparencia presupuestaria.
El siguiente gráfico muestra los últimos rernltados publicados del IL TP
correspondiente al ejercicio 2011.
7 El grupo de expertos considera a legisladores, medios de comunicación, académicos e investigadores así como las Organizaciones de las Sociedad Civil.
18
Gráfico: Índice Latinoamericano de Transparenieia Presupuestaria
22
Índice Latinoamericano de Transparencia P1resupuestaria 59
5'1 J,
44 45
Venezuela Guatemala México Ecuador Costa Rica
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del IL TP, FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
De acuerdo a los resultados del indicador, Costa Rica es el país que presenta un
mayor nivel de transparencia en el sistema presupuesta! con un resultado de 59 por ciento;
siete puntos arriba de Ecuador; Guatemala registró un nivel de 44 %, mientras que
Venezuela quedó por debajo en la evaluación a los países considerados con una calificación
del 22 por ciento.
Por su parte, México obtuvo un puntaje correspondiente a los 45 puntos, de acuerdo
al indicador, representa insuficiencias en las prácticas de rendición de cuentas y
deficiencias de transparencia en el proceso presupuestario, principalmente en lo que refiere
a la limitación de incidencia ciudadana dentro del proceso presupuestario. El análisis
publicado por FUNDAR, señala que el puntaje obtenido también es resultado de la
"influencia de políticas partidistas dentro del análisis del Proyecto de Presupuesto y la Ley
de Ingresos que impiden la completa profesionalización de los asesores en materia de
finanzas públicas y presupuesto" (FUNDAR, 2012). Sin embargo, dentro del IL TC, México
presenta un sólido nivel de desagregación de la información presupuestaria, sobre todo en
las unidades centrales administrativas del gobierno, la agregación de las transferencias a
empresas del sector público, en pasivos contingentes y transferencias intergubernamentales.
19
Gráfico: Índice de transparencia presupuestaria de México
Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria México
~45
2003 2005 2007 2009 2011
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del ILTP, FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
En 2011 México obtuvo la ponderación más baja desde 2003, nueve puntos por
debajo de la calificación máxima histórica obtenida en el ejercicio 2005 (54%). La baja de
calificación dista de una transparencia en el proceso del presupuesto público, a pesar de los
avances del marco normativo en materia de transparenc·ia, rendición de cuentas y gasto
público, específicamente en los avances en la Ley de Acceso a la Información como
herramienta para acceder a información sobre finanzas públicas.
1.3.3 Normas de transparencia a nivel internacional
La transparencia y la rendición de cuentas, han sido temas cuyo interés se ha visto
reflejado en las agendas de gobiernos, organizaciones de la sociedad civil así como en la
iniciativa privada. La necesidad de homologar aspectos en la adopción e implementación de
los principios de publicidad y acceso a la información ha generado que organizaciones
como Accountability, establezcan parámetros internacionales en la materia.
20
Accountability, es una red global sin ánimo de lucro, creada en 1995 para promover
innovaciones en "accountability" que fomenten el desarrollo sostenible.& Desde 1999, ha
publicado normas y principios enfocados a la implementación de los principios de
accountability.
En 2008 publicó la Norma de Principios de Accountability AA JOOOAPS (2008),
cuyo propósito es proporcionar a las organizaciones un conjunto de principios reconocidos
internacionalmente y de libre acceso para enmarcar y estructurar la forma en la que
entienden, gobiernan, administran, implementan, evalúan y comumcan su
"accountability". 9 (AA 1 OOOAPS)
El documento establece tres principios de Accountability:
• El Principio Básico de Inclusividad.
Se refiere a la participación de los grupos de interés en el desarrollo y logro de una
respuesta responsable y estratégica hacia la sostenibilidad.
• El Principio de Relevancia.
Consiste en determinar la relevancia e impo11ancia de un asunto para la
organización y sus grupos de interés.
• El Principio de Capacidad de Respuesta.
Es la respuesta de una organización a los asuntos de los grupos de interés que
afectan su desempeño en materia de sostenibilidad y se lleva a cabo a través de
decisiones, acciones y desempeño, así como mediante comunicación con los grupos
de interés.
8 El trabajo de la organización es enfocado a empresas, gobiernos y Organizaciones de la sociedad civil;
actualmente tiene representantes en Londres, Washington, Beijín, Ginebra, Sao Paulo y San Francisco. 9La Norma define Accountability como el reconocimiento, asunción de responsabilidad y actitud transparente
sobre los impactos de las políticas, decisiones, acciones, productos y desempeño asociado a una organización.
Lo cual obliga a las organizaciones a informar, explicar y dar respuesta a los grupos de interés acerca de las
decisiones, las acciones y el desempeño. Incluye el modo en el que una organización gobierna, formula su
estrategia y gestiona su desempeño.
21
Cada uno de los principios cuenta con una estructura de variables denominadas
criterios, los cuales deben de cumplirse, dicha norma, fu~ elaborada con el apoyo de un
Comité Técnico, integrado por representantes de organizaciones privadas (Nike, MTR)
consultoras internacionales (KPMG, Deloitte, GRI corp.,. SAi, ACCA,) y universidades
(Middlesex University).
1.4 Participación ciudadana
"El talón de Aquiles de las experiencias democráticas de
nuestro tiempo está constituido -según el parecer de la
mayoría- por la apatía del ciudadano indiferente a la política
o, como también se dice, despolitizado" (Sartori, G. 1992:
p.346)
La participación ciudadana, es un componente esencial de la democracia, contribuye
a la organización social y del gobierno. La participación permite concretar el ejercicio de la
ciudadanía en sus diferentes dimensiones: la ciudadanía civil asociada a derechos propios
de la libertad individual (igualdad ante a la ley, libertad de palabra, de pensamiento, de
religión, de propiedad ); la ciudadanía política que se :mstenta en los principios de la
democracia liberal y que supone el derecho de participar como elector y elegido, a través
del sufragio universal y la ciudadanía social que refiere a los derechos a la salud, la
educación, la seguridad social, la vivienda que debe garantizar el Estado al conjunto de la
ciudadanía ( cfr. TH Marshall, 1998).
Para que el derecho a la participación social tenga mayor eco e involucre a la
comunidad, los ciudadanos conforman organizaciones sociales y civiles, partidos políticos
y asociaciones políticas y vecinales, mediante las cuales se involucran.
Participar, en principio, significa "tomar parte": convertirse uno mismo en parte de
una organización que reúne a más de una sola persona. Pero también significa "compartir"
algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia. De modo que la
22
participación es siempre un acto social: nadie puede participar de manera exclusiva,
privada, para sí mismo.
