Transformación de la Inteligencia Estratégica en Colombia
125
Transformación de la Inteligencia Estratégica en Colombia: Hitos y retos en el escenario actual Diana Catalina Cortés González Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Económicas Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales – IEPRI Bogotá, Colombia 2019
Transcript of Transformación de la Inteligencia Estratégica en Colombia
Transformación de la Inteligencia Estratégica en Colombia:
Hitos y retos en el escenario actual
Diana Catalina Cortés González
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales – IEPRI
Bogotá, Colombia
2019
Página | i
Transformación de la Inteligencia
Estratégica en Colombia: Hitos y retos en el escenario actual
Diana Catalina Cortés González
Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:
Magíster en Estudios Políticos
Director:
Mg. Henry Cancelado Franco
Codirector:
Mg. Carlos Germán Sandoval
Línea de investigación: Análisis y Teoría Política
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales – IEPRI
Bogotá, Colombia
2019
Página | ii
Hacerte invencible significa conocerte a ti mismo; aguardar para descubrir la
vulnerabilidad del adversario significa conocer a los demás.
La invencibilidad está en uno mismo, la vulnerabilidad en el adversario. Por esto, los
guerreros expertos pueden ser invencibles, pero no pueden hacer que sus adversarios sean
vulnerables. El Arte de la Guerra, Sun Tzu
“- ¿Cómo han sabido que veníamos? -Saben hasta lo que desayunamos.
- Entonces sólo hay una forma de vencerlos. - ¿Cómo?
- Averiguando lo que desayunan ellos.”. Michael Collins, película Neil Jordan, 1996
Primera ley de la naturaleza: Y es por consiguiente un precepto,
por regla general de la razón, que todo hombre debiera esforzarse por la paz...
Leviatán Cap. XIV, Thomas Hobbes.
Página | iii
Agradecimientos
La intensa búsqueda para encontrar respuestas acertadas a una temática que aún hoy no ha sido del todo explorada en Colombia, me lleva en principio a agradecer a la vida por poner esta investigación tan apasionante en mi camino; de principio a fin me mantuvo con gran interés y aportó a mis conocimientos de manera muy positiva. Agradezco al profesor Carlos Sandoval del IEPRI, quien no solo me permitió encontrar la vía para esta investigación (que hoy llamo pasión) sino porque estuvo constantemente apoyando mi proceso. Al profesor Henry Cancelado Franco que, desde su conocimiento, amabilidad y sensatez, direccionó la problemática y me hizo encontrar una forma de aportar a la academia desde un concepto que significa un universo por descubrir. A los dos, gracias por estar ahí con las respuestas a todas mis inquietudes.
A los miembros de la Armada Nacional y Policía Nacional por atender y responder, en la medida de lo posible, las dudas respecto a este tema, del que poco se habla y que lastimosamente, dados los hechos que han marcado la actividad de inteligencia en Colombia, cuenta con estigmas que como sociedad debemos ayudar a desmontar y a enmarcar en los principios de un Estado democrático y garante de derechos fundamentales.
A académicos como Jorge Serrano desde Perú; Michael Warner, David Spencer, Gregory Treverton, John Gentry y María Berliner desde Estados Unidos; a Carlos Ardila, Alexander Montero, Álvaro Venegas, Juan Pablo Gómez y el profesor Solarte en Colombia, por aclarar mis dudas y, a pesar de sus múltiples ocupaciones, concederme espacios, interesarse en mi investigación y contribuir a ella.
A quienes me dedicaron su tiempo y pidieron no ser mencionados, dado el tema de investigación, también agradezco profundamente, sus aportes y conocimiento del tema desde la vida práctica, me permitieron llegar a conclusiones que los textos no me brindarían. A mis padres Pablo y Clementina por estar día a día al lado mío y apoyarme con fuentes, bibliografía y sobre todo ánimo para salir adelante con esta investigación.
Al IEPRI por ser el mejor lugar al que la vida me llevó; cada maestro, cada amigo y cada lección, un universo de conocimiento, de pensamiento crítico y de enseñanzas realmente útiles para el resto de la vida.
Página | iv
Contenido
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 3
CAPÍTULO 1. APROXIMACIÓN A LA INTELIGENCIA DE ESTADO: EL DEBATE
CONCEPTUAL ........................................................................................................................ 7
1.1 PERSPECTIVAS TEÓRICAS ................................................................................................... 7 1.1.1 Seguridad y Defensa ................................................................................................................. 7 1.1.2 Una aproximación desde el Realismo y el Neorrealismo ....................................................... 13 1.1.3. Inteligencia para la Supervivencia del Estado ...................................................................... 15
1.2. INTELIGENCIA DE ESTADO ...................................................................................... 18 1.2.1. ¿Qué es Inteligencia?: algunas teorías sobre Inteligencia de Estado ................................... 18
Contrainteligencia y Operaciones Encubiertas ............................................................................................ 22 1.2.2 Propósito de la Inteligencia .................................................................................................... 23 Modelo de Sherman Kent: Inteligencia como Actividad, Producto, Organización ......................... 24
Modelo Corporación RAND ........................................................................................................................ 26 1.2.4. Ciclo de Inteligencia .............................................................................................................. 29
Fase de Recolección ..................................................................................................................................... 30 1.2.5. Los niveles de la Inteligencia ................................................................................................. 31
1.2.5.1 Concepto de Estrategia e Inteligencia en el nivel Estratégico (IE) .................................................. 32 1.3. CONTROLES DE INTELIGENCIA EN ESTADOS DEMOCRÁTICOS ........................................ 37
CAPÍTULO 2. LA INTELIGENCIA DE ESTADO EN COLOMBIA: UN RECORRIDO
POR SUS HITOS Y CARACTERÍSTICAS ........................................................................ 44
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO: DEL SIC AL DAS ........................................................................ 44 Departamento Administrativo de Seguridad-DAS ....................................................................................... 46
2.2 PLANTEAMIENTOS ACERCA DE LA CRISIS DE INTELIGENCIA DE ESTADO EN COLOMBIA 48 2.2.1. Factores determinantes en la crisis de inteligencia de Estado .............................................. 51
2.3. NUEVO MODELO DE INTELIGENCIA: LA DNI INCRUSTADA EN UN ESCENARIO DE
POSACUERDO Y DISCURSO DE NUEVAS AMENAZAS ............................................................................ 62 i. Estructura de la DNI ................................................................................................................................. 67 ii) Funciones de la DNI ................................................................................................................................ 69
2.4 LEY 1621 DE 2013 ............................................................................................................ 70
Página | v
CAPÍTULO 3. PANORAMA ACTUAL DE INTELIGENCIA DE ESTADO EN
COLOMBIA: COMPONENTES E INDICADORES DE ANÁLISIS ............................... 75
3.1 PANORAMA ACTUAL DE LA INTELIGENCIA DE ESTADO EN COLOMBIA ........................... 75 3.1.1 Hacia una Comunidad de Inteligencia en Colombia ........................................................ 77 3.1.2 Desafíos de Inteligencia y amenazas en el escenario actual en Colombia ....................... 80
3.2 INDICADORES PARA EL ANÁLISIS DE LA TRANSFORMACIÓN DE LA INTELIGENCIA DE
ESTADO EN COLOMBIA ....................................................................................................................... 82 3.2.1 Indicadores RAND .................................................................................................................. 83
Percepción de las amenazas ......................................................................................................................... 83 Hechos históricos (Contingencia histórica) ................................................................................................. 84 Cambio tecnológico ..................................................................................................................................... 84 Grado de influencia/control militar .............................................................................................................. 85
3.2.2 Indicadores Propuestos ........................................................................................................... 85 Estructura/funciones de la agencia ............................................................................................................... 85 Formación y perfiles de los agentes ............................................................................................................. 85 Salarios de los funcionarios ......................................................................................................................... 85 Inteligencia Exterior ..................................................................................................................................... 86 Controles de la actividad de inteligencia ..................................................................................................... 86
3.2.3 Variables De Análisis .............................................................................................................. 86 Politización de la agencia de inteligencia (RAND): .................................................................................... 87 Visión Estratégica ........................................................................................................................................ 87
3.3 RESULTADOS .................................................................................................................... 95 3.3.1 Politización ............................................................................................................................. 95 3.3.2 Visión estratégica .................................................................................................................... 97
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 102
CONFIRMACIÓN/NEGACIÓN DE LA HIPÓTESIS ..................................................................... 104
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 108
Página | vi
Lista de Figuras
Figura 1. Inteligencia desde la perspectiva de Sherman Kent ..................................... 25
Figura 2. Ciclo de Inteligencia descrito por Mark Lowenthal ..................................... 30
Figura 3. Fase de Recolección de datos (Villamizar, 2004, p. 12) .............................. 31
Figura 4. Niveles de Inteligencia. ................................................................................ 33
Figura 5. Estructura Dirección Nacional de Inteligencia ............................................. 67
Figura 6. Comunidad de inteligencia ........................................................................... 79
Figura 7. Indicadores de trasformación a partir de los dos hitos de análisis ............... 83
Lista de Tablas
Tabla 1. Propósitos de la inteligencia según Lowenthal y Treverton, Jones, Boraz y
Lipscy. ....................................................................................................................................... 23
Tabla 2. Variables de análisis aplicadas a la Inteligencia Estratégica en Colombia. ... 88
Tabla 3. Incidencia de indicadores en las variables de análisis ................................... 94
Página | 1
RESUMEN
Inteligencia estratégica (IE) es un concepto poco comprendido en la sociedad
colombiana desde su misma definición; sin embargo, tiene un rol fundamental en la
supervivencia y futuro de un Estado, en la medida en que apoya la toma de decisiones de los
gobernantes y la construcción de políticas públicas. El presente trabajo aborda el concepto de
inteligencia e inteligencia estratégica y las teorías que han rodeado su estudio y aplicación en
el ámbito de la seguridad y la defensa; posteriormente, realiza un recorrido por la evolución de
la inteligencia, desde las normas, organismos y enfoques que han configurado estas
actividades en Colombia. Por último, proporciona un análisis de la transformación que ha
tenido la inteligencia desde 2011 hasta el fin del periodo presidencial de Juan Manuel Santos,
a partir de dos hitos clave: la creación de la Dirección Nacional de Inteligencia luego de ser
suprimido el Departamento Administrativo de Seguridad-DAS y la expedición de la primera
Ley de Inteligencia en la historia del Estado colombiano; para esto se proponen nueve
indicadores de trasformación y se brinda un análisis del impacto de éstos en dos variables
claves dentro del ámbito de inteligencia: la politización de la agencia y la visión estratégica
que ésta brinda a Colombia de cara a los retos y necesidades del escenario actual.
PALABRAS CLAVE
Inteligencia, Inteligencia Estratégica, seguridad, defensa, amenazas, riesgos,
politización, agencia de inteligencia, Estado, toma de decisiones.
Página | 2
ABSTRACT
Strategic intelligence (SI) is a not much understood concept in Colombian society since
its definition; however, it has a fundamental role in the survival and future of a State, since it
supports decision-making process of the governments and public policies formulation. The
present work addresses the concepts of intelligence and Strategic Intelligence and the theories
that have surrounded their study and application in the field of Security and Defense.
Afterwards, this research reviews the evolution of intelligence, taking into account norms,
organisms and approaches that have shaped these activities in Colombia. Finally, it provides
an analysis of the transformation that intelligence has had since 2011, until the end of the
presidential period of Juan Manuel Santos, based on two key milestones: 1) the foundation of
the National Bureau of Intelligence (DNI) after the Administrative Security Department
(DAS) suppression, and 2) the promulgation of the first Intelligence Law in the history of the
Colombian State. To that end, nine transformation indicators are proposed followed by an
analysis of the impact of these indicators on two key variables within the intelligence sphere:
the politicization of the agency and strategic vision for Colombia to face the challenges and
needs of the current scenario.
KEY WORDS
Intelligence, Strategic Intelligence, security, defense, threats, risks, politicization,
intelligence agencies, State, decision-making process.
Página | 3
Introducción
Dice Sun Tzu en El Arte de la Guerra que la información previa sobre el adversario no
se obtiene de fantasmas o cálculos matemáticos, sino de personas que realmente conozcan la
situación (Cap. XIII). Este principio, que data de un texto escrito en la antigua China en el
siglo V. a.c., hoy permanece no solo adscrito al ámbito militar y de la guerra, sino que hace
parte del amplio catálogo de acciones de la política dosmestica y exterior de los gobiernos, que
instrumentaliza la llamada inteligencia de Estado.
La presente investigación se refiere entonces a la inteligencia, no desde sus sentidos
cotidianos asociados a los campos cognitivo o psicológico, sino a aquella herramienta de la
que se valen los gobernantes para tomar decisiones que encaminan a la consecución de los
intereses de un Estado, y que garantiza principalmente la seguridad y supervivencia del
mismo. Ahora bien, la inteligencia en su nivel estratégico, -en este caso- inteligencia de
Estado, será el elemento central de esta investigación, que eventualmente se referirá a otros
niveles, pero de manera explicativa y de contraste.
Se pretende un análisis del Estado colombiano entre los años 2011 y 2018 (Gobierno
de Juan Manuel Santos), periodo en el que ocurrieron dos hechos de gran importancia en la
historia de la inteligencia en Colombia. El primero, la creación de la Dirección Nacional de
Inteligencia (DNI) en 2011, tras ser suprimido el Departamento Administrativo de Seguridad-
DAS, luego de que el país conociera diversas y continuadas violaciones graves a los derechos
humanos. El nuevo organismo tendría como objetivo único la producción de inteligencia
estratégica y contrainteligencia. El segundo, la expedición de la Ley 1621 de 2013, primera
ley estatutaria de inteligencia, que brinda un marco legal a las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, enmarcándolas en los derechos fundamentales y estableciendo límites,
principios, fines, mecanismos de control a estas actividades, entre otros puntos.
Estos dos hechos determinantes para la inteligencia, dan pie a su vez a dos
interrogantes: ¿Cómo se ha transformado el escenario de inteligencia estratégica en Colombia
Página | 4
desde 2011? Ahora bien, ¿Hay realmente inteligencia estratégica en Colombia? Estas
preguntas están signadas por factores internos y externos del país que han redefinido los
llamados “riesgos y amenazas” al Estado, así como por un proceso de “asimilación” y ajuste
frente a los Acuerdos de Paz con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC).
Se parte de una hipótesis: tras la adopción de un modelo de inteligencia estratégica con
la DNI, así como la entrada en vigencia de la primera ley de Inteligencia, se han presentado
cambios significativos en el escenario de inteligencia colombiano; sin embargo, en el Estado
persisten vacíos como el desconocimiento, por parte de la mayoría de los decisores políticos,
de la función real de la inteligencia estratégica, siendo más una herramienta de gobierno que
de Estado y persistiendo la politización de la misma.
Para responder a estos interrogantes, fueron realizadas diversas entrevistas a miembros
activos y retirados de las Fuerzas Militares -Armada Nacional, principalmente-, que
pertenecieron a las áreas de inteligencia de las mismas; también a miembros de inteligencia
policial y a un ex integrante de la DNI, participante de la creación de este organismo. Por
solicitud de todas las fuentes y respeto a su trabajo, sus identidades no serán reveladas en el
texto, hecho que no afecta la información relevante para el lector. Sus aportes fueron de gran
importancia para el entendimiento de un oficio y una disciplina que, en Colombia, requiere
más desarrollos y enfoques.
También nutren el trabajo los aportes de expertos en inteligencia, defensa y seguridad,
así como bibliografía académica sobre el tema y algunos artículos de prensa. De manera tácita,
la investigación cuenta con algunos aportes de las fuentes de información desclasificada. Sin
embargo, el texto de tesis no da cuenta de documentos reservados, matrices de riesgos
diseñadas por los gobiernos, operaciones, acciones y otra información que bien podría ser
relevante, pero que de acuerdo a la Ley 1621 de 2013 (Ley de Inteligencia) es reservada. En
ese sentido, documentos como el Plan Nacional de Inteligencia, la lista de prioridades o
amenazas determinadas por la comunidad de inteligencia, los archivos de la Comisión de
Seguimiento de Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia del Congreso, entre otros, no
Página | 5
se accedieron de forma directa para esta investigación. En todo caso, en tres ocasiones fueron
enviados cuestionarios a la DNI y ésta, dentro de los términos legales, dio respuesta con
información pública. En consecuencia, el gran objetivo de este trabajo es analizar la
transformación de la inteligencia de Estado en Colombia, desde datos abiertos e información
pública, apoyada desde otros trabajos académicos y teóricos que se han realizado sobre el
tema.
El texto se desarrolla en tres capítulos. En el primero, se realiza una aproximación a los
conceptos de defensa y seguridad que dan sustento a la existencia de la inteligencia del
Estado. Igualmente, se hace referencia al concepto de inteligencia, indagando por sus
múltiples intentos de definirla, y se plantean las características principales, límites y
diferencias con otros niveles y tipos de inteligencia, para luego hacer énfasis puntualmente en
la inteligencia estratégica. Para contextualizar y conectar estos conceptos con la realidad, son
citados documentos y experiencias de algunos Estados cuyos sistemas de inteligencia son
referentes a nivel mundial, como Estados Unidos e Inglaterra, y algunos de América Latina.
El segundo capítulo realiza un recorrido por los hitos más relevantes que han marcado
la evolución de la inteligencia de Estado en Colombia. Desde su génesis en la institucionalidad
del Estado, en los años cincuenta, hasta su convulsionado camino de mutación en la segunda
década del nuevo milenio. Este capítulo pretende evidenciar cómo han sido y fungido los
distintos organismos de inteligencia creados en el país, sus visiones, así como los factores
determinantes en la crisis que llevó a la supresión del Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS) y a la recomposición de la inteligencia estratégica desde la DNI. Por último,
el capítulo pretende esbozar un panorama actual de la inteligencia desde los siguientes
aspectos: organización, comunidad de inteligencia, controles de inteligencia y los retos
actuales del escenario de implementación de acuerdos de paz y de amenazas y riesgos no
tradicionales.
El tercer capítulo tiene tres propósitos centrales: el primero, esbozar el panorama actual
de la inteligencia en el Estado colombiano desde 2011. Para ello serán agregadas aristas
conceptuales que definen este tramo: cultura de inteligencia, control de inteligencia y, por
Página | 6
último, los retos actuales en un escenario de implementación del Acuerdo de Paz, de amenazas
y riesgos no tradicionales1. También presenta un análisis de la transformación de la
inteligencia de Estado en Colombia a partir de nueve (9) indicadores formulados para tal fin2.
Finalmente, articular los resultados para analizar dos variables configurativas de la hipótesis
del trabajo: politización y visión estratégica. Veremos si se valida o se refuta la afirmación
inicial que versa sobre la persistencia de una tradición de politización en la inteligencia de
Estado en Colombia y la ausencia de visión estratégica.
La sección de Conclusiones cierra el trabajo y, desde allí, se pretende enfatizar algunos
hallazgos y reconocer vacíos y retos del Estado y la sociedad en materia de inteligencia
estratégica.
1 Es importante anotar que el marco conceptual de esta investigación se construye en torno al Estado, como actor central. Sin embargo, a lo largo de la investigación el lector podrá apreciar cómo deja de ser éste el actor principal y que, sin desaparecer o perder relevancia, también compite con actores no estatales en un escenario de riegos y amenazas no necesariamente militares o tradicionales.
2 Cuatro (4) de los indicadores fueron tomados de un informe de RAND Corporation (2006, p.10) y cinco (5) fueron construidos por la autora de este trabajo, diseñados a partir de las entrevistas e investigación realizada.
Página | 7
CAPÍTULO 1. Aproximación a la Inteligencia de
Estado: el debate conceptual
1.1 Perspectivas teóricas
1.1.1 Seguridad y Defensa
El desarrollo de esta investigación se sustenta en un actor central: el Estado3. Desde
Thomas Hobbes ya se configuraban la seguridad y la defensa como un bien del Estado-
Nación; “El Leviatán tiene la tarea de preservar la integridad de sus ciudadanos y de librar al
individuo de las incertidumbres de la naturaleza anárquica del mundo. Para Hobbes el
concepto de seguridad no se restringe únicamente a la garantía de la existencia física, sino que
va más allá y se extiende, también, a la estabilidad social que permite disfrutar de una vida
libre de amenazas” (Orozco, 2005, p.72).
De ahí que los cuerpos de inteligencia tengan su razón de ser e incluso justifiquen sus
actos, muchas veces polémicos, en perjuicio de la democracia y de los derechos del ciudadano.
La literatura que refiere a la inteligencia, llámese, táctica, estratégica o Estratégica Militar,
tiene como trasfondo la seguridad y la defensa, centralizando el discurso en la protección del
territorio, la población y la soberanía del Estado.
Pero ¿Qué se entiende por seguridad? Este concepto tiene un extenso recorrido en la
academia y ha estado sujeto a múltiples conceptualizaciones y enfoques. Proviene del latín
securitas, que significa “ausencia de riesgo”, desde su definición más estricta (RAE), de la que
se obtiene su definición más común, pero es evidente que se trata de un concepto polisémico.
3 Entendido desde la perspectiva weberiana que afirma que el Estado es “una comunidad humana que, dentro de un determinado territorio (el territorio es el elemento distintivo), reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legítima. (Weber, 2011, p.4)
Página | 8
En Colombia, el profesor Alejo Vargas (2012) realiza un interesante recorrido por
distintas perspectivas del concepto, destacando su significado tradicional, en donde la
seguridad es la cualidad “de lo seguro”, es decir: ausencia de duda; la probabilidad de que algo
no falle, y el hecho de estar a salvo. “Desde esta última acepción, la locución “de seguridad”
se aplica a un ramo de la administración pública cuyo fin es el de velar por la seguridad de los
ciudadanos […]. La seguridad no es un fin en sí mismo, no es una necesidad final.” (Vargas
cita a Martínez y Tulchin, 2012. p. 64). La seguridad es entonces un medio y no un fin para
alcanzar otros objetivos.
El Libro de la Defensa del Ministerio de Defensa de Chile (2010) define la seguridad
como una “condición” deseable bajo la cual pueden realizarse los fines del Estado y de la
nación, particularmente los del desarrollo social y económico” (Vargas, 2012).
El asunto se enfila hacia los organismos de seguridad del Estado cuando la noción
amenaza4 aparece. Cabrera (1999), por ejemplo, se refiere a la seguridad como ausencia de
amenazas y obstáculos, que permite avanzar hacia fines deseados como el desarrollo (Citado
en Vargas, 2012, p. 65). Por otra parte, Uricoechea (2003) afirma que hay una peculiaridad en
la seguridad y es que, a diferencia de la defensa o la inteligencia, que son asuntos que
pertenecen al resorte de instituciones estatales, la seguridad es parte de la agenda de valores de
toda una comunidad política y nacional, por lo que tiene un carácter consensual y perceptivo
de manera colectiva (Citado en Vargas, 2012, p. 64).
Ahora bien, la seguridad puede concebirse desde diversos tipos: seguridad jurídica,
seguridad ciudadana, seguridad humana, seguridad alimentaria, seguridad civil o seguridad
cibernética. Para los objetivos de este trabajo, la seguridad implica abordar la noción de
Estado-Nación, lo que implica abordar en principio el concepto de Seguridad Nacional.
