Transformaciones de la política social y su relación con la legitimidad: notas sobre América...

8/3/2019 Transformaciones de la poltica social y su relacin con la legitimidad: notas sobre Amrica Latina en los '90 - Fabi

1/25

147

POSTDataDataDataDataData5, Transformaciones de la poltica social y su relacin con la legitimidad...

POSTDataDataDataDataData5, Julio/99 (pag147-171)

TRANSFORMACIONES DE LA POLITICA SOCIAL Y SU RE-

LACION CON LA LEGITIMIDAD: NOTAS SOBRE AMERICA

LATINA EN LOS 90

por Fabin Repetto1

Introduccin

Una primera hiptesis puede expresarse del siguiente modo: La legi-timidad alcanzada por los procesos de transformacin global acontecidos en

Amrica Latina a partir de los aos ochenta parecera estar basada, princi-palmente, en una conjuncin que reune los procesos de democratizacinpoltica y los resultados obtenidos en trminos de algunas variablesmacroeconmicas. A su vez, los contenidos y los impactos de las polticassociales emprendidas durante el mismo perodo no parecen aportar dema-siado a consolidar, en trminos de una mayor armona entre libertad, efi-ciencia y equidad, tales reformas polticas y socioeconmicas. Por el contra-rio, en caso de no cambiar sustantivamente el modo de enfrentar los proble-mas sociales ms acuciantes, se corre el peligro de que se resquebrajen losfrgiles logros obtenidos en la regin durante la presente dcada.

La segunda hiptesis que explora este trabajo, en tanto complementode la anterior, se puede presentar como sigue: Los cambios llevados a cabo enLatinoamrica impactaron fuertemente en los marcos institucionales cristali-

zados a partir de la segunda posguerra, lo cual se relaciona con a la vez queimpacta en la configuracin del mapa de actores relevantes que interactanalrededor de las principales polticas pblicas. Esto ha dado lugar, asimismo,

1 Politlogo (UBA); Magister Scientearum en Administracin Pblica (UBA); Maestroen Gobierno y Asuntos Pblicos (FLACSO Mxico) y Doctor en Ciencias Sociales(FLACSO Mxico). Actualmente, Secretario de Posgrado de la Facultad de CienciasSociales (UBA) y Profesor de la Universidad de San Andrs. Este trabajo fue presentadoen el Coloquio Internacional titulado Los dficit de la Democracia: crisis de legitimidad

de la representacin democrtica, realizado en Sevilla entre los das 8 y 10 de abril de1999. Comunicacin al e-mail: [email protected]


2/25

148

Fabin Repetto

a que la relacin entre la poltica (politics), expresada en la articulacin entrergimen poltico y Estado, y las polticas (policies) cristalizadas en las accionesestatales, haya dado lugar a una gobernabilidad democrtica de mnima a la

par que a una baja capacidad de gestin pblica en materia social.El trabajo se desarrolla en cinco secciones adems de esta introduccin.En la primera esbozo los contornos del nuevo escenario latinoamericano, atravs del prisma de lo sucedido en las principales polticas pblicas. Luegopresento algunos ejes de la problemtica social en la regin, as como las cau-sas ms descollantes. En tercer trmino, y a efectos de ofrecer una clave delectura institucional, delineo argumentos referidos a las diversas expresionesde la legitimidad as como la relacin de sta con la gobernabilidad democr-tica y la capacidad de gestin pblica. En la cuarta seccin sintetizo las prin-

cipales modalidades de poltica social que, inspiradas en el discurso y la prc-tica neoliberal, se llevaron a cabo en la regin en los ltimos aos; al mismotiempo analizo sus dinmicas ms notorias. Por ltimo, en la conclusin, retomolas coordenadas conceptuales y avanzo sobre una interpretacin global.

I. Amrica latina: notas sobre su transformacin

En gran parte de la regin, en especial en aquellos pases donde lamatriz Estado-cntrica estaba consolidada hacia mediados de los setenta(Cavarozzi, 1991), se desarrollaron amplios sistemas de poltica social enconcordancia con la dinmica macroeconmica. En trminos generales, esposible afirmar al respecto que en pases como Argentina, Brasil, Chile,Mxico o Uruguay, el conjunto de intervenciones estatales a partir de losaos treinta estuvo sostenido en un particular tipo de relacin entre laspolticas econmicas y sociales, en donde las primeras eran prioritariaspero lograban arrastrar, por lo general virtuosamente, a las segundas.

Cabe remarcar que durante la poca de auge de la centralidad estatal,el paradigma predominante de la poltica social mostr su cara positiva, algoque los crticos recientes suelen desconocer sistemticamente. En una rela-cin positiva con el pleno empleo y el gasto social de tendencia expansiva, elentramado de polticas sociales existente por entonces (que con nfasis en elseguro social se complementaba con prcticas universalistas en salud y edu-cacin as como con acciones residuales en materia de lucha frente a la po-breza, Repetto, 1997) facilit el ascenso y la integracin social de vastossectores, en especial de los grupos medios y los trabajadores organizados.

Es recin al erosionarse el patrn estatista de politizacin (Cavarozzi,1994) mediante el cual el Estado arbitraba en los conflictos sociales, que las


3/25

149


acciones pblicas en materia social muestran su faceta ms crtica: la crecienteburocratizacin, la ausencia de estrategias integrales, la ineficiencia en el gastoy la falta de impacto positivo en las condiciones de vida de los ms necesita-

dos, son slo algunos ejemplos. Esta serie de elementos permite dar cuenta deuna profunda crisis, que se expresara a travs del agotamiento de las principa-les modalidades vigentes hasta entonces en trminos de accin social.

Fue por entonces (a partir de los aos setenta) cuando las institucio-nes que en Latinoamrica moldeaban el vnculo entre sociedad y Estadocomenzaron a transformarse, obstaculizando lo que hasta entonces habanfacilitado: la integracin socioeconmica de amplios sectores en el marco deun modelo de desarrollo basado en el mercado interno. Dos son los elemen-tos que deben tenerse presente al momento de analizar los por qu del debi-

litamiento de dicho escenario: por un lado, la mayor vulnerabilidad queregistraron varios pases del rea ante los vaivenes del escenario internacionala posteriori de las crisis petroleras; por el otro, un fenmeno regional expre-sado en la exacerbacin de las contradicciones entre los grupos sociales, ascomo entre stos y el Estado (vinculadas en especial a las pugnas distributivas),a la par que en las modificaciones en los recursos, conductas e identidadesde los principales actores involucrados en laspoliciesestratgicas. La agrega-cin de estos factores deriv en que, entre mediados de los setenta y finalesde la dcada siguiente, se registrasen sntomas de una profunda crisis (demltiples aristas), lo cual sent las bases para los cambios significativos acon-tecidos en los aos noventa. Este proceso de desestructuracin de la matrizde centralidad estatal puede ser interpretado como el colapso de los meca-nismos que la sostuvieron durante casi medio siglo.

Los acelerados cambios en la esfera econmica, as como la desestructuracinde un tipo de gestin pblica que regulaba la dinmica social a partir del rolcentral que desempeaba el Estado, impactaron en los marcos institucionalesvigentes hasta entonces, creando rupturas en algunos casos y disfuncionalidades

en otros. Esto implic, a su vez, el paulatino trnsito hacia nuevas reglas dejuego para los actores sociales y estatales que haban interactuado durante lamatriz de centralidad estatal, as como una novedosa agenda de cuestiones aenfrentar. En cuanto a los primeros, Paramio expresa que con el final del ciclode crecimiento hacia adentro, mercado-internista, los actores sociales que leimpulsaron y que reciban su fuerza de l estn condenados a desaparecer o amodificar sustancialmente sus estrategias (1991:139). Respecto a los segun-dos, mientras las burocracias quedaban desprestigiadas a causa de sus notoriasincapacidades para gestionar, la clase poltica no pareca capaz de poder satisfa-

cer, a partir de fallar en la construccin de ciertos consensos bsicos, las deman-das de las amplias mayoras sociales.