De ahí que el término participación esté inevitablemente ligado a una circunstancia
específica y a un conjunto de voluntades humanas: los dos ingredientes indispensables para
que esa palabra adquiera un sentido concreto, más allá de los valores subjetivos que suelen
acompañarla. 10
En este sentido, la participación ciudadana es la clave para transformar el espacio de
lo estatal en un espacio público y contribuir a crear condiciones para consolidar una
gobemabilidad democrática, para que esta participación sea efectiva deben generarse
compromisos y condiciones institucionales y sobre todo, existir el convencimiento de que la
deliberación pública y la interacción social, la aceptación y el respeto por el pluralismo
ideológico, son valores y prácticas positivas y esenciales para vivir en democracia; valores
y prácticas que pueden y deben ejercerse en primer término en el ámbito de lo cotidiano y
en el espacio local, que es donde se da la mayor proximidad entre autoridades y ciudadanos
(Ziccardi; 1998). 11
Participación ciudadana es un elemento sustancial para el funcionamiento de la
transparencia, debido a que los ciudadanos son los principales destinatarios de la
información que el Estado emite a través de los mecanismos de accountability que se
establecen para atender la demanda de información.
Participación ciudadanía y transparencia, constituyen un contrapeso frente al Estado
y los gobernantes; su perfeccionamiento, mejora, desarrollo, desempeño representan
indicadores positivos en la salud democrática del Estado.
Por ello la importancia de incidir en el incremento y mejora de los niveles de
participación ciudadanía, la cual se enriquece -de otras fuentes- por medio de la
1° Cfr. Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, México, IFE, Cuadernos de
Divulgación de la Cultura Democrática, Núm. 4, 1995 11 Ziccardi, Alicia, Los actores de la participación ciudadana. Instituto de Investigaciones Sociales UNAM.
Pág. 4.
23
información que el estado en cumplimiento de sus obligaciones proporciona (rendición de
cuentas) y por aquella que le es solicitada por la ciudadanía mediante los canales
establecidos (transparencia). Al respecto, Sartori menciona que una mayor y mejor
democracia presupone que la participación activa (hacer) y el conocimiento-información
(saber) aumentanjuntas, con ritmo parecido. (Sartori, G. 1992: p.347)
1.5 Ley General de Contabilidad Gubernamental y sus contribuciones a la democracia,
transparencia y rendición de cuentas
1.5.1 Contabilidad Gubernamental
México se constituye como un Estado democrático, en el que los gobernantes están
obligados a rendir cuentas sobre su mandato y actos de gobierno y los ciudadanos tienen
acceso a la información pública gubernamental. En ambos casos, los insumos de
información emanados de la contabilidad gubernamental, son sustantivos para el
cumplimiento democrático.
La Contabilidad Gubernamental es pues, de acuerdo a la de definición desarrollada
por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos y la Comisión de Contabilidad
Gubernamental:
"la técnica que registra sistemáticamente las operaciones que realizan las dependencias
y entidades de la administración pública federal, así como los sucesos económicos
identificables y cuantificables que les afecten, con el objeto de generar información
financiera, presupuesta), programática y económica que facilite a los usuarios la toma de
decisiones" (IMCP y CCG, 2001: 18). Instituto Mexicano de Contadores Públicos
(IMCP) y Comisión de Contabilidad Gubernamental (CCG) (2001 ). Esquema general
de la Contabilidad Gubernamental. Instituto Mexicano de Contadores Públicos. México
En otras palabras, es un componente elemental en el ejercicio de la transparencia, la
rendición de cuentas y el acceso a la información. Actualmente, el Ejecutivo Federal por
24
conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, hace pública información
mensual y trimestral sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública,
conforme a lo establecido en el artículo 107 de la lLey Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). 12 Así mismo, somete a consideración de la Cámara
de Diputados la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 13, informe mediante el cual el Poder
Ejecutivo rinde cuentas sobre el origen, uso y destino de los recursos públicos del año
previo. Su contenido incluye información contable, presupuestaria y programática.
Importancia del ingreso y gasto público
En diciembre de 2008 la Cámara de Diputados aprobó la Ley General de
Contabilidad Gubernamental (LGCG), un ordenamiento jurídico que vino a modificar
paradigmas en la materia a nivel nacional 14, su objeto es el de establecer los criterios
generales que regirán la Contabilidad Gubernamental y la emisión de información
financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización15.
12 LFPRH. Art. 107 // ... Los informes trimestrales incluirán información sobre los ingresos obtenidos y la
ejecución del Presupuesto de Egresos, así como sobre la situación ,~conómica y las finanzas públicas del
ejercicio, conforme a lo previsto en esta Ley y el Reglamento. Asimismo, incluirán los principales
indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos
y metas y de su impacto social, con el objeto de facilitar su evaluación en los términos a que se refieren los
artículos 11 O y 111 de esta Ley.
13 En cumplimiento al artículo 74, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 14 Al tratarse de una Ley General el ordenamiento jurídico es de observancia obligatoria para los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y el Di,trito Federal; los ayuntamientos de los
municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las
entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales. estatales o municipales y los órganos
autónomos federales y estatales. 15 De acuerdo a la LGCG, entenderemos por armonización contable: la revisión, reestructuración y
compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y
fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las
operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las
características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas.
25
Estableciendo criterios generales para la elaboración de la contabilidad gubernamental en
los tres órdenes de gobierno, así como la publicación de inforrnación financiera. (LGCG)
La Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), establece la creación del
Consejo Nacional de Contabilidad Gubernamental (CONAC), que es el órgano de
coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental y tiene por objeto la
emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de información
financiera que aplicarán los entes públicos. Bajo el establecimiento de nuevas normas,
manuales y un sistema de contabilidad gubernamental, se definen los mecanismos de
homologación, cuyo objetivo es alcanzar la armonización contable de las dependencias del
gobierno en los tres órdenes de gobierno.
El CONAC sesiona al menos tres veces por año, en las cuales, entre otras cosas se
aprueban los lineamientos, las normas y los plazos para el establecimiento de mecanismos
que coadyuven a alcanzar la correcta armonización contable en el país. Asimismo, se
analizan los avances que han alcanzado los entes públicos en la materia.
En el seno del CONAC se discuten y aprueban las normas que regirán la
armonización contable para los entes públicos del país, su integración es la siguiente:
Integrantes del Consejo Nacional de Armonización Contable
Integrantes Representación Nombre
Secretario de Hacienda y Crédito SHCP Dr. Luis Videgaray Caso
Público (Presidente)
Subsecretario de Egresos SHCP Lic. Fernando Galindo Favela
Subsecretario de Ingresos SHCP Dr. Miguel Messmacher Linarias
Subsecretario de Hacienda y Crédito
Público SHCP Dr. Femando Aportela Rodríguez
Tesorera de la Federación SHCP Mtra. Irene Espinosa Cantellano
26
Titular de la Unidad de Coordinación SHCP C.P. Marcela Andrade Martínez
con Entidades Federativas
Encargado del Despacho de la SFP Lic. Julián Alfonso Olivas Ugalde
Secretaría de la Función Pública
Grupo Coahuila
Lic. Rubén Ignacio Moreira Valdez
2 Gobernador del Estado
Gobernadores de las Entidades Grupo Lic. José Francisco Olvera Ruíz Hidalgo
Federativas de los grupos a que se 3 Gobernador del Estado
refiere el Artículo 20, fracción III de Grupo Lic. Fausto Vallejo Figueroa
la Ley de Coordinación Fiscal Michoacán
5 Gobernador del Estado
Grupo Guerrero
Lic. Ángel Heladio Aguirre Rivero
6 Gobernador del Estado
Presidente Municipal de Naucalpan de Lic. David Sánchez Guevara
Representantes de los Ayuntamientos Juárez, Estado de México
de los Municipios Presidente Municipal de Atlixco,
lng. José Luis Galeazzi Berra Puebla
Titular de la Unidad de Contabilidad
Gubernamental SHCP Ing. Juan Manuel Alcocer Gamba
(Secretario Técnico)
Fuente: Página Oficial del Consejo Nacional de Armonización Contable.