4 La noción de amenaza es entendida como un mensaje (emitido y recibido) con la intención de alertar sobre un perjuicio a futuro, está implícita en concepto de seguridad.
Página | 9
Por su parte, el profesor Francisco Leal, reconocido experto colombiano en el abordaje
académico de la Seguridad Nacional, explica: “La concepción de seguridad nacional, a la que
se puede calificar hoy de tradicional, equipara la seguridad del Estado con la de la sociedad”
(2006, p.26).
Bajo esta mirada, el Estado proporciona la seguridad a la sociedad y es su deber
proteger de los intereses nacionales “legítimos”, de amenazas provenientes de otros Estados,
(que actúan en defensa de los suyos propios); entonces, el Estado es el más adecuado para
proporcionar seguridad a la nación y es por esto que se equipara seguridad del Estado con
seguridad nacional (Leal cita a Rockwell y Moss, 2006).
¿Dónde se encuentra la esencia del discurso de seguridad de la sociedad contenida
como la señala el profesor Leal? Se debe remontar al S.XVII, pues coincide visiblemente con
la concepción del filósofo inglés Thomas Hobbes, para quien corresponde al Estado ser
garante de la seguridad de los individuos asociados al mismo:
“La causa final o designio de los hombres al introducir esta restricción sobre sí mismos (en la que los vemos vivir formando Estados) es el cuidado de su propia conservación y por añadidura el logro de una vida más armónica (…) Esta es la generación de aquel gran Leviatán, de aquel Dios mortal al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa” (Hobbes, vers.1982 p. 144).
En Hobbes, el Estado existe para superar la “guerra de todos contra todos” y para
brindar al individuo la seguridad, paz y defensa común. El hombre delega al Estado el
mantenimiento del orden y la seguridad, que permiten la supervivencia y el bienestar, mientras
se encargan de la defensa “contra la invasión de los extranjeros y contra las injurias ajenas”
(p.147)
Página | 10
Y es para tales fines que el Estado dispone tradicionalmente de un aparato coercitivo
militar5 que lo protege, defiende, y de unos servicios de inteligencia que vigilan, recogen y
analizan la información necesaria para quienes detentan el poder y toman decisiones; así, cada
acción está condicionada por una información estructurada. En este sentido, los binomios
proteger-defender / vigilar-analizar, están correlacionados. El Estado “detecta riesgos que con
intenciones sumadas se transforman en amenazas y pueden materializarse en peligros que
deben ser neutralizados” (C. Ardila. Comunicación personal, febrero de 2018).
Ahora, lo que se entiende por defensa del Estado adquiere notabilidad cuando se trata
de responder a la amenaza que ya se ha materializado, o que está en vía de hacerlo. Desde sus
instrumnetos jurídicos, los países latinoamericanos definen la defensa de esta manera:
Chile: “el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nación puede
oponer a las amenazas de un adversario en contra de sus intereses, principalmente su soberanía
e integridad territorial.” (Ministerio de Defensa Nacional de Chile, 2010).
Bolivia: la defensa corresponde fundamentalmente al Estado y “es integral,
multifacética, dinámica, permanente y plenamente articulada con la seguridad y desarrollo,
basada en la íntima unión entre la sociedad civil – militar (pueblo y Fuerzas Armadas) con el
esfuerzo dirigido hacia la protección del Estado, la sociedad y sus intereses” (Resdal, 2010,
p.60).
Argentina: “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para
la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma
disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo” (Ley 23.554 de 1998).
Brasil: “la neutralización de amenazas preponderantemente externas, potenciales o
manifiestas.” (Estrategia Nacional de Defensa, 2008).
5 Siguiendo la tesis central de Weber, le corresponde al Estado e instituciones, que se encargan legítimamente de la defensa a través de los medios físicos, humanos y morales cuando una amenaza o ataque directo en contra del territorio o la población se presenta (Vargas, 2012).
Página | 11
Ecuador: “un patrimonio de todas y todos, y no exclusivo del ámbito militar” (Agenda
Política de la Defensa Nacional, 2008),
Y en centroamérica, Guatemala: “prevenir y neutralizar las amenazas externas que
ponen en peligro los intereses nacionales” (Libro de la Defensa Nacional, 2005).
Sobre la materia, es interesante analizar el caso colombiano, puntualmente desde la
política de Consolidación de la Seguridad Democrática 2006-2010, periodo en el que el
gobierno nacional centralizó la defensa y seguridad como factores para el desarrollo y la
prosperidad, y en el que el discurso político del presidente de turno, Álvaro Uribe Vélez,
estuvo basado en el combate militar de fuerzas ilegales e irregulares como fundamento para la
consolidación de la seguridad; ambos conceptos fueron combinados y trazados como objetivos
de la siguiente manera:
“Consolidar el control territorial y fortalecer el Estado de derecho en todo el territorio nacional. Proteger a la población, manteniendo la iniciativa estratégica en contra de todas las amenazas a la seguridad de los ciudadanos. Elevar drásticamente los costos de desarrollar la actividad de narcotráfico. Mantener una fuerza pública legítima, moderna y eficaz, que cuente con la confianza y el apoyo de la población. Mantener la tendencia decreciente de todos los indicadores de criminalidad en los centros urbanos del país. (RESDAL, 2010 p.60)
Lo anterior evidencia que, con mayor fuerza o énfasis que otros países del continente,
Colombia direcciona su discurso de defensa y seguridad hacia el escenario doméstico,
derivando sus principales riesgos y amenazas del mismo territorio: también hace énfasis en el
empleo del aparato militar, lo que no es común en los demás países.
El Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” (2014-2018) del gobierno
de Juan Manuel Santos, cuyo cuarto capítulo está dedicado a la Seguridad, Justicia y
Democracia para la construcción de Paz, plantea un escenario de desarrollo y evolución hacia
la paz, pero aun así mantiene como fuente de amenazas el escenario interno colombiano y
traza sus objetivos hacia el combate de éstas, incluso en zonas fronterizas, donde se habla de
crimen transnacional (p.363), teniendo en todo caso un carácter más doméstico que
internacional.
Página | 12
Ese carácter del Estado colombiano (denominado “Contingencia histórica” por la
corporación RAND, 2006) deriva de un escenario de conflicto armado interno de larga
duración que ha obligado a que la Fuerza Pública e instituciones de defensa y seguridad del
Estado, se focalicen en el combate de amenazas internas, y aquellas provenientes del ámbito
externo, sin dejar de ser percibidas, no representen mayor riesgo para la estabilidad del
régimen. Esto se evidencia en el hecho de que los cuerpos de inteligencia civil en Colombia
(el Servicio de Inteligencia Colombiano-SIC en los años 50, el DAS y la DNI), hayan tenido
vocación predominantemente doméstica6.
Por consiguiente, defensa y seguridad están ligadas; sin embargo, no pueden ser
entendidas como sinónimos. Seguridad es una condición o sensación; un intangible pero
perceptible. En el Estado se refiere a que los obstáculos que puedan perjudicar su territorio,
fronteras, población, ordenamiento jurídico o intereses internos y exteriores, se encuentren
neutralizados y, sobre todo, que logre transmitir a sus asociados (población) esa sensación.
La defensa, por su parte, no es un intangible y alude a las herramientas físicas y
actividades mediante las cuales son neutralizados los riesgos y amenazas. Puede ser entendida
como la capacidad reactiva, en este caso de los Estados, ante cualquier alteración del orden
establecido y de la sensación de seguridad. Siguiendo esta idea, se apela a la defensa para
garantizar la seguridad.
Ahora ¿Cómo encajan estos conceptos dentro de los marcos más referenciales del
estudio de las Relaciones Internacionales?
6 Esta vocación de agencia interior-exterior es generalizada en la mayoría de países latinoamericanos por dos razones: la primera, que no son del todo cuerpos con gran visión estratégica en busca de una posición hegemónica en el sistema internacional, lo que sí es evidente en las grandes potencias como Estados Unidos o Inglaterra (que cuentan con distintos organismos de inteligencia para los ámbitos interno y exterior). La segunda, que fueron agencias creadas bajo el contexto de la Guerra Fría, en donde la persecusción del “enemigo comunista” condujo más a policías políticas que a agencias de inteligencia estratégica.
Página | 13
1.1.2 Una aproximación desde el Realismo y el Neorrealismo
Comprender la razón de ser de la seguridad y la defensa, así como de la Inteligencia
Estratégica, implica encontrar nexos en las teorías de Relaciones Internacionales, situándose
puntualmente en la escuela Realista, que dominó el pensamiento político de occidente hacia
los años treinta. Uno de sus principales exponentes, Hans Morgenthau, formuló una teoría
sustentada en el empirismo y pragmatismo, dejando de lado los preconceptos o juicios
abstractos y alejados de la realidad de los distintos fenómenos humanos; se basó en los hechos
históricos, considerando que “el mundo, imperfecto desde un punto de vista racional, es el
resultado de fuerzas inherentes a la naturaleza humana (…) es un mundo de intereses opuestos
y de conflictos, en el que los principios morales no pueden realizarse plenamente
(Morgenthau, 1986, p.11).
Los principios del Realismo Político enunciados por Morgenthau refieren directamente
al concepto de “interés”, siendo el elemento central que permite a esta teoría “encontrar su
rumbo en el panorama de la política internacional” (Morgenthau, 1986, p.13). Según el autor,
el interés se define en términos de poder y enmarca a la política dentro de una esfera
autónoma, desligada de la economía, la religión o la misma ética, entre otras (p.13). Los
hombres de Estado, más allá de sus motivaciones personales y de sus ideologías, sirven y
actúan en función de los intereses nacionales7 y son estos a su vez los que determinan la
política exterior, la cual debe ser racional, “minimizar los riesgos y maximizar los beneficios”.
Se da entonces una lucha por el poder en el marco de un sistema internacional, que puede ser
entendido como el campo de batalla de los Estados.
Morgenthau cita a Max Weber, quien afirma que son puntualmente los intereses y no
las ideas, los que dominan las acciones de los hombres; sin embargo, éstos se gestan en
7 El interés nacional es un concepto inasible usado en diferentes ámbitos, para describir, y para prescribir la política exterior de un país (…) se relaciona con dos elementos esenciales de la vida exterior de un Estado: por un lado, con la acción y comportamiento, que se traduce en la forma como ese Estado se integra a la sociedad internacional, y por el otro, con la autoevaluación de un país sobre cómo se está llevando a cabo su política exterior (Álvarez, 2003, p.157).
Página | 14
contextos determinados y pasan a ser los objetivos que persiguen las naciones (1986, p.20). El
Poder, según esta teoría, no tiene una distribución uniforme dentro del sistema internacional,
de ahí que unos Estados sometan a otros en beneficio de sus intereses.
Para el Realismo, los principios morales universales no pueden regir los principios
nacionales en abstracto, sino que deben responder al contexto del Estado:
“El Estado no tiene el derecho de permitir que su desaprobación moral a una determinada violación de la libertad interfiera en el resultado exitoso de una acción política inspirada en el principio moral de la supervivencia nacional” (Morgenthau, 1948, p. 21).
Entre las tareas del Estado para garantizar dicha supervivencia, están la seguridad y la
defensa, teniendo en cuenta las amenazas que enfrenta, dada la competencia dentro del
sistema. Este supuesto cobra gran importancia, pues encadena buena parte de las
consideraciones sobre Seguridad y Defensa hoy vigentes en los organimos de inteligencia de
los Estados. Los asuntos internos, las políticas exteriores e interiores de los demás Estados, su
“estatura estratégica”, las acciones políticas económicas, culturales y sociales, se convierten en
elementos claves de observación, que determinan el quehacer de esos Estados y el nivel de
amenaza que pueden significar para el propio, de ahí que no puedan ser descuidados y se
mantengan vigilados. Entonces la inteligencia pasa a ser la herramienta fundamental de
competencia, de supervivencia y de planeación “El observador se encuentra con una multitud
de factores, cuya totalidad conforma el futuro. Para prever el futuro, el observador tiene que
conocer todos estos factores, su dinámica, sus acciones y reacciones mutuas y así
sucesivamente” (Morgenthau, 1986, p. 34).
La escuela Realista, así como posteriores desarrollos en el Neorrealismo, relaciona
directamente el ‘interés nacional’8 con la supervivencia. De ahí que para Waltz (referente de la
8 Definido por Herrero de Castro como “la defensa y promoción de objetivos naturales y esenciales de un Estado en el área política, económica, social y cultural. El interés nacional esencial sería garantizar la supervivencia, seguridad del propio Estado y la defensa de su población, inmediatamente después cabría situar la búsqueda de poder, riqueza, y crecimiento económico. Todo ello, por sí mismo y para la satisfacción del nivel esencial (2010. P. 19).
Página | 15
escuela neorrealista) el interés nacional sea “la lucha por la supervivencia de los Estados en un
entorno de operaciones anárquico, en donde no hay autoridad supranacional que regule de
forma efectiva las relaciones entre estos. Para Waltz, la necesidad y el deseo de seguridad
conducen a los Estados a la acumulación del poder” (De Castro, 2010. p. 25).
De acuerdo con lo anterior, la supervivencia del Estado es el objetivo máximo,
vinculado al Interés Nacional, y allí se requiere una herramienta fundamental para una
organización en competencia, que le permita prever su futuro, conocer todos los factores que
podrían afectarla y fundamentar la toma de decisiones.
1.1.3. Inteligencia para la Supervivencia del Estado
Se parte de la idea de que el principal objetivo de los Estados es garantizar su
supervivencia dentro de un sistema en anárquico9 en competencia (Waltz, 1979). Es decir, los
Estados buscan mantener su integridad territorial y la autonomía del orden político doméstico.
“Pueden también perseguir otros objetivos, como la prosperidad y protección de los derechos
humanos, fines que se encuentran en un segundo; pues si un Estado no sobrevive, no puede
perseguir esos otros objetivos” (Mearsheimer, 2007 p.74).
Según la escuela neorrealista10, “la estructura y arquitectura del sistema internacional,
compele a los Estados a perseguir el poder. En un sistema en el que no hay autoridad suprema
sobre los máximos poderes y en el que no hay garantía de no atacarse el uno al otro, cobra
sentido que cada Estado desee ser lo suficientemente poderoso para protegerse a sí mismo. En
9 Anárquico no refiere a que sea un esquema caótico, sino a que no cuenta con autoridad legítima centralizada (Mearsheimer, 2007).
10 Cabe anotar la distinción entre las dos vertientes del Realismo que, desde su concesión clásica, tuvo evolución a su concepción estructural (Neorrealismo). Para los realistas clásicos, el poder es un fin en sí mismo, mientras que los realistas estructurales el poder lleva a un fin que es la supervivencia (Mearsheimer, 2007)
Página | 16
esencia, las grandes potencias se encuentran atrapadas en una jaula de hierro en la que no
tienen otra opción que competir entre ellos por el poder, si desean sobrevivir” (Mearsheimer,
2007, p.72). Esto implica que, sin importar tipos de régimen y diferencias culturales, el
sistema internacional crea los mismos incentivos para todos los Estados. Allí la diferencia está
dada únicamente en que unos son más poderosos que otros.
La búsqueda del poder por parte de los Estados está ligado a su supervivencia. Aunque
en el sistema internacional los estados más poderosos son los principales actores; todos los
estados cuentan con una capacidad militar que varía dependiendo de las posibilidades de cada
uno y que garantiza la seguridad de las instituciones y gobernantes, el territorio y los
asociados; esto teniendo en cuenta que un Estado nunca tendrá total certeza de las verdaderas
intenciones de los demás estados (Mearsheimer, 2007).
Es aquí donde cobran importancia los cuerpos de inteligencia, en la medida en que
contribuyen a los gobernantes a conocer o acercarse a estas intenciones. Inteligencia implica
principalmente información; de ahí que dicha información sea vital para conocer qué hacen los
demás Estados, hacia dónde se proyectan, qué objetivos tienen y, sobre todo, cuáles son sus
puntos vulnerables.
De acuerdo con lo anterior, la toma de decisiones se orienta, por una parte, a evitar
algún tipo de riesgo o amenaza (y con ello garantizar la supervivencia), y por la otra a alcanzar
los objetivos y las metas propias, que implican en la mayoría de los casos a otros Estados. En
concordancia con esto, información se traduce en poder.
Otro punto de partida a considerar es la concepción del Estado como actor racional, lo
que implica que éste diseña estrategias de supervivencia y de competencia, en las que dadas
las condiciones complejas del escenario internacional, el Estado puede ser propenso al error o
a decisiones equívocas (Mearsheimer, 2007), aquí nuevamente se enfatiza en la necesidad de
un organismo asesor que oriente dicha estrategia, herramienta que posteriormente será descrita
como Inteligencia Estratégica.
Página | 17
Como se dijo en la primera parte, corresponde al Estado el mantenimiento de la
seguridad. Surge aquí una importante divergencia y es en este punto que vale la pena citar a
Aguayo & Bagley (1990), quienes afirman que, en principio, la seguridad del Estado se
equipara con la Seguridad Nacional (la de la nación o sociedad), en este sentido, un Estado
tiene como motivación u objetivo principal, garantizar su supervivencia y seguridad, que es a
su vez la de la sociedad.” (p.46). Sin embargo, continúan los autores afirmando que no
siempre se da el caso en que el esfuerzo del Estado para brindar estas garantías, vaya en
consonancia con el interés de la nación, así como tampoco es una constante que las políticas
diseñadas y la toma de decisiones por parte de los gobernantes, estén orientadas a la seguridad
de ambas partes. Esto se debe a dos factores:
1. Los gobernantes toman la decisión de aumentar dispositivos de seguridad
sobreponiéndolos a los intereses de la nación. En este caso, el Estado ubica sus
intereses por encima de los de la población.
2. En el escenario en que el Estado actúe de acuerdo a los intereses de la nación, se debe
considerar que ésta no es homogénea, dado que existen grupos nacionales
dominantes, con intereses distintos a los de grupos dominados (Anguayo & Bangley,
1990).
El Estado, representado por sus gobernantes, se encuentra en posición de ventaja sobre
la población gracias a la información de la que dispone. Frecuentemente se da el caso en que
los intereses Estado-Sociedad entran en conflicto, llevando al primero a explotar dicha ventaja,
en beneficio de sus propios intereses. (1990, p. 47).
De lo anterior deriva el hecho de que en la actualidad y tras hechos cuestionables que
se han sabido de los organismos de inteligencia en distintos países, los cuerpos legislativos y
la sociedad en regimenes democráticos, exijan cierto grado de rendición de cuentas con el fin
de ajustar el actuar a los intereses de la ciudadanía y se hayan creado los controles que serán
mencionados con detalle más adelante.
Página | 18
1.2. INTELIGENCIA DE ESTADO
1.2.1. ¿Qué es Inteligencia?: algunas teorías sobre Inteligencia de
Estado
El concepto de inteligencia presenta una problemática de entrada: no existe un
consenso sobre lo que realmente significa. Centenares de documentos y autores han propuesto
definiciones, ninguna de estas ha sido aceptada como única en el marco del análisis político.
Todo lo contrario, la gran mayoría de textos, ensayos y libros consultados que introducen una
definición, hacen referencia a su ambigüedad y falta de exactitud. Y “¿Sin una idea clara de
qué es inteligencia, cómo podríamos desarrollar una teoría que explique cómo funciona?”
(Warner, 2002, p.15). Esto ha llevado incluso a ser una fuente explicativa de las crisis de los
Estados ante los embates del llamado “terrorismo internacional”. Por ejemplo, para Wheaton
& Beerbower (2006) “el principal problema con la Comunidad de Inteligencia de Estados
Unidos no es organizacional. No es la falta de liderazgo o la falta de dedicación profesional.
Ciertamente no es de escasa financiación. Es mucho más básico que eso. El problema es de
definición” (p. 319).
Algunos países han dado gran despliegue académico y teórico a la inteligencia, y
yendo más allá de la práctica han realizado intentos valiosos en formular teoría; incluso, se ha
profundizado al día de hoy, desde la perspectiva de inteligencia como disciplina/actividad, en
las prácticas y métodos a los que el analista de inteligencia puede apelar en aras de generar
análisis precisos, objetivos en la medida de lo posible y amplios frente a determinados
Página | 19
asuntos11. También se han generado perspectivas en torno al análisis de la inteligencia como
organización y como “arma” o herramienta de seguridad12.
En todo caso, la inteligencia no es una herramienta novedosa ni contemporánea, no
surgió a la par de las dos guerras mundiales, aun cuando fueron éstas y la Guerra Fría en las
que los servicios de inteligencia más reconocidos como la CIA, la KGB, el MI-6 o el Mossad,
han gozado de protagonismo en la literatura y el cine. Por el contrario, en la antigua China ya
se hablaba del uso de espías como herramienta de victoria en medio de la guerra, de ahí que el
estudio de la inteligencia esté íntimamente ligado al de la guerra y que sean los textos
dedicados a las ciencias militares los primeros exponentes de los elementos centrales de la
inteligencia.
En el desarrollo ontológico del concepto, vale la pena citar el ensayo Wanted: A
definition of Intelligence profesor e historiador de la CIA, Michael Warner (2002), quien
afirma:
“En un negocio tan antiguo como la historia registrada, uno espera encontrar un significado sofisticado sobre lo que es el negocio, qué hace y cómo funciona. Si el negocio es “inteligencia”, sin embargo, buscamos en vano. Como lo ha advertido el historiador Walter Laqueur, hasta ahora nadie ha tenido éxito a la hora de elaborar una teoría de la inteligencia” (p.1).
Warner refiere la definición de foreign Intelligence aceptada en el Acto de Seguridad
Nacional de 1947, que es: “La información relacionada con las capacidades, intenciones o
11 En la comunidad de inteligencia se recomienda el manual de Heuer y Pherson (2015) Técnicas Analíticas Estructuradas para en análisis de inteligencia en el que expone paso a paso el análisis de inteligencia y está dedicado a profesionales en la materia.
12 No es casualidad que algunos de estos Estados coincidan cuanto a pretensiones expansionistas e imperialistas en distintos momentos de su historia y que hayan jugado, indiscutiblemente, roles determinantes en la geopolítica mundial. De ahí que el desarrollo de los cuerpos de inteligencia resulte clave en el alcance de los objetivos de los Estados y que estos se mantengan gracias al conocimiento profundo del entorno, de los enemigos o competidores y a la capacidad análisis y de previsión de escenarios futuros.
Página | 20
actividades de gobiernos extranjeros o elementos en la materia de organizaciones o personas
extranjeras”.
Cita algunas definiciones de inteligencia claves, como la de Hoover Comission: “lo que
se debe saber para actuar”. El Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos la refiere como “el
producto resultante de la recolección, procesamiento, integración, análisis, evaluación e
interpretación de información sobre áreas extranjeras”, y la CIA como el “conocimiento
previo del mundo que nos rodea, un preludio a la decisión y acción de los diseñadores de
políticas”. El oficial de la CIA Kirkpatrick la define como “el conocimiento –mejor si es
conocimiento previo foreknowledge- que la nación busca como respuesta a amenazas externas
y para proteger sus intereses vitales, especialmente el bienestar de su gente” (Warner, 2002.
p.17).