4/25

150

Fabin Repetto

Considerando lo sucedido, hacia finales de los ochenta, en un nuevoescenario socioeconmico y ya en el marco del retorno a prcticas democr-ticas en gran parte de la regin, cabe la siguiente pregunta: qu explica la

hegemona lograda por el diagnstico y recetario neoliberal en los recientesprocesos de reformas acontecidas en Amrica Latina? La respuesta, que haestado subyacente en lo que va del trabajo, remite a enfatizar el pronunciadocambio experimentado en el mapa poltico y socioeconmico, tanto regio-nal como mundial, a lo largo de las ltimas dos dcadas. El mismo, al mo-mento de redefinir los marcos institucionales hasta entonces vigentes, setradujo en las posiciones de liderazgo alcanzadas por parte de tres actores,los cuales hicieron valer no slo sus intereses sino tambin sus cosmovisionesgenerales: a) lderes polticos pro-reformas orientadas al mercado; b) grupos

empresariales estrechamente vinculados a las nuevas tendencias de la econo-ma mundial; y c) organismos crediticios internacionales. Por una serie derazones que escapan al alcance de este trabajo, los nombrados fueron lossectores que pudieron imponer su interpretacin sobre las causas del agota-miento de la frmula poltica estado-cntrica, as como sus propias recetasacerca de cmo enfrentar esa compleja situacin.

Tales transformaciones no habran de generarse en tiempos y con ca-ractersticas idnticas en los principales pases de la regin, aun cuandomuchos de ellos compartan problemas macroeconmicos comunes (cfr.Damill et al, 1989). En este sentido, las ideas neoliberales en torno a quhacer, sintetizadas en el llamado Consenso de Washington (Williamson,1990)2 , debieron adecuarse a marcos institucionales especficos, en especiallas caractersticas del rgimen poltico, la fuerza de los actores corporativos ylas difusas expectativas de la ciudadana en su conjunto3.

En sntesis, la crisis epocal que afect al conjunto de Amrica Latina(y que de formas diferentes se expres en otras regiones del mundo durantelos ltimos aos) puede ser leda como un punto de mxima tensin respec-

2 Entre las reas de polticas ms importantes sobre las cuales se articula este consenso,destacan: privatizacin de empresas pblicas, desregulacin de los mercados, aperturaeconmica, derechos de propiedad, eliminacin de dficit fiscal. Para una crtica sobreeste diagnstico-propuesta, vese Frenkel, Fanelli y Rozenwurcel (1992); y Stewart(1998).

3 Debe sealarse una especie de continuo entre los pases de ajuste temprano y los deajuste tardo. Entre los primeros destaca claramente Chile, quien lo inici hacia media-dos de los setenta. En un punto intermedio se encuentran los casos de Bolivia y Mxico,

que lo empezaron una dcada ms tarde. Tardamente lo hicieron Argentina, Per yVenezuela, que en trminos generales pusieron en marcha las reformas cuando conclua


5/25

151


to a los equilibrios institucionales existentes hasta entonces4 . La forma enque se avanzara hacia nuevos equilibrios en trminos de reglas de juegoaceptadas por los actores estratgicos, en particular los antes citados, depen-

dera de los recursos de poder que stos pudiesen movilizar durante lasinteracciones generadas en los convulsionados tiempos de cambios globales,as como de las oposiciones que pudiesen surgir durante el proceso de refor-mas. Ms all de las peculiaridades nacionales, lo cierto es que en casi toda

Amrica Latina el aparato estatal experiment notorias transformaciones encuanto a su papel en la dinmica macroeconmica, dando lugar a situacio-nes donde en general se lograron algunos resultados positivos (por ejemplo,detener los altsimos niveles de inflacin o mejorar las tasas de crecimiento).

Sin embargo, en lo que refiere a una poltica social que debiese operar

como equilibrio de lo sucedido en el plano de las polticas econmicas, latendencia global ha sido, por el contrario, mantener las viejas estructuras bu-rocrticas heredadas de la segunda posguerra5 . Sobre stas se introdujeron,abrupta y desordenadamente, instrumentos de gestin que en poco se acopla-ban a las posibilidades y los tradicionales estilos de operacin de los organis-

la dcada de 1980. Brasil representa un caso especial, que no tratar aqu. En este pas,donde la hiperinflacin marc el final de la dcada del ochenta, el proceso de ajusteestructural ha tenido caractersticas muy diferentes al del resto de la regin por lo menoshasta el presente, cuando una profunda crisis parece dar lugar a una aceleracin en lasreformas de tipo estructural. Para un anlisis sugerente de las transformaciones recientesen la regin, ver Torre (1997).

4 Para interpretar lo que significa equilibrio institucional, es menester observar el plan-teo de North: El equilibrio institucional sera una situacin en que dada la fuerzanegociadora de los jugadores y el conjunto de operaciones contractuales que componenun intercambio econmico total, ninguno de los jugadores considerara ventajoso dedi-car recursos a restructurar los acuerdos. Obsrvese que una situacin as no significa que

todo el mundo est satisfecho con las normas y los contratos existentes, sino solamenteque los costos y beneficios relativos de alterar el juego entre las partes contratantesindican que no es aconsejable hacerlo. Las limitaciones institucionales existentes definie-ron y crearon el equilibrio (1993:113).

5 Vale un punteo acerca de algunas caractersticas distintivas de este sector burocrticogestor de la poltica social en los noventa: es dbil y con limitada influencia en lasgrandes decisiones pblicas; es vulnerable ante los cambios de contexto y tiene seriasdificultades al momento de la gestin; acta bajo modelos organizacionales de cortepiramidal, formalista y centralizado; carece de niveles gerenciales aptos para la gestin

social; utiliza poco y mal la evaluacin; resulta un campo donde las disputas de poder seexacerban (cfr. Kliksberg, 1995).


6/25

152

Fabin Repetto

mos pblicos del rea social, provocando mayores disfuncionalidades a las yaexistentes6 . Es pertinente sugerir, entonces, que inevitablemente las nuevasexpresiones adquiridas por la institucionalidad pblica (en lo econmico y lo

social) habran de impactar en forma directa, en lo general, sobre el alcance dela gobernabilidad democrtica, y en particular, sobre los grados de capacidadde gestin pblica en trminos de poltica econmica y social.

II. Una panormica del escenario social de la regin

En el lapso de los ltimos veinte aos, Amrica Latina ha visto no slodetenerse el proceso de movilidad ascendente de los grupos subalternos,

propio de dcadas pasadas en gran parte de la regin, sino que, tambin, hasido escenario de una notoria profundizacin de los viejos problemas ascomo de la aparicin de otros nuevos. Y an cuando no pueda sostenerse elargumento que adjudica el total de esos problemas sociales a la aplicacin dela reforma estructural de signo neoliberal, s es evidente que las reformasmacroeconmicas de los aos recientes (relacionadas con el proceso de esta-bilizacin y ajuste promovido bajo el paraguas de organismos como el Fon-do Monetario Internacional y el Banco Mundial) agudizaron el complejoescenario de la estructura social latinoamericana.

Exploremos brevemente los diversos aspectos que caracterizan hoy a lassociedades de la regin, as como las causas que podran ayudar a explicar susprincipales rasgos. Las dos caractersticas fundamentales del escenario social lati-noamericano, sumado al tema de la pobreza que abordaremos enseguida, refierena la creciente desigualdad y la alta vulnerabilidad. As, por un lado, aumenta labrecha entre los ms ricos y los ms pobres, para lo cual cabe el siguiente ejemplo:la razn entre el ingreso medio del dcil ms alto y del dcil ms bajo tiene valoresdel 33,6; 21,1; 18,0 y 11,4 en Brasil, Colombia, Venezuela y Argentina respecti-

vamente, a la par que gran parte de la regin muestra un coeficiente de Gini queoscila entre 0,40 y 0,50, mientras que en el mismo indicador los pases desarrolla-dos giran alrededor del 0,30 (Bustelo y Minujin, 1997). Por otra parte, crecefuertemente el nmero de hogares y personas que se ubican muy cerca de la lneade pobreza, siendo sta una poblacin muy vulnerable a los ciclos de la economay a los impactos negativos de algunas polticas pblicas.

Son muchas las voces que se han expresado ltimamente para tratarde entender cules son las causas preponderantes de la acentuacin de ladesigualdad y su relacin con la pobreza. As, por ejemplo, el Banco Intera-

6 Volveremos sobre este tema, con particular nfasis, en la seccin 4.


7/25

153


mericano de Desarrollo (1998) enfatiza el papel que en dicho fenmeno letoca jugar a la educacin. Pero en tanto descuida otros elementos, cabe lareflexin de Lusting: La educacin y su distribucin como explicacin de la

desigualdad y la pobreza es slo una parte de la historia. La pobreza lati-noamericana es causada, en mayor medida, por la falta de educacin de unapersona o por la falta de oportunidades para emplear esa educacin en eltrabajo? (1997:40).