Desde su instalación el 27 de enero de 2009, el CONAC ha emitido 34 normas y
lineamientos para la armonización contable, de los cuales podemos destacar los siguientes:
Normas de Información Financiera emitidas por Fecha de publicación en el Diario Adopción e implementación
el Consejo Nacional de Armonización Oficial de la Federación
Contable
Postulados Básicos de Contabilidad 20 de agosto de 2009 A más tardar el 30 de abril de
Gubernamental 2010
Manual de Contabilidad Gubernamental 22 de noviembre de 2010 A más tardar el 31 de diciembre
02 de enero de 2013 de 2011
30 de diciembre de 2013
6 de febrero de 2014
27
Principales Reglas de Registro y Valoración del 27 de diciembre de 2010 A más tardar el 31 de diciembre
Patrimonio (Elementos Generales) 02 de enero de 2013 de 2012
08 de agosto de 2013
Reglas Específicas del Registro y Valoración 13 de diciembre de 2011 y A más tardar el 31 de diciembre
del Patrimonio de 2012
Nonnas y Metodología para la Detenninación 20 de agosto de 2009 A más tardar el 31 de diciembre
de los Momentos Contables de los Egresos 02 de enero de 201 3 de 2010
Nonnas y Metodología para la Detenninación 09 de diciembre de 2009 A más tardar el 31 de diciembre
de los Momentos Contables de los Ingresos 08 de agosto de 2013 de 2010
Clasificador por Rubros de Ingresos 9 de diciembre de 2009 A más tardar el 3 1 de diciembre
02 de enero de 2013 de 2010
Clasificador por Objeto del Gasto I O de junio de 2010 A más tardar el 3 1 de diciembre
19 de noviembre de 201 O de 2010
Annoniza la estructura de las cuentas públicas 30 de diciembre de 2013 Gobierno Federal y Entidades
Federativas 2014
Ayuntamientos 2015
La implementación de los lineamientos permitirá conocer con oportunidad el
destino de los recursos públicos, generando un mecanismo de supervisión y control hacia
las autoridades, lo cual podría incidir en la reducción de los índices de corrupción y desvío
de recursos, fortaleciendo los procesos de fiscalización, transparencia y rendición de
cuentas en los tres órdenes de gobierno.
1.5.2 Publicación de la información financiera
"El gobierno es, en cierto modo, la vida del Estado. " (Bobbio: 1991)
En diciembre de 2012, el Ejecutivo Federal publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el decreto por el que se reforma y adicionan diversas disposiciones a la Ley
General de Contabilidad Gubernamental, con el objeto de trasparentar y armonizar la
información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes
de gobierno.
Cabe destacar que esta iniciativa, fue la pnmera reforma preferente enviada por el
presidente Felipe Calderón.
28
La principal contribución fue la adición del Título Quinto "De la Transparencia y
Difusión de la Información Financiera", en el que se establecen aspectos básicos sobre la
publicación de información financiera por parte de los entes públicos, tales como:
• Ley de Ingresos
• Proyecto de Presupuesto de Egresos
• Presupuesto de Egresos acompañado de los dictámenes, acuerdos de comisión y, en
su caso, actas de aprobación correspondientes, conforme al marco jurídico
aplicable.
• Información que establezca el CONAC relativa a la evaluación del desempeño de
los programas y políticas públicas.
• Los calendarios de ingresos así como los calendario:; de presupuesto de egresos con
base mensual (estados y municipios)
• La Cuenta Pública.
• Ejercicio y destino de los recursos federales recibldos por parte de las entidades
federativas y, por conducto de éstas, los municipios y las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal, los organismos descentralizados estatales, universidades
públicas, asociaciones civiles y otros terceros beneficiarios.
• Información relativa al Fondo de Aportaciones pan~. la Educación Básica y Normal
y al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
• Aportaciones federales en materia de salud
• Información sobre la aplicación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social Municipal
• Información relativa a los fondos de ayuda federal para la seguridad pública
Respecto a este tema en el presente documento se elaboró una matriz bajo la cual se
mide junto con otras variables, el grado de avance en la publicación de la información
29
financiera por parte de las entidades federativas con la finalidad de comparar el
cumplimiento de las siguientes normas:
1. Norma para establecer la estructura de información de montos pagados por ayudas y
subsidios.
2. Norma para establecer la estructura de información del formato de programas con
recursos federales por orden de gobierno.
3. Norma para establecer la estructura de la información que las entidades federativas
deberán presentar relativa a las aportaciones federales en materia de salud y los
formatos de presentación.
4. Norma para establecer la estructura de información del formato de aplicación de
recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)
5. Normas y modelo de estructura de información relativa a los Fondos de Ayuda
Federal para la Seguridad Pública.
6. Norma para establecer la estructura de los formatos de información de obligaciones
pagadas o garantizadas con fondos federales.
7. Normas para establecer la estructura de información del formato del ejercicio y
destino degasto federalizado y reintegros.
De acuerdo a la LGCG, la información a que se refieren estas normas, forma parte de
los principios de transparencia y rendición de cuentas a los que se refiere la ley, por lo cual
debe ser publicada trimestralmente, bajo los formatos aprobados por el CONAC en la
sesión celebrada el 4 de abril de 2013.
Se trata del primer instrumento contable que los obliga a armonizar y publicar la
información del ejercicio y destino del gasto federalizado en las entidades federativas. El
detalle de publicación y periodicidad de la información contenida en las normas señaladas,
representa avances sustantivos en materia de transparencia y rendición de cuentas para las
entidades federativas.
30
2.0 MATRIZ: ARMONIZACIÓN CONTABLE-DEMOCRACIA
2.1 Justificación
Para la presente investigación, se elaboró una matriz de indicadores, la cual pennite
conocer el grado de avance de las entidades federativas en materia de: la armonización
contable, la publicación de la infonnación financiera (de acuerdo a la LGCG), la
accesibilidad a la infonnación financiera y el nivel de democracia.
Entender la trascendencia de políticas públi,;;as dirigidas a los órganos
administrativos de la administración pública, resulta en ocasiones un tanto complicado de
ilustrar. Hemos dicho que los avances en la annonización contable y la publicación de
infonnación financiera representan un impulso para la transparencia y rendición de cuentas
en las entidades federativas, contribuyendo a la consolidación del sistema democrático.