Sin embargo, la definición de Sherman Kent (1949) es una de las que alcanzado algún
grado de popularidad en la academia y en los textos sobre inteligencia. Hacia mediados del
siglo XX, este profesor de la Universidad de Yale y analista de la CIA conceptualizó el
término de inteligencia e incluso introdujo el concepto de Inteligencia Estratégica. Kent es
quizá el mayor referente clave en cuanto a definición, teoría y principios de la inteligencia,
vista como “el conocimiento que nuestros hombres civiles y militares, que ocupan cargos
elevados, deben tener para salvaguardar el bienestar nacional”. Asimismo, inteligencia
estratégica implica el “conocimiento vital para la supervivencia nacional”. (2015, p.VII.)
Una mirada más reciente, la de Mark Lowenthal (2017), autor del libro Intelligence,
from Secrets to Policy, definió la inteligencia como:
“Un subconjunto de la amplia categoría de información (…) El proceso mediante el cual ésta es identificada, obtenida y analizada en respuesta a las necesidades de los formuladores de políticas. Toda la inteligencia es información, pero no toda la información es inteligencia” (2007, p.2).
Esta definición es pertinente en tanto alude directamente a la concepción de
inteligencia como un producto; así pues, ésta no puede pensarse como un mar de datos, aun si
son clasificados o si su obtención ha significado un esfuerzo arduo, sino que requieren un
Página | 21
procesamiento y análisis en torno a generar conclusiones útiles en la toma de decisiones. Se
trata de un proceso de tratamiento de información, que va desde la selección de algún tipo de
información, los métodos o técnicas para llegar a ella, hasta las deducciones, análisis,
relaciones que se establecen a partir de esta “información en bruto”. El proceso, el documento
de análisis y la forma en que se disemina, se refieren más a los que puede entenderse por
inteligencia.
Para Lowenthal (2017) la inteligencia de hoy difiere de la previa a los ataques del 11-S.
Una de las grandes diferencias es la concepción dicotómica y muy marcada de inteligencia
interna y externa, que pudo resultar problemática en tanto no permitía compartir información o
trabajar de manera conjunta entre agencias, y muchos de los temas, como puede ser el
terrorismo, concernía a ambos espectros.
“La inteligencia es está ligada a la seguridad exterior- que es defensa y política exterior, y ciertos asuntos de seguridad nacional (homeland security) e interna, que ha ganado importancia luego de los ataques del 11 de septiembre de 2001. En la ley estadounidense toda la inteligencia es considerada inteligencia nacional y se subdivide en tres categorías: Exterior, doméstica y seguridad nacional. Las acciones, políticas y capacidades de otras naciones y grupos no estatales son el objeto de estudio principal; sin embargo, no están restringidos únicamente al estudio de los enemigos, pues incluso naciones amigas, aliadas o poderes neutros pueden ser vistos como rivales en determinados contextos (Lowenthal, 2017, p.6)
Como lo expresa Lowenthal, en términos de información militar, la inteligencia
implica información sobre movimientos de tropas, capacidades o “estaturas” estratégicas de
los ejércitos enemigos y posibles ataques sorpresa. Sin embargo, vale hacer la claridad de que
si bien la inteligencia militar -IM es un componente de la inteligencia (2017, p.7) no lo es
todo, pues ésta tiene incidencia en el ámbito político, económico (y este es de gran
importancia en tanto permite determinar las políticas económicas, tratados, alianzas y rol del
Estado en el marco de la economía global), cultural, ambiental, social, de salubridad, etc.
El clásico texto de Sun Tzu (476-221 a.C.) hace especial énfasis en el hecho de
conocer, que implica no solo al enemigo sino a sí mismo y esto es determinante en la victoria.
Dice además que “dejar de conocer la situación de los adversarios por resistencia a aprobar
Página | 22
gastos para asuntos de espionaje es extremadamente inhumano, y no es típico de un buen jefe
militar; de un consejero de gobierno, ni de un gobernante victorioso. Por lo tanto, lo que
posibilita a un gobierno inteligente y a un mando militar sabio vencer a los demás y lograr
triunfos extraordinarios es la información previa13” (Sun Tzu, 1993. P.54).
La información se convierte en una clave vital para la victoria. Ni siquiera la fuerza, la
capacidad armamentística o la organización de los ejércitos pueden asegurar la victoria si no
se tiene conocimiento del enemigo, que en otras palabras es ventaja sobre él. Si bien la
información fundamenta todos los planes y acciones propias, ésta es voluble e incierta y en
gran medida falsa; por lo tanto, el oficial o tomador de decisiones debe poseer gran “poder de
discriminación” producto de la sabiduría y conocimientos que éste tenga, y del equilibrio
resultante de las contradicciones que surjan de los informes que recibe, el cual conduce a las
conclusiones más críticas y acertadas (Clausewitz, 2002. P. 46).
Contrainteligencia y Operaciones Encubiertas
La contrainteligencia es tan necesaria como la misma inteligencia, pues implica por
un lado proteger las actividades y operaciones que se lleven a cabo, y también “identificar,
neutralizar y explotar las actividades de otros estados. Protege los secretos del Estado de ojos
predadores y oídos adversarios. Una contrainteligencia efectiva además permite manipular
estados y organizaciones hostiles en favor propio” (Godson, 2018, p. xiiv).
En otras palabras, la contrainteligencia hace efectiva la inteligencia en tanto blinda a la
organización y a las actividades que se lleven a cabo de infiltraciones, sabotajes o informantes
que puedan actuar de manera hostil o contraria. Funge también como actividad distractora o
engañosa de los adversarios sobre posibles acciones, capacidades e intenciones, o convirtiendo
13 Sun Tsu describe cinco tipos de espías. El espía nativo, que es aquel que se encuentra entre los habitantes de una comunidad; el interno, que es el que se contrata entre los funcionarios del o los enemigos; el doble agente, que se contrata entre los espías enemigos; los espías liquidables que son quienes transmiten información falsa al espía enemigo, y los espías flotantes que son quienes ingeniosamente recolectan y regresan a traer la información (Sun Tzu, 1993. P.54).
Página | 23
los agentes de otras organizaciones en informantes propios; configurando así carácter ofensivo
y defensivo. Es de destacar, además, que la contrainteligencia suele operar internamente, a
diferencia de la inteligencia, que se sitúa más de las fronteras hacia afuera y suele tener como
objetivos a otras organizaciones, extranjeros y/o los propios ciudadanos (Villamizar, 2004, p.
20).
Por otra parte, entre las actividades comunes de las agencias de inteligencia se
encuentran las Operaciones Encubiertas (Covert Action) que se refiere a la influencia y
control que puede tenerse sobre el enemigo y su conducta de una manera que no sea detectada
o vista como motivada por otro. Godson (2018) afirma que puede influir en valores e
instrumentos o instituciones más abiertas, apuntándole a acciones tanto estatales como no
estatales. Así pues, el uso de propaganda o de mecanismos de persuasión son formas influir,
que pueden incluso tumbar un gobierno.
1.2.2 Propósito de la Inteligencia
Los textos consultados dan cuenta de que los propósitos o razón de ser la de
inteligencia para los Estados pueden varíar, dependiendo de los autores. Se enuncian dos de
ellos:
Tabla 1. Propósitos de la inteligencia según Lowenthal y Treverton, Jones, Boraz y Lipscy.
Autor(es) Propósitos
Sherman Kent (1947)
1) Permite producir conocimiento sobre la estatura estratégica del enemigo; es decir, la capacidad armamentística, puntos débiles, planes de acción, geografía, ubicación, distribución, etc., así como capacidades políticas, sociales y económicas; que son determinantes en la victoria de la guerra.
2) En tiempos de paz sirve como insumo para la formulación de políticas económicas, sociales, de cooperación, etc., mientras genera nociones de lo que pueden estar proyectando a futuro otros Estados.
Página | 24
Mark Lowenthal
1) Identificar momentos claves para intervenir y cambiar el curso de los acontecimientos.
2) Ayudar al Estado a obtener una ventaja comparativa en la toma de decisiones; proteger al Estado y a los ciudadanos maximizando la seguridad; optimizar recursos, e integrar la información para mejorar su comprensión.
Treverton, Jones,
Boraz y Lipscy, (2006)
1) Evitar sorpresas estratégicas y tácticas : amenazas y ataques que puedan poner en riesgo la supervivencia nacional.
2) Proveer experticia: los gobernantes siempre necesitarán asesoría de una comunidad de inteligencia que apoye la toma de decisiones.
3) Apoyar el diseño de políticas públicas
4) Mantener la información en secreto, necesidades y métodos
Fuente: elaboración propia.
Modelo de Sherman Kent: Inteligencia como Actividad, Producto, Organización
La inteligencia no ha sido un campo sobre el que exista producción teórica en
profundidad; sin embargo, países como Estados Unidos o España han dado despliegue y
realizado esfuerzos por generarla. Con todo esto, los mismos académicos expresan que es un
campo por explorar, lo que se debe, sin duda, a dos factores; el primero que la inteligencia es
limitada a quienes la ejercen, es decir, a agentes y analistas de fenómenos que en su
inmediatez y carácter reservado poco dedican al despliegue académico y en segundo lugar, a
que la actividad no goza de aceptación entre la ciudadanía, como lo dijo Lowenthal y que,
según lo observado, no es comprendida por gran parte de ésta. Estos dos aspectos pueden
sustentarse perfectamente en el caso colombiano, como se expresará en el siguiente capítulo.
Sherman Kent, además de definir el concepto de inteligencia, propuso una forma de
entenderla. En su reconocido libro Inteligencia Estratégica para la política mundial
norteamericana14 (2015), se refiere a tres formas de concebir la inteligencia:
14 Escrito en 1949, dos años después de la creación de la CIA
Página | 25
Figura 1. Inteligencia desde la perspectiva de Sherman Kent
La inteligencia vista como conocimiento implica la información que debe tenerse con
respecto a otros Estados para que sus propósitos no se vean afectados y para que sus fuerzas
militares no ejecuten operaciones o actúen bajo la incertidumbre. Se le conoce a este tipo de
información como “inteligencia positiva extranjera” que tiene como eje la defensa de los fines
del Estado en la escena internacional, y excluye los asuntos de la escena doméstica o interior,
así como “lo policial”, que se refiere puntualmente a la investigación criminal.
En pro de la información se realizan dos operaciones, la Vigilancia, entendida como
observación y reconocimiento y la Investigación, referida al análisis de hechos pasados que
pueden generar posibles escenarios en el presente y a futuro. Éstas están estrechamente ligadas
a dos niveles de política exterior: 1) la Política Positiva: políticas de Estado diseñadas en
defensa de sus intereses y prosperidad, y que implica el conocimiento absoluto de los Estados
desde las características físicas (geografía, topografía, ciudades, empresas, áreas rurales y
urbanas, entre otras); características de la población; artes y ciencias de esa comunidad;
características de sus fuerzas armadas; sistema político, política exterior, sistema económico,
religioso y moral, y 2) Política Defensiva: neutralización de políticas extranjeras que puedan
ser hostiles al Estado. (Kent, 2015, p.5)
La inteligencia vista como Organización implica una institución que “persigue una
clase especial de conocimiento” (Kent, 2015, p.69) y que, por lo tanto, debe contar con un
equipo calificado de analistas y expertos en políticas tanto de su mismo Estado, como de los
demás, con gran capacidad de interpretación y de aprendizaje. Debe disponerse a la
observación y análisis de los fenómenos actuales y pasados, así como posibles en el futuro,
para poner dicha información a disposición de los decisores políticos de manera acertada,
Página | 26
oportuna y segura. Para Kent, una organización de inteligencia “es una colección extraña y
maravillosa de devotos especialistas” (p.76) marcada por la investigación cotidiana y rigurosa,
y agentes que “vigilan, resuelven informan y analizan” (p.77). Asimismo, debe tener carácter
de organización comercial, en tanto elabora un producto, con una mano de obra personal,
derivado de una materia prima, que son los datos.
Inteligencia como Actividad es el proceso de observación e investigación con
determinados principios metodológicos, que se da en dos vías posibles: una, cuando los
decisores inician la formulación de alguna política exterior y apelan a la inteligencia para el
conocimiento de datos que despejen el panorama; o la segunda vía cuando son los mismos
cuerpos de inteligencia, motu proprio, quienes inician actividad con el fin de determinar
circunstancias en las que se tramen acciones o lineamientos que puedan afectar el bienestar
propio (carácter defensivo) o proporcionar información útil para el diseño de la política propia
(activo) (Kent, 2015).
Kent afirma que son los funcionarios del servicio exterior, así como los agregados
(tanto civiles como militares) quienes realizan la tarea, muchas veces abiertamente y otras
veces no (p.152). La labor de inteligencia puede ser realizada por el agente o delegado tanto en
el territorio del otro Estado, como desde el mismo territorio.
Modelode inteligencia: Corporación RAND
En 2006 la Corporación RAND publicó un informe de un workshop, en el que distintos
autores expertos como Jones, Johnson, Gill, Warner, G. Treverton, Boraz y Lipscy, entre
otros, sostuvieron un debate en torno a si existía o podía elaborarse una teoría sobre
inteligencia.
La ponencia de Loch Johnson sitúa el origen de la inteligencia en la naturaleza
humana y la motivación de dos instintos dominantes: el deseo de supervivencia y el deseo de
prosperidad. La supervivencia relacionada con el miedo al peligro, ya sea en el lugar propio o
en el exterior, real o percibido; la prosperidad con un sentido de ambición. En ambos casos la
información es vital para el éxito, las naciones la buscan para neutralizar amenazas o para
Página | 27
encontrar oportunidades, pero gran parte de esta información es mantenida en secreto por otras
naciones, por lo que los países necesitan agencias de inteligencia. (RAND, 2006. p. 12).
Peter Gill afirma que la teoría de la inteligencia se define en términos de “vigilancia”,
en donde dos conceptos clave son monitoreo y disciplina, que a su vez se expresan en
términos de información y poder.
“La inteligencia es una subcategoría de la vigilancia que se distingue por a) tener la seguridad como objetivo; b) llevar a cabo métodos, fuentes y productos de forma oculta; y c) involucrar cierta resistencia en los intentos de recopilar información y de ejercer el poder. Incluye la contrainteligencia, indicando que hace parte de la inteligencia. Así pues, la inteligencia es el concepto sombrilla que se refiere a cierto rango de actividades (desde la recolección de información, hasta el análisis y la diseminación) conducida en secreto y direccionada a mantener o reforzar la seguridad mediante la advertencia previa de amenazas o potenciales amenazas de una forma que permita implementar a tiempo políticas o estrategias preventivas, incluyendo, cuando sea necesario, acciones encubiertas” (RAND, 2006, p.6).
Si bien las ciencias naturales se ven implicadas en la inteligencia, en tanto tienen un rol
determinante tanto en procesos técnicos como de el de recolección de datos e incluso algunos
de análisis o procesamiento, lo que se evidencia, por ejemplo, en la inteligencia de señales o
SIGNINT - que consiste de señales de radios, celulares, teléfonos y otros medios de
comunicación (Villamizar, 2004, p.12) -, es que no aporta en gran medida al desarrollo
teórico del concepto, ya que no existen sistemas artificiales cerrados en los que se puedan
llevar a cabo experimentos controlados para descubrir mecanismos (RAND, 2006, p.6). La
experimentación en ciencias sociales, por su parte, está sujeta a reacciones subjetivas a las
acciones de los investigadores.
A su vez, el académico Michael Warner incluye tres aspectos a considerar que
conducen a la razón de ser de inteligencia: el secreto (secrecy), que no puede obviarse, en
tanto es característico de la inteligencia de Estado y debe ser una cualidad de quienes la
ejercen. Es decir que debe darse más en el material clasificado, clandestinidad de la actividad,
o en el “hacer inteligencia” puesto que en la actualidad cerca del 90% de la información usada
por analistas de inteligencia proviene de fuentes abiertas (p.7). Es una actividad propia del
Página | 28
Estado, aun cuando guarda similitud con las actividades de recolección de información
realizadas por otras organizaciones. Incluye tanto Información como actividad clandestina en
la medida en que connota directamente espionaje y reserva.
Es precisamente el secreto lo que causa malestar en la ciudadanía y puede incluso
contraponerse a las sociedades democráticas, en las que los gobiernos rinden cuentas a la
ciudanía y se supone actúan de manera transparente. Para el caso de Estados Unidos, “algunos
ciudadanos tienen dificultades reconciliando los ideales y metas estadounidenses con las
realidades de la inteligencia” (Lowenthal, 2015, p. 2).
El segundo elemento es la distinción de la inteligencia de Estado con otros tipos de
inteligencia. “Resaltar esta diferencia explica por qué la inteligencia precede al Estado-
Nación. Ciertamente, la inteligencia data de tiempos remotos en los que los poderes soberanos
decidieron irse a la guerra unos con otros por el control del territorio y la población (y de
ejecutar a traidores que divulgaban sus secretos)” (RAND, 2006. p. 13). En tercer lugar: la
clandestinidad tanto en la actividad como en la información, teniendo en cuenta que no solo
en el ámbito inglés y estadounidense, sino incluso francés ruso o alemán, la inteligencia
connota directamente espionaje y reserva.
En su lucha por generar una teoría de inteligencia, estos académicos plantearon además
algunos indicadores de análisis generales tanto dependientes como explicativos: (RAND,
2006, p.12):
Dependientes
• Variaciones entre agencias de inteligencia (trasnacional) /enfoques
• Índices de éxito o fracaso de las agencias
• Politización de la inteligencia
• Distorsión de información
• Retos de las agencias de inteligencia
• Grado de control militar sobre las agencias de inteligencia
Página | 29
• Asignación de recursos según tipos o etapas de inteligencia
• Imaginación
Explicativos:
• Burocracia (competencia entre agencias)
• Modelo de inteligencia y de organización
• Factores psicológicos
• Contingencia histórica
• Cambio tecnológico
• Demandas de políticos y diseñadores de políticas
• Percepciones de amenaza (internas-externas)
Estos indicadores permiten, a partir de factores determinantes en la inteligencia, un
análisis a partir de conductas y características de las agencias, que llevan a una visión general
de la evolución y rasgos principales de la inteligencia en cada Estado.
1.2.4. Ciclo de Inteligencia
Como lo dijo Lowenthal, no toda la información es inteligencia, y la gran diferencia,
además de su pertinencia y utilidad, es que para ser considerada como tal, la información debe
ser sometida a un proceso de análisis y debe generar un producto, que se entiende como el
informe que el agente o la agencia entrega al tomador de decisiones.
Así lo afirma el documento de Conceptos Básicos del Proceso de Inteligencia (1959),
desclasificado de la CIA:
“La información, aunque algunas veces útil, no se considera inteligencia hasta que no haya sido posteriormente procesada, es decir evaluada, analizada, integrada e interpretada. Este se asemeja al procesamiento industrial: mineral de hierro, carbón y
Página | 30
caliza, son fundidos para hacer hierro o acero. Algo muy diferente de los materiales puestos en el horno” (1959, p.11)
La Figura 2 ilustra lo pasos del ciclo de inteligencia que han sido descritos por Mark
Lowenthal (2017, p.55).
Figura 2. Ciclo de Inteligencia descrito por Mark Lowenthal
Fuente: Intelligence Cycle and Process. John A. Dutton e-Education Institute. Penn State
Fase de Recolección
Página | 31
Figura 3. Fase de Recolección de datos (Villamizar, 2004, p. 12)
Tal como lo expresa la Figura 3: HUMINT (human intelligence) proviene de fuentes
humanas, es decir agentes, espías, personal de inteligencia y aquellas fuentes reclutadas o a
través de las cuales se adquiere algún tipo de dato relevante y pertinente. En segundo lugar, se
encuentra la inteligencia técnica, es decir la información recolectada a través de fuentes no
humanas, que implican dispositivos o elementos tales como micrófonos, cámaras, satélites,
entre otros. Por último, la inteligencia que se le conoce como inteligencia de fuentes abiertas u
OSINT (Open Source Intelligence), que se refiere a aquella recolectada desde la prensa,
internet, libros, ensayos, publicaciones académicas etc.
1.2.5. Los niveles de la Inteligencia
En el ámbito de las ciencias militares, la inteligencia está dada en dos niveles: el
táctico y el estratégico, que refieren a la conducción y a la dirección respectivamente. El
nivel táctico hace referencia al campo de batalla y tiene como fin primario responder a las
necesidades de información para planear y conducir operaciones de combate. Por su parte, el
nivel estratégico se da en la información procesada relacionada a las fortalezas, capacidades y
puntos vulnerables del enemigo e incluso amigo (comúnmente otras naciones) que sirve de
insumo para la formulación de políticas, principalmente de defensa y seguridad, a nivel
Página | 32
nacional e internacional, tanto en tiempos de paz como de guerra. “Esencialmente ambas
difieren en alcance, punto de vista y nivel de empleo” (Watson, 1998).
Lo anterior está relacionado exclusivamente con las fuerzas militares; sin embargo, hay
un nivel superior al Estratégico Militar (IEM)15, se trata del Nivel Estratégico, también
llamada “inteligencia del alto gobierno” o “Inteligencia Estratégica” (IE).
1.2.5.1 Concepto de Estrategia e Inteligencia en el nivel Estratégico (IE)
En su texto Introducción a la Estrategia, del Gr. André Beaufre (2002), define el
concepto de estrategia como “el arte de hacer que la fuerza concurra para alcanzar las metas de
la política” (p.13). Plantea una pirámide en cuyo vértice se encuentra una Estrategia Total,
“inmediatamente subordinada a la política” y en pocas palabras el gran objetivo del Estado y
de la guerra; ésta se da a nivel de jefes de gobierno y se encarga de la definición de la “misión
propia y la combinación de las estrategias generales: política, económica, militar y
diplomática” (p.22). Bajo ésta, se encuentran estas Estrategias Generales, en donde se
asignan y combinan las tareas de cada campo y se da a nivel de los ministros, coordinados por
el Jefe de Estado. Un escalafón más abajo se sitúan las Estrategias Particulares, entendidas
también como la logística y movilidad y en cabeza de los comandantes operacionales; ésta se
subordina a la estrategia general militar y se le conoce también como nivel operacional.
Lo anterior se ilustra en la Figura 4:
15 “La inteligencia estratégica es para la toma de decisiones del Gobierno Central y el Jefe de Estado. Dicho de otro modo, la inteligencia estratégica militar es uno de los insumos para producir inteligencia estratégica y no a la inversa” (J. Serrano. Comunicación personal, agosto de 2018).
Página | 33
Figura 4. Niveles de Inteligencia.
Fuente: Arnillas, Schaffer, Mantilla. Apuntes sobre estrategia operacional. Cap. 2. Escuela Superior de
Guerra Naval. Publicaciones ESUP. 2013
La Figura 4 evidencia que la estrategia total, que concierne directamente al jefe de
Estado, se encarga de centralizar en una las distintas estrategias generales. Para Arnillas,
Schaffer y Mantilla (2013) la estrategia total o Gran Estrategia “coordina y dirige todos los
recursos de la nación, o grupo de naciones, hacia el logro del objetivo político de la guerra, el
fin definido por la política fundamental.” (p.18). Así pues, integra otros elementos vinculados
a la supervivencia y metas determinadas del Estado, en donde la economía, la diplomacia, la
política nacional e internacional, la sociedad, las leyes, la geopolítica mundial, entre otros
asuntos, se suman al plano militar16 para conformar una visión o panorama general, es allí
donde se requiere el producto al que llamamos inteligencia estratégica.