Entramos as a la problemtica especfica de la pobreza7 . En cuantoal fuerte aumento de la pobreza por ingreso, la explicacin debe rastrearseen las transformaciones acontecidas en el terreno productivo y laboral, queno slo se explican por variaciones en las formas de produccin a partir delos avances tecnolgicos, sino tambin por el modo en que los actores socia-

les y estatales respondieron a tales procesos8 . Entre los factores que han idodesvaneciendo el rgimen laboral conformado en la segunda posguerra, so-bresalen la flexibilizacin de las condiciones de trabajo, la movilidad de lafuerza laboral y la revisin de los patrones contractuales vigentes. A esto se ledebe sumar el adelgazamiento del aparato estatal, que deriv en despidosmasivos. En suma, en esta expresin del fenmeno de la pobreza se pone enevidencia, sin duda alguna, el costo que ha tenido el ajuste macroeconmico.

En lo referido a la pobreza estructural9 (el nico rasgo que no es nove-doso en el escenario social latinoamericano), el punto central est relaciona-do no tanto con su aumento cuantitativo sino con su profundizacin. Laexplicacin ms plausible al respecto parece estar asociada con el marcadodeterioro de la cantidad y calidad en la prestacin de servicios sociales bsi-cos, ligado a que los lmites impuestos por la banca internacional para ponerfin al dficit fiscal derivaron en una disminucin del gasto pblico. Estoimpact en el gasto social, que en trminos globales y con matices naciona-

7 Un trabajo importante en esta materia, que se suma a una multiplicidad de aportes y

perspectivas difciles de ponderar en su conjunto, es el publicado por el PNUD (1997).8 Sobre este punto, sostiene Lipietz: La tecnologa ofrece potencialidades, pero no deter-mina el futuro. Los agentes sociales procuran escapar de una situacin de crisis de losantiguos acuerdos. De este modo, luchan unos contra otros por la bsqueda de nuevoscompromisos. La direccin de estas luchas est influida por el desafo de la crisis de losantiguos compromisos. Los agentes sociales persiguen respuestas todava inexistentespara cuestiones existentes. Las respuestas propuestas por las fuerzas sociales, en cualquierpas que sea, dependen de las tradiciones y experiencias locales (1992:9).

9 En la bibliografa especializada se denomina pobreza estructural a aquella situacin

asociada a las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Los indicadores ms usuales alrespecto se concentran en carencias relacionadas con la vivienda y la educacin.


8/25

154

Fabin Repetto

les, mantuvo sus niveles histricos pero exacerb su inelasticidad, profundi-zando la puja sectorial alrededor de la distribucin de los recursos a la vezque favoreciendo a los actores con mayor capacidad de presin. Este fen-

meno dej al descubierto la creciente dificultad estatal para contrarrestar lasdeficiencias en la utilizacin del gasto social, lo cual afecta directamente alos grupos ms necesitados10.

A modo de sntesis de lo indicado en esta seccin, cobra fuerza elsiguiente diagnstico crtico:

La hiptesis que se est formulando, y que se sustenta emprica-mente, es que la estructura social de la mayor parte de los pases dela regin se ha complejizado y heterogeneizado. La concentracin

del ingreso ha aumentado, es decir hay ricos ms ricos, pero simul-tneamente una porcin significativa de los sectores medios se haempobrecido mientras que, en algunos pases, los ms pobres hanmejorado su situacin relativa, reflejado en un incremento de lamediana y media de ingresos. Esto ltimo no implica que el proble-ma de la pobreza no est presente o no se haya agravado en AmricaLatina. Sino que, por una parte, el campo de la pobreza se hacomplejizado pues en el mismo se deben incluir no slo a los pobreshistricos, sino tambin a los nuevos pobres provenientes desectores medios empobrecidos. Estos nuevos pobres, adems de

10 Es pertinente aclarar que el gasto social de los pases ms importantes de Amrica Latina,medido en trminos del porcentaje que representa aquel en trminos del PBI, resultapor dems significativo. Esto refuerza la idea del mal uso que se hace en gran parte de laregin de los recursos econmicos destinados a financiar las polticas sociales.

11 En la misma lnea se inscriben los siguientes comentarios: a) A pesar de la recuperacinen el crecimiento del producto en la regin en los 90s, aument la desigualdad en

trminos de la distribucin de los ingresos. Esto ha llevado a que Amrica Latina sea laregin del mundo con la ms alta desigualdad en la distribucin del ingreso (Bustelo yMinujin, 1997:6. Subrayado de los autores); b) Es constatable que la pobreza, a pesarde los recursos empleados en la accin social, se ha incrementado a mayor velocidad enlos ltimos quince aos. A la vieja pobreza latinoamericana, producto de procesos rpi-dos de urbanizacin y del deterioro de las condiciones de intercambio de susmonoexportaciones, se viene a sumar la nueva pobreza. Esta es la que se produce en elmarco de la crisis de los ochenta y de las polticas de ajuste destinadas a combatirla. Estapobreza se une a la anterior para formar un cuadro dramtico de la regin que hace cada

vez ms difcil enfrentarla y, adems, tiene una calidad distinta vinculada a un estiloperverso de modernizacin (Blanco, 1994:100).


9/25

155


caractersticas socio-demogrficas distintas, tienen formas de rela-ciones sociales y modos de integracin dismiles de los pobres his-tricos. A esto se ha agregado una amplia zona de vulnerabilidad

econmica y social, de grupos no incluidos en la nueva modalidadde economas abiertas (Bustelo y Minujin, 1997:18)11.

Presentada someramente una caracterizacin de los principales ras-gos de la estructura social en Amrica Latina (a lo que deben sumarsetemas conexos como el aumento de la violencia familiar, el delito y ladrogadependencia), es pertinente explorar el modo en que desde el planode laspoliciesse han enfrentado los problemas sustantivos. No obstante,previamente debe darse un rodeo analtico, el cual, desde una lectura

institucional de la legitimidad, permitir explorar la dinmica ms globalde la poltica y su relacin con un tipo particular de polticas pblicas, lasde ndole social.

3. La legitimidad en los noventa: procesos y resultados

An cuando los nuevos escenarios de la regin latinoamericana no puedenanalizarse como un todo homogneo, lo cierto es que en trminos generales casitodos los pases del rea comparten a su interior regmenes polticos basados enprocedimientos democrticos y economas abiertas al mercado mundial12 . Asi-mismo, y tal como qued sugerido la seccin anterior, tambin se asemejan en loscontenidos y la gravedad de la cuestin social. En esta combinacin de elemen-tos sobresale el hecho de que ms all de mltiples problemas asociados al modoen que se artculan rgimen poltico, Estado, mercado y sociedad, la ciudadana ensu conjunto y los principales actores en particular, parecen legitimar el nuevoorden en la regin o al menos no aparentan estar dispuestos a intentar ir ms all

de lo hoy vigente. No parecera existir, en ese marco, espacio para gobiernos que sepropongan cambiar fuertemente el orden de las cosas, en el sentido de redefinir loscontenidos centrales del actual vnculo entre poltica y economa.

Se trata acaso de que los ganadores del ajuste estructural han im-puesto su concepcin del mundo tambin en el plano de las ideas y losvalores? O es que el comn de la gente ha resignado ya toda esperanza por

12 Esta similitud nada dice acerca de los rendimientos particulares de las democracias y laseconomas de cada pas. Por el contrario, lo que parece mostrar el mapa de la regin es

una marcada diferenciacin entre caso y caso, tanto en lo que refiere a la calidad de lademocracia como a las tendencias de las principales variables macroeconmicas.