La matriz elaborada, refleja el grado de avance de las c:ntidades federativas de acuerdo
a las siguientes variables:
•
•
•
•
Avance en la adopción e implementación de las nonnas de armonización contable
aprobadas por el CONAC.
A vanee en la publicación de la infonnación Financiera de acuerdo con el Título
Quinto de la LGCG.
Grado de accesibilidad a la infonnación financiera publicada trimestralmente por las
entidades federativas de acuerdo al Título Quinto de la LGCG.
Nivel de desarrollo democrático de las Entidades Federativas de acuerdo al Índice
de Desarrollo Democrático México 2012.
• Aportaciones al Producto Interno Bruto de cada Entidad Federativa.
31
2.2 Metodología
La siguiente matriz es una representación del esta.do que guardan las entidades
federativas y el Distrito Federal en materia de: publicación de las normas aprobadas por el
CONAC; Implementación de las normas aprobadas por el CONAC; Publicación de la
Información Financiera de acuerdo al Título Quinto de la LGCG; Accesibilidad a la
Información Financiera en el portal de la Secretaría de Finanzas en las entidades; Índice de
Desarrollo Democrático; Aportaciones al PIB nacional. En los siguientes párrafos presento
una breve descripción de estas 6 variables:
l. Publicación de normas aprobadas por el CONAC.
Esta columna considera dos calificaciones de acuerdo al cumplimiento en la
publicación de la información durante el periodo de desarrollo del presente
documento ( del 1 de marzo al 7 de abril de 2014 ):
Total; para aquellas entidades que hayan publicado en sus periódicos oficiales las 32
normas aprobadas por el CONAC.
Parcial; para aquellas entidades que no hayan publicado la totalidad de las normas
en sus periódicos oficiales.
2. Implementación del proceso de Armonización Contable.
Esta columna mide el grado de avance en la implementación de las normas
aprobadas por el CONAC, asignando una calificación de acuerdo con el porcentaje
promedio de avance para emitir los estados financieros seleccionados por la ASF en
el documento denominado Ley General de Contabilidad Gubernamental, avance en
su cumplimiento 16:
16 Los estados financieros seleccionaros por la ASF fueron los siguient,~s: Situación financiera, Presupuestario
de Ingresos y Egresos, Actividades, Analítico de la Deuda y Otros Pasivos, Catálogo de Bienes Muebles e
Inmuebles, Matriz de Conversión, Registro de una Operación de Ingreso, Registro de una Operación de
Gasto.
32
1. Alto: cuando se generan los estados financieros con un nivel de
armonización del 80 al 100%.
11. Medio: cuando se generan los estados financieros con un nivel de
armonización del 51 al 79%.
111. Básico: cuando se generan los estados financieros con un nivel de
armonización del 25 al 50%.
1v. Sin Avance: cuando se generan los estados financieros con un nivel
de armonización del 21 al 25%.
Cabe mencionar que ninguna entidad estuvo por debajo del nivel medio, por lo que
la matriz no reflejará las columnas correspondientes a los niveles Básico y Sin
avance.
3. Cumplimiento en la publicación de la Informaci,ón Financiera establecida en el
Título V de la LGCG.
Esta columna mide el grado de avance en la publicación de la información
financiera correspondiente al cuarto trimestre del año 2013. 17 Otorgando el siguiente
puntaje de acuerdo al número de documentos publicados en el trimestre.
1. Cumplimiento Total: cuando la entidad ha publicado los 7
documentos.
11. Cumplimiento Parcial: cuando las entidades han publicado 4, 5 o 6
documento de 7.
m. Incumplimientos: cuando las entidades han publicado O, 1, 2, o 3
documento de 7.
17 De acuerdo al artículo 58 de la LGCG, las entidades federativas fünen 30 días naturales para publicar la
información financiera trimestralmente. El cuarto trimestre de 2013 es el inmediato anterior, motivo por el
cual se tomó como referencia para este análisis.
33
4. Accesibilidad de la información financiera. 18
Esta columna mide la facilidad con la que un ciudadano puede acceder a la
Información Financiera señalada en el Título V de la LGCG desde el portal de
intemet de las secretarías de finanzas o equivalente. La metodología de calificación
será la siguiente:
1. Alto: cuando la información solicitada la encuentras desde la página
de inicio de la secretaría de finanzas o equivalente dando de uno a 3
clicks.
11. Medio:
Cuando la información solicitada se encuentra en la página de la
secretaría de finanzas o equivalente y para acceder a ella en
necesario dar de 4 a 1 O clicks desde la página de inicio.
iii. Bajo: Cuando la información la inf01mación no puede ser consultada
sin conocer la ruta directa, misma que se encuentra en la publicación
del periódico oficial.
5. Desarrollo Democrático.
Esta columna mide el avance en materia democrática de las entidades federativas y
el Distrito Federal, tomando como referencia el puntaje final del Índice de
Desarrollo Democrático de México-2012:
1. Alto: de 7 .1 a 1 O puntos
11. Medio: de 4.51 a 7.0 puntos
111. Bajo: de 3 a 4.5 puntos
1v. Mínimo: O a 3 puntos
V.
18 De acuerdo a los artículos 56 y 57 de la LGCG, las entidades federativas deberán de publicar la información
financiera a la que se hace referencia en sus respectivos portales de intemet.
34
6. Aportación al PIB Nacional.
Finalmente se incorpora una columna con información referente al Producto Interno
Bruto por entidad federativa, participación porcentual en valores corrientes, con la
finalidad de tener una referencia en materia de desarrollo económico de cada
entidad.
2.3 Matriz
' ' MATRIZ DE CUMPLIMIENTO DE NORMAS DEL CDNAC INFORMACIÓN FINANCIERA ACCE! IBILIDAD E IDO
' ' '
CUMPLIMIENTO DE ' ACCESIIIR.IDAD DE LA IMPLEMENTACIÓ ' PUBLICACIDN DE PUBLICACIÓN DE INFORMACIÓN EN
ESTADO NORMAS DEL CONAC NDE INFORMACION PORTAL DE DESARROLLO DEMOCRATICO ARMONIZACION
CONTABLE FINANCIERA rLGCG) SECRET AFIÍA DE TOTAL FIIIANZAS
TOTAL PARCIAL ALTO MEDIO PARCIAL¡ l~~I
ALTO MEDiJ BAJO ALTO lvlEOO BA.O MÍNIMO
80-100:t. 5~79"!. TOTAL (6,5,417) (3,2,1,017) 7.1-10 4.51-7.0 3-4.5 0-3
(717)
l .~ii.!ates ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
2 füj.¡ Cilifornia ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
3 Baja Cilifornii Sw ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
4C~ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
' Cc.l::il.i!t~o:;¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
6 C-Ofü:u ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ , C'!l!lpll ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
S Chibah.2 ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
9 OiJtri!o F.denl ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
10 l>ra!t!!O ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
11 G-.=.ro2to ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
12 e~~º v ,¡ ,¡ ,¡ v 13 Edis0 ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
14Jfu ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
15 M€l!co ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
16 Oampo ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
17 Mor!lot ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
!S N~.ri: ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
19 N~·o L!é11 ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
20 Owc. ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
2iM!a ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
12 (t,...e!~t2!0 v ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
l3 Q,,intz.'!.i Roo ,¡ ,¡ ,¡ ' ,¡ ,¡ '
24 i'.3n Lru Pctoli ,¡ ,¡ ,¡ ' ,¡ ,¡ ' 15 Sinlle2 ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
26 Sor.ora ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
17 T2h= ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
2S T:!!"..2a:ip;u ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
29 T=il ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ V erlC!'J;: de l~1mic de
30 t..Ll..n v ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
31 Yoci:án ,¡ ,¡ v ,¡ ,¡
32 hat.ai ,¡ ,¡ ,¡ ,¡ ,¡
TOTAL ~ 1ª 1:1 ª I 11 ! 1ª i .Ll l. ll J 1 PORWfülJE 6S.75% 31.25% 75.00% 25.00% 21.87% 53.13%, 25.00% 31.lSil ,s.m ~J.63% 11.88% 56.15% 9.38% 12.50%
100.00% 100.00:,, 100.00% 10-0.00%
35
PARTICIPACI ON DEL PIB
(2012)
PCR:ENTAJE
', .. , 2.S
O.?
