Transparencia, rendición de cuentas y contraloría...

Ambar Varela Mattute y Ernesto Gómez Magañacon

Sergio Rivera SánchezLuis Enrique Pérez Sosa

Transparencia, rendición de cuentas y

contraloría socialManual para la facilitación del proceso docente.

Segunda edición.

Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C.

2015

Título derivado del proyecto: "Coordinación Docente del Curso ‘Transparencia, rendición de cuentas y contraloría social’", registrado en el convenio de coinversión número CS-09-F-PF-023-2015.

CoordinaciónErnesto Gómez Magaña y Ambar Varela Mattute

InvestigadoresSergio Rivera SánchezLuis Enrique Pérez Sosa

Diseño editorial La Pinza Pro. Diseño & Comunicación.

D.R. © 2015, Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. Heriberto Frías 1439, interior 402. Colonia Del Valle. Delegación Benito Juárez. C.P. 03100. México, D.F.www.contraloriaciudadana.org.mx

Este material se realizó con recursos del Programa de Coinversión Social, perteneciente a la Secretaría de

Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de

vista expresados por los autores del presente trabajo.

Las opiniones vertidas en esta obra son responsabilidad exclusiva del

equipo de trabajo.

Transparencia, rendición de cuentas y contraloría socialManual para la facilitación del proceso docente.Segunda Edición

ÍNDICE

PRESENTACIÓN 8Acerca de Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C.Antecedentes y justificación del proyecto y de este Manual

CONOCE TU MANUAL 20

PAUSA ANTES DE INICIAR, EVALUEMOS CÓMO ESTAMOS 25

MÓDULO 1. CONCEPTOS BÁSICOS PARA ENTENDER LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA 29

INTRODUCCIÓN 30TEMA 1.1. Empezando por el principio: lo público y lo privado como punto de partida para la rendición de cuentas y la transparencia. 31Dinámica introductoria: “Mío…tuyo…de tod@s.” 31Apuntes teórico-conceptuales 34TEMA 1.2. Interés público y corresponsabilidad: dos conceptos clave que van de la mano de la rendición de cuentas y la transparencia. 38Dinámica introductoria: “De mi interés, ¿de tu interés? 38Apuntes teórico-conceptuales 39TEMA 1.3. ¡Es cuestión de derechos! Derecho a la información y derecho de acceso a la información: esbozando su relación con la transparencia. 44 Dinámica introductoria: “¡Tres minutos!” 44Apuntes teórico-conceptuales 44Autoevaluación 50

MÓDULO 2. LA RENDICIÓN DE CUENTAS 53

INTRODUCCIÓN 54TEMA 2.1. “Contexto y definición de la rendición de cuentas: qué es y de dónde surge.” 55Dinámica introductoria: “El tianguis.” 55Apuntes teórico-conceptuales 57Dinámica de aprendizaje: “Historia de la rendición de cuentas.” 63TEMA 2.2. Quiénes, de qué, y cómo rendimos cuentas. 81Dinámica introductoria: “Noticias sobre rendición de cuentas”

(análisis de caso). 81Apuntes teórico-conceptuales 88TEMA 2.3. Estrategias para la rendición de cuentas. 109Dinámica de aprendizaje: “¿Cómo se rinde cuentas?”(análisis de caso). 109Apuntes teórico-conceptuales 111Dinámica de aplicación: “Auto examinémonos.” 116TEMA 2.4. Matriz de impacto, rendición de cuentas en proyectos. 109Apuntes teórico-conceptuales 109Dinámica de aplicación: “Una matriz de impacto para mi proyecto.” 116Autoevaluación 121

MÓDULO 3. LA TRANSPARENCIA 125

INTRODUCCIÓN 126TEMA 3.1. “Contexto y definición de la transparencia: qué es y de dónde surge.” 127Dinámica introductoria: “Experimentando con la transparencia.” 127Apuntes teórico-conceptuales 129TEMA 3.2. “Por qué es importante y necesaria la transparencia.” 141Apuntes teórico-conceptuales 141

Dinámica de aplicación: “Discurso sobre la Transparencia” 144TEMA 3.3. “Transparencia bajo demanda: Consideraciones generales y para los actores u organizaciones de la sociedad civil” 149Dinámica introductoria: "Yo te demando" 150Apuntes teórico-conceptuales 149Dinámica de aplicación: “Lotería transparente” 156Dinámica de aplicación: “Solicitud de acceso a la información” 156TEMA 3.4 “Transparencia proactiva de las OSC y actores sociales: Necesidad de generar una estrategia y herramientas para lograrlo.”167Apuntes teórico-conceptuales 168Dinámica de análisis de casos: “¿Cómo se es transparente? (análisis de caso)” 167Apuntes teórico-conceptuales 168Dinámica de aplicación: “Checklist de transparencia” 181Dinámica de aplicación: “Un plan de acción para mi organización o acción social” 156Autoevaluación 186

MÓDULO 4. LA CONTRALORÍA SOCIAL: TEORÍA Y PRÁCTICA 187

INTRODUCCIÓN 188TEMA 4.1. “¿Qué es la contraloría social?” 191Dinámica introductoria: “Ideas sobre la contraloría social.” 194Apuntes teórico-conceptuales 192

Dinámica ilustrativa: “¿Cómo funciona la contraloría social en otros países?” 198TEMA 4.2 “La Contraloría Social en México” 200Dinámica Introductoria: “Breve historia de la Contraloría Social.” 200Apuntes teórico-conceptuales 204TEMA 4.3. “¿Cómo funciona y quiénes participan en la Contraloría Social en México?” 210Apuntes teórico-conceptuales 210TEMA 4.4. “Utilidad de la Contraloría Social.” 216Apuntes teórico-conceptuales 216Dinámica de aplicación: “¡Hagamos un ejercicio de Contraloría Social!” 219Autoevaluación 221

¡LO LOGRASTE! EVALUEMOS CÓMO LO HICISTE. 224

REFERENCIAS 228ANEXOS 231Lista de abreviaturas 231Glosario 232

PRESENTACIÓN

Cien millones de ducados en picos, palas y azadones para enterrar a los muertos del enemigo. Ciento cincuenta mil ducados en frailes, monjas y pobres, para que rogasen a Dios por las almas de los soldados del rey caídos en combate. Cien mil ducados en guantes perfumados, para preservar a las tropas del hedor de los cadáveres del enemigo. Ciento sesenta mil ducados para reponer y arreglar las campanas destruidas de tanto repicar a victoria. Finalmente, por la paciencia al haber escuchado estas pequeñeces del rey, que pide cuentas a quien le ha regalado un reino, cien millones de ducados.

“Las cuentas del Gran Capitán”, proverbio español.

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El proverbio con el que abrimos este Manual proviene de la tradición oral, y cuenta una muy divertida historia: un capitán ha conquistado un gran reino para Fernando II de España, y éste le pide cuentas de lo gastado en esta proeza. Sigue entonces una lista de absurdos: picos, palas y azadones; ruegos de los religiosos; campanas que re-pican victoria. Todo eso cuesta, y se le pone el precio que corresponde. La anécdota, como la relata la gente hasta hoy día, termina en son burla hacia el soberano: habrá que pagarle al conquistador no por su victoria, sino por ocuparle en “pequeñeces” como enlistar gastos, ¡cien millones de ducados!

Rendir cuentas se dice fácil y se puede hacer como en el relato: rápido y sin temor frente al que las exige. ¿Acaso no es el “Gran Capitán” transparente en su dicho? Sí, pero con un resultado muy diferente del esperado por el monarca que lo solicitó. Te-nemos, entonces, una primera idea para compartir: podemos hablar de transparencia y rendición de cuentas casi al azar, sin reparar en su importancia. Podemos, también, obtener un simulacro y un resultado francamente ridículo, como el del militar de la historia. O podemos rendir cuentas y transparentar de manera profesional.

El presente Manual, y el curso que orienta, está dirigido a profesionalizar a las y los ciudadanos que participan activamente en toda clase de movimientos sociales pero, sobre todo, en las organizaciones de la sociedad civil (OSC), para reconocer y aplicar correctamente los conceptos de rendición de cuentas y transparencia. En este contexto, también se reflexiona sobre la Contraloría Social como un mecanismo de participación ciudadana que auxilia a las y los beneficiarios de programas públicos a involucrarse en el tema de manera práctica.

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El objetivo de este proyecto, de primera mano, consiste en presentar un material sólido que convenza a estos importantes actores del cambio social en México de que es necesario seguir empujando estas prácticas en toda clase de asuntos de interés público, pero sobre todo al interior de las propias OSC.

La rendición de cuentas de toda clase de entes públicos y privados, así como la participación activa de la sociedad civil organizada, han sido desde la fundación de Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. (CCRC) un par de los muchos propósitos esenciales de su existencia. En este sentido, esta publicación significa una contribución muy relevante al objeto social y las finalidades de esta organización, así como al desarrollo de sus líneas de trabajo sobre investigación y difusión, la cual ha sido posible mediante la coinversión para el proyecto por parte del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).

De nuestra parte, desde CCRC, hemos dispuesto al gran equipo de trabajo de la Dirección Ejecutiva de Participación Ciudadana para lograr cumplir con éxito nuestra empresa. Con experiencia, conocimiento, pero sobre todo un gran ímpetu y convic-ción ponemos el presente trabajo delante del ojo público, para que valore la calidad de nuestro empeño y colabore, en adelante, a continuar fortaleciendo este esfuerzo (esperamos) en el sentido correcto.

En un breve recorrido por los contenidos del Manual, podemos observar que se es-tructura en cuatro Módulos (Conceptos básicos, Rendición de Cuentas, Transparencia y Contraloría Social) que, a su vez, describen los siguientes bloques temáticos: qué es

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lo público y qué es lo privado; qué es el interés público y la corresponsabilidad; cómo este tema es uno de derechos humanos; qué es la rendición de cuentas y de dónde surge; por qué es importante la rendición de cuentas; quiénes y sobre qué rinden cuen-tas; cómo se rinde cuentas (en general para una acción social y en específico para un proyecto); qué es la transparencia y en qué contexto surge; por qué es importante y necesaria la transparencia; cómo ser transparentes cuando se nos solicita información y de manera proactiva; qué es la contraloría social, como concepto; qué es la Contraloría Social en México; cómo funciona y quiénes participan en la Contraloría Social en Méxi-co; y, por último cuál es la utilidad de la Contraloría Social actualmente, en nuestro país.

Los retos a los que apunta este Manual son varios y complejos. En principio, cómo consolidar sistemas de rendición de cuentas en las OSC. Existen claves en la ex-periencia internacional, como la autorregulación que deberá seguirse estudiando más a fondo por este equipo de trabajo. En cuanto a la transparencia, es difí-cil hablar de estrategias únicas, cuando estamos ante un mar de instrumentos, mejores prácticas y recomendaciones para lograrla. Corresponderá a las OSC, en su ejercicio cotidiano, ir seleccionando y perfeccionando sus herramientas, para poder crear modelos aplicables a diferentes “subsectores” y contextos dentro del llamado “Tercer Sector”. El más grande reto, empero, tiene que ver con visibilizar y analizar objetivamente la Contraloría Social, desmitificándola (como ya lo hemos tratado de hacer a lo largo de varios años).

Estos desafíos, empero, hablan a profundidad de una sociedad civil organizada que todavía puede hacer mucho más por ser más fuerte, más confiable, más legítima,

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más consolidada. Y, para ello, deberá esforzarse en ofrecer métodos de respuesta frente a las exigencias de la ciudadanía en general, los gobiernos y otros actores que se interesan por sus acciones; deberá procurar ser transparente hasta el cansancio y, finalmente, reconsiderar todos los esfuerzos, grandes y pequeños, que día a día reali-zan cada uno sus miembros, sin minimizar alguna parte por extrañas consideraciones o prejuiciosas convicciones.

En nombre del equipo de trabajo,

Ernesto Gómez Magaña Coordinador

Septiembre de 2014

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NOTA A LA SEGUNDA EDICIÓN

Al revisar la Presentación que escribimos para la primera edición tenemos sentimientos encontrados. Primero, una gran emoción porque creemos que este Manual logró su cometido y hoy, a la luz de los cambios que se han sucedido en tan poco tiempo, se hace necesaria una versión ajustada. En las páginas que tiene en sus manos se desarrollan temas en ciernes todavía en septiembre de 2014, como la evaluación de impacto en proyectos apoyados en el Programa de Coinversión Social del Instituto Nacional de Desarrollo Social o las muy recientes disposiciones sobre acceso a la información pública en posesión de particulares, que desarrolla la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Por contraste, nuestro pesar no proviene de cambiar derecho de acceso a la información pública gubernamental (DAI) por derecho de acceso a la información pública (DAIP) o bien, las siglas IFAI por INAI. La desazón se genera cuando se constata que el reto de lograr una sociedad civil que rinda cuentas y sea transparente como parte de su “código genético” sigue siendo del mismo tamaño que hace casi un año.

Esto nos motiva a conservar las palabras de la Presentación original (salvo ajustes concernientes a los nuevos contenidos) para continuar con el clamor que iniciamos en la ocasión previa: está en nuestras manos consolidar una sociedad responsable, aprendiendo a ser y autorregulando nuestro hacer para exigir y proponer alternativas a la medida de las circunstancias que vive México. Con este aporte, esperamos poder seguir caminando en el sentido correcto y nuevamente nos abrimos al escrutinio social para que examine nuestro esfuerzo.

Ernesto Gómez Magaña Coordinador

Agosto de 2015

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En nombre del equipo de trabajo,

Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. (CCRC) es una organización de la sociedad civil que tiene por misión promover tareas de verificación, vigilancia, seguimiento y eva-luación de las acciones de gobierno. Esto, porque asumimos que todas estas acciones son de interés público y que deben realizarse para vigilar el correcto desempeño de las autoridades. También buscamos, con ello, propiciar la transparencia y la rendición de cuentas, logrando acciones de gobierno que aseguren la integridad y la mejora continua en el gobierno.

ACERCA DE

Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C.

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Por ello, nuestra visión es incidir permanentemente en la mejora continua de las instituciones públicas de manera propositiva, mediante el fomento de la participa-ción ciudadana informada y responsable. Es por esto que buscamos convertirnos en una institución posicionada en la sociedad mexicana a favor de la transparencia y la rendición de cuentas.

Una de las principales acciones que ha desarrollado nuestra organización, desde hace tiempo, es la del Testigo Social. Éste es un mecanismo que se encuentra pre-visto en las leyes que regulan las adquisiciones (lo que compra el gobierno) y obras públicas (como la construcción o mejoramiento de puentes y carreteras, hospitales, escuelas, entre otros) y que permite que organizaciones o personas observen los procedimientos y presenten comentarios, propuestas y sugerencias a la autoridad para que estas actividades sean cada vez más transparentes y eficientes. Hoy en día, el Testigo Social se ha consolidado en el Gobierno Federal como un mecanismo de participación ciudadana en el combate a la corrupción en la materia, aplicándo-se incluso en novedades como las asociaciones público-privadas. Empero, seguimos trabajando para que éste se adopte también como una medida indispensable en los procedimientos de compras de gobierno en el orden estatal y municipal.

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Nuestro trabajo como Testigos Sociales nos ha llevado a investigar, para desempe-ñar mejor nuestras funciones, sobre los temas de participación ciudadana, combate a la corrupción, transparencia y rendición de cuentas. Gracias al apoyo de diferentes instituciones públicas y privadas, hemos tenido la oportunidad de acercar este co-nocimiento a personas de diferentes lugares, ocupaciones e intereses a lo largo del país. En el camino, también hemos podido acompañar algunas de estas iniciativas ciudadanas, desde nuestra experiencia, como la formación de instancias de parti-cipación ciudadana en algunas entidades del país. Para ello, también, nos involu-cramos en redes de la sociedad civil, participando en grupos como el Colectivo por la Transparencia, la Red por la Rendición de Cuentas y, recientemente, Yo Contra la Corrupción (#YoCo). Esta obra es, entonces, una consecuencia natural de nuestra historia y nuestro com-promiso con fortalecer el conocimiento y las acciones en torno a la sociedad civil organizada y sus posibilidades para seguir transformando a nuestro país. Para cono-cer más de nuestro trabajo, puedes visitar portales electrónicos como www.contra-loriaciudadana.org.mx, www.anticorrupcion.mx, y www.mac-sagarpa.org.mx donde podrás conocer otros proyectos de nuestra organización.

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El presente Manual se ha desarrollado en el marco de la Convocatoria a la vertiente de Profesio-nalización y Fortalecimiento Institucional (PF) del Programa de Coinversión Social (PCS), edición 2015, que conduce el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol). Este Programa permite sumar esfuerzos entre organizaciones de la sociedad civil y ésta institución pública para el logro de los objetivos de fomento, fortalecimiento y apoyo a las acciones de la ciudadanía organizada que el Gobierno Federal tiene a su cargo de acuerdo con la Ley Federal de Fomento a las Activida-des Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

del proyecto y de este Manual

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Particularmente, la Convocatoria PF articula los esfuerzos de diferentes organizacio-nes para operar sedes a lo largo del país que, de manera entusiasta y muy profesio-nal, hospedan temporalmente a asociaciones docentes encargadas de impartir los diferentes temas contenidos en el programa desarrollado y coordinado por Indesol, con miras a la profesionalización (entendida como la adquisición de capacidades y competencias) de los ciudadanos organizados para conseguir determinados objeti-vos en beneficio de sus comunidades.

Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. (CCRC) ha tenido el privile-gio de colaborar con Indesol en esta tarea durante los años 2013 a 2015, mediante el desarrollo e impartición de los cursos “Estrategias para la incidencia de la sociedad civil en políticas públicas” (2013) y el presente "Transparencia, Rendición de Cuentas y Con-traloría Social" (2014-2015). Este Manual, entonces, acompaña la realización de la se-gunda edición del curso, nuevamente en diez sedes a lo largo de la República Mexicana.

Originalmente, el curso atendió al diagnóstico sobre la necesidad de fortalecer a los actores de las OSC en sus acciones para la transformación de políticas públicas mediante la acción concertada, empezando por sus capacidades internas. Como se expone en este Manual, el capital político de los actores sociales está cimentado en su confiabilidad y su capacidad de reproducir al exterior lo que se vive al interior.

Dentro panorama variopinto de las necesidades de fortalecimiento interno de la so-ciedad civil (líderes individuales y organizaciones) se encuentra: a) la necesidad de transmitir los conceptos de rendición de cuentas y transparencia entre las organiza-

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ciones de la sociedad civil, habilitándolos para ponerlos en práctica con gran solven-cia y b) contribuir en la adopción de modelos de rendición de cuentas y transparencia como parte elemental de la estructura de las OSC en México. Este Manual y el curso se dirigen a lograr estos objetivos, proporcionando información debidamente contex-tualizada y actualizada a las y los participantes.

Tradicionalmente, se asume un enfoque equivocado sobre la rendición de cuentas y la transparencia, caracterizado por la falta de precisión conceptual y su utilización indiscri-minada como herramientas del discurso político utilizado por toda clase de participantes en la arena pública. Pero, más allá de eso, entre las OSC aparece un doble desacierto: a) creer que sólo el gobierno debe rendir cuentas y b) asumir que las OSC sólo deben ser transparentes en la medida en que sea necesario para allegarse de más recursos.

Este diagnóstico del problema fue expuesto en la elaboración del proyecto que hizo posible el Manual, desde su primera edición. La impartición de la primera ronda de cursos (así como otras actividades de la Organización dentro y fuera del Programa de Coinversión Social) demuestran que el mismo es vigente y que es indispensable atender esta necesidad. A todos quienes han participado en el proceso de afinar nuestra perspectiva, sobre todo en cuanto a la pregunta de qué hacer al respecto, les reconocemos y agradecemos nuevamente. Asimismo, les compartimos que seguimos en la senda de formular opciones para enfrentar este conjunto de situaciones anó-malas que frenan el despegue de una sociedad civil organizada robusta.

El PCS nos ha enseñado que coinversión no es solo sumar recursos; sino que es colaboración abierta y franca, participación ciudadana eficaz en la definición, opera-

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ción y evaluación de la política de fomento a las organizaciones de la sociedad civil, entre otras. El desarrollo de este Manual y el curso que orienta, en consecuencia, se inserta en un proceso mayor a favor del fortalecimiento de la sociedad civil mediante la suma de esfuerzos.

En este sentido, la agenda no se agota con la elaboración, diseño e impresión de la publicación- se complementa en la docencia y su posterior utilización y resultados. En este sentido, desde Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C., espe-ramos que sus contenidos se cuestionen, critiquen y desde luego se enriquezcan en buena medida para aumentar su precisión, utilidad y valor social tal y como se logró en la primera edición. En esto nuevamente nos respaldaremos en el valor del trabajo permanente y esforzado, colaborativo y comunitario, de la sociedad civil organizada.

Sin más preámbulo, les damos la bienvenida a los contenidos del Manual, empezan-do con una sección que describe cómo aprovechar al máximo sus características de contenido y diseño.

CONOCE TU MANUAL

Este Manual es el documento base a partir del cual se estructuran cada una de las temáticas y contenidos que se desarrollarán a lo largo de este Taller. Por tal razón, ha sido diseñado para proporcionarte, de manera clara y precisa, un conjunto de conceptos, herramientas y ejercicios que te acompañarán a lo largo de estos tres días, ayudándote no sólo a aprender mejor y obtener el mayor beneficio posible de las sesiones; sino, a su vez, sirviéndote como una guía para poder aplicar ese aprendizaje adquirido en tu desempeño profesional del día a día e, incluso, replicar sus contenidos al interior de tu Organización.

Es muy importante, por ello, que antes de dar inicio a este Taller, conozcas cómo está elaborado tu Manual y, así, puedas sacar el mayor provecho posible de lo que te ofrece. Para ello, a conti-nuación, te presentamos una breve descripción de los elementos que integran a tu Manual. Por favor, léelos con mucho cuidado y asegúrate de haber comprendido bien el propósito de cada uno de ellos.

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1. ORGANIZACIÓN DEL MANUAL. En primer lugar, debes sa-ber que tu Manual se organiza en módulos. Cada módulo co-rresponde a cada uno de los ejes temáticos que integran este Taller y se presentan siguiendo el mismo orden con el que se trabajarán durante cada una de las tres sesiones. En total, como puedes observar en el Índice de tu Manual, el Taller se compone de cuatro módulos (dos por sesión). Estos, a su vez, se dividen en temas donde, paso a paso, se describen los contenidos teórico-prácticos de cada sesión.

2. ESTRUCTURA DE LOS MÓDULOS. A su vez, debes saber que cada uno de los módulos se estructura con los siguientes elemen-tos, mismos que acompañan en la práctica el desarrollo de la sesión:

� Introducción. Este primer apartado consiste en un breve resumen de lo que aprenderás a lo largo del Módulo. Incluye, asimismo, un elemento central: el Ob-jetivo de aprendizaje. En él se describe qué cono-cimientos y herramientas se espera adquieras al fina-lizar el desarrollo del Módulo. Es muy importante que tengas esto presente y que, al concluir la presentación de los contenidos y la realización de los ejercicios y/o dinámicas, reflexiones al respecto y te asegures de que lo hayas logrado completamente. El apartado de Auto evaluación, descrito más adelante, está diseñado para ayudarte en este proceso de reflexión.

� Apuntes teórico-conceptuales. Esta segunda sec-ción consiste en la explicación detallada, pero sencilla, de las principales teorías y conceptos que giran en tor-no al tema del Módulo; y, por tal razón es el corazón de cada una de las sesiones del Taller. En general, está diseñada para que puedas leerla con anticipación y, así, estar mejor preparad@ para la sesión. Asimismo, dado que durante el desarrollo del Taller esta sección se verá acompañada de explicaciones y presentaciones por parte de las y los facilitadores, te incluimos un peque-ño espacio para que puedas anotar todo aquello que te resulte enriquecedor. Por último, es importante que tengas presente que estos apuntes son en su mayoría extractos, resúmenes o adaptaciones de fuentes más extensas, por lo que si te interesa consultar a profun-didad alguna de ellas, te invitamos a revisar el aparta-do de Referencias Bibliográficas y Electrónicas incluido casi al final de tu Manual.

� Ejercicios y/o dinámicas. Como su nombre lo indi-ca, esta sección se compone de diferentes ejercicios y/o dinámicas que te ayudarán a reforzar y profundizar lo aprendido durante la presentación de los apuntes teóri-cos- conceptuales. Esto, mediante la puesta en práctica de los conocimientos adquiridos, favoreciendo así su mejor comprensión. Por ello, elementos como el diá-

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Dato Curioso

En algunas ocasiones, encontrarás este cuadro donde descubrirás información adicional interesante, como datos y hechos sobresalientes relacionados con la temática de cada Módulo.

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logo, el trabajo en equipo, la colaboración y el respeto serán fundamentales para tu éxito en este apartado.

� Recapitulemos…¿Qué hemos aprendido hasta ahora?: En esta penúltima sección, encontrarás las ideas principales que resumen lo aprendido en cada Módulo. Éstas, al redondear los conceptos y teorías trabajadas, te serán de utilidad para dar un pequeño repaso a los temas, antes de iniciar con tu auto evaluación y pasar al siguiente Módulo. Para cerrar esta sección, encontrarás un pequeño espacio para que puedas anotar tus propias ideas principa-les sobre lo que has aprendido a lo largo del Módulo.

� Auto evaluación: Al final de cada Módulo encontra-rás un pequeño conjunto de preguntas que te ayudarán a hacer un examen personal respecto de los conoci-mientos aprendidos y las herramientas adquiridas. Es importante que realices este ejercicio con conciencia y sinceridad, pues te permitirá saber si has logrado sa-tisfactoriamente el objetivo de aprendizaje establecido; o, en su defecto, a identificar preguntas y dudas qué resolver antes de dar inicio al siguiente Módulo.

3. HERRAMIENTAS. Para enriquecer tu aprendizaje y brindarle so-lidez a los conocimientos que adquirirás en este Taller, en cada uno de los módulos encontrarás asimismo, las siguientes herramientas:

Conceptos clave

Es un cuadro de texto donde encontrarás las definiciones de cada uno de los conceptos más importantes de los temas que componen a cada Módulo. Todos los conceptos clave está ordenados alfabéticamente en el Glosario, que forma parte de los anexos, al final del Manual.

Banco de RecursosEste cuadro te ofrece referencias bibliográficas y/o de páginas web que te ayudarán a profundizar, complementar y enriquecer los contenidos desarrollados en cada Módulo.

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Por último, es importante mencionar que justo al inicio y el final de tu Manual incluimos una pequeña pausa con ejercicios y pre-guntas que te ayudarán a valorar cómo has ido avanzando y qué aprendizajes nuevos has ido adquiriendo a lo largo de este Taller. Esperamos las encuentres de gran utilidad.

¡Excelente! Ahora sí ya conoces cuáles son los elementos que componen a tu Manual y estás casi list@ para iniciar el Taller; pero antes,unas pequeñas recomendaciones:

Antes de iniciar la sesión

� Prepara todo tu material. No olvides llevar cualquier cosa que puedas necesitar como plumas, lápices, goma y, en especial, tu Manual.

� Respeta, por favor, los tiempos establecidos para el ini-cio de las sesiones. Si eres puntual, te asegurarás de re-cibir toda la información de manera completa siempre.

� Procura leer con anticipación la sección de Apuntes teórico-conceptuales de los Módulos correspondientes a la sesión. De esta manera estarás mejor preparad@ para participar en el Taller.

Durante la sesión

� Mantén tu teléfono celular apagado o en vibrador para que así no interrumpa el desarrollo de la sesión.

� Asegúrate de contribuir a generar un ambiente de res-peto entre todas y todos tus compañeros participantes. Fomenta y ejerce el diálogo, el trabajo en equipo, la amabilidad y la tolerancia.

� Escucha a los demás. � Ayuda a mantener el orden. Para expresar tu opi-

nión, solicita la palabra a la o el facilitador levan-tando tu mano y procura que tus participaciones

¡Ojo!

Son consejos prácticos a tomar en cuenta para entender y aplicar cuestiones que en la vida cotidiana pueden ser difíciles de distinguir.

Reflexiona

Cuando te encuentres con este cuadro es importante que te detengas un momento y, como su nombre lo indica, reflexiones sobre los contenidos que has aprendido a lo largo del Módulo y cómo éstos se vinculan con tu entorno inmediato, sea tu comunidad, colonia y/o municipio. Para ello, encontrarás algunas preguntas que te ayudarán a guiar esta reflexión y, así, obtener aprendizajes significativos para tu vida diaria.

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Ahora sí, ya está todo listo para

que puedas iniciar el Taller.

¡Bienvenid@!

sean breves, claras y apegadas al tema que se esté trabajando.

� Sé participativo en los ejercicios, mesas de trabajo, jue-gos y demás dinámicas que lleve a cabo la o el facili-tador. De esta manera tu aprendizaje y el de los demás será más provechoso.

� Procura, en la medida de lo posible, mantener limpio el lugar donde se está realizando el Taller. Este espacio es para beneficio tuyo y de todas y todos tus compañeros participantes.

Al finalizar la sesión

� Asegúrate de haberte anotado en la Lista de Asistencia de la sesión.

� Verifica que tengas todo el material adicional que tu facilitador(a) haya repartido durante la sesión.

� Reflexiona sobre lo aprendido durante la sesión y verifica si tienes alguna duda o pregunta. Anótala para que, al día siguiente, puedas consultarla con tu facilitador(a).

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PAUSA ANTES DE INICIAR, EVALUEMOS CÓMO ESTAMOS.

Instrucciones: Lee con cuidado las siguientes preguntas y respóndelas utilizando los espacios en blanco que les siguen. Hazlo con confianza y honestidad, no hay respuestas buenas o malas; pues el único fin de estas preguntas es ayudarte a identificar tus fortalezas y áreas de oportunidad respecto de los temas que trabajaremos a lo largo del taller. Incluso, se vale contestar “no sé”; ya que de esta manera contarás con los elementos necesarios para saber en qué temas debes trabajar con mayor atención y empeño. Así que ¡mucho ánimo y franqueza!

1. Describe en una frase qué entiendes por rendición de cuentas. Y qué por transparencia.

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2. ¿Quién debe rendir cuentas, de qué y por qué? ¿Quién debe se transparente, de qué y por qué?

3. ¿Consideras que es importante que las organizaciones y gru-pos de la sociedad civil rindan cuentas y/o sean transparen-tes? ¿Por qué?

4. Menciona brevemente dos ejemplos que conozcas de he-rramientas que las organizaciones de la sociedad civil (OSC) pueden emplear para rendir cuentas o ser transparentes.

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5. ¿Existe alguna diferencia entre transparencia y rendición de cuentas?¿Cuál es?

6. Define en una frase qué entiendes por contraloría social.

7. ¿Cuál dirías tú que es la importancia/utilidad de la con-traloría social?

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“Hoy consideramos como un asunto de decencia el no querer verlo todo desnudo, no querer estar presente en todas partes, no querer entenderlo ni ‘saberlo’ todo. ‘¿Es verdad que el amado Dios está presente en todas partes?’, preguntó una niña pequeña a su madre: ‘pero eso lo encuentro indecente’- ¡una señal para los filósofos!”

Friedrich Nietzche, La Gaya Ciencia, 1886.

CONCEPTOS BÁSICOS PARA ENTENDER LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA

MÓDULO 01

Objetivo general de aprendizaje

Al finalizar este Módulo, las y los participantes serán capaces de distinguir algunos conceptos básicos que enmarcan a las nociones de transparencia y rendición de cuentas, con el fin de propiciar su apropiada comprensión y operalización.

INTRODUCCIÓN

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un eje que orienta el entendimiento del concepto de rendición de cuentas, así como el tema de contraloría social, que se desarrollan en los Módulos 2 y 4 de este Manual, respectivamente

Enseguida, examinaremos las ideas en torno al derecho a la in-formación y el derecho de acceso a la información (como fundamento de nuestros temas, es decir, una cuestión de dere-chos humanos), así como una introducción sucinta al tema de transparencia (que se desarrolla en el Módulo 3 del Manual). La meta, al final del día (o días, que dure este curso), es que tú, como ciudadano en lo individual o como representante de una OSC, domines estos temas, desde sus fundamentos. Por ello, ¡adelante, comencemos!

Transparencia y rendición de cuentas es uno de los cócteles (entendido como mezcla de cosas diversas, según el Diccionario de la Lengua Española) más socorridos del discurso político de nues-tros días. Lo mismo lo usan los funcionarios electos, que los servi-dores públicos en general. También es un lema favorito de activistas sociales y, por supuesto, de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). El título de este Manual, y del curso que se imparte con su guía, añade a esta mixtura la idea de la contraloría social, en un combinado ostentoso, pero quizás también peligroso.

No es, sin embargo, la intención de esta publicación, ni del taller asociado, el de presentar herramientas para el discurso político. Mucho menos se propone terminar de hacer esta mezcla de ideas tan homogénea que sus partes pierdan sentido. Al contrario, el gran reto de este curso, de este Manual, es el de tratar de conocer y distinguir con toda precisión qué significan, por separado, las no-ciones de rendición de cuentas, transparencia y contraloría social: en ese orden, con esa prelación. Esto, con el fin de poderlas apli-car adecuadamente en nuestras actividades públicas cotidianas y fortalecer, así, las acciones que realizamos con estos propósitos.

Para ello, en este primer Módulo, comenzaremos analizando al-gunas ideas que debemos conocer con anterioridad al estudio de dichos conceptos. Primero, debemos descubrir qué es lo público y qué es lo privado en nuestros días, para poder desarrollar enton-ces las ideas de interés público y corresponsabilidad, como

En este módulo aprenderás:

qué es lo público; qué es lo privado; la diferencia entre lo público y lo privado; qué es el interés público; qué es la corresponsabilidad; qué es el derecho a la información; qué es el derecho de acceso a la información; y cómo y por qué todos estos conceptos son fundamentales para la transparencia y la rendición de cuentas.

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Objetivo particular del temaLas y los participantes distinguirán entre lo público y lo privado, en tanto que lo público es el espacio sobre el cual se desarrolla el concepto de rendición de cuentas, así como la idea de transparencia.

Dinámica introductoria: “Mío…tuyo… de tod@s…”

Instrucciones: Para llevar a cabo esta dinámica es importante que, primero, reflexiones sobre las siguientes preguntas.

En tu opinión, ¿qué es lo público? ¿Cuáles son sus principales características? ¿Cuáles son sus límites? Ahora, en tu opinión, ¿qué es lo privado? ¿Cuáles son sus principales características? ¿Cuáles son sus límites? ¿Cuáles consideras que son los principales elementos

que distinguen lo público de lo privado?

Empecemos por el principio: lo público y lo privado como punto de partida para la rendición de cuentas y la transparencia.TEMA 1.1

DesarrolloEn este espacio, puedes anotar tus ideas más importantes. Cuando el facilitador lo indique, compártelas en voz alta a tus compañeras y compañeros. Después, sigue la discusión y participa con orden si deseas aportar ideas adicionales.

Recuerda que para realizar esta actividad contamos sólo con 15 minutos.

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Reflexión

¿A qué conclusión llegaron como grupo? ¿Qué es lo público y qué es lo privado? ¿Qué distingue lo uno de lo otro? ¿Cuáles son sus límites?

Puedes utilizar el recuadro siguiente para anotar las observaciones o comentarios que consideres más interesantes.

El facilitador mencionará cuándo ha terminado la actividad y re-saltará algunos puntos comunes a los que haya llegado el grupo.

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DIFERENCIAS ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO

El adjetivo “público” lo vemos relacionado a muchos sustantivos de la vida cotidiana como en “servicios públicos”, “salud públi-ca”, “educación pública” e incluso en usos más sofisticados como “interés público”, “bien público” o “vida pública”. Es por eso que, muchas veces, nuestro concepto sobre lo público se desdibuja o se confunde. Algunos podrían afirmar que “lo público es una palabra con muchos significados”. En el aspecto práctico, sin embargo, “público” se contrapone o se enfrenta a “privado”, haciéndonos pensar que son opuestos. Si algo es público, no es privado; si algo es privado, entonces no es público.

Esta forma sencilla de entender lo público y lo privado como an-tónimos, como “esferas separadas” ha sido retomada, incluso, entre diferentes estudiosos de la ciencia política. Por ejemplo, al examinar la vida en la antigua Grecia, tal y como aparece en textos que se han encontrado de Aristóteles, analistas como Hannah Arendt (filósofa y politóloga alemana) han apreciado la existencia de dos expresiones de la vida de las personas (básica-mente de los varones libres): como ciudadanos y como padres de familia. En este sentido, algunos han descrito lo público como lo

que aquellos individuos realizaban como ciudadanos, es decir, su forma de expresión y acción en el foro o la plaza (que en sí mis-mo relacionamos hoy día como un “espacio público”). Por otro lado, aparece lo que el padre de familia ordenaba en su casa: cómo criaba a sus hijos, cómo se relacionaba con sus mujeres, cómo distribuía las tareas de sus esclavos y, en general, cómo se procuraba una vida y los bienes para sostenerla. Esto es lo que, para algunos estudiosos, se identifica en este trecho de la historia con “lo privado”.

Apuntes teórico - conceptualesDesarrollo

Reflexión

Lo privado, como se describe para la vida en Grecia, tiene que ver con los medios de subsistencia de la familia, o bien con los bienes materiales que permiten que las personas sobrevivan. Por ello, se entiende en la lógica de oikonomia (de oikos, casa, literalmente “el manejo de la casa”), de la economía, como la conocemos hoy. ¿Es la economía hoy un asunto meramente privado?

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En este sentido, se ha descrito que lo privado es una serie de acciones y decisiones individuales que, en conjunto, expresan la libertad sin límites. Al menos desde la antigua Grecia, se inter-preta que el varón libre, carecería de restricciones para hacer su voluntad al interior de su hogar. Este planteamiento, desde luego, tiene conflictos graves con nuestra visión actual sobre algunos temas. Por ejemplo ¿sería correcto que alguien tuviera en su casa esclavos? ¿Podría un varón hacer lo que quisiera sobre su mujer y ordenarla o incluso violentarla? Es aquí donde la idea de lo públi-co y lo privado como esferas separadas, que resulta muy práctica de primera mano, se vuelve conflictiva.

Como explican Karim Garzón y Amparo Mogollón1 (investigadoras de la Universidad del Rosario, en Colombia), al explorar diferen-tes interpretaciones sobre lo público y lo privado, podemos tomar como referencia los textos de Aristóteles sobre cómo era la vida en la antigua Grecia, pero resulta complicado entenderlos como explicaciones precisas para nuestra situación actual. Estas autoras constatan, por otra parte, que en la actualidad los estudios sobre el tema (como los realizados por Esther Godoy) ya no tratan lo público y lo privado como esferas o espacios separados, sino como una serie de temas o elementos que existen al mismo tiempo en nuestra vida pero que se tratan de formas diferentes.

1 Karim Garzón y Amparo Mogollón (2009) Aproximaciones conceptuales en torno a “lo público”, Bogotá: Editorial Universidad del Rosario.

Sólo de esta manera, entonces, hace sentido retomar lo explicado por algunos autores como Judith Swanson2 acerca de la vida en la antigua Grecia, con base en los escritos de Aristóteles. Al parecer, la vida de la persona en su casa (en lo privado) era esencialmente ética, es decir, tiene que ver con la formación, adquisición y puesta en práctica de valores y acciones que se entiendan como “correc-tos” para él mismo, sin que importara necesariamente el impacto en la vida de otros. En cambio, las acciones del ciudadano, en la plaza pública, serían principalmente “políticas”, es decir, tendrían que ver con la vida de todos los participantes de la ciudad (la polis) y se reflejarían hacia cada uno de ellos.

Como vemos, las interpretaciones de Arendt no concuerdan con las de Swanson, aun cuando ambas se fundamentan en los mismos textos de Aristóteles. Sin embargo, Esther Godoy 3 ha realizado un importante análisis que sirve de puente entre lo que tanto la filó-sofa alemana como la profesora norteamericana entienden. Desde esta perspectiva, explica Godoy, la libertad de pensar, creer y ex-presarse en privado (entre muchas otras) debe trascender hacia lo público en forma de discursos y acciones que, al transformar la vida de la comunidad, beneficien a todas y todos. Este es el sentido, se-gún Arendt, de la libertad e, incluso, de la existencia de lo privado.

2 Judith A. Swanson (1992) The Public and the Private in Aristotle’s Political Philosophy, Nueva York: Cornell University Press.3 Esther Godoy (2008) Público y privado en la filosofía práctica de Aristóteles, Murcia: Universidad de Murcia.

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Para Garzón y Mogollón4 la visión de Arendt se puede entender como “republicana” (del latín res cosa, la “cosa pública”) y se re-laciona directamente con la idea de un pacto social, es decir, que si todos participamos en una comunidad política es porque espera-mos obtener beneficios comunes de la intervención de cada uno de las y los que la formamos. En este sentido, el ciudadano tiene dos responsabilidades básicas: crear un ambiente ético en su casa y criar a sus hijos a su manera, pero siempre con la idea de cómo eso se reflejará hacia lo colectivo, hacia lo que pertenece a todas y todos.

En este Manual, retomamos esta perspectiva para entender lo público y lo privado, porque tiene que ver con el concepto de la

4 Karim Garzón y Amparo Mogollón, op. cit.

rendición de cuentas, así como con el tema de la transparencia. Es decir, resulta didáctico y práctico distinguir lo público y lo pri-vado para entender mejor. Deseamos aclarar, empero, que en la vida cotidiana, lo público y lo privado no se presentan realmen-te como “esferas separadas”; pues, como dice Jeremy Waldron5, “la distinción público/privado es primariamente una cuestión de geografía, más que una cuestión de la diferente naturaleza” de las cosas que calificamos como “públicas o privadas”: es decir, la calificación depende más de “dónde están” que de “qué son” o “qué compone” a las cosas.

5 Citado en: Ernesto Garzón (2005) Lo íntimo, lo privado y lo público. Cuadernos de transparencia 6. México: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), p. 21

Dato Curioso

Lo que el ser humano realiza en un sentido político, es decir, lo que trasciende de lo privado a lo público, Arendt lo conoce como “acción”. Ella afirma, incluso, que es la acción lo que separa definitivamente al hombre de los animales, en tanto que la “labor” (o la vida en su aspecto más sencillo) y el “trabajo” (procurarse de bienes) sólo permiten a los varones y a las mujeres asegurarse seguir viviendo, sin mayor impacto, como cualquier otro animal.

! Conceptos clave

República. Es una idea relacionada a la existencia de un conjunto de asuntos o cosas que son comunes, que importan a tod@s. Un pensar republicano admite que existen cosas que importan a todos los que participan de una comunidad.

Comunidad política. Es la unidad de personas en un espacio que toman decisiones sobre un conjunto de asuntos o cosas que, se entienden, importan a tod@s.

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Al mismo tiempo, aclara Amy Guttman6, que “[p]uesto que general-mente no somos autistas morales, sicópatas ni santos, (…) es [en] el ámbito de la reciprocidad en el que nos desenvolvemos usualmen-te”: lo público y lo privado son fenómenos que se alimentan unos a otros; pero que deben entenderse y tratarse de maneras separadas.

En cuanto a esta necesidad, recuperamos lo expuesto por Nora Rabot-nikof7 y José Luis Méndez8, quienes diferencian lo público de lo privado como formas de expresión que atienden a las siguientes características:

Criterio de utilidad. Lo público es de utilidad para todas y todos, para la comunidad o para el colectivo. Lo privado, sólo es de utilidad para la persona en lo individual.

Criterio de visibilidad. Lo público es (y debe ser) siempre visible, está a la vista de todas y todos. Lo privado puede mantenerse en lo oculto, en lo secreto.

Criterio de participación. Lo público es participable, es decir, admite que diferentes personas intervengan en

6 Citada en:Juan Cristóbal Cruz (2009) Moral y transparencia. Fundamento e implicaciones morales de la transparencia. Cuadernos de transparencia 15. México: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), p. 34.7 Nora Rabotnikof (1998) “Público-Privado” en: Debate Feminista, año 9, volumen 18, México: Debate Feminista, pp. 3-11.8 José Luis Méndez (1993).“La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las políticas públicas” en: Revista Foro Internacional, volumen 33, número 1, pp. 111-143.

su definición y realización. En lo privado, la persona puede restringir la intervención de otros en la toma de decisiones y en su ejecución.

Conceptos clave

Público. Todo aquello que sirve a todos los miembros de la comunidad, que es y debe ser visible y en el que todas y todos pueden participar para definir cómo es o cómo debe hacerse.

Privado. Es lo que sirve solamente a la persona en lo individual, que se puede mantener en secreto u oculto y en lo que puede limitarse la participación de otros para su definición y realización.

Relación entre lo público y lo privado. Lo público y lo privado existen al mismo tiempo en nuestras vidas, son manifestaciones de la vida de varones y mujeres, pero se distinguen por los criterios de utilidad, visibilidad y participación.

Así, podemos concluir esta sección con un ejemplo. Cuando un profesor tiene a su cargo una clase en una escuela primaria, debe realizar en lo privado una serie de estudios, análisis y opiniones para poder decidir qué y cómo va a enseñar los diferentes temas que tiene a su cargo. En este proceso puede mantenerse lejano de las personas, en secreto, y sin pedir a otros que intervengan. Sin embargo, su tarea de enseñar se vuelve pública, en el medida

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en que a todas y todos nos interesa que sus pupilos aprendan cosas socialmente útiles. Por ello, su actividad de enseñar debe ser transparente y participable (por los padres de familia y otros ciu-dadanos interesados). Como se ve, sin lo privado muchas veces no ocurren las acciones públicas como reflejo y resulta difícil separar unas de las otras.

Reflexiona

¿Cómo se parece esta definición a lo que obtuvo el grupo en la dinámica introductoria? ¿Cómo nos ayuda tener un concepto claro de lo público y lo privado?

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Instrucciones: En la tarjeta blanca que se te proporcione, escribe un tema que resulte de tu interés. Cuando hayas acabado, espera las indicaciones de la o el facilitador.

Objetivo particular del temaLas y los participantes aprenderán el significado de los conceptos interés público y corresponsabilidad, para determinar cómo es que éstos se vinculan y resultan relevantes para la transparencia y la rendición de cuentas.

Dinámica introductoria: “De mi interés, ¿de tu interés?”

Interés público y corresponsabilidad: dos conceptos clave que van de la mano de la rendición de cuentas y la transparencia.TEMA 1.2

Desarrollo


Reflexiona

¿Por qué no todos los temas son de interés para todos? ¿Cuáles sí? ¿Qué distingue unos de otros?

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Luis Aguilar es un destacado teórico mexicano de los fenómenos políticos y su reflejo hacia el gobierno, especialmente respecto de la administración pública (la rama del gobierno que, en general, ejecuta leyes mediante acciones que conjugan todo tipo de re-cursos humanos, materiales e inmateriales). Para este autor, por tanto, es muy importante conocer cómo se determina lo público y explica que el gobierno y los ciudadanos definen “interactiva-mente los asuntos que son básicos y/o prioritarios para sus vidas y para la calidad y seguridad de la vida común” 9. Muy en relación con los autores que hemos citado, Aguilar es consciente de que lo público y lo privado acontecen en un mismo espacio de la vida cotidiana, y que la distinción la hacemos quienes formamos parte de una comunidad.

¿Cómo es entonces que, a veces, se permite la intervención "pú-blica" en lo que parecería “naturalmente privado”? Por ejemplo, en la vida familiar, cuando una mujer sufre de abuso o violencia, cuando las niñas y niños no reciben educación o cuando se rea-lizan actividades peligrosas a su interior. La respuesta es sencilla: en la medida en que eso afecta cómo vivimos todas y todos, una

9 Luis Aguilar (2002) “Los perfiles de la gobernación y la gestión pública al comienzo del siglo XXI”, en POSTData, número 9, México: POSTData, p. 13


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“el ejercicio personal de la prudencia” de las autoridades junto con una expectativa de buena fe de que los aparatos administra-tivos funcionarán correctamente10 . En todos los casos, deberían existir reglas claras sobre qué sí y qué no se puede hacer.

Debemos considerar, conforme a lo anterior, que las cuestiones de interés público se reflejan en las normas de convivencia sociales e, incluso, las de tipo jurídico (las leyes). Sólo así podemos compren-der, como concluye Cruz11, que “la Constitución [y todas las leyes] no puede[n] ser entendida[s] como un simple conjunto de reglas [escritas]. Antes bien, [explican] una forma de vida compartida”. Es por ello que se afirma que es de interés público todo lo que está contenido en las leyes y que representan temas muy con-cretos y reconocidos como públicos, es decir, que son útiles para todas y todos, que son y deben ser visibles, así como participables.

10 Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 1211 Íbidem.

cuestión privada su puede volver pública. En este sentido, el he-cho que una mujer viva digna e íntegra nos importa a todas y todos por las contribuciones que ella puede realizar a la sociedad y porque todas y todos aspiramos a una vida feliz. Nos importa, en consecuencia, que las niñas y los niños reciban educación que les permita conocer las líneas básicas que conforman nuestra so-ciedad y, a partir de las cuales, puedan explorar cómo ellas y ellos contribuirán a la mejora de nuestro país. Y, en el último caso men-cionado, es importante que se resguarde la vida, la seguridad y las pertenencias de las personas que viven a nuestro alrededor. Es así como las cosas que aparentemente son de “interés privado” se vuelven de interés público.

El concepto de interés público, al igual que lo público y lo privado, se debe distinguir de manera más precisa. Esto, principalmente, porque la definición de los temas públicos y privados no puede realizarse de manera arbitraria. Las personas que forman parte de una comunidad esperan alguna certeza acerca de cuáles com-portamientos se esperan de ellas y ellos. Nadie puede vivir en una constante incertidumbre. Asimismo, está la cuestión del gobierno, el cual actuará en los asuntos públicos, y quien tampoco puede actuar sin límites y prescripciones específicas.

En general, Juan Cristóbal Cruz (citando a Aristóteles) considera que no podemos depender de que el gobierno implique solamente

Concepto clave

Interés público. Es una clasificación dada a un tema o manifestación social que está plasmada en las leyes y que, en tanto pública, es de utilidad para todas y todos, es y debe ser visible, así como también admite la participación de todas y todos en su definición y ejecución.

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Ahora bien, no es menos importante que los conceptos de lo público y lo privado, así como el de interés público, se enmarcan en el contexto de la democracia. Esto quiere decir, en breves líneas, una forma de gobierno en la que todas y todos tenemos los mismos derechos y deberes, en especial relación con lo pú-blico (con lo político, en su aspecto más específico). Por ello, la intervención de los ciudadanos en lo público, sucesivamente, justifica la elección de la democracia como forma de gobierno y la fortalece permanentemente.

Precisamente, en una comunidad democrática, el gobierno no es el único encargado de lo público, como a veces se piensa. Respec-to de los asuntos públicos —es decir, de cada uno de los temas de interés público—, los diferentes actores sociales deben intervenir en un plano de corresponsabilidad. Lo cual, en términos de lo que explican Fabricio y Pablo Proaño junto con Beatriz Jarrón, significa: una “participación con responsabilidades compartidas

entre gobierno y sociedad”12. Como lo explica de forma más deta-llada la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-micos (OCDE), la corresponsabilidad “implica tener claro el papel que juega cada actor” en cada ocasión13.

En una democracia, siempre se asignan roles en un marco de co-rresponsabilidad. Esta idea será fundamental para entender más adelante el concepto de rendición de cuentas. Toma nota y no lo olvides. Esta distribución de tareas, para empezar, hace posible que los ciudadanos no estén interviniendo o haciéndose cargo de manera permanente de lo público, sino que puedan delegar en el gobierno estas tareas. El papel específico del gobierno debe

12 Proaño, Fabricio, Pablo Proaño y Beatriz Jarrín (2006). Barómetro de buena gobernanza: Construcción participativa de indicadores para la gestión municipal transparente. Quito: PAR.13 Organization for Economic Co-operation and Development (2002) Modernizing government: the way forward, París: OECD, p. 55.

Concepto clave

Corresponsabilidad. En los asuntos públicos, es la participación con responsabilidades compartidas entre gobierno y sociedad que implica determinar y conocer mutuamente, con toda claridad el papel que juega cada actor en cada ocasión.

Dato Curioso

Asómate a diferentes leyes, en su capítulo inicial o preámbulo, o en sus primeros artículos. En ellos, podrás encontrar cómo se menciona por lo general que “esta Ley es de interés público y de utilidad social”. Ahora sabes por qué se dice esto, ¡más allá de un discurso!

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quedar definido con toda claridad. En este sentido, respecto de la mayoría de los temas de interés público, las leyes determinan qué y cómo debe hacer el gobierno. Por ello también se dice que el gobierno beneficia el interés público cuando actúa conforme a la ley. A este principio de que el gobierno puede hacer sólo lo que la ley le permite (“le confiere” o “le atribuye” como también se dice) se le llama principio de legalidad.

En lo público, entonces, existen al menos dos tipos de actores: las y los ciudadanos, que actúan desde lo privado hacia lo público para obtener un beneficio para todas y todos; y el gobierno, que también actúa a favor del interés público pero sólo en la medida en que las mismas leyes se lo permiten. Las y los ciudadanos, por su parte, pueden hacer todo lo que no les prohíben las leyes; esto incluye (como veremos más adelante) exigir cuentas sobre los asuntos pú-blicos; buscar que los asuntos públicos sean cada vez más trans-parentes e, incluso, hacer “control social” de los asuntos públicos.