10/25

156

Fabin Repetto

un futuro radicalmente diferente a este presente? La respuesta a estosinterrogantes no debera enfatizar los extremos, sino que aquellos debenredefinirse en otros trminos: Qu explica esa mayoritaria aceptacin de los

trazos gruesos del nuevo modelo en conformacin?As planteada la cuestin, el argumento se desplaza hacia las modalidadesque puede adquirir la legitimidad, y en esta direccin son Baon y Carrillo (1997)quienes diferencian entre una legitimidad asociada a los valores comunmente acep-tados y una legitimidad relacionada con los intereses que se expresa en el rendi-miento de las polticas, bienes y servicios de carcter pblico13 . Es precisamenteesta doble cara del fenmeno, en tanto se articula con otros campos conceptuales,la que aporta pistas analticas para entender algunos aspectos de la realidad lati-noamericana, as como el papel que cumple en ella la poltica social.

El primer tipo de legitimidad (por valores) se asocia a la gobernabilidaddemocrtica. Esta ltima puede interpretarse, asimismo, dentro de un ran-go de posibilidades: una definicin mnima implicara consensos a nivel dela cultura poltica y el rgimen poltico; una definicin ms amplia incluyetales acuerdos pero incorpora los consensos a nivel de las principales polti-cas pblicas. Mientras en el primer caso es suficiente el acuerdo de las elites,en el segundo se requiere de algn tipo de participacin efectiva de los gru-pos subalternos, sea en forma directa o a travs de intermediarios con capa-cidad para expresar sus demandas y necesidades14 .

Respecto al segundo tipo de legitimidad indicado (por rendimientoligado a los intereses de los involucrados en las acciones pblicas), cabe ligarlocon otra lnea conceptual. Mientras el concepto de gobernabilidad democr-tica constituye una mirada amplia sobre la poltica en su conjunto, la discu-sin en torno a la capacidad de gestin publica se concentra, sin ser indiferen-te al proceso global, en la especificidad del ciclo por el que atraviesan las dife-rentes polticas pblicas. En tal sentido, es apropiado seguir a Evans (1996)cuando desarrolla el concepto de autonoma arraigada (embedded autonomy)

13 Vale aclarar que esta diferenciacin no agota, ni mucho menos, la discusin clsicadentro de las ciencias sociales respecto a la legitimidad. Se trata, en toda caso, de enfatizaraquellos aspectos pertinentes para el argumento del trabajo.

14 Debo esta diferenciacin a las reflexiones de Antonio Camou. Comunicacin personal.15 Cierta corriente asocia la capacidad estatal con la eficacia administrativa al momento de

instrumentar sus objetivos oficiales (por ej., Sikkink, 1993; Banco Mundial, 1997). Centrarla atencin en los procesos endgenos al aparato estatal constituye una necesidad analtica,pero, como bien se seala, los tipos de `polticas` posibles en los distintos escenarios

institucionales dependen tambin de la estructura societal. Los lmites, los instrumentos y laestructura del poder varan institucionalmente (Friedland y Alford, 1993:178).


11/25

157


en tanto expresin de coherencia interna15 y conectividad externa. El primerconcepto constituye un factor clave (ms no exclusivo) para una mejor inter-vencin de las organizaciones estatales en tanto da cuenta del grado de expertise

que concentra la estructura burocrtica responsable de instrumentar un con-junto de acciones. Al mismo tiempo, el segundo ofrece nexos con la cuestinde la gobernabilidad, toda vez que al reconocer la importancia del tipo deinteraccin que establezcan actores estatales y sociales, favorece, en el planoconceptual, la construccin de un enfoque relacional apto para el anlisis deuna multiplicidad de polticas pblicas, an aquellas donde resulta dificilasociar a los beneficiarios con actores sociales constituidos16.

Presentadas las diferentes expresiones y alcances que hemos dado alconcepto de legitimidad as como su relacin con otros fenmenos, es

necesario explorar suscintamente el tema de los entramados institucionalesen los cuales operan los actores estratgicos y la ciudadana en general, todavez que ser esta perspectiva la que nos permita interpretar, tal lo sugeridoantes, el lugar que ocupan las polticas sociales en el nuevo modelo en plenaconsolidacin, as como el impacto de las mismas en trminos de la legiti-midad del actual escenario.

Acerca de instituciones, actores y polticas pblicas

Un enfoque basado en las instituciones (en tanto reglas de juego idea-das por el hombre para enmarcar sus interacciones polticas, econmicas ysociales) (North, 199317) permitir entender el modo en que las normas for-males e informales, as como las tradiciones heredadas, operan diferencialmentepara los diversos actores, a veces como constreimiento, a veces como oportu-nidad18. Por otro lado, vale acompaar a Belmartino cuando considera comoactores a aquellos individuos o grupos que ocupan una posicin estratgica en

el sistema de decisiones y que responden, en el proceso de formacin de pol-ticas, por las funciones de articulacin del campo cognitivo y del campo del

16 En este tipo depolicies-por ejemplo las destinadas a enfrentar la pobreza- el enfoquerelacional alerta sobre el papel positivo que pueden llegar a desempear ciertos interme-diarios (brokers), al operar como articuladores de demandas por lo general desarticuladasy difusas.

17 En un sentido similar se expresa Hall (1993), al afirmar que las instituciones son lasnormas formales, los procedimientos de aquiescencia y las prcticas operativas generales

que estructuran las relaciones entre individuos.18 Un desarrollo ms amplio de esta perspectiva se present en Repetto (1998).


12/25

158

Fabin Repetto

poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate y elmarco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflic-tos que sustentan la toma de decisiones (1998:2-3)19.

Respecto a esta ltima temtica, lo indicado no debe dar lugar a iden-tificar todo colectivo con un actor relevante: hace falta algo ms que lodefina como tal. Entre las condiciones requeridas ms relevantes, cabe des-tacar una serie de capacidades potenciales comn a los actores de la sociedady el Estado: a) de negociacin; b) de interpretacin del contexto; c) de re-presentacin; d) de movilizacin social; e) de accin colectiva. A su vez, losactores del Estado gozan de un atributo que les es propio, el de autoridad20.

En este marco donde los actores ponen en movimiento sus intereses yvalores dentro de ciertas reglas de juego, la discusin sobre el modo en que se

produce la institucionalizacin del poder pasa a un primer plano, tal como losugieren March y Olsen: Los procesos de creacin y cambio de los actores, lasidentidades, el significado, los recursos, los derechos y las reglas no son exgenosal ejercicio del poder, sino parte medular de l. As, una importante tarea delejercicio del poder no slo es crear un marco para que los ciudadanos conintereses propios persigan intercambios voluntarios deseables sino adminis-trar tambin el proceso por el que una democracia afecta las concepciones delo bueno y construye el medio ambiente al que responde (1997:64).

Resumiento, es evidente que las interacciones que protagonicen los acto-res involucrados en cada poltica pblica formarn parte de un proceso dialcti-co entre el plano ms general de la poltica (legitimidad por valores) y el msespecfico de las polticas (legitimidad por rendimiento). Esto dar cuenta de undeterminado tipo de gobernabilidad democrtica, el cual se traducir asimismoen grados de gestin pblica especficos en cada rea de intervencin estatal.Podra esbozarse, en consecuencia y a modo de un ejercicio terico, una especiede tipo ideal sobre el cual contrastar experiencias concretas: en caso de que losacuerdos entre los decisores estatales y los grupos organizados de la sociedad21 se

traduzcan en efectivos diseos y equitativos contenido de ciertas polticas pbli-cas estratgicas, tanto econmicas como sociales (lo cual incluye la dinmica de

19 Ms all de esta definicin de carcter general, cabe acotar lo indicado por Meltsner, eltrmino actor es un concepto abierto que el analista debe adaptar a los requerimientosde su estudio (1992:375).

20 Un par de comentarios complementarios sobre esta temtica. Mientras los partidos polticossuelen operar como actores de frontera entre lo estatal y lo societal, los organismos interna-cionales constituyen un tipo especial de actores, en tanto no estn encuadrados territorialmente.

Un anlisis ms detallado sobre este punto se encuentra en Repetto (1998).21 A lo cual debe sumrsele el apoyo de los sectores claves de la comunidad internacional.