5.0
3.4 0.6
1.8
" "·' 16.4 ' ' L..;.
3.9 14 i.7
6.2 9.2
1.3
1.1 0.6
7.2
1.5
3.2 'n .:..\/
1.5 2.0
~-l 2.9
3.5 3.0
0.6
5.4 l.5 , ' .Í.-"-
100.0
100.00%
2.3.1 Análisis sobre la matriz de cumplimiento de normas del CONAC, Información
Financiera y Accesibilidad
A continuación se presenta un análisis comparativo basado en el resultado de la
matriz elaborada, con ello, es posible identificar las entidades federativas que cumplen con
elementos para el establecimiento de una Armonización Contable y emisión de información
financiera en un Estado democrático.
Actualmente, son 22 entidades federativas qmenc:s cumplen con las publicación
total de las 32 normas contables y lineamientos enfocadas a la generación de información
financiera emitidos por el CONAC, quien como órgano de coordinación para la
armonización de la contabilidad gubernamental y dentro de su ámbito de competencia, está
obligado a operar un mecanismo que le permita informar sobre el grado de avance en
materia de adopción e implementación de estas normas. Bajo este mismo contexto, los
estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Jalisco, Morelos,
Tabasco y Yucatán presentan un grado de avance medio en la revisión, reestructuración y
compatibilización de instrumentos normativos, contable:,, económicos y financieros, es
decir, a nivel nacional, aún no se cuenta con una implementación total de las normas que
faciliten el registro y fiscalización de sus activos y pasivos, mientras que las 24 entidades
restantes, operan ya con un sistema de prácticas contables como "apoyo a las tareas de
planeación financiera, control de recursos, análisis y fiscalización" (LGCG, 2012)
Únicamente los estados de Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nayarit, Oaxaca,
Querétaro y Tabasco publicaron en intemet correspondiente al cuarto trimestre de 2013, su
estado de situación financiera, el estado de variación en h hacienda pública, el estado de
cambios en la situación financiera, asimismo, hicieron público sus informes sobre pasivos
contingentes, la notas a los estados financieros, el estado analítico del activo así como su
estado analítico de la deuda y otros pasivos, con ello, publican en su totalidad la
información financiera y contable que establece la LGCG.
36
Si bien, el acceso a esta información financiera dentro de los órganos oficiales de
divulgación oficial, que principalmente refieren a la página web de las secretarías de
finanzas estatales requiere cierto grado de facilidad para su consulta, en trece entidades
estatales no puede ser consultada sin conocer la liga de acceso directo.
Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Nayarit y
Yucatán, son las entidades que destacan por su comportamiento homologado en cada una
de las dimensiones de la democracia y ponderan el grado del ejercicio de la democracia de
los ciudadanos, la democracia en las instituciones y finalmente, en el ejercicio de eficiencia
para lograr un desarrollo social y económico. Contraste a lo anterior, aún precede un
desarrollo mínimo de democracia en los estados de Chihuahua, Sinaloa, Guerrero y
Chiapas, estas dos últimas, entidades localizadas en la región sur del país, caracterizada por
rezagos en materia de desarrollo social y económico, así como un bajo desempeño
institucional al igual que Sinaloa y Chihuahua.
Es necesario destacar que el estado de Nayarit y el Distrito Federal quien aporta el
16% del PIB, son las únicas entidades que destacan por su alto cumplimiento en cada una
de las dimensiones consideradas en la matriz de cumplimiento.
37
3.0 CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA
• La Ley General de Contabilidad Gubernamental es uno de los resultados del
proceso democrático por el que nuestro país ha transitado, sus alcances en materia
de fiscalización, homologación, transparencia gubernamental y rendición de cuentas
contribuyen a la formación de una nueva cultura democrática, en la que la autoridad
está obligada a informar a los ciudadanos abiertamente y de forma periódica sobre
el uso y destino de los recursos públicos, brindando mecanismos de libre acceso
para su consulta.
• La contabilidad es un msumo indispensable en el proceso de transparencia y
rendición de cuentas que permite conocer el desempeño financiero de un gobierno,
así como el avance en el cumplimiento de sus metas; su evaluación requiere de
datos y cifras reales, oportunas, accesibles y comparables. Esta información debe
contener al menos el desglose de los estados financieros de los distintos órdenes y
poderes del gobierno, en los que se aprecie la información programática y
presupuestaria básica: ingresos, deuda y gasto, a través de su publicación trimestral
en las páginas de internet de cada ente.
• Las prácticas internacionales se enfocan a la institucionalización de "Gobiernos
Abiertos", publicando la información gubernamental bajo el formato de "datos
abiertos"; lo cual permite acceder a la información en los formatos en que se
elaboró, facilitando su análisis y mejorando la comunicación entre los ciudadanos y
las autoridades empoderando la fiscalización ciudadana.
• El interés ciudadano por conocer la información financiera del gobierno ha ido
creciendo de manera paulatina y constante, actualm~nte existen organizaciones de la
sociedad civil enfocadas a la fiscalización del uso y destino de los recursos públicos
desde la óptica ciudadana. Su presencia ha influido determinantemente en la
generación de indicadores y evaluaciones que han posicionado el tema en la agenda
política, entre las que destacan: Fundar, Transparencia Mexicana, México Evalúa y
CIDAC.
38
• Uno de los retos, es despertar interés en la ciudadanía sobre los temas contables y
financieros del gobierno. El conocimiento sobre la información financiera
gubernamental fortalece estratégicamente a los ciudadanos, aportando elementos
que facilitan la fiscalización ciudadana y la transparencia, lo que permite tomar
decisiones mejor fundamentadas a la hora de calificar a un gobierno y elegir
autoridades, equilibrando contrapesos.