Ahora bien, tampoco han sido pocos los intentos por definir la Inteligencia
Estratégica. Dice Díaz Fernández que “los Estados son organizaciones complejas que
gestionan innumerables recursos con un propósito y un destino, el más básico de todos ellos,
el de garantizar la seguridad y el suministro de alimentos a sus ciudadanos” (2013, p.37). A
16 Dentro del campo de las Estrategias Generales, que se subordina a la Estrategia Total y se da a nivel de los ministerios, se encuentra la Estrategia Militar, que combina el accionar de las diferentes fuerzas armadas, al igual que estrategias generales en los demás dominios del Estado. (Arnillas, Schaffer y Mantilla, 2013, p.19)
Página | 34
este propósito se debe unir una estrategia, que en otras palabras es la definición y/o
delimitación de una vía que permita acceder a los recursos en un escenario global de
competencia. Así pues, Inteligencia Estratégica es la inteligencia requerida para la
formulación de políticas públicas de toda índole, así como planes militares en un nivel
nacional e internacional (DOD, 2018, p.219). De la calidad de esta, y de la posibilidad de
contrarrestar amenazas, dependen la seguridad y prosperidad de las naciones (Estrategia
Nacional de Seguridad de 2010 de la Casa Blanca).
La IE suministra a los gobiernos “pronósticos a mediano y a largo plazo de la situación
nacional con su interdependencia, complejidad y potenciales riesgos (…) y tiene una base
mucho más amplia que integra estudios políticos, sociales, económicos y tecnológicos para
proveer un análisis de visión amplia y un pronóstico de largo alcance de las necesidades para
la planificación del futuro.” (Saavedra, 2016. p.90). En visión más amplia, la IE es “una forma
específica de investigación que direcciona cualquier asunto al nivel de amplitud y detalle
necesarios para describir amenazas, riesgos y oportunidades de una forma que ayude a
determinar programas y políticas” (McDowell, 2008, p.5).
Dicho lo anterior, son rasgos característicos de la IE, la profundidad de sus análisis y el
desarrollo de visiones o proyecciones holísticas y de futuros de escenarios. Se diferencia de
otros tipos de inteligencia en los propósitos que persigue y en cómo éstos redefinen el proceso
de recolección, análisis y producción de inteligencia (McDowell, 2008, p.7). Esto quiere decir
que la IE es de carácter civil y se abre, como se dijo, a espacios como el económico, cultural,
diplomático, social y geopolítico, e incluso considera asuntos ambientales. “Conceptualmente,
la Inteligencia Estratégica difiere de otras formas de trabajo en inteligencia, en la medida en
que se relaciona más con temáticas que con individuos y está más alineada con el estudio de
las ciencias sociales” (Christopher & Cope, 2009, p. 236).
La diferencia principal entre los cuerpos que producen inteligencia estratégica con
productores de inteligencia militar o policial, es que estos últimos se enfocan en sectores
específicos de la seguridad nacional, mientras que la IE la toma en “visión 360º” los
fenómenos que le conciernen a todos los frentes que integran los intereses y seguridad del
Página | 35
Estado (Jordán, 2015). “Esa orientación tous azimuts (de todo tipo) de los servicios de
inteligencia implica que su estructura orgánica deba ser particularmente flexible con el fin de
atender las demandas de un entorno estratégico cambiante y a que la formación y procedencia
de sus miembros, responda también a la diversidad de funciones a desempeñar y de ámbitos a
analizar.” (p.3)
De hecho, McDowell cita un ejemplo valioso de IE, en el ámbito de la lucha contra las
drogas. Esta inteligencia, dice, no trata directamente con la búsqueda de sujetos determinados
considerados objetivos, (como ocurre en el ámbito policial o del Law Enforcement) sino con el
fenómeno, visto desde las tendencias, usos, consumo, tecnologías, contexto y otros factores
que lo rodean y que permiten una visión amplia del mismo. Es el entendimiento de las
estructuras, propósitos y naturaleza del tema en cuestión para que los gobiernos diseñen planes
para hacer frente a las problemáticas, más allá de reaccionar en contra de determinados
individuos (2008, p.21).
Otro ejemplo que permite entender la importancia de la IE y, antes de ello, el concepto
en sí mismo, es el de la pérdida en 2012, por parte de Colombia, de más de 75.000 Km de su
territorio marítimo, luego de que la Corte Internacional de Justicia de la Haya fallara a favor
del Estado de Nicaragua, que reclamaba soberanía sobre dicho territorio.
“El fallo, que llegó once años después de una demanda iniciada por Nicaragua y de un tratado con Colombia de casi un siglo de antigüedad, rompió el reclamo viejo de Colombia sobre su dominio marítimo en el mar Caribe hasta el meridiano 82, el cual quedó hecho añicos. La frontera se corrió en algunos puntos, hasta el meridiano 80.” (Semana, noviembre 19 de 2012).
Para el docente y experto en inteligencia, Camilo Hurtado (2018, entrevista personal), este
hecho “lamentable y en total detracción de los intereses y soberanía colombianos”, deriva
totalmente de una falla de inteligencia y de una falta absoluta de visión estratégica17.
17 En marzo de 1928 fue firmado el Tratado Esguerra-Bárcenas entre Colombia y Nicaragua, en el que el meridiano 82 quedó establecido como límite marítimo entre los dos países, dando a Colombia soberanía sobre el
Página | 36
Muy importante resulta el análisis de Díaz Fernández (2013) sobre el rol actual de la
inteligencia, el cual se aparta de la visión asociada exclusivamente a la seguridad nacional -
una visión muy particular de la Guerra Fría- y la sitúa en un contexto dinámico y de nuevos
actores, en donde las fronteras entre asuntos internos y externos se diluyen y reafirma la
presencia de un escenario integral:
Tiene “ una lógica de acción proactiva y defensiva (…) que destaque la necesidad de incidir sobre los sistemas energéticos, sanitarios, alimentarios, medioambientales, de infraestructuras, tecnológicos, militares y de la seguridad interior, y debiendo ser promovida coordinadamente desde los instrumentos de gestión pública en el ámbito político-institucional, técnico, diplomático y de inteligencia para el desarrollo de estrategias preventivas, así como de respuestas ejecutivas de variado alcance, con el objetivo último de garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de las personas y la seguridad de los consumidores, amparar el respeto de los derechos humanos y proteger el ejercicio de los derechos democráticos.” (Fernández, 2013. P. 44).
Esta visión es resultado de la concepción actual de seguridad, en la que militarmente
no se logran todos los objetivos y que las amenazas a la población y estabilidad de un país
pueden derivar de factores ya no tan nuevos, como son el terrorismo internacional, el crimen
trasnacional organizado (muy visible en América Latina), los ataques cibernéticos, trata de
personas y tráfico de armas, armas de destrucción masiva o conflictos internos en distintos
archipiélago de San Andrés y Providencia. Dos años después fue ratificado por el Congreso nicaragüense. Los cayos de Roncador, Quitasueño y Serrana no quedaron incluidos en el tratado, pero en 1972 Estados Unidos cedió a Colombia el dominio sobre estos cayos. Posteriormente, Nicaragua alegó que cedió a dicho tratado bajo presión al haberse dado en el marco de una ocupación a su territorio por parte de Estados Unidos. Luego de que Daniel Ortega llegara a la presidencia, tras el triunfo de la Revolución Sandinista, el mandatario desconoció la validez del tratado Esguerra Bárcenas (El Tiempo, diciembre de 2001), al haber sido convenido, según el mandatario, durante la “ocupación norteamericana”. Ese momento, dice Hurtado, debió llamar la inmediata atención del gobierno de Colombia y sobre todo de los cuerpos de inteligencia. Pues la poca atención que se le dio al hecho de declarar nulo el tratado Esguerra Bárcenas por parte de Nicaragua fue un hecho premonitorio de lo que podría venir después. Esto es prueba de una falla en inteligencia que deriva en pérdida de territorio, y deja ver la falta de pensamiento estratégico y previsivo por parte de estos organismos, que por años y por las condiciones internas del país, se han visto obligados a centrar su atención de las fronteras hacia adentro, descuidado, o al menos prestando menos atención, al contexto internacional. El conocimiento de la situación global y regional, las alianzas y cooperación de unos estados u organizaciones a otros, de las enemistades y en general las pretensiones de los demás Estados, materializadas en su política exterior, es vital en la identificación de amenazas potenciales y de riesgos para los propios objetivos.
Página | 37
países. También a situaciones estructurales como la pobreza, desnutrición, desempleo, entre
otras.
Es por esto que los ataques del 9/11 en 2001 pusieron en evidencia que los sistemas de
inteligencia presentaban graves fallas y por lo tanto debían encontrar la vía no solo de
modernizarse e ir a la par de las nuevas amenazas globales, sino de entender también las
nuevas vulnerabilidades que ya no podían ser contrarrestadas desde una perspectiva
únicamente militar. El análisis que realizan estos organismos se caracteriza por una visión a
futuro (Futures thinking), pero también por una serie de acciones y de decisiones en el
presente que puedan incidir18.
1.3. Controles de Inteligencia en Estados democráticos
“La supervivencia del Estado y su fortalecimiento -que en últimas es también el
fortalecimiento del sistema democrático en su seno- requiere de adecuada inteligencia. Pero
también esta actividad posee características a primera vista difíciles de conciliar con el sistema
democrático.” (Ugarte, 1995, p. 159).
Ugarte se refiere al debate en las sociedades democráticas sobre el deber de la
inteligencia, que inicia cuando los derechos humanos, la responsabilidad y la rendición de
cuentas (Accountability), se sitúan en medio del cumplimiento de los objetivos propuestos, que
van de la mano con el secreto y la reserva en materia de fuentes, métodos e información. Las
actividades de inteligencia resultan polémicas y en contravía de estos sistemas, al ser
contrarias al principio republicano de la publicidad de actos de gobierno (Ugarte, 2003, p.2).
18 A la visión a futuro se le conoce como análisis prospectivo (Futures Thinking), es decir “el conjunto de principios y prácticas que se pueden aplicar para resolver problemas complejos. Combina datos y análisis de tendencias, reconocimiento de patrones, intuición e imaginación para visualizar caminos de acción deseables y sostenibles, (…) No predice el futuro, sino que adopta un enfoque estructurado para comprender los impactos potenciales de las decisiones y acciones de hoy.” (CEPEIE). Este antecede a la IE, puesto que esta última implica la comprensión y decisiones que de algún modo modifican o inciden en este futuro posible, buscando el beneficio o cumplimiento de los objetivos o intereses del Estado.
Página | 38
En todo caso, en una democracia el deber ser de los gobiernos es el de no evadir el
control ni las respuestas constantes a las preguntas ciudadanas. “Esta necesidad (de control) se
acentúa en países en transición hacia la democracia, que suelen carecer de la protección
adicional que brinda la existencia de una opinión pública activa, vigilante y consciente de sus
derechos, y una prensa independiente” (Ugarte, 2003, p.2).
Según Ugarte, el control persigue dos objetivos primordiales:
• Legitimidad: de las normas constitucionales vigentes del país que desempeña la
actividad, así como de los tratados internacionales suscritos, con debido respeto a los
derechos y libertades de los ciudadanos.
• Eficacia: logro de los objetivos trazados por la inteligencia “mediante una adecuada
relación entre los medios puestos a disposición de los órganos que desempeñan la
actividad (fondos públicos) y el producto obtenido: la inteligencia.” (Ugarte, 2003.
p.3). Según Gill (1994), la eficacia del control de inteligencia está condicionada por
la voluntad política y la posesión de recursos humanos y materiales para ejercerlo
(Citado por Ugarte, 2002. p. 731).
Es esencial que tanto agencias como agentes estén bajo el control democrático a través
de políticos que se hagan visibles por custodiar la función pública. El riesgo del Estado que no
rinde cuentas es grande. Incluso “existe un riego aún mayor: la tentación de algunos políticos
de hacer uso de estas agencias excepcionales para servir a una agenda política doméstica
(politización). La sociedad debe blindarse ante la posibilidad de los políticos de obtener
información para desacreditar o influir en asuntos domésticos.” (Leigh, 2007, p. 68)
Agrega que la tensión generada entre las estructuras de rendición de cuentas y la
seguridad, se logra balanceando derechos y responsabilidades entre la agencia y el líder del
ejecutivo, y creando mecanismos de control externos a éste (2005, p.68).
Es aquí donde se centra el punto álgido del debate en ciertas sociedades, en donde la
inteligencia colisiona de frente con el sistema democrático. Las prácticas éticamente dudosas e
ilegales que rodean estas actividades se ven subvertidas por la infiltración de partidos
Página | 39
políticos, grupos sociales u organizaciones sindicales (Leigh, 2007. p. 67). Éstas, en su labor
de vigilancia, exigen al sistema de inteligencia y a los poderes que la conducen, que se hagan
públicas las actuaciones, archivos y asuntos que indudablemente son de interés ciudadano, y
que deben estar alineadas con el respeto a los derechos por parte de los gobiernos.
Ya las experiencias de países como Colombia han mostrado que efectivamente han
existido abusos por parte de los organismos de inteligencia, que se han materializado en
crímenes y graves violaciones a los derechos humanos y que, sobre todo, llevan más título de
fin político (policía política), que de objetivo de Estado. Países del Cono Sur latinoamericano
son ejemplos claros de cómo los servicios de inteligencia pueden ser desviados hacia fines
ideológicos y de persecución, convirtiéndose así en peligrosas fuerzas criminales del Estado.
En todo caso, el control de la inteligencia no implica que esta deba frustrarse o
reducirse, y mucho menos prescindir de ella. “El espíritu con que en esta materia debe ser
ejercido es el de conducir y encauzar tal actividad hacia los fines fijados por el poder político,
evitando que dicha actividad se desvíe hacia otros fines, lesionando aspectos de fundamental
importancia para el Estado que la instituyó en su defensa, como son los derechos y garantías
individuales” (Ugarte, 1995, p.160).
Esto indica que el control debe encontrar un límite determinado por la autonomía
particular con la que cuentan dichos organismos, que cobija también mecanismos y métodos
necesarios para llevar a cabo las actividades:
“El sobre involucramiento de controladores en el proceso de la inteligencia abre la posibilidad de que la inteligencia pueda tomarse politizada, en cuyo caso la posibilidad de inteligencia complaciente u operaciones encubiertas mal inspiradas crece, o que a través de micro gerenciamiento los profesionales de la inteligencia sean maniatados y les sea imposible ejercer la discreción necesaria para llevar adelante sus tareas asignadas” (Ugarte cita a Hastedt, 1995, p.561)
Ugarte, en la misma línea de Leigh, afirma que el control efectivo debe constar de
fijación de objetivos; planificación de inteligencia estratégica nacional y de cada sector
Página | 40
(económico, militar, ambiental, exterior, etc.); descentralización de la ejecución19;
delimitación de competencias y alcances entre organismos; “control externo de la actividad, ya
sea parlamentario o dentro el mismo Ejecutivo (dotados de independencia) y que informen al
Parlamento («ombudsman», «Inspector General», etc.” (Ugarte, 1995, p. 160), y 7), así como
de control Judicial ante medidas o actividades violatorias de la intimidad u otros derechos
fundamentales del ciudadano.
De hecho, un informe titulado Making Intelligence Accountable, de Born & Leigh
(2005), afirma que existe un creciente consenso internacional acerca del control democrático
de los servicios de inteligencia, así pues, organizaciones como la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización de Naciones Unidas
(ONU), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), y la
Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE), coinciden en que los servicios de
inteligencia deben estar sujetos al control tanto parlamentario como de la sociedad, a lo que
llaman Democratic Accountability. (p.13), y que los servicios de inteligencia deben ir en la
misma vía de las demandas de la sociedad, por lo que el control más que estar ceñido a las
leyes, es una cuestión de cultura política de las sociedades que, conscientes de la importancia
de la transparencia, la responsabilidad, la participación y la rendición de cuentas, llevan
consigo estos principios para una democracia sana. (2005, p.15)
Ahora bien, en un contexto de amenazas estatales y no estatales, militares y no
militares y fenómenos que trascienden fronteras y diluyen lo doméstico de lo exterior, el
sistema de controles se hace necesario y más cuando dichas amenazas transforman los
servicios de inteligencia. Es pertinente que estos ajustes se hagan a la luz de debates
ciudadanos, que involucren derechos y deberes, y se enmarquen en el orden legal de cada
Estado. Sumado a esto, la jerarquización o priorización de amenazas debe contar con
supervisión, para así evitar politización. (Born & Leigh, 2005, p. 16)
19 Los distintos organismos de inteligencia, dependientes de diferentes ministerios o entidades (Ugarte, 1995, p. 160)
Página | 41
La Guerra Fría fue el escenario para que en distintos países europeos se intensificaran
actividades de inteligencia y con ellas las críticas e indignación ciudadanas, de ahí que,
siguiendo el modelo estadounidense y adaptándolo a las condiciones internas de algunos
países20, fueron creadas comisiones parlamentarias para el control de estos organismos; otros
estados como Holanda y Canadá establecieron comités del Ejecutivo de seguimiento a las
actividades de inteligencia con funciones muy similares a las de los parlamentos
Uno de los modelos tradicionales de control de inteligencia en Occidente fue el
establecido por los estadounidenses hacia finales de los años 40, fin de la II Guerra Mundial e
inicio de la Guerra Fría, época en la que su sistema de inteligencia si bien nuevo, era uno de
los más robustos del mundo. Cuando fue creado el Consejo de Seguridad Nacional mediante el
Acto de Seguridad Nacional de 1947, y bajo este la Agencia Central de Inteligencia CIA, se
estableció que “el Director (de la CIA) debía ser nombrado por el Presidente, con asesoría y
consentimiento del Senado, entre los oficiales de las fuerzas armadas comisionados o entre
civiles” (Acto de Seguridad Nacional, 1947, sec. 102.).
“Dicho Consejo ha incluido subcomisiones para el control de determinados aspectos de
inteligencia, tales como el «National Security Planning Group» (Reagan), el «Policy Review
Committee» (Carter), el «Operation Advisory Group» (Ford), etc., responsables
fundamentalmente del control de aspectos como acciones encubiertas, obtención de
información y análisis de la misma.” (Ugarte, 1995, p.561) El Director de la CIA es a su vez
director de la Comunidad de inteligencia; y, agrega Ugarte, la naturaleza de las funciones del
Director Central de Inteligencia es tendiente al control y la conducción, alejándose de la
concentración de poder burocrático. Ahora bien, el hecho de que la CIA tenga accionar
exterior únicamente y que a nivel doméstico deba actuar en coordinación con el FBI para
labores de contrainteligencia, supone también límites a la acción de la agencia. (1995, p.166)
20 República Federal de Alemania, Australia, Dinamarca, Italia y Bélgica, (Ugarte, 1995)
Página | 42
En materia de control parlamentario, desde los años 70 existen en EEUU comisiones
encargadas de la vigilancia de las actividades de inteligencia; estas fueron establecidas luego
de las críticas y cuestionamientos que la CIA recibió por el escándalo Watergate y por sus
acciones en Chile en contra del gobierno de Salvador Allende, lo que llevó a la creación
Comité Church entre 1975 y 1976 y el Comité Pike en 1975 (Cosidó & Bardají, 1994). Ambos
comités fueron determinantes y pasos importantes hacia la transparencia del ejecutivo desde
sus organismos de inteligencia, así como preludio a los comités permanentes que al día de hoy
funcionan tanto en Senado como en Cámara y están al tanto de asuntos como las operaciones
encubiertas, con pleno consentimiento del presidente.
Entre los mecanismos de control establecidos tanto en Estados Unidos como en otros
países, también se encuentran, por un lado, los requerimientos de orden judicial para llevar a
cabo determinadas actividades de espionaje, limitando así el accionar de la inteligencia sobre
el uso de aparatos electrónicos, y por otra parte la figura del Inspector General de las agencias,
que en el caso de la CIA, está facultado para auditar actividades y operaciones, así como para
realizar recomendaciones y mantener contacto con el Director de Inteligencia y con el
Congreso. Cabe destacar que éste es nombrado directamente por el Presidente y no guarda
jerarquía o dependencia del Director. (Ugarte, 1995)
Ugarte (1995) también se refiere a los países del Este que, adoptando el modelo de
inteligencia la KGB rusa, como Hungría y Bulgaria, adaptaron sus estructuras a la luz de la
democracia, principalmente separando inteligencia y contrainteligencia, y asignando esta
última a su Ministerio del Interior.
Describe tres tipos de control de inteligencia: control político, que es aquel que se
realiza desde el Ejecutivo y hace seguimiento a cumplimiento de metas, gasto y presupuesto.
Este es realizado por el mismo presidente, en cabeza de comisiones de seguimiento
especializadas en la materia. Sin embargo, al existir en América Latina el modelo de
dependencia del organismo de inteligencia directamente del Jefe de Estado, la instancia de
control se diluye. (Ugarte, 2002). El el control profesional, efectuado por el jefe o director del
organismo de inteligencia sobre la gestión, métodos, administración de recursos técnicos y
Página | 43
humanos. Por último, el control sobre “aquellas acciones de los organismos de inteligencia
que afectan la privacidad de los habitantes” y cuyo fin es enmarcar las actividades de
inteligencia en los fines estipulados por la ley, “También comprende este control la
tramitación de reclamos de los particulares por alegados daños causados por la actividad de
inteligencia.” (Ugarte, 2002, p.13).
1.3.1 Politización de inteligencia
La politización y utilización del DAS con fines políticos e intereses distintos a los fines
del Estado fue una de las causas esenciales del tránsito de una agencia otra. Los indicadores
arriba mencionados permitirán analizar si persiste aun la inteligencia politizada, como factor
fundamental en la transformación.
Jordán (2015), citando a Lowenthal expone que la politización se da cuando:
• Los analistas influyen, alteran conscientemente respaldan o son determinantes en las
decisiones políticas
• Los decisores se sirven de procedimientos para influir a su favor sobre el trabajo de
la inteligencia. (p. 13)
• La búsqueda de reacciones positivas del decisor, por parte de los analistas, que puede
derivar en adaptación de los análisis (lo han llamado intelligence to please).
• El decisor hace uso interesado de la inteligencia, “escogiendo los análisis acordes
con sus ideas y desechando aquellos que las contradicen, y/o silenciando los puntos
de vista discordantes” (p.13).
Página | 44
Capítulo 2. La inteligencia de Estado en Colombia:
un recorrido por sus hitos y características
Es necesario, para dar sustento a esta investigación, realizar una reconstrucción de los
antecedentes que han marcado la evolución de la inteligencia de Estado en Colombia. Este
capítulo pretende evidenciar cómo han sido y fungido los distintos organismos de inteligencia
estratégica creados en el país, sus visiones, así como los factores determinantes en la crisis que
llevó a la supresión del DAS y a la recomposición de la inteligencia estratégica desde la DNI.
Para abordar ese objetivo, se pretende esbozar un panorama actual de la inteligencia desde los
siguientes aspectos: organización, comunidad de inteligencia, control de inteligencia y los
retos actuales del escenario de implementación de acuerdos de paz y de amenazas y riesgos no
tradicionales.