13/25

159


largo plazo del aparato burocrtico que las instrumenta)22, se estar ante la con-solidacin de ciertos acuerdos bsicos respecto a cuestiones menos tangibles,como un conjunto amplio de valores que dan cuenta del orden social deseable y

las reglas del rgimen poltico que facilitan la materializacin del mismo. Impli-car, en suma, una doble legitimacin: por valores y por resultados23.Entre el conjunto de decisiones y acciones pblicas, las polticas sociales

constituyen un mbito donde la relacin entre los actores relevantes adquierecaractersticas propias. Por tal motivo, las polticas instrumentadas para enfrentarlos problemas contenidos en la denominada cuestin social constituyen unabuena fuente de observacin de la relacin entre gobernabilidad democrtica ycapacidad de gestin pblica (as como de su relacin con la legitimidad), almenos por dos razones: por un lado, porque se trata de un rea donde los poten-

ciales beneficiarios tienen marcadas dificultades para constituirse en actores rele-vantes; por el otro, porque las formas y contenidos de estas decisiones y accionespblicas permiten definir hasta donde llegan (y a quienes incluyen) los consensosfundamentales que estructuran un orden poltico, econmico y social24.

22 Retomando el enfoque que observa las instituciones como relacin entre el Estado y lasociedad, cabe citar nuevamente a Evans cuando sostiene: La influencia independien-te del Estado depende de un equilibrio de fuerzas en la sociedad civil, pero ese equilibrio

no es el resultado de un punto muerto exgeno, ms bien es algo que hay queconstruir (1998:155).

23 Cuando se observa la situacin inversa, es decir la existencia de acuerdos sobre loscontenidos de las polticas pblicas pero no respecto a los valores bsicos o las reglas delfuncionamiento poltico global, es esperable un xito menor en el plano de las accionesconcretas, toda vez que a los tpicos problemas de implementacin se le suman los quederivan de esa ausencia de consensos primarios y bsicos. Asimismo, la consistencia de lalegitimidad ser endeble.

24

As como los grupos reformistas son quienes pueden promover acciones para atender losintereses de los ms necesitados o de los grupos medios, tambin existen (o puedenconformarse como reaccin a aquellos) corrientes contrarreformistas, conformadas poractores sociales , estatales e internacionales aglutinados alrededor del objetivo de vetar uobstaculizar la implementacin de las acciones que impliquen prdida de sus propiosbeneficios (reales o potenciales). Los intereses que pueden operar como cemento de losgrupos opuestos a reformas en favor de los msnecesitados pueden ser de muy diferentenaturaleza. Algunos interpretarn ciertas polticas sociales como un primer paso estrat-gico de los reformistas para avanzar luego hacia otras reas ms sustantivas. Otros obser-

varn en tales acciones la prdida o significativa disminucin de beneficios presentes.Otros ms se opondrn slo guiados por su posicin ideolgica.


14/25

160

Fabin Repetto

En este sentido, Fox (1993) puntualiza que las divisiones internasdentro del aparato estatal incrementan la posibilidad de que los sectoresreformistas insertos en su estructura puedan elaborar acciones en favor de

los grupos empobrecidos. Pero para que ello sea posible, estos actores estata-les necesitan establecer corrientes polticas con grupos sociales organiza-dos (organizacin que en el caso de los beneficiarios de muchas polticassociales constituye un problema en s mismo), de forma tal que los interesesde estos sectores se internalicen en el entramado estatal. A su vez, tal procesoser viable cuando se hayan establecido e institucionalizado rutas de acce-so, a fin de que las presiones sociales se hagan sentir al interior del Estado.Cuando ese fenmeno se registrase, la gobernabilidad democrtica habraincorporado en sus consensos bsicos los intereses de los trabajadores menos

organizados, los pauperizados y los vulnerables, a la par que la capacidad degestin pblica se manifiestara tambin en el campo de las polticas socia-les. Se complementa as el tipo ideal antes delineado.

Para ponderar el papel que cumplen en el nuevo escenario latinoame-ricano las polticas sociales, deben sugerirse algunos interrogantes derivadosdel enfoque terico esbozado a lo largo de esta seccin: quines se preocu-pan, y en qu momento, por las problemticas relacionadas con las msnotorias necesidades sociales?; se trata de actores aislados (sean estos socia-les, estatales, internacionales) o de coaliciones que nuclean a varios de ellos?;con qu recursos cuentan al tener que disputar con otros sectores la confor-macin de la agenda gubernamental? dentro de qu marcos institucionalesse inicia la problematizacin de la cuestin? enfrentar cuestiones como ladesigualdad, la pobreza o la vulnerabilidad implica operar dentro de lasinstituciones existentes o lleva a intentar la modificacin de las mismas, seaen forma parcial o total, gradual o radical?, qu grado de capacidad degestin pblica se pone de manifiesto en el proceso de las polticas realmen-te instrumentadas?, qu relacin tienen las mismas con el tipo de

gobernabilidad en construccin? En suma, cmo impactan las polticassociales en los niveles y expresiones de la legitimidad? Exploremos estosinterrogantes en base a lo sucedido en la poltica social de Amrica Latinadurante los ltimos aos.

IV. Las propuestas del neoliberalismo para la poltica social

Realizado el parntesis conceptual, es pertinente regresar al anlisis

de carcter ms concreto. A medida que fue aplicndose el ajuste estructuralva reformas orientadas al mercado en casi toda Amrica Latina, se torn


15/25

161


evidente un proceso de cambio de doble velocidad: rpido en lo econmico,lento en lo social. No obstante este fenmeno, la crtica que el neoliberalismoformul al modelo centrado en el Estado no olvid diagnsticar a las polti-

cas sociales y ofrecer una receta sobre qu hacer al respecto. En esta corrien-te, sus tres ideas-fuerza fueron la privatizacin, la descentralizacin y lafocalizacin25 , las cuales se constituyeron en instrumentos destinados aimpactar sobre la institucionalidad social. Isuani (1992:112 y s) sintetizalos argumentos presentes en este embate sobre el anterior modelo estatista ycentralizado:

La privatizacin ha sido presentada como una respuesta que alivia lacrisis fiscal, evita irracionalidades en el uso de recursos a las que induce lagratuitud de ciertos servicios pblicos, y aumenta la progresividad del gasto

pblico al evitar que los sectores de mayor poder se apropien de beneficiosno proporcionales (mayores) a la contribucin que realizan para financiarlo(...). La descentralizacin est concebida, al igual que la privatizacin, comouna herramienta que permite aumentar la eficiencia y eficacia del gasto, eneste caso al acercar problemas y gestin. Se parte entonces de cuestionar porgigantesco, burocratizados e ineficientes a los sistemas de prestaciones ad-ministrados por los gobiernos nacionales y que tendieron a consolidarse enel campo educativo o sanitario en varios pases a partir de la segunda pos-guerra (...). La focalizacin surge de la comprobacin de que el gasto socialdel Estado no llega, salvo en nfima proporcin, a los sectores pobres. Enconsecuencia, se plantea que es necesario redireccionar este gasto para con-centrarlo en los sectores de mayor pobreza. Quizs la mejor expresin deintentos de focalizacin en materia de programas sociales sea la proliferacinen los ltimos tiempos de los denominados fondos de emergencia, de desa-rrollo o de inversin social.

Cmo se han instrumentalizado en la regin latinoamericana estasideas-fuerza en relacin a las principales polticas sociales consolidadas du-

25 No existe consenso en torno a identificar las proposiciones neoliberales en materia depoltica social. Por ejemplo, Draibe (1994) sostiene que tales dificultades se deben a tresrazones: a) el neoliberalismo no constituye un cuerpo terico propio, original y coheren-te; b) las propias proposiciones neoliberales se van modificando en el tiempo; y c)muchas de las proposiciones atribuidas al neoliberalismo no son monopolio de dichatendencia, ni tampoco de las fuentes originales en que la misma se nutre. Aun conside-rando esta sugerente posicin, aqu mantendr el calificativo de neoliberal al definirlas tres ideas-fuerzas en materia de poltica social, por considerlo apto (en trminos

nominales) para los fines que persigue esta tesis. Para una reflexin global sobre el punto,cfr. Laurell (1992).


16/25

162

Fabin Repetto

rante la etapa de posguerra? Aun cuando existan combinaciones especficasen cada caso nacional, la privatizacin ha sido el eje con el cual se comenza transformar el seguro social, en especial el sistema previsional. Por otra

parte, la descentralizacin ha representado la estrategia predominante enmateria de cambios en las polticas sociales de carcter universalista comosalud primaria y educacin bsica, sectores que en otros niveles muestran unavance de la dinmica privatizadora (por ejemplo, va la desregulacin de losseguros de salud o en la educacin superior). La focalizacin, por su lado, hasido el instrumento predominante en las acciones contra la pobreza.