• Otro de los alcances de la Ley es el combate la cultura de la secrecía de la
información en la administración pública, que durante mucho tiempo se manejaba a
hospicios de la opacidad y la corrupción. Con la publicación e implementación de
dicha Ley todos los entes públicos en los distintos órdenes de gobierno deben de
transparentar la información financiera, lo cual permite fiscalizar el uso de los
recursos públicos y comparar el desempeño administrativo de cada uno de ellos. Sus
principales aportaciones a la transparencia son:
o Homologación de la información financiera, permite realizar
comparaciones y crear indicadores para medir y calificar el ejercicio de las
finanzas en sus diferentes órdenes de gobierno. En subsecuentes estudios se
podrá tener la seguridad de que los comparativos usarán variables comunes
en donde se medirá exactamente la misma información.
o Generación y difusión de inform~tción financiera, presentada
trimestralmente en la que los ciudadanos podrán conocer a través de estados
financieros, el ejercicio del gasto público, así como los niveles de ingreso y
deuda de los entes públicos que reciben recursos del gobierno federal. Dicha
información, al ser accesible fomenta la vigilancia ciudadana y por tanto
sienta las bases para desincentivar la corrupción. Al obligar a los entes
públicos a publicar información financiera, la Ley General de Contabilidad
Gubernamental establece las bases de la transparencia financiera en el país,
fortaleciendo la trasparencia a nivel nacional.
39
o Conformación del Consejo Nacional de Armonización Contable y de los
Consejos Estatales de Armonización Contable, órganos que permiten la
participación de los diferentes órdenes de gobierno con voz y voto, lo que
facilita que los acuerdos aprobados tengan mayores probabilidades de
implementación.
o Conformación de un Comité Consulti\'o Técnico, en el cual se ve
representada la sociedad civil organizada a través del Instituto Mexicano de
Contadores Públicos y la Federación Nacional de la Asociación Mexicana de
Colegios de Contadores Públicos, quienes proponen la creación o
modificación de normas contables y de emisión de información financiera y,
evalúan la calidad de la información financiera que difunden los entes
públicos.
o Sanciones a funcionarios que incumplan con la obligación de difundir la
información financiera de los entes públicos, así como a aquellos que la
alteren, al existir este tipo de incentivos negativos, se garantiza el
cumplimiento de las resoluciones, otorgando mayor formalidad y fortaleza a
la transparencia financiera.
• La información generada por el gobierno, se debe de concebir como un bien público
que contribuye a mejorar el desempeño del Estado. Por un lado, aporta datos
innovadores que permite a los gobernantes identificar el destino y aplicación de los
recursos, lo cual representa un insumo sustancial en la toma de decisiones y por otro
lado, representa un instrumento de rendición de cuentas para los ciudadanos,
mediante los cuales se fortalece su presencia en el debate público, contando con
información sólida.
• Homologar criterios y establecer parámetros en materia de transparencia y rendición
de cuentas favorece la consolidación democrática de nuestro país, obligando al
gobierno a generar conductos de comunicación entre gobernante y gobernado,
forjando cambios culturales entre la ciudadanía y la autoridad, con ello, México se
40
aleja cada vez más de volver a tener regímenes inmersos en la opacidad y el
autoritarismo.
• Las normas de publicación de información financiera proveen variables
homogéneas para medir el grado de transparencia y rendición de cuentas entre
estados y municipios; el cumplimiento en la implementación de estas normas
facilita el análisis cualitativo y cuantitativo en la materia, contribuyendo a la
concientización e interés de la ciudadanía en estos temas.
• Como pudimos ver, los indicadores de medición en materia de transparencia que
hasta el momento existen, como lo son el INCBG y el IDDM-Mex, utilizan una
metodología subjetiva, basada en la aplicación de encuestas. Si bien, la percepción
ciudadana es importante para medir la transparenc:ía y rendición de cuentas, no es
suficiente para determinar el grado de avance que en la práctica guarda una
autoridad en la materia. De ahí la importancia de establecer parámetros de medición
con base en información clara, oportuna y veraz, la cual las entidades federativas y
municipios están obligados a reportar de manera trimestral de acuerdo a la Ley y a
las normas del CONAC.
• De acuerdo al artículo cuarto transitorio de la LGCG, los murnc1p1os deberán
reportar la información referida en el Titulo Quinto a más tardar el 31 de diciembre
de 201; 1 os datos generados trimestralmente a partir de ese momento representarán
una fuente de información jamás vista en la administración pública.
• Uno de los desafios será concentrar la información en un sistema al cual tengan
acceso el público en general, así como la homologación de formatos y medios de
registro. Como alternativa propongo que la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público sea la encargada de concentrar y administrar dicha información. Para ello
sería necesario aprobar en reunión del CONAC un acuerdo mediante el cual se le
otorgue esta facultad y se establezcan los procesos bajo los cuales se concentrará la
información de los municipios. Una alternativa sería que los municipios reportarán
su información a las entidades y a su vez a las entidades a la Secretaría, bajo
41
fonnatos establecidos. Otra opción sería la creación de un sistema de infonnación
financiera, utilizado por todos los entes públicos obligados por la ley, que contenga
repositorios de infonnación, bajo los cuales se generen reportes financieros con la
periodicidad que la ley demanda. La infonnación sería administrada por la
Secretaría de Hacienda y se publicaría en la página del CONAC siendo accesible
para todos y bajo la primicia de que los contenidos sean de fácil comprensión.
• De la misma manera a nivel municipal, uno de los retos a afrontar para la
annonización contable es la constante rotación del personal en la administración
pública, lo que genera una pérdida de capital humano capacitado, impidiendo la
profesionalización de cuadros y con ello poniendo en riesgo la estabilidad y
continuidad a los procesos.
• Un actor estratégico en el cumplimiento la Ley y de los acuerdos emanados del
Consejo Nacional de Annonización Contable en lo:; estados y municipios, son los
Órganos de Fiscalización Superior (ORFIS), a quienes se les otorgó la facultad de
sancionar a los entes públicos que incumplan dicha nonnatividad. Desde mi punto
de vista, el grado de cumplimiento de las leyes estará en función del dinamismo y
compromiso por parte de los ORFIS, el cual se traducirá en que la infonnación
generada cumpla con los principios de transparencia y rendición de cuentas.
• En México, desde hace varias décadas se establecieron mecanismos de rendición de
cuentas que han ido ajustándose en atención a las demandas sociales y políticas del
contexto.
• En este orden de ideas, la transparencia y el acceso a la infonnación pública han
hecho eco en la arena pública desde finales del siglo XX, los cambios culturales en
la administración pública y en la ciudadanía se han menguado de manera paulatina,
siendo una larga batalla la sensibilización de la burocracia principalmente entorno a
la potestad de la infonnación generada por el gobierno.
• En la medida en que el tema de transparencia y rendición de cuentas comience a ser
comprendido y aceptado por los actores involucrados, surge la necesidad de
42
establecer medidas bajo las cuales se indique el grado de avance del gobierno. Las
contribuciones de la LGCG permiten establecer unidades de medida cuantitativa y
cualitativa, reflejados en la publicación de estados financieros, facilidad de acceso a
la información, puntualidad, etc. La creación de un indicador de trasparencia y
rendición de cuenta podría alimentarse de la información financiera que por Ley los
entes públicos deben de presentar trimestralmente en sus páginas web, siendo éste
un insumo nodal para el análisis.