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Instrucciones: La o el facilitador utilizará una gran hoja en blanco para esta dinámica. Tú y el resto de las y los partici-pantes tienen ¡tres minutos!, en el reloj de la pantalla, para decir tantos derechos como se les ocurran. ¡El reto será poder escribirlos todos! Participa con orden y respeto, pero con mu-cho entusiasmo.

Cuando hayamos terminado la dinámica, sigamos con la expo-sición de los temas.

DERECHOS HUMANOS E INFORMACIÓN

La forma de gobierno democrático depende del principio de igual-dad de las personas respecto de sus derechos y deberes. Confor-me a este principio tod@s l@s ciudadan@s cuentan, como parte del reconocimiento de su dignidad como personas, con una serie de derechos fundamentales o básicos, que son los que garantiza la Constitución de su país.

De la misma manera, a nivel internacional, se han establecido cier-tas condiciones mínimas para que se desarrollen formas de go-

Objetivo particular del tema

Las y los participantes conocerán qué es el derecho a la información, su ubicación normativa y su contenido según la doctrina; asimismo, entenderán qué es el derecho de acceso a la información pública; por último, distinguirán estas ideas entre sí y de la noción de transparencia.

Dinámica introductoria: “¡Tres minutos!”

¡Es cuestión de derechos! Derecho a la información y derecho de acceso a la información: esbozando su relación con la transparencia.TEMA 1.3

Desarrollo Apuntes teórico - conceptualesDesarrollo

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bierno democráticas en los diferentes países; independientemente de que éstos puedan determinar peculiaridades sobre cómo se conducen y se dirigen los asuntos públicos (quién toma las decisio-nes, cómo lo hace, en qué tiempo, bajo qué condiciones, etcétera). Es por esto que existen, como parte de esas definiciones básicas, los derechos humanos: un conjunto de libertades que aseguran la igualdad de las personas ante la ley como el piso mínimo para considerar que un país tiene una forma democrática de gobierno.

Estos derechos humanos se encuentran en tratados internaciona-les (acuerdos que firman los gobiernos y que aplican como leyes iguales en diferentes países) reconocidos y puestos en práctica de manera cotidiana por los diferentes gobiernos. En nuestro país, los derechos humanos se reconocen en el artículo 1º de la Cons-titución Federal.

Hablamos de los derechos humanos porque nos muestran diferen-tes elementos que hacen posible que las y los ciudadanos colabo-ren con su gobierno en un marco de corresponsabilidad respecto de los asuntos de interés público. Solamente en la medida en que existe libertad de pensamiento, de creencia, de expresión, de aso-ciación y reunión, entre otros derechos básicos, es posible pensar en personas libres, con capacidad de participar en la definición y funcionamiento de lo público.

Más allá de estos temas generales y muy relevantes, existe una consideración directa en cuanto a los derechos humanos que importa a los temas de rendición de cuentas, transparencia y contraloría social: el derecho humano a la información. Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman resaltan que el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) “a la letra dice:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.”14

14 Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman (2013) Leyes de Acceso a la Información en el Mundo. Cuadernos de transparencia 7. México: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), p. 14

Conceptos clave

Derechos humanos. Son una serie de libertades que se encuentran en los tratados internacionales, referentes a la dignidad o posición mínima de las personas, en un sistema democrático de gobierno.

Derechos fundamentales o básicos. Son los derechos humanos que reconoce la Constitución de cada país.

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La Declaración es, como tal, sólo un documento informativo, que no obliga a los países a cumplirlo de manera obligatoria. Sin em-bargo, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) es uno de los tratados internacionales que, como men-cionábamos líneas arriba, establecen los derechos humanos re-conocidos a nivel mundial como la base para cualquier sociedad democrática y que sí es de aplicación obligatoria (vinculante) para los países firmantes, como es el caso de México. El Pacto, en su artículo 19 (nuevamente) establece entonces que:

“1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y di-fundir informaciones e ideas de toda índole, sin considera-ción de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la repu-tación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.”

También el artículo 13 de Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH), que tiene un texto muy parecido al anterior, precisa que las restricciones a este derecho “tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos” están prohi-bidas así como cualquier otro medio encaminado “a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.”

Banco de RecursosLos derechos humanos se dividen tradicionalmente en dos clases: los políticos (civiles) y los sociales (económicos, sociales y culturales). Esto, porque existen dos tratados internacionales básicos que así los dividen (además de otras características más profundas, sobre las que no seremos más precisos):• El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y

Políticos (PIDCP)• El Pacto Internacional sobre Derechos

Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

Se pueden consultar ambos, en su traducción oficial al español, en la página de Internet del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas:• www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm (PIDCP)• www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm (PIDESC)

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El derecho humano expresado en el artículo 19 de la DUDH y el PIDCP, así como en el artículo 13 de la CADH, de acuerdo con Ernesto Villanueva15 se llama “derecho a la información” y está formado por tres partes: a) el derecho de recopilar información; b) el derecho de informar a otros y c) el derecho a ser informado. Los primeros dos componentes se ven reflejados en el artículo 6º, párrafo segundo, de la Constitución mexicana, que menciona:

“Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir informa-ción e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.”

Por lo que hace al “derecho a saber” o “a ser informado”, se expresa en el apartado A del mismo artículo constitucional, que contiene los principios y bases para el “ejercicio del derecho de acceso a la información, [que deben garantizar] la Federación, los Estados y el Distrito Federal”. Dividido en ocho fracciones, esta sección establece en términos generales que:

a) Toda la información que genere el gobierno, en cualquiera de sus ámbitos, así como los partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos, es pública.

15 Ernesto Villanueva (2003) Derecho de Acceso a la Información Pública en Latinoamérica: Estudio introductorio y Compilación. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 35

b) La información sobre la vida privada y los datos personales será protegida.

c) Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la infor-mación pública, sin comprobar que tiene un interés espe-cial respecto de los datos que solicita.

d) Los gobiernos deben tener mecanismos para hacer posible el derecho del inciso anterior.

e) La información pública debe ser conservada en archi-vos actualizados.

f) Existirá un órgano garante de los derechos que se estable-cen en este artículo, entre otras características principales.

Este derecho humano y fundamental “de acceso a la información pública” que describe con tanto detalle el artículo 6º Constitu-cional forma parte del derecho más grande “a la información”. Sin embargo, su regulación es tan precisa porque es el resultado de una larga lucha de las y los ciudadanos mexicanos por lograr que los “entes de interés público” que enunciamos en el inciso a) de la lista anterior tengan siempre disponible la información pública que generan y conservan sobre los asuntos de interés público que realizan, en el marco de la corresponsabilidad.

A lo largo del Manual encontrarás el uso de la abreviatura DAIP para hacer referencia a este derecho; esto, porque es la referen-cia común que se utiliza por diferentes personas que estudian y ejercen de manera profesional este derecho. Para nosotros, adi-

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cionalmente, es importante utilizar estas siglas para que recuer-des que el derecho de acceso a la información pública aplica a todos los datos resguarden los entes que actúan en asuntos de interés público, como se describe en esta “fórmula”:

Derecho de + (Acceso a la Información Pública)(en Asuntos de Interés Público)=

D + AIP2

Hoy día vivimos en una “sociedad de la información” y esto obli-ga a los países del mundo a “ajustar sus marcos constitucionales con objeto de incorporar los nuevos derechos universales a la información”, como reconocen Sandoval y Ackerman16. Los mis-mos autores recogen la opinión de T.H. Marshall, quien dice que “los derechos a la información constituyen un elemento de ciu-dadanía”17, es decir, que son parte muy importante de las liber-tades democráticas que permiten a las personas actuar a favor de sus comunidades.

A pesar de la importancia que tiene este asunto en particular, es frecuente que olvidemos las distinciones básicas sobre el tema, como el hecho de que el DAIP es apenas uno de los componen-tes del derecho a la información, que es más amplio. El lenguaje

16 Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit.17 Íbidem.

cotidiano tiende a confundir conceptos y nociones que son muy claras en sí mismas. Por ejemplo, hasta donde hemos explicado este tema, el concepto de “transparencia” no ha aparecido si-quiera. Empero, cuando hacemos referencia a instituciones como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI, antes IFAI, que es el órgano garante que se menciona en el inciso f) de la lista precedente) nos viene a la mente esa palabra: "transparencia", ¿o no?

La intención de esta sección final del Módulo 1 es, entonces, de-jar muy en claro que los tres conceptos son diferentes y que, aunque están muy relacionados entre ellos, no son sinónimos y deben emplearse con mucho cuidado. Por ahora (porque la transparencia la explicaremos hasta el Módulo 3), es importante establecer que 1) el derecho de acceso a la información pública (DAIP) es un componente del derecho (más grande) a la informa-ción y 2) que la transparencia, si bien tiene al DAIP como una de sus herramientas, no es lo mismo que el DAIP y mucho menos lo mismo que el derecho a la información. Por ello, es necesario estudiarla por separado y siempre hacer esa diferencia. Para que quede completamente claro, cerramos este apartado con el si-guiente diagrama:

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Derecho a la información

incluye

Derecho de acceso a la información pública

(DAIP)

Transparencia (se estudiará en el

Módulo 3)

es una herramienta para:

A lo largo de este capítulo, sin duda, hemos aprendido muchas cosas. Nosotros hemos resumido para ti algunas de ellas en los siguientes puntos:

D Lo público y lo privado son dos clases de fenómenos que ocurren en la vida en sociedad, pero de ninguna manera son elementos separados, o que ocurran en “esferas” distintas. Sólo son elementos que reciben un trato es-pecial, y que en la realidad acontecen al mismo tiempo.

D Lo público, en este sentido, es aquello que tiene una utilidad para todas y todos, que es y debe ser transpa-rente y participable en todo momento.

D Por el contrario, lo privado es de utilidad sólo para la persona, puede mantenerse oculto o secreto y puede excluirse a las personas de su intervención.

D Lo privado sólo tiene sentido en la medida en que tras-ciende a lo público, como en la formación de ciudada-nos en las familias o bien, en el actuar ético de tod@s los miembros de una comunidad.

D Los temas de interés público son aquellos que, por su importancia, se ven reflejados por lo general en las le-

Reflexiona

Los derechos de los que hablamos en este tema ¿aparecieron reflejados en la dinámica introductoria? ¿Por qué crees que fue así? ¿Cómo te sirve conocer estos derechos y poder distinguirlos de la idea de transparencia? De acuerdo con lo que hemos visto, ¿qué distinguiría, por ejemplo, al criterio de visibilidad para distinguir a lo público de la transparencia? ¡Felicidades, con esta reflexión culmina el Módulo 1! Esperamos que esté muy preparad@ para comenzar con el estudio de la rendición de cuentas en el Módulo 2.

Recapitulemos

¿Qué es lo más importante que hemos aprendido hasta ahora?

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yes y sobre los que actúa el gobierno, de forma exclusi-va, de acuerdo con el principio de legalidad.

D Respecto de los temas públicos, los roles de las y los ciu-dadanos y el gobierno son diferentes, pero ambos ocurren dentro de un espacio de responsabilidad compartida. A esta definición de tareas le llamamos corresponsabilidad.

D En un país democrático las y los ciudadanos son titula-res de una serie de derechos humanos que les permiten actuar con dignidad y en libertad.

D El derecho a la información es el derecho humano que nos habilita a: recopilar información; informar a otros y solicitar ser informados.

D El derecho de acceso a la información (DAIP) es el ter-cer componente del derecho a la información y en Mé-xico está garantizado por el artículo 6º Constitucional.

D Aunque transparencia, derecho a la información y DAIP están relacionados, son diferentes conceptos e ideas y cada uno debe tratarse específicamente.

Auto evaluación


Instrucciones: Veamos cuánto has aprendido a lo largo de este módulo. Es muy sencillo, sólo tienes que resolver, de mane-ra individual, el crucigrama que a continuación te presentamos. ¡No se vale hacer trampa! Trata de contestar las preguntas o completar las frases sin revisar los “Apuntes teórico- concep-tuales” de este primer Módulo; pues así te darás cuenta si has comprendido bien los conceptos que hemos trabajado y, en caso de ser necesario, podrás resolver con el facilitador cual-quier duda que tengas. ¡Mucha suerte!


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Horizontales

1. El criterio de visibilidad significa que lo público es (y debe ser) siempre estar a la __________ de tod@s.

2. El __________ es el tercer componente del derecho a la información y en México está garantizado por el artículo 6° constitucional.

3. __________ es una clasificación dada a un tema o manifes-tación social que está plasmada en las leyes y que, en tanto pública, es de utilidad para todas y tods, es y debe ser visible, así como también admite la participación de todas y todos en su definición y ejecución.

3. Cuando tod@s l@s ciudadan@s pactamos participar en un asunto público y esperamos obtener un beneficio de esta participación, significa que conformamos una __________, según explican Garzón y Mogollón, reto-mando a Arendt.

4. Los derechos fundamentales o__________ son los derechos que reconoce la Constitución de cada país.

5. Los derechos__________ son una serie de libertades que se encuentran en los tratados internacionales, referentes a la dignidad o a la posposición mínima de la personas, en un sistema democrático de gobierno.

6. El derecho a la ____________ es un derecho nos habilita a: re-copilar información; informar a otr@s y solicitar ser informad@s.

Verticales

1. Lo ___________es lo que sirve a tod@s l@s miembros de una comunidad, que es y debe ser visible y en el que tod@s pueden participar para definir cómo es y cómo debe hacerse.

2. En todo aspecto público la __________ de cualquier tipo de personas es aceptado para poder definir acciones y metas. En lo privado, la persona puede restringir la intervención de otr@s en la toma de decisiones para y en su ejecución.

3. Lo__________ es aquello que sólo le sirve a la persona de manera individual, que se puede mantener en secreto u ocul-to y en lo que se puede limitar la participación de otr@s para su definición y realización.

4. El criterio de __________significa que de lo público se debe obtener un beneficio para la comunidad o para el colectivo.

5. La__________ es la participación con responsabilidades compartidas entre gobierno y sociedad que implica determi-nar y conocer mutuamente, con toda claridad, el papel que juega cada actor en cada ocasión.

6. El principio de __________ se refiere a que el gobierno pue-de hacer sólo lo que la ley le permite.

7. En un país __________ los ciudadanos son titulares de una serie de derechos humanos que les permiten actuar con dig-nidad y en libertad.

“[L]os emperadores chinos se encontraban dispuestos a ‘admitir sus propias imperfecciones como una prueba de su amor por la verdad y de su rechazo a la ignorancia y la oscuridad.’ (Chydenius, 1966 citado en Lamble, 2002).1”

1 Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 13

LA RENDICIÓN DE CUENTASMÓDULO 02


Que las y los participantes aprendan qué es la rendición de cuentas (concepto); de dónde surge (contexto); por qué es importante (propósito); cuál es el marco legal que la norma; y quiénes deben rendir cuentas y cómo. Esto, por supuesto, junto con algunas herramientas e instrumentos que permitan mejorar la manera en que las OSC de las y los participantes rinden cuentas.

INTRODUCCIÓN

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Pongamos la mente en blanco. Mejor aún, imaginemos una gran hoja de papel en blanco. Ahora, con un marcador negro imagina-rio, rotulemos “RENDICIÓN DE CUENTAS”, así, con mayúsculas. Evitemos pensar por un momento cualquier idea que tengamos sobre el tema. No relacionemos esta idea con ningún otro concep-to o experiencia. ¿Qué nos dice ese gran lema en letras mayúscu-las en nuestra hoja de papel en la mente?

Comprender la rendición de cuentas, como un concepto abstracto y casi inaprehensible (es decir, que casi no se puede verificar en una realidad concreta) nos exige realizar el ejercicio de la hoja en blanco. Podemos comenzar con una definición palabra por pa-labra, ¿qué significa “rendir”?, ¿qué significa “cuentas”?, ¿qué significa, entonces, la frase? En este sencillo ejercicio, tendríamos una respuesta quizás inapropiada en relación al significado actual del término y como lo aplicaremos en este curso y, en general en este Manual.

Como pista orientadora, ofrecemos en la parte superior una cita de Anders Chydenius quien, como veremos en el Módulo 3, tiene mucho qué decir en materia de transparencia… pero que, en este caso en particular, nos orienta sobre la esencia de la rendición de cuentas. ¿Qué se puede interpretar de esta enigmática frase? Las respuestas se irán dando poco a poco con el desarrollo de este Módulo 2. En primer lugar, reflexionaremos sobre el concepto de rendición de cuentas, como lo conocemos hoy día. El siguiente

bloque temático analiza la importancia de la rendición de cuentas, de acuerdo con el concepto que aquí se presenta. Un tercer gru-po de ideas tratará sobre quiénes rinden cuentas y sobre qué lo hacen. Enseguida, hablaremos sobre estrategias de rendición de cuentas, orientadas a un tema en franco desarrollo: las organiza-ciones de la sociedad civil informando, justificando y responsabi-lizándose sobre sus tareas de interés público. Un último tema nos permite revisar cómo se rinde cuentas también en los proyectos sociales, utilizando cierta metodología específica.

¿Rendir cuentas? ¿Acerca de qué? ¿A quién? ¿Cómo? Éstas serán algunas de las preguntas guía para que, al finalizar el Módulo las y los participantes del curso o lectores de este Manual hayan adquirido una idea muy concreta y explícita sobre este importante concepto y, mucho mejor, tengan herra-mientas para proponer esquemas para la rendición de cuentas en las redes, grupos y organizaciones de la sociedad civil en las que participan.


el concepto, contexto y propósito de la rendición de cuentas; así como el marco legal que la regula en México. Esto, junto con algunas herramientas e instrumentos prácticos que te ayudarán a mejorar la manera en que tu OSC rinde cuentas.

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Instrucciones: Esta dinámica tiene lugar en una situación de la vida cotidiana de todas y todos nosotros: el mercado callejero o “tianguis” como se le conoce en muchas partes de México. Con-siste, justamente, en hacer lo que hacemos cuando estamos ahí, ¡ir de compras! Para ello, la o el facilitador dividirá al grupo en dos equipos: uno se encargará de vender y el otro de comprar; y le entregará a cada equipo el dinero y la mercancía correspondiente. ¡Ah…! Pero no todo es tan sencillo como parece, hay (por ahí) un asunto que es importante cuidar en todo este ejercicio y que descubrirán al concluir la dinámica con la reflexión grupal. Así que, atiendan con cuidado las instrucciones de la facilitadora o el facili-tador y ¡diviértanse mucho!

Objetivo particular del temaLas y los participantes conocerán el concepto, contexto y propósito de la rendición de cuentas.

Dinámica introductoria: “El Tianguis”

Contexto y definición de la rendición de cuentas: qué es, de dónde surge y por qué es importante. TEMA 2.1

Desarrollo

En este recuadro puedes anotar los comentarios o conclusiones que consideres más interesantes.


Reflexiona

¿Qué sabemos sobre rendición de cuentas a partir de lo sucedido en la dinámica?¿Cuál crees que sería una posible definición? ¿Crees que es necesario rendir cuentas sobre lo que no es propio? ¿Por qué? ¿Para qué nos sirve? ¿Ante quién se rinde cuentas? ¿A qué conclusiones llegaron como grupo respecto de este tema, a partir de lo que realizaron y aprendieron con la dinámica?

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La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la ac-tividad, para con orden y respeto, seguir con la exposición teórica del tema.

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UNA DE TANTAS HISTORIAS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

Afirma Jorge Manjarrez que “[e]n el valle de Anáhuac en los tiempos del dominio azteca, ya había responsables” de la rendición de cuen-tas. Y abunda: “[e]l cargo de calpixque implicaba la supervisión y el control de los recursos que obtenía y erogaba el imperio mexica, que no sólo sustentaba su hegemonía en el poderío militar, sino también en la organización y el control de su administración pública.”1

Continúa el autor con su breve historia sobre la rendición de cuentas en el territorio que hoy ocupa México y nos remite a la Nueva España donde, según nos narra “en 1524, el rey de España decidió establecer (…) el Tribunal de Cuentas con el objeto de mantener una constante vigilancia sobre los ingresos que obtenía Hernán Cortés.”2 Este primer “Tribunal de Cuentas” vigilaba entonces que los intereses de la Coro-na española se preservaran, a pesar de cualquier lejanía territorial. En todos los casos, los sujetos a quienes se dirigía el Tribunal, como el con-quistador Cortés, debían rendir cuentas al Rey acerca de sus andanzas.

1 Jorge Manjarrez (2007) “La Auditoría Superior de la Federación y la Rendición de Cuentas en México” en: Figueroa, Aimée (2007) La Auditoría Superior de México en el horizonte internacional de la fiscalización superior. México: Auditoría Superior de la Federación, p. 292 Op. cit., p. 30

Apuntes teórico - conceptualesDesarrolloEl establecimiento del Tribunal no fue en vano, puesto que entre sus éxitos se incluye “haber negado el derecho que Hernán Cortés se ad-judicaba para exigir 690 mil ducados que decía haber gastado en la conquista. Las investigaciones del Tribunal de Cuentas culminaron con la acusación hecha a Cortés de sustraer fondos”3, de la cual no se nos brinda más noticia (ignoramos, pues, su desenlace).

El Tribunal de Cuentas se volvería una instancia regional para el año de 1605, con sedes en México, Lima y Santa Fé de Bogotá. Esta institución continuó con la tarea de velar por los intereses de la monarquía en ultramar. La Ordenanza de Intendencias le asignó tareas para el combate a la corrupción, como la declaración patri-monial de los funcionarios públicos y la expedición de normas de control de la administración virreinal.

A partir de los párrafos anteriores podríamos concluir que la ren-dición de cuentas es una función que desempeña un órgano juris-diccional (que dice el Derecho, es decir, que juzga) que tiene a su cargo velar por el interés superior en un Estado, en este caso, los intereses del Monarca. ¿Tendrá esto validez respecto del concepto actual de rendición de cuentas? Antes de examinar este tema, terminemos con este breve relato de reflexión. La Constitución de Cádiz, que entró en vigor el 19 de marzo de 1812, cambió la forma de gobierno del Reino de España por una monarquía

3 Íbidem.

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constitucional, donde el Rey tendría la limitación o el control de un parlamento o poder legislativo (llamado “las Cortes”) respecto de cómo llevaba la administración de los negocios públicos. En esta razón, “La Pepa” (como se conoció popularmente a ese histórico documento) le otorgó a las Cortes “la facultad para examinar las cuentas provenientes de la inversión de los fondos públicos, ade-más de fijar los gastos de todos los ramos del servicio público y las contribuciones que debían de cobrarse”, concluye Manjarrez4.

ACCOUNTABILITY = RENDICIÓN DE CUENTAS

El relato precedente ilustra una de las dificultades más interesantes que presenta el concepto de rendición de cuentas en el idioma cas-tellano. El estudioso Andreas Schedler, autor del clásico texto ¿Qué es la rendición de cuentas? (sobre el que basamos el siguiente estu-dio)5, comenta que en nuestra lengua “rendición” implica “un acto

4 Íbidem.5 Schedler, Andreas (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de transparencia 3. México: Instituto Federal de Acceso a

Reflexiona¿Las atribuciones de las Cortes españolas en la Constitución de Cádiz son similares a las de algún poder legislativo en la actualidad? ¿Son similares o diferentes? ¿En qué?

voluntario, una concesión generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad”6.

Sin embargo, el término que intenta traducir nuestra expresión “rendición de cuentas” en español, es el de accountability7en inglés. Para comen-zar, esta palabra implica la necesidad, más bien, la “obligación de rendir cuentas”. En este sentido, cuando hablamos de “rendición de cuentas” hablamos al mismo tiempo de un acto obligatorio, nunca voluntario.

Por otra parte, accountability no sólo se refiere al deber, sino al derecho recíproco (es decir, de otra parte) que existe de exigir la rendición de cuentas. En efecto, en aquella lengua, el sufijo

la Información y Protección de Datos (IFAI), p. 11.6 Íbidem.7 Proponemos esta versión fonética del término: [acauntabiliti], para quien no domina la lengua de Shakespeare y desea conocer una pronunciación aproximada.

Dato Curioso

Menciona Andreas Schedler que la disputa de rendición de cuentas y accountability es muy similar a otra pléyade de términos en inglés que incluyen: fairness (¿equidad, justicia?), empowerment (“empoderamiento”) y governance (“gobernanza”)1. Nótese que en algunos casos la lengua ha cedido a la presión del neologismo a diferencia de nuestro concepto en estudio.

1 [Fernes], [empawerment] y [góvernans], respectivamente.

!

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ability está relacionado con la posibilidad de hacer algo. En este caso, la posibilidad de que alguien exija cuentas. En suma, te-nemos que accountability y su traducción como “rendición de cuentas” implican en primer lugar el deber de alguien y el dere-cho de alguien más.

¿Quiénes son estos personajes, el obligado y el derechohabien-te, por llamarles de alguna manera? En general, dice Schedler, se trata de una serie de actores de lo público, es decir toda persona o institución que en el marco de la corresponsabilidad interviene en una cuestión de interés público. Por ello, en este Manual nos referiremos a los sujetos de la rendición de cuen-tas, en lo sucesivo como “entidades de interés público”, sin distinguir aún a quiénes nos podemos referir concretamente, por ahora.

Pero sigamos adelante con la explicación de Andreas Schedler so-bre el significado actual de la accountability. El autor menciona que en el actual debate público y académico se deben reconocer“dos dimensiones”8 de la rendición de cuentas. Esta precisión im-plica dos conjuntos diferentes de acciones: 1) la obligación de las entidades de interés público de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público (answerability9) y 2) la capacidad de san-cionar a las entidades de interés público que no hayan cumplido con sus deberes (enforcement10).

Tenemos, entonces, dos conjuntos que en español podemos lla-mar la “dimensión informativa” (answerability) y la “dimensión de responsabilidad” (enforcement) de la rendición de cuentas, las cuales implican respectivamente: 1) que una entidad de interés público toma decisiones y debe generar información sobre esa decisión y justificarla; así como que 2) las entidades de interés

8 Op. cit, p. 89 De igual manera: [ansuerabiliti]10 Y, finalmente: [enforsment]

ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA DEFINICIÓN DE RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Es el deber de alguien (una “entidad de interés público”)2. Que alguien más puede exigirle

Alguientiene un

derecho

Entidades de interés público tienen eldeber de actuar

exige a alguien más

Relación básica de rendición de cuentas

Fuente: Elaboración propia, basada en lo expuesto por Andreas Schedler, op. cit.

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público tienen deberes, más allá de la rendición de cuentas y, en caso de que no se cumplan, pueden ser responsabilizadas, e inclu-so tener una consecuencia, que se conoce como sanción.

Conforme a lo explicado, podemos interpretar que un sistema de rendición de cuentas debería tener las herramientas para que las entidades de interés público a) informen sobre sus decisiones; b) las justifiquen y c) respondan por sus incumplimientos, recibiendo una sanción o consecuencia por ello.

Dimensión informativaAnswerability

Informar y justificar

Dimensión de responsabilidadEnforcement

Responder por sus acciones (sanciones/consecuencias)


3. La rendición de cuentas tiene una dimensión informati-va y una de responsabilidad.

4. La dimensión informativa consiste en informar y justifi-car las decisiones de una entidad de interés público.

5. La dimensión de responsabilidad implica que las enti-dades de interés público tendrán consecuencias (san-ciones) por el desempeño de sus deberes.

¡Ojo!

En el resto de esta explicación y del Manual nos referimos a consecuencias de manera preferente frente al concepto de sanción. Aunque en la ciencia jurídica la sanción es simplemente la consecuencia de una norma, en nuestra imaginación generalmente la asociamos a una “consecuencia negativa” (por ejemplo, una sanción económica -multa-; la suspensión, destitución o inhabilitación de alguien que se desempeña en cargos públicos e, incluso, la cárcel).

¿Pueden haber sanciones o consecuencias positivas? Por supuesto, también pueden surgir estímulos al logro de objetivos, por ejemplo (promociones, bonos, reconocimientos, etcétera). Es decir, un sistema de rendición de cuentas podría prever en su dimensión de responsabilidad lo mismo consecuencias positivas (frente al desempeño correcto) que negativas (cuando no se consiguen los resultados esperados). En este sentido, la rendición de cuentas no sólo castiga sino que incentiva el logro de mejores resultados en las entidades de interés público.

Recuerda tener esto muy presente de ahora en adelante.

Dimensiones de la rendición de cuentas

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6. La rendición de cuentas es un método, un conjunto de pasos ordenados, que producen cierto resultado; sin em-bargo, no es un sistema predefinido que se aplique y se diseñe por igual en todos los contextos.

a) Abrir el poder a la inspección pública. Answerability/

dimensión informativa

Enforcement/ dimensión de

responsabilidad

b) La fuerza de pedir que explique y justifique.

c) Supeditar el poder a la amenaza de sanciones.

+Para saber más…

De acuerdo con la escuela del “nuevo institucionalismo” que estudia los fenómenos de la ciencia política, Schedler menciona que la rendición de cuentas responde a lo que se conoce como una “estructura de incentivos” que permite que las entidades de interés público funcionen para lo que fueron diseñados. Esto, porque las dimensiones en su conjunto implican el monitoreo de la entidad (answerability) y, en su caso, activan los sistemas de control, es decir, provocan una sanción (enforcement).

¿Cómo se logra cada uno de los pasos y dimensiones de la ren-dición de cuentas? Sin duda, no será lo mismo pedir que el po-der legislativo informe o justifique sus decisiones, frente a lo que podría hacer con el mismo objetivo una oficina de trámites y servicios. En realidad la rendición de cuentas nos explica, en grandes líneas, un método y no “una técnica puntual para do-mesticar al poder”, como apunta Schedler11. El método puede entonces nutrirse de diferentes contenidos y herramientas que varían conforme a las decisiones y responsabilidades de los en-tes de interés público.

11 Op. cit., p. 13.

Para mantenernos enfocados en la aplicación de este método de rendición de cuentas, el autor que analizamos nos ofrece un objeto de la rendición de cuentas, el cual consiste en “prevenir y corregir los abusos de poder” en un sistema de tres pasos, de manera genérica:

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En fin, además de las dos dimensiones, Schedler identifica “tres pila-res” de la rendición de cuentas que se han convertido, sobre todo, en la forma más recurrente de explicar este concepto en diferentes tex-tos. Tales pilares son a) información, b) justificación y c) castigo (san-ción). Insiste el autor, por cierto, en que estos pilares no implican una sola vía, herramienta o mecanismo, sino que son “multifacéticos”12.

12 Íbidem.

Información Justificación Sanción (consecuencias)

“Pilares” de la rendición de cuentas


La rendición de cuentas tiene una dimensión informativa y una de responsabilidad.

7. La rendición de cuentas, como método, requiere la aplica-ción de diferentes contenidos y herramientas que logren conformar tres pilares: información, justificación y sanción.

8. El objeto de la rendición de cuentas es prevenir y corregir los abusos de poder.

ReflexionaCon base en lo que has aprendido hasta ahora, ¿podrías escribir tu propia definición de rendición de cuentas? Utiliza el espacio siguiente para hacerlo. Cuando todo el grupo haya terminado, podrás compartirla con el resto del grupo. Atiende para ello a las indicaciones de la o el facilitador.

¡Muy bien! Ahora, cuando la o el facilitador lo señale, seguiremos adelante para concluir sobre este tema.

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Conforme a los elementos que hemos venido trabajando, pode-mos intentar nuestra primera definición de rendición de cuentas. Primero, sinteticemos nuestras notas:

1. Es el deber de alguien (una “entidad de interés público”)2. Que alguien más puede exigirle3. Tiene una dimensión informativa y una de responsabilidad.4. La dimensión informativa consiste en informar y justificar

las decisiones de una entidad de interés público.5. La dimensión de responsabilidad implica que las enti-

dades de interés público pueden ser sancionadas por el incumplimiento de sus deberes.

6. Es un método, un conjunto de pasos ordenados, que pro-ducen cierto resultado. No es un sistema predefinido que se aplique y diseñe igual en todos los casos.

7. Como método, requiere la aplicación de diferentes con-tenidos y herramientas sobre tres pilares: información, justificación y sanción.

8. El objeto de la rendición de cuentas es prevenir y corregir los abusos de poder.

Vemos que hay elementos redundantes, que sólo funcionaron para ser más explícito en cada paso. Por lo tanto, los simplificamos para crear nuestro concepto clave:

Concepto clave

Rendición de cuentas. Es un método que tiene por objeto prevenir y corregir los abusos de poder; consiste en el deber de una entidad de interés público, que alguien puede exigirle, de informar y responsabilizarse sobre sus decisiones, lo cual implica tres pilares: informar y justificar sus acciones y recibir una consecuencia (sanción) de acuerdo con su desempeño.

¿Qué instituciones, herramientas y mecanismos públicos en Mé-xico podemos identificar como parte de la rendición de cuentas? ¿Cuáles serán las entidades de interés público? ¿Cómo se de-sarrolla el deber de informar y justificar? ¿En qué consisten las sanciones, en su caso? En la siguiente sección exploraremos la evolución de estas instituciones y herramientas, a manera de con-tinuación del relato con el que iniciamos este bloque temático: co-noceremos los principales momentos de la muy larga historia de la rendición de cuentas en el México independiente y los elementos esenciales de su marco jurídico.

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Instrucciones: En esta dinámica tú y algunos de tus compañeras y compañeros tendrán que ordenar la historia de la rendición de cuentas en México a partir de un rompecabezas gigante. Atiendan a las indicaciones de la o el facilitador. ¡Quien termine primero y correctamente se llevará un gran premio (o varios pequeños)!


Dinámica de aprendizaje: “Historia de la rendición de cuentas.”

Desarrollo

LÍNEA DEL TIEMPO SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

7 de enero de 1946.El Presidente Manuel Ávila Camacho decretó la Ley Federal Electoral y crea la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, conforma-da por el Secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos repre-sentantes de los partidos políticos con mayor rele-vancia. De igual forma, la Ley ordena la creación de comisiones electorales locales y el Consejo del Padrón Electoral. 20 de diciembre de 2000. El Congreso de la Unión aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la

Federación. Esta ley secundaria constituye la Audi-toría Superior de la Federación como la Entidad de Fiscalización Superior.24 de julio de 2014. Organizaciones de la So-ciedad Civil presentan formalmente el colectivo Yo Contra la Corrupción, el cual busca incidir en la po-lítica pública de combate a la corrupción desde un enfoque preventivo.5 de febrero de 1857. Se expide la Constitución Política, la cual estuvo en vigor de 1857 a 1917, en-tre sus disposiciones se mantuvo la división de pode-res. Se estatuye constitucionalmente la Contaduría Mayor de Hacienda.6 de marzo de 1997. Entran en vigor los principios de la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Organización de Estados Americanos. México es uno de los Estados ratificantes. Su objetivo es “[p]romover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción”, así como “[p]romover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes” en la materia.31 de mayo 1995. Se publicó en el DOF el Plan Na-cional de Desarrollo de la administración de Ernesto Zedillo, el cual dedicó un apartado de líneas de acción a la rendición de cuentas: “[e]n atención al urgente

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reclamo de la sociedad, es indispensable una lucha frontal contra las causas y efectos de la corrupción y la impunidad [...]”. En este Plan se propone un esfuerzo profundo que prevea una forma clara de rendición de cuentas y asegure que “quienes, en el ejercicio de una responsabilidad pública, transgredan la ley o las nor-mas de desempeño del servicio público, sean sanciona-dos conforme a la ley”.28 de diciembre de 1982. Se pública en el DOF el Decreto de reformas y adiciones al Título Cuarto que comprende los artículos del 108 al 114; así como los artículos 22, 73 fracción VI base 4a., 74 fracción V, 76 fracción VII, 94, 97, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Establece nuevas reglas en materia de responsabilidades de los servidores públicos. Regula los procedimientos de juicio político y de declaración de procedencia penal. Fija las bases para la expedición de las leyes secundarias de responsabilidades de los servidores públicos y de res-ponsabilidades administrativas de los mismos.30 de diciembre de 1836. Se expide la Constitu-ción de régimen centralista, también conocido como Las Siete Leyes, en la que se establece que todos los gobernantes deberán estar sujetos al gobierno central; dejando de existir, así, los estados autónomos para transformarse en departamentos. En el orden nacional,

sin embargo, persiste la división de poderes, a la cual se le agrega un cuarto poder: el “supremo poder conserva-dor”, encargado de vigilar el cumplimiento de la Cons-titución. En 1847 se restaura la Constitución de 1824. 28 de diciembre de 1977. El Gobierno Federal expi-dió la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Elec-torales (LOPPE), cuya principal aportación fue permitir el ingreso a la vida institucional de fuerzas políticas “no incluidas” y propiciar su representación en los ór-ganos legislativos. La LOPPE modificó la integración de la Comisión Federal Electoral y permitió la participación de los partidos políticos registrados –ya fuera bajo la fi-gura de registro condicionado o definitivo- en igualdad de condiciones.13 de diciembre de 2013.El Senado aprueba mo-dificar los artículos 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 y 122 de la CPEUM por medio del cual se busca crear un órgano responsable de combatir la corrupción con personalidad jurídica y patrimonio propio, respon-sables. Estaría encargado, entre otras cosas, de guiar la política anticorrupción y sancionar administrativamen-te a los servidores públicos que incurran en prácticas corruptas. Actualmente (agosto de 2014), se discute en la Cámara de Diputados. 1 de febrero de 1999. Se lanza el Pacto Mundial de las Naciones Unidas (U.N. Global Compact, en in-

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glés), mediante el cual, se hace un llamado a las empresas en el mundo para que de forma volun-taria alineen sus operaciones y estrategias con 10 principios universalmente aceptados (entre ellos, el enfoque anticorrupción).Actualmente, es la inicia-tiva más grande en responsabilidad corporativa en el mundo con más de 12,000 firmantes en más de 150 países y Redes Locales en más de 90 países. Empresas y asociaciones gubernamentales y civiles de México se han adherido al Pacto. 30 de julio de 1999. Se expide el Decreto por el que se declaran reformados los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, se crea la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, como órgano de la Cámara de Diputados, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, sustituyendo a la Contaduría Mayor de Hacienda.13 de diciembre de 2013. Se aprueba la reforma político electoral con 56 iniciativas que modifican la CPEUM y el 22 de enero de 2014 se realiza la Decla-ratoria de la Reforma con el voto de 18 Legislaturas de los Estados. Entre otras iniciativas y adiciones: se otorga autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CO-

NEVAL); el Instituto Federal Electoral (IFE) se trans-forma en Instituto Nacional Electoral (INE); se esta-blece la reelección, por lo que los Senadores podrán ser electos hasta por dos períodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. 15 de abril del 2014. Se llevó a cabo, en la Ciu-dad de México, la primera cumbre de la Alianza Global por la Cooperación Efectiva para el Desarrollo. En este marco, organizaciones de la sociedad civil de diferentes países se refirieron a la importancia de la rendición de cuentas “en el tercer sector”, es decir, entre las OSC. 5 de febrero de 1917. Se publica en el Diario Oficial y entra en vigor la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos de 1917. Se toman como base los principios de la constitución republicana de 1857, entre ellos la división de poderes. Desde el Constitu-yente de 1917 la expresión “rendir cuentas” formaba parte del lenguaje en los debates parlamentarios aun-que de manera limitada, según consta en los registros de la Cámara de Diputados. Para la década de 1917 a 1927, por ejemplo, apenas se dieron 23 menciones en diferentes debates.31 de diciembre de 1982.Aparece en el DOF la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Esta pieza de legislación secundaria regu-

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la (con mayor precisión) las responsabilidades de los servidores públicos en cuatro vertientes: la política, la administrativa, la civil y la penal. 22 de agosto de 1996. Se publican en el DOF las reformas constitucionales electorales en la cual se reforzó la autonomía e independencia del Instituto Federal Electoral (IFE) al desligar por completo al poder ejecutivo de su integración y se reservó el voto dentro de los órganos de dirección para los Consejeros Ciudadanos.10 de abril de 2003. Se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que contempla la creación de la Se-cretaría de la Función Pública. A partir del 1 de enero de 2003, ésta sustituye a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. Entre las facultades de la SFP se encuentra el dirigir y evaluar la política de res-ponsabilidad y situación patrimonial de los servidores públicos, así como promover el mejoramiento de los servidores públicos y la adopción de medidas correc-tivas que aseguren la prestación de los servicios pú-blicos de forma eficaz y eficiente de la Administración Pública Federal.12 de marzo 2014. La Procuraduría General de la República (PGR) dio a conocer en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que se crea la

Fiscalía especializada en materia de delitos rela-cionados con hechos de corrupción. Esta fiscalía se dedicará a la investigación y persecución de los delitos relacionados con hechos de corrupción de competencia federal, así como cualquier otro co-metido por un servidor público federal en el desem-peño de un empleo, cargo o comisión.14 de diciembre de 2005. Entra en vigor la Con-vención de las Naciones Unidas Contra la Corrup-ción o “Convención de Mérida” (lugar de la firma, en México), al haber reunido 30 ratificaciones entre los Estados firmantes. Este instrumento internacional contempla un enfoque integral de la corrupción de presencia tanto en el sector público como el privado, además obliga a los Estados firmantes adoptar medi-das de prevención donde la participación ciudadana cumple una función fundamental.30 de enero de 2013. Se lanza Fondos a la Vista, una nueva base de datos con capacidad de búsqueda que incluye a más de 22,000 organizaciones filantró-picas mexicanas, proyecto realizado por el Foundation Center en Nueva York, en colaboración con Alterna-tivas y Capacidades, A.C., con base en México, y el Proyecto sobre Filantropía y Sociedad Civil del Insti-tuto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). La he-rramienta en línea proporciona al público mexicano

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información confiable e integral sobre donantes na-cionales y su actividad filantrópica, incluyendo a las organizaciones que apoyan.4 de octubre de 1824. Se expide la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (prime-ra Constitución del país) en la que, de conformidad con su artículo sexto, establece la forma de gobierno Republicana con tres Poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Con esta nueva forma de gobierno, se es-tablece un sistema de contrapesos del poder político que sienta las bases para la rendición de cuentas en el país. Asimismo, con unos meses de diferencia se crea la Contaduría Mayor de Hacienda como parte del Poder Legislativo, como un órgano técnico de fiscali-zación de la cuenta pública. 15 de agosto de 1990. Se publica en el Diario Oficial de la Federación el Código Federal de Ins-tituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Esto, como resultado de las Reformas realizadas a la Constitución en materia electoral. El Cofipe ordena la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), a fin de contar con una institución imparcial que dé certeza, transparencia y legalidad a las elec-ciones federales.21 de noviembre de 1997.Se adopta la “Con-vención para Combatir el Cohecho de Servidores

Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales” en la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económicos (OCDE). México se adhiere posteriormente. En el documento se es-pecífica que “cada Estado tomará las medidas que sean necesarias para tipificar que conforme a su jurisprudencia es un delito penal que una persona deliberadamente ofrezca, prometa o conceda cual-quier ventaja indebida pecuniaria o de otra índole a un servidor público extranjero, ya sea que lo haga en forma directa o mediante intermediarios, para bene-ficio de éste o para un tercero” que es la definición básica del delito de cohecho. La aplicación de esta convención se realiza respecto de los actos realiza-dos con el “propósito de obtener o de quedarse con un negocio o de cualquier otra ventaja indebida en el manejo de negocios internacionales.”2011. Inicia actividades la Red por la Rendición de Cuentas, que nace de la confluencia entre la investiga-ción académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional; con el objetivo de generar un contexto de exigencia a favor de la construcción de una política de rendición de cuentas en México, articulada e integral.29 de diciembre de 1978. Se expide una nueva Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, orde-

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Reflexiona¿Qué hechos relevantes de la historia de la rendición de cuentas se pueden resaltar? ¿Qué les dicen esos hechos o, incluso, la historia de la rendición de cuentas sobre su por qué y para qué; es decir, sobre su importancia? ¿A qué conclusiones, entonces, es posible llegar al respecto?


namiento que la definió como “el órgano de control y fiscalización dependiente de la Cámara de Diputados encargada de revisar las cuentas públicas” del gobier-no federal y del gobierno del DF así como vigilar el manejo de los fondos públicos.13 de marzo de 2002. Se publica en el DOF la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Como consecuencia se derogan los Títulos Primero, Tercero y Cuarto (sobre responsabilidades administrativas) de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En el Artículo Octavo, fracción IV, de la Ley de Respon-sabilidades Administrativas de los Servidores Públi-co señala como responsabilidad de funcionarios: “Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendición de cuentas de la gestión pública federal, proporcio-nando la documentación e información que le sea requerida en los términos que establezcan las dis-posiciones legales correspondientes”

La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la actividad, para con orden y respeto, seguir con la exposición teórica del tema.

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LA RENDICIÓN DE CUENTAS: IMPORTANTE Y NECESARIA

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La rendición de cuentas en México no es el resultado de una ac-ción concertada o deliberada. Dicho de manera coloquial, nadie despertó un día y decidió diseñar un “Sistema Nacional de Rendi-ción de Cuentas” o algo similar. De hecho, uno de los elementos más notables del arreglo institucional para la rendición de cuen-tas en nuestro país (como lo han hecho notar instituciones pú-blicas, académicas y sociales reunidas en la Red por la Rendición de Cuentas) es su fragmentación. Se cuenta con algunas institu-ciones que persiguen el objeto de “prevenir y corregir el abuso de poder” o bien que emplean métodos para que se informe, se justifique y se tengan consecuencias sobre las acciones en temas de interés público. Pero éstas, a su vez, no están interconectadas, operan de manera aislada y no tienen un gran objetivo común al que todas colaboren de manera puntual (de hecho, no se puede hablar de una política pública de rendición de cuentas en México).

A partir de la línea del tiempo sobre rendición de cuentas que hemos organizado, podemos destacar los componentes principales de un probable “sistema mexicano de rendición de cuentas” el cual, sin embargo, no es el resultado de alguna planeación específica con dicho propósito. Dicho “sistema” se estructuraría, de acuerdo con nuestros hallazgos, en los siguientes componentes:

MARCO JURÍDICO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA EN MÉXICO

a) Separación de poderes. Es el elemento más tradicional de la rendición de cuentas. La existencia de poderes se-parados (ejecutivo, legislativo y judicial) generaría entre ellos un sistema de “pesos y contrapesos” que permitiría que ninguno se exceda en sus funciones y sean contro-lados entre sí. Como antecedente principal, tenemos el “Tribunal de Cuentas de la Nueva España” que luego se convirtió en la “Contaduría Mayor de Hacienda” y que derivó en la actual “Auditoría Superior de la Federación”; es este un mecanismo de control del poder legislativo federal sobre el ejecutivo, por ejemplo. Este elemento se puede recuperar, incluso, desde la primera constitución política del país (1824). Se encuentra presente en dicha norma fundamental y en leyes como la de “Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación”.

b) Garantía del voto. A partir de mediados del siglo XX, como se aprecia en la línea del tiempo, aparecieron instituciones para garantizar la pluralidad de opciones políticas y la vi-gencia del voto de las y los ciudadanos. Es pues, una línea que parte de la primera Comisión Federal de Vigilancia Elec-toral y que mantiene cierta continuidad hasta instituciones actuales como el Instituto Nacional Electoral. ¿Por qué la garantía del voto forma parte de un sistema de rendición de cuentas? La consecuencia máxima de un mal desempe-ño por parte de un agente de interés público será su susti-tución, en los casos que sea posible, mediante el voto. Por

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ello, asegurar que el voto funcione como una consecuencia resulta importante en un sistema nacional de rendición de cuentas. En este sentido, existen compendios legales como la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electora-les, entre otras, que le dan fortaleza a este componente.

c) Responsabilidades de los servidores públicos. Este elemen-to, cuya versión actual proviene directamente de las refor-mas constitucionales de finales de 1982, implica el control del gobierno sobre sus propios agentes con consecuencias en el ámbito administrativo, civil, político e, incluso, pe-nal. Actualmente, la Secretaría de la Función Pública en el ámbito federal desarrolla la aplicación de este conjunto de normas, como lo hacen las instancias correspondientes en los estados. Esta es, quizás, una de las secciones más desarticuladas del sistema pues las sanciones que se lo-gran imponer no tienen validez o vigencia en los diferentes territorios e, incluso, no son conocidas de manera abierta y visible (a excepción de sistemas como el de Registro de Ser-vidores Públicos Sancionados, en el orden federal). Esto da como resultado un eslabón muy endeble del “sistema” que pretendemos articular, teniendo como base (al menos) 32 leyes diferentes sobre responsabilidades administrativas, por ejemplo (una federal y una por cada estado- el Distrito Federal no cuenta con una propia).

d) Combate a la corrupción. Este subsistema se relaciona mucho con el anterior, sin embargo, como se establece

en las convenciones internacionales contra la corrupción (Interamericana, de Naciones Unidas, etcétera) no sólo se ocupa de acciones de sanción sino también preven-tivas y correctivas. Su formación es muy reciente, como se pudo apreciar en la línea del tiempo, y se consolidará a partir de la reforma constitucional del año 2015 que dará origen a un Sistema Nacional Anticorrupción.

Al analizarlas de manera histórica, se puede constatar que las ins-tituciones mexicanas para la rendición de cuentas (que funcionan con este propósito y se enmarcan en su contexto) son producto de otras tantas luchas y avances de la sociedad civil organizada en el marco del proceso reciente de democratización del país. De acuerdo con los estudiosos del tema, como Felipe Hevia13 , las instituciones de rendición de cuentas se consolidaron mediante diferentes “olas de reformas” a favor de la democracia, realizadas a partir de la década de 1990, que incluyeron:

1) Una separación de poderes eficaz. El primer paso para la transformación del régimen autoritario consistió en hacer realidad la separación de poderes propuesta en la Cons-titución desde 1917. Por ello, en 1994 se otorgó mayor autonomía al Poder Judicial, reduciendo la influencia pre-

13 Felipe Hevia, (2013) “La participación ciudadana y la rendición social de cuentas en México” en: Secretaría de la Función Pública (Gobierno Federal) y Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental

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sidencial en el proceso de designación de ministros de la Suprema Corte de Justicia y con la creación del Consejo de la Judicatura Federal, como órgano de administración, supervisión y control del Poder Judicial Federal. Entre este año y 1997 se consolidaron asimismo reformas políticas que facilitaron que el Partido Revolucionario Institucio-nal (PRI) perdiera la mayoría absoluta de las Cámaras del Congreso de la Unión en la elección de aquel año.

2) La creación de órganos autónomos. En 1990 se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), transformándose en un organismo autónomo para 1992. Actualmente tiene estatus como organismo constitucio-nalmente autónomo14 . La CNDH, con rasgos como su Consejo Consultivo (de carácter ciudadano y con capaci-dades para influir en el gobierno de la Comisión) influyó en la creación del Instituto Federal Electoral, en 1996 (ahora Nacional, como explicamos anteriormente).

3) Surgimiento de agencias técnicas autónomas. A finales de la década de 1990 se consolidó la autonomía del Banco de México (Banxico), así como la creación de órganos técnicos especializados como la Comisión Na-cional Bancaria y de Valores (CNBV).

14 Es decir, que su estructura y sus funciones las describe la Constitución, y no está radicado en ninguno de los poderes públicos tradicionales: Ejecutivo, Legislativo o Judicial, o depende de alguna otra estructura del Estado.

4) Instituciones para la evaluación del desempeño de la ad-ministración pública. Por último, Hevia15 relaciona reformas como la expedición de la Ley del Servicio Profesional de Ca-rrera (2003) y los Lineamientos Generales para la Evalua-ción de los Programas Federales de la Administración Públi-ca Federal que dan sustento, entre otras, a las funciones y atribuciones de instituciones como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

Dando seguimiento al último listado, se puede observar la creación de un quinto componente del “sistema” de rendición de cuentas en México: una serie de organismos autónomos que tienen la capacidad de determinar y revisar toda clase de acciones en temas de interés público, como puede ser los derechos humanos (CNDH), la política económica (Banxico, CNBV, entre otras) y el desempeño institucional de la administración pública (el CONEVAL, por ejemplo). Llamaremos a este último elemento el de “Instituciones autónomas”.