Es necesario, en este punto, enfatizar el papel jugado en esa dinmicatransformadora por los diferentes actores relevantes, que de una u otra formaestn involucrados en el rea social. En un nuevo escenario institucional mar-

cado por profundos cambios en los modos de gestin pblica, donde segn loantes indicado las energas de muchos gobiernos latinoamericanos se volcaronde lleno a avanzar en reformas econmicas, la agenda en materia de polticasocial durante gran parte del ajuste fue conformada bajo la influencia de losorganismos multilaterales de crdito, en tanto la clase poltica no coloc eltema social dentro de sus prioridades, a la par que los empresarios y los sindi-catos slo dinamizaron sus recursos en funcin de intereses particularistas.

Tomando en cuenta dicho contexto, al que se suma la ausencia deactores ms o menos progresistas con capacidad para oponer visiones alter-nativas acerca de qu hacer en materia social, conviene sealar la especifici-dad que los promotores del ajuste estructural, en particular el Banco Mun-dial, parecieron darle durante la dcada del ochenta y gran parte de losnoventa a la poltica social, pero en especial a aquella destinada a enfrentarlos problemas ms agudos: ...segn la estrategia liberal de lucha contra lapobreza y las desigualdades, la poltica macroeconmica no debe utilizarsedirectamente con fines sociales. En otros trminos, lo social no puede serms que un derivado de lo econmico. La reduccin de la pobreza y de las

desigualdades sociales es concebida, a un tiempo, como un simplesubproducto, que el da de maana ser la consecuencia de los equilibrios ydel crecimiento recobrados gracias al libre funcionamiento de la economade mercado (Salama y Valier, 1996:131). En la misma lnea, Bustelo yMinujin (1998) consideran que el aspecto social del modelo neoliberal sesustent en la triloga de Crecer-Educar-Focalizar, donde ideas como la delderrame del producto del crecimiento y la potencialidad del capital hu-mano se constituyeron en los ejes de la reforma social.

Cabe acotar, aunque sea brevemente, un comentario sobre otro de los

componentes del discurso neoliberal en materia de polticas sociales: el pa-pel de la participacin en el fortalecimiento de la sociedad civil. An cuando


17/25

163


todos los nuevos programas sociales tienen en su diseo este compenente, loreal es que su impacto en los contenidos y dinmicas de laspoliciesha sidoms bien escaso, en tanto el entramado institucional que generaron las prc-

ticas neoliberales no ha dejado lugar para que las demandas e intereses de lossectores ms necesitados se cristalizaran, a travs de una participacin efecti-va, en la toma de decisiones respecto a aquellos aspectos que los afectan deuna u otra forma.

Una mirada sobre la gestin social neoiberal

Luego de casi dos dcadas de haberse iniciado el cambio en la poltica

social bajo la influencia de las ideas-fuerza del neoliberalismo (es decir, apartir de la temprana experiencia de Pinochet en Chile), y tras varios aosdonde semejante propuesta se generaliz regionalmente a la par que se trans-formaban profundamente las reglas de juego de las polticas econmicas,resulta posible evaluar sus derivaciones. Cabe sintetizar, al respecto, quetales acciones no han impactado positivamente en la mejora del bienestarde las mayoras, con lo cual poco aportaron (al menos hasta el momento) aaumentar la legitimidad global del nuevo modelo en Amrica Latina26 .

Tal lo indicado, las mutaciones experimentadas por las estructurassociales de la regin, ya bien entrada la dcada del noventa, son evidentes.

Al mismo tiempo, las nuevas estructuras institucionales (y sus correspon-dientes esquemas de incentivos) tornan imposible recrear modalidades deinteraccin en algn punto similares a las consolidadas en la segunda pos-guerra, etapa en la cual el Estado cont con grados variables de capacidadpara afectar la redistribucin de recursos (sea en trminos de polticasmacroeconmicas como las referidas al mercado laboral o el gasto social, seaa travs de polticas sociales de corte universalista o del seguro social). En

este contexto, algunos autores consideran que la aplicacin de las ideas-fuerzas neoliberales en materia de poltica social han ayudado a cristalizarese nuevo mapa social latinoamericano del que se habl anteriormente. Sibien se acepta que los actuales contornos del mismo no son un resultadomecnico e inmediato de la aplicacin de aquellas polticas, s se sugiere quedichas intervenciones no resultan inocentes o neutrales al momento de in-terpretar los graves problemas actuales.

26 No debe negarse la existencia de otras ponderaciones acerca de las recientes reformas en

el entramado de las polticas sociales. Un buen ejemplo de ello se encuentra en lo queFranco (1996) denomina el paradigma emergente.


18/25

164

Fabin Repetto

Esta ponderacin, que en sus lneas generales es compartida por di-versos actores sociales, como ciertos partidos polticos, el grueso de las ONGs,muchos ncleos intelectuales e incluso algunos representantes de los orga-

nismos multilaterales, obliga a revisar someramente la dinmica adquiridapor las tres ideas-fuerza neoliberales en materia de poltica social, antes pre-sentadas. Respecto a la privatizacin, y aunque la misma es promovida comoun camino apto para lograr la eficiencia y la equidad, la experiencia regionalno permite sustentar semejante optimismo. Mientras algunas prcticas eneste sentido derivan en mayores niveles de irracionalidad, el rol fundamen-tal que le cabe jugar al actor empresarial implica que el lucro particular seimponga a las necesidades de los usuarios (debilitados en su condicin deciudadanos). Asimismo, el hecho de fomentar y consolidar prcticas de

mercado donde histricamente predomin la idea de bien pblico, se tra-duce en una dualizacin creciente (bienes y servicios de alta calidad pararicos, de escasa calidad para pobres), sobre todo en reas como salud y edu-cacin, aun cuando el grado de avance en la materia todava es menor27 .

En lo que refiere al seguro social, donde ms se ha avanzado en laprivatizacin, la consecuencia sobresaliente es la atomizacin de la sociedad,fomentando conductas individualistas ajenas a toda prctica solidaria. Ha-ciendo referencia al nuevo sistema previsional de capitalizacin, Sthal sostie-ne que ...aun cuando el Estado garantiza pensiones mnimas, el sistema depensiones reproduce las desiguales estructuras de ingreso (1994:60).

En cuanto a la descentralizacin, que afect por sobre todo las prcti-cas universalistas en reas como la salud pblica o la educacin primaria ymedia28 , pero tambin muchas acciones destinadas a enfrentar la pobreza, losresultados no han sido todo lo positivo que a priori auguraban los promotoresdel neoliberalismo. Pasar responsabilidades desde el centro a los niveles infe-riores, aun cuando ello vaya acompaado de los recursos econmicos necesa-rios, no aborta la posibilidad de que en los nuevos mbitos de decisin se

27 Tratando de explicar las causas de este proceso, Stahl sostiene: Debido a sus costoscrecientes y al escaso margen de ganancia, los servicios sociales slo son privatizables enparte. A pesar de toda la retrica de privatizacin, con excepcin de Chile se hanpracticado pocas privatizaciones de servicios sociales, ms all de las instituciones priva-das que ya existan para las clases de mayores ingresos. La poltica de privatizacin enelrea de educacin y salud tropieza con una fuerte oposicin de grupos sociales deinters, y no tan slo por los previsibles efectos negativos sobre la distribucin delingreso y los grupos de ms bajos ingresos (1994:61).

28 Una sistemtica revisin de los procesos descentralizadores en las reas de educacin ysalud, hasta inicios de los noventa, se encuentra en Rufin (1992).


19/25

165


reproduzcan prcticas centralizadas y burocratizadas como las que se buscabaremediar. En suma: Una provisin en manos de instancias regionales diversasen trminos de capacidades y recursos introduce el problema de las desigual-

dades existentes y, por lo tanto, de la ciertamente alta inequidad que presenta-ra tal sistema de produccin de bienes y servicios (Isuani, 1992:115).Si el anterior comentario es vlido en especial para las reas de salud y

educacin, es menester observar que sucede especficamente respecto a laspolticas de lucha contra la pobreza. Evaluando los Fondos Sociales y la articu-lacin que stos expresan entre focalizacin y descentralizacin de las polticassociales (en este caso aquellas que afectan directamente a los pobres), Ziccardiconsidera favorablemente delegar en los gobiernos locales la focalizacin de losesfuerzos financieros fiscales hacia los servicios bsicos, en tanto otorga

protagonismo al sector privado29. No obstante, seala que la desconcentracinde recursos sin una efectiva participacin social puede contribuir a reforzarcacicazgos tradicionales o clientelismos locales (cfr. CLACSO, 1996:29).