2.1 Contexto histórico: del SIC al DAS
La llegada al poder el Gr. Gustavo Rojas Pinilla trajo consigo cambios en los
organismos de seguridad; principalmente en la Policía. Para entonces:
“Colombia había entrado a una espiral creciente de violencia que no se detenía de un momento a otro (…) La Policía Nacional, parte activa de la primera guerra de guerrillas, pasó al control del comando general de las Fuerzas Militares, en una de las primeras medidas de del gobierno de Rojas Pinilla, desde donde se hizo una profunda reforma policial, que había sido intentada desde los tiempos de los gobiernos liberales. Terminó también el gobierno con Prefectura Nacional de Seguridad, agencia del Ministerio de Gobierno que controlaba la Policía Política, y la sustituyó por el Servicio de Inteligencia Colombiano, SIC, que maneja la inteligencia, la contrainteligencia y el llamado detectivismo” (Pardo, 2004).
El periodo también coincide con el fin de la Segunda Guerra Mundial e inicio de la
Guerra Fría, era en la pasan a jugar roles determinantes en los países potencias; cuerpos como
la CIA, el MI-6 o la KGB se popularizaron entonces. De hecho es válido asociar la aparición
del SIC y la necesidad de una agencia de inteligencia en Colombia no solo con la situación
interna de violencia que afrontaba el país y las alteraciones al orden público derivadas del
Página | 45
“Bogotazo” en 1948, sino con la Doctrina de Seguridad Nacional, difundida en Latinoamérica
y cuyo objetivo principal fue la lucha militar contra el “enemigo interno” construido con la
proliferación de ideas comunistas y de izquierda y el surgimiento de movimientos guerrilleros
en el continente.
La Doctrina de Seguridad Nacional en esencia afirma que “a partir de la seguridad del
Estado, se garantiza la de la sociedad y para lograr dicho objetivo, es menester el control
militar del Estado (Leal, 2006, p. 27). La Doctrina “se concibe como una concepción militar
del Estado y del funcionamiento de la sociedad que explica la importancia de la “ocupación”
de las instituciones estatales por parte de los militares (…) La Doctrina tomó cuerpo alrededor
de una serie de principios que llevaron a considerar como manifestaciones subversivas a la
mayor parte de los problemas sociales. Tales principios tuvieron diversas influencias y se
propagaron y utilizaron de manera diferente en distintos lugares (Leal, 2006, p.28), de hecho,
agrega Leal, la Doctrina de Seguridad Nacional “ha sido el mayor esfuerzo latinoamericano
por militarizar el concepto de seguridad” (2006, p. 28).
Mediante el Decreto 2782 de 1953 fue creado el Servicio de Inteligencia Colombiano,
organismo técnico de investigación cuyas funciones principales serían las de: 1) Velar por la
tranquilidad pública previniendo atentados contra la seguridad interior y exterior; 2) Colaborar
con los jueces y tribunales (habiéndole sido asignadas facultades de realizar diligencias de
instrucción con jueces para tales fines, que podían incluso iniciar investigaciones de hechos
delictivos si estas eran inexistentes) 3) Investigar malos manejos, abusos de autoridad,
incumplimiento del deber e irregularidades de funcionarios públicos o entidades. Sumado a
esto, fue con la aparición del SIC que Colombia se incorporó a la Organización Internacional
de Policía Criminal- Interpol, organización que realiza acciones multilaterales contra el
crimen, la persecución de prófugos y organizaciones delincuenciales a nivel mundial
(Cancillería, 2018).
Pocas son las fuentes oficiales que den cuenta de las acciones del SIC. Tenemos que
apelar a relatos más testimoniales para describir sus accionar, como el de Álvaro Delgado en
su libro Todo tiempo pasado fue peor (2007), en donde narra cómo el SIC, cuyas instalaciones
Página | 46
estaban en el barrio La Candelaria de Bogotá, arrestaba jóvenes sospechosos de profesar el
comunismo y los interrogaba con métodos crueles y de tortura, muy asociados a los de las
policías secretas (Delgado, 2007, p.106). Además, Delgado se refiere cómo el SIC lo encerró
más de una vez en calabozos y cómo sus libros sobre marxismo fueron incinerados (p.105). En
relatos de prensa y algunas crónicas, como la de Paul Von Leopold21, se reafirma el carácter,
excesos y modo de actuar del SIC, que en el año 1960 fue reemplazado, por el no menos
temible, Departamento Administrativo de Seguridad- DAS.
El SIC, en todo caso, tenía una función de policía judicial, motivo por el que fue
creado, siendo así un organismo más tendiente a la investigación criminal que a la inteligencia
estratégica22, como se ha conceptualizado en el primer capítulo de este texto.
Departamento Administrativo de Seguridad-DAS
Situando al lector en el inicio de la presidencia de Alberto Lleras Camargo, época del
Frente Nacional, puntualmente en el año de 1960, el SIC fue sustituido, como ya se dijo, por el
DAS, creado mediante el Decreto 1717 de 1960.
Al DAS fueron trasladadas las funciones de policía judicial, cooperando con la
investigación de delitos y con el mantenimiento del orden público junto a los cuerpos
policiales y se agregó una función que fue la de llevar el registro de los extranjeros dentro del
territorio. El DAS debía coordinar actividades con los ministerios de Gobierno, Justicia,
21 En 2008 el diario El Espectador publicó una crónica titulada “la casa de las torturas”, de un turista colaborador, Paul Von Leopold, quien cuenta que Manuel Marulanda Vélez fue un sindicalista que fue torturado y asesinado a manos del SIC. “Señor lector, cuando pase por primera vez o de nuevo por La Candelaria y vea el SIC (la “Calle del Sol”), quizá sea usted religioso o no, no está demás “echarse” la bendición y rezar por el alma de muchos más como el primer Manuel Marulanda Vélez, que fueron inmolados en este lugar. A diferencia de Argentina, donde ahora sí se recuerdan los lugares donde se practicó la tortura oficial, en Bogotá, lugares como el SIC son desconocidos para la mayoría de personas” (Von Leopold, 2008).
22 Esto partiendo del análisis con las herramientas conceptuales y comparativas de lo que hoy se entiende por inteligencia estratégica. Tal como lo ha dicho Villamizar (2004), resulta inconveniente que recaigan en la misma agencia ambas labores, en tanto tienen fines distintos, modos distintos y diferencias sustanciales en la cultura organizacional (p. 42).
Página | 47
Relaciones Exteriores y de Guerra. De esa forma, estructurado con divisiones de Policía
Judicial, Orden Público, Criminalística, Extranjería, la entidad realizaba un espectro amplio de
labores que a la postre configuraron su carácter omnímodo: captura de delincuentes comunes,
coordinación de sala de detenidos, hallazgo de personas y de bienes desaparecidos, protección
a personas en riesgo y control migratorio, entre otras.
En el mismo año de su creación, fue construida la escuela principal de formación de
detectives del DAS, que recibió el nombre de Aquimindia. Posteriormente, en 1964, fue
fundada la academia de Aguazul, otra escuela de formación que se ubicó en el departamento
de Casanare y se dedicó al entrenamiento de agentes del DAS-Rural23. En 1968, mediante el
Decreto 1179, fue reglamentada otra sub-entidad: la Academia de Investigación del DAS
(Cortés, 2012).
Ya en 1974, mediante el Decreto 625 se incorporó la Dirección Central de Inteligencia
y Unidades Operativas, enfocada principalmente en asuntos internos. Para entonces la entidad
había crecido significativamente y estuvo al mando del Gr. del Ejército José Joaquín
Matallana (hasta 1976), quien luchó de frente por combatir a las guerrillas.
El año de 1992 fue decisivo para la agencia, pues se modernizó y reestructuró mediante
el Decreto 2110, ajustándose a la nueva Constitución y adoptando estructura y funciones. En
su Artículo 4, Cap.1 expresamente se reconoce al DAS como “organismo de seguridad del
Estado con carácter oficial, técnico, profesional y apolítico”, encargado de la producción de
información relacionada con la “seguridad interior y exterior del Estado y la integridad del
régimen constitucional; colaborar en la protección de las personas residentes en Colombia, y
prestar a las autoridades los auxilios operativos y técnicos que soliciten con arreglo a la Ley.”
(Decreto 2110 de 1992). Dejando mucho más explícita su función y su relación con la
23 Se le conoció como DAS Rural al cuerpo especializado de seguridad en zonas rurales. Su aparición data de la época de la amnistía de guerrillas liberales en Casanare. Gran parte de los amnistiados reincidieron y a través de actos vandálicos, asaltos y abigeato. Ante esta situación, en 1957 el Cr (r) Eduardo Román Bazurto conformó una guardia cívica, y en 1960 el entonces presidente Alberto Lleras creó el Servicio de Seguridad Rural de los Llanos Orientales, dependiente del DAS. (El Tiempo, 11 de febrero de 2003)
Página | 48
producción de inteligencia; de hecho, es este instrumento el primero que hace alusión al DAS
como organismo de producción de “inteligencia estratégica” (Arts. 43, 45.) y en sus funciones
se refiere a la “guarda de los intereses nacionales y de los derechos de las personas”. Sumado a
esto, se hizo expresa la función de colaboración en la adopción de políticas sobre migración y
control de las fronteras nacionales, uno de los elementos determinantes en la IE.
El Decreto 218 de 2000, que derogó el anteriormente mencionado, integró el Sector
Administrativo de Seguridad y Defensa, conformado por el DAS y organismos adscritos, y
formuló como objetivo primordial del DAS la producción de la “inteligencia que requiere el
Estado, como instrumento de Gobierno para la toma de decisiones y la formulación de
políticas relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado, de conformidad con lo
preceptuado en la Constitución Política de Colombia.” (Decreto 218 de 2000), incorporando
además en su lista de funciones la de “dirigir la actividad de inteligencia estratégica de Estado
en el ámbito nacional”.
Este decreto cobra gran importancia en el análisis en curso, en la medida en que en las
disposiciones generales define la inteligencia de Estado (estratégica) como “El conjunto de
acciones estratégicas que ofrecen al Presidente de la República los instrumentos de gobierno
necesarios para la toma de decisiones y la formulación de políticas relativas a la seguridad
nacional, como garantía fundamental del Estado, para el logro y mantenimiento de los
objetivos nacionales” (Decreto 218 de 2000).
La inclusión de esta definición resulta de interés, en tanto hemos visto que el desarrollo
de la normativa referente a las funciones del DAS no había sido explícita hasta el momento
con los conceptos rectores del quehacer de la entidad; lo que pudo ser determinante en el
hecho de que no estuviera clara la distinción entre producción de inteligencia (prevención) e
investigación criminal (análisis de hechos ya ocurridos) y que, por ende, estuviesen
concentradas en una misma organización dos funciones que en esencia no se relacionan entre
sí y que la segunda no obedece del todo a la preservación de los intereses del Estado.
2.2 Crisis de inteligencia de Estado en Colombia
Página | 49
En el año de 2009, Colombia llega a la época en la cual la prensa, los defensores de
derechos humanos, los movimientos políticos de oposición, entre otros actores, denunciaron
un fenómeno conocido como las “Chuzadas”, interceptaciones ilegales y seguimientos que se
realizaron durante buena parte de la década de los años dos mil. Esa, sin embargo, es la estela
de una serie de violaciones y actos criminales que involucraron al DAS desde mucho antes.
Asesinatos, montajes, desapariciones, alianzas con grupos ilegales, entre otros fueron hechos
que marcaron al DAS.
Según revista Semana (2010), investigaciones de la Procuraduría y la Fiscalía han
demostrado cómo a través del modus operandi de determinados asesinatos, el DAS estuvo
involucrado a lo largo de su historia en magnicidios, como el asesinato de Luis Carlos Galán
en 1989, por el cual fue condenado el ex Director Miguel Maza Márquez; los asesinatos de los
candidatos presidenciales de la UP, Jaime Pardo Leal en 1987 y Bernardo Jaramillo Ossa en
1990; el candidato a la presidencia por el del ADM-19, Carlos Pizarro, y Gabriel Jaime
Santamaría diputado de Antioquia (Cortés, 2012). En particular, frente al genocidio de más de
3.500 militantes del partido Unión Patriótica, se han vinculado a las investigaciones 277
agentes del Estado, entre ellos exmiembros del DAS (Caracol, 2018).
También existen expedientes de la Fiscalía que analizan el crimen de la alcaldesa de
Apartadó, Diana Cardona, asesinada en el año de 1990, donde se revela la participación del
DAS en los hechos (El Tiempo, 2018).
Esa, sin embargo, es solo la punta del iceberg de una serie de violaciones y actos
criminales que involucraron al DAS en alianzas con grupos ilegales, en contra de grupos
opositores, jueces y periodistas en el país24.
24 Revista Semana publicó un artículo en 2009 titulado “El DAS sigue grabando” en el que narra una serie de interceptaciones ilegales llevadas a cabo por el Departamento Administrativo de Seguridad- DAS en las que, con fines políticos, agentes de inteligencia accedieron a llamadas y conversaciones de políticos, magistrados de las altas cortes, periodistas y defensores de derechos humanos.
Página | 50
De forma más detallada, un informe del Observatorio de Derechos Humanos y
Derecho Humanitario de la Plataforma Coordinación Colombia-Europa Estados Unidos25
expresa:
“Primero fue el arresto de varios de sus funcionarios, quienes realizaban una operación encubierta, en Ecuador, incidente que ocasionó graves tensiones diplomáticas (agosto de 2004). Luego fue la destitución del Director de la Seccional Atlántico del DAS por haber inventado atentados contra el Presidente de la República (julio de 2005). Finalmente, desde noviembre de 2005, se multiplicaron las denuncias sobre la penetración del paramilitarismo en el principal organismo responsable de velar por la seguridad del Estado, que depende directamente del Presidente de la República. La información versa sobre hechos que denotan el sometimiento de una institución a los caprichosos intereses de jefes paramilitares y narcotraficantes. También contiene confesiones de detectives y otros funcionarios sobre su participación en asesinatos de “colaboradores de la guerrilla”, “informantes” e, inclusive, otros detectives, en robos de expedientes de la Fiscalía o en sustracción de informes de inteligencia.” (Coordinación Colombia Europa-EEUU, 2006)
De hecho, el informe inicia con la cita de una corta frase que el ex director del DAS,
Jorge Noguera, dijo en una entrevista a la revista Cromos en 2005: “Si contáramos lo que día
tras día sucede aquí [en el DAS] la gente no podría dormir”.
La decisión de suprimir la entidad se dio en el marco de una discusión álgida en la
sociedad civil y en el Congreso, sobre la imperiosa necesidad de regular las actividades de
inteligencia que hasta el momento no contaban con un marco normativo que impusiera límites
y control a las mismas.
No fue la era Noguera el único momento en que el actuar del DAS fue cuestionado.
Las investigaciones de la Fiscalía han demostrado cómo el organismo de inteligencia estuvo
involucrado a lo largo de su historia en crímenes graves y emblemáticos como el asesinato de
Luis Carlos Galán en 1989, por el cual fue condenado el ex Director del DAS Miguel Maza
Márquez; los asesinatos de los candidatos presidenciales de la UP, Jaime Pardo Leal en 1987 y
25 Este documento ilustra en detalle los hechos delictivos que marcaron la última etapa del DAS en servicio (hay que distinguir del DAS en supresión, era en la que no podía ejercer funciones distintas a las descritas en el Decreto 4057 de 2011 relativas a la escisión de la entidad)
Página | 51
Bernardo Jaramillo Ossa en 1990; el candidato a la presidencia por el del ADM-19, Carlos
Pizarro, y Gabriel Jaime Santamaría diputado de Antioquia (Cortés, 2012).
También el expediente de la Fiscalía sobre el crimen de la alcaldesa de Apartadó Diana
Cardona, asesinada en 1990, revela que hubo participación del DAS en los hechos. (El
Tiempo, 2018). Estos son algunos casos registrados hacia finales de los 80, época en la fueron
exterminados más de 3.500 militantes del partido Unión Patriótica, y por los cuales han sido
vinculados 277 agentes del Estado, entre ellos miembros del extinto DAS, el Ejército y la
Policía. (Caracol, 2018).
2.2.1. Factores determinantes en la crisis de inteligencia de Estado
El contexto señalado de crisis de la Inteligencia del Estado en Colombia exige, antes de
avanzar a la segunda década del nuevo milenio, revisar ocho (8) planteamientos académicos
que caracterizan el caso del DAS. Por su relevancia para el presente trabajo, se expresan a
continuación:
1. Utilización del organismo de inteligencia con fines políticos:
Retomando a Mark Lowenthal (2017), una de las razones de ser de la inteligencia es el
apoyo al proceso de formulación de políticas públicas, en este caso puntual de seguridad y
defensa. “Los formuladores necesitan constantemente inteligencia que los provea de un fondo,
contexto, información, advertencia y asesoría en riesgos, beneficios y posibles resultados de
posibles escenarios (…) que le son proporcionados por la comunidad de inteligencia (CI)”. Si
bien ambas funciones (inteligencia y formulación de políticas) son distintas, la línea que las
divide es difusa, pero aun así no la inteligencia no debe cruzar esa frontera ni dejar de lado que
tiene un rol de “apoyo” y objetividad y no deben tender a que sus informes persigan
determinados fines, políticas o resultados, de lo contrario se pone en riesgo la objetividad del
análisis de inteligencia y se habla de inteligencia politizada (p.4).
El primer análisis de la malversación de la inteligencia en el caso colombiano está dado
por una inteligencia politizada. Los resultados que orientan las decisiones no están dados por
Página | 52
situación de riesgo-amenaza, sino por una situación política derivada de la construcción
política y mediática de un enemigo interno y de la percepción del riesgo más en la
proliferación de ideas contrarias y de izquierda, que en una verdadera desestabilización del
Estado o amenaza real y directa contra su existencia: “El secuestro de las organizaciones de
inteligencia para fines políticos no es un problema nuevo ni único en Colombia. Estados
Unidos tampoco es extraño al uso de la inteligencia para propósitos políticos domésticos”
(Porch, 2009, p. 422).
Puede entonces decirse que en Colombia hubo utilización por parte Ejecutivo de los
cuerpos de inteligencia con fines políticos, camuflados de fines de Estado.
2. Falta de control de inteligencia:
¿Y quién vigila al que me vigila?26Durante los años de existencia tanto del SIC como
del DAS no existió un ente que controlara o ante el cual rendir cuentas sobre las acciones,
objetivos, gastos de inteligencia y la situación en materia de respeto a los derechos humanos.
Colombia fue un claro ejemplo de cómo el poder Ejecutivo, “tendió a privilegiar la
seguridad sobre las libertades individuales” (Villamizar cita Hans Born 2002), desde sus
cuerpos de inteligencia. Según la investigación de Villamizar, el nivel básico de control
ejercido por el Ejecutivo, a través de la definición de tareas, no se realizaba, así pues, las
agencias definían autónomamente las prioridades, tareas y misiones, pecando el Ejecutivo por
omisión y sin tareas claras, resultaba muy difícil medir el cumplimiento de objetivos (p. 78).
Asimismo, el nivel de control parlamentario, “que es quizá el más importante, en el caso
colombiano era el más débil, hasta el punto de afirmar que era casi inexistente. Las comisiones
segundas de Senado y Cámara, encargadas de temas relacionados con el manejo de las
relaciones internacionales y la seguridad nacional (que por sí deberían ser independientes)
tienen en teoría la jurisdicción para controlar las actividades de la Fuerza Pública, incluyendo
26 Lowenthal introduce el décimo capítulo de su libro “Intelligence: from secrets to policy” citando al poeta romano Juvenal con esta pregunta, para hacer referencia a los conceptos de oversight y accountability.
Página | 53
la inteligencia. Pero teniendo en cuenta la importancia del tema, la creciente especialización y
tecnificación de la inteligencia y el hecho de que varias agencias que la practican no hacen
parte de la Fuerza Pública, se justificaba crear comisiones encargadas específicamente de
monitorear las acciones de los servicios de inteligencia” (p. 78).
Tampoco los Organismos de Control contaban con personal especializado en control
de inteligencia, ni con los mecanismos para ejercer el control adecuado (Villamizar, 2004, P.
80).
3. Ausencia de marco legal:
En el momento en que el DAS fue suprimido no existía un marco legal regulatorio de
las actividades de inteligencia. Tarde en el tiempo las instituciones se concientizaron de la
necesidad de regular estas actividades. Aun cuando desde los años noventa ya existía la
discusión (Semana, 1995)27, solo hasta 2013 Colombia tuvo una Ley de Inteligencia28. La
tendencia a formalizar las agencias de inteligencia y crear instrumentos normativos precisos y
trasparentes inició en la década de los setenta del siglo pasado en Europa Occidental, Estados
Unidos y Canadá y tras la caída del Muro de Berlín, se extendió a Europa Oriental (Cussac,
2016). Que en Colombia al 2011 no existiese regulación, evidencia la crisis que se gestaba al
interior de los organismos dedicados a estas labores. Esta, sin embargo, fue una situación
generalizada en América Latina, siendo Brasil el primer país en regular la actividad en el año
de 1999.
El gran problema de carecer de un marco regulatorio es que, sin imponer límites y sin
una hoja de ruta sobre lo que está permitido y lo que no, y sobre los verdaderos fines de la
27 En 1995 Semana publicó un artículo titulado Inteligencia por Ley, en el que afirmó que “Mediante un proyecto de ley el gobierno pretende ponerle cabeza a las labores de inteligencia de los organismos del Estado.” (Semana, 1995)
28La ley de inteligencia que fue tramitada por el Congreso (1288 de 2009) fue declarada inexequible por la Corte Constitucional al haber surtido trámite de ley reglamentaria y no estatutaria, ya que comprometía derechos fundamentales.
Página | 54
inteligencia, pueden cometerse excesos en pro de la seguridad del Estado o de los objetivos
que tanto los tomadores de decisiones, como las mismas agencias (caso colombiano) se tracen.
4. Multiplicidad de funciones:
“La teoría de la inteligencia moderna argumenta que las múltiples funciones (Multi
Advocacy), es decir múltiples agencias de inteligencia que actúan como un sistema de ‘pesos y
contrapesos’ y como ‘grupo de pensamiento’, son preferibles que a una sola; aunque este nivel
de arquitectura teórica quizá estaba más allá del día a día de los gobiernos colombianos, en
parte porque Colombia no ha enfrentado serias amenazas externas, por lo que la ausencia de
una agencia de inteligencia robusta y competente no comprometía la seguridad nacional”
(Porch, 2009, p. 425).
Tanto las labores de inteligencia y contrainteligencia, de investigación criminal, de
control de migraciones y de protección de personas, en un mismo organismo, generó crisis que
derivó en lo que fue el DAS. Más que a perseguir objetivos de Estado y a encaminar acciones
a la seguridad y defensa nacional, el DAS centró sus esfuerzos en la persecución de
delincuentes, criminales y en la investigación crímenes comunes, dejando de lado su razón de
ser. Por otra parte, al ser labores tan distintas, éstas requerían de perfiles, relaciones, redes y
entornos diferentes por parte de los agentes; al ser fusionadas, derivó en corrupción y en que
no se centraran las actividades en un objetivo determinado.