• Considero oportuno, el contar con una base de datos pública sobre la información
financiera sustraída de todos los entes públicos en cumplimiento de la Ley General
de Contabilidad Gubernamental y el CONAC, misma que debería publicarse y
consultarse en el portal del CONAC. De esta forma la sociedad civil conocería datos
sobre el gobierno como lo son: niveles de deuda en estados y municipios, tipo de
ingresos, costo del gasto corriente y la inversión, etc.; permitiendo generar análisis
comparativo entre las diferentes entidades y municipios a fin de obtener
información significativa que aporte insumos para la evaluación de la
administración pública. De esta manera, las finanzas públicas dejarían de ser
solamente cifras o información compresible únicamente para personas
especializadas en finanzas, y pasaría a ser accesible para ciudadanos, empresarios o
cualquier otro actor interesado en el tema.
43
FUENTES DE INFORMACIÓN
Referencias bibliográficas:
• AccountAbility org. (2008). "Norma de Principios de Accountability AA
1 OOOAPS" ,consultado en: http://www.accountability.org/standards/aal OOOaps.html
• Aguilar, J. (2008) "Transparencia y democracia: claves para un concierto". México,
Cuadernos de Transparencia 1 O, Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública.
• Aguilar, R. (2012). "La sociedad civil en México", México, Miguel Ángel Porrúa.
• Avritzer, L. (2002). "Modelos de formación del Estado y sociedad y su impacto en
la accountability: comentarios sobre el caso bras]eño", artículo publicado en E.
Peruzzotti y C. Smulovitz (2002). Buenos Aires.
• Auditoria Superior de la Federación (2014). "Ley General de Contabilidad
gubernamental. A vanees en su Cumplimiento ( entidades federativas y municipios)"
consultado en:
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/lR2012i/Paginas/Master _ LGCG.htm#palabr
a=-
• Bentham, J., en "Tácticas Parlamentarias" Senado de la República LX Legislatura,
pnmera edición octubre de 2006. consultado en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2 84 7
• Bobbio, N. (2001 ). "El Futuro de la Democracia"; traducción de José Fernández
Santillán. Fondo de Cultura Económica, Y Edición. México, 2001.
• Cortés, R. (2005). "La Transparencia en México: Razón, Origen y Consecuencias
disponible en Revista de la Facultad de Derecho de la UNAM Tomo LV número
244, consultado en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev /rev /facdermx/cont/244/art/art 1. pdf.
• Democracy lndex, lntelligence Unit The Economist, consultado en:
http://www.eiu.com/public/topical_ report.aspx?campaignid= Democracy lndex 12
• Fernández, J. (2011), "Política, Gobierno y Sociedad Civil". México, Fontamara.
44
• Índice de Desarrollo Democrático-México (2012), Konrad Adenauer Stiftung-Poli
Lat, Confederación Patronal de la República Mexicana (COP ARMEX), consultado
en:
http://www.coparmex.org.mx/index.php?option=com _ content&view=article&id= 12
1 &Itemid=294
• Índice de Desarrollo Democrático (2012), Konrad Adenauer Stiftung-Poli Lat,
consultado en: http://www.idd-lat.org/2013/
• Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (2012). FUNDAR, Centro
de Análisis e Investigación, A.C. consultado en: http://www.iltpweb.org/
• Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, Transparencia Mexicana,
consultado en: http://www.tm.org.mx/indice-nacional-de-corrupcion-y-buen-
gobierno-incbg/
• Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012,
(IF Al) consultado en:
http://inicio.ifai.org.mx/Rendicion _ Cuentas/Primera%20etapa%202006_2012.pdf
• Isunza Vera E. y Olvera A. (coordinadores) (2006) "Democratización, rendición de
cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social". México. Miguel
Ángel Porrúa/Universidad Veracruzana/Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores.
• Kant, E. (1985). "La paz perpetua", Madrid Tecnos, consultado en:
http://www.biblioteca.org.ar/libros/89929.pdf
• Madison, J. (1822). "Carta de James Madison a W. T. Barry, 4 de agosto de 1822"
consultado en: http://press-pubs.uchicago.edu/founders/ documents/v 1 ch 18s3 5 .html
• Merino, M. (1995). ''La participación ciudadana en la democracia", México,
Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática,
Núm. 4, 1995.
• O'Donnell, G. (2003) Accountability horizontal: la institucionalización legal de la
desconfianza política, en Revista Española de Ciencia Política. Núm. 11, Octubre
2004, pp. 11-31
45
• Rosseau J. (2008). "El Contrato Social", Ediciones Leyenda S.A., México.
• Schendler, A. (2004). "¿Qué es la rendición de cuentas?" Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública, Cuadernos de Transparencia, consultado en:
http://inicio.ifai.org.mx/ _ catalogs/masterpage/Publicaciones.aspx
• Shugart, Matthew S., Erika Moreno y Brian F. Crisp. (2003). "The accountability
deficit in Latin America", en Scott Mainwaring y Christopher Welna, orgs.
• Suárez, E. (2005). "La verdadera democracia. La5 características indispensables".
Revista de Estudios Políticos (nueva época). Núm. 127, Madrid., España.
• Ugalde, C (2002) "Rendición de cuentas y Democracia. El caso de México".