Por ltimo, vale apuntar una serie de comentarios crticos sobre lafocalizacin. Aceptada por muchos de los actores involucrados en el comba-te a la pobreza como una estrategia apropiada, su papel se desdibuja a medi-da que los ndices de exclusin van en aumento. Es decir, no se puede uni-versalizar la focalizacin. Adems de este problema, hasta el momento mspotencial que real, debe anotarse tambin el intangible costo de estigmati-zar a quienes califican como pobres, que en la prctica ven an ms dilui-dos los escasos niveles de reconocimiento social. Al decir de Garretn: Elasistencialismo y la focalizacin, pese a los avances significativos de esta lti-ma, generaron tambin un cambio cultural en la visin desde el Estado y lasociedad respecto a los pobres. Estos se transformaron de sujetos de polti-cas sociales (con mecanismos de procesamiento de sus demandas y en algu-nos casos con mecanismos de participacin) en beneficiarios de polticasfocalizadas (1995:13)30 . Asimismo, la heterogeneidad de la pobreza puede

29 Sobre este punto conviene remarcar el hecho de que los Fondos Sociales, al menos losms caractersticos y con fuerte apoyo externo, nunca han manejado niveles considera-bles de recursos econmicos. Excepciones a esa regla podran ser el Programa Nacionalde Solidaridad (Mxico) y el Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaeren-se (Argentina), que movilizaron mucho dinero pero proveniente de partidas fiscalesnacional y provincial respectivamente.

30 Acerca del desplazamiento de la preocupacin desde la pobreza a los pobres, que

ciertos analistas y decisores estaran llevando a cabo, as como de sus implicancias noslo para la teora sino para la prctica poltica, llama la atencin Danani (1996).


20/25

166

Fabin Repetto

agravarse con la aplicacin de prcticas focalizadas, toda vez que se favorecea unos pobres en detrimento de otros pobres (cfr. Vilas, 1997).

Al hacer mencin a los problemas que trae consigo la focalizacin no

puede dejarse de atender nuevamente al modo en que han funcionado losFondos Sociales, al menos respecto a este punto. Aun cuando dichas instan-cias se propusieron actuar sobre la pobreza estructural, en la prctica losmayores beneficiados han sido los pobres cclicos, en particular aquellos queresiden en reas urbanas y que fueron afectados por el ajuste (cfr. Bustelo,1994). Otro aspecto importante tiene que ver con el vnculo entre asistenciafocalizada, utilizacin poltica de sus instrumentos y clientelismo, y en estesentido, al contrario de lo que sostienen los promotores de la focalizacin,Salama y Valier anotan:

Lejos de ser un instrumento de lucha contra el clientelismo, estaspolticas no han hecho ms que reorganizarlo en otras formas. Los canales dedistribucin de los subsidios que aseguran el apoyo poltico y la moviliza-cin electoral ciertamente han cambiado, situndose ms a nivel local ysectorializado, pero sin desaparecer (...). En resumen, con las polticas deasistencia focalizada se puede estar seguro de que el clientelismo tiene futu-ro (1996:157).

Tal como qued de manifiesto, las reformas promovidos en AmricaLatina en la poltica social en trminos de la trada privatizacin-descentra-lizacin-focalizacin no han sido tiles para mejorar la calidad de vida de lamayora de la poblacin. En algunos casos se acentan los rasgos de unsistema dual individualizado, asociado a la capacidad de adquirir en el mer-cado, como bienes privados, lo que antes eran bienes pblicos (por ejemploeducacin, salud o sistema previsional). En otras situaciones lo que emergees un sistema dual regionalizado, donde las provincias y/o municipios conmayores recursos brindan servicios de relativa buena calidad, en tanto otrasexpresan sus carencias financieras, polticas o administrativas a travs de la

incapacidad para sostener los sistemas sociales descentralizados. A su vez, lafocalizacin arroja como resultado una fuerte estigmatizacin de los mspobres, a la par que la intervencin de las organizaciones de la sociedad civilpuede conducir en algunos casos a la aparicin de un nuevo tipo declientelismo (expresado de dos maneras: entre la ONG y los pobres, ascomo entre el Estado y la ONG).

En sntesis, los recientes cambios en la poltica social no slo desapro-baron su prueba respecto a la posibilidad de promover una mejorredistribucin de ingresos y oportunidades, sino que tambin han provoca-

do que dichas policiesquedasen desenganchadas de la dinmica macro-econmica. Esto conduce a enfatizar el hecho de que ninguno de los instru-


21/25

167


mentos de intervencin social defendidos por los actores ms poderosos es-tuvo basado en la generacin de consensos que incluyeran realmente a losms necesitados. No implic, por consecuencia, algn tipo de articulacin

virtuosa entre sectores estratgicos del Estado, la sociedad o la comunidadinternacional y aquellos grupos que potencialmente deberan beneficiarsede las polticas sociales. Y como corolario de lo anterior, las organizacionesburocrticas encargadas de gestionar tales medidas fueron descuidadas y,ms an, desvalorizadas, tanto en el plano del discurso pblico como de laprctica concreta.

Es momento de concluir este trabajo retomando las hiptesis centra-les y explorando, a la luz de conceptos como legitimidad, gobernabilidaddemocrtica y capacidad de gestin pblica, los rasgos fundamentales del

nuevo modelo en Amrica Latina.

V. Un eplogo breve

Demos la palabra una vez ms, an en las conclusiones, a otras voces.Es Fleury quien sostiene: ...el problema de la gobernabilidad en la reginest fundado en la contradiccin paradjica que se establece al tratar demantener un orden jurdico y poltico basado en el principio de la igualdadbsica entre los ciudadanos y, al mismo tiempo, preservar el mayor nivelmundial de desigualdad en el acceso a la distribucin de riqueza y de losbienes pblicos (1998:72-73). Puesto en estos trminos, lo que sigue es unmodesto y breve intento por ahondar en esa contradiccin paradjica.

Es evidente que los lmites a los que se ve sometida la gobernabilidaddemocrtica no puede entenderse uniformemente en toda Amrica Latina.Mientras en algunos casos an est pendiente la constitucin de acuerdosbsicos respecto a los valores republicanos y las prcticas polirquicas, en

aquellos pases donde existi una slida matriz de centralidad estatal el pun-to es otro. An con matices, pases como Argentina, Brasil, Chile, Mxico oUruguay avanzan decididamente en la senda de lo que hemos dado en lla-mar una definicin mnima de gobernabilidad democrtica, en tanto losconsensos ms generales se extienden hasta abarcar solamente aquellas deci-siones y acciones pblicas de ndole macroeconmica, sin que engloben laspolticas sociales (recin a partir de lo cual se podran constituir en ejemplosde una definicin de mxima).

Si eso sucede en el plano general de lapolitics, en lo que refiere a la

gestin de laspoliciesel escenario expresa marcadas diferencias en cuanto a lacapacidad de gestin pblica. Mientras se generan apoyos importantes de


22/25

168

Fabin Repetto

parte de los grupos sociales y agentes internacionales para fortalecer en algu-nos aspectos el manejo de la economa, no sucede lo mismo cuando se tratade actuar sobre los problemas ya descriptos del mapa social de la regin. Al

mismo tiempo, mientras durante la ltima dcada se ha avanzado en lamejora de la burocracia estatal de reas como finanzas, comercio, tributaciny similares, poco y nada se ha hecho en sectores como salud, educacin,alimentacin o vivienda.

Como cierre, puede afirmarse que la legitimidad del nuevo modelolatinoamericano se asienta fuertemente en la comunin de valores propiosde la democracia liberal y el capitalismo de libre mercado, as como en losresultados parciales obtenidos en cuanto a tolerancia, libertad y eficiencia.No se respalda, sin embargo, en la profundizacin de ideales propios de

tradiciones en decadencia, tal el caso de la solidaridad, la cooperacin o elbienestar general, as como tampoco en los resultados obtenidos a travs delas politicas sociales. Y estas carencias constituyen un evidente dilema paracasi toda la regin: se trata de una asignatura pendiente cuya no resolu-cin afectar slo en los mrgenes la calidad de la democracia, el mercado yla sociedad?; o acaso la suerte futura de tales esferas puede tambalear si nose modifican de raz los modos de enfrentar los problemas sociales?