Conforme a lo explicado en esta sección, podemos concluir con el siguiente mapa que desarrolla, en general, los elementos de un probable “sistema nacional de rendición de cuentas” en México, cuyo fortalecimiento y consolidación siguen siendo una necesi-dad inmediata:

15 Íbidem

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Elementos para construir un sistema nacional de rendición de cuentas en México

Componente Antecedentes institucionales

Institución de referencia (orden federal/orden local)

Leyes de referencia (ámbito general o federal)

Separación de poderesTribunal de Cuentas de la Nueva

España (1524) / Contaduría Mayor de Hacienda (1824)

Auditoría Superior de la Federación (ASF) / entes locales

de fiscalización superior

Constitución Federal / Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de la

Federación

Garantía del voto Comisión Federal de Vigilancia Electoral (1946)

Instituto Nacional Electoral (INE)/ organismos públicos

locales electorales

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Responsabilidades de los servidores públicos

Secretaría de la Contraloría General de la Federación (1983)

Secretaría de la Función Pública / contralorías estatales

y órganos afines

Constitución Federal / Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos

Combate a la corrupción Ninguno Por definirse, Sistema Nacional Anticorrupción

Constitución Federal / Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos

Instituciones autónomasComisión Nacional de los

Derechos Humanos (1992) e Instituto Federal Electoral (1996)

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social (CONEVAL), entre otros

Constitución Federal / Ley General de Desarrollo Social,

entre otras

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Derechos humanos

Rendición de cuentas

Convierte las exigencias de los ciudadanos en

Hacen posible que los ciudadanos exijan

El desarrollo de la democracia va de la mano con la rendición de cuentas y, de manera particular, implica el avance de los dere-chos humanos de las y los mexicanos. Como afirma Nancy Thede, se trata de un proceso de “construcción mutua”16 en el que par-ticipan las propias instituciones de gobierno y la sociedad civil, bajo el principio de corresponsabilidad. Esta dualidad se repre-senta en que los mecanismos de rendición de cuentas convierten “las exigencias ciudadanas” en “derechos políticos” y, los dere-chos humanos permiten que los ciudadanos “se movilicen para formular y reclamar su vigencia”. Esta relación se explica en el siguiente diagrama:

16 Nancy Thede (2006) “Derechos humanos, nuevas democracias y rendición de cuentas: logros y desafíos” en: ErnestoIsunza y Alberto Olvera (2006, coordinadores). Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social. México: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), pp. 23-24.

Finalizamos esta sección con una última advertencia de Andreas Schedler: si bien la rendición de cuentas tiene el potencial de influir poderosamente en la vida democrática de un país, ante todo es un “concepto modesto” que busca “circunscribir, disciplinar o res-tringir” el ejercicio del poder, pero nunca “eliminarlo, suprimirlo o abolirlo”17. Existen herramientas de la rendición de cuentas, como los mecanismos de control de la administración (en la dimensión de responsabilidad), que pueden tener por objeto “eliminar o mini-mizar los márgenes de decisión” como la arbitrariedad y la discre-cionalidad inadecuada. Sin embargo, la rendición de cuentas en sí se encarga solamente de monitorear que dichas reglas se apliquen, en los términos en que están establecidas, independientemente de los otros fines (control del poder, combate a la corrupción, regula-ción económica, etc.) que pueden tener sus componentes.

¿En qué se justifica la importancia de la rendición de cuentas? En la siguiente sección profundizamos en este tema.

17 Andreas Schedler, op. cit., p. 24-25.

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Objetivo particular del temaLas y los participantes aprenderán cuál es el propósito de la rendición de cuentas; así como el marco legal que la norma, dando sentido, fortaleciendo y preservando ese propósito.

Apuntes teórico - conceptuales

Por qué es importante y necesaria la Rendición de Cuentas. TEMA 2.2

Desarrollo

Un ciudadano pide conocer de qué manera se determina quién ejerce la función de juez. Cuando solicita información sobre el proceso, se declara que no tendría por qué saber este “secreto de Estado”. Resulta, además, que este procedimiento es uno muy enredado y poco claro, que involucra el intercambio de da-tos y decisiones entre diferentes funcionarios e instituciones del poder ejecutivo y judicial. El caso sucede en la India, es el año de 1981.

El ciudadano, de apellido Gupta, no se queda cruzado de brazos. Por el contrario, recurre a la defensa jurídica de su caso. Y logra así llegar a la Corte Suprema de la India, reclamando su caso contra el Estado. ¿Encubrieron los magistrados del alto tribunal, final-

mente, este sórdido caso? No. Los juzgadores se pusieron del lado del ciudadano y le concedieron la razón, produciendo además una pieza de razonamiento jurídico muy digna, de la cual transcribi-mos el siguiente extracto18:

18 Los siguientes párrafos son una traducción libre de los textos que la organización Artículo 19 (Article 19) ha seleccionado de la sentencia, en las siguientes referencias:Article 19, “India: S.P. Gupta v. President of India • Article 19” Documento electrónico disponible en: http://www.article19.org/resources.php/resource/3294/en/india:-s.p.-gupta-v.-president-of-india y recuperado en septiembre de 2014.Article 19 es una de las más grandes defensoras del derecho a la información en el ámbito internacional y su nombre proviene ¡por supuesto!, del numeral de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos sobre el derecho humano a la información.

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“Resulta obvio de la Constitución que hemos adoptado una forma democrática de gobierno. Cuando una sociedad ha decidido aceptar la democracia como su credo, es elemental que los ciudadanos deban saber qué es lo que su gobierno está haciendo. Los ciudadanos tienen el derecho de decidir por quién y por qué reglas serán gobernados y tienen dere-cho a llamar a cuentas a quienes les gobierna, con respecto a su conducta. Ningún gobierno democrático puede sobrevivir sin rendición de cuentas. (…) El derecho de los ciudadanos a conocer los hechos, hechos reales, sobre la administración del país es así uno de los pilares del Estado democrático.”

Reflexiona

El caso Gupta nos lleva a reflexionar sobre la importancia de la rendición de cuentas respecto de los elementos más profundos de un Estado, como su forma de gobierno. ¿Qué características del concepto de rendición de cuentas permiten este análisis y comprensión sobre lo más esencial de un país y su democracia?

tas. De hecho, permite dar un nuevo contenido, más profundo, a los diferentes conceptos. Andreas Schedler comenta que “no es tan evidente, en cambio, que la democracia permita que los electores impongan sus necesidades y sus exigencias a los gobernantes, es decir, que éstos actúen como agentes representantes de los gober-nados”. ¿Cómo solucionar este problema esencial de la democracia representativa? Schedler apunta: “mediante una batería múltiple, mediante un abanico de mecanismos, controles, pesos y contrape-sos, que configuran el contexto de la rendición de cuentas.”19

Continúa con esta reflexión el destacado estudioso de la sociedad civil Alberto Olvera, quien menciona que, en la rendición de cuen-tas y en razón de la idea de corresponsabilidad existe un nuevo papel de la sociedad “como participante y legitimador activo”20 de las acciones del gobierno respecto de los temas de interés pú-blico. Esto, independientemente de que para “las élites políticas” el desarrollo de la democracia “se ha estacionado en el perfeccio-namiento de la democracia electoral”21. La rendición de cuentas, con su diversidad de mecanismos para el control del poder nos permite hacer real el gobierno de las y los ciudadanos todos los días, no solamente el día de las elecciones.

19 Andreas Schedler, op. cit., p. 620 Alberto Olvera (1999) La sociedad civil: de la teoría a la realidad. México: El Colegio de México, p. 2221 Íbidem. Véase también: Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit.,p. 9

Con estas reflexiones, volvemos a los temas que tratábamos en el Módulo 1: derechos humanos, democracia, lo público y lo privado. En esta esfera se encuentra la importancia de la rendición de cuen-

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Así, enfatiza Schedler, se “continúa con el proyecto de la Ilustración europea de supeditar el poder no sólo al imperio de la ley sino también al imperio de la razón.”22 No basta, pues, con que las y los ciudadanos confiemos en que el gobierno, a partir del establecimiento de un con-junto determinado de reglas, funcionará así adecuadamente. En todo momento, mediante la rendición de cuentas, será posible acercarse a verificar que el interés público sea el resultado de las acciones de las entidades que están diseñadas con estos fines.

La rendición de cuentas no se agota, no se termina en un ejercicio o en un ejemplo como el caso Gupta. La rendición de cuentas no se conquista de una vez y para siempre, sino que se estable-ce una actividad permanente, “una relación de diálogo entre los que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrándolos en un debate público.” Por ello, “[e]n el corazón

22 Andreas Schedler, op. cit., p. 14

Reflexiona

¿Qué nos dice esto de aquellos paradigmas que afirman que el Estado de Derecho y el cumplimiento de la ley bastan y sobran para lograr y mantener los fines de un país democrático?

de la rendición de cuentas está el diálogo crítico. No se trata de un juego de un solo tiro, sino de un juego iterativo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contraargumentos.”23

Por lo demás, la rendición de cuentas parte de un elemento real que debemos tener presente siempre sobre el gobierno: está formado por personas, de carne y hueso. Como explica Peruzzotti, a partir de esta razón, las y los ciudadanos no podemos “simplemente (…) delegar la confianza en las cualidades personales de un líder” sino que debemos “complementar el acto de autorización política”24 que es en inicio el voto, con el ejercicio permanente de la rendición de cuentas.

De una manera todavía más clara, Juan Cristóbal Cruz analiza cómo este argumento sobre la confianza y el poder público se ha venido desarrollando a través de los siglos, pues afirma que la noción actual de rendición de cuentas implica la “conclusión correcta del realismo defendido por Maquiavelo: las instituciones públicas no se deben construir bajo la suposición errónea de que los seres humanos somos o deberíamos ser ángeles. En realidad los seres humanos no somos tan buenos como lo pretende Platón ni tan

23 Ídem., p. 1524 Enrique Peruzzotti (2006) “La política de accountabilitysocial en América Latina” en: ErnestoIsunza y Alberto Olvera (2006, coordinadores). Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social. México: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), p. 247

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malos como lo cree Maquiavelo”25. En pocas palabras: la rendición de cuentas tiene por objeto cerciorarnos que el ejercicio del poder no sea ni bueno ni malo, sino que continuamente cumpla con las finalidades de interés público que le han sido designadas.

¿Parte la rendición de cuentas entonces de la desconfianza hacia quien ejerce el poder? De ninguna manera: sólo considera la realidad que rodea al ejercicio de cualquier función de interés público. Y, como explica nuevamente Andreas Schedler26, los mecanismos y herramien-tas que se inscriben en un método de rendición de cuentas (a pesar de las buenas intenciones con que se incorporen) no son infalibles. Afortunadamente, existen suficientes casos de mecanismos para ren-dir cuentas que no han tenido el resultado esperado, lo cual permite conocer de antemano qué podría salir mal a la hora de diseñar un esquema con estos propósitos, enseguida mencionamos algunos:

En la dimensión informativa, se obliga al gobierno a produ-cir datos de manera rutinaria, sin justificación, que sólo se apilan sin que haya una reacción ciudadana al respecto.

En este mismo ámbito, se crean “instituciones de la verdad”27 que logran determinar qué pasó y por qué se

25 Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 1426 Andreas Schedler, op. cit., p. 20-2127 Generalmente relacionadas con la investigación de violaciones de derechos humanos grandes crímenes. Se pregunta Schedler ¿realmente corresponde a la magnitud del daño de esas conductas un simple informe? “La verdad nos hace libres, reza el dicho popular, pero no nos hace justos”, concluye el autor.

tomó una decisión, pero no trascienden hacia sancio-nes o correcciones que garanticen el interés público sobre el tema.

Se logra la justificación de grandes decisiones, como las de la economía y la política monetaria y financiera, pero no existen herramientas efectivas para controlar el abu-so de poder (y se cae, casi, en un discurso cínico).

Se alude a la “sanción social” o “pública” que con-siste en escándalos, marchas y conformación de mo-vimientos civiles que sólo se apoyan en elementos de discurso, sin llegar a influir para cambiar la circuns-tancia que dicen enfrentar.

¡Ojo!

El listado anterior no implica que, de acuerdo con Schedler o los autores de este Manual la creación de “comisiones de la verdad”, los movimientos a favor de la resolución justa de casos controversiales, así como las opciones de “sanción social” de algunos temas políticos sean estrategias equivocadas para la acción de la sociedad civil. Simplemente, se mencionan como “errores” cuando se está pensando seriamente en crear una instancia de rendición de cuentas, como se viene explicando desde el tema anterior.

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Reflexiona

¿Cuál es la importancia de considerar siempre las dos dimensiones de la rendición de cuentas y sus tres pilares en el diseño de esquemas que cumplan con este propósito? ¿Cuáles pueden ser dos consecuencias reales de método incompleto?

Reflexiona

Hoy día, en México, tenemos una gran cantidad de datos disponibles (incluso de manera sencilla, en línea y completamente gratuitos) sobre el actuar gubernamental. ¿Cuántas personas y organizaciones los usan de manera cotidiana? ¿Qué haría falta para que los utilicemos con mayor fuerza?

Como se puede ver, una de las deficiencias más probables de un método de rendición de cuentas es que esté incompleto, es decir, que ni aún en su diseño (ni en el papel) contemple la dimensión de responsabilidad. En este sentido, podemos enfrentarnos a es-quemas que se dicen de rendición de cuentas pero que carecen de los elementos mínimos para asegurar una consecuencia cuan-do las entidades públicas incumplan con sus deberes. Y, sin duda, otro gran problema (que constantemente se denuncia en nuestro país) es la impunidad. Un grave defecto de la rendición de cuentas, entonces, consiste en que aunque exista la dimensión de respon-sabilidad ésta nunca genere las consecuencias previstas.

En el siguiente diagrama ilustra,mos tres tipos de casos diferentes en los que podemos identificar modelos incompletos de rendición de cuentas. En el primero, la dimensión informativa no trasciende a la justificación. En el segundo caso, aunque existe justificación no hasy consecuencias previstas en el mecanismo. Por último, in-

InformaciónSe da información



JustificaciónNo se explica

JustificaciónSe dan

explicaciones

JustificaciónSe dan

explicaciones

Sanción No hay

consecuencias

Sanción No existen

consecuencias en el diseño

Sanción Las consecuencias

no se aplican (impunidad)

Métodos incompletos para la rendición de cuentas

cluso si se tienen estas previsiones, la impunidad impide que ocu-rran las consecuencias, como en el tercer caso.

83

¡Ojo!

Aunque hemos hablado constantemente de la “dimensión de la responsabilidad” en relación con el enforcement, la traducción al español tiene un riesgo muy evidente. En países como el nuestro, es común que los servidores públicos “asuman toda la responsabilidad”. Esto no significa que conocen, en un esquema de rendición de cuentas, que deberán responder ante alguien, sino todo lo contrario: quiere decir que se aplica un extraño argumento que se describe más o menos como “Yo soy el responsable por lo que tengo que hacer, lo que pienso que tengo que hacer. Puede ser que consulte mis decisiones con mis asesores, pero en verdad no tengo que informarle a nadie antes de tomarlas. Tampoco tengo que responderla a nadie después, excepto a mi conciencia. Y mi conciencia, les aseguro, está tranquila.” Esto, por supuesto, nada tiene que ver con lo que hemos explicado… ¡mucho cuidado con las personas responsables!

Banco de RecursosConscientes de que los sistemas de rendición de cuentas en México son muchas veces incompletos, o como se menciona constantemente “fragmentados”, desde el año 2011 la Red por la Rendición de Cuentas ha integrado grupos de trabajo que incorporan a instituciones públicas, académicas y de la sociedad civil para realizar un diagnóstico de estos sistemas y proponer de qué manera solucionar estas ausencias que han obstaculizado el pleno funcionamiento de estas estructuras.

Más información: http://rendiciondecuentas.org.mx/

En general, concluye nuestro muy citado autor28, siempre estamos frente a la posibilidad de una rendición de cuentas irracional y ex-cedida tanto como al riesgo de una “accountability light”, sin con-secuencias sobre la “prevención y corrección del abuso de poder”. ¿A cargo de quiénes y de qué manera se realiza entonces una ade-cuada rendición de cuentas en los asuntos de interés público? En la siguiente sección de este capítulo profundizamos para atender a estas inquietudes.

28 Ídem., p. 19

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Objetivo particular del temaLas y los participantes conocerán quiénes son los actores que deben rendir cuentas; así como los temas a partir de los cuales cada uno lo hace (o debe hacerlo).

Quiénes y sobre qué rendimos cuentas. TEMA 2.3

Dinámica introductoria: “Noticias sobre Rendición de Cuentas (análisis de caso)”.

Instrucciones: A continuación te presentamos un conjunto de noticias sobre la rendición de cuentas. Te pedimos que, por favor, las leas con cuidado de manera individual; después, podrás res-ponder a las preguntas que le siguen a cada una de ellas. Cuando hayas terminado, espera en silencio hasta que la o el facilitador dé la indicación siguiente. Recuerda que, si lo deseas, en el momento que la o el facilitador lo solicite, puedes compartir tus respuestas con el resto del grupo y/o participar en la discusión con orden, si quieres aportar ideas adicionales. ¡Mucho éxito!

Desarrollo


Noticia 1. Jubilados demandan rendición de cuentas a la UANL

El pasado 11 de junio de 2014, el representante legal de los jubilados, Víctor Zavala Rivera, presentó una demanda laboral y promovió un conflicto jurídico en contra de la Universidad.

Monterrey. Al asegurar que la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL) jamás ha informado a los trabajadores y jubilados la situa-ción financiera de su Fondo de Pensiones, más de 800 retirados de la institución universitaria han demandado rendición de cuentas de los recursos que aportan.

Fue el pasado 11 de junio de 2014 cuando el representante legal de los jubilados, Víctor Zavala Rivera, presentó una demanda laboral y

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promovió un conflicto jurídico en contra de la UANL y del Comité Téc-nico que administra el Fondo de Pensiones de los trabajadores.

En la demanda se expone que es al rector de la UANL, Jesús Áncer Rodrí-guez; al secretario general del Sindicato de Trabajadores de la UANL, Óscar de la Garza; al tesorero de la Universidad, Horacio Tamez; a quienes se les reclama en su contra la rendición de cuentas del fondo.Según el documento, los más de 800 jubilados exigen la aclaración de los movimientos financie-ros del periodo comprendido del 1 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2013.“Queremos la rendición de cuentas, porque tienen que decirnos cuán-tos retiros ha habido y por qué montos son los retiros”, apuntó el defensor.

Entre sus argumentos se expone que no tienen en claro dónde se halla una partida de más de 414 millones de pesos destinado para fortalecer el fondo.“La idea es, mediante esta demanda, obligar a la Universidad a que rinda cuentas y nos dé razón del dinero que se está gastando”.

Dentro de la demanda, se destaca también que existe el temor fundado de que las más de 360 retenciones de jubilados jamás fueron entradas [en] los recursos de los pensionados.“Todos los contadores bajaron todas las publicaciones que hace la Universidad año con año acerca de la rendición de cuentas, y se fueron al fondo y me comentaron que no hay ningún docu-mento que acredite que el dinero está depositado”, aseguró Zavala.

Otro de los detalles que los hace sospechar de la situación del fondo, indicó, es que el abogado de la Universidad ha sostenido en los últimos

meses que no cuentan con recursos suficientes para pagos en general de la UANL. Si bien Óscar de la Garza, secretario general del Sindicato de los Trabajadores de la UANL (STUANL) manifestó a MILENIO Mon-terrey el pasado 9 de junio que análisis actuariales demostraban que la UANL contaba con un fondo “perenne”, por su parte, el abogado de los más de 800 jubilados asegura que no es así. “Él dice (Óscar de la Garza) que hasta 2034 están asegurados, pero en la UANL dice el abogado de la Universidad dice ‘no tenemos dinero, ocupamos’, ¿a quién le creemos?”, destacó.

Según lo expuesto por el abogado, el Fondo de Pensiones debería estar va-luado en un estimado de más de seis mil millones de pesos, de los cuales, la nómina quincenal de los jubilados corresponde a 7 millones de pesos.De acuerdo al expediente, se expone en el inciso C del artículo 5 del reglamento del Comité Técnico para la Administración de los Fideicomisos e Instrumen-tos de Inversión del Fondo de Pensiones y Jubilaciones, que se informará mensualmente a sus trabajadores cuando sea requerido del saldo, depósi-tos, rendimientos, así como inversión o retiros de la partida.

En tanto, existe otra demanda laboral ante la Junta Local de Concilia-ción y Arbitraje de Nuevo León, la cual muestra que a los jubilados se les descuenta de su pago más porcentaje de lo establecido por la Ley del IMSS y de la Ley Federal del Trabajo.

Para ambos casos, el pasado jueves 12 de junio a las 11:50 se sostuvo una reunión de al menos 20 pensionados con Alejandro Javier Torre

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Martínez, presidente de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje de Nuevo León, quien les expuso que buscará a jurídicos de la UANL para mediar la situación. Será en los próximos días hábiles cuando se tenga la primera audiencia por el caso del cobro “excedente” de sus pensio-nes a los jubilados, según los abogados que manejan el caso.

• Publicado por Sídney Rodríguez en www.milenio.com, sitio web del diario Milenio, el lunes 16 de junio de 2014.

2. ¿Sobre qué tema en particular?

3. ¿Qué los motivó a solicitar tal rendición de cuentas?

Preguntas:

1. ¿Quiénes y ante quién solicitan la rendición de cuentas?

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4. ¿Qué estrategia emplearon para solicitar tal rendición de cuentas? (Sé detallado(a) en tu explicación).

5. ¿Cuáles consideras son las consecuencias que podrían en-frentar los actores a quienes se les solicitó rindan cuentas?

Noticia 2. 102 OSC rinden cuentas a la sociedad ecuatoriana.

Guayaquil.102 OSC accedieron voluntariamente a ingresar en un proceso ordenado y normado de rendición de cuentas como parte de su responsabilidad ética ante la sociedad ecuatoriana.

El pasado 26 de septiembre de 2012, en la sede de la Universidad Salesiana de la ciudad de Guayaquil se presentó el informe de resultados de la “Segunda Rendición Colectiva de Cuentas de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) del Ecuador”.

Estas organizaciones se suman a un proceso latinoamericano en el que participa más de medio millón de organizaciones de la so-ciedad civil para promover la cultura de la transparencia y la ren-dición de cuentas.

Las OSC participantes reportaron una cobertura directa a 2.371.013 personas; lo cual significa que un 16,4% de la pobla-ción total del país recibe atención o servicio de alguna organiza-ción sin fines de lucro.

Pedro Aguayo de Fundación Ecuador, señaló durante su inter-vención, la importancia de visibilizar los avances y desafíos para promover mayor coordinación, confianza y legitimidad de las ac-ciones que emprenden las OSC en su conjunto.

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Los próximos pasos serán intercambiar ideas para visibilizar el im-pacto social de las OSC, articular estrategias conjuntas, y consolidar un espacio que fortalezca y visibilice el trabajo de las OSC incorpo-rando a otras organizaciones, redes temáticas y redes territoriales.

• Publicado, sin fecha o autor, en el siguiente sitio web: http://www.grupofaro.org/content/102-osc-rinden-cuentas-la-sociedad-ecuatoriana

Preguntas:

2. ¿Qué mecanismo emplearon?

3. ¿Sobre qué tema rindieron cuentas?

4. ¿Por qué consideras que son importantes este tipo de ejercicio?

1. ¿Quiénes y ante quién rinden cuentas?

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Noticia 3. Ejercicio de Rendición de Cuentas a la Sociedad 2011.

México. La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), a través de la Coordinación General de Fomento al Desarrollo Indígena, presentó el primer Ejercicio de Transparen-cia de Acciones en Materia de Registro Civil, del Programa Promo-ción de Convenios en Materia de Justica (PPCMJ).

En este primer ejercicio que se hace de esta naturaleza, Casilda de Ovando Gómez Morín, Directora del Programa Promoción de Conve-nios en Materia de Justica, quien estuvo acompañada por Elva Rodrí-guez Villarreal, Directora General Adjunta de Innovación y Mejora, por Guillermina Sarmina Díaz (CGAF) y José Liborio Hernández (OIC), pre-sentó las diversas acciones de apoyo y logros, específicamente en ma-teria de Registro Civil del PPCMJ, con el objetivo de rendir cuentas a la sociedad civil de la transparencia de recursos y acciones del programa.

Casilda de Ovando Gómez, señaló que el PPCMJ creado hace más de 20 años, realiza un trabajo conjunto entre sociedad y gobierno, uniendo esfuerzos para apoyar a la población indígena en materia de justicia, proporcionando servicios jurídicos en distintos ámbi-tos de derecho; y recordó que dicho Programa durante el periodo 2006-2011 ha apoyado 3091 proyectos para llevar a cabo acti-vidades de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con una inversión total de 230 millones de pesos.

Como una de las primordiales acciones del PPCMJ, comentó, se en-cuentra el ámbito de atención en materia de Registro Civil, cuya finalidad es dar solución a la problemática a la que se enfrenta la población indígena por no contar con un documento de identidad jurídica. Ante una urgente necesidad de atender este rubro, el Pro-grama realiza acciones de Registro Civil para acreditar la personali-dad jurídica de los integrantes de los pueblos y comunidades indíge-nas quienes por diversas razones no la poseen; y con ello les brinda la posibilidad de acceder a los programas y beneficios de gobierno, y les permite ejercer su derecho como mexicanos y como ciudadanos.

Con el fin de impulsar el desarrollo de acciones de Registro Civil para erradicar el rezago en materia de identidad jurídica en los pueblos y comunidades indígenas, actualmente existe un avance significativo, ya que en estos últimos cinco años, se han realizado 104 mil 218 trámites a través de 360 organizaciones, con un pre-supuesto asignado de 29 millones de pesos.

El presupuesto destinado a las acciones de Registro Civil en el 2010, fue de tres millones 219 mil pesos; lográndose un trabajo conjunto con 80 organizaciones de la Sociedad Civil y Núcleos Agrarios en 19 entidades federativas; dando como resultado 14 mil 508 trámites. Y en este mismo año con el fin de alcanzar los

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objetivos, se llevó a cabo la donación de dos camionetas equi-padas como oficinas móviles por parte de la UNICEF.

En este primer ejercicio de transparencia de recurso del Programa, de igual manera se presentaron los resultados de las acciones en materia de Registro Civil en lo que va del año 2011. Año en el que se comentó, se ha trabajado con 85 Organizaciones de la Sociedad Civil, con un presupuesto destinado de nueve millones 963 mil pesos, con lo que ha sido posible realizar aproximadamente 17mil 200 trámites.

Para finalizar, se concluyó que estas actividades que se llevan a cabo en materia de Registro Civil, han permitido acercar de estos servicios a la población indígena que no cuenta con recursos económicos y que se ubican en comunidades de difícil acceso, contribuyendo con ello a proporcionar a la población de sus documentos de identidad jurídica, permitiéndoles ser sujetos de apoyo de los diferentes ór-denes de gobierno en aspectos de educación, salud, y programas sociales; y que se ha logrado con ello concientizar a la población sobre los beneficios de contar con este tipo de documentos.

• Publicado por la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el miércoles 16 de noviembre de 2011, en la página web: http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=2046:ejercicio-de-rendicion-de-cuentas-a-la-sociedad-2011&catid=25:transparencia&Itemid=33

Preguntas:

1. ¿Quién y ante quién rinde cuentas?

2. ¿Sobre qué tema?

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3. ¿Qué mecanismo emplea?

¿QUIÉN RINDE CUENTAS? SUJETOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

Todos podemos rendir cuentas… acerca de ¡casi todo! ¿Recuer-das la dinámica introductoria del primer tema de este Módu-lo? “Rendimos” cuentas sobre el dinero y los bienes que eran “propiedad” de la o el facilitador. Así, rinden cuentas también los administradores y operadores de las empresas privadas, sean negocios familiares o multinacionales. En nuestra casa, quizás pedimos que los hijos rindan cuentas sobre sus estudios o que los responsables de “ejecutar el gasto” también lo hagan per-

Apuntes teórico - conceptuales”Desarrollo

manentemente (¡cuán importante!). Existen, como menciona An-dreas Schedler29, tantas clases de rendición de cuentas como la imaginación lo permita. De lo que hemos relatado en este párrafo, por ejemplo, podríamos decir que hay “rendición de cuentas em-presarial” o “rendición de cuentas familiar” incluso, “rendición de cuentas estudiantil” o “rendición de cuentas conyugal”.

Pero seamos serios y ordenados. En este Manual y curso hemos estu-diado lo que se conoce como “rendición de cuentas política”, es decir, la rendición de cuentas que tiene por sujeto a “entidades de interés público” y por objeto “la toma de decisiones de poder” ¿lo recuerdas de nuestro segundo tema? En este sentido, la respuesta a ¿quiénes rinden cuentas?, en nuestro contexto de análisis es muy directa:

a. Los “profesionales de la política”. Quienes se dedican como profesión o labor cotidiana a ejercer el poder, como resultado de la elección popular, en una sociedad democrá-tica.

b. Los servidores públicos. Quienes desempeñan un cargo en el gobierno, de acuerdo con las normas establecidas y de-signados por una autoridad (igualmente designada o de elección popular).

c. Los partidos políticos, a través de sus funcionarios. Esto, en tanto que los partidos políticos son instituciones de interés


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público que tienen por objeto organizar a los ciudadanos para, entre otras cosas, presentar contendientes a los car-gos de elección popular.

Hasta aquí, el tema es muy claro. La “rendición de cuentas política” alcanza a todas las personas e instituciones que directamente tie-nen que ver con el ejercicio del poder público relacionado con las elecciones, o bien, en el gobierno que resulta de los cargos públicos electos. Sin embargo, retomando nuestra idea inicial sobre la corres-ponsabilidad, es cierto que no sólo el gobierno (no sólo los “profe-sionales de la política” y los servidores públicos) está encargado en los hechos de decidir y realizar acciones a favor del interés público. Por ello, a la lista de actores sociales que rinden cuentas se suman:

d. Las organizaciones y personas que participan en procesos de-cisorios en asuntos públicos. Por ejemplo, las que intervienen en consultas, acompañamiento, mecanismos de participación ciudadana y otros espacios en los que las y los ciudadanos inter-vienen activamente en la toma de decisiones de interés público.

e. Las personas y organizaciones que participan en los pro-cesos de ejecución de decisiones en asuntos públicos. Es decir, quienes se dedican a hacer realidad las decisiones de gobierno; por ejemplo, cuando se ejecutan políticas y pro-gramas públicos y toda clase de proyectos. De manera muy especial toda aquella persona o institución que ejecute re-cursos públicos, los cuales se asignan con estas finalidades.

Reflexiona

¿Qué diferencias habría entre los recursos públicos entregados para ejecutar un proyecto de desarrollo social o comunitario y un premio que otorga el gobierno, por ejemplo? ¿Y una beca?

Como adelantamos, la rendición de cuentas política, está relacio-nada con el deber de las entidades de interés público de in-formar, justificar y responsabilizarse por sus actos y decisiones; sin embargo, desde la dinámica introductoria y con los párrafos ante-riores, hemos conocido quiénes son estos personajes. En general, se puede decir que cualquier persona o institución relacionada con la decisión o ejecución de acciones en temas de interés público se vuelve un sujeto de la rendición de cuentas política.

Conceptos clave

Entidades de interés público. Son todas las personas o instituciones que participan en los procesos de decisión sobre lo público, o bien, ejecutan las acciones que resultan como consecuencia de estas decisiones.

Las entidades de interés público son sujetos de la rendición de cuentas política.

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tengan o no un mismo estatus político. Por ejemplo, en la demo-cracia electoral (y de acuerdo al artículo 39 de la Constitución mexicana) existe una diferencia entre quienes votan y quienes son votados: cuando alguien resulta electo, se convierte en el delega-do o mandatario de los que lo eligieron y, en general, del resto de la ciudadanía. En este sentido, se interpreta gráficamente que las y los ciudadanos “están por encima” de sus representantes.

Por otra parte, el gobierno se estructura por “jerarquía”: existe un líder y tiene a su cargo ciertos subordinados; gráficamente, de nuevo, interpretamos que el líder “está por encima” de los subor-dinados. En el mismo, existen instituciones dependientes unas de otras, donde una tiene mayor jerarquía que la otra. Estas expli-caciones permiten entender a la “rendición de cuentas vertical” como aquella que se exige “de arriba hacia abajo” o viceversa.

Las entidades de interés público agrupan a toda clase de actores so-ciales y, particularmente, incluyen a “las organizaciones de la llama-da sociedad civil, tales como sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los derechos humanos” 30en tanto que se involucran en menor o mayor medida la participación en las decisiones o la ejecución de acciones en asuntos de interés público. En este sentido, el principio de la corresponsabilidad en los asun-tos públicos ha involucrado a una cantidad importante de perso-nas e instituciones como sujetos de la rendición de cuentas. En adelante, haremos gran énfasis sobre la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil y los actores sociales, como uno de los objetivos de enseñanza de este curso y de su Manual. Pero antes, conozcamos ¿a quién se le rinde cuentas?

¿A QUIÉNES SE RINDE CUENTAS? RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL, HORIZONTAL Y ¿DIAGONAL?

Así como existen muchos tipos de sujetos de la rendición de cuen-tas, existen muchas clases de personas e instituciones a los que se les atribuye el derecho de exigir cuentas a las entidades de interés público. Las ideas de rendición de cuentas “horizontal” y “vertical” permiten distinguir diferentes tipos de actores, según

30 Íbidem

CiudadanosPolíticos electosGobierno

Rendición de cuentas

“vertical”

Líder

Subordinados

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En general podemos ejemplificar así este tipo de accountability:Por otra parte, la rendición de cuentas es “horizontal” cuando ocurre entre instituciones o personas que tienen el mismo estatus: por ejemplo, de dependencia a dependencia, entre organizacio-nes, entre sindicatos, etcétera. Estas clasificaciones nos permiten entender esquemáticamente cómo funcionan diferentes mecanismos de rendición de cuentas: quién es responsable, ante quién y de qué modo. Sin embargo, es cierto que aunque en un plano formal “alguien esté por encima”, como los ciudadanos frente al gobierno (como en el diagrama an-terior), el poder real para exigir la rendición de cuentas depende de factores que no siempre corresponden a esta imagen. En razón de esta diferencia de capacidades, existen autores que afirman que no existen en realidad mecanismos “verticales” u “horizontales” sino que más bien, son “diagonales”, conforme al siguiente plano:

Como se observa, si bien el concepto de rendición de cuentas diagonal es realista, sirve mejor para analizar si un método en particular está cumpliendo con su función de “prevenir y corregir el abuso de poder” que para ilustrar relaciones en las que un actor rinde cuentas porque otro las exige (pues el diagrama es simplemente confuso).

Conceptos clave

Rendición de cuentas vertical. Es la que se realiza entre entidades de interés público de diferente estatus en un sistema político.

Rendición de cuentas horizontal. Es la que se realiza entre entidades de interés público de estatus igual o similar en un sistema político.

Rendición de cuentas diagonal. Es un concepto que incorpora en la reflexión de la operación del mecanismo no sólo el estatus de quienes rinden cuentas, sino su capacidad para exigirlas.

Los conceptos que analizamos son importantes para entender, muchas veces, qué clase de mecanismo de rendición de cuentas se propone y cuáles podrían ser sus herramientas y mecanismos. Incluso, permite prever las dificultades para su funcionamiento. Sobre todo, menciona Enrique Peruzzotti, se debe tener en cuenta que los diferentes esquemas de rendición de cuentas tienden a ser

Posición del actor que exige cuentas

Capacidad del actor para exigir cuentas

“Por encima” del sujeto de rendición de cuentas Suficiente/mayor

Mismo estatusInsuficiente/menor

“Por debajo del sujeto de rendición de cuentas”

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complementarios31, es decir, que difícilmente alguno de los actores de lo público queda exento de la rendición de cuentas, pues puede estar al mismo tiempo participando de relaciones verticales u ho-rizontales de cualquier sentido que en todo tiempo le habilitan a exigir cuentas pero, muy seguramente, le piden rendir cuentas tam-bién (frente a otras personas o instituciones del sistema político).

Conforme a lo anterior, las organizaciones de la sociedad civil e, incluso, los activistas sociales y políticos, que participamos en procesos de lo públi-co, y que fungimos en tantas ocasiones como actores en la exigencia de cuentas, no deberíamos considerarnos exentos de que se nos solicite que hagamos lo mismo, precisamente en relación con los asuntos de interés público en los que nos involucramos. Sigamos adelante con ese tema.

LA SOCIEDAD CIVIL ¿DEBE RENDIR CUENTAS?

La sociedad civil, explica el Institute for Development Studies, se puede entender en dos dimensiones: a) como un actor político, donde está formada por ciudadanos que ejercen sus derechos y b) desde una perspectiva sociológica, como formas de organización de las personas, que son diferentes a la organización gubernamental32. En este sentido, las “organizaciones de la sociedad civil pueden tener un consistente

31 Enrique Peruzzotti, op. cit.,p. 25432 Institute for Development Studies (1998)Civil society and governance, a concept paper. Londres: Institute for Development Studies, p. 3

impacto en la vida política” promoviendo que el gobierno rinda cuetas, pero al mismo tiempo, en su organización y su funcionamiento es “tole-rante a la diversidad y al pluralismo”33. Es decir, podemos distinguir a la sociedad civil por su actividad política, hacia el exterior; pero también es notable cómo su estructura y funcionamiento interior tiene característi-cas y principios que se reflejan en su acción. En este sentido, la sociedad civil tiene la virtud de promover ciertos cambios en los asuntos de in-terés público que primero ha practicado al interior de su organización.

Es posible observar, en este contexto, que las organizaciones que velan por la defensa de los derechos humanos se integran y funcionan sobre bases que respetan la dignidad de sus integrantes. Asimismo, existen organizaciones a favor de la equidad de género que practican este principio en su organización interna. Esto ha logrado, desde la perspec-tiva de Felipe Hevia, que las organizaciones tengan ciertos “recursos de poder” que ejercen “de manera directa, en especial los reputacio-nales”34. Los recursos de poder “reputacionales” serían aquellos que facilitan la acción política de ciertos actores en razón de que se les reconocen los valores con los que se conducen en la sociedad. Esto es, lo que en términos cotidianos llamaríamos “calidad moral” del actor.

Una organización capitalizaría sus recursos “reputacionales de po-der” en la medida en que se proponga “utilizar la ética como ele-

33 Ídem, p. 734 Felipe Hevia, op. cit., p. 18

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mento central de trabajo” para lograr “mantener una congruencia entre sus valores y sus acciones”, como explican Ángel Kuri y otros investigadores del Instituto Tecnológico Autónomo de México, que se han abocado al estudio de las organizaciones de la sociedad civil35. En palabras sencillas “predicar con el ejemplo” le permitirá a las organizaciones “ganar su legitimidad en un ambiente hostil a nivel global”36, donde existen muchos otros actores que tendrían acceso a otra clase y cantidades de recursos para la acción política.

Asimismo, existe una crítica fundamentada y razonada que exige la rendición de cuentas de la sociedad civil sin que sea parte del “am-biente hostil” descrito líneas arriba. La opinión académica percibe que las organizaciones, junto con otros actores políticos como los partidos políticos y los sindicatos, son “sólo parcialmente responsables”37 aun-que participan intensamente en los procesos de rendición de cuentas del gobierno. Esto, particularmente porque (hasta el año 2013) estas entidades de interés público formaban un grupo de “sujetos no obliga-dos” en materia de acceso a la información pública.

35 Ángel Kuri, et. al. (2006) “Transparencia y rendición de cuentas al interior de las OSC” Documento de trabajo del Proyecto sobre Filantropía y Sociedad Civil, México: Instituto Tecnológico Autónomo de México36 Íbidem37 Alberto Aziz (2007) La transparencia y los sujetos no obligados de la rendición de cuentas. Ensayos por la Transparencia de la Ciudad de México 1. México: Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, p. 9.

Por lo demás, este criterio (hecho valer por autores como Alberto Azíz y John Ackerman) se sostiene en el hecho de que muchas organizacio-nes presentan “una deficiente institucionalización”38 que se muestra en un entendimiento equívoco como considerar que “con subir algu-nos números al Internet sería suficiente para la rendición de cuentas.”39 Esto, como hemos estudiado, no puede ser suficiente para acreditar las dos dimensiones o los tres pilares del concepto.

38 ïbidem39 John Ackerman, John (2004) “V. Rendición de cuentas y organizaciones civiles” en: DECA Equipo Pueblo, A.C. (2004) Taller: “Transparencia y Acceso a la Información de las Organizaciones Civiles” México: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, p. 23

Dato Curioso

En el año 2006, académicos del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) realizaron un estudio para conocer cómo rendían cuentas las organizaciones de la sociedad civil en México. Esto, a raíz de un pronunciamiento emitido por algunas de ellas en 2005, donde se comprometían a fortalecer sus esquemas de rendición de cuentas. Entre los resultados se tiene que, de las 20 organizaciones evaluadas, sólo 6 acreditaban “una calificación satisfactoria”. Incluso, de las 12 no aprobadas, 8 correspondían a las que habían firmado el pronunciamiento. Este estudio es una muestra de cómo la crítica académica tiene evidencias para sustentar sus afirmaciones.

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En este contexto, las organizaciones de la sociedad civil están en el centro de la atención de diferentes actores políticos, como explica Lisa Jordan, dado su “crecimiento acelerado” que impli-ca “el ingreso de mayores recursos en ellas y el desempeño de un papel más importante por las mismas en la conformación de políticas públicas.”40

En este sentido, sea por práctica interna de valores y congruencia o por hallarse en el centro de lo público, hay una sola situación hoy día: las organizaciones de la sociedad civil están llamadas a rendir cuentas. Terminemos este apartado con una reflexión, traí-da desde Colombia sobre este tema específico.

40 Citada por: Alberto Azíz, op. cit., p. 44

+Para saber más…

A continuación te presentamos un breve texto que habla sobre la importancia de que las OSC rindan cuentas. Éste es un extracto de una entrevista realizada a Jorge Cortissoz Cabrera, Presidente de la Confederación Colombiana de ONG, en octubre de 2013. Esperamos que te sirva para reflexionar al respecto.

¿Por qué las OSC deben rendir cuentas?

La Rendición Social Pública de Cuentas (RSPC) como lo pro-pone la Confederación Colombiana de ONG (CCONG) tiene tres ventajas evidentes:

1. “Le permite a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) construir relaciones de confianza en el mismo sector al que pertenecen y con otros sec-tores de la sociedad, puesto que es la forma de demostrar su transparencia en el manejo de los recursos y de las acciones sociales que realiza”.

2. “Las OSC como promotoras de bienes públicos tie-nen esta responsabilidad ética con la sociedad a la que representan. Con este ejercicio el gremio de las organizaciones sociales también sale fortalecido por-

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que la rendición de cuentas permite obtener información precisa del sector para generar propuestas que fortalezcan su acción”.

3. “La RSPC es un ejercicio que empodera a la ciudadanía de las actuaciones de las organizaciones sociales, por lo cual propicia un ambiente favorable, para la generación de una buena ciudadanía”. En el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas las OSC obtienen además tres beneficios claros y palpables que la CCONG reconoce son:

1. “Se genera confianza entre ellas y la comuni-dad atendida”.

2. “Se empoderan mucho más y son más fácil-mente reconocibles”.

3. “Se hace evidente su legitimidad y su legalidad”.

Desde mi experiencia de haber acompañado en 15 países de América Latina a más de 100 OSC en sus procesos de Planeación Estratégica o de Fortalecimiento Institucional puedo afirmar que en la medida que éstas asumen con convicción la necesidad de la trasparencia y la rendición de cuentas se profesionalizan, crecen y ganan prestigio con la sociedad y los donantes.

• Fuente: Entrevista realizada por Rubén Aguilar, publicada en la revista electrónica Etcétera, el 29 de octubre de 2013 (http://www.etcetera.com.mx/articulo/por_que_las_osc_deben_rendir_cuentas/22316/)

¿A QUIÉN RENDIMOS CUENTAS LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL?

Dorotée Guéneheux y Alison Bottomley son investigadoras que colaboran para la organización de la sociedad civil internacional “Alianza Mundial para la Participación Ciudadana”, mejor conoci-da como CIVICUS. Al reflexionar sobre la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), concluyen que ésta es “obligación moral y la capacidad de una OSC de responder y de asumir la responsabilidad de sus acciones, actividades y mensajes. Este concepto también hace referencia a la justificación de cada una de las actividades y comunicaciones de las OSC hacia todas las partes interesadas.”41

¿Recuerdas la rendición de cuentas “horizontal” y “vertical”? Las “diferentes partes interesadas” en la rendición de cuentas de las OSC se encuentran en distintos planos o estatus, por lo que se tienen al menos cuatro espacios en los que se rinde cuentas (lo que determinará sobre qué se rinde cuentas); es-tas dimensiones se describen de la siguiente manera42:

41 Dorotée Guéneheux y Alison Bottomley (2014) La rendición de cuentas de la sociedad civil por la sociedad civil. Guía de iniciativas de autorregulación. Johannesburgo: Alianza Mundial para la Participación Ciudadana, CIVICUS, p. 842 Clasificación realizada siguiendo a lo expuesto por Guéneheux y Bottomley, así como en: Alberto Azíz, op. cit., p. 45

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Las organizaciones de la sociedad civil rinden cuentas porque:

• Es un derecho de las y los destinatarios, usuarios o beneficiarios

• Es un derecho de los aportantes (donantes y gobiernos)

• Es un derecho de los ciudadanos (cuando intervenimos en asuntos de interés público y operamos recursos públicos)

• Es un derecho de los miembros, voluntarios y directivos de las organizaciones en sí.

Rendición de cuentas “vertical” de las OSC

Hacia arriba. Hacia las personas e instituciones que co-laboran con aportaciones para la existencia y operación de las OSC (donantes y gobiernos).

Hacia abajo. Con sus destinatarios, usuarios y benefi-ciarios, es decir, las y los ciudadanos a quienes se diri-gen sus acciones.

Rendición de cuentas “horizontal” de las OSC

Hacia adentro. Hacia su personal, los voluntarios y sus órganos directivos.

Hacia afuera. Hacia otras organizaciones de la sociedad civil, socios y colaboradores; así como, en general “al público abierto”.

A partir de lo anterior, incluso, las OSC pueden apropiarse de una respuesta a la pregunta ¿por qué rendimos cuentas?, que tiene que ver con las cuatro dimensiones anteriores:

El cuadro anterior está basado en lo plasmado por Rosa Inés Ospina y Rubén Fernández, a nombre de la Iniciativa Regional “Rendir Cuentas” en un importante documento sobre la rendición de cuentas de la so-ciedad civil. Esta organización de alcance internacional agrupaba ya en el año 2012 a 35 OSC de nueve países43, con el propósito de mejorar la accountability de estas entidades de interés público. En estos con-tenidos, podemos observar cómo se asume el concepto de rendición de cuentas y se pone en práctica en relación con el deber de las OSC

43 Argentina, Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y UruguayFernández, Rubén y Rosa Inés Ospina (2012) Manual de Autoevaluación sobre las prácticas de transparencia y rendición de cuentas. Bogotá: “Rendir Cuentas” Iniciativa Regional de la Sociedad Civil

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Para ello, Schedler enlista cuatro clases de conceptos: políticos, profesionales, financieros y legales-constitucionales. Conozcamos, en general, su contenido y apliquémoslo al tema de organizacio-nes de la sociedad civil:

Criterios políticos. Se dirigen a la evaluación de los procesos de toma de decisiones y los resultados que se tienen sobre los asuntos públicos. También incluyen la evaluación del personal que se dedica a estas tareas.

Al aplicar criterios políticos a las organizaciones de la sociedad civil podemos pensar, en primer término, ¿dónde se define la intervención de las OSC en asuntos públicos? Una primera respuesta se encuentra en las leyes vigentes sobre la materia. Alberto Azíz45 establece que el marco jurídico de las OSCs para la rendición de cuentas incluye, en el nivel federal: a) la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realiza-

45 Alberto Azíz, op. cit., p. 46

y los derechos de otras “partes interesadas” respecto de las diferentes dimensiones para la rendición de cuentas.

Reflexiona

¿Cómo se puede transformar la rendición de cuentas de una obligación difícil de conseguir hacia una convicción que oriente el trabajo de las OSC?¿Qué tan inspirador es el ejemplo de la Iniciativa Regional “Rendir Cuentas”?¿Qué retos propone para las OSC en México?

¿SOBRE QUÉ RENDIMOS CUENTAS LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL?

Una vez que hemos conocido por qué y a quién rendimos cuentas las OSC, por fin podremos responder a la pregunta principal de este apartado del Módulo 2. En términos generales, regresaremos con Andreas Schedler para conocer la respuesta a ¿sobre qué ren-dimos cuentas? En la rendición de cuentas política, nos explica, existen diferentes “criterios de conformidad”44, es decir, medi-das o elementos que permiten conocer si el actuar de una entidad de interés público es correcta o incorrecta, según sea “conforme” a una regla previamente establecida.

44 Andreas Schedler, op. cit., pp. 31-32

Concepto clave

Criterios de conformidad. Son conjuntos de normas preestablecidas que, en un método de rendición de cuentas, se califican para saber si una entidad de interés público se encuentra o no en cumplimiento de sus deberes.

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das por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC); b) la Ley de Asistencia Social y c) la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Es importante aclarar que no a todas las OSC les aplican por igual las leyes antes citadas. Por ejemplo, una organización pue-de o no realizar actividades de consulta o participación ciudada-na como las describe la LFFAROSC, en su artículo 6, fracciones del II a la IV:

“II.Participar, conforme a la Ley de Planeación y demás disposiciones jurídicas aplicables, como instancias de participación y consulta;III. Integrarse a los órganos de participación y consulta instaurados por la Administración PúblicaFederal (…);IV. Participar en los mecanismos de contraloría social que establezcan u operen dependencia y entidades, de conformidad con la normatividad jurídica y administra-tiva aplicable;”(…)

Si una OSC no participa en estos procesos de lo público, quizás sólo debería informar sobre el particular. Pero si interviene con-forme al marco legal, entonces debería ser capaz de informar y justificar cómo lo hace y qué resultados tiene su participación. Por otra parte existen otras funciones de interés público que incluye la LFFAROSC, en su artículo 6, como:

“(…)V. Acceder a los apoyos y estímulos públicos (…);VI. Gozar de los incentivos fiscales y demás apoyos económi-cos y administrativos, que establezcan las disposiciones jurídi-cas en la materia;VII. Recibir donativos y aportaciones, en términos de las dispo-siciones fiscales y demás ordenamientos aplicables;(…)”

Las funciones descritas, sin duda, son algunas de las que se desempe-ñan con mayor regularidad en México. Al respecto, existiría un criterio político para rendir cuentas sobre los ingresos de la organización por concepto de apoyos y estímulos públicos, así como de donativos y aportaciones; o bien, respecto de los incentivos fiscales y apoyos eco-nómicos y administrativos recibidos o empleados. En todos los casos mencionados deberá informarse, justificarse y, en su caso, responsa-bilizarse por la debida realización de los procedimientos y los resul-tados de estas actividades. Incluso, como explica Schedler, se debería rendir cuentas sobre el personal que se encarga de estas tareas.

Reflexiona

¿Qué otros deberes atribuye la LFFAROSC a las OSC? ¿Existen leyes sobre la materia en tu estado? ¿Imponen criterios políticos diferentes de rendición de cuentas?

102

Es claro, además, que existen organizaciones que, más allá de lo establecido por la LFFAROSC, deberían rendir cuentas de manera especializada, por encontrarse en regímenes especiales como las instituciones de asistencia social (conforme a la Ley de Asistencia Social y sus respectivas leyes locales de asistencia privada) o las “donatarias autorizadas”, es decir, las organizaciones que cuentan con autorización para expedir recibos de donativos deducibles de impuestos, en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Ahora bien, ¿cómo se establecen los procedimientos y funcio-nes de las OSC respecto de estas obligaciones de las leyes? Se pueden emitir normas internas, reglamentos y manuales administrativos. Pero, aún cuando no se tenga este grado de institucionalidad, todas las organizaciones formalmente consti-tuidas cuentan con estatutos. Esta normatividad interna, que es ley para la organización46 y sus participantes (directivos, traba-jadores y voluntarios) contiene además criterios mínimos para la rendición de cuentas interna y externa, en relación con la realización de asambleas para la toma de decisiones, cambios a la normatividad interna, representación de la organización, entre otras cuestiones elementales. Asimismo, se pueden asig-nar en normas internas una visión y misión de la institución, sus objetivos y metas, entre otros elementos estratégicos de la

46 John Ackerman, op. cit., p. 25Cfr. Cecilia Guerrero, et. al. (2007) Transparencia y rendición de cuentas en organizaciones de la sociedad civil. La Paz: Fundación Jubileo

OSC. En este sentido, además de las leyes federales y estata-les que apliquen, las normas internas (estatutos, reglamentos, lineamientos, manuales) son criterios políticos sobre los que se debe rendir cuentas.

Por último, es importante mencionar que se establecen crite-rios políticos para las diferentes acciones que desempeñan las OSC. Cada proyecto, cada actividad, tienen sus propios pro-cedimientos, pero también sus objetivos particulares y metas. Inclusive, se sujetan a procedimientos y reglas que establecen los financiadores para cada ocasión: reglas de operación en programas públicos o lineamientos de donantes, por ejem-plo. Los resultados y, en general, la planeación y ejecución de proyectos, son elementos sobre los cuales se ha de rendir cuentas en relación con los criterios políticos que se estable-cen para cada caso concreto. Asimismo, se pueden establecer correspondencias entre criterios generales de la institución (la misión y visión, por ejemplo) y los criterios particulares de un proyecto o acción.

En resumen, los criterios de conformidad de tipo político per-miten comprender de qué manera (quiénes, cuándo, cómo) se toman las decisiones de una organización o acción social sobre el o los temas de interés público de los que se ocupan. Éstos pueden ser generales (referentes a su organización y operación en conjunto) o bien particulares (organizados por

103

estrategias, proyectos u organizados). Asimismo, pueden pro-venir de fuente interna (ser elaborados por los propios miem-bros de la acción social) o bien ser incorporados desde fuentes externas (las leyes y reglamentos o bien los criterios adopta-dos por instituciones de financiamiento, entre otros).