5. El perfil de los agentes y mandos de inteligencia:
Contar con agentes jóvenes bachilleres recién graduados y formados en la escuela
Aquimindia, en donde se impartían conocimientos tanto en labores de inteligencia, no muy
especializada por cierto para el nivel estratégico29, pero a la vez de investigación criminal, hizo
29 La investigación, entrevistas y lecturas realizadas para este trabajo permiten concluir que la formación requerida para el análisis estratégico debe ser mayor a la de nivel universitario. Incluso los analistas suelen ser personas con amplias capacidades académicas, con conocimiento del entorno nacional e internacional, análisis de mercados y relaciones económicas y políticas, asuntos ambientales, culturales, entre otros, Así lo expresa
Página | 55
que no se ejerciera bien la labor primordial para la cual existía el DAS. Estos agentes iniciaban
siendo detectives y algunos llegaban a capacitarse y a escalar académicamente, pero otros no.
Sumado a esto, los salarios que recibían los agentes eran bajos30 para personas cuya labor era
el manejo de información reservada y asuntos de gran importancia para la seguridad nacional;
siendo así éste otro desencadenante de la fácil perversión de los funcionarios.
Ahora bien, gran parte de los cargos del DAS eran de Carrera Administrativa, por lo
que remover funcionarios de la entidad no era posible por ley, y lo único que se podía efectuar
eran traslados.
6. Penetración de actores ilegales en la institución:
Entes investigadores como la Fiscalía han determinado que el DAS estaba permeado
por grupos paramilitares y narcotraficantes31, existiendo vínculos de con éstos hasta en niveles
directivos.
En un expediente de la Fiscalía, citado por el informe de Derechos Humanos y
Derecho Humanitario de la Coordinación Colombia Europa-EE.UU (2006), se incluye una
declaración del Rafael García Torres, ex jefe de la Oficina de informática y Comunicaciones
del DAS, quien expresamente afirma que “Jorge Noguera fijó como uno de los ejes centrales
de su administración (…) la colaboración con grupos de autodefensas, en general, y en
particular con el Bloque Norte, al mando de Jorge 40” (Fiscalía General de la Nación, 2006, 7
de febrero) “Por órdenes de Jorge Noguera, desde finales de 2002, hasta 2004, actué como uno
de los correos entre Noguera, en calidad de director del DAS, y EL Bloque Norte de las
Autodefensas” (Fiscalía General de la Nación, 2006, 25 de abril).
Sherman Kent en el libro anteriormente citado, cuando dice que la agencia debe asemejarse a una biblioteca o a una universidad.
30 Oscilaban entre los $588.000 y los $3.800.000, según la tabla de asignación salarial del DAS en 2008. Decreto 648 de 2008. (para entonces el salario mínimo era de $461.000).
31 El artículo publicado por Semana “El DAS y los paras” 2 de diciembre de 2006 ilustra cómo fue una constante la infiltración paramilitar y de narcotraficantes en el DAS y cómo fue una práctica generalizada la interceptación ilegal.
Página | 56
Asimismo, en un caso como el asesinato de Luis Carlos Galán, informes de la
Fiscalía32 recogen testimonios en los que se habla de presuntas relaciones entre el jefe de
escoltas designado al candidato Galán, Jacobo Torregrosa, con grupos paramilitares del
Magdalena Medio, comandados por Henry Pérez y Ariel Otero, además de referencias que se
hacen de la participación de miembros33 de las Autodefensas de Puerto Boyacá en cursos de
entrenamiento en donde los instructores eran del DAS, apoyados por Yair Klein (Fiscalía,
2010. p.11).
Los anteriores son ejemplos emblemáticos de una entidad a la que las distintas pruebas
señalan de haber estado al servicio de grupos criminales y de actuar conjuntamente en pro de
fines políticos específicos (totalmente alejados de los intereses del Estado).
6.1 El determinante rol del Narcotráfico
El narcotráfico en Colombia, cuyo auge se dio en los años ochenta, de tiempo atrás ya
constituía una actividad económica34, y hasta hoy ha sido persistente y ha configurado actores,
escenarios y hechos determinantes en la historia nacional. Este fenómeno ha causado múltiples
oleadas de violencia y muerte, además de penetrar la institucionalidad, la economía, la política
y la sociedad, al punto de convertirse en uno de los mayores flagelos que azotan al país. El
hecho de ser un fenómeno no novedoso ha concentrado por años la lucha de los cuerpos de
inteligencia, seguridad y defensa. Si bien ha sido el conflicto armado interno el que ha
mantenido la mirada de los organismos de inteligencia en la escena doméstica, no puede
desconocerse el rol determinante que ha jugado el narcotráfico dentro de éste, pues no solo ha
permitido la financiación de grupos ilegales, sino que también ha influido en las políticas y la
32 Fiscalía 2010. Expediente sumario 297. 33 Testimonio de José Antonio Hernández Villamizar (Fiscalía, 2010). Expediente sumario 297. 34 “Aunque Colombia había suscrito la Convención de La Haya (1912) y expedido todo tipo de normas
para controlar el comercio y consumo de narcóticos; los funcionarios colombianos no ejecutaban las políticas antidrogas con el mismo celo de sus colegas norteamericanos. Esta situación de indiferencia, mezclada con corrupción e incompetencia, se daba en casi en toda América Latina a comienzos de los años treinta.” (Rovner, 1996).
Página | 57
toma de decisiones por parte de los Gobiernos para ponerle fin, siendo lastimosamente hasta
hoy, “una guerra perdida”.
En los años ochenta y noventa, con el objetivo de mantener y controlar el negocio de
las drogas, “los carteles desarrollaron múltiples estrategias en las que combinaron tanto las
acciones económicas, como las políticas y las militares. Contra el Tratado de Extradición,
firmado a principio de los años ochenta entre Estados Unidos y Colombia, para obtener la
captura y traslado de uno a otro país de las personas solicitadas, los capos ofrecieron batalla en
el campo jurídico legal, pero emplearon también los métodos terroristas y los intentos de
negociación con el Estado.” (Atehortúa & Rojas, 2008, p.13). Concluyen Atehortúa y Rojas
que los estudios sobre actores y escenarios del narcotráfico en Colombia son aún frágiles, en
parte porque esta problemática “no ha sido tratada en forma clara y suficiente. El peligro que
se cierne sobre todos aquellos que intenten acercarse al tema es real. Pero también, hasta
ahora, se dedicó más atención a sus consecuencias, la violencia por ejemplo, que a su
estructura interna y sus contenidos sociales” (2008, p. 23).
Esta consideración significa un punto de partida para conducir al lector a la idea de la
gran amenaza que ha significado el Narcotráfico para Colombia. Incluso, hasta el día de hoy,
los fenómenos asociados a violencia, muerte, crimen doméstico y hoy transnacional, llevan
consigo un brazo atado a esta problemática, que en parte ha direccionado las políticas y la
toma de decisiones por parte de los gobernantes para hacerle frente.
El gran problema ha sido que sus tentáculos también han sido determinantes en la crisis
de inteligencia en mención; principalmente en el punto de la penetración de actores ilegales en
los organismos que llevaban a cabo estas actividades. Ahora bien, aunque no pueden
desconocerse los golpes efectuados por el DAS a los carteles de narcotráfico y la lucha del
organismo contra el fenómeno en los años setanta y ochenta, que incluso les significó un
atentado a las instalaciones en Bogotá en diciembre de 1989, existen pruebas de las alianzas de
grupos ilegales y capos de la droga con cuerpos de inteligencia, que pervirtieron su actuar y
financiaron hechos de corrupción dentro de los mismos.
Página | 58
Un claro ejemplo fue el asesinato del candidato presidencial Luis Carlos Galán, en
1989, en donde se ha probado la participación de agentes del DAS y su alianza con el Cartel
de Medellín. Según el expediente de la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior
de Bogotá # 297, existen testimonios como el de alias ‘Ernesto Báez’, quien afirma que la
ejecución material del crimen del candidato presidencial Luis Carlos Galán, estuvo en manos
de Jaime Eduardo Rueda Rocha, uno de los sicarios del Cartel de Medellín (Cortés, 2012).
Otra prueba es la declaración del hoy condenado ex Subdirector del DAS, José Miguel
Narváez, quien “dijo tener evidencia sobre la “venta de información” por parte de funcionarios
de la Fiscalía General de la Nación y del DAS a organizaciones armadas ilegales, que pagaban
por ella entre 150 y 200 millones de pesos. Mencionó al ex detective Carlos Andrés Moreno
Roa y a otra persona de nombre Édison Arcila Cardona; también citó entre los destinatarios de
la información al extinto capo del narcotráfico Wilber Varela, alias “Jabón” y al cabecilla
paramilitar Miguel Arroyave” (Radio Santa Fe, 2010).
Como estos, la prensa y documentos judiciales dan cuenta de más casos en los que los
carteles y el dinero del narcotráfico han influido en el quehacer de los cuerpos de inteligencia,
de forma sistemática las instituciones. Razón por la que puede afirmarse que este fenómeno ha
significado una real amenaza para el Estado, pues ha sido, por un lado, la que más se ha
tratado de combatir, sin haber logrado resultados más allá de golpes tácticos y, por otra parte,
la que incidió en la crisis de inteligencia y fin del DAS. Hoy con la DNI y el sistema de
inteligencia vigente, persiste como amenaza latente, en tanto genera muerte, violencia, disputa
territorial y toma de los territorios por parte de actores armados.
7. Desarticulación de inteligencia:
Una de las grandes problemáticas que presentó la inteligencia en Colombia fue la
desarticulación de las entidades. No solo el DAS realizaba estas labores, sino también los
cuerpos de inteligencia de las fuerzas militares y policiales. Si bien antes de la Ley de
Inteligencia (1621 de 2013) ya existía un organismo o mesa técnica que centralizaba
información, la Junta de inteligencia Nacional- JIN y posteriormente el Consejo Técnico
Página | 59
Nacional de Inteligencia (Decreto 2233 de 1995), estos no resultaron muy efectivos a la hora
de concentrar labores y acciones; así pues, los distintos cuerpos actuaban “cada uno por su
lado”, duplicando esfuerzos, llevando además a sentimientos de “celos institucionales” en
donde que cada organismo quería obtener los créditos y reconocimiento, y no se hablaba de un
sistema de inteligencia coordinado35. Esto generó, por un lado, falta de eficacia en el alcance
de objetivos y un fuerte desgaste institucional, en la medida en que se invertían recursos
humanos y físicos, sin una efectiva repartición de funciones y reconocimiento de roles
específicos de cada entidad. (Entrevista a miembro de la DIPOL, septiembre de 2017).
Ya en 2003 en el marco de la Política de Defensa y Seguridad Democrática adoptada
por el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez, fue creada la Junta de Inteligencia Conjunta- JIC,
como ente responsable de producir análisis consolidados de inteligencia estratégica; traducir
en requerimientos de inteligencia las políticas de seguridad del Gobierno, y coordinar la
distribución de tareas, promoviendo la especialización y evitando así la duplicidad de
esfuerzos” (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003. P 35). Sin embargo, solo
hasta que se expidió la ley de inteligencia en 2013, la JIC fue regulada y descritas sus
funciones.
“Colombia tiene varias agencias que abiertamente compiten por reconocimiento y por
los limitados recursos de los que dispone el gobierno para este tipo de actividades. Ni la
Policía, las fuerzas armadas ni el DAS comparten la inteligencia que recogen, en parte porque
no cuentan con un organismo burocrático ni redes de comunicación que les permitan hacerlo.”
(Porch, 2009, p. 428). En otras palabras, una verdadera “ausencia de inteligencia estratégica”,
35 Un artículo de Semana de 1995 que plantea ya una voluntad de las instituciones por crear una ley de inteligencia afirma que “fuentes del Ministerio de Defensa reconocen que las reuniones semanales de la JIN no producen los resultados que se esperan porque salen a flote celos institucionales que impiden que los miembros de la Junta conozcan plenamente la información de inteligencia que procesa cada organismo. "Es muy sencillo. El director de inteligencia de cualquiera de ellos, llámese Policía, DAS o Ejército, se guarda unos ases bajo la manga, porque si tiene entre manos una operación grande pues no va a querer compartir el éxito con los demás", le dijo a SEMANA una fuente oficial. En otros casos, la desconfianza entre ellos hace que en el seno de la JIN se aborden temas de poca importancia.
Página | 60
que se suma a la falta de profesionalismo, tecnologías, la compartimentación36 excesiva, el
poco uso de la inteligencia humana (HUMINT) y la pobre gestión de los agentes (p.429-430).
8. Falta de visión estratégica:
No puede analizarse la crisis en inteligencia como un asunto exclusivamente
colombiano, pues hubo una tendencia en América Latina relacionada con la falta de carácter
estratégico en las agencias. Durante la Guerra Fría las distintas comunidades de inteligencia
latinoamericanas tenían una concepción netamente militar de la actividad, enfocadas
exclusivamente en la neutralización del amigo interno; pero “poco se hizo desde a región para
generar las condiciones, sobre la base de la inteligencia estratégica37, para generar mecanismos
de acción colectivos o cuando menos coordinados que fueran autónomos de Estados Unidos y
que permitieran construir una respuesta integral a la amenaza de entonces” (Montero, 2017, p.
120).
Estos elementos confluyeron con la tendencia regional de adopción de un modelo de
inteligencia con visión estratégica, que actuara en el marco de los derechos fundamentales y
libertades civiles, y que además se ajustara a un entorno de nuevas amenazas, en donde las
derivadas de la Guerra Fría y la figura del enemigo interno ya no era la única ni la principal
(Montero, 2017). Predominó una era de actores no necesariamente estatales relacionándose
entre sí y con los Estados, fenómenos ambiguos que desdibujaron la frontera entre la amenaza
doméstica y exterior, configurando redes trasnacionales de crimen organizado y de
Narcotráfico; emergencia de actores estatales en el sistema internacional y el
desmoronamiento de la concepción bipolar del mundo, para entrar en un escenario de mayor
competencia, de nuevas formas de relacionamiento guiadas por las tecnologías de información
36 Término referido a la posesión de la información y productos de inteligencia únicamente por los superiores (Lowenthal, 2017)
37 La visión estratégica, si bien fue muy limitada, es de destacar que el DAS en su momento, fue la única institución en Colombia que prestó atención e indagó sobre el fenómeno del fundamentalismo islámico, “información valiosa que hoy no se sabe dónde está, se perdió” (Gómez, Comunicación personal, oct 2017).
Página | 61
y comunicación, y con esto último potenciales amenazas y posibles sorpresas, un verdadero
cambio de paradigma y de concepción de seguridad.
También el hecho de que Colombia hubiese “centrado su atención en obtener una
mayor proyección en la seguridad, la conquista de mercados y una presencia territorial en
Centroamérica y el Caribe” (Venegas, 2018, p, 299), se sumaron a la necesidad de modernizar
e implantar un nuevo modelo de inteligencia que permitiera alcanzar o direccionarse hacia
objetivos trazados desde la Política Exterior.
Fue así como, bajo el Decreto 4057 de 2011, se suprimió el DAS y sus funciones
fueron reasignadas. Las labores exclusivas de inteligencia estratégica y contrainteligencia
quedaron en manos de la nueva agencia, Dirección Nacional de Inteligencia DNI38. Otros
organismos fueron conformados también, como la Unidad Nacional de Protección-UNP,
adscrita al Ministerio del Interior y encargada de la protección de personas por razón de su
cargo o del riesgo que suponen sus actividades y Migración Colombia, adscrita a la Cancillería
y cuya labor es el control migratorio y registro de entradas y salidas del país. Dicha división de
funciones en diferentes entidades, fue quizá el resultado de una de las lecciones aprendidas en
torno a la crisis que genera el ‘Multi advocacy’, y más en un organismo que fusionó durante
años inteligencia estratégica, investigación criminal, policía judicial, Interpol, protección de
personas y migraciones.
La función de policía judicial fue asignada al Cuerpo Técnico de Investigación CTI de
la Fiscalía General de la Nación y la de oficina de enlace con la Interpol, pasaron a la DIJIN
(hoy Dirección de investigación criminal e Interpol) de la Policía Nacional, a través de la
Oficina Central Nacional OCN Interpol.
38 Decreto 4179 de 2011
Página | 62
2.3. Nuevo Modelo de Inteligencia: la DNI ante un escenario de
posacuerdo y discurso de nuevas amenazas
En el marco de un escenario de negociaciones con las FARC, el Gobierno se vio en la
necesidad de reformar sus cuerpos de inteligencia y seguridad; varios fueron los debates sobre
reformas de las fuerzas militares y policiales, proyectadas hacia un escenario de
reconciliación. Si se pretendía un giro radical en la visión de los ciudadanos y del Estado, una
de las acciones prioritarias sería una reforma institucional muy necesaria, que permitiera la
apertura de este escenario de negociación. Se dijo anteriormente que la percepción de enemigo
interno tendría un viraje, así como también lo tendría uno de los organismos más cuestionados
del Gobierno. La estrategia del Acuerdo significaba construcción de confianza entre los
actores de la negociación y la ciudadanía, que sería difícil si hubiese persistido el DAS y si el
discurso del Gobierno no hubiera coincidido con el de una reforma multidimensional. Sumado
a esto, Colombia se encontraba obsoleta en materia de inteligencia, y así lo expresa el Decreto
de creación de la DNI, al referirse a una “tendencia internacional y regional de crear
organismos que operan bajo un nuevo modelo de inteligencia estratégica para proporcionar a
los Gobiernos elementos de apoyo a la toma de decisiones en materia de seguridad nacional”
(Decreto 4179 de 2011). Así las cosas, un año antes de iniciar negociaciones en La Habana,
Colombia ya contaba con un nuevo organismo de inteligencia en reemplazo del DAS.
El fin del DAS supuso una era nueva para la inteligencia en Colombia. No solo porque
se repartieron sus funciones y se creó un nuevo organismo civil encargado exclusivamente de
la producción de inteligencia estratégica, sino porque coincidió la época con la expedición de
la ley 1621. Así, por primera vez Colombia tuvo una ley regulatoria de estas actividades que
entre sus aportes importantes, estableció una comisión parlamentaria de seguimiento y
regulación (aludiendo a los conceptos de oversight y accountability), asignó funciones y
reglamentó la Junta de Inteligencia Conjunta JIC e identificó explícitamente quiénes
conforman la comunidad de inteligencia.
Página | 63
La IE quedó asignada a la DNI, que en el desarrollo de sus actividades debía
enmarcarse en una democracia garante de derechos fundamentales y libertades de los
ciudadanos, por lo que estos organismos debían contar dentro de su estructura organizacional con un sistema fuerte de controles; y que para entonces Colombia era la
excepción en la región, pues “la mayoría de los gobiernos en el continente ya habían adoptado
este modelo” (Decreto 4179 de 2011).
Supuso un paso importante el que se destinara una sola agencia encargada de dichas
labores tanto a nivel doméstico como exterior, que en el caso colombiano es de gran valor
cubrir ambos niveles, en tanto las amenazas en la actualidad no tienen carácter definido de
interno o externo. Así, por ejemplo, fenómenos como el crimen trasnacional organizado, los
ataques cibernéticos, entre otros, requieren interacción de ambos ambitos.
Surgimiento de la DNI
La DNI nació el 4 de noviembre del 2011 como entidad, sin planta de personal. El 8 de
noviembre de ese año fue nombrado el almirante Álvaro Echandía como Director General,
quien empezó a llamar personal, sobre todo gente de la inteligencia de la Armada, con quienes
se inició un proceso de estructuración de la entidad. Hacia finales de ese año fueron
nombrados los primeros 50 integrantes de la entidad. Su primera sede fue una cafetería en la
Calle 26 en Bogotá, donde se inició un proceso de instalación y organización, mientras se
encontraba una sede permanente. Una de las tareas iniciales fue el almacenamiento de equipos
del DAS, que se encontraba iniciando el periodo conocido como DAS en supresión.
“La primera barrera fue que gente del DAS nos odiaba porque ellos pensaban que la gente de la Dirección de Inteligencia de ellos, eran quienes iban a pasar a crear la DNI y a ninguno de ellos se le dio la oportunidad. En ese momento el Gobierno quería arrancar algo nuevo, un organismo como la CIA, que fuera civil, que no tuviera pasado oscuro y que fuera absolutamente secreto; pues con todos los escándalos del DAS en los ochenta y noventa, se expuso mucho. Hoy nadie sabe dónde queda la DNI, la gente sabe que existe y que tiene un Director, pero nadie sabe dónde está” (Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019).
La
Página | 64
La DNI es resultado de diferentes modelos de inteligencia. Fueron estudiados los
funcionamientos y estructuras de la CIA, MI-6 y la inteligencia israelí (Mossad); esta última
con gran influencia en el modelo de inteligencia adoptado en Colombia. “Son un referente por
su experiencia y actuar en la actualidad, ellos son un país en guerra permanente y han logrado
aprovecharse de la infraestructura de los demás para protegerse. Ellos no tienen cuerpos de
seguridad dentro de sus instalaciones, sino que se ubican cerca de instalaciones donde haya
seguridad, para que de alguna manera esa seguridad los cubra; entonces se instalan al lado de
embajadas, guarniciones militares, de tal manera que no invierten en recursos para esto y es
una forma de pasar desapercibidos” (Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero
de 2019).
En materia de inteligencia estratégica, sobre todo en cuanto definición de los intereses
de Colombia, fue tomado el modelo de la CIA, que si bien no tiene acción dentro del territorio
de Estados Unidos, aun así, es el órgano que defiende sus intereses en todo el ámbito
internacional. El presupuesto de la DNI es reservado, y las identidades de sus funcionarios no
se hacen públicas, aun cuando la DNI es un departamento administrativo de la Presidencia de
la República. Además se dispuso que todos los funcionarios sean de libre nombramiento y
remoción, razón por la cual, cualquiera puede ser apartado ante cualquier sospecha.
Del MI-6 los gestores tomaron un elemento trascendental y que marca una de las
grandes diferencias con el DAS: la preparación profesional y talento de los funcionarios.
“Cualquier miembro del equipo debe estar preparado académicamente para poder desempeñar
un rol a cubierta. Es decir, si debe gerenciar una empresa o fungir como funcionario público
para obtener información, debe estar en capacidad de hacerlo sin despertar sospecha”
(Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019). De ahí que la DNI
seleccione perfiles de profesionales con grados de maestría y doctorado, a diferencia del DAS
cuyos agentes podían ser bachilleres con formación en las escuelas dispuestas para tal fin.
El ingreso de personal a la DNI implicó una serie de múltiples pruebas, que incluían
polígrafos avanzados, revisión detallado de antecedentes en materia de vida crediticia,
impuestos, deudas, etc., para así garantizar que los miembros no tuvieran algún tipo de
Página | 65
necesidad económica que pusiera en riesgo la información y acciones de la agencia. Sumado a
esto, la DNI primero diseñó el perfil requerido con las características específicas, para
posteriormente buscar quién podía ajustarse al mismo. Incluso se establecieron contactos con
compañías internacionales de headhunters que buscaron con reserva y procedimientos
puntuales a los funcionarios.