23/25

169


Bibliografa

Banco Interamericano de Desarrollo (1998)Amrica Latina frente a la des-igualdad, BID, Washington D.C.Banco Mundial (1997)Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado

en un mundo en transformacin, Banco Mundial, Washington D.C.Ban, Rafael y Carrillo, Ernesto (1997) La legitimidad de la administracin

pblica, en Ban, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La nuevaAdministracin Pblica , Alianza Universidad, Madrid.

Belmartino, Susana(1998) Nuevo rol del estado y del mercado en la seguridadsocial argentina, ponencia presentada en el XXI Congreso Internacional

de la Latin American Studies Association, Chicago, septiembre.Blanco, Carlos (1994) La reforma del Estado y la poltica social, en Refor-

ma y Democracia, N 1, Caracas, enero.Bustelo, Eduardo (1994) Hood Robin: ajuste y equidad en Amrica Latina,

en Bombarolo, Flix y Caride, Horacio (comp.) Pobreza y modelos de desa-rrollo en Amrica Latina, FICONG / IDE Banco Mundial, Buenos Aires.

Bustelo, Eduardo y Minujin, Alberto (1997) La poltica social esquiva, mimeo,Buenos Aires.

Bustelo, Eduardo y Minujin, Alberto (1998) Prlogo, en Bustelo, Eduar-do y Minujin, Alberto (ed.) Todos entran, Unicef/Santillana, Bogot.

Cavarozzi, Marcelo (1991) Ms all de las transiciones democrticas enAmrica Latina en Revista de Estudios Polticos, Nueva Etapa, N 74,Madrid.

Cavarozzi, Marcelo (1994) Politics: A Key for the Long Term in South America,en Smith, William; Acua, Carlos; y Gamarra, Eduardo (eds.) Latin AmericanPolitical Economy in the Age of Neoliberal Reform. Theoretical and ComparativePerspectives for the 1990s, New Brunswick, North-South Center/Transaction.

CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales) (1996) La difcilreforma pendiente: rearticulacin de las relaciones entre Estado y sociedadcivil, Relatoria Final de Seminario, CLACSO, Buenos Aires.

Damill, Mario; Fanelli, Jos Mara; Frenkel, Roberto; y Rozenwurcel,Guillermo (1989) Dficit fiscal, deuda externa y desequiibrio financiero,CEDES/Tesis, Buenos Aires.

Danani, Claudia(1996) De la heterogeneidad de la pobreza, a la heterogenei-dad de los pobres, mimeo, Buenos Aires.

Draibe, Sonia(1994) Neoliberalismo y polticas sociales: Reflexiones a

partir de las experiencias latinoamericanas, en Desarrollo Econmico, Vol.34, N 134, Buenos Aires, julio-septiembre.


24/25

170

Fabin Repetto

Evans, Peter (1996) El Estado como problema y como solucin, enDesarrollo Econmico, Vol. 35, N 140, Buenos Aires, enero-marzo.

Evans, Peter (1998) Alternativas al Estado desarrollista, en Nueva Sociedad,

N 155, mayo-junio, Caracas.Fleury, Sonia(1998) Poltica social, exclusin y equidad en Amrica Latinaen los 90, en Nueva Sociedad, N 156, julio-agosto, Caracas.

Fox, Jonathan (1994) The Politics of Food in Mexico, Cornell University Press,Ithaca and London, (Captulo 2: State-Society Interaction and Dis-tributive Reform in Mexico).

Franco, Rolando (1996) Los paradigmas de la poltica social en AmricaLatina, en Revista de la CEPAL, N 58, Santiago, abril.

Frenkel, Roberto; Fanelli, Jos Mara; y Rozenwurcel, Guillermo (1992)

Transformacin estructural, estabilizacin y reforma del Estado en la Argen-tina, Documento CEDES/82, Buenos Aires, agosto.

Friedland, Roger y Alford, Robert (1993) La sociedad regresa al primerplano: smbolos, prcticas y contradicciones institucionales, en Zona

Abierta, N 63/64, Madrid.Garretn, Manuel Antonio (1995) Transformacin del Estado en Amrica

Latina, en Espacios, N 6, San Jos, octubre-diciembre.Hall, Peter (1993) El gobierno de la economa, Ministerio de Trabajo y Segu-

ridad Social, Madrid.Isuani, Ernesto Aldo (1992) Poltica social y dinmica poltica en Amrica

Latina. Nuevas respuestas para viejos problemas?, en DesarrolloEconmico, Vol. 32, N 125, Buenos Aires, abril-junio.

Kliksberg, Bernardo (1995) Cmo reformar el Estado para la lucha contrala pobreza. en Espacios, N 6, San Jos, octubre-diciembre.

Laurell, Asa Cristina(1992) Estado y polticas sociales en el neoliberalismo,Friedrich Ebert Stiftung, Mxico.

Lipietz, Alain (1992) Las relaciones capital-trabao en los comienzos del siglo

XXI, IDEP, Buenos Aires.Lusting, Nora(1997) Introduccin, en Lusting, Nora (comp.) El desa-fo de la austeridad. Pobreza y desigualdad en Amrica Latina , El Trimes-tre Econmica, Lecturas N 86, Fondo de Cultura Econmica, Mxi-co.

March, James y Olsen, Johan (1997) El ejercicio del poder desde unaperspectiva institucional, en Gestin y Poltica Pblica, Vol. VI, N 1,Mxico, primer semestre.

Meltsner, Arnold (1992) La factibilidad poltica y el anlisis de polticas,

en Aguilar Villanueva, Luis (ed.) La hechura de las polticas, Miguel An-gel Porrua, Mxico.


25/25


North, Douglass (1993) Instituciones, cambio institucional y desempeo eco-nmico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.

Paramio, Ludolfo (1991) El final de un ciclo y la crisis de una actores:

Amrica Latina ante la dcada de los 90, en Revista de Estudios Polticos,Nueva Epoca, N 74, Madrid.Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1997) In-

forme sobre Desarrollo Humano 1997, Ediciones Mundi-Prensa, Ma-drid.

Repetto, Fabin (1997) Capacidad estatal y polticas contra la pobreza: los casosde Chile y Argentina (1990-1996), Tesis doctoral, FLACSO Mxico, Mxico,

Repetto, Fabin (1998) Notas para el anlisis de las polticas sociales: unapropuesta desde el institucionalismo, en Perfiles Latinoamericanos, N

12, Mxico.Rufin, Dolores (1992) La descentralizacin de los servicios sociales, ILPES,

Santiago.Salama, Pierre y Valier, Jacques (1996) Neoliberalismo, pobrezas y desigualdades

en el Tercer Mundo, CIEPP/mio y dvila, Buenos Aires.Sikkink, Kathryn (1993)Las capacidades y la autonoma del Estado en

Brasil y la Argentina: un enfoque neo-institucionalista, en DesarrolloEconmico, Vol. 32, N 128, Buenos Aires, enero-marzo.

Stahl, Karin (1994) Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin dela crisis, en Nueva Sociedad, N 131, Caracas, mayo-junio.

Stewart, Frances (1998) La insuficiencia crnica del ajuste, en Bustelo,Eduardo y Minujin, Alberto (ed.) Todos entran, Unicef/Santillana, Bogot.

Torre, Juan Carlos (1997) Las dimensiones polticas e institucionales de lasreformas estructurales en Amrica Latina, CEPAL, Serie Reformas de PolticaPblica, N 46, Santiago.

Vilas, Carlos (1997) De ambulancias, bomberos y policas: la poltica so-cial del neoliberalismo, en Desarrollo Econmico, Vol. 36, N 144, Bue-

nos Aires, enero-marzo.Williamson, John (1990) Latin American Adjustment: How Much HasHappened?, Washington D.C., Institute of International Economics.

Transformaciones de la política social y su relación con la legitimidad: notas sobre América...

Documents

Transcript of Transformaciones de la política social y su relación con la legitimidad: notas sobre América...