Los criterios de conformidad de tipo político son fundamentales para conocer cómo se espera que se desarrolle la actividad de una organización y, a parir de ellos, desarrollar mecanismos para la rendición de cuentas que permitan informar, justificar y responsa-bilizar en torno a las acciones ejecutadas por la organización y sus agentes en un tema de interés público particular.

Reflexiona

¿A quién rendir cuentas sobre criterios políticos? Quizás pensemos, sobre todo, en métodos de rendición de cuentas vertical: a los directivos, al gobierno, a los financiadores de proyectos, a las y los beneficiarios, usuarios o destinatarios de las acciones. Pero, ¿qué tal si también aplicamos estos criterios para la rendición de cuentas horizontal: a otras OSC, a la sociedad en general?

Criterios profesionales. Cuando se desempeña una actividad profesional (como las de médicos, abogados, entre otros) se mide si los resultados son acordes con los estándares y pro-cedimientos de esa área de conocimiento.

Los criterios profesionales, aplicados a las OSC, variarán según los diferentes objetos sociales y actividades que se emprendan. Quizás son más evidentes para organizaciones que se dedican a ofrecer asistencia psicológica o atención médica, por ejem-plo. También, para aquéllas que ofrecen apoyo jurídico. En este sentido, puede ser que existan criterios legales federales y es-tatales que impliquen la ejecución de ciertas profesiones con apego a lineamientos y criterios muy específicos. Sin embargo, también es cierto que no acontece así en todas las ramas de actividad profesional.

Cobertura:Generales o particulares

Origen o fuente:Internos o externos

(adaptados)

Ejemplos de documentos:

Estatutos, manuales de

procedimientos, reglas de

operación, etcétera

Criterios de conformidad de tipo político

104

En este caso, las organizaciones de la sociedad civil que realicen acti-vidades de carácter profesional, siempre podrían acercarse a las orga-nizaciones y colegios de profesionistas, de manera que aseguren que el desempeño de sus empleados, directivos y voluntarios se ajuste a medidas mínimas acerca de cómo realizar sus actividades adecuada-mente. De esta manera, además de apegarse a lineamientos externos sobre este tema, se podrían también establecer códigos de ética y manuales de operación sobre el trabajo que realiza la organización.

En relación con los criterios profesionales, la rendición de cuentas puede provenir de diferentes campos: las autoridades que regulan una profe-sión; los propios participantes de la organización y, sobre todo, desde los propios beneficiarios, usuarios o destinatarios de las acciones de la OSC.

Banco de RecursosContraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C., tiene su propio Código de Ética, así como un Código de Conducta para el desempeño profesional de sus representantes como Testigo Social. Asimismo, cuenta con Manuales internos de procedimientos para el desempeño de esta función principal de la organización.

Puedes consultar algunos de estos documentos en el sitio web: http://contraloriaciudadana.org.mx/codigos-de-etica

¡Ojo!

¿Sabías que existen Normas Oficiales Mexicanas que aplican directamente a algunas actividades desarrolladas por las organizaciones de la sociedad civil en asuntos de interés público? Por mencionar tres ejemplos tenemos:

a) NORMA Oficial Mexicana NOM-028-SSA2-2009, Para la prevención, tratamiento y control de las adicciones (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de junio de 2009).

b) NORMA Oficial Mexicana NOM-032-SSA3-2010, Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de febrero de 2011).

c) NORMA Oficial Mexicana NOM-031-SSA3-2012, Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social a adultos y adultos mayores en situación de riesgo y vulnerabilidad (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 2012).

Estas normas tienen el carácter de leyes: son de aplicación obligatoria para las acciones que se realicen en dichos temas y son supervisadas en ese sentido por las autoridades de salud.

105

Criterios financieros. Implican que el uso de recursos se rea-lice conforme a la normatividad vigente: leyes y reglamentos, pero también normas internas.

En el trabajo de las OSC, es común que los criterios financieros estén muy de la mano con los criterios políticos. Por ejemplo, el hecho de adoptar una figura legal específica (asociación civil, institución de asistencia privada, etc.) puede relacionarse a cier-tos regímenes fiscales (personas morales con fines no lucrativos, donatarias autorizadas, etc.) con especificaciones contables para cada caso. Este es un primer bloque de criterios financieros que forman parte de la rendición de cuentas de las OSC.

Por otra parte, al igual que en los criterios políticos, los criterios financieros de las OSC se relacionan con las actividades concre-tas que se realizan. Por ejemplo, en un proyecto de coinversión

con un ente gubernamental federal, el uso de los recursos pú-blicos está sujeto a la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, además de la normatividad específica de las reglas de operación y otros lineamientos. Esto incluirá, en su caso, la generación de informes en formatos determinados, adicionales al reporte contable general que se presenta ante las autorida-des tributarias.

En el caso de donativos, por su parte, el financiador podrá soli-citar que se dictaminen los estados financieros de un proyecto, y que se sigan ciertos procedimientos de reporte del ejercicio de los recursos durante la duración del financiamiento. En este sentido, incluso, los criterios financieros podrían relacionarse también con criterios profesionales sobre el manejo de recursos, con relación al personal encargado de estas tareas.

Criterios legales-constitucionales. Es un análisis que determi-na si las acciones de la entidad de interés público no sólo se apegan a sus procedimientos, sino que no rompe con algún principio constitucional, o alguna ley o reglamento en el es-pacio en el que se desempeña.

La definición de criterios legales-constitucionales exige una ex-ploración a fondo del marco jurídico de las actividades que des-empeña una organización. Esta sección puede ser tan compleja como el programa de trabajo de una OSC. En todo caso, debe

Origen o fuente:Legales

De asociaciones de profesionistas

De creación interna

Ejemplos de documentos:

Normas oficiales Catálogos de valores

Códigos de ética

Criterios de conformidad de tipo profesional

106

de preguntarse ¿qué normas constitucionales y legales aplican a la actividad que se desarrolla? De manera más simple ¿esto que estamos haciendo se encuentra regulado en alguna ley? Sin in-tentar ser exhaustivos, ejemplificaremos esto con una actividad de Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas: la investiga-ción y difusión de contenidos en materia de rendición de cuentas, participación ciudadana y combate a la corrupción. Al respecto, podemos identificar al menos dos leyes que aplican a esta tarea y en qué aspectos:

Ley de Ciencia y Tecnología. Implica que la institución esté dada de alta en el Registro Nacional de Instituciones y Em-presas Científicas y Tecnológicas.

Ley Federal de Derecho de Autor. Todas las obras deben regis-trarse ante el Instituto Nacional de Derecho de Autor.

Asimismo, aplicarían los artículos constitucionales relacionados (por ejemplo, el artículo 3º, que es la base constitucional de los temas sobre educación y la investigación científica o los artículos 6º 25 y 28, que son el fundamento del derecho de autor). En este caso, la aplicación de criterios legales orienta la realización de actividades que, incluso, pueden considerarse opcionales. Sin em-bargo, la detección de estos criterios podría prevenir la comisión de conductas ilícitas (en el caso del derecho de autor, por ejemplo, el plagio).

Es importante mencionar, por último que los criterios políticos y los criterios legales-constitucionales pueden sonar muy parecidos. Su principal diferencia se encuentra, sin embargo, en que los crite-rios políticos ordenan la vida interna de la organización y resultan ineludibles (no se pueden dejar de cumplir). Por el contrario, los criterios legales se refieren a situaciones externas a la vida de la OSC, que podrían suceder como consecuencia de sus acciones.

La actividad de rendición de cuentas bajo estos criterios, sin duda, im-plicaría una evolución del modelo de rendición de cuentas con técnicas y herramientas muy sofisticadas. Desde nuestro punto de vista, no debe dejar de aspirarse a alcanzar esta meta como un aspecto deseable en el desarrollo de nuestras actividades en temas de interés público.

+Para saber más…

En Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. nos dimos a la tarea de entrevistar a tres de las organizaciones, pioneras en el tema, respecto de qué acciones realizan para rendir cuentas. En la tabla siguiente te presentamos los resultados del cuestionario de cinco preguntas aplicado durante el mes de julio de 2014. Esperamos que te resulte interesante y de utilidad.

107

Asociación Civil

PreguntaSonora Ciudadana

(Sonora, México)Gente Diversa

(Baja California, México)Iniciativa Sinaloa

(Sinaloa, México)

1. ¿Cómo entienden, en su OSC, el término rendición

de cuentas?

Explicar las razones, objetivos, motivaciones de nuestra agenda, así como los orígenes de nuestro

financiamiento, para construir legitimidad entre la sociedad y

los actores públicos.

Informar sobre los compromisos adquiridos, el logro de objetivos

en tiempo y forma, con eficiencia, eficacia, como parte de la

ética política en transparencia y el derecho al acceso a la

información.

La obligación que tienen las entidades públicas de difundir de manera clara y accesible la información presupuestal que generan, el cómo gastan, por

qué y para qué.

2. ¿Su organización rinde cuentas?

Sí Sí Sí

3. ¿A quiénes rinde cuentas?

Financiadores, población en general y actores públicos.

Al consejo consultivo, a las financiadoras y donantes y a la

sociedad en general.

A los ciudadanos en general, por un lado, a través de nuestro portal de internet; y, por el otro, a quienes nos otorgan recursos.

4. ¿Sobre qué aspectos rinde cuentas?

Presupuestos, salarios, gastos operativos, agenda, financiadores, auditorias,

estados de resultados.

Sobre el avance en metas y objetivos; recursos públicos y privados; sobre acciones del

plan de trabajo.

Sobre los recursos que nos dan, y las actividades que se realizaran con esos recursos.

5. ¿A través de qué mecanismo(s) lo hace?

Página Web. Página Web, Informe anual, Informes de proyectos.

Portal de internet y en documentos elaborados a

nuestros donantes.

108

Reflexiona

A partir del análisis de noticias que hiciste al inicio de este tema, así como de lo que has aprendido con la exposición teórica realizada por la o el facilitador,

reflexiona sobre las siguientes preguntas y anota tus respuestas en los recuadros correspondientes.

6. ¿Considera que rendir cuentas aporta beneficios a

su organización?

Sí, en la legitimidad: pedir transparencia implica ser

transparentes.

Sí, fortalece procesos de construcciones de democracia y de ciudadanía. Coadyuva a

combatir la corrupción.

Sí, nos da legitimidad.

Datos del(a)encuestado(a).

Guillermo Noriega, Director. Rebeca Maltos, Directora. Norma Sánchez, Directora.

Actor 1 Actor 2 Actor 3

¿Quiénes rinden cuentas?

Fuente: Elaboración propia, con datos de la entrevista directa realizada a las y los representantes de cada OSC.

• Utiliza una columna por actor.

109

¿A quiénes rinden cuentas?

¿Qué clase de método de accountability(horizontal, vertical)?

¿Sobre qué rinden cuentas?

¿Qué clase de criterios de conformidad utilizan?

110

Cuando la o el facilitador lo indique, podrás intercambiar tus res-puestas con el resto del grupo. Después, seguirán, en orden y con mucha atención, al desarrollo del último tema de este módulo.

UNA NOTA FINAL

Al analizar los diferentes criterios para la rendición de cuentas, es frecuente que pensemos y ejemplifiquemos cada una de las

Entonces…¿Cuál es la principal diferencia que encuentras entre estos respecto de la rendición de cuentas?

cuestiones con relación a los deberes de rendición de cuentas que las OSC tienen delante del gobierno y de las “fundaciones e ins-tituciones patrocinantes”47. Sin embargo, John Ackerman48 lanza el reto de romper con la idea de que las OSC sólo deben rendir cuentas a estos actores, en la medida en que (como reconocimos anteriormente) también hay otras dimensiones de la rendición de cuentas, en relación con las “partes interesadas” en el desempeño de las OSC como entidades de interés público.

En este sentido, tanto Ackerman como Anna Cynthia Oliveira49 men-cionan la importancia de tener presentes a las y los beneficiarios, usuarios o destinatarios de las acciones al momento de definir los ámbitos de rendición de cuentas de las OSC. Al final del día, dice Ja-mes Petras50, las acciones de las organizaciones merecen ser califi-cadas por “las comunidades a las que ayudan”, tomando en cuenta (como menciona Oliveira) que los recursos se “reciben a nombre de sus beneficiarios”51. Por ello, es muy necesario que se construyan “relaciones de rendición de cuentas [...] con otros actores [...] sobre

47 John Ackerman, op. cit., p. 2448 Íbidem49 Anna Cynthia Oliveira (2004) “La autorregulación de las organizaciones de la sociedad civil” en: DECA Equipo Pueblo, A.C. (2004) Taller: “Transparencia y Acceso a la Información de las Organizaciones Civiles” México: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, p.7750 Citado porJohn Ackerman, op. cit., p. 2451 Anna Cynthia Oliveira, op. cit., p. 76

todo con la población que participa en sus proyectos” para, con ello, fortalecer la “autonomía y legitimidad democrática”52 de las OSC. Es así como volvemos a la discusión que analizábamos al comienzo de esta sección: ¿por qué debemos rendir cuentas las organizacio-nes de las sociedad civil y los actores sociales?

Por lo demás, como una aportación particular de Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, pensamos que la ren-dición de cuentas a la ciudadanía en general también debe ser considerada como prioritaria para las OSC en México. Esto, dada la doble razón que explicamos en apartados anteriores: por con-vicción (“predicar con el ejemplo”) y por los beneficios que esto trae en la consolidación de las organizaciones como actores po-líticos confiables y con capacidades de influencia en los asuntos de interés público.

Como hemos reiterado, el método de rendición de cuentas debe nutrirse de contenidos y herramientas que le permitan configu-rar un proceso. En la siguiente sección del Módulo trabajaremos un primer boceto de estrategia, para comenzar a establecer procesos básicos para la rendición de cuentas de las OSC que se dirijan a la atención de las y los beneficiarios, usuarios y destinatarios de sus acciones, así como de las y los ciudadanos en general.

52 John Ackerman, op. cit., p. 24

112


Las y los participantes conocerán algunos instrumentos y herramientas prácticas que emplean las OSC y el gobierno para rendir cuentas; así mismo, reflexionarán sobre los elementos que necesitan las OSC para poder rendir cuentas adecuadamente.

Estrategias para la rendición de cuentasTEMA 2.4

¿Cómo se rinde cuentas? (Análisis de caso)

Instrucciones: Para realizar esta dinámica, la o el facilitador los dividirá en equipos. Luego, a cada equipo le asignará un caso de estudio que ejemplifica cómo las OSC y los gobiernos (nacionales e internacionales) rinden cuentas. En equipo, deberán leerlo con atención y responder las preguntas que se incluyen al final del ejemplo. Una vez que todos los equipos hayan terminado, pasarán al frente para, en orden y conforme lo indique la o el facilitador, exponer el caso y sus respuestas. ¡A trabajar en equipo y con mucho ánimo!

Desarrollo


Reflexiona

Al final de la dinámica, ¿cuántos mecanismos, instrumentos y/o herramientas identificaron? Anótalas en el recuadro correspondiente.


113

Cuando la o el facilitador lo indique, comparte tus respuestas con el resto del grupo. Después, seguirán, en orden y con mucha aten-ción, con la exposición teórica.

OSC Gobierno

Nacionales

Internacionales

114

Como observamos en la dinámica introductoria, diferentes acto-res rinden cuentas de maneras distintas. Como hemos dicho, la rendición de cuentas no es un método establecido, sino uno que se crea acorde a cada entidad de interés público, sus acciones y decisiones y las “partes interesadas” en que se informe, justi-fique y responsabilice a este sujeto. Para determinar el método de rendición de cuentas de las OSC, John Ackerman53 plantea las siguientes preguntas básicas, que ya hemos analizado:

¿Por qué rendir cuentas? ¿A quién rendir cuentas? ¿Sobre qué rendir cuentas?

Con ellas coincide Lisa Jordan54, pero agrega una pregunta más que, creemos, es la más importante: ¿cómo rendimos cuentas?

Llegar a una conclusión sobre este punto no es, ni mucho me-nos, fácil. Existe poca reflexión en general sobre cómo estruc-turar un método de rendición de cuentas para las organiza-ciones de la sociedad civil. Sin embargo, entre los esfuerzos

53 John Ackerman, op. cit., p.2554 Citada por Alberto Azíz, op. cit., p. 45.

Apuntes teórico - conceptuales”Desarrollo de sistematización de la experiencia de rendición de cuentas, encontramos el de la organización CARE Perú, que es filial de una OSC internacional que se encarga de organizar proyectos comunitarios en aspectos como medio ambiente, atención a emergencias, reconstrucción, entre otros. A partir del documen-to “Guía para la organización de sistemas para la rendición de cuentas de las OSC”55, hemos determinado una serie de pasos a seguir para estructurar una estrategia básica de rendición de cuentas que se pueda generar y adaptar a diferentes OSC. Sigamos adelante para conocerlos.

ANTES DE COMENZAR: OBJETIVOS Y PROPÓSITOS DE UNA ESTRATEGIA DE RENDICIÓN DE CUENTAS.

Para CARE Perú, como ya habíamos apuntado en voces de otros autores, el reto de las OSC respecto de la rendición de cuentas consiste en transformarse de “ser primariamente cari-tativas para convertirse en un puente para promover, vigilar y demandar derechos”, es decir, entrar en el espacio público de lleno, pero en un contexto de corresponsablidad. Esto, en la medida que las OSC han adquirido “la capacidad de influen-

55 Traducción libre del título del documento que sirve como referencia general para el desarrollo de este apartado:CARE Perú (2010) Guide to the organization of systems for NGO accountability.Lima: CARE Perú

115

• Respetar la dignidad de las y los beneficiarios, usuarios y destinatarios de las acciones de la OSC.

• Asegurar la participación activa de la ciuda-danía respecto de los propósitos y campo de acción de la OSC.

• Consolidar el crecimiento y fortalecimiento de la OSC.

• Los siguientes temas y pasos los hemos ex-plicado de manera que, con ejercicios sim-ples, diferentes OSC puedan ir planteando el diseño, operación y evaluación de un sis-tema de rendición de cuentas. Te invitamos a estudiarlo con atención para después ha-cer una reflexión personal y organizacional acerca de la conveniencia de emprender esta ruta en tu OSC.

A) DESCRIBAMOS A LA ORGANIZACIÓN

Paso 1. Describamos la misión y la visión

Este paso requiere establecer respuestas a las siguientes preguntas:

a. ¿Cuál es la misión y visión de la organización?b. ¿Cuáles son los valores de la organización?

cia al gobierno” y a las comunidades en que trabajan “en situaciones de emergencia, frente a la corrupción, la provisión de servicios públicos”, entre otros muy evidentes asuntos de interés público56.

Paso 0. Preparar el terreno

¿Cómo hacer para que esta visión comience a tener impacto al interior de nuestras OSC? Para CARE Perú, es necesario transmitir este mensaje entre las y los participantes de la OSC, primeramen-te. Por ello, el paso preliminar de un proyecto para establecer un modelo de rendición de cuentas debe ser comunicar, al interior de la Organización que ésta:

Es un factor de confianza delante de las “partes intere-sadas” en las actividades de la organización.

Es un proceso viviente en la organización, no una meta: implica el diálogo continuo.

Implica reflexionar de manera permanente (en cada acción, to-dos los días) sobre los valores y principios de la organización.

Es un factor de democracia interna que permite, entre otros:• Disminuir riesgos de corrupción.• Capitalizar las relaciones de trabajo, como

con los gobiernos.

56 CARE Perú, op. cit.,p. 4

116

c. ¿Se relacionan estos valores a la rendición de cuentas? ¿A qué elementos, dimensiones o pilares?

d. Por qué nuestra organización quiere rendir cuentas?e. Qué resultados esperamos de la rendición de cuentas?

NOTAS:1. Para responder a la pregunta a) y b) será conveniente

revisar las normas internas de cada organización.2. En la pregunta c), se debe revisar el concepto de rendi-

ción de cuentas que se ha venido estudiando.3. Para las preguntas d) y e) se pueden revisar nuevamente

las secciones anteriores de este Módulo.

Paso 2. Identificar roles y funciones

Recordemos que la rendición de cuentas consiste en que alguien pueda rendir cuentas frente a otros. En el caso de nuestra organi-zación, ese alguien no puede quedar indefinido: debemos deter-minar de quién se trata, a partir de las funciones que se tienen en la organización. Para este paso nos preguntaremos:

a. ¿Cuántos somos?b. ¿Somos directivos, empleados o voluntarios?c. ¿Cómo estamos relacionados entre unos y otros?d. ¿Cuáles son nuestras responsabilidades?

e. ¿A quién le correspondería hacerse cargo de las activida-des de rendición de cuentas?

NOTAS:1. Contestar correctamente las preguntas a), b) y c) nos

ayuda a entender cómo se estructurará la rendición de cuentas interna.

2. La pregunta d) puede obtener resultados más precisos si se revisan nuevamente los “criterios de conformidad” que estudiamos anteriormente.

3. La pregunta e) es clave. Aunque todos, en mayor o me-nor medida participaremos de la rendición de cuentas, siempre será útil contar con alguien que pueda coor-dinar el proceso. Es deseable, por tanto, que las per-sonas encargadas del ciclo de rendición de cuentas sean quienes tienen mayores responsabilidades: la dirección institucional, la conducción de programas y proyectos, los recursos humanos y materiales.

B) IDENTIFIQUEMOS A LAS “PARTES INTERESADAS” Y SUS RELACIONES CON LA ORGANIZACIÓN

Paso 3. Identificar y caracterizar a las “partes interesadas”.

Este componente corresponde a la difícil pregunta de ¿a quién rendi-mos cuentas? Cada una de estas “partes interesadas” que identifique-

117

C) ORGANIZAR EL SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTASPaso 4. Definir los componentes

Los componentes de un sistema de rendición de cuentas en una OSC que se sugieren son:

1. Información pública. Ya conocemos este concepto des-de el Módulo 1. Sin embargo, para determinar prácticas sobre este tema, debemos aprender antes el tema de transparencia, en el Módulo 3 (siguiente).

2. Participación y toma de decisiones. Este componente permi-tirá que las “partes interesadas” sean escuchadas y, en su caso, sus observaciones y necesidades se reflejen en las de-cisiones de la organización. En otros términos, que el siste-ma de rendición de cuentas no sólo informe y justifique, sino que tenga consecuencias (positivas y negativas): la dimen-sión de responsabilidad. Este será uno de los componentes más complicados de manejar y, sin embargo, uno de los más importantes para el fortalecimiento de la organización.

Ejemplo. Organizar un “encuentro de rendición de cuentas“

El siguiente ejemplo permite observar cómo se selecciona un me-canismo muy concreto que logra, mediante sus componentes in-formar, justificar y asignar consecuencias a los intercambios entre una organización u acción social y sus beneficiarios, usuarios y

mos tendrá prioridades: temas, contenidos, tiempos, para la rendición de cuentas. Por ello, debemos preguntarnos con todo cuidado:

a. ¿Con quién se relaciona la organización?b. ¿Qué papel juega ese actor en esta relación?c. ¿Qué relaciones son prioritarias? ¿Por qué?d. ¿Qué necesidades han manifestado los actores en es-

tas relaciones?e. ¿Cómo se podría rendir cuentas sobre las necesidades

de estos actores?

NOTAS:1. La pregunta a) exige ser exhaustivo. Debemos conside-

rar buenas y malas relaciones, esporádicas y permanen-tes, etc. Incluyan también al “público en general” o a la “ciudadanía”.

2. La pregunta b) se refiere a identificar roles como: co-laboración, influencia, supervisión, o recepción/destino de las acciones de la organización.

3. La pregunta c) requiere justificar para poder asignar fun-ciones de rendición de cuentas igualmente prioritarias.

4. Para responder a esta sección, puedes apoyarte en los esquemas de “rendición de cuentas vertical” y “rendi-ción de cuentas horizontal” que ya hemos analizado ¿quiénes están “arriba”, “abajo”, “a la derecha” y “a la izquierda”?

118

destinatarios (o bien, con el público en general). Este esquema sencillo propuesto por CARE Perú y denominado “encuentros de rendición de cuentas” hace posible esta comunicación y toma de decisiones conjunta. Su camino sigue tres etapas (a., b. y c.), a las que agregamos algunas recomendaciones (i., ii. y iii.):

a. Organización de encuentros.i. Explorar adecuadamente ¿quién puede dialogar con

quién? (identificar liderazgos).ii. Se debe definir una agenda clara.iii. Definir tiempos con anticipación y cerciorarse de la asis-

tencia de las y los interesados.b. Realización del encuentro.i. Apegarse a la agenda.ii. Escuchar a los participantes, son encuentros no reunio-

nes informativas.iii. Llevar registro de lo que suceda, sobre todo de lo que

se acuerda.c. Seguimiento de los encuentros.i. Reflexionar internamente (con los participantes que co-

rresponda: directivos, empleados y voluntarios) sobre los resultados del encuentro.

ii. Tomar decisiones e informarlas: internamente y a las y los interesados.

iii. Mantener una rutina de encuentros donde se dé se-guimiento a acuerdos previos y se puedan proponer nuevas acciones.

Ejemplo. Instalar un mecanismo para el manejo de quejas y sugerencias.

El grupo de usuarios, beneficiarios o destinatarios de nuestras ac-ciones podría ser muy amplio, o bien contar con serios obstáculos para compartir su opinión de manera abierta e inmediata en un esquema como el de los “encuentros de rendición de cuentas”. En estos casos, el manejo de quejas y sugerencias aparece como una alternativa: permite mantener el contacto estrecho entre la “parte interesada” y el ente de interés público de manera puntual y con un marcado componente de consecuencias. Por ello, es indispen-sable diferenciar un auténtico sistema para el manejo de quejas y sugerencias de un simple buzón que nadie atienda.

En el manejo de quejas y sugerencias resulta entonces esencial el pla-no de la responsabilidad que se pretende alcanzar en la rendición de cuentas: que exista siempre alguna respuesta por parte de la organi-zación o acción social. Para ello, se debe contar con mecanismos que permitan la captación de las quejas y sugerencias, pero también que los procesen para alcanzar efectos sobre la organización y las personas que la conforman. Se debe recordar que la falta de consecuencias y la impunidad son enemigos claros de la rendición de cuentas.

El manejo adecuado de quejas y sugerencias podría implicar:a. Establecer medios de comunicación privados o con-

fidenciales.

119

b. Contar con un grupo o comisiones que puedan atender quejas y sugerencia.

c. Establecer reglas de acción para los grupos o comisionesd. Clarificar y comunicar las conductas indebidas y sus san-

ciones a todos los participantes de la organización.

Es importante insistir, por último, en que un auténtico sistema de rendi-ción de cuentas no sólo recibe las contribuciones de las y los beneficia-rios, usuarios o destinatarios de nuestras acciones en temas de interés público, sino que es capaz de brindarles alguna respuesta (por breve y concisa que sea). En este sentido, la rendición de cuentas contribuye en la reducción de riesgos por conflictos que se desarrollan cuando el trabajo, objetivos y metas de las acciones sociales no son del todo claros, así como los avances, limitaciones y resultados de las mismas.

Para mayor claridad acerca de este punto crucial en la determinación de una estrategia para la rendición de cuentas, los diferentes com-ponentes del método pueden integrarse en un documento que esté disponible para las “partes interesadas”, los participantes de la orga-nización y el público en general, en medios impresos o electrónicos.

D) MONITOREO Y EVALUACIÓN

Cuando decidimos diseñar e implementar una estrategia de rendi-ción de cuentas, también nos comprometemos a darle seguimien-to y valorar sus resultados.

Paso 5. Monitoreo

Se debe llevar registro de las diferentes actividades que suceden a la luz de la estrategia como una herramienta del monitoreo. Pueden apoyarnos en este sentido la elaboración de un cronogra-ma de actividades y la realización de reuniones de seguimiento con los encargados de las tareas de rendición de cuentas que se asignaron en el paso 2.

¡Ojo!

Recuerda siempre que la planeación es una guía indicativa, una serie de instrucciones que nos proponemos en un momento y en un contexto determinado. Puede suceder que:

a) No tengamos un diagnóstico completo o certero de la situación que enfrentamos.

b) Las circunstancias cambien conforme se ejecute el plan.

En este entendido, las acciones de monitoreo se vuelven importantes: no sólo porque nos permiten verificar que lo planeado se lleve a cabo, sino también para identificar cuando ocurran anomalías y pensar en alternativas.

Desde luego, la planeación no debe entenderse como una “camisa de fuerza”, sino como un punto de partida para guiarnos al éxito en nuestra empresa.

120


Dinámica de aplicación: “Auto examinémonos”Desarrollo

Instrucciones: Esta dinámica consiste, como su nombre lo indi-ca, en un ejercicio de auto examen respecto de la manera en que tu Organización rinde cuentas y los elementos que emplea para hacerlo. Esto con la finalidad principal de que identifiques las prin-cipales fortalezas que tienen, así como los focos rojos que necesi-tan atender. Por tal razón, es muy importante que seas sincero(a) y te tomes el tiempo para reflexionar apropiadamente sobre cada punto. Al finalizar la examinación de tu Organización, te dejamos un espacio en blanco para que, con base en lo que has aprendido hasta ahora, escribas algunas ideas sobre cómo te gustaría aten-der tales focos rojos. ¡Sé creativo(a)! Y no olvides compartir estos resultados, ideas y reflexiones con el resto de los integrantes de tu Organización, cuando sea propicio.

Paso 6. Evaluación

¿Recuerdas que desde el primer paso nos preguntábamos qué queríamos alcanzar con nuestro proceso de rendición de cuentas y, sobre todo qué resultados podríamos esperar del mismo? En este paso toca el tiempo para verificar si llegamos o no a lograr los retos que nos hemos propuesto. Para la evaluación, es necesario crear indicadores, que estén relacionados con aquellos objetivos, por ejemplo:

Porcentaje de decisiones, a partir de los ejercicios de rendi-ción de cuentas, que se implementan y tienen resultados.

Porcentaje de las y los beneficiarios que se siente satis-fechos de su participación a lo largo del proyecto.

Porcentaje de personas que se encuentran satisfechas por un procedimiento de quejas y sugerencias.

Para la evaluación, es necesario establecer tiempos y formas de realización. Asimismo, es indispensable co-municar los resultados de la misma a las diferentes “partes interesadas”, incluyendo a los participantes de la organización y al público en general.

A partir de la valoración de los indicadores (que sugerimos pue-da ser trimestral, semestral o anual) podremos tomar decisiones sobre qué rumbo seguir en nuestra búsqueda de la rendición de cuentas en nuestra OSC o acción social.

121

Autoexamen para el diseño de un sistema de rendición de cuentas interno

Indicaciones: 1) Contesta a las preguntas de cada categoría. Si la respuesta es “SÍ” escribe los puntos mencionados para “cada respuesta afirmativa”; si la respuesta es “NO” escribe cero “0”; 2) Suma los resultados de cada categoría en el espacio

correspondiente; 3) Haz la suma total del ejercicio, al final de la tabla.

Categoría 1. Visión estratégicaCada respuesta afirmativa vale 3 puntos

Categoría 3. Relaciones con “partes interesadas”Cada respuesta afirmativa vale 2 puntos

Nuestra organización o movimiento tiene estatutos. Conocemos a nuestras contrapartes gubernamentales.

Los estatutos corresponden a la realidad de nuestra organización.

Tenemos relaciones cordiales y productivas con el gobierno.

El estatuto u otro documento desarrolla la misión y visión.Tenemos relaciones de confianza con beneficiari@s o destinatari@s.

Cumplimos con nuestros deberes de registrar y actualizar datos ante organismos públicos o internacionales.

Las y los beneficiari@s o destinatari@s participan activamente en el diseño y ejecución de los proyectos.

Contamos con líneas estratégicas de acción para nuestros proyectos.

Tenemos una base de aportantes (donantes y gobierno) regulares.

Contamos con un catálogo de valores institucionales.La ciudadanía nos conoce y nosotros sabemos qué espera de la OSC.

SUMA DE LA CATEGORÍA 1 SUMA DE LA CATEGORÍA 3

122

Categoría 2. Organización internaCada respuesta afirmativa vale 3 puntos

Categoría 4. Criterios de conformidadCada respuesta afirmativa vale 2 puntos

Existe una relación actualizada y visible permanentemente de colaboradores.

Contamos con normas internas que regulan diferentes procesos de toma de decisiones y administrativos.

Existe un catálogo de puestos que asigna responsabilidades.

Las finanzas se administran conforme a reglas establecidas.

Todas y todos conocen las formas de organización del trabajo de la organización en todas sus áreas.

Contamos con códigos de ética o para el desempeño profesional de nuestr@s colaboradores.

Existe una persona o grupo encargado de rendir cuentas.

Existen reglas para evitar que la OSC se vea implicada en ilícitos.

SUMA DE LA CATEGORÍA 2 SUMA DE LA CATEGORÍA 4

Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3 Categoría 4 SUMA TOTAL

Fuente: Elaborado por Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. con relación a los contenidos del siguiente material:CARE Perú (2010) Guide to the organization of systems for NGO accountability.Lima: CARE Perú

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A. Focos rojos: La OSC tiene que atender importantes áreas de oportunidad en materia de rendición de cuentas si obtiene: menos de 12 puntos en la categoría 1; menos de 6 puntos en la categoría 2; menos de 8 puntos en la categoría 3 y menos de 2 puntos en la categoría 4.

B. Semáforo:

Aquí puedes anotar tus ideas sobre cómo te gustaría atender los focos rojos o áreas de oportunidad que encontraste en el auto examen.

Azul: Más de 30 puntos. La OSC está lista para comenzar a diseñar e implementar un sistema de rendición de cuentas ¡buen tra-bajo hasta ahora, sigan así!

Gris: Entre 20 y 29 puntos. Existen algunos focos rojos que serán obstáculos importan-tes para la rendición de cuentas. Es muy importante resolverlos si se decide diseñar e implementar un sistema en la materia ¡áni-mo!

Negro: Menos de 20 puntos. La OSC debe plantearse seriamente la necesidad de rendir cuentas. Esto empieza por darle estructura y contenidos a la organización, de manera que pueda responder ante “las partes interesadas”.

124

NOTAS PARA COMENZAR: COHESIÓN SOCIAL, CAPITAL SOCIAL E IMPACTO

¿Qué podemos entender cuando escuchamos la idea de “cohe-sión social”? De acuerdo con los estudios que ha realizado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), or-ganismo dependiente de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)1, es válido reflexionar sobre este concepto a partir de su

1 Este apartado toma como referencia lo expuesto en:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2003) Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Organización de las Naciones Unidas, pp. 15-19

Objetivo particular del temaLas y los participantes conocerán la herramienta de matriz de impacto de Indesol para aplicarla en la rendición de cuentas de proyectos sociales en lo particular.

Matriz de impacto y rendición de cuentas en proyectos TEMA 2.5

Apuntes teórico - conceptuales”Desarrollo

aplicación en otros contextos. Particularmente, en el caso de la Fí-sica, se tiene que la cohesión es una relación entre elementos de la materia donde se considera la distancia entre éstos, su integración (entre ellos y como un todo) así como la fuerza que los conecta2. Pensemos en esta idea para una comunidad: para que podamos determinar si existe “cohesión social” entre sus miembros, pode-mos analizar entonces dónde se ubican cada uno de ellos (dónde y cómo viven, a qué se dedican, qué aportan a la comunidad), cómo se relacionan entre ellos (las relaciones que tienen, su intensidad y el tipo de intercambios que se dan en estas redes) y, finalmente,

2 Íbidem.

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si existe alguna fuerza entre ellos. Este último punto es de especial interés, pues la idea de cohesión social nos ayuda a comprender cómo reacciona una comunidad frente a las circunstancias. La fuer-za que tiene en su interior (basada en sus elementos o individuos, así como las relaciones entre éstos) permitirá que la comunidad se active de una u otra manera frente a cierto estímulo.

Pongamos por ejemplo un fenómeno meteorológico (como una lluvia o un viento fuerte) que afecte la comunidad. Dependiendo de la cercanía y los recursos de los miembros de la misma, la forma en que estén organizados en su interior y, como resultado, la fuerza que puedan ofrecer, se tendrá una respuesta o reacción ante esta contingencia de manera más rápida o lenta, con mejores o peores resultados y con o sin consecuencias hacia el futuro de la comunidad. Por ello, hoy día se ha retomado la idea de la co-hesión social como una capacidad de respuesta de la comunidad hacia diferentes circunstancias que la afectan; no sólo los desas-tres naturales, sino otras condiciones como la falta de empleo, una situación económica desfavorable, la falta de oportunidades educativas y culturales, etcétera. En general, existe la idea de que una comunidad cohesionada podrá hacer frente por ella misma (o en colaboración de otros) a los retos que enfrenta de manera cotidiana para su desarrollo y mejor calidad de vida.

Como se puede observar, la estructura sobre la que funciona la cohesión social es la de las redes de la comunidad, es decir, las

relaciones que interconectan a las personas, sus recursos, cono-cimientos y experiencias. Las redes describen de qué manera se organiza la comunidad (dónde y cómo se relacionan las personas que la forman) y permiten predecir qué fuerza se puede obtener de ese conjunto y qué dirección podría tomar. Las redes, por tanto, son un tema crucial del estudio de nuestras comunidades actuales, del que se han ocupado estudiosos como el sociólogo y politólogo estadounidense Robert D. Putnam, quien explica el funcionamien-to de estas conexiones mediante la teoría del capital social3.

De acuerdo con Putnam, el intercambio de información entre per-sonas permite que ese conocimiento se utilice para la mejor aten-ción de las necesidades comunitarias cuando ésta debe reaccionar. Una sociedad cohesionada, entonces, puede poner en marcha su capital social para enfrentar las circunstancias que le sobrevienen. Por ello, esta información es valiosa (de ahí que se trate de otra forma de capital, como las riquezas que se usan para poner en marcha un negocio, según los estudios clásicos de economía). El capital social, en este sentido, aprovecha la existencia de redes para poder transmitir más y mejor información, así como para for-talecer los lazos entre los participantes y generar mayores oportu-nidades para realizar acciones conjuntas en un mismo sentido y que, como resultado principal, logren beneficiar al interés público.

3 Alejandra Ríos Cázares y Julio Ríos Figueroa (1990) “Capital social y democracia: una revisión crítica de Robert Putnam.” En Política y Gobierno, vol. VI, núm. 3, pp. 513-528.

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Pero ¿por qué hablar de cohesión y capital social en un Manual sobre rendición de cuentas? Estas nociones nos permiten conocer de cerca cómo opera una herramienta que puede apoyarnos en la rendición de cuentas para proyectos específicos de desarrollo social, como una de las tareas de interés público en las que nos podemos involucrar como actores sociales. En este tema del Mó-dulo 2 estudiamos, en consecuencia, la “matriz de impacto” que ha generado recientemente el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) dentro de las reglas de operación del Programa de Coinversión Social (PCS). Este programa refiere tanto la co-hesión como el capital social desde su objetivo específico, que consiste en fortalecer a los actores sociales “para que a través de sus actividades promuevan el desarrollo de la cohesión y el capital social de grupos y regiones que viven en situación de vul-nerabilidad o exclusión”.

Ahora que tenemos una idea sobre cohesión social y capital so-cial podemos comprender el objetivo del PCS. Es decir, que este Programa apoya una serie de actividades en temas de interés público (organizadas y dirigidas por las organizaciones y miem-bros de la sociedad civil) mediante las cuales se pueda lograr construir, consolidar y fortalecer las relaciones entre los miem-bros de una comunidad para 1) generar redes que faciliten la generación del capital social (intercambio de conocimientos y aprovechamiento de la experiencia colectiva) y 2) se creen for-mas de respuesta unificadas, en la forma de cohesión social.

Resulta muy interesante esta aspiración pues, además de valo-rar los efectos directos de una acción social (por ejemplo, pro-veer alimentos mediante un comedor comunitario; desarrollar un proyecto productivo familiar de traspatio o impartir un curso sobre rendición de cuentas), el PCS busca generar con dichas acciones cambios en la estructura y forma de funcionamiento de las comunidades en las que se inserta. Los proyectos que se financian conjuntamente entre la sociedad civil y el gobierno a través del PCS no sólo buscan crear un producto de desarrollo social muy concreto sino, de lleno, transformar la sociedad en la que se desenvuelven.

Es así como llegamos a describir la noción de impacto que nos interesa en esta sección del curso. Imaginemos que tomamos un martillo y golpeamos una lámina delgada con él. ¿Cómo podemos constatar y mostrar a los demás la consecuencia de nuestra ac-ción? Precisamente, la marca del golpe o el impacto, es una cues-tión visible, perceptible, y que se puede analizar, medir y estudiar (qué tan profundo, qué tan amplio, cuáles son sus medidas, por qué tiene estas características). Llevando esta idea a un proyecto social, si éste tiene algún impacto seremos capaces de observar, medir y analizar cuál es el cambio que ha sucedido a partir de su realización en un contexto definido.

En el caso del PCS, el impacto esperado (como estudiamos en su objetivo específico) es generar no sólo que el proyecto

127

suceda (y se aprecien sus resultados) sino que se pueda crear capital social y fortalecer la cohesión social mediante su apli-cación. Por ello, se hace necesario valorar el impacto en este caso concreto. La “matriz de impacto” es una herramienta que, desde la planeación de los proyectos nos permite anti-cipar qué vamos a lograr y cómo podemos verificar que esto ha sucedido. En los siguientes apartados, por tanto, explica-remos cómo la “matriz de impacto” es una herramienta para la rendición de cuentas y, finalmente, ahondaremos en cómo funciona.

LA MATRIZ DE IMPACTO COMO HERRAMIENTA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS

La rendición de cuentas nace en un proyecto cuando éste se ocupa de asuntos de interés público y, con mayor razón, cuan-do emplea recursos públicos para su funcionamiento. En el caso del PCS ocurren ambas situaciones, de forma simultánea. En este sentido, surge para las organizaciones y actores socia-les que ejecutan un proyecto el deber de informar, justificar y asumir las responsabilidades sobre su acción frente a las di-ferentes “partes interesadas”, como lo son: el cofinanciador (Indesol) y otras autoridades; las y los beneficiarios, usuarios y destinatarios de la acción; la ciudadanía en general, así como los colaboradores en la acción social y otras organizaciones

u actores sociales (recordemos las nociones de rendición de cuentas horizontal y vertical).

La rendición de cuentas de un proyecto no se encuentra li-mitada, como ya hemos analizado antes, a sus resultados o a la aplicación de los recursos que se le asignaron. Puede generarse rendición de cuentas sobre cualquier momento de la planeación, ejecución y cierre del proyecto. ¿Cómo hacer para contar con información fidedigna (confiable) de referen-cia para atender las inquietudes de las diferentes “partes in-teresadas” y comenzar adecuadamente un ciclo de rendición de cuentas?

La “matriz de impacto” desglosa diferentes elementos de in-formación que permiten preparar respuestas prontas y concre-tas para los diferentes peticionarios en esquemas de rendición de cuentas, desde la planeación del proyecto, pasando por sus resultados parciales y hasta sus resultados finales. En este sentido, la matriz explicará diferentes criterios de conformidad de tipo político sobre los cuales se desarrollan los proyectos, específicamente, qué se quiere lograr y cómo se va a verificar que esto ha acontecido (el impacto, como tal). Pero, además, el hecho de generar la matriz desde la planeación, darle se-guimiento durante los procesos de reporte y presentar sus resultados periódicamente constituyen un esquema completo de rendición de cuentas para algunas de las partes interesa-

128

das, como lo es el propio Indesol, donde acontece el diálogo y la retroalimentación para la mejora continua que se espera de estos procesos.

La invitación, en relación con esta última cuestión, es que las organizaciones y actores sociales puedan expandir los alcances de esta herramienta más allá de la instancia coin-versora. La matriz de impacto puede ser útil para presentar información, por ejemplo, en una asamblea de beneficiarios. Se pueden contrastar los resultados de diferentes proyectos entre organizaciones afines que trabajan en red. También se puede hacer del conocimiento la información de la matriz al público en general, a través de un sitio electrónico, una manta o cartel informativo, etcétera. La estructura y tipo de datos que proporciona la matriz facilita su utilización como una he-rramienta para la rendición de cuentas con diferentes “partes interesadas”.

Por último, incluso para quienes encabezan acciones socia-les que no se desarrollan en el marco del PCS, la matriz de impacto es un modelo a seguir para definir esquema para la rendición de cuentas en proyectos específicos, ajustándolos a los contextos particulares en los que se desempeñan. Una vez explicado lo anterior, procedamos a explicar cómo construir la matriz de impacto, paso a paso, para poder emplearla con los propósitos que hemos señalado.

FUNCIONAMIENTO DE LA MATRIZ DE IMPACTO

La matriz de impacto es un esquema que nos ayuda, por princi-pio, a comprender de mejor manera cómo se está diseñando un proyecto y sus alcances. Por tanto, no debe considerarse como una añadidura o un agregado que se puede completar “como sea” o por sustentar un requisito, solamente. La información de la matriz debe ser perfectamente compatible con el proyecto y, de hecho, ayuda a perfeccionarlo. En principio, entonces, deberá recuperarse para la matriz de impacto la información general del proyecto como su nombre, objetivo general, objetivos específi-cos, metas, lugar de desarrollo y población objetivo. Incluso, se puede completar un esquema (a manera de cronograma) que señale las acciones principales del proyecto, para mayores refe-rencias. A continuación, simulamos un proyecto que nos permiti-rá desarrollar un ejemplo:

129

La simple elaboración de esta sección introductoria de nues-tra matriz de impacto permite generar información útil para diferentes “partes interesadas” en el futuro desarrollo del pro-yecto. Imaginemos, por ejemplo, que estos datos podrían pre-sentárseles a las posibles participantes en un informe previo a la realización del proyecto. Por otra parte, esta ficha sintética

Nombre del proyecto San Miguelito más verde y más próspero: proyecto de huertos comunitarios a cargo de madres de familia.

Objetivo general del proyecto

Desarrollar una estrategia de instalación de huertos comunitarios y capacitación para su mantenimiento a cargo de madres solteras en la comunidad de San Miguelito para favorecer la convivencia y las relaciones entre las mujeres, beneficiando también su economía y su entorno.

Objetivos específicos del proyectoDe uno a tres

1. Desarrollar un programa de capacitación

2. Impartir el programa de capacitación y sembrar los huertos comunitarios

3. Dar seguimiento a las acciones y verificar sus resultados

Metas Instalar 5 huertos comunitarios en el mismo número de colonias de la comunidad.

¿Dónde se realiza? Presupuestos, salarios, gastos operativos, agenda, financiadores, auditorias, estados de resultados.

¿A quién se dirige?Grupo de edad, sexo, circunstancia

socioeconómica

Grupos de madres de familia de la misma colonia, de entre 18 y 40 años, que tienen por ocupación las labores domésticas y a su cargo el cuidado de sus hijos, en situación de vulnerabilidad por pobreza.

nos permitirá valorar conforme avance su ejecución si se es-tán cumpliendo los términos planeados. Hasta el momento, sin embargo, no hemos llegado al punto esencial de la matriz, que es la de poder establecer si el proyecto tiene algún impacto. De esto se ocupa la sección específica de la herramienta, que explicamos a continuación.

130

El desarrollo de la matriz de impacto, en su elemento central, par-te de la existencia de al menos cuatro niveles posibles de transfor-mación de las condiciones de una comunidad como consecuencia de la realización de un proyecto. Mencionamos que se trata de cuatro niveles posibles porque no en todos los proyectos suceden este tipo de cambios. Cuando hablamos de capital y cohesión so-cial, de acuerdo a lo que se expuso líneas arriba el enfoque prin-cipal es el de cambiar a la comunidad donde se trabaja. Es cierto que estos actores, una vez que cambian su perspectiva, pueden desarrollar otros procesos de cambio, pero la razón principal de realizar el proyecto es contribuir en ese espacio determinado. Por otra parte, no sólo las y los participantes (o beneficiari@s) del pro-yecto pueden ser generadores del cambio: las y los colaboradores de la acción social también pueden generar transformaciones en diferentes personas y condiciones mediante el proyecto. Mediante la colaboración con otros individuos y organizaciones, por último, se pueden encadenar esfuerzos de mayor alcance, asimismo.

En suma, se tienen cuatro “niveles de impacto” que, precisamen-te, tienen qué ver con quiénes resultan alcanzados mediante las acciones del proyecto, de acuerdo con el siguiente esquema:

Primer nivel de impacto. Beneficiari@s directos. Este es el principal ámbito de acción del proyecto y el único que no se puede excluir. Todo proyecto cuenta con be-neficiari@s directos, entendidos como aquellas perso-

nas que, en primer lugar, reciben las acciones que se desarrollan. Por ejemplo, quiénes asisten a una capaci-tación, quiénes reciben materiales o herramientas para desarrollar cierta actividad o quiénes disfrutan un acto cultural o social. Para el proyecto simulado que esta-mos desarrollando como ejemplo, las madres de familia serán quienes participarán directamente en la capaci-tación y funcionamiento de los huertos comunitarios.

Segundo nivel de impacto. Beneficiari@s indirectos. La comunidad no se forma por personas aisladas. Las y los beneficiarios directos forman parte de redes donde se conectan de manera inmediata con otras personas. Por ejemplo, cuando una mujer (beneficiaria directa) perte-nece a una familia, a un club comunitario y a una organi-zación de profesionistas. Este primer punto de contacto, en el que se puede generar también un cambio de ma-nera indirecta, conforma el espacio para encontrar a los beneficiarios indirectos de la acción social. Esto implica, por cierto, conocer con mucha certeza cómo son las rela-ciones en la comunidad y cuál es la forma de estas preci-sión, al menos en sus primeros eslabones. En el ejemplo del proyecto imaginario, se puede pensar en los hijos de las mujeres, quienes también pueden aprender de ma-nera indirecta (a través de las madres de familia) cómo cuidar un huerto comunitario y beneficiarse de ello.

131

Tercer nivel de impacto. Incidencia local o regional. Por inci-dencia entendemos, precisamente, una influencia o cambio en el contexto que rodea al proyecto. El tercer nivel de im-pacto permite pensar si, más allá de la comunidad, se be-nefician espacios sociales más amplios como un conjunto de municipios o una región económica o cultural. La clave se encuentra en pensar en redes, nuevamente: ¿cómo se enlaza la comunidad con otras comunidades? En el caso que venimos desarrollando, podemos pensar que las activi-dades que desarrollan las mujeres en la comunidad de San Miguelito benefician el medio ambiente del estado de At-latepec. También podríamos generar, mediante el proyecto, una forma de actuar que sea aplicable en otros municipios con características similares.

Cuarto nivel de impacto. Incidencia nacional. Este úl-timo nivel de impacto es uno de los más difíciles de conseguir, pues depende de diferentes factores como la experiencia y tipo de trabajo que realice el actor social que conduce el proyecto. La incidencia a nivel nacional, sobre todo en acciones de gobierno y polí-ticas públicas, es una opción de trabajo que no todas las organizaciones desarrollan de manera natural4.

4 Cfr. Ambar Varela y Ernesto Gómez (2013) Estrategias para la incidencia de la sociedad civil en políticas públicas. Manual para la facil

Sin embargo, existen actores muy experimentados y capaces que pueden prever, de acuerdo con los resul-tados de un proyecto, que se puede influenciar a un gobierno (municipal, local o federal) para que tome en cuenta las formas de actuar que se han probado y, a partir de ello, se tomen nuevas decisiones en la aten-ción de cierto tema de interés público. Por ejemplo, si se genera un modelo de atención a personas indíge-nas, con discapacidad o algún otro grupo en situación de vulnerabilidad social. En el caso del proyecto que estamos ejemplificando, sería muy difícil pensar que pueda adquirir impacto a nivel nacional. Pero pode-mos aventurarnos a pensar que la organización forma parte de una red nacional que está valorando mode-los de trabajo en huertos comunitarios. Entonces sí podría pensarse en que el proyecto podría tener con-secuencias en este nivel de impacto.

La matriz, como tal, es una herramienta que nos permite com-pletar cada uno de los elementos que necesitamos para aclarar debidamente cómo funcionará el proyecto en un nivel de impacto esperado. Para ello, además de identificar el nivel, debemos espe-cificar quiénes forman el grupo o área de influencia que estamos argumentando, qué tipo de cambio se pretende observar y de qué manera se dará evidencia de cada nivel de impacto, conforme a la siguiente tabla:

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En específico, tenemos algunas consideraciones para cada uno de los elementos de argumentación que nos requiere esta “matriz de impacto”:

Grupo o área de influencia. En todos los casos, debe ser determinado y suficientemente específico para el nivel de impacto que corresponda. Mientras que el grupo “la región de Pulquetlán, en el estado de Altatlepec” es una descripción adecuada en el nivel 3, no es para nada específica en el nivel 1 o 2 (como sí lo son “las madres de familia” y “los hijos de las madres de fami-lia”, respectivamente).

Resultados. Es este el elemento más importante de la matriz, pues define específicamente qué cambio esta-mos relacionando con impacto. Tiene que tener una relación muy directa y razonable con el grupo o área de influencia. En general, no existe un grupo de “re-sultados admisibles” por cada nivel de impacto, sin embargo, Indesol ha ejemplificado varios de estos, que pueden ser de utilidad como una referencia para nues-tra planeación:

Nivel de impacto ¿A quién alcanza? ¿Qué esperamos lograr? ¿Cómo lo vamos a valorar?

De entre 4 niveles Grupo o área de influencia Resultados Indicadores

Niveles de impacto Posibles resultados.