México, Instituto Federal Electoral, consultado en:
http://www.ine.mx/docs/lnternet/Biblioteca _ Virtual_ DECEYEC/deceyec _ DECEY
EC/Cuadernos _ Divulgacion _ DECEYEC/docs _ estaticos/cuaderno21.pdf
• Ziccardi A. (2005) "Los actores de la participación ciudadana", Instituto de
Investigaciones Sociales, UNAM, disponible en:
http://controlatugobierno.com/archivos/bibliografia/ziccardiactoresparticipacion.pdf
Normatividad:
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), consultada en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
• Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), consultada en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
• Manual de Contabilidad Gubernamental, consultado en:
http://www.conac.gob.mx/consej o.html
• Norma de los Principios de AccountAbility AA 1 OOOAPS (2008) consultada en:
http://www.accountability.org/images/content/3/5/350.pdf
46
ANEXOS
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
ÍNDICE NACIONAL DE CORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO, TRÁMITES Y
SERVICIOS
lu.tr'lt \PJ...~i· .'; ']j~ ;Jill .\'¡ iil:.'®J :', .. -~ ·~
Aguascal ientes 4.5 3.9 6.2 4.7 Baja California 5.7 6 6.9 8.8 Baja California Sur 3.9 2.3 4.8 7.3 Campeche 7.3 5.7 7.8 7.2 Chiapas 6.8 4 2.8 7.1 Chihuahua 5.5 5.7 7.4 8.7 Coahuila 5 4.4 6.5 8.4 Colima 3 3.8 7 3.1 Distrito Federal 22.6 13.2 19.8 12.7 Durango 8.9 12.6 11.1 6.5 Estado de México 17 12.7 13.3 18.8 Guanajuato 6 8.9 5.2 5.1 Guerrero 13.4 12 11. 1 8 Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1 Jalisco 11.6 6.5 7.2 8.8 Michoacán 10.3 4.8 10.8 5.7 More los 7.7 8.3 1 1 9.8 Nayarit 6.4 5.8 5.7 5.2 Nuevo León 7.1 9.9 9.3 6 Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.4 Puebla 12.1 18 10.9 11 Querétaro 8.1 6.3 2 7
Quintana Roo 6.1 3.7 9.4 5.8 San Luis Potosí 5.7 10 .2 6.6 6.8 Sinaloa 7.8 5.5 6.6 8.1 Sonora 5.5 4.5 5.2 6 Tabasco 8.5 6.9 13.6 9.7 Tamaulipas 6.3 5.1 6.8 9.2 Tlaxcala 6.6 7.8 10 11.7 Veracruz 7.9 6.4 10. 8 9.7 Yucatán 6.8 4.8 6.7 8.9 Zacatecas 6.2 5.6 5.3 5.9
Nacional 10.6 8.5 10.Jl 10
Fuente: Con datos publicados por Transparencia Mexicana
Tecnológkx> de Mon_t~, C'.ampu!_, Oudad- de MéxlcD I Bcohoteca ----- --------~~~ - -
·~'
4.7 7.1 1.8 8.3 7.6 7.1 8.3 10.4 17.9 3.9 16.4 7.6 16
11.6 10.3 8.4 6.7 4.4 9.1 13.4 7.6 6.9 5.9 5.6 9.9 8.4 10.8 6.5 10.2 6.9 5
6.1 10.3
47
,, 1
li~
1 P¿g> re Pnrlial 1.6 1.4 03 03 0.7 2 Soocifa" UR lxxa para~~ ti(x> re esu:lia; ni ni 1.5 0.7 0.7 3 Rm' c:areµnbm 3.8 32 22 1.5 0.8 4 Chre' h catilla miltir / ~el~ miltir 3.9 3.0 3.0 2.0 1.5
5 RfdJi-~ o irxx::rJxna: a~ d:I ¡µinl'.> mm m::x:filS.\
5.9 2.8 3.0 2.8 2.1 ffiCD\tv1FO, tlre , nilta; rmpes, ettitera 6 Ccroáén re tek!fa'O 3.0 3.9 2.6 2. 1 22 7 Chre' un tira re irroi¡ri:'na unenm oooa1 3.8 33 2.7 29 3.5
8 Irin:xlu::oo1 o reg.mza.i'n re ~: ~ clnnaje , aintra:b, ~
8.5 63 6. 1 6.1 5.0 II B ti Ji l iÍ'l ÍJ re ¡:utµS y _jadire;,
9 Chre' m awto o µt<mm en efectivo µrc1 ca<a , regai> o at.nÍJ\,U en irsitu.:icn:s
5.0 32 3.6 3.5 5.6 ¡w¿m, 10 Chre' o ocelerar el ¡:mi¡xxte en SRE 6.4 5.1 5.4 3.0 6.4
11 Chre' m aédilo o ¡:rernrm en efectivo para ca<a , regai> o at.nÍJ\,U en irSituins
9.4 8.1 8. 1 7.0 6.4 µ'.olicas cnro e1 JNFONA vrr 12 Ccroáén o imnxiénre ¡gn y/o clnnaje re d::mi:iln 10.8 8.6 7.7 7.7 6.7 13 Ccroáén o tmnXién re ilz a d::mi:iln 10.7 83 9.4 9.9 7.1 14 Chre' a:rmm re esu:tia; o oorm:s enes:.uiE ¡mira, 4.7 3.4 4.9 3.1 7.1 15 Cbcoo' o ocelerar octas re ra:inin::> , cifurií, , rramri:) o clMxcio 10.0 7.9 6.7 6.6 7.1 16 Vmr a m ¡lrierre en m lu:pital twa re 1a; 1mm; p:mifu 3.7 33 4.8 6.9 73 17 ~ a mioojru· al Gooem.i n:1 ni 62 6. 1 7.4
18 Solritar cxroaria re lB) re 9..do u ctro trárrite al Rf:gsto
n:I rrl 7.1 3.8 8.0 ffüro re h Ptq:,ioooo
19 ARn:iáJ ll-gcnk:: a 111 ¡roer"de O Q.l! é,te Ír@e'e llllt's re b ¡:rcgamb en UR dmi U
4.3 2.5 5.7 32 8.7 mpital 20 Cbcoo' h licerria para a:niri- 14.5 11.9 10.9 10.6 92 21 Solicita- m remm re imala:ién re m rqµ:o o al:rir m esablxim1D rd rrl 6.7 9.7 9.9 22 ~ ruiqro- trárrite re 9J \\:OOJb: carm re cimi, ettitera 120 93 11.6 10.9 10.4 23 <:hn:r licerria o remm re lB) re 9..do 10. 1 92 9.8 10.0 113 24 Aµmr h verifx:a:iá1 \tffl.tt 14.5 11.5 133 17. 1 13.0 25 Chn:r ma lnn:ia o ¡:emm re chrrlri'n, amru:ci6n o alirrnrri::rro y ,úmo oficial 16.8 132 13.9 15. 1 13.1 26 l..kva-o ~lllr maro en mJuzg¡xb 15.4 10.8 15.0 14.7 14.7 27 <:hn:rign re 0. piµire 0. ~ o m.nq:i> 129 11.3 10.7 14.9 153 28 Pedir al canó1 re h ~ 0 m.rtji) Q.l! 9': be 0. lm.Ira 27.0 24.4 22.8 27.1 220 29 T rocaja- o v6rl:r en 0. vn ¡ü:fui 18.7 16.0 23.4 17.5 229 30 Evia h octm:ién en el Mititno Pililioo, realiM ma druril, !Ul'ia.XI1 o levatr m 28.3 213 23.6 24. 1 232 31 Rea.r,enr 9.Jat:m:Ml room 303 26.0 28.9 24.0 24.6 32 Pasa-s.s WIB en agm alma , R1ét1, giita o p.cno fil:rili:ilio 28.5 25.8 313 28.8 283 33 Evia qx m ~ re ttmiito 9é: be 9.l at.nÍJ\,U al carak'n/ :-a:ar- su a.ilróvil rel 572 533 602 50.1 59.7 34 fm::ia-a- en 0. vn ¡ü:fui en Itgre; cx:nttoo:lcs ¡rr ~ qx 9c: ~ re ella; 56.0 459 53.1 582 61.0 35 Evilll- ser infia:cicm::b o d:renicb ro- m ilQffJe re ttmiito 54.5 503 50.0 562 68.0
Nacional 10.6 8.5 10.1 10.0 l ü.3
nd Ni dis¡Duble
FlHlle: Cm dala, ¡:iliicai:ls Jl(1" T rans¡:urmcia M:xiclre
48