Dice la fuente entrevistada que el gran paso que se abrió con la llegada de este modelo
fue el hecho de empezar a buscar “qué era lo que Colombia quería o hacia dónde se marcaba
su rumbo”. Esta visión estratégica fue la que marcó el punto de diferencia con las fuerzas
militares y policiales, generando así los primeros choques, pues estos últimos tenían una
visión más enfocada hacia la obtención de resultados inmediatos (golpes de mando o golpes
tácticos), mientras la inteligencia estratégica podía estudiar un fenómeno sin alterarlo para así
captar la lógica y esencia del mismo y llegar a concusiones más amplias. Asimismo, se buscó
llevar a cabo operaciones sin armas, siguiendo el principio de la inteligencia más que de la
guerra, y en donde el agente lograra pasar desapercibido.
Si bien el DAS realizaba análisis de las situaciones de otros países y del panorama
internacional, éstos no fueron suficientemente priorizados o vistos como riesgos a causa del
conflicto interno. La DNI implementó estas líneas de análisis, en parte porque en el contexto
de su surgimiento, el Ejecutivo y las fuerzas militares contemplaron una “posible guerra que
tendríamos al lado. Para ese entonces estaba Correa en Ecuador, Lula en Brasil, Ortega en
Nicaragua y Chávez en Venezuela, este último con un Sukhoi (avión ruso), y la DNI entró a
analizar: armas en manos de los vecinos y aviones poderosos, y vamos más allá de eso y nos
preguntamos ¿Venezuela sí tiene con qué mantenerlo? ¿Tiene la tripulación? ¿Tienen el
combustible o la munición?, entonces empiezan a ver aristas adicionales que no se habían
visto desde la perspectiva de los militares. La DNI empieza a pensar en eso” (Miembro
fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019).
También fenómenos como el narcotráfico fueron vistos desde otras perspectivas, pues
para entonces se empezó a ver que estas sustancias ya no se estaban exportando en gran
medida, sino que permanecía dentro del territorio, lo que generó preguntas: ¿Cómo se
Página | 66
financian los grupos ilegales? Y es ahí cuando se dirigen las miradas hacia la minería ilegal,
que jugaba un rol importante. Así se construyó el contexto alrededor de este fenómeno.
(Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019). Los analistas y estrategas
de la DNI iniciaron así la búsqueda y definición de objetivos de Estado; se revisaron recursos
naturales, fronteras, regulación de migraciones (prueba de ello se vive en la actualidad con la
migración venezolana), se empezó a hablar de amenazas no solo internas sino externas.
Otro de los cambios con respecto al DAS, fue que la DNI estableció tablas de salarios
altos a sus funcionarios. Según la fuente consultada, se trata de “los mejores pagos del
Gobierno para el nivel gestor”, siendo ésta una forma de garantizar que la información,
acciones y metas estuviesen a salvo. Fue una forma de garantizar que quienes tuvieran en su
poder información de valor, no buscaran ingresos adicionales en su “día a día”, tal como
ocurrió con el DAS, cuyos agentes fueron fácilmente corruptibles por grupos ilegales y
narcotraficantes, quienes les ofrecían sumas de dinero superiores a sus ingresos a cambio de
información u otros “favores”. En DNI, quienes se encuentran en el nivel gestor (asistencial,
técnico, gestor o profesional) tienen asignados salarios que incentivan no solo la reserva y
lealtad con la institución, sino la promoción de cargo a nivel interno.
Oficialmente, al ser DNI un organismo que le apuntaba a ser totalmente nuevo incluyó
una escuela interna de inteligencia, la ENI (Escuela Nacional de Inteligencia) por la que, hasta
hoy, deben pasar todos los funcionarios que se incorporan. Esto con el fin de ofrecer una
formación e impartir instrucción de acuerdo a su cargo alineada con los deberes y visión
institucional.
Algunos entrevistados coinciden en que al personal fueron incorporados funcionarios
del extinto DAS, que pasaron por fuertes filtros. Según una de las fuentes, de estos agentes
hay quienes han generado dudas y han sido declarados insubsistentes, mientras que otros
permanecen por su talento, pero en menor medida. Sin embargo, otra de las fuentes
consultadas afirma que un considerable número de agentes pasó a DNI y que saberlo con
certeza tiene grandes dificultades, pues el manejo de identidades diferentes, imposibilita que
pueda hacerse desde el ciudadano este rastreo.
Página | 67
i. Estructura de la DNI
Figura 5. Estructura Dirección Nacional de Inteligencia
Dentro de la estructura de la DNI, el Director General coordina directamente el
desarrollo de actividades para cumplir los objetivos de la entidad; define los planes
estratégicos y asesora directamente al presidente de la República y al Consejo de Seguridad
Nacional en materia de inteligencia estratégica y contrainteligencia. La DNI tomó de la CIA la
figura del Inspector General, (que será explicada más adelante), y es deber del Director
General garantizar que las funciones del Inspector se puedan llevar a cabo, sin obstaculizar sus
labores (Decreto 4179 de 2011).
De la Dirección General dependen tres direcciones:
1. La Dirección de Inteligencia y Contrainteligencia (DICON): Encargada del proceso
de producción de informes de inteligencia a través de la recolección, producción y análisis de
escenarios con posibles hipótesis que contribuyan a la toma de decisiones. La Dirección de
Inteligencia y Contrainteligencia inició su funcionamiento con seis líneas operacionales, es
decir, casos y temáticas específicas. Las dos primeras (Línea 1 y Línea 2) son determinantes
en materia de inteligencia estratégica.
Página | 68
La Línea 1 tuvo como fin determinar factores que desde lo doméstico afectaran a
Colombia hacia el exterior; razón por la cual la DNI tomó algunos casos que adelantaba la
Policía39 que fueran identificados como “casos estratégicos”. La Línea 2 se encargó de la
supervisión de fronteras, determinando casos que pudieran afectar los intereses de la nación:
“Para ese entonces estaba Chávez vivo y se dio un caso particular que fue el del ingreso a Cúcuta y a la Guajira, a donde llevaba buses para sacar a los indígenas y llevarlos a Venezuela a prestarles atención médica. Una de las cosas que se descubrieron en ese momento fue que él quería tomarse la Guajira y parte de Cúcuta, y una de sus estrategias fue decirle a la gente que allá sí tendrían salud y atención, y así se empezó a trabajar como un caso estratégico por el entorno de perder la Guajira y Cúcuta, y eso tenía otras repercusiones. Ya ahí se empezó a trabajar en el interés nacional y fue cuando la DNI empezó a entender qué casos que podrían parecer de delincuencia común, realmente tenían un trasfondo y tenían un más allá” (Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019)
A través de la Subdirección de Operaciones, se planean y coordinan las actividades
de recolección de información, (HUMINT, SIGNINT, OSINT, y otros medios) para las
misiones requeridas. Desde la Subdirección de Producción de Inteligencia, se realiza el
procesamiento, análisis y difusión, dando así fin al ciclo de inteligencia. Esta dirección cuenta
con grupos de trabajo especializados por temáticas, y propone e implementa nuevas formas de
análisis y procesamiento; ambas subdirecciones establecen indicadores que permitan medir la
eficiencia de la gestión (Decreto 4179 de 2011).
39 Un ejemplo ilustrativo es el caso del desfalco a la DIAN en 2011, en el que una funcionaria de la entidad fue “señalada de conformar una estructura delincuencial para realizar un fraude mediante solicitud de devoluciones de IVA irregulares a través de documentos y resoluciones falsas. (…) La funcionaria creaba empresas de papel a través de las cuales se tramitaban las devoluciones del IVA por exportaciones ficticias. El fraude superó los 50.000 millones de pesos.” (El Tiempo, 2012).A partir de este caso, el entonces ministro de Hacienda pudo tomar decisiones como presentar leyes que permitieran verificar patrimonios en el exterior, que obligaran a los ciudadanos declarar renta por los bienes en el exterior; determinar si hay dineros en paraísos fiscales, cruzar bases de datos con Panamá, Islas Caimán, etc., todas como consecuencia de que la DNI alertara sobre cómo el caso de la DIAN podía afectar a Colombia, analizando fenómenos mayores como salidas de divisas, dineros en el extranjero con empresas fachada, entre otros. A lo que ellos llaman “teoría del contexto”, que es la visión macro de fenómenos, a partir de casos puntuales aparentemente resueltos. (Miembro fundador de la DNI, entrevista personal, enero de 2019)
Página | 69
2. La Dirección de Asuntos Internos y Seguridad Operacional (DAISO): Protege las
operaciones, los recursos humanos y los físicos. Hace constante monitoreo a los funcionarios,
contratistas y fuentes, determinando su confiabilidad y analizando hechos que puedan “ser de
riesgo para la seguridad operativa de la entidad” (Decreto 4179 de 2011).
3. La Dirección de Gestión Institucional (DIGEI): Apoya en logística las actividades
misionales, programas de bienestar e incentivo de los servidores.
Inspector general
Paralela a la Dirección General, se encuentra la figura del Inspector General. Es de
destacar que el modelo de la DNI, con total influencia estadounidense de la CIA, incluye este
cargo particular que no depende del Director General y cuyo rol es de control, asegurando que
las actividades de inteligencia y contrainteligencia se ajusten a la Constitución y la ley;
asimismo que se realicen con eficiencia y eficacia, y que los recursos se inviertan
debidamente. Es fundamental contar con un rol de esta naturaleza, en tanto supone un nivel de
control necesario para dar cumplimiento a los propósitos de respeto a los derechos
fundamentales. Los excesos cometidos por el DAS tienen en parte su fundamento en la falta
de un control interno sólido, no desde una tradicional oficina de Control Interno, encargada
más de vigilancia administrativa, que de regulación con enfoque en límites y deber ser.
El Inspector General puede iniciar inspecciones por iniciativa propia o por solicitud del
director, a quien debe además informar sobre irregularidades, realizar recomendaciones y
hacer seguimiento al cumplimiento. El Inspector informa directamente al presidente de la
República sobre la gestión de la entidad y el respeto a los derechos y la ley.
ii) Funciones de la DNI
Según el Decreto 4179 de 2011, bajo los principios de necesidad, idoneidad y
proporcionalidad, la DNI tiene como primera función el desarrollo las actividades de
inteligencia para contrarrestar “las capacidades y actividades de personas, organizaciones o
gobiernos extranjeros que puedan representar un riesgo o una amenaza para la seguridad
Página | 70
nacional”; asimismo, contrarrestar grupos al margen de la ley y terrorismo, y contribuir en la
desarticulación de crimen organizado, cuando este pone en riesgo la seguridad nacional.
También incluye la neutralización de actos graves contra la administración pública o
infiltración de crimen en las entidades o instituciones.
En materia de contrainteligencia, es deber de la DNI proteger a las instituciones de
Colombia de infiltración, penetración o espionaje de gobiernos u organizaciones extranjeras.
Sumado a esto, protege de los recursos naturales, tecnológicos y económicos de la Nación
“cuando su amenaza comprometa el orden público. Debe estar a disposición de cualquier
requerimiento del Presidente de la República y el Alto Gobierno para cumplir con los fines
esenciales del Estado.
2.4 Ley 1621 de 2013
Hasta 2012 Colombia no contaba con un marco legal que regulara las actividades de
inteligencia, significando este un problema en materia de límites y de excesos y violaciones de
los derechos humanos, principalmente la privacidad de los ciudadanos. El debate ya existía,
incluso años antes del escándalo en 2009 que puso fin al DAS.
“El debate sobre los límites que separan el respeto a las libertades de las capacidades
intrusivas de los servicios de inteligencia que pueden vulnerarlas, no fue un debate cualquiera:
atañe al fundamento mismo de las garantías que el Estado moderno debe brindar al ciudadano
y a la posibilidad de mantener vivos los principios democráticos que constituyen la cima de un
comportamiento ético superior en política y gobierno.” (Borrero, 2011).
Los motivos para que aun no existiera la ley se asociaban, más que todo a un factor: la
existencia del conflicto armado que, como dice Borrero Mansilla (2011), es pretexto para
restringir libertades y garantías ciudadanas. Agrega además que el conflicto inevitablemente
genera politización de inteligencia, justificando necesidades de actuación por fuera de normas
y controles, o que se “prefabriquen” productos de inteligencia que inclinen o justifiquen
decisiones determinadas y politizadas.
Página | 71
En 2009 la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1288 por haber sido
expedida como ley ordinaria; pues al regular “materias vinculadas con los elementos
estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, actualizan y
reconfiguran el contenido de tales derechos y constituyen un desarrollo integral de los mismos,
ésta debió ser expedida como ley estatutaria.” (C-913 de 2010). En 2011 cuando fue creada la
DNI, la agencia y los demás organismos no contaban aun con un marco regulatorio, pero si
con algunos debates a nivel congreso y sociedad civil, derivados de los recientes escándalos
que habían puesto fin al DAS; con todo eso, era casi inexistente el cuestionamiento social y
académico del tema, lo que hoy persiste. Ahora bien, sí contaban con un marco legal las
actividades de investigación criminal y judicial, “incluyendo interceptación de
comunicaciones, allanamientos y recolección de otras pruebas, todas con una orden judicial” e
incluso por vía administrativa, podía hacerse sin orden, en el marco del Acto Legislativo 223
de 2003 (Villamizar, 2004).
En todo caso, la inexistencia de este marco regulatorio generaba vacíos como: “falta de
claridad frente a la función y los fines de la actividad de inteligencia; falta de asignación clara
de actividades de inteligencia, lo que implicaba que fueran desarrolladas por dependencias del
Estado no competentes; débil fundamento de la reserva de las actividades e información; falta
de regulación precisa sobre la administración de las bases de datos; falta de definición de
consumidores de productos de inteligencia; inexistencia de mecanismos para garantizar la
protección de la identidad de los funcionarios de inteligencia; bajo nivel de control de
actividades de inteligencia y contrainteligencia” (Lizarazo, 2016). Esto último directamente
asociado con la violación a los derechos de los ciudadanos, señalamientos, estigmatizaciones y
usos políticos de la inteligencia.
Faltaba también una enunciación clara sobre quiénes podrían ser objetivos de
inteligencia y bajo qué motivos.
En 2012 fue expedida la Ley 1621, declarada exequible mediante la sentencia C-540 de
2012 del tribunal constitucional. Un paso determinante para la democracia colombiana y un
reconocimiento a la importancia no solo de contar con un marco regulatorio de estas
Página | 72
actividades, sino de considerar realmente los peligros para una sociedad si se permite que se
violen los derechos fundamentales de los ciudadanos con la justificación del discurso de la
seguridad nacional (en su sentido tradicional). Para Cussac (2016) con la expedición de la
primera Ley de Inteligencia en Colombia se constata una evolución hacia la ‘inteligencia
pública’ y una auténtica cultura de inteligencia nacional”. (p. 21)
La Ley 1621 de 2013:
• Define la función de inteligencia y contrainteligencia (Art. 2)
• Establece límites a las actividades de inteligencia: todas serán realizadas a la luz del
respeto a los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y los
derechos fundamentales contemplados en la Constitución, principalmente la honra,
el buen nombre, intimidad personal y debido proceso. (Art. 4)
• Determina los fines con los que se realizarían actividades de inteligencia, así como
los motivos por los que un individuo puede ser objetivo de inteligencia. (Art. 4)
• Enuncia los principios que rigen la actividad de inteligencia: necesidad, idoneidad y
proporcionalidad. (Art. 5)
• Establece cómo, con quién y bajo qué circunstancias los organismos pueden
cooperar con otros tanto nacionales como internacionales y deberes de otros
organismos de colaborar. (Arts. 12, 42, 43, 449
• Enuncia los miembros de la comunidad de inteligencia; deberes y características de
la Junta de Inteligencia Conjunta- JIC. (Arts. 3 y 12)
• Establece los consumidores autorizados de productos de inteligencia y
contrainteligencia. (Art. 36)
• Fija fines y límites del monitoreo al espectro electromagnético e interceptaciones de
comunicaciones (Art. 17)
• Crea de la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia. (Art. 19)
• Establece Centros de Protección de Datos para todos los organismos que desarrollen
actividades de inteligencia y contrainteligencia. (Art. 28)
Página | 73
• Crea de la Comisión Asesora para la Depuración de Datos y Archivos de Inteligencia
y Contrainteligencia, presidida por el Procurador y con vigencia de dos años a partir
de su creación. (Art. 30)
• Regula la información reservada y asignación de niveles de clasificación (Art. 33,
37)
• Establece el valor probatorio de los productos de inteligencia en procesos judiciales.
(Art. 35)
• Establece el deber de denuncias y excepciones. (Art. 39)
• Regula en materia de protección a la identidad de servidores públicos que realicen
estas actividades (Art. 40)
Si bien la expedición de la Ley 1621 de 2013 trajo consigo una serie de cambios que
fueron expuestos, persisten aún debilidades o vacíos que vale la pena enunciar:
1. El Art. 3 se refiere al inventario de los organismos que llevan a cabo estas funciones;
sin embargo, se refiere a cuerpos de inteligencia de las Fuerzas Militares, Policía, UIAF y
“las demás que faculte el Estado”; asimismo, en el Art. 12, que enumera los miembros de la
JIC (Junta de Inteligencia Conjunta), en el último numeral hace referencia a “El Director de
cualquier otro organismo de inteligencia y contra inteligencia facultado por Ley para llevar
a cabo tales actividades”. Estos dos incisos permiten a los Gobiernos de crear y escindir
organismos de inteligencia, siguiendo la misma dinámica de inestabilidad, politización y
usos particulares de la inteligencia, abriendo la posibilidad a organismos transitorios, sin
real compromiso y continuidad con el cumplimiento de los intereses del Estado y a
politización. En todo caso, llama la atención que el decreto reglamentario de la Ley (857 de
2014) sí incluye textualmente a la Dirección Nacional de Inteligencia.
2. Cussac (2016) encuentra dos vacíos: uno de ellos es la reunión mensual de la JIC como
insuficiente tomando como referencia otros organismos en otros países, que la realizan
semanalmente, atendiendo así con más eficiencia los asuntos urgentes. En segundo lugar, el
jurista afirma que no se define una Secretaría Técnica en la JIC, ni se definen roles
Página | 74
esenciales de cada organismo dentro de la junta. La ley se limita a enumerar a los
miembros, dejando una “masa” de entidades y grupos sin articularlos. (P.23).
3. Un tercer vacío es la falta de un delegado, de alto o medio rango, del ministerio de
Relaciones Exteriores. Teniendo en cuenta que la Inteligencia, sobre todo Estratégica,
requiere un fuerte análisis del panorama internacional y de una mirada macro a nivel
regional y mundial, se desconoce en la JIC la presencia de este ministerio y por ende de
estos asuntos. Si el DAS realizaba análisis de fenómenos internacionales, la presencia de la
Cancillería en la JIC sería de gran valor para incluir en la agenda de inteligencia con mayor
rigor asuntos exteriores. También se siente ausencia del Ministerio de Hacienda,
considerando la economía y el análisis de esta dimensión como clave en los productos de
inteligencia Estratégica. (p.23)
Siguiendo la línea de Días Fernández (2013) incluir estas visiones e instituciones
permite comprender con acierto el entorno y poder anticiparse a él, y así diseñar correctamente
la política exterior del Estado y tomar decisiones acertadas en la dimensión económica, que
cumplan con el objetivo de prosperidad, en el caso colombiano contemplado en el Art. 2 de la
Constitución, donde rezan los fines esenciales del Estado.
Página | 75
Capítulo 3. Panorama actual de Inteligencia de
Estado en Colombia: componentes e indicadores de
análisis
Este capitulo presenta tres propósitos: el primero, esbozar el panorama actual de la
inteligencia en el Estado colombiano desde 2011. Para ello serán agregadas aristas
conceptuales que definen este tramo: comunidad de inteligencia, control de inteligencia y, por
último, los retos actuales en un escenario de implementación del Acuerdo de Paz, de amenazas
y riesgos no tradicionales40. El segundo, presentar un análisis de la transformación de la
inteligencia de Estado en Colombia a partir de nueve (9) indicadores formulados para tal fin41.
Con esto buscaremos articular los resultados para analizar dos variables configurativas de la
hipótesis del trabajo: politización y visión estratégica.
3.1 Panorama actual de la inteligencia de Estado en Colombia
Un recorrido por la evolución de la inteligencia de Estado en Colombia, así como por
los conceptos y fines principales de un cuerpo de inteligencia que se han analizado en los dos
capítulos anteriores, permiten llegar al punto central de este capítulo: el análisis de la
trasformación de la inteligencia en el país desde dos hitos: 1) el surgimiento de la DNI tras el
fin del DAS y, 2) la expedición de la primera Ley de Inteligencia, hechos que inciden
significativamente en dos aspectos fundamentales; por un lado la separación de inteligencia
40 Es importante anotar que el marco conceptual de esta investigación se construye en torno al Estado, como actor central. Sin embargo, a lo largo de la investigación el lector podrá apreciar cómo deja de ser éste el actor principal y que, sin desaparecer o perder relevancia, también compite con actores no estatales en un escenario de riegos y amenazas no necesariamente militares o tradicionales.
41 Cuatro (4) de los indicadores fueron tomados de un informe de RAND Corporation (2006, p.10) y cinco (5) fueron construidos por la autora de este trabajo, diseñados a partir de las entrevistas e investigación realizada.
Página | 76
estratégica de investigación criminal, y en segundo lugar la regulación y control de las
actividades de inteligencia.
Ambos hechos son de gran de gran importancia, y en el caso de la expedición de la Ley se
dio un cambio significativo; además de la regulación y enfoque en los derechos, reglamentó la
instancia de coordinación de inteligencia, ya que una de las grandes falencias que había tenido
la inteligencia, había sido la falta de coordinación interinstitucional, que permitiera el
desempeño efectivo de roles y no duplicidad de esfuerzos.
También la Ley 1621 de 2013 y su decreto reglamentario (857 de 2014) se refieren al Plan
Nacional de Inteligencia, un insumo fundamental para que los organismos se tracen un plan de
acción y unos objetivos para alcanzar. Si bien desde los años noventa se creó por decreto la
obligación de elaborar el plan, el hecho de que estuviese regulado mediante la ley consolidó y
fortaleció esta situación jurídica.
Sin embargo, aún con la transformación de la inteligencia, en Colombia la visión
realmente estratégica continuó siendo limitada42, en parte porque históricamente los
organismos encargados se habían obligado a mirar hacia adentro, a causa del conflicto armado
de larga duración, al que se sumaron dos factores: la estrecha relación del fenómeno del
narcotráfico con grupos armados ilegales, como el caso de las FARC y el ELN, y por otra
parte, las condiciones geográficas que caracterizan el territorio nacional, hacen más compleja
la garantía de seguridad por parte del Gobierno a la totalidad de la población (Melamed,
2016.)
Algunos autores coinciden en que el vacío existe; hay determinados factores que estos
autores reconocen en dicho vacío, uno de ellos, quizá de los más importantes es la falta de
42 En gran parte porque ni siquiera existe un consenso sobre la definición del concepto y en la nueva normativa, tampoco queda claro qué se entiende por IE y cuál es la vía para implementarla. Incluso el Decreto 4179 de 2011, bajo el cual se crea la DNI, habla de un nuevo modelo de inteligencia que debe ser adoptado, pero no define el concepto. Tampoco la Ley 1621 de 2013 proporciona herramientas para su implementación (Venegas, 2018).