Primer nivelBeneficiari@s

directos

Realización de las metas del proyecto.Logro de la planeación anual de la organización o acción social.

Segundo nivel

Beneficiari@s indirectos

Cambios en la conducta de las personas.Disminución de situaciones de violencia.Mejorar la comunicación en las familias o en las comunidades.Creación de redes en la comunidadModificación de hábitosGeneración de capacidadesMejorar la convivenciaLograr la inclusiónEmpoderar a personas o grupos

Tercer nivelIncidencia

local o regional

Lograr cambios en el entorno (medio ambiente y sus elementos: agua, suelo, flora, fauna; en las comunidades: aceptación de personas, cambios de actitud)Desarrollo económico regionalPromoción de la creatividad, productividad y participación en las regiones.Cambios culturales (como la recuperación de tradiciones)

133

Tercer nivelIncidencia nacional

Conciencia sobre nuevos retos o problemas.Temas de interés público que se incorporan en la agenda nacional.Reformas legales o constitucionales.Incidencia en políticas públicasRendición de cuentas a organismos gubernamentalesSensibilización de grupos empresariales, academia, etcétera, en el orden nacional.

Fuente: Indesol (2015) Programa de Coinversión Social (PCS). Sistema de evaluación de proyectos apoyados. México: Indesol, Dirección General Adjunta de Promoción, Vinculación y Coinversión Social.

Indicadores. Son el elemento que cierra la formulación adecuada del argumento para el nivel de impacto y, además, cimentan a la matriz de impacto como una herramienta para la rendición de cuentas. Deben ser capaces de explicar qué evidencia se puede recolectar para validar el alcance del impacto esperado. Se reco-mienda ampliamente que se relacionen con activida-des claramente establecidas en el proyecto, de manera que la información se genere como consecuencia de la ejecución del mismo, naturalmente. En algunos casos, será necesario diseñar instrumentos para recopilar la información que requiere el indicador, como encuestas y cuestionarios de entrevista, así como procesar los da-tos que resulten.

En general, se pueden diseñar indicadores sencillos que puedan establecerse mediante fórmulas como:

x 100

En la fórmula se obtiene fácilmente un porcentaje, asig-nando un numerador (parte superior) con referencia a los resultados del proyecto y un denominador (parte inferior) que tenga relación con lo esperado en el pro-yecto. Así, por ejemplo, para el caso del número de be-neficiarias directas, en el primer nivel de impacto:

x 100

Si el proyecto logra involucrar, por ejemplo a 100 muje-res y se esperaban 90, se tendrá este resultado:

x 100 = 111%

En caso contrario, si sólo se atendieran 80 mujeres:

x 100 = 89%

Es importante mencionar, por último, que la utilización de indica-dores debe ser cautelosa, por su simplicidad, en la medida en que deben alentar un proceso de discusión sobre el resultado antes

134

que tomarlo como una medida absoluta sobre el “éxito” o “fraca-so” de un proyecto. Por ello, hace todavía más sentido organizar procesos de rendición de cuentas a partir de la información que genera la matriz de impacto, de manera que las “partes intere-sadas” puedan aportar a diseñar, comentar o retroalimentar de mejor manera al proyecto en cualquiera de sus fases.

Cerramos este apartado completando el ejemplo que hemos ve-nido desarrollando, de manera que quede ilustrado la forma de utilizar la matriz en su componente específico de argumentación de los niveles de impacto:



Nivel 1Beneficiari@s directos

Madres de familia de la comunidad de San Miguelito

Generar capacidades para la construcción y mantenimiento

de huertos comunitarios.

Número de mujeres asistentes/número de mujeres

programadas

Nivel 2Beneficiari@s indirectos

¿Aplica?

Sí No

Hijos y otros integrantes de las familias de las madres de San

Miguelito

Mejorar la actitud frente a la naturaleza y el trabajo

comunitario.

Número de niñ@s que consideran importante el

tema/Número total de niñ@s encuestados

Nivel 3Incidencia local

¿Aplica?

Sí No

Región de Pulquetlán, en el estado de Altatlepec

Obtener un modelo replicable para su aplicación en municipios

de condiciones similares.

Número de mujeres satisfechas por la experiencia/ Número total

de las participantes

Nivel 4Incidencia nacional

¿Aplica?

Sí No

Red Nacional de Organizaciones de Huertos Familiares

Aportar un modelo para el estudio a nivel nacional sobre técnicas para la construcción y

desarrollo de huertos familiares.

Número de participantes de la Red que encuentran útil el modelo/ Número total de

integrantes de la Red

135

En la siguiente dinámica, valoraremos nuestro aprendizaje espe-cífico sobre este tema y podremos complementar lo que hemos logrado mediante la explicación en un ejercicio a manera de taller.

Recuerda que para realizar esta actividad contamos sólo con 30 minutos.Dinámica de aplicación:

“Una matriz de impacto para mi proyecto”.Desarrollo

Instrucciones: En este ejercicio elaboraremos, conforme al formato siguiente, una matriz de impacto que aplique a un proyecto que estamos diseñando, que estemos desarrollan-do o, incluso, a algún proyecto anterior de nuestra organiza-

ción. Después de completar todos los campos, expondremos varios de los casos en taller, para poder retroalimentar la forma en que l@s compañer@s han desarrollado su matriz de impacto.

Con esto concluimos nuestro Módulo sobre rendición de cuentas para dar paso al siguiente tema fundamental del Manual: la trans-parencia. ¡Sigamos adelante con ánimo!

Nombre del proyecto

Objetivo general del proyecto

Objetivos específicos del proyectoDe uno a tres

1.

2.

3.

Metas

136

¿Dónde se realiza?

¿A quién se dirige?Grupo de edad, sexo, circunstancia

socioeconómica



Nivel 1Beneficiari@s directos

Nivel 2Beneficiari@s indirectos

¿Aplica?

Sí No

Nivel 3Incidencia local

¿Aplica?

Sí No

Nivel 4Incidencia nacional

¿Aplica?

Sí No

137

En este recuadro puedes anotar lo más importante que hayas recuperado de esta actividad.

138

Recapitulemos


D La rendición de cuentas, aunque es un término váli-do en español, corresponde en su significado al de accountability en inglés.

D La rendición de cuentas es un acto obligatorio, en el cual una entidad de interés público debe rendir cuentas ante una parte interesada que tiene dere-cho de exigírselo.

D Existen dos dimensiones de la rendición de cuentas: la informativa (answerability) y la de responsabilidad (enforcement).

D Los tres pilares de la rendición de cuentas son informar, justificar y responsabilizar.

D La rendición de cuentas es un método que se crea en cada caso concreto, no que existe de manera preliminar.

D La rendición de cuentas tiene por objeto prevenir y co-rregir el abuso de poder.

D Un hipotético sistema nacional de rendición de cuentas en México estaría compuesto por los subsistemas de: división de poderes, garantía del voto, responsabilidades de los servidores públi-cos, combate a la corrupción e instituciones au-

tónomas. Esto, a partir de la revisión histórica e institucional sobre el contexto de la rendición de cuentas en México. Sin embargo, no se ha reali-zado un esfuerzo deliberado para constituir dicho sistema como tal.

D Los derechos humanos y la rendición de cuentas son complementarios en la construcción de una socie-dad democrática.

D La rendición de cuentas parte de la noción de que las instituciones las operan seres humanos, por lo que no basta que se les otorguen reglas para ope-rar: se debe monitorear y verificar constantemente la acción pública.

D La rendición de cuentas puede ser fallida, cuando sus elementos se encuentran aislados o incomple-tos, por ejemplo. No es un método infalible.

D En la rendición de cuentas política son sujetos todas las entidades de interés- público, es decir, las que partici-pan en la toma de decisiones o su ejecución.

D La rendición de cuentas horizontal, vertical y diagonal describen esquemas en los que se posicionan los acto-res que tienen el derecho y el deber de informar, justifi-car y responsabilizar.

D La sociedad civil y sus organizaciones deben rendir cuentas por una convicción moral y congruencia en sus acciones, lo que les legitima para la acción política.

139

D Para conocer sobre qué se rinde cuentas, el esquema de criterios de conformidad implica reglas políticas, profesio-nales, financieras y legales-constitucionales que informan sobre el cumplimiento de los deberes de una entidad de interés público.

D Es esencial que las OSC rindan cuentas ante sus beneficia-rios, usuarios o destinatarios y, ante la sociedad en gene-ral, de acuerdo con los diferentes criterios de conformidad que les aplican y que funcionan para cada caso.

D Es posible estructurar un diseño básico de una estrate-gia de rendición de cuentas de las OSC siguiendo tres pasos: a) describir a la organización, b) identificar a las partes interesadas y c) organizar un sistema conforme a los dos primeros criterios, así como el establecimiento de los esquemas de monitoreo y evaluación que correspon-dan.

D La matriz de impacto, como la propuesta por Indesol, es un mecanismo adicional que nos habilita a la rendición de cuentas en acciones específicas, como los proyectos de coinversión social.

Auto evaluación

Instrucciones: Deberán ponerse todas y todas de pie y formar una fila en el centro del salón. La o el facilitador les hará unas preguntas respecto de lo que aprendieron a lo largo del módulo.

Recuerda que para realizar esta actividad contamos sólo con 15 minutos

Respuesta A

Respuesta B Respuesta C

Respuesta D

Asimismo, les indicará las posibles respuestas a esas preguntas. Cada quien deberá dirigirse al lado del salón que corresponda a la letra de la respuesta que considere correcta. Quienes contesten adecuadamente podrán seguir participando, quienes no lo hagan deberán regresar a sentarse en sus lugares. Quien conteste co-rrectamente todas las preguntas, se llevará un pequeño premio. Así que ¡mucha suerte!� Utiliza este mapa para guiarte al moverte dentro del salón.

140

Preguntas:

1. La rendición de cuentas es:a. Un orden preestablecido para crear ciudadanía.b. Un método de control que elimina todas las arbitrarie-

dades del poder político.c. Un sistema que se puede diseñar para prevenir y corregir

abusos de poder.d. El deber de una persona y el derecho de otro de abolir

el poder.

2. La rendición de cuentas tiene:a. Tres dimensiones: sancionar, justificar y responsabilizar.b. Dos dimensiones: argumentar y sancionar.c. Tres pilares: información, justificación y sanción.d. Tres dimensiones: accountability, answerability y enforcement.

3. Describen la posición de los sujetos y partes interesa-das en la rendición de cuentas:

a. Horizontal y vertical.b. Horizontal, vertical y diagonal.c. Diagonal, elemental y vertical.d. Answerability y enforcement.

4. Funcionarían como componentes en un hipotético sis-tema de rendición de cuentas en México:

a. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto Na-cional Electoral.

b. Las agencias autónomas y las de combate a la corrupción.c. La Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto

Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.

d. La división de poderes y las responsabilidades de los servi-dores públicos

5. Son dos antecedentes de instituciones de rendición de cuentas en México:

a. El Tribunal de Cuentas de la Nueva España y el derecho de audiencia

b. La Comisión Federal de Vigilancia Electoral y la Contaduría Mayor de Hacienda.

c. La Auditoría Superior de la Federación y el Tribunal de Cuen-tas de la Nueva España.

d. La Corte Suprema de Justicia y la Contaduría Mayor de Hacienda

6. Son los sujetos de la rendición de cuentas:a. Sindicatos y partidos políticos.b. Entidades de transparencia y rendición de cuentas.c. Entidades de fiscalización pública.d. Entidades de interés público.

141

7. Son ejemplos de criterios de conformidad:a. Legales y jurídicos.b. Políticos y económicos.c. Financieros y profesionales.d. Constitucionales y económicos.

8. Las OSC deben rendir cuentas prioritariamente:a. A sus donantes y a los gobiernos.b. A los gobiernos y sus funcionarios.c. A las y los beneficiarios o destinatarios.d. A otras OSC.

9. Son tres elementos de una estrategia de rendición de cuentas:

a. Identificar partes interesadas, diseñar un sistema y describir a la organización.

b. Transparentar, definir criterios e informar.c. Ubicar al gobierno, dialogar y dar seguimiento.d. Evaluación, seguimiento y confirmación.

10. Son dos niveles de impacto que permite valorar la matriz de Indesol:

a. Beneficiarios directos y beneficiarios indirectosb. Cohesión social e incidencia en políticas públicasc. Dimensión informativa y dimensión argumentativad. Beneficiarios indirectos y rendición de cuentas social

Reflexiona

John Ackerman, en un texto citado anteriormente, afirma que un concepto equivocado de rendición de cuentas consiste en “poner algunos números en Internet”. Ahora que conoces más del tema ¿qué te parece este comentario? ¿Por qué es importante conocer y distinguir temas como el de rendición de cuentas?


“Un tal príncipe que tiene tantos defectos que debe temer exponer al pleno día su estupidez natural. Está escondido y se ignora el estado en que se encuentra. Por fortuna, los hombres son tales en aquel país, que ellos no tienen otro deseo que de cualquier nombre que les gobierne”.

Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu, El Espíritu de las Leyes.

LA TRANSPARENCIAMÓDULO 03


Que las y los participantes aprendan qué es la transparencia (concepto); de dónde surge (contexto); por qué es importante (propósito); cuál es el marco legal que la norma; y quiénes deben ser transparentes y cómo. Esto, por supuesto, junto con algunas herramientas e instrumentos que permitan mejorar la transparencia respecto de los proyectos y acciones que realizan las OSC de las y los participantes.

INTRODUCCIÓN

144

En el Módulo anterior descubrimos que la rendición de cuentas no es lo que significa directamente en castellano, y que implica muchísimos elementos, dimensiones y pilares, así como razones y características para conocerse de mejor manera. Por el con-trario, el concepto de transparencia que estudiaremos en este Módulo es, quizás, más sencillo de explicar y mucho más fácil de entender.

Para empezar retomamos la cita de la parte superior, donde el Ba-rón de Montesquieu hace un interesante planteamiento alrededor de la transparencia: el ejercicio del poder puede implicar muchos defectos, que se van encubriendo hasta llegar a la ignorancia com-pleta. Y es probable que algunos pueblos simplemente quieran que cualquier persona les gobierne, sin siquiera conocerla.

Si volviéramos al ejercicio de imaginación que abría el Módulo 2, para hacernos una idea, esta sí muy ilustrativa, de la trans-parencia, podemos partir de la hoja en blanco… ¡y nada más! La transparencia permite acercarnos a las cosas tal como son: informarnos y comunicar simplemente lo que fue, lo que existe.

Para conocer cómo funciona, de manera similar a lo que se hizo en el Módulo anterior, iniciamos con la explicación de un con-cepto de transparencia, así como de qué manera se es transpa-rente (mediante las categorías de transparencia bajo demanda y transparencia proactiva). En el segundo tema, por su parte, explo-

ramos la importancia de la transparencia, a partir de la idea de la publicidad en los asuntos de interés general.

A continuación, esta segunda edición del Manual incorpora como tercer tema del Módulo un panorama acerca de la transparencia bajo demanda desde el punto de vista de las organizaciones de la sociedad civil y actores sociales como sujetos activos de la misma. Para ello, y de acuerdo con la muy reciente Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública, se examina cómo se ejerce el derecho de acceso a la información pública (DAIP, que se revisó en el Módulo 1) frente a los entes públicos. Esto, para imaginar qué tendría que hacer una organización o actor social en el caso de recibir una solicitud de acceso a la información.

La última sección del Módulo 3 abre con una breve reflexión sobre cómo se relacionan y se complementan la transparencia y la rendición de cuentas para terminar, de una vez, por separarlas para siempre en nuestro mundo conceptual. Asimismo, ofrecerá a las y los participantes del curso y lectores de este Manual algunas herramientas para iniciar procesos de transparencia proactiva al interior de nuestras organizaciones y proyectos sociales. Éstas consisten brevemente de mecanismos pero, sobre todo, de recomendaciones a tomar en cuenta cuando nos propongamos ser agentes de cambio en materia de transparencia. Antes que todo, empero, comencemos entonces con un poco de ciencia experimental ¿tod@s list@s?

145

Instrucciones: En esta dinámica jugaremos a ser científicas y científicos, pues realizaremos algunos experimentos que nos per-mitirán identificar algunas características importantes de la trans-parencia. Para ello, la o el facilitador nos guiará paso a paso en esta dinámica. Así que escuchemos atentamente sus instrucciones y veamos qué pasa.

Objetivo particular del tema Las y los participantes conocerán el concepto y contexto de la transparencia.

Dinámica introductoria: “Experimentando con la transparencia.”

Contexto y definición de la Transparencia: qué es y de dónde surge. TEMA 3.1

Desarrollo



� El link del video que te presentamos es: “México y su transparencia” (publicado el 12/02/2014) https://www.youtube.com/watch?v=8XTqHiVGEvY

Reflexiona

¿Qué te enseñan estos experimentos sobre la transparencia? ¿Cuál crees que sería una posible definición? ¿Cuáles crees que son sus principales características? ¿Es posible que algo que parece transparente, en realidad sea opaco?

146

La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la ac-tividad para, con orden y respeto, seguir con la exposición teórica del tema.

147

Como se mencionó desde la introducción de este Módulo y, como hemos podido verificar en la dinámica anterior, la transparen-cia es un concepto que se relaciona de manera muy clara con la naturaleza de un fenómeno o hecho. De esta manera, las perso-nas, las instituciones, las organizaciones y las cosas pueden ser “transparentes”. En esta medida la “transparencia” tiene que ver con la capacidad de “ver a través de ellas”. Como dice el Diccionario de la Lengua Española, transparencia es (simple y llanamente) “la cualidad de ser transparente”, es decir, que de-terminado asunto sea “claro, evidente” y “que se comprend[a] sin duda ni ambigüedad”.

A lo largo del texto, sin embargo, hemos mencionado un proble-ma muy desafortunado: frecuentemente, el concepto de transpa-rencia es poco claro, pues se le atribuyen características que no le corresponden. Para muestra “basta un botón”: Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, citan a cierto autor que menciona que la transparencia es “un derecho cívico que sirve para impedir la apropiación privada de los espacios públicos… un instrumento cuyo explícito propósito es asegurar que las cosas ocurran res-petando las reglas del juego”.1 ¿Recuerdas cuál es el derecho

1 Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 14.

Apuntes teórico - conceptualesDesarrollo humano que se refiere a la obtención, difusión y solicitud de da-tos? Por supuesto, es el derecho a la información, no el “derecho a la transparencia”. En el Módulo 1 explicamos que el “derecho de acceso a la información pública” (DAIP) es un componente de ese derecho humano y que, aunque se le puede conocer como “derecho a saber”, cada uno de éstos forma un concepto aparte. Por último ¿cuál es el objeto de la rendición de cuentas? Claro, prevenir y corregir el abuso de poder… Entonces, ¿por qué con-fundirla con la transparencia?

La “claridad” que implica la transparencia, debemos mantenerla en la determinación de su concepto, así como en el de rendición de cuentas. Las y los ciudadanos tenemos un deber de conocer y aplicar cada uno de estos términos de manera exacta, a pesar de que en los discursos se utilicen frases grandilocuentes (y sin mucho sentido) como:

“transparencia, ciudadanía y democracia están inextri-cablemente ligadas (…) una no es posible sin las otras (…)”;2

Como explica José Antonio Aguilar, comprender estos conceptos, su contexto e implicaciones no comienza por hilar una gran frase

2 José Antonio Aguilar (2006) Transparencia y democracia: claves para un concierto. Cuadernos de transparencia 10. México: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), p. 11.

148

potente sino que requiere más estudio y dedicación; por ello dice que, “[d]esafortundamante, las cosas son más complicadas” que lo que parecen en el discurso3. En este Manual y curso, empero, hemos avanzado de a poco para reducir esta complicación.

Ahora bien, ¿por qué todo mundo habla ahora de transparencia? ¿Por qué se confunde? ¿Se tratará de un concepto nuevo? Aguilar comienza por aclararnos que “la transparencia no es una moda in-ventada en las postrimerías del siglo XX”. Más bien tiene que ver con la idea histórica de la “difusión de la información pública en manos del gobierno” que se estimaba “necesaria para el correcto funcionamiento del régimen parlamentario”.4 Como veremos más adelante, la idea de transparencia es incluso anterior a la de la rendición de cuentas (en su concepto contemporáneo) y consiste simplemente en que lo que deba ser claro, pueda mantenerse así.

La relevancia de la transparencia en nuestros días tiene que ver con esa nueva exigencia de “poder ver a través de las cosas” aun-que con un propósito que “no es propiamente político.”5 De he-cho, la importancia reciente de la transparencia:

“nació como consecuencia de una reflexión de talante económico: la piedra de toque que desató ese proceso

3 José Antonio Aguilar, op. cit., p. 244 José Antonio Aguilar, op. cit., p. 125 Íbidem.

fue la globalización de los mercados y la necesidad de contar con mayor y mejor información sobre su verda-dero funcionamiento, a partir de las regulaciones y la probidad de cada país. De ahí que los promotores prin-cipales de las mejores prácticas de transparencia hayan sido, al menos en un principio, los grandes organismos económicos internacionales, con la OCDE y el Banco Mundial a la cabeza.”6

La transparencia “contemporánea” nace entonces de la ne-cesidad de conocer adecuadamente el contexto y las reglas del juego en un mundo con un mercado global y de libre co-mercio. Este es, en resumen, un reclamo por una transparen-cia de los mercados o “transparencia económica”. Y es que, como explican Daniel Kauffman y Tara Vishwanath7, la falta de transparencia económica puede implicar altísimos costos económicos. Cuando no se conoce a plenitud cómo funciona un mercado se afecta “no sólo la producción agregada”, es decir, la actividad empresarial, sino también “la distribución de beneficios y riesgos”8. Es aquí cuando la transparencia se vuelve una condición que favorece o perjudica a la sociedad en general.

6 Íbidem.7 Citado por: Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 18.8 Íbidem.

149

Las condiciones poco transparentes, continúan explicando los au-tores, generalmente dan lugar a actos de corrupción. Esto, porque la falta de transparencia tiene un costo político muy evidente: “crea rentas al otorgar a aquellos con información algo con lo que comerciar”. Es decir, cuando no existe transparencia, cuando es imposible “ver a través de las cosas”, se crea un mercado de la información, donde existen personas que sí conocen los procesos y cobran por compartir ese conocimiento. Esto, como se puede percibir, es contrario a la idea de lo público que, sobre todo, debe-ría ser visible, como aprendimos en el Módulo 1.

¿Cómo hacer para transformar espacios sin transparencia o con poca transparencia (en general, opacos) en espacios públicos, visibles? Los estudios recientes sobre transparencia indican que existen dos formas principales de visibilizar la información públi-ca. La primera, como explica Jonathan Fox, es la “diseminación proactiva”9, es decir, que existe una persona o una institución que “hace públicos sus actividades y desempeño” por sí mismo, como parte del cumplimiento de una regla o espontáneamente. La diseminación proactiva se enfrenta a la “diseminación bajo demanda” que es el acceso a la información cuando existe “un compromiso institucional [formal o informal] de responder a solicitudes específicas” de las personas sobre “información o

9 Jonathan Fox(2007) “The uncertain relationship between transparency and accountability”, en: Development in Practice, volumen 17, números 4 y 5, agosto de 2007, p. 665.

documentos que de otra manera no serían accesibles”10. En este sentido, las acciones de visibilización hoy día corresponden a dos posibilidades: una acción realizada por una persona o ins-titución por sí misma (diseminación o transparencia proactiva) o a petición de alguien más (diseminación o transparencia bajo demanda).

10 Íbidem.

Es importante distinguir, de entre las ideas que propone Fox, que tanto la diseminación proactiva como la diseminación bajo de-manda son actos que reflejan la disposición de una persona o una institución a hacer visible un determinado acto. En este sen-tido, dice el autor, en la transparencia bajo demanda existe un

Conceptos clave Transparencia proactiva. Es el conjunto de las

actividades de visibilización o transparencia que realiza una persona o institución por sí misma, en cumplimiento de una regla o de manera espontánea.

Transparencia bajo demanda. Es el conjunto de las actividades de visibilización o transparencia que realiza una persona o institución a petición de otro agente que le solicita la información.

150

“compromiso institucional”. En ningún momento Fox implica que deban existir normas o deberes de transparencia como requisito; por el contrario, la transparencia se basa en la posibilidad de que la información se haga pública, por la persona o la institución y nada más.

¡Ojo!

Mientras en la rendición de cuentas existe un deber de la entidad de interés público frente al derecho de una parte interesada, la transparencia implica solamente la actitud, la disposición, de un actor o una institución para visibilizar lo que debe ser visible, es decir, lo público.

Reflexiona

Con base en lo que has aprendido hasta ahora, ¿podrías escribir tu propia definición de transparencia? ¿Cómo distingues transparencia bajo demanda de transparencia proactiva? ¿Cómo las incorporas en tu definición? Utiliza el espacio siguiente para hacerlo. Cuando todo el grupo haya terminado, podrás compartirla con el resto del grupo. Atiende para ello a las indicaciones de tu facilitador (a).

151

En este sentido, la transparencia califica si una persona o una institución hace posible “ver a través” de un asunto que, en el caso de todo aquello que entra en el conjunto de interés público, debería ser posible apreciar. Conforme a lo anterior, en adelante utilizaremos el siguiente concepto de transparencia:

La exigencia de transparencia delante del gobierno y otros ac-tores en los asuntos públicos, como advertíamos, no es nueva. La primera experiencia documentada de esta clase de reclamo, facilitado a través del derecho de acceso a la información pública (DAIP), ocurrió en Suecia en el año de 1776. En ese año, Anders Chydenius, religioso de origen finlandés y miembro del Parlamen-to sueco (Riksdag), propuso la “Ley de Acceso a las Actas Públi-cas”, un ejercicio que impuso la transparencia de todos los entes gubernamentales de aquel país. Chydenius era un convencido de que la libertad de prensa (relacionada con el actual derecho a la información) era indispensable para la buena marcha de un régi-men parlamentario, de ahí su reclamo a favor de la visibilidad de todo acto público.

Concepto clave

Transparencia. Es la actitud o disposición de una persona o institución para hacer visible la información pública; sea de manera proactiva o bajo demanda.

Los resultados fueron deslumbrantes, como afirman Sandoval y Ackerman, pues “el hecho de hacer obligatoriamente públicas las actas de ‘los tres estados’ [el clero, la nobleza y los empresarios] acabó convirtiéndose en un veneno constante para la liquidación de las prácticas aristocráticas y feudales y fue un poderoso ins-trumento para asegurar los derechos de propiedad de los agricul-tores”11, en un proceso que requirió décadas para dar sus frutos. Incluso hoy se dice que cualquier documento público de 200 años de antigüedad del gobierno sueco puede ponerse a disposición de cualquier persona ¡en apenas 24 horas!12

A diferencia de Suecia, en el resto del orbe las prácticas de trans-parencia en el ámbito de lo público se fueron consolidando a paso lento. De hecho, hasta el nuevo “boom” de la transparencia en materia económica (que ya citamos) se retoma como tal esta no-ción. Al año 2013, sin embargo, Sandoval y Ackerman reportan la existencia de al menos 62 países con leyes como la sueca; estas normas buscan que los gobiernos nacionales sean transparentes: de manera proactiva o bajo demanda. A continuación menciona-mos algunos países, por continentes, que cuentan con estas leyes sobre el DAI y el año en que fueron expedidas13:

11 Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 612 Íbidem.13 Basado en: Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 23

152

Además de las ideas que he-mos compartido, el siguiente bloque temático se desarrolla una interesante discusión acer-ca del concepto de publicidad que da sustento a la importan-cia de la transparencia, incluso antes de la aparición y conso-lidación del DAIP, como forma de ejercicio de la transparencia bajo demanda, que nos es tan familiar en nuestros días. ¡Sigamos adelante!

Dato Curioso

¿Sabías que en 1993, cuando el tema de la corrupción era todavía un tabú a nivel mundial, se crea en Berlín la organización Transparencia Internacional (TI) con el fin de promover acciones integrales para combatirla? Algunas de estas acciones se basan en la promoción de la transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas en las administraciones públicas nacionales. Hoy en día existen alrededor de 100 OSC filiales nacionales de esta organización en diferentes países como México (Transparencia Mexicana), Colombia (Transparencia por Colombia), Argentina (El Poder Ciudadano) y España (TI España). Su principal contribución a estos temas es el Índice de Percepción de Corrupción, el cuál mide, en una escala del 1 al 10, la percepción que tienen los ciudadanos respecto de la corrupción que existe en el gobierno de su país. Puedes consultar más información sobre éste y otros temas en www.transparency.org

!

Europa América Asia África y Oceanía

País Año País Año País Año País Año

Suecia 1766 Colombia 1888 Filipinas 1987 Australia 1982

Finlandia 1951 EE. UU. 1966 Corea del Sur 1996Nueva

Zelanda1982

Dinamarca 1970 Canadá 1983 Tailandia 1997 Sudáfrica 1999

Noruega 1970 Belice 1994 Israel 1998 Zimbabwe 2002

Francia 1978 Panamá 2002 Japón 1999 Angola 2002

España 1992 México 2002 India 2003

Inglaterra 1999 Ecuador 2004 Turquía 2003

153

Objetivo particular del temaLas y los participantes aprenderán cuál es el propósito de la transparencia; así como el marco legal que la norma, dando sentido, fortaleciendo y preservando ese propósito.

Por qué es importante y necesaria la Transparencia.TEMA 3.2


La importancia de la transparencia en los asuntos públicos, como anotamos en el tema anterior, está relacionada directamente con la evolución de la idea de “publicidad”, que es un concepto de-sarrollado en la filosofía política por lo menos desde el siglo XVII, mediante el filósofo inglés Thomas Hobbes.

Para este pensador, la existencia de un pacto social (vivir en co-munidad) sólo se justifica en la medida en que se cumplen las promesas para lo que fue fundado, como explica Juan Cristóbal Cruz14. Por ello, resulta necesario “dictar algunas reglas comunes para todos los hombres y declararlas públicamente, mediante las

14 Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 20

cuáles cada uno pueda saber qué puede ser llamado […] justo, qué injusto”15. La publicidad de las reglas, concluye Cruz, está li-gada a un sentido de “seguridad jurídica”16, es decir, que mientras se conozcan las reglas, la acción del gobierno es predecible y la arbitrariedad del poder se reduce.

Un contemporáneo de Hobbes, John Locke, explicó esta relación entre autoridades y ciudadanos bajo la idea de la “confianza”. La confianza se otorga para que se ejerza el poder pero es ab-

15 Citado por: Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 2016 Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 22

154

solutamente revocable, anota Cruz17. ¿Cómo podría acontecer esto? En palabras de Bernard Williams, debe entenderse que “existen vínculos privilegiados entre el gobierno y el pueblo” por lo que “es una violación de esta concepción permitir que el secreto o la disimulación se inmiscuyan”18. En este sentido, el pueblo sólo puede tener confianza en sus gobernantes si estos son transparentes: es decir, si son capaces de hacer visible lo público. Desde ahí, es posible formarse una opinión sobre lo que acontece.

17 Íbidem.18 Citado por: Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 22

Reflexiona

Camille Desmoulins afirma que:“La monarquía hace todo (…) a través del solo secreto; la república, todo en la tribuna, en presencia del pueblo y a través de la publicidad”1.

¿La forma de gobierno tiene que ver con la exigencia de transparencia? ¿Se puede exigir que un monarca sea transparente?

1 Íbidem.

Más allá del caso extremo de que se forme un argumento sobre la “pérdida de confianza” delante de las autoridades, el pensa-miento sobre la publicidad evolucionó para encontrar diferentes ventajas de que los gobernantes asuman esta actitud. Jeremy Bentham, ya en el siglo XVII, presentó “por primera vez, una lista razonada de beneficios de la publicidad (podríamos atrevernos a llamarla transparencia) en el gobierno democrático”19, entre las que destacan:

a) La transparencia restringe “a los miembros de la asam-blea en su obligación”. Cuando los gobernantes deben informar sobre todo lo que hacen sólo harán lo que pueden hacer, no aquello que les es prohibido.

b) La transparencia asegura “la confianza del pueblo” y su apoyo respecto de los cambios que se van dando en la legislación (“las revoluciones legislativas”).

c) La transparencia proporciona “a los electores la facul-tad de obrar con conocimiento de causa”20.

La importancia de la transparencia para elegir bien, es una idea que se viene desarrollando a través de los siglos, como se obser-va. En la actualidad, esta ventaja sigue siendo de gran valor para nuestros regímenes democráticos, pues como menciona Bentham:

19 José Antonio Aguilar, op. cit., p. 1920 Citado por: José Antonio Aguilar, op. cit., p. 19

155

Reflexiona

¿Cómo se parece la cita del Barón de Montesquieu al inicio del Módulo a esta última afirmación de Bentham? Considera que son casi contemporáneos. ¿Cuál es la importancia de la transparencia en un gobierno republicano y democrático?

“¿De qué vale renovar las asambleas, si el pueblo está precisado siempre a escoger entre unos hombres que él no ha tenido medios de juzgar?”21. De poco sirve elegir si no se sabe por quién se vota.

Bentham encontró gran oposición en cuanto a la transparencia en su tiempo. Se pensaba, sobre todo, que el pueblo sería “un juez incompetente”, ignorante y pasional, de lo que algunos “aventajados” gobernantes hacían muy bien. A lo que el filó-sofo contestó:

“el público juzga y juzgará siempre. Si él se abstuviese de juzgar por el miedo de hacerlo mal, (…) habríamos de admirarnos de su sabiduría; y un pueblo que supiera suspender su juicio, no se compondría de hombres vul-gares, sino de filósofos.”22

21 Íbidem.22 Íbidem.

En resumen, las personas en una comunidad política tienen el de-recho de formarse una opinión, manifestarla y participar con ella en el debate público ¿qué mejor, entonces, que lo hagan infor-madas e informados? La transparencia aporta a este ejercicio del derecho a la información y muchas otras libertades políticas que todas y todos tenemos en una democracia.

Al tiempo que Bentham completaba el análisis de las implicacio-nes prácticas de la publicidad, Immanuel Kant (pensador alemán) aportó al concepto una finalidad más profunda. En un tratado acerca de los derechos de las naciones, se encuentra una de las referencias más citadas sobre este término, en la que el “filósofo de Königsberg” concluye que “son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otras personas cuyos principios no sopor-tan ser publicados”23.

Hoy día, la exigencia de transparencia por parte de las y los ciu-dadanos de un país democrático responde al mismo tiempo al planteamiento de Kant y de Bentham, pues como indica Juan Cristóbal Cruz “el espacio público” sólo tiene sentido “para un pueblo que ha salido de su estado de minoría de edad y se atreve a pensar por sí mismo”24. Una mejor sociedad se construye con ciudadanas y ciudadanos informados que, en esa medida, pue-

23 Ernesto Garzón, op. cit., p. 2024 Juan Cristóbal Cruz, op. cit., p. 30

156

Dato Curioso

¿Tiene algún valor moral la transparencia? De acuerdo con Juan Cristóbal Cruz, “desde el punto de vista de la moral utilitaria, la publicidad no tiene un valor moral en sí.” Como mencionan Gutmann y Thompson:“[l]a publicidad es sólo un mecanismo para hacer que el interés personal de los funcionarios coincida con el interés general.”No es una cosa valiosa en sí misma, sino en la medida en que funciona para uno o varios propósitos.

!

Banco de Recursos

Para tener una visión más analítica de la historia de la transparencia y el acceso a la información pública en México, te recomendamos el artículo de Mariana Cendejas “Breve análisis de la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.” Disponible en su versión electrónica en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/13/cmt/cmt6.htm

Dinámica aplicativa: “Discurso sobre la transparencia” Desarrollo


den usar su razón en el espacio público; por ello es indispensable “la publicidad sobre aquello que interesa a todas y todos. En particular, sobre los actos y asuntos del Estado”, es decir, sobre los temas de interés público.

Una vez concluida la explicación sobre la importancia de la transparencia, pasaremos a revisar (como hicimos en el Mó-dulo 2 sobre la rendición de cuentas) el marco jurídico de la transparencia con una dinámica. Posteriormente, cerraremos este bloque de temas con una reflexión sobre la diferencia (definitiva) entre rendición de cuentas y transparencia, ha-blando brevemente sobre sus verdaderas relaciones posibles.

Instrucciones: En esta dinámica revisaremos qué tanto hemos aprendido sobre la idea de publicidad como fundamento filosó-fico de la transparencia. Daremos oportunidad a que hasta tres de nuestr@s compañer@s, debidamente disfrazad@s, se expresen cual Jeremy Bentham ante la asamblea, defendiendo a la trans-parencia con un discurso. ¿Quieres saber más? Está atent@ a las indicaciones de la o el facilitador.

La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la acti-vidad, para seguir con la exposición teórica del tema.

157


Las y los participantes reconocerán la importancia de transparentar el desempeño de la sociedad civil (actores y organizaciones) y, a partir de las consideraciones de la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reflexionarán sobre los alcances de la transparencia bajo demanda para su caso particular.

Transparencia bajo demanda: consideraciones generales y para los actores u organizaciones de la sociedad civil.TEMA 3.3

Instrucciones: En esta dinámica, la o el facilitador propondrá una serie de casos en los que pretenderá reclamar o “deman-dar” una serie de elementos de las y los participantes. Juntos, reflexionaremos acerca de qué es necesario para lograr que estas demandas prosperen, es decir, cuáles son los requisitos para que la demanda sea exitosa.

Dinámica introductoria: “Yo te demando”

Apuntes teórico-conceptuales

Desarrollo

Desarrollo

Recuerda que para esta dinámica tenemos solamente 15 minutos ¡Adelante!

Reflexiona

¿Por qué es importante contar con una serie de reglas para lograr una cierta petición o demanda ante un ente de interés público? ¿Puedes mencionar tres razones que justifiquen dicha importancia?

¿QUIÉNES DEBEN SER TRANSPARENTES? ¿SOBRE QUÉ?

158

¿Quiénes deben ser transparentes? Si hacemos referencia a los datos públicos y, en general, a los asuntos de interés público, la respuesta es muy similar a la de la pregunta ¿quiénes rinden cuentas? En general, las entidades de interés público están llama-das a ser transparentes. Sí, precisamente, todas aquellos sujetos o audiencias que se encuentran “arriba, abajo, a la izquierda y a la derecha” de los entes de interés público como centro, de acuerdo con nuestras definiciones de rendición de cuentas vertical y horizontal.

Para el caso de las organizaciones y actores sociales, seguramente tu facilitador(a) habrá trazado en más de una ocasión el esquema siguiente, el cual nos ayuda a recapitular estas ideas:

Rendición de cuentas vertical implica transparencia hacia las siguientes audiencias:

Gobierno y donantes (“arriba”)

Beneficiarios, usuarios, destinatarios y público en general (“abajo”)

Rendición de cuentas horizontal implica transparencia hacia las siguientes audiencias:

Otros actores de la sociedad civil (“izquierda/afuera”)

Personal, voluntarios y colaboradores de la organización o causa social (“derecha/ adentro”)

Los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil, al in-volucrarnos en temas de interés público, nos volvemos el vértice de este mapa: cuando tomamos parte o ejecutamos acciones en materia de interés público. El llamado a la transparencia es en-tonces absoluto respecto de lo que emprendemos en el contexto social en el que nos desarrollamos. En este sentido, además de preguntarnos ¿quiénes deben ser transparentes?, debemos inqui-rir ¿sobre qué se debe ser transparente?

Rosa Inés Ospina y Rubén Fernández, a nombre de la iniciativa regional Rendir Cuentas tienen muy claro sobre qué deberían ser transparentes las OSC y enlistan los siguientes temas mínimos:

a)� Su estructura: quién las forma y qué funciones desempeñan.b)� Sus sistemas de gestión y toma decisiones (para la rendi-

ción de cuentas, por supuesto)c)� Su objeto social, su misión, visión y objetivosd)� Las actividades que realizane)� Cómo sus actividades se relacionan con las del gobierno

(bajo el principio de corresponsabilidad)f)� Sus resultados, impactos y la valoración de su experiencia1

Las prácticas de transparencia de las organizaciones de la sociedad civil deben “permitir ver a través de ellas”, sin obstáculos, por lo que

1 Rubén Fernández y Rosa Inés Ospina, op. cit., p. 10

159

los autores proponen que la generación de información y su actua-lización se haga de manera “proactiva y sistemática”2. Es decir, por un lado, que la información se genere por convicción de la OSC o porque tenga reglas que generen ese deber, sin que nadie deba so-licitarle datos; por el otro lado, que se realice por medio de ejercicios ordenados y regulares o con una cierta periodicidad. Por ejemplo, cuando decidimos dar a conocer nuestras actividades y objeto so-cial, en una página electrónica propia, actualizando la información de manera mensual y ordenándola por categorías de proyectos.

TRANSPARENCIA BAJO DEMANDA EN MÉXICO

A la lista que definen los integrantes del colectivo Rendir Cuentas, creemos, le falta una pieza importante. Si una OSC maneja recur-sos públicos ¿debería publicar que los recibe y cómo los maneja? Recordemos que, de acuerdo con el artículo sexto de la Consti-

2 Íbidem.

Concepto clave

Transparencia de los actores sociales y las organizaciones de la sociedad civil. Es la actitud permanente de un actor social o una organización para “permitir ver a través” de sí misma, en un ejercicio proactivo y sistemático.

tución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece (en su apartado A, fracción I):

I. Toda la información en posesión de […] cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza re-cursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública (…).

Asimismo, dicho artículo establece (en el apartado A, fracción III) que “[t]oda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública”. Es decir, cualquier persona puede solicitar esta informa-ción, mediante las herramientas que las leyes disponen para ello.

Como adelantábamos desde el Módulo 1, el Derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP) que tiene cada una de las personas en el territorio nacional implica la posibilidad de que cualquier persona solicite información sobre asuntos de interés general, así como el deber de los entes de interés público de responder a las solicitudes que las y los ciudadanos formulen conforme a las reglas que establece la Constitución y las leyes. Volviendo a las ideas que comentamos en la primera sección de este Módulo, la transparencia bajo demanda (en el caso de los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil), implica el ejercicio que una persona realice del DAIP respecto de los recursos públicos que estos entes de interés público reciben y ejercen, así como los actos de autoridad que realicen.

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En este sentido, refinamos el concepto para su aplicación en el caso preciso de México:

Concepto clave

Transparencia bajo demanda de los actores sociales y de la sociedad civil (en México). Implica las actividades de visibilización que realiza una persona u organización a petición de una persona titular del DAIP, en relación concreta con los recursos públicos que reciben y ejercen, así como los actos de autoridad que realicen.

Al hablar de la “diseminación bajo demanda” Jonathan Fox mencionaba que existe “un compromiso institucional [formal o informal] de responder a solicitudes específicas” de las personas sobre “información o documentos que de otra manera no serían accesibles” 3. Este compromiso institucional se ha expresado en México en una serie de leyes que regulan el artículo sexto de la Constitución Federal, empezando por la “Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, que se publicó en junio de 2002. Sin embargo, hasta la reforma constitu-cional del año 2014, no se reconocían a actores privados (como

3 Jonathan Fox(2007) “The uncertain relationship between transparency and accountability”, en: Development in Practice, volumen 17, números 4 y 5, agosto de 2007, p. 665.

los de la sociedad civil) como entes de interés público en posesión de información que estuviera sujeta a esta clase de transparencia bajo demanda.

Afortunadamente, para el caso de la segunda edición de este Ma-nual, el 4 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP). Una de las principales novedades de esta ley es, precisamente, tener el carácter de “general”: esto quiere decir que contiene las bases para el actuar de todo tipo de gobiernos, en el orden federal, estatal y municipal. La nueva Ley describe también, como comentamos, las bases para la transpa-rencia bajo demanda de los actores no gubernamentales que, sin embargo, son entes de interés público (dado que reciben y ejercen recursos públicos o ejercen actos de autoridad). A continuación revisamos algunos conceptos básicos de la nueva Ley, para com-prender mejor cómo funciona este renovado sistema.

Dato Curioso

Además de establecer las bases para el ejercicio del DAIP, la nueva Ley General determina otros concep-tos e ideas que constituyen, desde nuestra opinión, avances respecto de la transparencia y que favore-cen la rendición de cuentas en México. Citamos al-gunos de los más relevantes en el siguiente listado:

!

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a)� Se crea un Sistema Nacional de Transparencia como espacio de coordinación para establecer estándares de funcionamiento de los diferentes actores en los distintos órdenes de gobierno y verificar su avance y cumplimiento. Como otros Sistemas Nacionales, podría resultar muy efi-caz para hacer posibles, en menor tiempo y de la mejor forma, las reformas por venir a partir de lo establecido en la LGTAIP.

b)� Se establecen bases iguales para la conforma-ción y operación de los diferentes “organismos garantes”, las autoridades encargadas de apli-car la Ley en cada orden de gobierno particular1. Entre éstas, por ejemplo, se establece que cada uno de los organismos en los estados y el Distri-to Federal contará con un Consejo Consultivo, integrado por miembros de la sociedad civil y la academia, para opinar sobre el desempeño de

1 En el orden federal y respecto del recurso de inconformidad y la atracción de recursos de revisión (véanse estos dos temas más adelante), el órgano garante es el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI, antes IFAI) y en el resto de las entidades federativas (31 estados y el Distrito Federal) los institutos de transparencia y acceso a la información locales.

estos órganos, como un mecanismo interno que favorece la rendición de cuentas de los mismos.

c)� Se integra la Plataforma Nacional de Transpa-rencia, un sistema electrónico que concentrará la información de todo el país respecto a: so-licitudes de acceso a la información, recursos de revisión y de inconformidad, obligaciones de transparencia y comunicación entre suje-tos obligados (todos estos conceptos se revisan más adelante). Esto aprovecha los avances en sistemas previamente existentes como Info-mex, que fue el primer esfuerzo para tramitar solicitudes de acceso a la información a nivel nacional; visita www.infomex.gob.mx .

d)� La LGTAIP reconoce el concepto de transparen-cia proactiva como uno aplicable a los entes públicos. Esto les habilita a generar nuevos me-canismos para difundir “conocimiento público útil” que contribuya a “mejorar los trámites y servicios, optimizar la toma de decisiones de autoridades o ciudadanos” a partir de la identi-ficación de un “objeto claro enfocado a las ne-cesidades de sectores de la sociedad determi-nados o determinables”. Por ejemplo, se pueden

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generar portales electrónicos que muestren de manera ordenada algún tipo de informa-ción que frecuentemente se solicita a una dependencia en concreto. La Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal ya había avanzado en este tema, identificando el concepto de “transparencia focalizada”, como se puede apreciar en el sitio http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/transparencia/transparencia-focalizada.html o en la página de Facebook “Transpa-rencia Focalizada”.

e)� De la misma manera, la nueva Ley General ad-mite el concepto de “gobierno abierto” como aquellas fórmulas en las que “los sujetos obli-gados y representantes de la sociedad civil” colaboran “en la implementación de mecanis-mos de colaboración para la promoción e im-plementación de políticas y mecanismos” que permitan un gobierno más “abierto”: transpa-rente por una parte pero asimismo más parti-cipable, como revisamos las características de lo público en el Módulo 1.

CONCEPTOS BÁSICOS DE LA TRANSPARENCIA BAJO DE-MANDA EN MÉXICO

Un concepto que se reitera a lo largo de la Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública es el de “sujetos obli-gados”, el cual incluso se encuentra mencionado en el artículo sexto Constitucional. Se entiende por “sujeto obligado” todas aquellas instituciones, órganos y personas, públicos o privados, que estén sujetos, de alguna manera a la aplicación del aparta-do A del artículo sexto Constitucional y, por consecuencia, a la LGTAIP. Retomando la clasificación que hacen estas normas, se pueden identificar:

a.� Todas las autoridades, entidades, órganos u organismos del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Federa-ción, las entidades federativas o los municipios.

b.� Los organismos autónomos, como los que crea la Cons-titución Federal (el INAI, el Banco de México, el Instituto Nacional Electoral, etcétera).

c.� Los partidos políticos del orden federal y estatal.d.� Los fideicomisos y fondos públicos de todos los órdenes

de gobierno.e.� Las personas físicas y morales que en cualquier orden de

gobierno:1.� Reciban o ejerzan recursos públicos2.� Realicen actos de autoridad

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Todos estos entes de interés público, en la medida en que deben aplicar el artículo sexto Constitucional y la Ley General, se convier-ten en sujetos obligados.

Concepto clave

Sujetos obligados. Son todos los entes de interés público que deben cumplir con lo establecido en el apartado A del artículo sexto Constitucional, así como con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; pueden ser de tipo público o privado y actuar en cualquier orden de gobierno (federal, estatal y municipal). Concepto clave

Deberes de transparencia. Son las actividades y compromisos que deben cumplir los sujetos obligados, en términos de la Constitución, la LGTAIP y otras leyes, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones de interés público. En la Ley General, se expresan los deberes básicos aplicables a la mayoría de los entes de interés público en el artículo 42.

Los sujetos obligados tienen una serie de “deberes de transparen-cia” que les impone la LGTAIP. Estos deberes, de acuerdo con el ar-tículo 24 de la Ley, se aplicarán de acuerdo con la “naturaleza” de cada uno de los entes de interés público. Entre éstos se encuentran:

a.� Crear un Comité de Transparencia, un órgano que reúne servidores públicos del ente y que tiene por objeto reali-zar la “clasificación” de la información, en los términos que explicaremos más adelante.

b.� Establecer Unidades de Transparencia, que brinden aten-ción a las y los ciudadanos que ejerzan el DAIP en cada ente de interés público.

c.� Crear y actualizar sistemas de archivo y tomar medidas para la adecuada “gestión documental” (manejo de los datos y expedientes), de acuerdo con las leyes y regla-mentos sobre la materia.

d.� Proteger y resguardar la información clasificada como “reser-vada” y “confidencial”, como explicaremos más adelante.

e.� Cumplir con las determinaciones de los organismos garantes.f.� Publicar y mantener actualizada la información relativa a

las obligaciones de transparencia (véase más adelante).g.� Difundir proactivamente información de interés público.

Enfatizamos, en torno a esta idea, que los “deberes de transparen-cia” deben de adecuarse a la “naturaleza” de los entes de interés público, es decir, al tipo de funciones que desempeñan. En con-secuencia, es necesario que precisemos ¿cuál es la naturaleza de

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los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil respecto de los deberes de transparencia? Es este un asunto por resolver, sobre el que aportamos las notas que siguen.

Para determinar la “naturaleza” de los actores privados respecto de los deberes de transparencia, es muy importante analizar el contenido del artículo 81 de la Ley General. Aquí se establece que corresponde a los organismos garantes determinar “los casos en que las personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad, cumplirán con las obliga-ciones de transparencia y acceso a la información directamente o a través de los sujetos obligados que les asignen dichos recursos (…)”. Es decir, que cada uno de los órganos garantes definirá, mediante reglas específicas, quién debe cumplir con cuáles debe-res de transparencia. Más importante: en muchos casos serán los entes públicos que entreguen los recursos o administren los actos de autoridad quienes deberán atender a los deberes de transpa-rencia a nombre de los actores privados, como las organizaciones de la sociedad civil.

¿Por qué sucede esto? Consideramos que esta propuesta es muy sensata, pues en muchos casos resultará impráctico o inviable que los sujetos obligados de tipo privado tengamos que hacer frente a una serie de deberes de transparencia que podrían resultar muy costosos o difíciles de operar. Por ejemplo, ¿te imaginas tener que establecer una Unidad de Transparencia en tu organización para

atender solicitudes de acceso a la información pública? O bien, ¿cómo funcionaría dicha Unidad cuando quien recibe los recursos públicos es una persona física, como los beneficiarios de progra-mas sociales? Con la aplicación de estas reglas en sentido muy estricto, se multiplicaría innecesariamente el número de vías de acceso para el ejercicio del DAIP y se complicaría su uso y vigencia.

Por lo demás, en la mayoría de los casos la información pública de la que derivan los deberes de transparencia la tienen asimismo los entes públicos que actúan como administradores o entes eje-cutores de los programas públicos relacionados. En este sentido, resulta más fácil preguntar a una sola institución (como el Insti-tuto Nacional de Desarrollo Social) sobre uno o varios proyectos específicos (como los del Programa de Coinversión Social) que tratar de localizar una por una a las organizaciones beneficiarias. Esperamos, por tanto, que los lineamientos que se emitan por par-te de los organismos garantes vayan en el sentido de considerar precisamente los elementos que establece la Ley General: el nivel de financiamiento público, la regulación existente y el involucra-miento gubernamental, para optimizar el acceso a la información en posesión de los actores privados en temas de interés público.

En lo sucesivo, entonces, explicamos otros detalles del sistema de transparencia bajo demanda que establece la LGTAIP, para com-pletar la panorámica sobre este esquema de garantía del derecho humano a la información.

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¡Ojo!

Las conclusiones expresadas en este apartado se derivan de la interpretación del artículo 81 de la LGTAIP. La explicación que sigue sirve sólo para comparar las bases para la transparencia bajo demanda de los entes gubernamentales, en la medida en que apuntan a los retos que en muchos casos enfrentarán los actores sociales y las organizaciones de la sociedad civil cuando se decida la regulación específica sobre el tema.Por lo demás, la vigencia plena de la Ley General (a julio de 2015) se encuentra aún en un “período de gracia” de un año (hasta el 4 de mayo de 2016) en el cual se deben emitir todas las regulaciones que permitirán explicar, definitivamente, todas estas cuestiones (véase el artículo Tercero transitorio de la LGTAIP).

OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA O “INFORMACIÓN PÚBLICA DE OFICIO”

Ya hemos hablado de los “deberes de transparencia” como todas las acciones y compromisos que cumplirá un sujeto obligado, de acuer-do a su naturaleza, en términos de lo que disponen las leyes. Uno de estos deberes específicos es el de cumplir con las “obligaciones de transparencia”, que explicaremos en esta sección. Es muy importante distinguir entre “deberes” y “obligaciones”, para evitar confusiones.Las obligaciones de transparencia o “información pública de oficio” (IPO) es un conjunto de datos que los sujetos obligados deben de poner a disposición del público en general a través de Internet y, en un futuro, a través de los medios que disponga la Plataforma Nacional de Transparencia.

Reflexiona

Desde tu punto de vista y, considerando los temas de interés público en los que trabajas (como persona u organización) ¿cuáles deberes de transparencia asumirías, de los que muestra el artículo 42 de la LGTAIP? ¿Cómo justificas esta elección en términos de rendición de cuentas?

Dato Curioso

El Portal de Obligaciones de Transparencia (POT, puedes consultarlo en www.pot.gob.mx) concentra las obligaciones de información de todas las depen-dencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal. Es una herramienta diseñada por el entonces IFAI (aho-ra operada por el INAI) que clasifica la información por ente de interés público de cada una de las frac-ciones que, hasta hoy, contempla la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. A

!

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La Ley General establece 48 fracciones, en el artículo 70, que refie-ren diferentes temas sobre los cuales los sujetos obligados deben informar periódicamente y que deberán mantenerse actualizados en los portales electrónicos correspondientes. Entre estos datos encontramos:

a.� Estructura orgánica de las oficinas públicas, sus faculta-des y su marco legal.

b.� El directorio de servidores públicos, información sobre su remuneración (salarios y compensaciones), gastos de re-presentación y viáticos.

c.� Las contrataciones que se realicen, de personal, bienes, arrendamientos, servicios y obras públicas. La LGTAIP de-fine qué tipo de datos deben especificarse en cada caso.

d.� Información sobre toda clase de convenios, contratos, permisos, licencias y autorizaciones que otorgue el ente de interés público.

e.� La información sobre los programas de subsidios, estí-mulos y apoyos, incluyendo: población beneficiaria, me-

canismos de exigibilidad, formas de participación social, reglas de operación, entre otros.

f.� La información sobre deuda pública y servidores públicos sancionados.

Como se puede observar, la IPO considera una serie de datos básicos que no sólo contribuyen al conocimiento (“ver a través”) del ente de interés público sino que también incluye una serie de informaciones que permiten articular ejercicios de rendición de cuentas, particular-mente aquellos que tengan que ver con el seguimiento o monitoreo de acciones de gobierno particulares.

más que esta Ley, y por consecuencia el POT, deberán actualizarse en términos de la LGTAIP, estamos se-guros que será el referente principal para la creación del componente de obligaciones de transparencia de la nueva la Plataforma Nacional de Transparencia.

Concepto clave

Obligaciones de transparencia (información pública de oficio, IPO). Es un conjunto de datos que, en términos de las leyes, deberá hacerse público por medio de Internet por parte de los entes de interés público, de manera periódica y actualizada, sin que medie alguna solicitud de acceso a la información.

Además de estas obligaciones “básicas”, la LGTAIP establece otros contenidos de IPO aplicables a diferentes entes de interés público, de acuerdo con su naturaleza. El catálogo de elementos que postula la Ley General es el resultado de años de avances en la exigencia de

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contar con información actualizada y precisa sobre diferentes temas de interés público. Considerar 38 temas básicos puede parecer exagerado (o incluso controversial como el tema de directorios y remuneraciones de servidores públicos), pero la práctica ha sugerido que esta es tam-bién una manera de garantizar que todo lo público sea visible.

La importancia de la IPO es tal que la Ley General también establece procedimientos para verificar estos datos, por parte de los organismos garantes y, en su caso, se mencionan sanciones aplicables a los entes de interés público que incumplan con estas medidas. Por cierto, tam-bién se tiene reconocido el derecho a la “denuncia por incumplimiento de obligaciones de transparencia” a la ciudadanía en general, para alertar a los órganos garantes sobre la necesidad de verificar el com-portamiento de cierto ente de interés público en este tema.

Reflexiona

¿Contribuye la denuncia sobre incumplimiento de obligaciones de transparencia a alguna clase de rendición de cuentas? ¿Cómo se explica la corresponsabilidad en materia de transparencia y cómo se relaciona a ideas como el “gobierno abierto”?

Hasta aquí hemos ya conocido una serie de elementos que nos permi-ten entender con mayor profundidad las características de la informa-ción bajo demanda en México. Nos falta por conocer, empero, el ele-

mento fundamental que hemos anunciado desde el Módulo 1 ¿cómo se ejerce el DAIP mediante las solicitudes de acceso a la información? Esto, como referencia como titulares del derecho, pero también (como advertimos) para prever cómo se atendería una solicitud de acceso a la información en caso de que la recibiéramos, como organizaciones o actores sociales. ¡Sigamos adelante, entonces!

PROCEDIMIENTO PARA EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (EJERCICIO DEL DAIP)

Por primera vez desde el establecimiento del DAIP en nuestro país, se cuentan con líneas básicas que definen cómo funciona el proce-dimiento de acceso a la información pública a nivel nacional. A partir de los contenidos de la LGTAIP, es posible prever las condiciones míni-mas mediante las cuales cualquier persona podrá solicitar datos a los entes de interés público. Esto es altamente relevante pues el anterior sistema implicaba por lo menos 33 formas diferentes de entender este procedimiento (las 32 leyes locales y la aplicable en la Federación). A continuación explicamos el procedimiento en simples pasos, avisando que la Ley es más explícita en ciertos puntos y que algunos casos serán legislados en lo particular por las entidades federativas.

1. Ingreso de la solicitud

Las solicitudes de acceso a la información pueden presentarse por cualquier persona a través de cualquiera de los medios

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establecidos para ello: la Plataforma Nacional de Trans-parencia (solicitud por vía electrónica, como actualmente se hace mediante Infomex), directamente en las oficinas designadas, por correo electrónico o postal, mensajería e, incluso, por telégrafo. Puede hacerse por escrito o de ma-nera verbal, cuando sea posible (por ejemplo, de manera presencial, en una oficina).

Ante cualquiera de estas formas de acceso, la Unidad de Transparencia sólo puede exigir los siguientes requisitos de la solicitud:

a. Datos del peticionario o su representante: nombre y domicilio para recibir notificaciones

b. Descripción de la información solicitadac. Cualquier dato que ayude facilitar su ubicaciónd. Seleccionar una modalidad de entrega de preferencia:

de manera electrónica o física (para su consulta o re-producción).

Al cumplir con estos requisitos, se ingresa de la solicitud, asignándole un número de folio para consulta y segui-miento. La Unidad de Transparencia puede pedir al soli-citante aclarar su petición cuando ésta sea insuficiente, incompleta o errónea. De lo contrario, dará inicio al turno de la solicitud.

¡Ojo!

La selección de medios de reproducción de la información (copias, documentos certificados, discos magnéticos, planos, etcétera) genera costos que el peticionario deberá cubrir antes de acceder a los medios correspondientes. En general, la entrega electrónica o la consulta no generan costos adicionales. El pago de los medios de reproducción, empero, no implica que el acceso a la información pública deje de ser gratuito, como debe serlo en todos los casos.

2. Turno, surtimiento de información y determinación de la Unidad de Transparencia

Una vez ingresada, corresponde a la Unidad de Transparen-cia turnar a las áreas responsables la solicitud de acceso a la información, a fin de que éstas produzcan una respuesta acorde. La respuesta del sujeto obligado la debe integrar esta misma Unidad, resolviendo conforme a cinco casos posibles:

a.�La información ya se encuentra disponible en medios de acceso público. Se deberá dirigir al peticionario ha-cia esa información (libros, registros públicos, portales electrónicos), dando por satisfecha la solicitud.

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b. La información fue encontrada y se entrega como se solicita.

c.� La información fue encontrada, pero algunos de sus contenidos son reservados o confidenciales (esto se explica más adelante). Esta determinación requiere de la intervención del Comité de Transparencia, como se indica en el siguiente inciso.

d.�La información no existe. En este caso también inter-viene el Comité de Transparencia, nuevamente, confor-me al siguiente inciso.

e. La solicitud es “notoriamente improcedente”, a consi-deración de la Unidad de Transparencia, porque no se relaciona con los asuntos de interés público a cargo del ente. Se orientará al peticionario sobre el sujeto obliga-do a quien debe dirigirse la solicitud (en un plazo de 3 días después del ingreso de la misma).

El plazo máximo para notificar la respuesta a toda solicitud de acceso a la información no puede exceder los 20 días a partir de su ingreso. Es deber de la Unidad de Transparen-cia cerciorarse de proporcionar esta respuesta en el tiempo establecido. Este plazo sólo puede extenderse cuando exista la intervención del Comité de Transparencia, hasta por diez días más. En todos los casos, la resolución que extienda el plazo de respuesta más allá de lo normal, deberá notificarse oportunamente al peticionario.

3. Intervención del Comité de Transparencia

Este es un paso opcional del proceso, pues no ocurre en to-dos los casos. La intervención del Comité de Transparencia se requiere cuando:

a.� la información pueda ser reservada o confidencial y se deba “clasificar”, conforme analizamos en el siguiente apartado, o bien,

b. la información no exista, a partir de la búsqueda ex-haustiva en todas las áreas del sujeto obligado.

Corresponde al Comité de Transparencia verificar la situa-ción, mostrar los motivos para la determinación conforme a las leyes (fundar la determinación) y, finalmente, justifi-car plenamente dicha resolución (motivar la resolución). Sin este trabajo previo del Comité de Transparencia la Unidad a cargo no puede emitir una respuesta válida.

En general el proceso como lo hemos analizado hasta ahora se compone de tres pasos básicos que se ilustran en el siguiente diagrama:

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Directamente en las oficinas designadas, por correo electrónico o postal, mensajería e, incluso, por telégrafoLocalización del peticionarioModalidades de entrega

Sólo el Comité puede realizar estos actos, debidamente fundados y motivados.

Envío a Unidades Administrativas

Integración de respuestaPlazo máximo: 20

días + 10 adicionales debidamente

justificadosDeterminación de

improcedencia

Ingreso de la

solicitud

Intervención del Comité de Transparencia

Producto: respuesta integrada

Turno, surtimiento de información y

determinaciones de la Unidad de Transparencia

Producto: folio

Producto:dictamen

(clasificación o inexistencia)

Ahora bien, incluso cuando un Comité de Transparencia y su Unidad notifican acerca de la inexistencia o clasificación de la información so-licitada, la o el peticionario puede actuar en contra de esa resolución, solicitando la intervención del organismo garante que corresponda. En los siguientes incisos, por tanto, hablamos de los diferentes recursos a disposición de las y los solicitantes en contra de las resoluciones de los sujetos obligados, comenzando por el recurso de revisión.

4. Impugnación de las resoluciones de los sujetos obligados

i.� El recurso de revisiónEl recurso de revisión es el derecho que tienen las perso-nas que ejercen su DAIP para que un organismo garante verifique que la respuesta de una Unidad de Transparen-cia está apegada a la normatividad. El recurso de revi-sión se puede presentar en los siguientes casos:

a.�La “clasificación” de la información como reservada o confidencial, en los términos que estudiaremos en el siguiente apartado.

b. La declaración de la inexistencia de la información.c.� La “incompetencia” declarada por la Unidad de

Transparencia.d. Cuando la información esté incompleta, no correspon-

da a lo solicitado, se entregue en un medio diferente al seleccionado o de manera incomprensible/inaccesible.

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e. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a la información, o bien, la detención de su trámite, sin que exista razón para ello.

f. Otras modalidades, como las cuotas y costos de re-producción (todas las causas se especifican en el artículo 143 de la LGTAIP).

De acuerdo con lo que se solicite en el recurso, en un plazo máximo de 40 días (que se puede ampliar 20 días más cuan-do así se justifique), el organismo garante que corresponda podrá determinar: a) que se confirma la respuesta del sujeto obligado; b) que se revoque o modifique la respuesta del su-jeto obligado o bien c) que el recurso era improcedente (des-echamiento o sobreseimiento), por no cumplir los requisitos que señala la Ley.

Por último, se debe mencionar que en el recurso de revisión, las decisiones del INAI son “definitivas e inatacables”, es de-cir, que no se pueden llevar a un tribunal para otra disputa, por parte de los sujetos obligados y otros organismos garan-tes. Para las y los ciudadanos, por otra parte, se puede acudir ante el Poder Judicial de la Federación (utilizando el juicio de amparo) para revalorar las decisiones del INAI. En el caso de las resoluciones de los otros organismos garantes, también existe un último recurso, llamado “de inconformidad” que es otra novedad de la LGTAIP. Analicemos de qué se trata.

Atracción del recurso de revisión

El Pleno del INAI, donde se reúnen sus Comisionados, puede decidir por mayoría atraer un recurso de revisión que se esté resolviendo en algún otro organismo garante. Esto lo puede realizar “de oficio” (sin que nadie lo solicite), a petición de otro organismo garante o incluso a petición de la persona que inicia el recurso de revisión original. Los casos que se atraigan de este modo deberán ser relevantes, novedosos o complejos.

ii.� El recurso de inconformidad

El recurso de inconformidad se presenta ante el INAI por la o el peticionario que cuente con una resolu-ción de otro organismo garante que a) confirmen o modifiquen la “clasificación” de la información o b) confirmen la inexistencia o negativa de la información, exclusivamente. Esto, a diferencia de las muchas cau-sas por las que procede originalmente el recurso de revisión, por ejemplo.

En un plazo máximo de 30 días, el INAI deberá resol-ver el recurso con cualquiera de estas tres respuestas: a) confirmar la resolución del organismo garante; b) re-

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vocando o modificando esa misma resolución o, cuando sea el caso, c) declarando que el recurso era improce-dente (desechamiento o sobreseimiento), por no cumplir los requisitos que señala la Ley. En todos los casos, lo que resuelva el INAI nuevamente se puede llevar a los tribunales federales por parte de la o el peticionario.

Conceptos clave

Recurso de revisión. Es el derecho que tiene un solicitante de información para hacer del conocimiento de un organismo garante un caso en el que no esté de acuerdo con la respuesta que le brinda una Unidad de Transparencia o su Comité. La Ley establece las causas y procedimientos que permiten presentar y resolver estos recursos.

Atracción del recurso de revisión. Es la facultad del INAI de resolver por sí mismo un recurso que originalmente correspondía atender a otro organismo garante, por iniciativa propia (de oficio) o a petición de otro organismo garante o el peticionario que inició el recurso.

Recurso de inconformidad. Es el último recurso en el marco de la LGTAIP, que implica que el INAI vuelva a valorar las resoluciones de otros organismos garantes, cuando así lo decida la o el peticionario.

Definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del INAI. Las resoluciones del INAI no pueden llevarse ante alguna otra autoridad o tribunal por parte de los sujetos obligados o los organismos garantes. Sólo las y los peticionarios pueden intentar el juicio de amparo en contra de las mismas.

En esta sección del Módulo tuvimos la oportunidad de revisar los pormenores para el ejercicio del DAIP que, por otra parte, implican los diferentes “deberes de transparencia bajo demanda” que los entes de interés público adquirieron con la vigencia de la nueva LGTAIP. Lo detallado del proceso y sus elementos son resultado de una evolución de más de una década de aplicación activa del DAIP en México, buscando siempre garantizar la “máxima publicidad” de la información de interés público.

Si bien está por definirse en pocos meses cuál será el papel de los actores privados, como las organizaciones de la sociedad civil y líderes sociales con relación a sus “deberes de transparencia bajo demanda”, se puede anticipar que se buscará mantener la forta-leza e integridad del actual sistema de acceso a la información, logrando en la medida de lo posible que el ejercicio del DAIP sea accesible, expedito y eficaz. Por ahora, terminaremos esta sección del Módulo con un tema que se ha citado ya varias veces y merece ser aclarado pronto: la clasificación de la información como reser-vada o confidencial.

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CLASIFICACIÓN DE LA INFORMACIÓN COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL

Al observar los procedimientos para el acceso a la información, podemos pensar que el sistema está diseñado para impedir que los datos públicos puedan ser, de alguna manera, ocultados. Esto puede generar inquietudes en torno a la necesaria revelación, por ejemplo, de nuestra situación financiera, tributaria o bancaria. In-cluso, puede resultar incómodo pensar que, en este proceso, se hará de conocimiento público datos referentes a nuestro domicilio y estado de salud, entre otros que tienen que ver con nuestra esfera más privada. En ciertos momentos pueden existir, entonces, serias dudas acerca de la implacabilidad del criterio de “máxima publicidad” en torno a los datos de interés público.

Este asunto, por consecuencia, más que generar consensos termi-na por dividir las opiniones. Anna Cynthia Oliveira, por ejemplo, opina que “la publicidad de informes de actividades y finanzas es medida elemental para permitirle conocer sobre la labor de una organización en particular, compararla con otras en cuanto al im-pacto o eficiencia”, sin embargo, reflexiona acerca de la situación de inseguridad en la región latinoamericana y pregunta ¿cómo equilibrar la seguridad de nuestras organizaciones y beneficiarios sin ocultarnos de la misma sociedad?4

4 Anna Cynthia Oliveira, op. cit., p. 78

Reflexiona

¿Hasta qué punto involucrarse en asuntos de interés público implica renunciar a algunos aspectos de secrecía de la vida privada? ¿En dónde está ese límite o barrera invisible?

Lo cierto es que, en atención a estas controversias, se han desarro-llado ciertas excepciones (debidamente justificadas) al principio de máxima publicidad. La información reservada y confidencial son, de manera genérica, estas excepciones básicas. El proceso mediante el cual se determina que cierta porción de datos es re-servada o confidencial se llama “clasificación” pues se valora si se encuentra en el caso que prevé la ley y si existen razones para mantenerla fuera de la vista del público.

La clasificación sólo puede realizarse a) cuando se elabo-re la respuesta a una solicitud de información, mediante el Comité de Transparencia; b) cuando lo determine una auto-ridad del tema (como los organismos garantes) y c) cuando se generen “versiones públicas”. Las versiones públicas son aquellos documentos en los que se elimina la información reservada o confidencial, conservando las porciones de da-tos que no están clasificadas. Las versiones públicas deben explicar, de forma genérica, de qué tratan los datos que se suprimen.

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En general la información no se puede clasificarse por anticipa-do, sino solamente en un caso concreto en que se quiera visibili-zar cierto fragmento de datos públicos (por ejemplo, cuando hay una solicitud de acceso a la información). Esto, a pesar de que se realicen índices de documentos donde se indique la presencia de probable información reservada o confidencial como parte del proceso de manejo de los archivos en un ente de interés público.

Conceptos clave

Clasificación de la información. Es el proceso mediante el cual se determina que ciertos datos son de tipo reservado o confidencial, porque se está en el supuesto que prevé una norma (está fundado) y existen razones para darle esta clase (está motivado). Es un proceso que ocurre cuando se solicita la información y no se realiza por anticipado.

Versión pública. Es un documento al que se le han suprimido los datos referentes a información reservada o confidencial, expresando genéricamente qué tipo de datos son los que no se visibilizan.

Ahora que conocemos de qué va el proceso de clasificación, revi-semos también qué quiere decir “reservado” y “confidencial”, en cada caso.

1. Información reservada

La información reservada es aquella que se mantendrá fuera de la vista del público mientras existan dos condiciones a) que exista una razón, autorizada por la ley, para que la infor-mación no se revele y b) que no transcurra el tiempo máxi-mo que prevé la ley para considerar la información bajo esta clasificación. La información reservada, entonces, tienen esa clase sólo de manera temporal y justificada, como lo exige la LGTAIP y el propio artículo sexto constitucional.

Concepto clave

Información reservada. Es aquella que, de manera temporal y justificada, se mantiene lejos de la vista del público; es decir, que guarda esa clasificación mientras a) exista una causa legal que lo autorice y una situación que lo justifique y b) no transcurra el tiempo máximo de reserva.

Actualmente, el plazo máximo de reserva mencionado en la Ley General es de cinco años y éste se puede ampliar, excepcionalmente, por cinco años más mientras siga vigen-te la causa que dio origen a la clasificación. Dentro de las causas que la LGTAIP prevé para la clasificación de la infor-mación como reservada encontramos las siguientes:

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Cuando se comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional, siempre que se tenga un propósito genuino (por ejemplo, proteger el desarrollo de una estrategia táctica o la vida e integridad de las personas) y un efecto demostrable.

Cuando se afecten las relaciones internacionales o las negociaciones de esta clase.

Cuando se ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de una persona.

Cuando se obstruya la prevención o persecución de delitos; se ponga en riesgo las actividades de verificación, inspección o auditoría para el cumpli-miento de las leyes; o se obstruyan los procesos de sanciones contra servidores públicos.

Cuando se ponga en riesgo la integridad de los juicios o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio; es decir, mientras la sentencia “no cause estado”: que no exista algún otro recurso que pueda combatirla.

La información no podrá clasificarse como reservada cuando existan violaciones graves a los derechos huma-nos, delitos de lesa humanidad o en las investigaciones sobre casos de corrupción.

Reflexiona

¿Cómo se vinculan las excepciones a la reserva de información con la rendición de cuentas? ¿Las causas de reserva pueden provocar “transparencia opaca”, como explicaba Jonathan Fox?

Es innegable que los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil podemos convivir cotidianamente con diferen-tes tipos de información reservada. Especialmente cuando participamos activamente en temas de interés público o nos involucramos en mecanismos de corresponsabilidad, podría-mos tener acceso a esta información (que de manera ordi-naria no llegaría a nuestras manos). Como sujetos obligados a la LGTAIP y el artículo sexto constitucional, queda claro que los actores privados deben sujetarse a los mismos crite-rios que los entes gubernamentales en cuanto a información reservada y, en general, clasificada. ¿Cuál es la otra clasifi-cación posible de la información? Sigamos adelante con la explicación sobre la información confidencial.

2. Información confidencial

Ya hemos examinado la primera parte de la clasificación de datos: la información reservada. Sin embargo, queda pen-diente conocer qué es la información confidencial. A diferen-

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cia de la información reservada, que se mantiene fuera del foco público por cierto tiempo y causa, la información con-fidencial debe estar permanentemente fuera de la vista del público, aunque se exige también que exista un motivo legal autorizado para realizar la clasificación.

Reflexiona

¿Tu OSC maneja algún tipo de información que podría reservarse de la publicidad?¿Cómo se haría la reserva, por cuánto tiempo? ¿Qué mecanismos emplearías para garantizar la reserva de la información que llegue a tus manos cuando intervienes en asuntos de interés público?

Concepto clave

Información confidencial. Es la que se mantiene de manera permanente fuera de la vista del público, en tanto que existe una causa legal que así lo justifica.

Mientras que la LGTAIP propone en términos generales las causas para reservar la información, la información confiden-cial encuentra su justificación normativa en otras leyes. Es el caso de las normas que establecen, por ejemplo, el secreto

bancario y fiduciario (relativo al manejo de los fideicomisos), el secreto industrial y comercial, fiscal, bursátil y postal.

Estos “secretos” existen por la naturaleza de los actos que se realizan entre diferentes personas públicas y privadas. Por ejemplo, qué tipo de operaciones se realizan en el sistema bancario, fiduciario o bursátil es algo que sólo interesa (en principio) a quien presta el servicio y quien lo solicita. Los secretos industriales y comerciales, que aparece en la Ley de la Propiedad Industrial, establecen la protección sobre los procesos que realizan las empresas, a efecto de que no sean conocidos por sus competidores. Por último, es más fácil re-lacionarnos en lo individual con el secreto fiscal y el postal, que se establecen para que no existan terceros que conozcan esos detalles de nuestra vida privada.

Además de los “secretos” establecidos por otras leyes, la LG-TAIP expone otro caso de información confidencial que es de suma relevancia para los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil: los datos personales. El artículo 116 de la Ley General define que éstos son cualquier información “concerniente a una persona identificada o identificable”. La idea puede parecer poco clara, pero en realidad es sencilla: un dato personal es aquel que permite distinguir a una per-sona de otra. Por ejemplo, “mi edad es 28 años y la de mi compañera 29”.

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Ahora bien, en la fórmula anterior es evidente que se necesitan al menos dos datos de cada persona para identificar plenamente a alguien: por ejemplo, el nombre y la fecha de nacimiento, el nom-bre y la edad, el nombre y la ciudad de residencia, etc. En algunos casos, son necesarios 3 o más datos para poder distinguir a una persona (por ejemplo, cuando 2 personas homónimas –con el mismo nombre- viven en la misma ciudad, se requeriría saber su fecha de nacimiento, o el nombre de sus padres).

¿Por qué hacemos este argumento en cuanto a la identificación de las personas? Para reflexionar sobre cuándo un dato se vuelve personal. Supongamos que una OSC presenta una lista con las edades y sexo de las personas que participaron en uno de sus talleres, ¿son estos datos personales en el sentido de que permi-ten identificar a las personas? Podría haber muchas personas de 23 años de sexo femenino y muchas más de 26 años y de sexo masculino en una misma sesión. Pero, ¿qué pasa si les ponemos su nombre? En este caso, sí las hacemos identificables y los datos son personales en la medida que establece la LGTAIP.

Reflexiona

¿Qué pasa si yo revelo, además, el domicilio? En este caso, además de ser un dato personal, puede tratarse de información pública que se debe reservar porque pone en riesgo la seguridad, por ejemplo, de una persona víctima de violencia. ¿Conoces casos de este tipo de información en tu OSC?

Concepto clave

Datos personales. Es toda aquella información que, por sí misma o en relación con otra, permite identificar o haría identificable a una persona determinada.

El manejo de datos personales por parte de las OSC, es un tema que merece un estudio y conocimiento a profundi-dad. Por ahora, sólo resumiremos algunas medidas básicas a tomar en cuenta para nuestro desempeño en esta deli-cada materia:

a) Mantener la confidencialidad de los datos perso-nales, de manera que sólo se revele información en la medida en que no hagan identificables a sus titulares.

b)�Procurar una administración cautelosa de los docu-mentos que tienen datos personales

c) Verificar en todo momento que ningún documen-to que se haga público contenga datos personales (esto, especialmente, cuando transparentamos nues-tra toma de decisiones o su ejecución: podríamos causar un severo daño).

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¡Ojo!

Los datos personales, aunque no estén relacionados con asuntos de interés público, se deben tratar siempre como confidenciales, es decir que no se entregan para su divulgación pública. Esto, porque de manera simultánea a la LGTAIP se aplica la “Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares” que establece medidas contribuyen a resguardar la integridad de los datos personales, cuyos derechos pertenecen siempre a los titulares. Así, por la aplicación de una u otra de las leyes, es necesario tomar muy en cuenta este tema.

En consecuencia, mientras que el titular de los datos no lo autorice o se ponga de acuerdo con el receptor para así hacerlo. El “aviso de privacidad” es una fórmula mediante la cual el titular y el receptor de datos personales acuerdan para qué fines y de qué manera será tratada la información individual que se está entregando. Por ello, es muy importante que las OSC elaboren y comuniquen su aviso de privacidad a todas las personas de las que reciben datos personales.

El aviso de privacidad, asimismo, deberá considerar otorgar a las y los titulares de datos personales los

mecanismos para el ejercicio de sus “derechos ARCO”, es decir, la posibilidad de:

Acceder a sus datos personales, donde se tengan resguardados.

Rectificar sus datos, cuando sean erróneos, incompletos o inexactos.

Cancelar (suprimir) los datos personales de los lugares en donde se resguarden.

Oponerse a que los datos sean utilizados de cierto modo, contra la voluntad de la persona.

El debido cuidado de los datos de las personas no sólo es una medida razonable en términos de transparencia, sino que tiene que ver con la adhesión de las OSC a principios de respeto a la privacidad de las personas. Recordemos que estamos “predicando con el ejemplo”.

Existen ocasiones, por último, en que los datos de la vida de las personas se exponen al ámbito de lo público con toda intención. Por ejemplo, en el caso de la participación en con-tiendas para un cargo público o la participación ciudadana, se pedirán requisitos que se evaluarán. ¿Se podría negar el acceso al título profesional de un contendiente cuando esto es indispensable para conocer si la decisión de que ocupara determinado espacio público fue adecuadamente tomada?

179

Creemos, como Sandoval y Ackerman, que estos aparentes dilemas entre la vida pública y la privada son la excepción y que en cada caso deben ser analizados a la luz de la ra-zón, utilizando herramientas como la rendición de cuentas y la transparencia (incluyendo prácticas como la prueba de daño).

Como bien concluye José Antonio Aguilar: “La democracia es posible sólo cuando ciertas ‘solidaridades y compromisos cargados emocionalmente son desplazados de la arena pú-blica’”, es decir, cuando somos capaces de pensar adecua-damente en cada circunstancia qué pertenece a lo público y qué a lo privado. “La sociedad se beneficia si se excluyen de la agenda pública” cuestiones naturalmente controversiales o generalmente reconocidas como privadas, “así la energía social se libera para atender otros problemas” de impor-tancia general, que están reunidos en la idea del “interés público”.

Hasta aquí los contenidos de este Módulo, en donde hemos ex-plorado las diferentes características del sistema que hace posi-ble la transparencia bajo demanda para toda clase de entes de interés público en México. A la luz de lo expuesto, si los actores sociales y organizaciones de la sociedad civil nos limitáramos a cumplir con lo dispuesto en la Constitución y las leyes (transpa-rentar recursos públicos que se entregan o se ejercen, así como

actos de autoridad), creemos que nuestra experiencia de visibili-zación en temas de interés público sería muy, pero muy, limitada. Los alcances actuales de la participación de los diferentes actores de la sociedad civil de manera corresponsable en asuntos públi-cos exigen un mayor esfuerzo en ser transparentes, de manera proactiva. Por ello, en términos de rendición de cuentas (para fortalecer la dimensión informativa) el siguiente apartado expli-ca algunas formas de lograr transparentar más de los elementos que, como la iniciativa regional Rendir Cuentas nos recordaba al inicio de esta sección incluyen:

a) Su estructura: quién las forma y qué funciones desempeñan.b) Sus sistemas de gestión y toma decisiones (para la ren-

dición de cuentas, por supuesto)c) Su objeto social, su misión, visión y objetivosd) Las actividades que realizane) Cómo sus actividades se relacionan con las del gobierno

(bajo el principio de corresponsabilidad)f) Sus resultados, impactos y la valoración de su experiencia

Todo ello, siguiendo una sencilla fórmula: emplear mecanismos dirigidos a un propósito o tema, junto con la selección de una audiencia: ¿recuerdas la rendición de cuentas horizontal y ver-tical? Pues no olvides estas nociones básicas, que serán fun-damentales en el apartado final de este Módulo 3. Por ahora ¡sigamos adelante!

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Instrucciones: La o el facilitador dividirá en equipos al grupo y les entregará una tabla que contiene imágenes y conceptos que revi-samos en esta sección del Módulo. Con su juego de naipes la o el facilitador “cantará” diferentes definiciones. Ustedes deben ubicar los conceptos y, quien complete su tabla primero gritará “¡lote-ría!”. Aprovecha la actividad para preguntar tus inquietudes sobre algunos de los conceptos, si aún tuvieras algunas.

Dinámica de aplicación: “Lotería transparente”

Dinámica de aplicación: “Solicitud de acceso a la información”

Desarrollo

Desarrollo



Instrucciones: ¡Has recibido correo! Y contiene una solicitud de acceso a la información para tu OSC. ¿Cómo la responderás? Llévala a casa y prepara una respuesta para el día de mañana. Podrás compartir tu caso en plenaria y juntos discutiremos cuál es la mejor forma de responder. Recuerda aplicar todos los con-ceptos que hemos revisado sobre la transparencia bajo demanda en México.


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Las y los participantes reconocerán la importancia de la transparencia proactiva a partir de la distinción clara entre transparencia y rendición de cuentas. Conocerán algunos instrumentos y herramientas prácticas que emplean las OSC y el gobierno para ejercer la transparencia; así mismo, reflexionarán sobre los elementos que necesitan las OSC para poder ser transparentes adecuadamente.


Transparencia proactiva de las OSC: Necesidad de generar una estrategia y herramientas para lograrlo.TEMA 3.4

Desarrollo

PUNTO Y APARTE: TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

COMO CONCEPTOS DIFERENCIADOS.

Conforme avanzamos en el estudio de la transparencia, parece in-evitable que los temas coincidan con los de rendición de cuentas en razón de un elemento esencial: los dos tienen qué ver con infor-mación, especialmente, datos públicos. Como bien menciona An-dreas Schedler, la dimensión informativa de la rendición de cuentas

“apunta a la creación de transparencia (aunque siempre relativa, nunca absoluta)”. ¿Qué quiere decir el autor? Que los ejercicios de rendición de cuentas requieren, al informar y justificar sobre la toma de decisiones, la publicidad de algunos elementos, de al-gunos datos públicos. Sin embargo, esta transparencia es relativa,

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precisamente, a los datos concretos que se solicitan con un ejer-cicio de cuentas determinado. La rendición de cuentas, en conse-cuencia, no provoca una transparencia absoluta en el sentido de que vuelva públicos toda o la mayoría de la información pública.25

La transparencia y la rendición de cuentas, en este sentido, pueden estar persiguiendo diferentes fines. Mientras que una busca visibilizar lo que debe ser público, la rendición de cuen-tas está previniendo y corrigiendo el abuso de poder. Una comparación similar hace Jonathan Fox entre transparencia y combate a la corrupción, pues mientras que a la transparencia le interesaría en un mismo caso saber “cómo se realizan cier-


tos procedimientos” al combate a la corrupción le “interesa el impacto de los procesos”26.

Pero más importante, sigue Fox, a la transparencia le importan los procesos generales: que sean todos visibles en todo momento. Al combate a la corrupción le interesaría ir caso por caso27. Quizás a la rendición de cuentas también: exige la información y justificación de casos concretos. Y esto resulta, según el académico, en que el combate a la corrupción y la rendición de cuentas puedan detectar responsables de la toma de decisiones (políticos en cargos de elec-ción popular o altos mandos de la administración), mientras que la trasparencia (por lo general) encontrará como responsable de la falta de visibilidad de datos a un funcionario “de bajo rango”. Desde luego, el fin de la transparencia no es responsabilizar, como sí lo es uno de los pilares de la rendición de cuentas.

Es aquí donde Fox plantea que para que la transparencia genere impacto en la rendición de cuentas se debe reflexionar en cómo se hace reaccionar a otros actores como consecuencia de visibilizar da-tos públicos. En concreto, debemos preguntarnos a) si el objetivo de la transparencia son los funcionarios o las instituciones (y, desde ahí, los procesos de toma de decisiones y sus responsables); b) qué calidad de información se obtiene y c) qué consecuencias se generan.

26 Jonathan Fox, op. cit., p. 66627 Íbidem.

“Los agentes de la rendición de cuentas no pretenden saber y vigilar todo. Aceptan que no se puede realizar nada que se parezca a una supervisión comprensiva y cercana de la gestión pública. (…) Es más, podemos pensar en la rendición de cuentas como una manera para convivir con nuestra inevitable ignorancia.”1

1 Íbidem.

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Sobre la calidad de la información (la segunda cuestión), Fox afirma que existe transparencia “clara” y “opaca”. Aunque suena a un sin-sentido, es una situación de todos los días. Muchas veces se solicitan datos del gobierno, o incluso éste los hace públicos de manera proac-tiva. Empero, estos no son suficientes para conocer el proceso de toma de decisiones, sino quizás sólo sus resultados (y, muchas veces, de ma-nera deficiente). Este es el caso de la transparencia “opaca”: los datos públicos sí se entregan, sólo que son insuficientes para determinar si una entidad de interés público cumple o no con sus deberes. La trans-parencia “clara”, en su caso, permite conocer cómo se toman las deci-siones, qué resultados tienen e, incluso, sus consecuencias o impactos.

Ahora bien, en cuanto a las consecuencias que genera la transparen-cia, yendo hacia el terreno de la rendición de cuentas (la dimensión de responsabilidad), Fox explica que puede haber consecuencias “suaves” (por ejemplo, la necesidad de justificar una decisión) o bien “duras”, cuando de hecho existe una sanción. Estos dos elementos, con sus dos clasificaciones, se observan en la siguiente tabla:

Como se observa, el autor concluye que la transparencia, “clara” u “opaca”, consiste simplemente en el acceso a la información (diseminación bajo demanda) o bien en la dise-minación proactiva de datos públicos. En estos casos, cuando quedan aislados, no existen consecuencias de rendición de cuentas. Sin embargo, cuando la transparencia “clara” genera consecuencias, entonces sí estamos en el terreno de la rendi-ción de cuentas. Aún con estas dos condiciones, es probable que la consecuencia sea “suave” y requiera sólo una justifi-cación por parte de la entidad, lo que nos daría una simple consecuencia de answerability o dimensión informativa de la rendición de cuentas. Sólo cuando las consecuencias de la transparencia son sanciones, es decir rendición de cuentas “dura”, se puede hablar de que la transparencia tiene efectos plenos en cuanto a la rendición de cuentas como la concep-tualizamos en el Módulo 2.

Como último recurso didáctico, proponemos esta ilustración que concluye con nuestra discusión sobre las diferencias en-tre transparencia, rendición de cuentas y otros conceptos como combate a la corrupción. Esperamos deje una impre-sión duradera.

Transparencia Rendición de Cuentas

Opaca Clara Suave Dura

Acceso a la información y diseminación

Answerability institucional

Sanciones

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Rendición de Cuentas

Otras acciones puntuales

Casos susceptibles de

transparencia (véase figura

de abajo)

El Campo de Juego

El diagrama ilustra entonces “el campo de juego” que es la de-mocracia, donde acontecen los grandes temas de interés público como los derechos humanos, el combate a la corrupción, entre otros. El jugador o “Pacman” son los actores que participan en la rendición de cuentas, que deben seguir métodos, caminos, para ir “obteniendo puntuación” en el control y corrección del abuso del poder. Esto se logra con las pequeñas “acciones puntuales”, como el ejercicio del derecho de acceso a la información u otros “puntos de bono” como los casos de rendición de cuentas que llegan a la sanción. Pero, momento, ¡existen fantasmas “poco transparentes” que deambulan por el campo de juego! y que podrían hacer que la sesión terminara. Por ello, hay que insistir en los “puntos de

Transparencia y rendición de cuentas: explicación lúdica

Fuente: Elaboración propia, CCRC 2014-2015

bono” que, usando a la rendición de cuentas, hacen transparentes a los fantasmas y los vuelven puntos importantes en el control y prevención del abuso de poder.

Terminemos esta pausa lúdica-académica con una reflexión indispensable. Como se analizó en la sección anterior, ante el gran reto de la rendición de cuentas de las organizaciones de la sociedad civil y los actores sociales, resulta evidente que la transparencia bajo demanda (el ejercicio del DAIP) es abso-lutamente insuficiente para lograr que se revele todo aquello que podría ser de interés público sobre nuestro actuar cotidia-no. Sintetizando: el ejercicio del DAIP sólo permitiría mostrar,

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cuando así lo solicitara alguna persona, información sobre la recepción y aplicación de recursos públicos. Siendo así ¿cómo hacer para dar a conocer nuestros criterios de conformidad, estructura organizativa, actividades y resultados, entre otros datos fundamentales (como ya lo postulaba la iniciativa regio-nal Rendir Cuentas)?

Instrucciones: Para realizar esta dinámica, la o el facilita-dor los dividirá en equipos. Luego, a cada equipo le asignará un (o unos) caso de estudio que ejemplifica cómo las OSC y los gobiernos (nacionales e internacionales) son transparen-tes. En equipo, deberán leerlo con atención y responder las preguntas que se incluyen al final del ejemplo. Una vez que todos los equipos hayan terminado, pasarán al frente para, en orden y conforme lo indique la o el facilitador, exponer el caso y sus respuestas.

¡A trabajar en equipo y con mucho ánimo!

Dinámica introductoria: “¿Cómo se es transparente? (análisis de caso)”

Desarrollo


Será ineludible, en vista de lo anterior, que las organizaciones y ac-tores sociales entremos con toda seriedad a desarrollar esquemas de transparencia proactiva. ¿De qué manera? En el resto de esta sección mostraremos herramientas y recomendaciones a tomar en cuenta para lograr este objetivo.

Reflexiona

Al final de la dinámica, ¿cuántos mecanismos, instrumentos y/o herramientas identificaron? ¿Se pueden aplicar los mismos mecanismos tanto en el gobierno como en la sociedad civil?¿Por qué algunos mecanismos son más adecuados en uno u otro sector?Anota tus observaciones en el recuadro correspondiente.

Cuando la o el facilitador lo indique, comparte tus respuestas con el resto del grupo. Después, seguirán, en orden y con mucha atención, con la exposición teórica.

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OSC Gobierno

Nacionales

Internacionales

187

Apuntes teórico-conceptualesDesarrollo

INSTRUMENTOS Y HERRAMIENTAS PARA LA TRANSPARENCIA PROACTIVA

Como revisamos en la dinámica introductoria, las entidades de interés público aplican diferentes instrumentos para visibilizar sus procesos de toma de decisiones y las acciones que resultan. En particular, el caso del Gobierno Federal en México es destacable, en la medida en que desde hace varios años, el entonces Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI, ahora INAI) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) se comprometieron con la atención de diferentes necesidades de la ciudadanía para lograr cada vez más la transparencia necesaria.

Así, el “Sistema Informático de Solicitudes de Acceso a la Informa-ción” (SISI), creado alrededor del 2008 para dar seguimiento a las solicitudes de acceso a la información formuladas bajo la Ley Fe-deral, evolucionó a su tiempo al sistema Infomex donde se preten-día dar una cobertura nacional, habilitando su uso para gobiernos estatales y municipales, así como para el Distrito Federal. Hoy día, Infomex se perfila a ser una de las columnas de la Plataforma Na-cional de Transparencia prevista en la LGTAIP en cuanto al registro y seguimiento de solicitudes de acceso a la información pública. Otras prácticas incluyeron el buscador Zoom (http://buscador.ifai.

org.mx/), que permite rastrear solicitudes de acceso ya atendidas, resoluciones a recursos de revisión, estudios y más información generada por el INAI-IFAI a bajo costo y de manera eficiente.

En la Administración Pública Federal, se ha avanzado en las prác-ticas de Transparencia Focalizada, generando información que un importante volumen de ciudadanos busca y utiliza de manera recu-rrente poniéndola a la mano de manera sencilla en los principales sitios electrónicos de Secretarías de Estado y otros entes públicos. Dentro de estos sistemas, destaca el de compras gubernamentales CompraNet donde se puede dar seguimiento a todas las licitacio-nes públicas que realiza el gobierno federal. En el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto, diferentes instrumentos irán apa-reciendo y consolidando así la tendencia hacia una “transparencia absoluta” en los temas de interés público en este ámbito.

Sin duda, las experiencias que citamos han puesto a nuestro país a la vanguardia en el ámbito internacional. Debemos considerar que existen naciones que carecen de este tipo de instrumentos, por más que ya tengan protegido de alguna manera el derecho de acceso

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Transparencia de las OSC

Objetos Audiencias

Estructura Gobierno

Sistemas de gestión y toma de decisiones Donantes

Objeto social, misión, visión y objetivosBeneficiarios, usuarios o destinatarios

Actividades que realizan

Recursos que manejanPúblico en general

Resultados, impactos y valoración de su experiencia

a la información pública (DAIP) de sus ciudadanas y ciudadanos en sus constituciones o leyes. En este sentido, ¿cuáles serían las prácti-cas e instrumentos que las OSC y actores sociales podrían adoptar para avanzar a favor de una transparencia proactiva, regular y orde-

nada, como lo ha logrado el gobierno en algunos de sus ámbitos?

Recordemos, primeramente, algunos objetos (¿qué?) y audiencias (¿a quién?) de la transparencia de las OSC:

En un esquema de transparencia absoluta, deberíamos de ser ca-paces de trazar líneas desde cada uno de los objetos hacia cada una de las audiencias (¡cuántas diagonales!). Sin embargo, sería costoso pensar en un instrumento para cada finalidad (cada obje-to relacionado a cada audiencia), ¡tendríamos al menos 30 forma-tos diferentes! Enseguida preparamos algunas ideas que cumplen con el propósito de hacer públicos diferentes objetos a diferentes audiencias. Esperamos sea de utilidad.

a. Páginas electrónicas/portales web

Objetos que cumple: Estructura; Sistemas de gestión y toma de decisiones; Objeto social, misión, visión y obje-tivos; Actividades que realizan; Recursos que manejan; Resultados, impactos y valoración de su experiencia.

Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donantes; Be-neficiarios, usuarios o destinatarios; Público en general.

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Como se observa, la generación de un portal web en esta “era de la información” tiene una importancia crucial. Podríamos afirmar que casi cualquier tipo de audiencia está cubierta, excepto (por supuesto) la que no tiene acceso a estas tecnologías de la información. Por ello, el lenguaje y los contenidos de un portal elec-trónico de la OSC deben ser sumamente concretos, or-ganizados y estructurados pero, sobre todo, sencillos de buscar e identificar.

Un buen diseño gráfico y del entorno digital pueden ser valores añadidos de un portal web que, además, deja una buena impresión acerca de la seriedad con la que la OSC asume el tema fundamental de la transparencia. Los porta-les web se han convertido así en la tarjeta de presentación de muchas OSC y un importante recurso para su visibilidad y acceso a toda clase de públicos.

Banco de Recursos

Aquí enlistamos algunas páginas que, desde nuestra experiencia, son buenos ejemplos de lo que debe contener un sitio web institucional: información clara y precisa pero también suficiente para diferentes audiencias.

• OSCInstituto para la Defensa del Interés Público, www.idip.org.mxTransparencia Mexicana, www.tm.org.mxFundar, Centro de Análisis e Investigación, www.fundar.org.mxArtículo 19 (internacional) www.article19.orgCentro de Investigación para el Desarrollo www.cidac.org.mxCentro de Contraloría Social http://ccs-ciesas.org/Greenpeace México www.greenpeace.org.mxEthos, Laboratorio de Políticas Públicas www.ethos.org.mx Centro Mexicano de Derecho Ambiental www.cemda.org.mxAl Consumidor www.alconsumidor.orgEl Poder del Consumidor www.elpoderdelconsumidor.org

• Redes de la sociedad civilRed por la Rendición de Cuentas www.rendiciondecuentas.org.mxAlianza por la Salud Alimentaria www.alianzasalud.org.mxColectivo por la Transparencia www.mexicotransparente.org.mx

Recomendamos ampliamente, asimismo, el portal de la organización Social TIC (http://socialtic.org/), la cual provee a las organizaciones de la sociedad civil y actores sociales de todo tipo de herramientas para la elaboración de sitios electrónicos, al tiempo que organiza eventos, conferencias y seminarios sobre de este tema.

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b. Redes sociales

Objetos que cumple: Actividades que realizan; Resulta-dos, impactos y valoración de su experiencia.


Las redes sociales, como Facebook, Twitter, LinkedIn o los acervos de vídeo (Vimeo, YouTube) e imágenes (como Instagram o Photo-Bucket), permiten el acercamiento a un mayor número de perso-nas de toda clase de audiencias. Pero no sólo a aquellas que estén interesadas o buscando específicamente la información.

En realidad, también muchas personas pueden “encontrar” los datos que publiquen espontáneamente, sin que ese haya sido el propósito principal de su búsqueda o navegación. Una campaña se puede volver “viral” o de consumo masivo cuando se libera por estos medios.

Una restricción muy evidente de las redes sociales es la cantidad de información que se puede liberar a través de ellas: funcionan de manera muy dinámica y requieren mensajes cortos y concisos, de alto impacto. En esta medida, implican la creatividad de los miembros de la OSC para ir perfeccionando los mensajes y en-contrar en estos espacios una manera diferente de acercarse con audiencias sensibles, particularmente con el público en general y las o los destinatarios de sus acciones.

Es importante recordar que, “lo que se pone en las redes ahí permanece”. De este modo, aunque es necesario mantenerlas constantemente actualizadas, los contenidos no deben ser pobres, aleatorios o poco serios. En general, todo lo que se publique pue-de hablar bien o mal de la organización.

c. Boletines de noticias

Objetos que cumple: Objeto social, misión, visión y ob-jetivos; Actividades que realizan; Resultados, impactos y valoración de su experiencia.


Los boletines de noticias se elaboran con una periodicidad determinada: diaria, semanal o mensual. Su contenido puede ser variado e incluye noticias sobre el ámbito de interés de la OSC, artículos de opinión o posicionamientos de la OSC y sus miembros, pero sobre todo, noticias sobre la Organización y análisis sobre sus proyectos, logros e impactos. Es importan-te, por ello, lograr que los contenidos de un boletín reflejen no sólo la actualidad de la organización, sino sus aspectos estructurales y estratégicos (por ejemplo, ¿de qué manera se vincula una actividad o proyecto con la misión y visión insti-tucional?).

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No se deben despreciar las virtudes de contar con un boletín que se emita siempre a tiempo y con contenidos de calidad. La constancia y profesionalismo de esta clase de información refleja la voluntad de una OSC de ser transparente y una consideración particular hacia las y los diferentes destinatarios del boletín. Esta es una cualidad que se observa, sobre todo, para los financiadores internacionales.

¿Qué forma debe tener un boletín? La que se haga necesaria de acuerdo con la audiencia. Mientras que una organización que tra-baja con profesionistas puede preferir un formato electrónico men-sual o un impreso bimestral, quien trabaja con niños puede pensar en elaborar un vídeo o algún material similar. De la misma manera, el medio de distribución puede ser personal (un volante o tríptico) o colectivo (una manta, un periódico mural, etcétera). En general, el objetivo es hacer llegar la información mediante el canal idóneo.

d. Informe Anual

Objetos que cumple: Estructura; Sistemas de gestión y toma de decisiones; Objeto social, misión, visión y obje-tivos; Actividades que realizan; Recursos que manejan; Resultados, impactos y valoración de su experiencia.


El Informe Anual es uno de los instrumentos más clásicos que tie-ne cualquier OSC para hacer público, ejercicio tras ejercicio, los elementos generales de su trabajo. Los Informes Anuales brindan un espacio para la reflexión sobre los resultados obtenidos, sus alcances e impacto, pero también para valorar el apego de las acciones de la OSC con su estrategia (misión, visión, valores, ob-jetivos y líneas de acción) así como para recoger la experiencia de trabajo y darle valor frente a diferentes audiencias.

¡Ojo!

Dentro de los deberes que adquiere una organización de la sociedad civil al inscribirse en el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil (obteniendo como resultado su Clave Única de Registro, o CLUNI) se encuentra el de presentar en el mes de enero de cada año un reporte llamado “Informe Anual”. El llenado de este Informe (que se hace siguiendo un formato en línea) es independiente de la herramienta que se propone en este apartado y, más que tratarse de un elemento opcional, corresponde a un requisito para mantener el Registro, que está establecido en la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y su Reglamento.Para mayor información, visita el sitio www.corresponsabilidad.gob.mx

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Incluso, muchas OSC encuentran en el Informe Anual el espa-cio ideal para transparentar el uso de recursos, pues el recuento anual habilita el empleo de conceptos y partidas muy concretas, que permiten conocer de manera general cómo se administra la organización sin entrar en detalles que podrían estar reservados o ser confidenciales. En este sentido, el Informe Anual está muy relacionado a la siguiente y última herramienta de transparencia que, consideramos, tiene el propósito de acercar a diferentes au-diencias al quehacer de una OSC.

Banco de RecursosAlgunas buenas referencias para un informe anual claro y contundente las podemos encontrar en:

• Greenpeace México, “Informe Anual para Socios 2013”, disponible en:

http://www.greenpeace.org/mexico/es/Socios/A-donde-va-tu-dinero/Informe-anual-para-socios-2013-2014/

• Unicef, “Informe Anual 2013”, disponible en:

http://www.unicef.org/mexico/spanish/UNICEFReporteAnual_2013_final.pdf

e. Estados financieros

Objetos que cumple: Recursos que manejan. Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donan-

tes; Beneficiarios, usuarios o destinatarios; Público en general.

Los estados financieros son una herramienta técnica que sintetiza el comportamiento de los recursos en un período de tiempo. Se distinguen por tener categorías amplias, que permiten obtener conclusiones relevantes sobre el manejo de recursos sin entrar a un nivel de detalle que podría poner en riesgo la privacidad o la seguridad de las personas que colaboran en la organización. En la siguiente página podrás encontrar un ejemplo gráfico.

Los estados financieros pueden ser generados por la propia OSC, a través de sus órganos de administración o dirección, pero tam-bién pueden ser auditados por profesionales en materia de con-tabilidad. Los estados financieros auditados ofrecen, además, la opinión de un profesional certificado sobre el desempeño de la OSC en el uso de recursos.

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Ejemplo de estado financiero

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Conforme este curso se ha impartido en diferentes regiones del país, la creatividad de las organizaciones de la sociedad civil y actores sociales se ha desbordado para generar toda clase de ideas novedosas en herramientas de transparencia proactiva, por ejemplo:

Programas de radio comunitaria Asambleas informativas Mecanismos de vigilancia de acciones a cargo de las y

los beneficiarios u otros terceros Revistas y periódicos, para organizaciones, actores y

redes de la sociedad civil

Como se ve, la creación de herramientas obedece al contexto así como a las actividades específicas en temas de interés público que se desarrollen en cada caso. Asimismo, no es necesario que se atiendan diferentes objetos y audiencias, por lo que hemos concluido que:

"La creatividad es el límite para la transparencia;la responsabilidad es la medida de la

rendición de cuentas."

Es decir, en cuanto nos volvemos entes de interés público res-ponsables, nace en nosotros el interés de rendir cuentas. Al tiempo, sólo nuestra creatividad dicta hasta dónde llegaremos diseñando herramientas para la transparencia proactiva. Es po-sible observar, asimismo, que estas nuevas ideas se van concen-trando en atender una audiencia particularmente importante: las y los beneficiarios, usuarios y destinatarios de nuestros pro-yectos y acciones sociales. Para contribuir con este esfuerzo, a continuación mencionamos algunas herramientas que favore-cen la transparencia proactiva y rendición de cuentas hacia esta audiencia:

1. Informe previo a la ejecución del proyecto

Objetos que cumple: Actividades que realizan; Recur-sos que manejan (en su caso).

Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donantes; Beneficiarios, usuarios o destinatarios.

Es importante que, antes de ejecutar un proyecto que involucre la realización de actividades o la prestación de servicios a una comunidad o grupo de beneficiarios/usuarios/destinatarios, éstos puedan conocer de qué consiste. Para ello, se puede preparar un informe previo o “síntesis del proyecto”, donde se puedan cono-cer qué se hará, cuándo se hará, y cómo se hará. Estos informes previos pueden ser una herramienta para comunicar a diferentes

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partes interesadas los pormenores del proyecto de una forma pro-fesional, sin dejar lugar a dudas.

Algunos contenidos de un informe previo o síntesis del proyecto pueden ser:

Presentación de la organización. Justificación del proyecto. Objetivos, metas e indicadores del proyecto. Cronograma de actividades. Recursos del proyecto (si se considera viable).

Se sugiere que el informe no sea extenso, para que sea verdade-ramente consultado y útil para las diferentes partes interesadas.

2. Informe de resultados del proyecto

Objetos que cumple: Actividades que realizan; Recur-sos que manejan (en su caso); Resultados, impactos y valoración de su experiencia.

Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donantes; Beneficiarios, usuarios o destinatarios.

De la misma manera que se informa antes de comenzar un proyec-to, se sugiere complementar cada una de las secciones del informe

previo con los resultados del proyecto, al finalizar sus actividades. Este informe también puede contener reflexiones sobre cómo se realizó el proyecto y sus éxitos, así como sus dificultades, o bien, los retos que tendría hacia el futuro.

3. Informe de transparencia financiera del proyecto

Objetos que cumple: Recursos que manejan. Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donantes;

Beneficiarios, usuarios o destinatarios.

El informe de transparencia financiera contiene el contraste entre los recursos destinados para la realización de un proyec-to y los resultados de su ejercicio. Este informe puede orien-tar claramente a las diferentes audiencias para la realización adecuada de evaluaciones o incluso, favorecer ejercicios de rendición de cuentas como la contraloría social, de la que ha-blaremos en el Módulo 4.

4. Micrositios

Objetos que cumple: Actividades que realizan. Audiencias a las que se dirige: Gobierno; Donantes; Be-

neficiarios, usuarios o destinatarios; Público en general.

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Los micrositios son portales web que hablan específicamente sobre un tema, como un proyecto o los resultados de una línea estratégi-ca o de acción de una OSC. Son útiles porque concentran informa-ción que, de otra manera, podría estar dispersa o difícil de localizar en un portal web institucional. Los micrositios pueden volverse atractivos en sí mismos, utilizando recursos de imagen y diseño que atraigan a un público particular para conocer y entender temas específicos, desde el punto de vista de la OSC que los elabora.

Banco de RecursosCon relación a los micrositios, Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas realizó en el año 2012 uno con relación a su publicación “Participación ciudadana y combate a la corrupción”, realizada en el marco del Programa de Coinversión Social del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol). Se puede consultar en http://www.anticorrupcion.mx/

Otros ejemplos de micrositios incluyen:• “Las Diez Faltantes”, diez problemas sociales

no resueltos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, realizado por Fundar, Centro de Análisis e Investigación: http://las10faltantes.com

• “Semana Política” que es un espacio de análisis de temas de coyuntura, dentro de las actividades del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), en: http://www.cidac.org/esp/spolitica.php

Conociendo ahora algunos mecanismos, ¿cómo hacer para que la transparencia no sea “opaca”, como decía Jonathan Fox? En el siguiente apartado revisamos algunos temas importantes en relación a la transparencia “clara” de las OSC.

¡Ojo!

Además de tener un sitio web propio, es importante visibilizar que existen esfuerzos de organizaciones e instituciones académicas como el portal “Fondos a la Vista”, que ya habíamos revisado en la historia de la rendición de cuentas en México.

Este portal se compone de información del Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil, e informa a potenciales donantes sobre la recepción de apoyos públicos y la situación general de las finanzas, a partir de la información del Informe Anual.

Es importante verificar la información sobre nuestra OSC en el sitio y, en su caso, actualizarla o modificarla. Recuerda que estas fuentes de información pueden determinar las decisiones de instituciones financiadoras, como las fundaciones internacionales.

La dirección web de Fondos a la Vista es: www.fondosalavista.mx

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CALIDAD DE DATOS, AUDIENCIAS Y TRANSPARENCIA

Sergio López-Ayllón28, al analizar la problemática de la transpa-rencia “opaca” concluye que “el flujo de información” debe tener algunas características mínimas, que le permitan cumplir con su propósito de informar e, incluso, apoyar en una rendición de cuen-tas efectiva. De acuerdo con el autor, estas cualidades son:

Accesibilidad. Que las diferentes audiencias puedan “llegar” hasta la información. Esto implica eliminar obs-táculos en los casos en que el destinatario de la infor-mación carezca de alguna capacidad para informarse (medios, recursos, habilidades, conocimiento, etcétera).

Oportunidad. Que la información aparezca en un tiempo ideal para que sea útil para la participación o la toma de decisiones. De nada serviría un “informe previo” cuando ya se está ejecutando un proyecto, por ejemplo.

Relevancia. Que cada audiencia reciba información que realmente necesita, incluso en la cantidad suficiente. Por ejemplo, a un donante puede interesarle informa-ción sobre el proyecto que apoya, pero no sobre un pro-

28 Sergio López Ayllón (2007) Transparencia y acceso a la información en los programas sociales. Una propuesta de política pública. Documento electrónico disponible en: www.derechoasaber.org.mx/documentos/pdf0087.pdf, recuperado en junio de 2012.

yecto en una línea de acción distinta del que, además, se le otorga un volumen grande de datos que no necesita.

Verificabilidad. Que existan mecanismos para corrobo-rar que la información disponible corresponde a hechos reales; por ejemplo, poner a disposición una carpeta con evidencia de ciertas actividades o un archivo fotográfico.

Inteligibilidad. Que la información sea clara, completa y comprensible para las diferentes audiencias. Esto pue-de implicar presentar información con diferentes tipos de lenguaje o en diferentes versiones y medios (impre-sos o electrónicos) para hacer llegar los mensajes.29

29 Íbidem.

Dato CuriosoAl respecto de lo anterior, en un ejercicio realizado por diferentes mujeres en Nicaragua, participantes en diferentes proyectos encabezados por OSC, Juliana Martínez y su equipo de trabajo, encontraron que los criterios más importantes para la transparencia delante de las y los beneficiarios, usuarios o destinatarios son: relevancia, verificabilidad y oportunidad. En particular, expresaron que se requiere información completa y rigurosa, es decir, que sea precisa y sin generalidades.1

1 Cfr. Juliana Martínez, et. al. (2004) “No toda la información pública es ciudadana… Ideas para la discusión” en: DECA Equipo Pueblo, A.C. (2004) Taller: “Transparencia y Acceso a la Información de las Organizaciones Civiles” México: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública

!

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Conforme a los criterios antes expuestos, se debe enfatizar que es muy recomendable valorar de vez en cuando cómo es que nuestra OSC está realizando sus diferentes ejercicios de transparencia. A continuación, resumimos algunas cuestiones que, desde nuestro punto de vista, resultan esenciales considerar antes de emitir in-formación, es decir, cuando diseñemos instrumentos y herramien-tas para la transparencia.

Recomendaciones básicas para ser efectivamente transparentes

Considera siempre:

� Que la información se emita con perspectiva de género, en un lenguaje inclusivo.

� Si entre las y los destinatarios se encuentran personas con discapacidades físicas, que se deban tomar en cuenta para emitir información accesible para ellas y ellos.

� Las condiciones culturales de las y los destinatarios (por ejemplo, miembros de pueblos indígenas)

� La situación socioeconómica de las y los destinatarios (por ejemplo, portales web, redes sociales e información electrónica para destinatarios en zonas de marginación por razón de pobreza)

� El nivel educativo de las y los destinatarios: utiliza “lenguaje ciudadano”, sencillo de comprender.

Banco de RecursosAlgunos recursos que nos pueden orientar en la generación de mejores contenidos son las guías para el uso de lenguaje o el diseño de herramientas con perspectiva de inclusión social. Por ejemplo:

• “Guía para la acción pública: los sitios web accesibles”, editada por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred).

http://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=documento&id=225&id_opcion=147&op=215

• “Manual para el uso no sexista del lenguaje”, editado por la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim).

http://www.ciidet.edu.mx/ciidet/documentos/meg/MANUAL_USONOSEXISTA.pdf

• Inclusive, hay guías rápidas, como la del Instituto Nacional de las Mujeres, “Inclúyete en la prevención”:

http://ihea.hidalgo.gob.mx/descargables/INCLUYETE/GUIA%20INCLUYETE.pdf

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Para saber más…

A continuación te presentamos un texto que invita a reflexionar sobre una herramienta objetiva y no controversial a la mano de todas las OSC que permite valorar la manera como ejercen la transparencia, a partir de la determinación de su grado de institucionalidad.

Centro Mexicano para la Filantropía.Certificación de Institucionalidad y Transparencia*

El Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi) es una asocia-ción civil fundada en 1998 con sede en la ciudad de México y con ámbito de acción en todo el país. Actualmente cuenta con más de mil miembros, entre los que se destacan organizaciones de la sociedad civil, empresas, fundaciones y personas afiliadas. Su misión consiste en promover y articular la participación fi-lantrópica, comprometida y socialmente responsable de los ciu-dadanos, sus organizaciones sociales y empresas, para alcanzar una sociedad más equitativa, solidaria y próspera.

Entre los programas del CEMEFI se encuentra la acreditación de los Indicadores de Institucionalidad y Transparencia (IIT). Como lo indican en su portal, esta acreditación fue creada en 2004 con el objetivo de aumentar la transparencia y rendición de cuentas en las organizaciones de la sociedad civil; y, por tanto,

como una medida que permitiera generar mayor confianza en las entidades donantes (empresas, fundaciones y particulares), e incrementar, así, sus donaciones y colaboraciones.

Los IIT surgen del interés de diversos actores sociales sobre la transparencia y rendición de cuentas en las organizaciones de la sociedad civil (OSC); y son producto del análisis de las exigen-cias legales para las organizaciones que operan como donata-rias autorizadas, así como de elementos prácticos considerados como ejemplos de adecuados procesos de institucionalización, gestión transparente y rendición de cuentas. Así, los indicadores son un conjunto de diez referencias objetivas, no controversiales y de fácil comprobación, que manifiestan el desarrollo institu-cional de la organización; permitiéndole a cualquier persona o institución conocer las características de una OSC. Por ejemplo,

+

199

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si existe y opera realmente, si cumple con los mínimos requisitos legales, si cuenta con mecanismos institucionales de transpa-rencia y rendición de cuentas. Estos Indicadores son:

1. Acta Constitutiva registrada ante Notario Público.2. Autorización de la Secretaría de Hacienda como donata-

ria autorizada (en su caso).3. Misión, Visión y Objetivos.4. Domicilio y teléfono verificable.5. Informe anual de actividades y estados

financieros auditados.6. Consejo Directivo o Patronato voluntario cuyos miem-

bros son distintos al equipo profesional.7. Personal profesional contratado en nómina.8. Voluntarios trabajando en los programas.9. Más de tres años de operación.10. Más de tres fuentes distintas de Ingresos.

Si la organización evaluada cumple únicamente con los 5 pri-meros indicadores, se ubica dentro del nivel básico; si cubre entre seis y ocho indicadores, incluidos los cinco primeros, se les otorga el nivel medio; y si cumple con nueve o diez, entre ellos los cinco primeros, indican que el nivel de ITT es óptimo.

El proceso de certificación puede resumirse de la siguiente ma-nera: primero, la OSC envía un diagnóstico acorde al formato

de autodiagnóstico compartido con la documentación compro-batoria con la que cuente; segundo, envía al Cemefi los docu-mentos y formatos mencionados junto con la carta de manifes-tación de interés y el recibo de pago; tercero, se da la revisión documental por parte del equipo del Cemefi; cuatro, el Centro envía la Constancia de Acreditación señalando el nivel alcanza-do y, en caso de haber logrado el nivel óptimo, se autoriza a la OSC el uso del Distintivo de Institucionalidad y Transparencia.

Por tal razón, los Indicadores de Institucionalidad y Transparencia son considerados un referente de las OSC en México que sirve de información adicional para los donantes y los usuarios de los servicios que presta la organización y la manera en que lo hace.

• *Elaboración propia con base en la información del sitio web oficial de CEMEFI: www.cemefi.org

Banco de RecursosLa Fundación Lealtad de España presenta también sus “principios y buenas prácticas” de transparencia, que resultan muy recomendables para orientar el trabajo de las OSC con este objetivo. Consúltalo en:• http://www.fundacionlealtad.org/web/jsp/

informateycolaboraong/informateparadonar/principios.jsp

201

Después de todas las referencias anteriores, que consideramos amplias para orientar una actividad cada vez más profesional de las OSC en materia de transparencia, cerramos con esta reflexión sobre la realidad en la que se están desempeñando, en general, los asuntos de interés público hoy día:

“La combinación de nuevos accesos a información estan-darizada y nuevas tecnologías (…) ha puesto en funcio-namiento un proceso irreversible que involucra peligros y oportunidades. Los ciudadanos comunes y corrientes hoy pueden hacer lo que los reguladores gubernamentales so-lían hacer. (…) Armados con los hechos, pueden llegar a crear presiones de cambio a través de los que compran o la forma en que invierten, dónde trabajan, cómo votan y a qué grupos se unen.”30

Antes de sucumbir, entonces, a las presiones de la exigencia ciu-dadana de transparencia, será mejor que las OSC lideremos el camino de las mejores prácticas que hagan posible que estas inquietudes e intereses queden satisfechos. Sigamos entonces hacia la dinámica final del Módulo, antes de la síntesis y autoe-valuación del mismo.

30 Mary Graham, citada por:Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 48

Instrucciones: Esta dinámica consiste en verificar, a partir del checklist que a continuación te presentamos, la manera en que tu Organización ejerce la transparencia. Esto con la finalidad de que identifiques tareas pendientes que es necesario atender. Por tal razón, es muy importante que seas sincero(a) y te tomes el tiempo para reflexionar apropiadamente sobre cada punto. Después del checklist, te dejamos un espacio en blanco para que, con base en lo que has aprendido hasta ahora, escribas algunas ideas sobre cómo te gustaría atender tales focos rojos. ¡Sé creativo(a)! Y no olvides compartir estos resultados, ideas y reflexiones con el resto de los integrantes de tu Organización, cuando sea propicio.

Dinámica de aplicación: “Checklist de transparencia”Desarrollo


202

Información requerida

¿Existe la información (completa y

actualizada)?

¿Se cuenta con un medio (sencillo) para acceder a

ella?

Sí No Sí No

¿Se informa qué entidad o institución pública aprobó el registro de la OSC (o en su caso, su naturaleza legal)?

Los estatutos y/o actas constitutivas vigentes y actualizadas de la OSC ¿son accesibles al público?

¿La misión, visión y objetivos vigentes de la OSC están visibles al público?

¿Están disponibles y actualizados los datos de contacto con la OSC (teléfono, correo electrónico, dirección, etcétera?

¿Se informa el nombre completo del representante legal?

¿Los nombres de los fundadores de la organización están disponibles al público?

La información sobre cuáles son los órganos de gobierno de la OSC y cómo funcionan, ¿está disponible al público?

¿Está disponible al público la estructura organizativa de la OSC?

¿Se informa sobre los perfiles profesionales de cada uno de los integrantes de mayor responsabilidad (órgano de gobierno, direcciones ejecutivas, coordinaciones) de la OSC?

¿Se cuenta con información actualizada y disponible al público sobre el total del personal vinculado a la OSC, según sus modalidades contractuales? Por ejemplo: voluntarios, trabajos sociales, colaboraciones especiales, etc.

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¿Son públicos los requisitos y procedimientos para ser miembro de la organización?

¿Se informa sobre cuáles son los programas y líneas de trabajo de la Organización?

¿Es pública la información respecto de cada una de las acciones y/o proyectos que realiza (y ha realizado) la OSC? (nombre, objetivos, duración, beneficiarios totales, lugar de ejecución y cobertura geográfica, fuentes de financiamiento y destino de los recursos, principales resultados, etc.)

Los resultados de las evaluaciones de terceros realizadas al trabajo de la OSC, ¿son públicos?

¿Se informa al público sobre las redes en las que participa o está afiliada la OSC?

¿Se cuenta con información anual sobre las fuentes de financiamiento de la OSC? Es decir, cuántos recursos provienen de apoyos gubernamental, cuántos de cooperación internacional, cuántos de instancias privadas y cuántos son propios, por ejemplo.

¿Se cuenta con información anual sobre el ejercicio de tales recursos y, por tanto, sobre el estado financiero de la OSC?

Si la programación de las acciones de la OSC tiene una relación con planes, políticas, programas o estrategias definidas por el gobierno (federal, estatal y/o municipal), ¿se hace público?

¿Tiene la OSC funcionando canales de comunicación con el público en general? Por ejemplo: página web, oficina de atención al público, Facebook, boletines frecuentes, Twitter, etc.

Fuente: Basado en el Manual de Autoevaluación sobre las Prácticas de Transparencia y Rendición de Cuentas, elaborado en 2012 por Rendir Cuentas: Iniciativa Regional de la Sociedad Civil.

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Aquí puedes anotar tus ideas sobre cómo te gustaría atender las tareas pendientes que encontraste en el checklist.

Instrucciones: Siguiendo las instrucciones de la o el facilitador, así como el impreso que se te distribuirá, podrás elegir de una a tres herramientas de transparencia proactiva que implementa-rás en tu organización o acción social. ¡Descubramos qué fácil es comprometernos a ser más transparentes!

Dinámica de aplicación: “Un plan de acción para mi organización o acción social”

Desarrollo


Recapitulemos


D Transparencia significa, simplemente, la posibilidad de “ver a través” de un asunto de interés público.

D La idea de transparencia se volvió relevante re-cientemente ante la necesidad de conocer cómo funcionan los mercados locales, en contexto de la globalización.

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D La falta de transparencia tiene consecuencias políti-cas, económicas y sociales, como el surgimiento de casos de corrupción.

D La transparencia puede consistir de actos de diseminación proactiva y de diseminación bajo demanda. La primera, es el principal reto para las OSC y los actores sociales, pues el DAIP (transparencia bajo demanda) está muy limitado para el caso de las actividades de interés público que desarrollamos.

D Como sea que acontezca la diseminación de datos, la transparencia requiere una actitud o disposición de una entidad de interés público para lograrlo.

D La transparencia se ha estudiado a lo largo de los si-glos bajo la idea de la publicidad.

D La publicidad abarca diferentes efectos como, poder conocer las reglas de una comunidad política (Thomas Hobbes), establecer la confianza al interior de la mis-ma (John Locke) y contribuir al control del ejercicio del poder (Jeremy Bentham).

D En general, los efectos de la publicidad apoyan la for-ma de gobierno republicana y son esenciales para cual-quier democracia.

D Immanuel Kant relacionó la publicidad con la justicia de los actos de poder, y la propuso como una necesi-dad de toda comunidad política madura.

D En relación con la transparencia bajo demanda, es im-portante conocer diferentes conceptos como lo son:

sujetos obligados, deberes y obligaciones de transpa-rencia, el proceso de solicitud de acceso a la informa-ción y los recursos de defensa en la materia, junto con la clasificación de la información (información reser-vada, confidencial y datos personales). Esto, porque el tema no se ha definido aún para las organizaciones y actores sociales que reciben y aplican recursos pú-blicos o realizan actos de autoridad, aunque la Cons-titución y la LGTAIP los reconocen plenamente como responsables de proporcionar información pública a quien la solicite.

D La transparencia y la rendición de cuentas persiguen propósitos distintos y tienen alcances y enfoques dife-rentes. La transparencia tiende a ser absoluta, mientras que la rendición de cuentas es concreta. Ocasionalmen-te, sin embargo, llegan a encontrarse sobre un mismo asunto de interés público.

D La transparencia sólo puede tener efectos de rendición de cuentas cuando ésta es “clara” (frente a “opaca”) y produce una consecuencia, sea “suave” (en la dimen-sión informativa o answerability) o “dura” (sanciones).

D Son sujetos de la transparencia todas las entidades de interés público.

D Las OSC deben transparentar todos los asuntos de interés público que les corresponden, pero además su funcionamiento, visión estratégica y actividades en

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general, para que diferentes partes interesadas “pue-dan ver a través” de ellas.

D Conforme a lo anterior, la transparencia bajo demanda tiene un alcance muy limitado para las organizaciones de la sociedad civil y actores sociales (se restringe a la recepción y aplicación de recursos públicos y la reali-zación de actos de autoridad). En este sentido, el ver-dadero reto se encuentra en general esquemas para la transparencia proactiva.

D Las OSC tienen diferentes “audiencias” de la trans-parencia, básicamente: el gobierno, sus financiadores, sus beneficiarios/usuarios/destinatarios, al interior de ellas mismas y ante la ciudadanía en general.

D Los instrumentos para la transparencia responden a atender ciertas audiencias con ciertos propósitos u objetos de la transparencia.

D Algunas herramientas incluyen: portales web; redes sociales; boletines de noticias; informes (anual, pre-vios, de resultados, de transparencia financiera); esta-dos financieros y micrositios.

D Es importante reflexionar permanentemente sobre la calidad de los datos en la transparencia, de acuerdo a criterios como las “cualidades del flujo de información” (accesibilidad, oportunidad, relevancia, verificabilidad e inteligibilidad).

D Existen decenas de recursos que pueden orientar a una OSC para adoptar mejores prácticas de transparencia, que

incluyen: un mejor uso del lenguaje, el diseño de instrumen-tos eficientes, la determinación de objetos y audiencias con precisión, mecanismos de diagnóstico y análisis, etcétera.

Auto evaluación Instrucciones: Para realizar esta actividad, todas y todos debe-rán ponerse de pie en su lugar. La o el facilitador les dirá algunas afirmaciones (referidas a continuación). Si estas son verdaderas, entonces deberán permanecer de pie; pero si son falsas, deberán sentarse. ¡Mucha atención! Pues quien se equivoque deberá reti-rarse al fondo del salón. Quién al final quede en su lugar, recibirá un pequeño premio. No olvides que, al mismo tiempo, debes ir anotando en tu manual las respuestas correctas: (V) si son verda-deras o (F) si son falsas tales afirmaciones.

1. La transparencia implica una actitud o disposición de un ente de interés público.

2. El concepto de transparencia se inventó en Suecia en 1776.

3. La publicidad es una reflexión filosófica que nos permite comprender los efectos de la transparencia en una comunidad política.

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4. Las sociedades republicanas no deben ser transparentes.

5. Las OSC, como entidades de interés público, debe-rían tender a ser transparentes.

6. La transparencia es una consecuencia de la rendi-ción de cuentas.

7. La reserva de la información no es una excepción a la transparencia.

8. El diseño de un instrumento de transparencia debe considerar las audiencias y los objetos de la disemi-nación de datos.

9. Las “cualidades del flujo de información” son: ac-cesibilidad, oportunidad, relevancia, verificabilidad e inteligibilidad.

10. La perspectiva de género y la accesibilidad para personas con discapacidad son dos características adicionales a tomar en cuenta para el diseño de he-rramientas de transparencia.


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“[Existe] una obligación de monitorear la conducta de las agencias gubernamentales y se puede justificar el derecho de acceso a la información como un mecanismo para permitir a los ciudadanos cumplir con esta obligación.” Comentario de Alasdair Roberts (2001) en relación con el caso Gupta, en la India.

Citado por Irma Eréndira Sandoval y John Ackerman, op. cit., p. 15

LA CONTRALORÍA SOCIAL: TEORÍA Y PRÁCTICAMÓDULO 04


Que las y los participantes aprendan qué es la contraloría social (concepto); cómo surge en México (contexto); por qué es importante (propósito); cuál es el marco legal que la norma; y cómo pueden ponerla en práctica como parte fundamental de las acciones y proyectos que realizan sus OSC.

INTRODUCCIÓN

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Al pensar en el “control social”, pueden surgir toda clase de imá-genes en la mente de las personas. Algunas de ellas más ani-madas o extravagantes que otras, por cierto. Estas imaginaciones pueden estar motivadas por preguntas como, ¿quién será el sujeto desbocado que requiere un freno colectivo, un control social? Esta primera aproximación, aunque ingenua, es acertada pues deter-mina una primera característica del control social: se requiere de la participación de todas y todos.

Por su parte, para muchos, el concepto de “contraloría social” implica, más que simpáticas fantasías, muy serias sospechas. De entrada, es un conjunto de palabras que pueden tener “mala fama” entre diferentes actores gubernamentales y de la socie-dad civil. A esto, conviene apuntar aquí que la contraloría social (como intentaremos demostrar en los siguientes párrafos) es más que un puñado de ejemplos de simulación o encubrimiento de la corrupción.

De hecho, hace falta separar primero a la “contraloría social” (como fenómeno político) de la “Contraloría Social”(como me-canismo de participación ciudadana). Más adelante haremos esa distinción. Nos daremos cuenta entonces que la crítica está centrada en el mecanismo (la Contraloría Social) que, lamenta-blemente, tiene en México un pasado nublado; ello, contrasta con una historia reciente un tanto más brillante, pero tanto más desconocida.

La crítica ignora, muchas veces, que la contraloría social en Latinoa-mérica es una práctica comunitaria válida y extendida, con muchos elementos para reflexionar acerca del papel de la ciudadanía en la rendición de cuentas del gobierno. Con solo distinguir, por tanto, la contraloría social como una categoría más amplia dentro de la que cabe la Contraloría Social, ya podríamos hacer frente a esta desven-taja inicial para explicar el tema.

Pero aún hay más: la contraloría social es un elemento que hace converger diferentes categorías que ya hemos analizado a lo largo de este Manual, como rendición de cuentas, transparencia y de-recho de acceso a la información pública (DAIP), entre otros. La cita que abre este Módulo es un ejemplo de cómo se aplica esta afirmación, en el sentido de que existiría un “deber de monitorear al gobierno”, usando para ello el DAIP; mientras que la idea de evitar el abuso de poder resulta, por su parte, muy familiar con la noción de rendición de cuentas. De igual forma podríamos relacio-narlo con la exigencia de transparencia, como hemos estudiado.

En seguimiento a esta argumentación, al finalizar este Módulo, esperamos haber contribuido a solucionar algunas de las muchas incógnitas que puede generar este controversial tema. Para ello, abrimos con una reflexión sobre el concepto en sentido amplio de la contraloría social, con relación a la idea de la “rendición de cuentas social” y a la práctica latinoamericana al respecto. Segui-mos adelante con la explicación del concepto y los antecedentes

211


el concepto, contexto y propósito de la contraloría social; así como el marco legal que norma y la manera en que puedes ponerla en práctica como parte fundamental para fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia de las acciones y proyectos que realiza tu Organización.


de la “Contraloría Social” mexicana y terminamos con dos bloques temáticos que explican: a) quiénes y cómo participan en la Con-traloría Social y b) cuáles serían algunos impactos favorables del funcionamiento de la Contraloría Social en nuestro país.

Este Módulo, reiteramos, es el último que desarrollamos en esta publicación. Esperamos que, en general, el desarrollo de los temas haya sido de utilidad para distinguir los conceptos, aplicaciones y herramientas de la rendición de cuentas y de la transparencia (especialmente en cuanto a su utilización por las organizaciones de la sociedad civil). Este bloque final, por cierto, enlaza estas dos grandes ideas en un caso práctico y concreto. Por tanto, creemos, es una conclusión muy adecuada para el texto. ¡Adelante enton-ces, para ir cerrando con la explicación!

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Objetivo particular del temaLas y los participantes conocerán el concepto de la contraloría social.

Dinámica introductoria: “Ideas sobre la contraloría social”

¿Qué es la contraloría social?TEMA 4.1

Desarrollo

Instrucciones: Para poder realizar está dinámica, tienes que estar muy despierto(a) y atento(a); pues la o el facilitador lanzará una pe-lota al azar. Quien la atrape deberá decir en voz alta lo primero que le venga a la mente al escuchar la palabra “contraloría social” y lanzar la pelota alguien más. La o el facilitador anotará las respuestas en el pizarrón y, cuando lo indique, las revisarán y discutirán en conjunto.


Reflexiona

¿A qué conclusiones llegaron como grupo? ¿Cuál crees que sería una posible definición de la contraloría social? ¿Cuál consideras que es su principal utilidad, en relación con lo que has visto en los dos Módulos pasados?


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La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la actividad, para con orden y respeto, seguir con la exposición teórica del tema.

RENDICIÓN DE CUENTAS SOCIAL Y CONTRALORÍA SOCIAL

Al comenzar el Módulo 2 se mencionó que podría haber rendición de cuentas sobre casi cualquier cosa, incluso sobre elementos de nuestra vida familiar u otros aspectos de la vida privada. En este sentido, distinguimos a la rendición de cuentas política como el proceso de información, justificación y sanción en relación con la toma de decisiones y su ejecución en torno a temas de interés público. En este caso, nos interesaba distinguir sobre qué se hacía rendición de cuentas, mas no quién la hacía.

Sin embargo, desde hace varias décadas, los estudiosos del tema de rendición de cuentas, sobre todo en América Latina, han detectado una categoría de ejercicios de rendición de cuentas que desarrolla la sociedad civil frente al gobierno. En esta ocasión, les ha interesado, sobre todo, conocer quién realiza estas prácticas. Esto, en la medida en que resultan novedosas e interesantes para entender nuevas for-mas de exigir cuentas sobre cuestiones de interés público.

En este contexto surge la idea de la “rendición de cuentas so-cietal” (también conocida como “rendición de cuentas social” o accountability social). Ésta, de acuerdo con Andreas Schedler, “se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cívicas y


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medios de comunicación para vigilar, interpelar y sancionar a po-líticos y funcionarios”1.

Un ejercicio de rendición de cuentas societal estará dirigido, en-tonces, por personajes de la sociedad civil que se organizan para exigir de un cierto ente de interés público la información, justifica-ción y responsabilidad en un asunto concreto. Los ejemplos varían en el grado de sofisticación, espontaneidad y complejidad de los esfuerzos. Pongamos dos casos que demuestren los extremos:

a) Una junta de vecinos se organiza para exigir de la admi-nistración municipal la información y justificación sobre la pavimentación de una calle y conduce después una acción para lograr que se utilicen mejores materiales en la obra. Se trata de un ejercicio más o menos sencillo (los vecinos se conocen e interactúan con facilidad), espontáneo y que sólo requiere de un esfuerzo constante de diálogo con las autoridades como instrumento.

b) Un grupo de académicos, representantes de OSC y víctimas del delito realizan un monitoreo de la información publica-da por una dependencia en materia de seguridad pública; requieren la mejora de la calidad en las estadísticas oficia-les; realizan sus propios estudios en forma de un “observa-torio ciudadano” y lanzan sus datos al público en general.


Esta sería una práctica que articula más personajes (con mayor dificultad consiguiente), deliberada y con una serie de mecanismos articulados de manera funcional.

En fin, se puede observar que la rendición de cuentas societal está definida por el tipo de actores (de la sociedad civil) y el objetivo de sus acciones (informar-justificar-responsabilizar) antes que por un tema específico o un método a seguir, de manera concreta.

En este sentido es que Enrique Peruzzotti, uno de los más impor-tantes autores sobre el tema, destaca que la rendición de cuentas social es una “iniciativa movilizada por las ONGs [sic, es decir, las OSC], movimientos sociales, asociaciones cívicas o medios inde-pendientes orientados por una común preocupación de mejorar la transparencia y la accountability de la acción gubernamental”2. Es decir, se trata de un ejercicio de rendición de cuentas política, pero realizada por las y los ciudadanos, por iniciativa propia, sobre temas de su interés para lograr una mayor transparencia y contri-buir con ello a consolidar ciclos de rendición de cuentas respecto de la toma de decisiones, así como respecto de la ejecución por parte de los gobiernos.

2 Enrique Peruzzotti (2006) “La política de accountability social en América Latina”, en: Ernesto Isunza y Alberto Olvera (2006, coordinadores) Rendición de Cuentas, Sociedad Civil y Democracia en América Latina, México: Porrúa, p. 246

215

Concepto clave

Rendición de cuentas social. Es un movimiento, un conjunto de actividades realizadas por la sociedad civil (en grupos o individuos) que tiene por objeto solicitar que el gobierno informe y justifique sobre sus decisiones y la ejecución de éstas, sancionando en su caso los incumplimientos que ocurran.

Dato Curioso

Con relación a la “supervisión y seguimiento del comportamiento de los servidores públicos” la organización Alianza Cívica propuso en el año 2003, por primera vez, el proyecto “Adopta a tu Diputado”. Este consiste de un esquema de monitoreo que incluía un sitio web como estrategia de seguimiento a la actividad legislativa. Actualmente, varios

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Siguiendo con lo que explica Peruzzotti, la rendición de cuentas social abarca una serie de prácticas realizadas por miembros de la sociedad civil, entre las que se encuentran: a) la supervisión y seguimiento del comportamiento de los servidores públicos; b) la denuncia y exposición de casos de violación a las leyes y c) el activismo social como forma de presión para lograr resultados en materia de transparencia y rendición de cuentas.

ejercicios similares se han propuesto o realizado, probablemente animados por el planteamiento ocurrente de la cuestión.

Existen grupos ciudadanos como Borde Político y Curul 501 que ofrecen sitios en Internet que dan seguimiento a la actividad legislativa, de manera profesional, sobre esta misma idea inicial de una “rendición de cuentas social”. Sus portales web se encuentran en: www.bordepolitico.com y www.curul501.org

La rendición de cuentas social volvió a ser protagonista, por último, en el ciclo electoral que tuvo su fin en junio de 2015. Iniciativas como “3 de 3” y el portal “Candidato Transparente” (http://candidatotransparente.mx/) del Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) y Transparencia Mexicana, acercaron a los electores la información sobre a) el patrimonio; b) los intereses y c) la situación fiscal de los candidatos en un tema trascendental de interés público: la elección de los representantes populares.

La exigencia de rendición de cuentas no acaba ahí. Existen ejemplos notables de otros mecanismos de seguimiento a las promesas de campaña como la plataforma “Alcalde ¿cómo vamos?” de Nuevo León (www.comovamosnl.org) y de evaluación del desempeño, en el caso de “¿Cómo vamos, Ciudad

216

Por su parte, Felipe Hevia señala que la rendición de cuentas social tiene diferentes y muy interesantes manifestaciones, entre las que “podemos encontrar casos de organizaciones civiles que ejercen la investigación técnica independiente, la concertación y la de-nuncia sobre campos específicos de políticas públicas; como el medio ambiente, la situación de mujeres, el desarrollo social o la seguridad pública”3. Como vimos anteriormente, en relación con la importancia de la rendición de cuentas y la transparencia de las OSC, estos movimientos sociales han adquirido una fuerza

3 Felipe Hevia, op. cit., p. 25Cfr.Enrique Peruzzotti, op. cit., pp. 249-250.

importante como actores de cambio en las democracias contem-poráneas, pues concentran, entre otros recursos, los llamados “re-putacionales” que tienen que ver con su identidad y prestigio, lo que les otorga legitimidad para exigir cambios.

Este fenómeno, nada despreciable en magnitud, ha llamado la atención de los diferentes estudiosos para conocer de qué consiste cada movimiento pero, sobre todo, de qué manera funcionan. Lo anterior, en la medida en que la rendición de cuentas social conjun-ta en una misma categoría un catálogo variopinto de experiencias de participación ciudadana, de ejercicio de derechos políticos, de activismo social intenso y de casos en que se logra la integración de sistemas complejos y ordenados que alcanzan, a su vez, el an-siado propósito de que las cosas públicas queden adecuadamente justificadas y existan consecuencias por el desempeño de quienes estuvieron a cargo de ellas. Todo esto, mediante toda clase de mé-todos, herramientas y funciones, que van más allá de los ejemplos más clásicos de “formas para la rendición de cuentas”.

Entre estas experiencias, algunas con notables logros, Felipe Hevia identifica que existe una variedad de prácticas distinguibles, que conforman mecanismos o instituciones con reglas predetermina-das4 y resultados más o menos predecibles. Por ejemplo, aqué-llos en los que los propios organizadores dictan un estatuto o

4 Felipe Hevia, op. cit., p. 25

de México?” (www.comovamosciudaddemexico.com.mx). Las iniciativas aquí citadas son solamente un breve muestrario de los múltiples esfuerzos de rendición de cuentas societal en nuestro país que, nos atrevemos a afirmar, funcionan en su propósito de lograr un país mejor.

Sobre los antecedentes de este tema, el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal ofrece datos sobre una publicación realizada en torno a la primera iniciativa de Alianza Cívica, en el siguiente vínculo electrónico:http://187.216.193.232/biblos-imdf/node/11465

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reglamento de funcionamiento que disponga cuándo y cómo se discuten los temas, qué tipo de herramientas se utilizan para los objetivos del grupo, qué productos se deben generar, entre otras características de la acción. Suele suceder, incluso, que los gobier-nos organicen esta clase de mecanismos con la intención de que la ciudadanía los ponga a prueba y los adopte (¡sí, rendición de cuentas societal promovida por el gobierno!). A estos casos, con reglas definidas, son a los que Hevia llama los mecanismos para la “contraloría social”, propiamente dichos. En el siguiente apartado haremos alusión a algunos de ellos, como referencia.

Reflexiona

Con base en lo que has aprendido hasta ahora, ¿podrías escribir tu propia definición de contraloría social? Utiliza el espacio siguiente para hacerlo. Cuando todo el grupo haya terminado, podrás compartirla con el resto del grupo. Atiende para ello a las indicaciones de tu facilitador(a).


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LA CONTRALORÍA SOCIAL EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO

Como se observa en líneas anteriores, Felipe Hevia relaciona de-terminadas prácticas de la rendición de cuentas social (específi-camente, aquellas que dependen de una estructura institucional formal), con la idea de la “contraloría social”. Sin embargo, ¿de dónde surge la idea de una contraloría social? ¿Por qué se utiliza este calificativo? Podríamos pensar que la contraloría social sur-ge como oposición a la “contraloría gubernamental”; es decir, en este concepto, importa más quién realiza un conjunto de accio-nes determinadas que cómo las realice, en un inicio. Sin embargo, tal idea no aclara todavía la primera parte de la cuestión ¿qué es la contraloría, en general?

Conviene recordar entonces que la contraloría, en sentido estricto, consiste en una serie de prácticas que permiten limitar el uso del poder público mediante la revisión constante de la acción guber-namental, verificando que ésta se realice conforme a diferentes normas y procedimientos, los cuales están establecidos para que la acción de gobierno cumpla con sus objetivos y propósitos. La “contraloría gubernamental” en este sentido, forma parte desta-cada de los esquemas para el combate a la corrupción en países como el nuestro, cuyas acciones se han intensificado a partir de la década de 1980. Al revisar la historia de la rendición de cuentas, advertimos que el componente básico de las “responsabilidades de los servidores públicos” se instituyó en aquella época; los orga-

¡Muy bien! Ahora, cuando tu facilitador(a) lo señale, sigamos con la explicación del tema.

219

nismos encargados de aplicar esta normatividad fueron las “con-tralorías gubernamentales”, órganos de supervisión de las tareas a cargo de un ente público concreto.

Actualmente, la “contraloría gubernamental” sigue siendo un ele-mento básico del sistema de rendición de cuentas pues, con sus métodos y procedimientos, permite conocer a fondo la dimensión informativa de las decisiones de gobierno; al tiempo que da lugar a la dimensión de responsabilidad, o el conjunto de argumentos, hechos y razones, para responsabilizar a un servidor público por sus actos.

Si sumamos ambas ideas tenemos, entonces, que la contraloría social, está formada por un conjunto de mecanismos operados por ciudadanas y ciudadanos que tienen los mismos propósitos que la “contraloría gubernamental”. Lo anterior, puede implicar dos clases de métodos:

a) que las personas operen de manera directa uno o va-rios instrumentos de rendición de cuentas o

b) que las y los ciudadanos puedan generar información (como las denuncias) para que se inicien los procedi-mientos de la “contraloría gubernamental” en relación a casos particulares donde exista evidencia de que un servidor público o institución está en incumplimiento de sus deberes.

Como ejemplo del primer caso, recuperamos el ejemplo de la ve-eduría ciudadana de Colombia, como un mecanismo notable de rendición de cuentas social. Más tarde, revisaremos que la Con-traloría Social en México sigue más bien el segundo modelo. Por

Dato Curioso

Aprobada en el primer semestre del año 2015, la reforma constitucional anticorrupción prevé el fortalecimiento de los sistemas de “control interno” y fiscalización superior, que forman parte de la contraloría gubernamental. Mediante la creación de órganos autónomos, que estén desvinculados de un superior jerárquico (como el Presidente de la República y los Secretarios de Estado) se busca obtener un resultado más determinante de las averiguaciones que emprenden estos órganos, con sus consecuentes sanciones.También se incluye la existencia de un Sistema Nacional Anticorrupción, que establecerá estándares y procedimientos para el combate a la corrupción, coordinando los diferentes sistemas de control interno y fiscalización superior que existen en la República (32 en las entidades federativas y el del Gobierno Federal).A pesar de estos grandes avances, te pedimos reflexionar ¿hará falta incorporar más la noción de rendición de cuentas social y contraloría social en el sistema de combate a la corrupción? Sigamos estudiando para encontrar respuestas.

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220

ahora, revisemos las principales características de la veeduría so-cial colombiana, para conocerla mejor:

La veeduría social en Colombia

La veeduría social en Colombia está reconocida como “una for-ma de control social de la gestión de bienes y servicios públi-cos”5, desde la Constitución de 1991. La Ley 80/1993 estable-ció, por tanto, que “[t]odo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano”.

Este ejercicio ciudadano se volvió institucional a partir de la ley 134/1994 que permite a las organizaciones civiles (conocidas en Colombia como corporaciones) “constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales”.

Es finalidad de la veeduría, según esta misma ley, “vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de servicios públicos”, por lo que su ámbito de acción incluye todo aquello en lo que “en forma total o mayoritaria se empleen recursos públicos”. Así, los veedores colombianos tienen au-torizados, en la Ley 850/2003, una serie de atribuciones que

5 Fabio E. Velásquez, “La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil”, Universidad Panamericana, Colombia: 1997, p.6.

complementan su función y su mandato, entre ellos: concentrar las demandas de la ciudadanía; remitir a las autoridades infor-mes sobre su función de control y vigilancia; denunciar hechos o actuaciones irregulares y fiscalizar las obras, programas e in-versiones que les correspondan.

La veeduría se ha multiplicado como un instrumento de acción social exitoso6, basado en un diseño que considera derechos específicos a favor de los veedores, entre los que destacan: in-tervenir en audiencias públicas, obtener acceso a la informa-ción pública en los archivos gubernamentales, denunciar y dar seguimiento a los procedimientos seguidos a servidores públi-cos e incluso actuar directamente ante los tribunales, cuando las leyes así lo permitan (artículo 16, de Ley 850/2003). A este respecto, los veedores ciudadanos de Colombia pueden, ade-más de denunciar el mal uso de recursos, exigir ante un tribunal que el ejercicio indebido de recursos sea reintegrado al patri-monio público, obteniendo un porcentaje de estos montos para financiar sus actividades.

6 Así lo informó directamente a Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. el Departamento Administrativo de la Función Pública de Colombia, en el marco del Foro Virtual del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública, realizado entre el 28 y 29 de marzo de 2011. Entonces se comentó también sobre la constitución de una auténtica Red Nacional de Control Social.

221

La creación de veedurías ciudadanas para el control de las ac-ciones de gobierno se ha reproducido en otros países latinoa-mericanos. En Ecuador, por ejemplo, este fenómeno derivó en la creación de una cuarta función gubernamental (además de la ejecutiva, legislativa y judicial) que es la “función de Trans-parencia y Control Social”. Ésta se encuentra a cargo de la ciudadanía mediante un Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (artículos 204 y siguientes de la Constitución de la República del Ecuador del 20 de octubre de 2008).

• Para más información sobre esta experiencia, se recomien-da el libro (disponible en México):Armando Ávila, Maximino Mafla y Omar Montilla, Institu-cionalidad de la Veeduría, Universidad Libre de Colom-bia Seccional Cali, Colombia: 2004.

Además de la veeduría social en Colombia y el Ecuador, por toda América Latina han surgido ejemplos de ciudadanas y ciu-dadanos que se organizan para lograr que los gobiernos rindan cuentas, utilizando para ello mecanismos que ellas y ellos mis-mos diseñan, o bien, que adaptan de otras latitudes. Por ejemplo, existen gran cantidad de “observatorios ciudadanos” que tienen como objetivo proporcionar información sobre asuntos de interés públicos que son poco conocidos o sobre los cuales la estadística oficial es dudosa o incompleta. Los temas de seguridad pública

y procuración de justicia son campos fértiles para esta clase de movimientos, donde se logra (desde luego) informar y pedir jus-tificaciones sobre el actuar gubernamental, buscando luego que existan las consecuencias correspondientes.

¿Por qué sucede esto en América Latina? Las condiciones socioe-conómicas, políticas y culturales, incluyendo fenómenos pernicio-sos como la corrupción, dan lugar a la necesidad de que las y los ciudadanos se articulen para lograr la rendición de cuentas. De otro modo, el actuar de los entes de interés público permanece-ría (como es tradicional) en la opacidad completa. En general, la sociedad civil ha decidido tomar en sus manos las herramientas para intentar paliar “las terribles patologías de corrupción, cap-tura, clientelismo, ineficacia, ineficiencia e ineptitud, permeadas hasta el fondo de las estructurales estatales”71 de los países de la región, especialmente relacionadas al tema del uso y aplicación de los recursos públicos por parte de los gobiernos.

Por tal razón, es posible afirmar que la contraloría social en Amé-rica Latina tiene frente a sí el gran reto de lograr gobiernos más transparentes y que rindan cuentas, ampliando con ello “su ca-pacidad para atender los principales problemas de desigualdad,

7 Sergio Rivera, et al. (2012) Participación ciudadana y combate a la corrupción. Cinco modelos de incidencia, desde el servicio público. México: Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, p. 65.

222

inseguridad y pobreza que afectan a sus sociedades”8 . Pero, aún más importante: tiene la misión de activar a una ciudadanía que suele vivir impávida ante estas situaciones lacerantes. Es ésta la gran carga que conlleva realizar en la región esta clase de ejerci-cios, pero muchas comunidades ya aventajan en obtener resulta-dos, siendo constantes y presionando por resultados.

En México, sin embargo, el desdén por la misma noción de “con-traloría social” ha resultado en una menor generación de inicia-tivas en este sentido, si bien existen muchos ejemplos notables como los que se han citado líneas arriba. La esencia de la contraloría social, más allá de toda objeción y prejuicio, contiene un pensamiento republicano con raíces hondas en la necesidad de la rendición de cuentas y la trans-parencia en los asuntos públicos. En este sentido, Guillermo Cejudo recuerda también que la contraloría social parte de “un término democrático e incluyente, cuya esencia radica en dar la posibilidad a las ciudadanos de que vigilen a sus autoridades permanentemente […] para exigir que los recursos públicos se ejerzan de la mejor manera y que las obras y servicios públicos sean entregados con calidad, oportunidad y sin ninguna clase de condicionamientos.”9

8 Íbidem.9 Ídem.

La democracia, mediante el ejercicio de derechos humanos en condiciones de igualdad (como se pretende en la contraloría social) pone al mismo tiempo la oportunidad y la responsabi-lidad de las y los ciudadanos de intervenir para mejorar sus propias condiciones de vida, modificando el curso de los asun-tos públicos.

Conforme a lo anterior, no es desdeñable la experiencia de la contraloría social en Latinoamérica, al menos, como ejemplo ins-pirador. Continuemos, entonces al análisis del caso mexicano (la Contraloría Social), partiendo de este panorama amplio sobre las posibilidades de un fenómeno de esta clase.

Concepto clave

Contraloría social [concepto extenso, lato sensu]. Es una forma de rendición de cuentas social, que consiste en la creación o adopción de mecanismos o instituciones mediante los cuales diferentes miembros de la sociedad civil pueden intervenir, directa o indirectamente, en la activación de sistemas de responsabilidad respecto del ejercicio de acciones en temas de interés público, particularmente, en relación con el correcto uso y aplicación de los recursos públicos.

223

� Los enlaces electrónicos a los videos que se presentarán son:

“Veedurías ciudadanas” publicado por la Alcal-día de Manizales (Calda, Colombia) el 14 de marzo de 2013 en: https://www.youtube.com/watch?v=VAEDlTLZgWQ

“Contraloría Escolar” publicado por la Contra-loría de Guárico (Venezuela) el 19 de agosto de 2013 en:https://www.youtube.com/watch?-v=vFk6VrtDRqA

“Pipe juega limpio. Capítulo 7” publicado por la Contraloría General de Medellín (Colombia) el 12 de marzo de 2010 en:https://www.youtu-be.com/watch?v=Rh6DaF5e9eI

Video 1 Video 2 Video 3

¿Dónde se desarrolla?

¿Cómo se llama el mecanismo?

¿Para qué sirve?

¿Quiénes hacen uso de él?

¿Qué beneficios se logran?

Dinámica ilustrativa: ¿Cómo funciona la contraloría social en otros países?

Desarrollo


Instrucciones: Para llevar a cabo está dinámica, deberán formar equipos y poner mucha atención. La o el facilitador les presenta-rá algunos videos sobre cómo funciona la contraloría social en otros países para que, con base en lo que observen, respondan las preguntas que a continuación les presentamos. Cuando la o el facilitador lo indique, tendrán la oportunidad de compartirlas con el resto del grupo y reflexionar sobre ellas.

224

Objetivo particular del temaLas y los participantes aprenderán cómo surge el mecanismo de Contraloría Social en México (contexto) y por qué es importante (propósito).

La Contraloría Social en MéxicoTEMA 4.2

Dinámica introductoria: “Breve historia de la Contraloría Social”

Desarrollo

Instrucciones: El equipo de trabajo de CCRC ha preparado una muy breve historia (animada) de la Contraloría Social en México. Atiende a la proyección del vídeo y contesta, discutiendo en gru-po, a las siguientes preguntas:

¿Desde cuándo existe y cómo se ha transformado la idea de Contraloría Social en México?

¿Cómo es diferente la Contraloría Social en México del fenóme-no latinoamericano de la contraloría social? ¿En qué se parece?


225


Cuando hayamos terminado, daremos paso a una explicación más de-tallada del tema.

En México, la aparición de la contraloría social es contemporánea al fe-nómeno desarrollado en América Latina. Empero, la contraloría social se desarrolla un nuestro país como un mecanismo peculiar, que tiene hasta el día de hoy utilidad y vigencia en la vigilancia de la aplicación de recursos públicos en diferentes programas del Gobierno Federal. De esta manera, distinguimos a la Contraloría Social en México (así, con mayúsculas) dentro de la categoría más grande de herramientas de contraloría social (con minúsculas) que existen en nuestro continente.

La Contraloría Social en México tiene sus antecedentes, de acuerdo con Felipe Hevia7, en mecanismos que surgieron al interior de progra-mas comunitarios de abasto como los de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) o Liconsa (Leche Industrializada Conasupo, S.A.) en la década de 1980; los cuales tenían por objeto acercar bienes a la población con carencias materiales o en situación de pobreza. Estos mecanismos, permitían que los compradores de es-tas mercancías participaran para vigilar que el programa cumpliera con sus objetivos, sin que hubiera desvíos, por ejemplo, por causa de la corrupción en las redes de distribución.

Durante la misma época existieron esquemas similares, por ejem-plo, en los programas de apoyo al campo, que consistían en la entrega de herramientas e insumos para la producción agrícola. La acción que se pedía a los destinatarios de los apoyos era la misma: que contribuyeran a supervisar que no existieran desvíos en la entrega, para que el programa público alcanzara sus objetivos y metas. Aún hoy, en el contexto de los programas de apoyo al cam-po del gobierno federal, muchos operadores de la administración pública, líderes del campo y productores, tienen presente esta ex-periencia; no obstante relatarla con familiaridad, no es recordada

7 Felipe Hevia (2007) “Contraloría Social y protección de programas sociales,” Documento de Trabajo del Proyecto de Protección de Programas Sociales, México: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social, p.3

226

como una con resultados positivos. Muchos testimonios identifican la contraloría social como un esquema de validación de prácticas corruptas y ocultas, a cargo de los mismos operadores guberna-mentales o representantes de partidos políticos, por ejemplo.

Los esquemas de Contraloría Social como tales, sin embargo, no surgieron sino hasta el año de 1991, en el marco del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), con el objetivo de “resarcir las

Dato Curioso

En enero de 1977 el gobierno federal estableció el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, con el objeto de abatir la pobreza urbana y del campo. Este programa de gobierno tenía una Coordinación nacional, de donde viene la abreviatura “Coplamar”. Mencionamos este dato porque, aún hoy, existen decenas de espacios de participación ciudadana a lo largo del país que se llaman “comités Coplamar”, donde intervienen por igual representantes gubernamentales, de la sociedad civil, expertos y académicos, para la toma de decisiones sobre el desarrollo municipal. Ese fue el espíritu con el que fueron creados dichos comités, como herramienta de acción pública, desde finales de la década de 1970.

Dentro de este programa, existió la estrategia para acercar la seguridad social a los trabajadores del campo, el programa IMSS-Coplamar (es decir, que estaba implementado por el Instituto Mexicano del Seguro Social). En estas clínicas rurales funcionaron también “comités” en los que, como en los “comités Coplamar” participaban representantes del gobierno,

las y los beneficiarios y otros observadores, para tomar en conjunto decisiones sobre la operación del programa.

Por cierto, dicha experiencia es también el antecedente remoto del esquema actual del Aval Ciudadano, que involucra centenas de usuarios de servicios de salud a lo largo de la República, en la verificación de que los servicios de salud se presten de manera regular y con calidad. Los Avales Ciudadanos se han convertido en un vínculo eficaz entre las y los usuarios de servicios de salud y el personal médico, las autoridades de los centros de atención y las administrativas, en diferentes órdenes de gobierno. Para respaldar al Aval Ciudadano, la Secretaría de Salud cuenta con un área de soporte que documenta las actividades de las y los participantes en el mecanismo, al tiempo que les brinda soporte y atención a sus demandas. Éste sería otro ejemplo palpable en nuestro país de un ejercicio de contraloría social, en sentido extenso (es decir, con minúsculas).

Para mayor información sobre estos temas, se puede consultar:

Sergio Rivera, et al. (2012) Participación ciudadana y combate a la corrupción. Cinco modelos de incidencia, desde el servicio público. México: Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas.

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227

evidentes fallas de los sistemas formales de control y asegurar de esta manera el buen desarrollo de los programas de desarrollo so-cial”. La Contraloría Social, como anticipábamos, tiene una fuer-za de oposición a la “contraloría gubernamental” y, como tal, se definió como “una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de quienes tienen la res-ponsabilidad del quehacer gubernamental; es decir, de una forma avanzada de participación ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y en la evaluación del des-empeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado”8.

La Contraloría Social mexicana (a diferencia de otros esquemas lati-noamericanos de control social) no tuvo por objeto llevar los casos de presuntos incumplimientos a los deberes públicos hasta sus úl-timas consecuencias de sanción (como la veeduría ciudadana co-lombiana lleva sus casos a los tribunales, por ejemplo). Su principal finalidad, consistió (y consiste actualmente) en activar mecanismos formales de control para que fueran atendidas las irregularidades detectadas por las y los beneficiarios. Así, el objetivo central de la Contraloría Social fue, desde entonces, denunciar hechos irregulares que los propios destinatarios de los programas identifiquen.

Para ello, la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Fede-ración (Secogef, uno de los antecedentes de la actual Secretaría de la

8 Íbidem

Función Pública, SFP) organizó a la Contraloría Social en dos vertien-tes o modalidades, vinculadas entre sí: una individual (atención ciuda-dana de quejas, sugerencias, denuncias); y otra colectiva (creación de comités de beneficiarios para la vigilancia de obras y servicios). Para ambas vertientes se diseñaron toda clase de acciones de difusión sobre el concepto de vigilancia ciudadana, así como para la capacitación de las y los ciudadanos participantes sobre el manejo de controles opera-tivos y de supervisión básicos.

Durante la administración de 1994 a 2000, a pesar de que la po-lítica social del Gobierno Federal se concentró en el combate a la pobreza, la participación de las y los beneficiarios como actores centrales de la política social (y con ello de la Contraloría Social) dejó de ser una prioridad gubernamental en la materia, según expli-ca Vidal Llerenas9. Este instrumento, entonces, pasó a formar parte de la política pública de “modernización administrativa”, a cargo de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam, sucesora de Secogef y antecedente directo de la SFP), transformán-dose en un mecanismo “más o menos vacío de queja ciudadana”10. El mecanismo de Contraloría Social quedó prácticamente en desu-so hasta el año 2004, cuando la Ley General de Desarrollo Social

9 Vidal Llerenas, “Contraloría social: ejerciendo el derecho a la rendición de cuentas en los programas de desarrollo social,” Revista del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD): Reforma y Democracia, número 39, octubre de 2007, p. 2.10 Felipe Hevia, op. cit., p. 19

228

(LGDS, publicada en enero de ese año) retomó esta herramienta para la rendición de cuentas social en sus artículos 69 al 71. La nue-va Ley definió este instrumento como “el mecanismo de los benefi-ciarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social”, siguiendo la línea original definida desde finales de la década de 1970 y desarrollada con más fuerza a partir de 1991. En este sentido, retomamos el concepto legal de la Contraloría Social como nuestra idea clave para este Manual:

Durante los últimos diez años, por tanto, la SFP se ha encargado de recuperar la importancia de la participación activa de las y los beneficiarios en los programas de desarrollo social y retomar los objetivos y finalidades del mecanismo de Contraloría Social, para convertirlo en una herramienta de control y vigilancia de la acción gubernamental. Para ello, paulatinamente este instrumento de

Concepto clave

Contraloría Social [mecanismo en México]. Es un mecanismo de rendición de cuentas social en México, en el cual un grupo de beneficiarias y beneficiarios de un programa de desarrollo social verifican el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos de dicha acción de gobierno.

participación ciudadana se ha incorporado a las Reglas de Opera-ción11 de toda clase de programas sociales en diferentes ramos de la administración pública federal. De hecho, por lo menos hasta el año 2013 se publicaba de manera electrónica la información correspondiente a los programas operativos de Contraloría Social, formatos, resultados y demás información que transparentaba la evolución de esta herramienta12. Lamentablemente, esta buena práctica no se ha replicado en los últimos ejercicios fiscales. Como consecuencia de lo anterior, a continuación se muestra una lis-ta de programas públicos que aplicaron la Contraloría Social en aquel año:

11 Conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los programas públicos con Reglas de Operación cuentan con este elemento normativo para determinar a quién se dirigen y con qué propósito pero, sobre todo, cómo funcionan para que las y los posibles beneficiarios accedan a los apoyos. Las Reglas de Operación, con sus limitaciones (son muy técnicas, no siempre son accesibles a las y los beneficiarios, no son completas no aplican a todos los programas públicos) son herramientas para la rendición de cuentas y, en teoría, deberían aportar a la transparencia de estas acciones de gobierno.12 Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas solicitó a la SFP oportunamente la información acerca de los programas públicos que incorporararon el mecanismo de Contraloría Social durante los años 2014 y 2015; empero, dicha información no se proporcionó a tiempo para incluirse en esta publicación. Esperamos que pronto se restablezca este ejercicio de publicidad necesaria sobre este tema trascendental.

229

Ramo administrativo Programas

Hacienda(incluye la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas)

Albergues Escolares Indígenas (PAEI)

Fondos Regionales Indígenas

Infraestructura Básica en Áreas Indígenas (PIBAI)

Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)

Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)

Educación

Consejo Nacional para el Fomento Educativo (Conafe)

Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade)

Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC)

Fondo de Apoyo a Comunidades para la Restauración de Monumentos y Bienes Artísticos de Propiedad Federal (Foremoba)

Programa Nacional de Becas y Financiamiento (Pronabes)

Salud

Caravanas de Salud

Comunidades Saludables

Atención a Personas con Discapacidad

Atención a Familias y Poblaciones Vulnerables

Sistema Integral de Calidad en Salud (Sícalidad)

Desarrollo Rural Sustentable

Atención a Jornaleros Agrícolas

Vivienda Rural

Apoyos para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes

230

Ramo administrativo Programas

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH)

Hábitat

Rescate de Espacios Públicos (PREP)

Vivienda Digna

Vivienda de Calidad

Medio Ambiente

Agua Limpia

Agua Potable y Alcantarillado en Zonas Urbanas (APAZU)

Conservación para el Desarrollo Sostenible (Procodes)

Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales (Prossapys)

Tratamiento de Aguas Residuales (Protar)

Desarrollo Social

3x1 para Migrantes

Abasto Rural (Diconsa) y Abasto Social de Leche (Liconsa)

Coinversión Social (PCS)

Empleo Temporal (PET)

Opciones Productivas

Desarrollo Humano Oportunidades (actualmente Prospera)

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En general, con estas acciones de largo alcance, de acuerdo con Jesús Enrique Vega, la SFP busca recuperar también el sentido más amplio de la contraloría social, es decir, transformarlo en un “con-junto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un mo-delo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los re-cursos públicos se realicen en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, así como para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes”13.

Mediante acciones de capacitación, inclusión de la Contraloría So-cial desde las Reglas de Operación de los programas, así como ac-ciones de fomento cívico como el Premio Nacional de Contraloría Social, se realizan intensos esfuerzos para revertir la idea errónea sobre la Contraloría Social y dar a conocer su valor actual como mecanismo de rendición de cuentas social. Cabe destacar que este importante soporte gubernamental resulta inusitado, cuando

13 Jesús Enrique Vega, Contraloría Social. Concepto y perspectiva desde la Seccretaría de la Función Pública, documento electrónico disponible en:http://www.google.com.mx/url?sa=t&rct=j&q=contraloria%20social.%20concepto%20general%20y%20perspectiva%20de%20la%20sfp%20&source=web&cd=1&ved=0CB4QFjAA&url=http%3A%2F%2F1-48.245.48.10%2Fsinacaddes%2FGuardaTelehits.asp%3Fqdcto%3D113&ei=kS-YUOujDY79qAGSqoDQBw&usg=AFQjCNFEP6cTOPHq2i8kriCB0pnNkk-b8Q&sig2=BGaoYGEldsxJhlUywe3hjg, recuperado en junio de 2012.

se repasan las experiencias latinoamericanas; a pesar de ello, no todas las acciones públicas que deberían contar con un Comité de Contraloría Social lo tienen.

Para redondear el argumento sobre la importancia de la Contra-loría Social, sin embargo, continuaremos reflexionando un par de temas más adelante. Por ahora, concluimos con el comentario de Felipe Hevia, quien opina que el resurgimiento de la Contraloría Social fue posible debido a diferentes factores y cambios tanto en el ámbito político, como en el normativo Así, por ejemplo, otros elementos del marco normativo de la rendición de cuentas en México, como el artículo sexto Constitucional, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información y la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, fortalecen la participación de las y los ciudadanos que se involucran en las tareas de Contraloría Social. Incluso, la LGDS menciona desde el año 2004 el concepto de “transparen-cia” como una de las características de la acción pública en ma-teria de desarrollo social. Todo suma, en el contexto rendición de cuentas y transparencia, para generar un ambiente muy favorable para la Contraloría Social en México hoy en día.

¿Cómo opera la Contraloría Social, entonces? ¿Cómo se articula ese entramado normativo que la identifica como mecanismo de participación ciudadana? En las siguientes líneas esbozamos el método de funcionamiento de la Contraloría Social en México.

232

MARCO NORMATIVO DE LA CONTRALORÍA SOCIAL

Como explicamos anteriormente, el concepto de Contraloría So-cial se desarrolla con toda precisión en la Ley General de Desa-rrollo Social. El Reglamento de esta Ley, en su capítulo X, se re-fiere a las diferentes obligaciones, responsabilidades, funciones y derechos que tienen cada uno de los actores involucrados en la Contraloría Social.

Por otra parte, en abril de 2011 la SFP emitió los “Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los pro-gramas federales de desarrollo social”, los cuales son de aplica-

Objetivo particular del temaLas y los participantes conocerán, cómo funciona la Contraloría Social en México; qué actores participan; y cuáles son sus derechos y obligaciones.

¿Cómo funciona y quienes participan en la Contraloría Social en México?TEMA 4.3

ción obligatoria para todo el Gobierno Federal, en especial, para aquellas dependencias y entidades que tengan a su cargo progra-mas de desarrollo social.

Por último, está el “Manual de Promoción y Operación de la Contraloría Social en Programas Federales”, elaborado en 2007 por la misma dependencia con el fin de señalar los cri-terios generales para llevar a cabo la promoción de la Contra-loría Social y lograr, mediante el adecuado uso de las herra-mientas necesarias, la ejecución de la misma por parte de las y los beneficiarios.

Todos estos elementos normativos, en su conjunto, conforman el marco jurídico de la Contraloría Social, cuya operación se desarro-lla conforme a los párrafos siguientes.


233

INTEGRACIÓN DEL COMITÉ DE CONTRALORÍA SOCIAL

La Contraloría Social está integrada y es llevada a cabo, como se ha mencionado anteriormente, por los propios beneficiarios y beneficiarias de los programas de desarrollo social del Go-bierno Federal. Para ello, deben agruparse y organizarse en un Comité de Contraloría Social que vigilará las actividades de un programa determinado, por proyecto, en una comunidad determinada. Es posible, sin embargo, que un mismo Comité atienda a varios programas a la vez, siempre y cuando, sean dentro de la misma localidad. 14

Los integrantes de cada Comité podrán ser electos por mayoría de votos o designados conforme a los propios procedimientos esta-blecidos por la comunidad de beneficiarias y beneficiarios. Se debe buscar la paridad de género, es decir, que participen el mismo nú-mero de hombres y mujeres (excepto cuando los programas estén dirigidos específicamente a la población femenina, y se conformen entonces por mujeres, exclusivamente).

Una vez agrupados y organizados los beneficiarios en un Co-mité de Contraloría Social, éste deberá ser formalizado por la dependencia encargada del programa, mediante un Acta Cons-

14 SFP, “Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los programas de desarrollo social,” publicados en el Diario Oficial de la Federación el viernes 11 de abril de 2008.

titutiva de Comité y la emisión de una constancia de registro. Todo el proceso deberá ser supervisado por el servidor público de la dependencia, en pleno respeto a las formas de organiza-ción de la comunidad.

OPERACIÓN DEL COMITÉ DE CONTRALORÍA SOCIAL

La función principal de los Comités de Contraloría Social es “rea-lizar, con independencia y autonomía, la vigilancia de la puesta en marcha”15 de los programas sociales. Esto incluye: a) dar se-guimiento a sus acciones; b) emitir recomendaciones de mejora y c) denunciar cualquier irregularidad; todo ello “en un marco de ejercicio de derechos de los beneficiarios y beneficiarias como ciu-dadanos”16. Para ello, se realizan tres acciones centrales:

15 Íbidem.16 Jesús Enrique Vega, op. cit.

¡Ojo!

Las y los beneficiarios que forman parte del Comité no recibirán remuneración (pago) alguno por sus actividades. Su actuar debe ser apartidista y evitando cualquier forma de discriminación.

234

1) Solicitar a la autoridad correspondiente la información pública relacionada con la operación de los programas;

2) Vigilar permanentemente:a. Que el programa no se utilice con fines políticos,

electorales, de lucro u otros distintos al objeto del programa;

b. El cumplimiento en tiempo con los periodos de ejecución del programa (obras y apoyos);

c. Que se dé respuesta eficaz de las autoridades correspondientes a la atención de quejas y de-nuncias relacionadas con el programa;

d. Que se cumplan los requisitos correspondientes para ser beneficiario del programa;

e. Difundir la información sobre la operación del programa entre los demás beneficiarios;

f. Vigilar la transparencia y oportunidad del ejer-cicio de los recursos públicos vinculados al pro-grama (que sean visibles y que se ejecuten en el tiempo y la forma prevista) y;

g. Verificar la publicidad del padrón de beneficia-rios de la acción del programa.

3) Elaborar los informes anuales y cédulas de vigilancia y entregarlos a las autoridades correspondientes.

El Comité de Contraloría de Contraloría Social tiene así funciones específicas en materia de rendición de cuentas, tales como vigi-

lar que se difunda información suficiente, veraz y oportuna sobre la operación del programa, o bien, recibir y verificar las quejas y denuncias sobre la aplicación y ejecución de los programas, para buscar en su caso la sanción que corresponda. Por otra parte, cumple con algunas funciones de transparencia sobre el programa que vigila, como informar a la comunidad sobre los resultados del programa y la forma en que están siendo ejercidos los recursos.

FUNCIONES DE LOS EJECUTORES DE PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL

Las dependencias y entidades que operan los programas de desarrollo social son las encargadas de realizar cuatro acciones, principalmente:

1) Promover el mecanismo entre las y los beneficiarios del programa;

2) Integrar los Comités de Contraloría Social y;3) Apoyar el funcionamiento de los Comités, registrando

sus actividades en el Sistema Informático de Contralo-ría Social17 y orientándolos sobre sus funciones.

17 El Sistema Informático de Contraloría Social es una base de datos diseñada por la SFP, dirigido a los integrantes de los Comités de Contraloría Social (beneficiarias y beneficiarios) e “instancias normativas” (dependencias y entidades responsables de la ejecución de programas), con la finalidad de que éstos puedan dar cuenta y llevar registro de sus experiencias.

235

4) Dirigir las quejas y sugerencias a las autoridades que correspondan.

Una parte fundamental de las actividades de apoyo de las au-toridades responsables de la Contraloría Social implica que se proporcione, en tiempo y forma, la información necesaria sobre el programa que se vigila a cada uno de los Comités, para per-mitirles cumplir adecuadamente con su función. Dentro de estos documentos deberán incluir, específicamente:

� Las Reglas de Operación de los programas;� Otras reglamentaciones que establezcan estándares o

trámites de los servicios;� Las características específicas de las obras, acciones

y proyectos; � Las responsabilidades de las partes involucradas y pe-

riodos de ejecución;� Los tipos y montos de apoyos económicos;� Los medios institucionales existentes para resolver du-

das y canalizar sugerencias, quejas y denuncias, para que puedan hacer valer sus derechos, entre otros.

Estos requisitos, por lo general, se cubren mediante la publicación de una “Guía Operativa de Contraloría Social”, donde se establecen en general los procedimientos y la información más relevante que con-cierne a cada programa y sus respectivos proyectos o acciones con-

cretas. También, se expide un “Programa Anual de Trabajo de Con-traloría Social” (PATCS) y un “Esquema de Contraloría Social”, donde se resumen los rasgos generales del programa y las acciones a vigilar.

El apoyo a los Comités también se debe dar mediante reuniones periódicas de información en las que se asesore y se resuelvan las dudas de las y los beneficiarios; se entreguen guías de capacita-ción; se describan todos los procedimientos y se proporcionen los elementos de papelería y formatos que deben llenarse (tales como cédulas de vigilancia, actas, listas de asistencia, entre otras). En resumen, la labor de las dependencias es “hacer todo lo necesario para facilitar la vigilancia del programa, mediante el ejercicio de la Contraloría Social.”18

FUNCIONES DE LA INSTANCIA COORDINADORA (SFP)

La Secretaría de la Función Pública, mediante su Unidad de Ope-ración Regional y Contraloría Social es la encargada de esta-blecer, coordinar, promover y acompañar las estrategias para la puesta en marcha de la Contraloría Social en programas fede-rales, así como de dar seguimiento a su operación y evaluar el impacto de su aplicación y sus acciones. Para ello, ha elaborado el Manual de Promoción y Operación de la Contraloría Social

18 Artículo 68º del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.

236

en Programas Federales (citado anteriormente), dirigido a los servidores públicos, donde se establecen los criterios generales para la promoción del mecanismo, junto con las herramientas necesarias para que éstos definan una estrategia de contraloría social específica para cada programa.

Por otra parte, la Dirección General de Denuncias e Investigacio-nes, de la Subsecretaría de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas, se encarga de dar atención, seguimiento y resolución (dentro del ámbito de su competencia) a las quejas y denuncias que se formulen como consecuencia de los ejercicios de Contraloría Social.

Por último, con el objetivo de fortalecer las acciones de Contra-loría Social, la SFP lleva a cabo acciones encaminadas a unir es-fuerzos e iniciativas entre las dependencias federales, estatales y municipales, dentro de un esquema de coordinación, colaboración y vínculo. Para ello, también se encarga de impulsar, dar segui-

Dato Curioso

Entre las vías de contacto con la SFP para la denuncia de irregularidades, se encuentra el espacio de “Contacto Ciudadano” en diferentes oficinas de la Secretaría, el teléfono 01 800 HONESTO y la página web www.funcionpublica.com.mx

!

miento, promover, capacitar y asesorar a los gobiernos estatales y municipales en la puesta en marcha de acciones de Contraloría Social en programas desarrollados en su ámbito de competencia, por ejemplo. Así, también, existen gobiernos estatales y munici-pales que apoyan las tareas de Contraloría Social de programas federales en sus territorios.

Como se observa, existen diferentes esfuerzos institucionales en-caminados a garantizar la adecuada operación de la Contraloría Social, no sólo en los programas federales que la han incorporado sino hasta en diferentes estados y municipios. Resulta innegable, a partir de estos datos, afirmar que existen mecanismos de parti-cipación ciudadana para la rendición de cuentas que el Gobierno Federal respalda de manera abierta y que requieren, urgentemen-te, la masificación de su utilización por parte de la ciudadanía, a modo de dar sentido a esta importante inversión pública.

Reflexiona

¿Cómo ayuda conocer a profundidad los conceptos y prácticas de rendición de cuentas o de transparencia cuando pretendemos entender los motivos para la existencia, junto con el objeto o finalidades de mecanismos como la Contraloría Social?

237


¿Tenías alguna experiencia previa sobre la materia o es tu primer acercamiento al tema?

Si ya conocías la Contraloría Social ¿cómo te ayudan los temas que hemos revisado para entender el tema de una manera diferente?

238

La Contraloría Social presenta diferentes resultados e impactos, así como ventajas derivadas de su funcionamiento. Estos ele-mentos se pueden describir de forma teórica, utilizando marcos de análisis como la rendición de cuentas y la transparencia, pero también de forma práctica. Este apartado comenta entonces dife-rentes características, alternando ambos puntos de vista. Para la cuestión teórica, retomamos las aportaciones de la academia en Latinoamérica que venimos comentando desde el inicio de este Módulo. Por su parte, respecto de la práctica mexicana, tomare-mos como referencia el texto “Participación ciudadana y combate a la corrupción” que elaboró Contraloría Ciudadana para la Ren-dición de Cuentas (CCRC), en el año 201219.

19 Sergio Rivera et. al. op. cit.

Objetivo particular del tema Las y los participantes identificarán cuál es la utilidad de la Contraloría Social.


Utilidad de la Contraloría SocialTEMA 4.4

Desarrollo En aquella ocasión, se recolectaron experiencias y testimonios sobre la Contraloría Social a modo de estudiarla como un mecanismo de participación ciudadana en el combate a la corrupción. Dichos hallaz-gos, empero, parecen seguir vigentes y contextualizar adecuadamente las opiniones académicas sobre el tema. Analicemos, entonces, tres cuestiones en torno a la utilidad de la Contraloría Social desde la pers-pectiva formal y vivencial.

A. La Contraloría Social puede construir o destruir relacio-nes de confianza entre quienes participan de ella. Enri-que Peruzzotti señala que los actores que participan en la accountability social, construyen confianza entre ellos. Esto es un valor importante, pues en el marco de las actividades para lograr una mayor transparencia de parte del gobierno, existe la oportunidad para un mayor y mejor ejercicio de derechos por parte de las y

239

los participantes de esta clase de ejercicios20. En el caso de la Contraloría Social, es cierto que se construyen esta clase de relaciones entre servidores públicos y las perso-nas que participan en el Comité. No obstante, los ejercicios son tan concretos que sería difícil afirmar que su impacto incrementa la confianza de los ciudadanos respecto del gobierno en general. En este sentido, el mecanismo parece ser limitado.

B. Cuando la Contraloría Social no genera confianza, pro-duce un escenario de escepticismo difícil de superar. La ventaja señalada por el investigador argentino (cons-truir confianza), sin embargo, puede transformarse en un desatino pues, si no se modifica la forma de trabajo del gobierno como resultado de la contraloría social, o bien, si se ignora sistemáticamente la opinión de la ciudadanía, se puede tener como resultado la des-confianza de las personas hacia la realización de estas actividades21. De acuerdo con las investigaciones del equipo de traba-jo, este fenómeno ocurrió durante las primeras décadas de la Contraloría Social, en espacios como los Comités de Solidaridad y en los programas de apoyo al campo.

20 Enrique Peruzzotti, op. cit., p. 25821 Íbidem.

De hecho, a la fecha persiste en torno a este conjunto de experiencias, la idea de que la Contraloría Social es una simulación de actividades de participación ciuda-dana o, incluso, un método para el encubrimiento de actos de corrupción. Lamentablemente, esta percep-ción se extiende entre diferentes servidores públicos, así como entre las y los beneficiarios de programas pú-blicos en todo el país.

C. La Contraloría Social puede transformar la acción pública. Como revisamos anteriormente, uno de los retos prin-cipales de los sistemas de control social en América Latina es no sólo vigilar el correcto funcionamiento del gobierno sino, con ello, hacer frente a diferentes caren-cias sociales que se enfrentan como asuntos de interés público. A este respecto, otro segmento de la investiga-ción de CCRC, abarcó la exploración de la situación ac-tual de la Contraloría Social en relación con elementos como la experiencia de incidencia, es decir, si las y los servidores públicos piensan que su labor se transforma a partir de las aportaciones de las y los beneficiarios. De los resultados de esta averiguación, es posible mencio-nar que, en los programas federales de desarrollo so-cial (sobre todo en aquéllos en los que se incorporó la Contraloría Social después de la vigencia de la LGDS en 2004), no existen indicios o acusaciones que señalen

240

al mecanismo como parte de una estrategia de simu-lación o encumbramiento de actos de corrupción. Los ejercicios actuales de Contraloría Social, en este sen-tido, son también una oportunidad para cambiar una percepción sobre el mecanismo, generada a partir de experiencias adversas; por lo que es posible reescribir la historia de la Contraloría Social a partir de experiencias de éxito que construyan confianza entre los diferentes actores que intervienen en su funcionamiento.

Más allá de las relaciones entre gobierno y sociedad civil, existen oportunidades para que, en la práctica de la Contraloría Social, se fortalezca la acción de las y los ciudadanos que intervienen. Nuria Cunill, experta en participación ciudadana, explica que los dos retos principales en este tema son:

� Una mayor autonomía. Significa que los actores que parti-cipan puedan decidir cómo se compone un mecanismo de control social y las funciones que tiene. La Contraloría So-cial permite elegir libremente los miembros que componen los Comités, pero también impone una cierta estructura de funciones. A partir de las investigaciones de CCRC, se percibe que éstas pueden ser limitadas, en tanto que los Comités no han podido asumir nuevas y mayores responsabilidades cada vez, es decir, su evolución ha quedado trunca, por lo que se les dificulta apoyar a las autoridades más allá de su papel

formal. Sería importante explorar, por tanto, ampliar dimen-siones como la atribución de “emitir comentarios y recomen-daciones” y pensar en consolidar instrumentos que permitan que esta clase de participación tenga resultados en la forma de actuar de los gobiernos, a favor de una mayor autonomía de las y los participantes en el marco de la Contraloría Social.

� Incrementar los recursos de poder. Este concepto no debe ma-linterpretarse en el sentido de que las y los participantes, por ejemplo, asuman una posición política o releven a un servidor público en sus responsabilidades. Sin embargo, los Comités, en este sentido, deberían ser capaces de realizar sus tareas de manera eficaz (cumpliendo con sus objetivos en tiempo y forma) y eficiente (utilizando de la mejor manera los recursos disponibles). La investigación de CCRC sobre la Contraloría Social revela que el sistema implementado por la SFP (y eje-cutado por las dependencias y entidades federales) ha permi-tido que estas dos dimensiones se logren sin dificultades. En ese sentido, si la Contraloría Social expandiera sus alcances, cuenta con una estructura sólida que le permitiría enfrentar el cambio de manera favorable, manteniendo el equilibrio de recursos de poder con los que cuentan las y los participantes.

La cuestión de una mayor autonomía y un adecuado acervo de recursos de poder entre las y los participantes en la Contraloría Social se asocian a uno de los hallazgos fundamentales de la in-

241

vestigación de CCRC: el mecanismo ha sido muy exitoso en formar ciudadanas y ciudadanos, que tengan mejores capacidades para actuar, en general, en asuntos de interés público.

Por último, Felipe Hevia explica que la Contraloría Social presenta la desventaja de que no vincula otros ejercicios de rendición de cuentas social en las comunidades donde funciona22, particular-mente, que no involucra a otros actores de la sociedad civil dife-rentes a las y los beneficiarios. Ahora bien, existe un área de opor-tunidad para que las OSC que conocen qué es y cómo funciona la Contraloría Social, puedan convertirse en promotoras activas del mecanismo. En este sentido, también se podría apoyar las activi-dades de los Comités, para fortalecer sus acciones, a partir de las experiencias desarrolladas en otras actividades de control social o bien, a partir del conocimiento en general y la práctica en otros temas de rendición de cuentas y transparencia.

En este sentido, el gran reto hacia el futuro consiste en colaborar para el fortalecimiento de la Contraloría Social, creando sinergias (la suma de esfuerzos). Esto, como explica Hevia, para que el im-pacto de los diferentes ejercicios crezca de manera permanente y se demuestre, en los hechos, el potencial de transformación de lo público que tiene la sociedad civil cuando actúa unida. Para saber más y encaminarnos en este sentido, finalizamos este curso, y este

22 Felipe Hevia, op. cit., p. 24

Manual, con una dinámica de aplicación práctica, consistente en formar un Comité de Contraloría Social para la sede donde se imparte el Módulo o, incluso, para la coordinación docente del mismo (CCRC). Si ya existieran estos Comités, se puede proponer la conformación de un Comité para otro programa que opere en la localidad. ¡Concluyamos con ánimo!


242

Instrucciones: Esta dinámica, como su nombre lo indica, consiste en un ensayo de la instalación de un Comité de Contraloría Social. Para ello deberán, con base en lo que han aprendido hasta ahora, sumado a su propia experiencia, conformar el tipo de Comité que el grupo decida. La o el facilitador les proporcionará la papelería y formatos que necesitan para ello; pero entre ustedes deberán ponerse de acuerdo tanto para seleccionar el programa (o acción pública) que supervisarán (especificando las razones), como para asignar las responsabilidades correspondientes. Al finalizar, no se olviden de responder las preguntas que siguen a continuación, en el apartado de “Reflexiona”.

Dinámica de aplicación: ¡Hagamos un ejercicio de Contraloría Social!

DesarrolloRecuerda que para realizar esta actividad contamos sólo con 20 minutos.

Reflexiona

• ¿Qué programa o acción pública seleccionaron? ¿por qué?

• ¿Cuál consideran que será el papel de su Comité de Contraloría Social respecto de dicho programa o acción pública?

• ¿Cuál creen que será la utilidad o beneficios que obtendrán a partir de ello?

• ¿Les fue difícil ponerse de acuerdo para asignar las diferentes responsabilidades dentro del Comité? ¿por qué?

• ¿Cuál sería su principal conclusión y/o aprendizaje de este ejercicio?


243

La o el facilitador mencionará cuando haya terminado la actividad, para con orden y respeto, seguir con la recapitulación del módulo.

Recapitulemos


D La rendición de cuentas social es una serie de ejercicios que realizan las y los ciudadanos, como in-dividuos u organizados, para lograr que su gobierno informe, justifique y responda sobre la toma de deci-siones en temas de interés público y la ejecución de las mismas.

D La rendición de cuentas social ocurre de diferen-tes maneras. Cuando se establecen mecanismos, o con-juntos de reglas para su funcionamiento, hablamos de contraloría social.

D La contraloría social es un fenómeno latinoamericano, visible en experiencias como la veeduría ciudadana de Colombia o la “Función de Transparencia y Control So-cial” del Ecuador.

D La Contraloría Social es un mecanismo que surge en México a partir de la década de 1980, que implica-ba la participación de las y los beneficiarios de progra-mas públicos en la supervisión de la aplicación de los bienes y recursos públicos entregados a través de ellos (como en el caso de Conasupo, IMSS-Coplamar y los Comités de Solidaridad).

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D A pesar de su apogeo entre finales de los 1980 y prin-cipios de los 1990, a mediados de esta última década, la Contraloría Social perdió impulso hasta que, en 2004 resurgió en el contexto de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS).

D Actualmente la Contraloría Social opera en la mayo-ría de los programas federales de desarrollo social, así como en otros programas con Reglas de Operación en el sector indígena, educación, salud, medio ambiente y desarrollo agrario, territorial y urbano.

D La Contraloría Social se apoya en otros avances re-cientes en materia de rendición de cuentas y transpa-rencia, fortaleciendo sus nuevos alcances.

D La Contraloría Social cuenta con un marco norma-tivo extenso, que incluye la LGDS y su Reglamento, Li-neamientos y Manuales.

D El proceso operativo de la Contraloría Social incluye: la integración de los Comités de Contraloría Social, su funcionamiento conforme a la reglamentación existen-te y las funciones de apoyo y coordinación por parte de las autoridades que ejecutan los programas federales, así como de diferentes oficinas de la Secretaría de la Función Pública.

D La Contraloría Social, como otros esquemas de rendi-ción de cuentas social, puede promover la construcción de relaciones de confianza entre ciudadanía y gobierno.

D Un reto de la Contraloría Social actual consiste en superar la percepción, en varios ámbitos, de que es un ejercicio de simulación o encubrimiento de actos de corrupción.

D La Contraloría Social, en el contexto de los mecanis-mos de contraloría operados por ciudadanas y ciuda-danos, debe tender a: obtener una mayor autonomía e incrementar sus recursos de poder, como explica Nu-ria Cunill. En este sentido, los ejercicios de Contraloría Social apoyan el fortalecimiento de las capacidades de acción de las y los ciudadanos que participan en ellos.

D Es necesario crear y mantener sinergias de trabajo en-tre diferentes ejercicios de rendición de cuentas social y la Contraloría Social, de manera que no se deje solos a las y los beneficiarios en su tarea, sino que puedan ser respaldados por otros individuos y organizaciones.

Instrucciones: Para realizar este ejercicio, estiraremos mucho las piernas; pues la o el facilitador les dirá un conjunto de frases para que ustedes, con base en lo que aprendieron a lo largo de este módulo, señalen si son verdaderas o falsas: si son verdaderas, deberán ponerse de pie y si son falsas deberán permanecer en su asiento. Si llegaran a cometer alguna equivocación, deberán

Auto evaluación

245

1. La rendición de cuentas social es la que realizan los go-biernos mediante mecanismos de participación social.

2. Cuando la rendición de cuentas social se realiza mediante mecanismos establecidos, se habla de contraloría social.

3. La veeduría ciudadana es una forma de contraloría social, que ocurre en Bolivia exclusivamente.

4. La Contraloría Social en México sigue el modelo co-lombiano de la veeduría social.

5. Los Comités de Solidaridad son uno de los antece-dentes de los actuales Comités de Contraloría So-cial, aunque desempeñan diferentes funciones en contextos diferentes.


trasladarse al fondo del salón. Quienes logren permanecer en el juego hasta el final, recibirán una pequeña recompensa. ¡Ojo! No se olviden de, al mismo, tiempo, anotar la letra correspondiente en las frases escritas a continuación: (F) si la respuesta correcta es falso y (V) si es verdadero. ¡Mucha suerte!

6. Los integrantes de un Comité de Contraloría Social reciben un pago por su participación.

7. Un mismo Comité de Contraloría Social puede vi-gilar diferentes programas, siempre que sean en la misma localidad.

8. Debe procurarse la participación paritaria de hom-bres y mujeres en los Comités, aunque el programa esté dirigido sólo a mujeres.

9. La práctica de la contraloría social puede construir o destruir la confianza entre la ciudadanía y el gobierno.

10. Se ha demostrado que en todos los casos la Contra-loría Social es un ejercicio de simulación y encubri-miento de actos de corrupción.

EPÍLOGOAl terminar la primera edición del Manual, pensábamos haber llegado a un puerto que quizás se mantendría estable por un tiempo. Sin embargo, en menos de un año muchas cosas han cambiado para mejor haciendo. Por ello, hemos tenido que emprender nuevamente el viaje; para ofrecer una mejor panorámica de estos interesantes temas para tod@s Ustedes en esta segunda edición. Ahora sólo tenemos una convicción: este movimiento, nada lo para. Seguiremos atentos a lo que viene.

Por ahora, hemos llegado nuevamente al final de este camino; por lo que nos gustaría aprovechar este pequeño espacio para agradecer todo el compromiso y empeño que pusiste en cada una de las actividades realizadas en este curso: no hubiera sido posible llevarlas a cabo sin tu participación. Esperamos que lo que hayas aprendido aquí te sea de mucha utilidad para el trabajo que realizas en tu organización. Así que ¡muchas gracias y mucha suerte! Quedamos a tus órdenes.

El equipo de Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas.

247

¡LO LOGRASTE! EVALUEMOS CÓMO LO HICISTE.

Instrucciones: Lee con atención las siguientes preguntas y respóndelas utilizando los espacios en blanco que les siguen. Seguramente estas preguntas te parecerán familiares: son las mismas que respondiste al inicio de este taller. Su objetivo es que te ayuden a valorar cuánto has aprendido a lo largo de estos tres días. Por ello, ¡no se vale hacer trampa! Responde con lo que tú consideres pertinente, sin apoyarte en los textos de tu Manual. Cuando termines, no te olvides de comparar tus respuestas con las del apartado “Pausa antes de iniciar, evaluemos cómo estamos” para ver qué tanto han cambiado. Así qué ¡mucho ánimo, que ya hemos terminado!

1. Describe en una frase qué entiendes por rendición de cuentas.

248

2. ¿Quién debe rendir cuentas, de qué y por qué?

3. ¿Consideras que es importante que las organizaciones y gru-pos de la sociedad civil rindan cuentas? ¿Por qué?

4. Menciona brevemente dos ejemplos que conozcas de he-rramientas que las organizaciones de la sociedad civil (OSC) pueden emplear para rendir cuentas.

5. Describe en una frase qué entiendes por transparencia.

249

6. ¿Quién debe ser transparente, sobre qué y por qué?

7. ¿Consideras que es importante que las OSC sean transparen-tes? ¿Por qué?

8. Señala brevemente dos ejemplos que conozcas de instrumen-tos que las OSC utilizan para ser transparentes.

9. Define en una frase qué entiendes por contraloría social.

250

10. ¿Cuál dirías tú que es la importancia/utilidad de la contraloría social?

251

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Rivera, Sergio, et. al. (2012) Participación ciudadana y combate a la corrupción. Cinco modelos de incidencia desde el servicio público. México: Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas.

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Schedler, Andreas (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de transparencia 3. México: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).

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Capítulos de libros

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Manjarrez, Jorge (2007) “La Auditoría Superior de la Federación y la Rendición de Cuentas en México” en: Figueroa, Aimée (2007) La Auditoría Superior de México en el horizonte internacional de la fiscalización superior. México: Auditoría Superior de la Federación.

Oliveira, Anna Cynthia (2004) “La autorregulación de las organizaciones de la sociedad civil” en: DECA Equipo Pueblo, A.C. (2004) Taller: “Transparencia y Acceso a la Información de las Organizaciones Civiles” México: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.

Peruzzotti, Enrique (2006) “La política de accountability social en América Latina” en: Ernesto Isunza y Alberto Olvera (2006, coordinadores). Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social. México: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).

Thede, Nancy (2006) “Derechos humanos, nuevas democracias y rendición de cuentas: logros y desafíos” en: Ernesto Isunza y Alberto Olvera (2006, coordinadores). Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social. México: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), pp. 23-24.

Artículos en revistas especializadas

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de cuentas en los programas de desarrollo social.” Revista del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD): Reforma y Democracia, número 39.

Méndez, José Luis (1993). “La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las políticas públicas” en: Foro Internacional, volumen 33, número 1.

Rabotnikof, Nora (1998) “Público-Privado” en: Debate Feminista, año 9, volumen 18.Ríos Cázares, Alejandra y Julio Ríos Figueroa (1990) “Capital social y

democracia: una revisión crítica de Robert Putnam.” En Política y Gobierno, vol. VI, núm. 3, pp. 513-528.

Documentos de trabajo

Hevia, Felipe (2007) “Contraloría Social y protección de programas sociales,” Documento de Trabajo del Proyecto de Protección de Programas Sociales, México: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social.

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Obras de consulta general

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Ávila Marlin, Oscar (2004) “Rendición de Cuentas” documento electrónico disponible en: http://www.revistaprobidad.info/027/003.pdf”,y recuperado en julio de 2014.

Páginas web consultadas

Alianza por el Gobierno Abierto: México: www.aga.org.mxAsociación Ale, A.C.: www.asociacionale.orgAuditoría Superior de la Federación: www.asf.gob.mxBuró de Investigación de Prácticas Corruptas de Singapur: www.cpib.gov.sgCentro Mexicano para la Filantropía, A.C.: www.cemefi.orgCentro de Prevención de la Violencia (CEPREV), A.C.: www.ceprev.orgCentro virtual para la transparencia y la rendición de cuentas de la sociedad civil(Iniciativa Regional de la Sociedad Civil): www.rendircuentas.orgFundación Lealtad, A.C.: www.fundacionlealtad.orgInstituto Girassol de Desenvolvimiento Social: www.igds.org.mx

Instituto para la Defensa del Interés Público, A.C.: www.idip.org.mxInstituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos: www.ifai.org.mxLa Cuculmeca, A.C.: www.cuculmeca.orgMinisterio Secretaría General de Gobierno de la República de Chile: www.cuentaspublicas.gob.cl/index.php/site/indexParlamento del Reino Unido: www.parliament.ukParticipación Ciudadana (Gobierno de Chile): www.participemos.gob.cl/Programa Anticorrupción (Secretaría de la Función Pública): www.anticorrupcion.gob.mx Red por la Rendición de Cuentas: www.rendiciondecuentas.mxSecretaría de la Función Pública: www.funcionpublica.gob.mxSistema de Transporte Colectivo (STC)Metro de la Ciudad de México: www.metro.df.gob.mxTecho, A.C.: www.techo.org.mxTransparencia Internacional: www.transparency.orgTransparencia Mexicana: www.tm.org.mx

Tratados Internacionales

Declaración Universal de los Derechos Humanos Pacto Internacional de los Derechos Civiles y PolíticosPacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales Convención Americana de los Derechos Humanos

Legislación Nacional

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley de Asistencia Social.Ley de Ciencia y Tecnología.Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.Ley del Impuesto Sobre la Renta.Ley Federal de Derecho de Autor Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.Ley General de Desarrollo Social .

254

Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los programas de desarrollo social, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2008.

AGA Alianza para el Gobierno AbiertoASF Auditoría Superior de la FederaciónCADH Convención Americana de los Derechos HumanosCCRC Contraloría Ciudadana para Rendición de CuentasCNDH Comisión Nacional de los Derechos HumanosCIDAC Centro de Investigación para el DesarrolloConapred Consejo Nacional para Prevenir la DiscriminaciónConasupo Compañía Nacional de Subsistencias PopularesConavim Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las MujeresConeval Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

SocialCoplamar Coordinación del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos

MarginadosDAIP Derecho de acceso a la información públicaDOF Diario Oficial de la FederaciónDUDH Declaración Universal de los Derechos HumanosIFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública; hasta el 5 de

julio de 2010, luego: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos

IMSS Instituto Mexicano del Seguro SocialINAI Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información

Pública y Protección de Datos PersonalesIndesol Instituto Nacional para el Desarrollo SocialLFFAROSC Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad CivilLFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

GubernamentalLGDS Ley General de Desarrollo SocialLGTAIP Ley General de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaLiconsa Leche Industrializada Conasupo, S.A.

LOPPE Ley de Organizaciones Políticas y Procesos ElectoralesOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOEA Organización de Estados AmericanosONG Organización no GubernamentalOSC Organización de la Sociedad CivilPATCS Programa Anual de Trabajo de Contraloría SocialPIDCP Pacto Internacional de los Derechos Civiles y PolíticosPIDESC Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPOT Portal de Obligaciones de TransparenciaPRI Partido Revolucionario InstitucionalPronasol Programa Nacional de SolidaridadSagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

AlimentaciónSecodam Secretaría de la Contraloría y Desarrollo AdministrativoSecogef Secretaría de la Contraloría General de la FederaciónSedesol Secretaría de Desarrollo SocialSFP Secretaría de la Función PúblicaTI Transparency International, Transparencia Internacional

Lista de abreviaturas

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Glosario•� Atracción del recurso de revisión. Es la facultad del INAI de resolver por sí

mismo un recurso que originalmente correspondía atender a otro organismo garante, por iniciativa propia (de oficio) o a petición de otro organismo garante o el peticionario que inició el recurso.

•� Clasificación de la información. Es el proceso mediante el cual se determina que ciertos datos son de tipo reservado o confidencial, porque se está en el supuesto que prevé una norma (está fundado) y existen razones para darle esta clase (está motivado). Es un proceso que ocurre cuando se solicita la información y no se realiza por anticipado.

•� Comunidad política. Es la unidad de personas en un espacio que toman decisiones sobre un conjunto de asuntos o cosas que, se entienden, importan a tod@s.

•� Contraloría social [concepto extenso, lato sensu]: Es una forma de rendición de cuentas social, que consiste en la creación o adopción de mecanismos o instituciones mediante los cuales diferentes miembros de la sociedad civil pueden intervenir, directa o indirectamente, en la activación de sistemas de responsabilidad respecto del ejercicio de acciones en temas de interés público, particularmente, en relación con el correcto uso y aplicación de los recursos públicos.

•� Contraloría Social [mecanismo en México]: Es un mecanismo de rendición de cuentas social en México, en el cual un grupo de beneficiarias y beneficiarios de un programa de desarrollo socialverifican el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos de dicha acción de gobierno.

•� Corresponsabilidad: En los asuntos públicos, es la participación con responsabilidades compartidas entre gobierno y sociedad que implica determinar y conocer mutuamente, con toda claridad el papel que juega cada actor en cada ocasión.

•� Criterios de conformidad: Son conjuntos de normas preestablecidas que, en un método de rendición de cuentas, se califican para saber si una entidad de interés público se encuentra o no en cumplimiento de sus deberes.

•� Datos personales. Es toda aquella información que, por sí misma o en relación con otra, permite identificar o haría identificable a una persona determinada.

•� Deberes de transparencia. Son las actividades y compromisos que deben cumplir los sujetos obligados, en términos de la Constitución, la LGTAIP y otras leyes, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones de interés público. En la Ley General, se expresan los deberes básicos aplicables a la mayoría de los entes de interés público en el artículo 42.

•� Definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del INAI. Las resoluciones del INAI no pueden llevarse ante alguna otra autoridad o tribunal por parte de los sujetos obligados o los organismos garantes. Sólo las y los peticionarios pueden intentar el juicio de amparo en contra de las mismas.

•� Derechos fundamentales o básicos. Son los derechos humanos que reconoce la Constitución de cada país.

•� Derechos humanos. Son una serie de libertades que se encuentran en los tratados internacionales, referentes a la dignidad o posición mínima de las personas, en un sistema democrático de gobierno.

•� Derecho de acceso a la información: Es el tercer componente del derecho a la información y permite solicitar a los entes de interés público que generan información, los datos que permitan conocer asuntos de interés público.

•� Entidades de interés público: Son todas las personas o instituciones que participan en los procesos de decisión sobre lo público, o bien, ejecutan las acciones que resultan como consecuencia de estas decisiones.

•� Información confidencial. Es la que se mantiene de manera permanente fuera de la vista del público, en tanto que existe una causa legal que así lo justifica.

•� Información reservada. Es aquella que, de manera temporal y justificada, se mantiene lejos de la vista del público; es decir, que guarda esa clasificación mientras a) exista una causa legal que lo autorice y una situación que lo justifique y b) no transcurra el tiempo máximo de reserva.

•� Interés público: Es una clasificación dada a un tema o manifestación social que está plasmada en las leyes y que, en tanto pública, es de utilidad para todas y todos, es y deber ser visible y también admite la participación de todas y todos en su definición y ejecución.

•� Obligaciones de transparencia (información pública de oficio, IPO). Es un conjunto de datos que, en términos de las leyes, los entes de interés público

256

deberán presentar utilizando plataformas digitales (en Internet), de manera periódica y actualizada, sin que medie alguna solicitud de acceso a la información.

•� Organizaciones de la sociedad civil (OSC): El resultado de que las y los ciudadanos ejerzan sus derechos humanos de asociación y reunión para la discusión de los temas y realización de acciones en temas de interés público.

•� Principio de legalidad: el gobierno puede hacer sólo lo que la ley le permite (“le confiere” o “le atribuye”).

•� Privado: Es lo que sirve solamente a la persona en lo individual, que se puede mantener en secreto u oculto y en lo que puede limitarse la participación de otros para su definición y realización.

•� Público: Todo aquello que sirve a todas y todos los miembros de la comunidad, que es y debe ser visible y en el que tod@s los pueden participar para definir cómo es o cómo debe hacerse.

•� Recurso de inconformidad. Es el último recurso en el marco de la LGTAIP, que implica que el INAI vuelva a valorar las resoluciones de otros organismos garantes, cuando así lo decida la o el peticionario.

•� Recurso de revisión. Es el derecho que tiene un solicitante de información para hacer del conocimiento de un organismo garante un caso en el que no esté de acuerdo con la respuesta que le brinda una Unidad de Transparencia o su Comité. La Ley establece las causas y procedimientos que permiten presentar y resolver estos recursos.

•� Relación entre lo público y lo privado. Lo público y lo privado existen al mismo tiempo en nuestras vidas, son manifestaciones de la vida de varones y mujeres, pero se distinguen por los criterios de utilidad, visibilidad y participación.

•� Rendición de cuentas: Es un método que tiene por objeto prevenir y corregir los abusos de poder y consiste el deber de una entidad de interés público, que alguien puede exigirle, de informar y responsabilizarse sobre sus decisiones; esto implica tres pilares: informar y justificar sus acciones y recibir una consecuencia de acuerdo con su desempeño.

•� Rendición de cuentas diagonal: Es un concepto que incorpora en la reflexión de la operación del mecanismo no sólo el estatus de quienes rinden cuentas, sino su capacidad para exigirlas.

•� Rendición de cuentas horizontal: Es la que se realiza entre entidades de interés público de estatus igual o similar en un sistema político.

•� Rendición de cuentas social. Es un movimiento, un conjunto de actividades realizadas por la sociedad civil (en grupos o individuos) que tiene por objeto solicitar que el gobierno informe y justifique sobre sus decisiones y la ejecución de éstas, sancionando en su caso los incumplimientos que ocurran.

•� Rendición de cuentas vertical: Es la que se realiza entre entidades de interés público de diferente estatus en un sistema político.

•� República. Es una idea relacionada a la existencia de un conjunto de asuntos o cosas que son comunes, que importan a tod@s. Un pensar republicano admite que existen cosas que importan a todos los que participan de una comunidad.

•� Sujetos obligados. Son todos los entes de interés público que deben cumplir con lo establecido en el apartado A del artículo sexto Constitucional, así como con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; pueden ser de tipo público o privado y actuar en cualquier orden de gobierno (federal, estatal y municipal).

•� Transparencia: Es la actitud o disposición de una persona o institución para hacer visible la información pública; sea de manera proactiva o bajo demanda.

•� Transparencia bajo demanda: Es el conjunto de las actividades de visibilización que realiza una persona o institución a petición de otro agente que le solicita la información.

•� Transparencia bajo demanda de los actores sociales y de la sociedad civil (en México). Implica las actividades de visibilización que realiza una persona u organización a petición de una persona titular del DAIP, en relación concreta con los recursos públicos que reciben y ejercen, así como los actos de autoridad que realicen.

•� Transparencia de los actores sociales y de las organizaciones de la sociedad civil. Es la actitud permanente de un actor social o una organización para “permitir ver a través” de sí misma, en un ejercicio proactivo y sistemático.

•� Transparencia proactiva: Es el conjunto de las actividades de visibilización que realiza una persona o institución por sí misma, en cumplimiento de una regla o de manera espontánea.

•� Versión pública. Es un documento al que se le han suprimido los datos referentes a información reservada o confidencial, expresando genéricamente qué tipo de datos son los que no se visibilizan.

ינדא התאו ןונחו םוחר־לא

םיפא ךרא דסח־ברו׃תמאו

…

Transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Manual para

la facilitación del proceso docente. Segunda edición. Se terminó de imprimir y encuadernar en el año 2015. La edición

consta de 600 ejemplares.

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