Página | 77
inclusión del Servicio Exterior Colombiano en la comunidad de inteligencia43 (Montero,
2017) , dejando de lado la importancia de la información extranjera que puede ser recolectada
y determinante en dos vías: tanto en la visión a futuro o prospectiva que se pueda construir de
Colombia y de sus intereses en el panorama internacional, como en la reducción de sorpresas
que puedan significar algún tipo de amenaza externa para el Estado. “Es evidente por tanto un
vacío institucional a la hora de pensar la inteligencia estratégica, así como un vacío doctrinario
que ayude a que estas instituciones tengan el mundo en su agenda” (p.146). En otras palabras,
hay falta de proyección de Colombia en el panorama internacional y en su inteligencia aún
pesa la visión doméstica.
Montero además realiza un interesante comparativo con el sistema de inteligencia
británico, con el que los académicos y personas entrevistas para el presente trabajo coinciden
es el más eficiente del mundo. Los británicos cuentan con un Comité Permanente de
Subsecretarios para los Servicios de Inteligencia, que además de los mandos de las fuerzas
militares y policiales, incluye a los ministerios de Exteriores, Interior, Economía y Hacienda y
representantes de la Mancomunidad de Naciones, presencia que aporta una “visión bastante
amplia en función del interés nacional británico y las amenazas provenientes desde un mundo
globalizado” (2017, p. 147).
Con lo anterior coincide Venegas (2018), quien insiste en la necesidad de desarrollar
una robusta inteligencia exterior que permita analizar los fenómenos actuales en conjunto, así
como pensar regionalmente determinadas problemáticas u oportunidades económicas y
políticas, también los inesperados giros ideológicos que está dando el continente, hacen
necesaria una perspectiva más allá de las fronteras y con “verdadera visión estratégica”
(Venegas cita a Ortiz, 2018).
3.1.1 La Comunidad de Inteligencia en Colombia
43 Montero se refiere a las Misiones en el exterior, equipo de análisis exterior, agencias de cooperación, Ministerio de Comercio Exterior, que cuentan con valiosa información de “alto nivel” que puede ser útil en el diseño de la política exterior y en la toma de decisiones en esta materia.
Página | 78
La comunidad de inteligencia hace referencia a los distintos organismos que cumplen
labores de inteligencia al Estado. “La comunidad se compone de agencias y oficinas cuyo
trabajo está usualmente relacionado y algunas veces combinado, pero que responden a
diferentes necesidades o diferentes formuladores de política pública y trabajan bajo distintas
líneas de control y autoridad” (Lowenthal, 2017. p. 13).
En el caso colombiano, la Ley establece que conforman la comunidad de inteligencia
las dependencias de inteligencia de las Fuerzas Militares (Ejército, Fuerza Aérea, Armada), de
la Policía Nacional (Dipol); la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF y la DNI
para el Alto Gobierno (ver Figura 6). A través de la Junta de Inteligencia Conjunta y las
sesiones mensuales determinadas por la Ley 1621 de 2013, encuentran estos organismos un
espacio de definición de roles, avances y esfuerzos conjuntos con algún fin específico.
Página | 79
Figura 6. Comunidad de inteligencia
Fuente: elaboración propia.
Página | 80
3.1.2 Desafíos de Inteligencia y amenazas en el escenario actual en
Colombia
Pensar la actualidad en Colombia y en América Latina supone la mirada hacia desafíos,
no nuevos, pero sí cada vez más intensos. El Acuerdo con las FARC en la Habana, y la
formulación del Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un Nuevo País”, con un discurso
orientado hacia la superación del conflicto y construcción de paz, enfocó la mirada del
Gobierno no solo hacia enemigos tradicionales, heredados de la Guerra Fría y
correspondientes a una doctrina –la de Seguridad Nacional- generalizada en toda América
Latina, sino hacia nuevos actores y perspectivas.
“La amenaza de la Guerra Fría ha sido sustituida por una serie de diversos pero interconectados riesgos y amenazas, a la sazón: el terrorismo internacional, armas de destrucción masiva, conflictos en estados fallidos, pandemias y crimen organizado transnacional. Estos estarían interconectados por una serie de factores subyacentes, incluidos el cambio climático, la lucha por las fuentes de energía, pobreza y débil gobernanza de algunos estados, cambios demográficos y globalización, lo que no se separa de otros informes nacionales” (Montero cita a Díaz, 2017. p. 124).
En un contexto de posacuerdo y de transición hacia la paz, persisten e incluso
incrementan los retos de los organismos de inteligencia. Esto se debe a cuatro factores:
1) El proceso de estabilización en el que persisten, por un lado, grupos no
desmovilizados, también llamados disidencias, así como otras organizaciones armadas y
delincuenciales, surgidas apartir el proceso de DDR (Desmovilización, Desarme y
Reinserción) de las Autodefensas Unidas de Colombia AUC44 en 2005. Lo anterior sumado al
fenómeno del narcotráfico que alimenta el que hacer y las finanzas de estos grupos.
44 Organizaciones llamadas Bacrim (Bandas Criminales) por los medios de comunicación y que el Ministerio de Defensa, a través de Directivas como la 015 de 2016 o la 37 de 2017, las han denominado como GAO (Grupo Armado Organizado), GDO (Grupo delincuencial Organizado) y GAOR (Grupo Armado Organizado Residual).
Página | 81
En todo caso, en escenario de posacuerdo, “las capacidades de inteligencia nacional
tendrán que adaptarse ante una nueva realidad en la cual los grupos armados ilegales no se
posicionen como las principales fuentes de amenaza a la seguridad nacional del Estado”
(Melamed, 2016. P. 243).
2) El proceso de globalización, caracterizado por una mayor interconexión, ha
impactado distintos ámbitos, entre ellos las organizaciones criminales, en particular las
dedicadas al terrorismo45 y a las acciones armadas. Por otra parte, dicha interconección
también ha impactado dinámicas sociales y un auge de movimientos sociales, en su mayoría
legales, pero también algunos cuyo propósitos es generar inestabilidad de algún tipo-, así
apelando a identidades globales e inmersos en el universo virtual, se han posicionado como
actores (Montero, 2017) por lo que están en la mira de los cuerpos de inteligencia.
También, la descentralización del Estado como único actor, considerando actores no
estatales, supraestatales y formas de organización entre los mismos, supone nuevas
concepciones de riesgos así como posibles nuevos escenarios de inteligencia, cooperación y
análisis. “La inteligencia estratégica tuvo que mutar de un escenario concreto –casi limitado- a
un escenario sumamente complejo y difuso, que le implicaba repentinamente múltiples y
profundas dimensiones desconocidas, con las cuales no estaba del todo familiarizada”
(Montero, 2017, p. 123).
3) Entendimiento e inclusión en la lista de objetivos de seguridad económica y
energética; vulnerabilidades sociales como pobreza extrema, marginalidad y exclusión
(Cussac, 2016), educación, corrupción, fragilidad institucional, asuntos medioambientales,
salud pública, medios de comunicación, movimientos sociales internos y en otros estados y
regiones tanto vecinas como lejanas y avances tecnológicos.
45 Montero (2017) además afirma que estos movimientos, de carácter trasnacional y “proclives a la violencia terrorista”, se sustentan en lo mediático y lo comunicacional, haciendo uso de la tecnología y las redes sociales para transmitir y multiplicar el mensaje violento “que en últimas es uno de los objetivos más preciados del terrorismo.” (p. 128) También el paso del espacio físico al virtual, que facilita el adoctrinamiento, reclutamiento, planeación de actividades delictivas.
Página | 82
4) Seguridad fronteriza y territorial. Contemplada como uno de los fines esenciales del
Estado. “Las migraciones desordenadas constituyen también problemas muy graves. Por el
contrario, se confirma un bajo riesgo de conflictos armados entre Estados” (Cussac, 2013).
En cuanto a retos, quizá el más importante es el de concebir las agencias de
inteligencia como organismos enmarcados en la legalidad (con los fines planteados en la Ley
de Inteligencia), con enfoque hacia el respeto de los derechos fundamentales, del Derecho
Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Art 4. De la
Ley 1621 de 2013), y en cumplimiento únicamente de los objetivos del Estado. Cabe además
resaltar, que es vital la búsqueda de la coordinación de la comunidad de inteligencia, para
generar resultados óptimos y no desgastar recursos físicos y humanos de forma innecesaria.
Otro aspecto que no puede obviarse es la participación de civiles en la inteligencia, en
la medida en que, como se ha dicho, su fin ya no es exclusivamente militar. Se requieren
verdadera especialización de las agencias en inteligencia estratégica, “centrada en las
potencialidades y debilidades de otros Estados y actores no estatales, y que entre ellas incluya
las capacidades militares (…). Debe hacerse estricta la prohibición de operar, ya que su
función es exclusivamente suministrar información y análisis, para sugerir a los decisores las
posibles respuestas a los diversos tipos de riesgos o amenazas” (Vargas, 2006).
3.2 Indicadores para el análisis de la transformación de la
inteligencia de Estado en Colombia
En el primer capítulo fue citado el informe de RAND, el cual propone indicadores de
análisis de las agencias de inteligencia. De igual forma, la investigación llevó a que otros
indicadores fuesen propuestos a partir de las entrevistas y bibliografía consultadas. Desde un
análisis cualitativo, estos indicadores permitirán analizar la transformación de la inteligencia, a
partir de las dos variables propuestas: Politización y Visión Estratégica. Tanto los indicadores
Página | 83
de RAND como los propuestos, derivan directamente de los dos hitos que motivaron la
investigación, la creación de la DNI y la expedición de la Ley 1621.
Figura 7. Indicadores de trasformación a partir de los dos hitos de análisis
3.2.1 Indicadores RAND
Tal como se mencionó, hubo en América Latina y distintos países del mundo, una
tendencia generalizada de transformación de los sistemas de inteligencia, que tiene causas
comunes además de las del contexto particular de cada Estado. El criterio de selección de estos
indicadores corresponde a las posibilidades de acceso a la información. No es posible tomarlas
en su totalidad, en la medida en que para un individuo externo a la agencia o relacionado con
la toma de decisiones, acceder a determinadas cifras, datos, psicología de los agentes y
acciones es imposible y esto está estipulado en la Ley.
Percepción de las amenazas
Si bien las agencias son órganos consultores en capacidad de determinar dónde están
los posibles riesgos y guiar la toma de decisiones, es el Gobierno quien fija su agenda y
determina cuáles de estos riesgos serán considerados amenazas, estableciendo así sus
prioridades y enemigos a combatir. En este punto juega un importante rol la postura ideológica
Página | 84
del Gobierno, que está ligada no solo a lo que se determina públicamente como amenaza, sino
a las vías para combatirla.
Hechos históricos (Contingencia histórica)
Los hechos históricos y coyunturales, no solo domésticos sino internacionales, son
determinantes en la definición y caracterización de los de riesgos, amenazas y fijan la agenda
de inteligencia, dependiendo de los objetivos de cada Estado. Ahora bien, las dinámicas del
escenario político y social fijan los requerimientos del decisor y por ende de los productos que
la agencia pone a su disposición. Hay que destacar que esta priorización de amenazas tiene,
por supuesto, un componente político e ideológico, guiado por las prioridades de los gobiernos
de turno.
Esto último referido a que la “elección” (priorización) de las amenazas y el nivel de
importancia que se les da, no son hechos aislados o acéfalos, sino que responden a la
construcción de un enemigo común, de unas promesas de campaña y a un discurso. Incluso,
pueden enmarcarse en el concepto de securitización46 planteado por la escuela de
Copenhague47, surgida en los años 90.
Cambio tecnológico
46 Seguritización: Es el proceso mediante el cual los decisores políticos identifican un conjunto de hechos o acciones como amenaza, intimidaciones o peligros sobre ciertos bienes públicos y lo convierten en objeto de las políticas o medidas de seguridad- interna o Externa- del Estado. Se trata por cierto de un proceso de construcción conceptual intersubjetivo en el que juegan un papel fundamental las actividades de inteligencia desenvueltas por los organismos de seguridad del Estado. (Saín, 2003. p.2)
47 El texto de Buzan, Waever y Wilde, “Security: A New Framework for Analysis” (1998), presenta un nuevo marco de análisis en estudios de seguridad, cuyos planteamientos constituyen un paradigma diferente, razón por la cual no son abordados en detalle en el presente trabajo, en la medida en que representan una superación de la teoría realista (planteada como base de la inteligencia de Estado, en el primer capítulo), aduciendo que el Estado deja de ser el actor central y entran a en escena de competencia actores no estatales; como se ha visto el presente trabajo refiere exclusivamente al Estado como unidad de análisis. Este desarrollo surge en el marco de las teorías de Globalización. Sin embargo, el concepto es tomado en la variable de “contingencia histórica”, como explicación al hecho al que se hace referencia y sin desconocer el postulado teórico al que pertenece.
Página | 85
El avance tecnológico incrementa las capacidades de recolectar información protegida,
abierta y sobre todo representa un reto para las agencias, además de trasformar las rutinas de
producción y tareas asignadas a los analistas (McDowell, 2009). Equipos de grabación,
localización, monitoreo, protección de información, de espionaje, etc., permiten llevar a cabo
distintas operaciones, gestionar información de manera adecuada, realizar paneo de riesgos y
posibles amenazas, cruzar información, así como compartirla, descifrarla, entre otras.
Grado de influencia/control militar
La influencia y direccionamiento por parte de militares que los cuerpos de inteligencia
tengan, son determinantes tanto en métodos y prácticas como en resultados. Se ha hecho
énfasis en capítulos anteriores en la diferencia entre inteligencia militar y estratégica, por lo
que este indicador cobra valor en el análisis de transformación hacia la variable de visión
estratégica.
3.2.2 Indicadores Propuestos
Estructura/funciones de la agencia
La estructura de la agencia, sobre todo en materia de áreas misionales, debe ser tenida
en cuenta, pues no solo se trata de un análisis de forma en que se crean y suprimen
dependencias y con ellas funciones, sino porque de ella depende la visión Estratégica.
Formación y perfiles de los agentes
Los perfiles y procesos de selección determinan el tipo de agentes, alcance y calidad de
los productos de inteligencia. La formación y grado profesional, así como el proceso de
ingreso permiten dilucidar qué busca a agencia, qué metas puede cumplir y qué grado de
responsabilidad y compromiso por parte de los funcionarios puede tener. Por supuesto este
indicador permite analizar la variable de visión estratégica.
Salarios de los funcionarios
Página | 86
Los salarios de los agentes y funcionarios son determinantes en una agencia de
inteligencia. Acciones como el menejo de información reservada, la ejecución de operaciones
de alto riesgo, el conocimiento de asuntos de gran importancia que puedan comprometer la
seguridad nacional, así como de las posibles amenazas al Estado y a nación, requieren de
estímulos salariales visibles. En este sentido, la asignación salarial se relaciona directamente
con la posibilidad de corrupción que exista, pues actores externos pueden ofrecer incentivos
superiores a los que otorga la agencia. Así pues, los salarios altos garantizan en cierto modo
mayor lealtad y seguridad de la información.
Inteligencia Exterior
El análisis del sistema internacional es vital para la toma de decisiones y del diseño de
políticas de seguridad. Fenómenos como el crimen trasnacional organizado, el narcotráfico, el
terrorismo; así como también las rutas de comercio, las empresas internacionales,
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, organismos supraestatales, procesos
de integración, tratados entre estados, obligan a los organismos de inteligencia a hacer
monitoreo constante de hechos trascendentales, así como de contingencias políticas, sociales y
culturales de otros estados.
Controles de la actividad de inteligencia
El sistema de controles como garantía del cumplimiento óptimo de la inteligencia, no
solo la encausa al sistema democrático, sino que permite analizar la fortaleza del respeto de los
derechos de los ciudadanos, los deberes de la inteligencia y el cumplimiento de los objetivos
trazados.
3.2.3 Variables De Análisis
Con el fin de obtener resultados concretos que permitan el análisis que lleve a
confirmar o negar la hipótesis, la transformación será analizada a la luz de dos factores:
Politización y Visión Estratégica:
Página | 87
Politización de la agencia de inteligencia (RAND):
Los hechos que se han evidenciado a lo largo del trabajo y en parte que fueron
causantes de la crisis de inteligencia responden a un ejemplo claro de inteligencia politizada,
en donde se evidencian dos de los casos planteados por Jordán en donde “Los decisores se
sirven de procedimientos para influir a su favor sobre el trabajo de la inteligencia” (p. 13) y
“El decisor hace uso interesado de la inteligencia, “escogiendo los análisis acordes con sus
ideas y desechando aquellos que las contradicen, y/o silenciando los puntos de vista
discordantes” (p.13). El caso colombiano con el DAS fue el típico de Policía Política.
Es por esto que tomar la politización como variable justifica en gran medida que sea
esta un punto válido para analizar si ha existido o no transformación.
Visión Estratégica
Es difícil determinar si existe realmente visión estratégica en Colombia, en principio
porque no existe definición oficial de lo que la IE significa para el Estado colombiano, aun
cuando en el Decreto de creación de la DNI se hace referencia al concepto. En todo caso, se
identificó a lo largo de la investigación que en Colombia aún persiste la falta de visión
estratégica y está relacionada con algunos de los indicadores propuestos; por ejemplo, el grado
o influencia de militares en la agencia es determinante en la visión de las amenazas que
puedan priorizarse y que corresponden a las dinámicas del mundo actual, marcadas por actores
y armas no convencionales, amenazas militares y no militares, organizaciones estatales y no
estatales, entre otros. Estos permiten la toma de decisiones con anterioridad y se convierte en
inteligencia más preventiva que reactiva, hecho que ha caracterizado a la inteligencia en
Colombia.
Página | 88
Tabla 2. Variables de análisis aplicadas a la Inteligencia Estratégica en Colombia.
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
PERCEPCIÓN DE LAS AMENAZAS
(RAND)
El contexto colombiano, marcado por un proceso de paz con la guerrilla de las FARC como bandera de Gobierno, redirigió la mirada hacia un panorama en el que esta guerrilla ya no sería el enemigo común y principal por combatir. El desarme y entrada en un proceso de reintegración y estabilización, además del aumento significativo de cultivos de coca48; presencia en los territorios de otros grupos armados organizados ilegales, además con vínculos con cárteles de droga y crimen organizado trasnacional49; los homicidios de líderes sociales y defensores de DDHH.; así como la crisis económica y política latente en Venezuela, que derivó en crisis humanitaria; la corrupción, minería ilegal, los avances tecnológicos acelerados, entre otros asuntos, pusieron a los organismos de seguridad a replantear la visión de enemigo común y enfrentarse a un escenario de “nuevas amenazas” y una concepción de mundo diferentes a los de la Guerra Fría. Como se dijo citando a Montero.
CONTINGENCIA HISTÓRICA
(RAND)
Tanto el cambio de agencia como la expedición de la Ley de Inteligencia se dan en medio de un hecho coyuntural fundamental: la negociación de paz con las FARC en la Habana, que significó un redireccionamiento de las miradas hacia la principal amenaza interna que durante más de 50 años encabezó la lista. El discurso de paz del gobierno de Juan Manuel Santos posicionó la idea de mirada a nuevos enemigos, ya no era el foco la lucha contra el terrorismo (guerrillas), contemplada en la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno Uribe Vélez; sino que en el Plan de Desarrollo “Todos por un Nuevo País” se incluyó una política de seguridad “para la construcción de paz”, planteando no solo nuevos retos en materia de seguridad, sino un cese de actividades guerrilleras50, y metas como el control de los
48 Según la UNODC, los cultivos de Coca en Colombia desde 2013 han aumentado a un ritmo promedio del 45% anual, pasando de 48.000 hectáreas en 2013 a 146.000 en 2016. (2017, p. 13)
49 Los medios de comunicación han documentado en detalle información entregada por la Policía y otras instituciones, las alianzas entre los grupos armados organizados ilegales en Colombia y los carteles mexicanos. Un artículo de revista Semana, titulado “La macabra alianza de los carteles de Colombia y México” narra cómo desde 2014 el Clan Úsuga (hoy Clan del Golfo o AGC) es uno de los proveedores de droga del Cartel de Sinaloa.
50 Según el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para diciembre de 2014, el 89 % de los municipios no presentaron atentados terroristas de las FARC y el ELN, y el 93 % no presentaron acciones subversivas (Ministerio de Defensa, 2015). No obstante, persisten retos en materia de seguridad pública
Página | 89
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
corredores de estupefacientes, incremento de pie de fuerza e inteligencia en zonas fronterizas, fortalecimiento del desarrollo fronterizo desde la conexión fluvial con Perú y Brasil, consolidación de relaciones con Venezuela (PND 2010-2014); intensificación de la lucha contra los grupos armados al margen de la ley (GAML); desarrollo de programa de gestión del territorio fronterizo, marítimo, costero e insular, (PND 2010-2014) más referido a objetivos estratégicos.
CAMBIO TECNOLÓGICO
(RAND)
Fue creada una oficina asesora especializa en la protección de datos, en la que fue contratado un experto en Seguridad de la Información, pues, según el nuevo gobierno, una de las fallas del DAS era que todos los funcionarios y miembros de la Dirección de Inteligencia tenían acceso a las bases de datos. En la DNI, este funcionario se encargó de compartimentar a todas las dependencias y trazar flujo de información en la red con códigos binarios difíciles descifrar; así que, por ejemplo, un hacker puede ser detectado con facilidad.
Se adquirieron nuevas tecnologías como USB y discos duros con capacidad de autodestrucción; así, cuando se enviaba alguna información a in destinatario en alguno de esos dispositivos y ésta se perdía, existía la posibilidad de que cuando se conectaran a internet se alertaba el Centro de Procesamiento de Datos de DNI y lo destruían. Esos dispositivos requieren internet para ser usados, de lo contrario son prácticamente inviolables.
Otra de las adquisiciones tecnológicas fue el acceso al PUMA, un sistema de monitoreo de información de la comunidad de inteligencia en donde el análisis de contexto permitió encontrar similitudes de casos y encontrar autores intelectuales. Se trata de un poderoso sistema que analiza y verifica millones de datos en tiempo récord. También fueron adquiridas costosas bases de datos internacionales usadas por los analistas, fundamentales en la construcción de información y que perfeccionan los informes producidos para el presidente.
“DNI le aposto a la tecnología. El Almirante decía que el poder de la inteligencia no estaba en las armad sino en la
relacionados con el impacto de las acciones de los GAML contra la infraestructura económica del país. Para 2014, se presentaron 28 afectaciones a la infraestructura vial y puentes, 141 voladuras a oleoductos, y 40 ataques contra torres de energía (Ministerio de Defensa, 2014). Adicionalmente las zonas de frontera se encuentran afectadas por múltiples problemáticas derivadas de la presencia de actores armados ilegales y organizaciones criminales trasnacionales (Ministerio de Defensa, 2011)
Página | 90
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
tecnología al servicio de la entidad” (Entrevista personal con miembro fundador de la DNI, enero 2019)
El DAS por su parte, en términos de equipos de detección de seguridad y calidad del armamento “dejaban mucho que desear”, carecía de vehículos, comunicaciones, equipos para su laboratorio y escuela de formación eran obsoletos. Las máquinas codificadoras del DAS llevaban años rotas y nadie se tomaba el trabajo de repararlas. (Porch, 2009, p.425)
GRADO DE INFLUENCIA/ CONTROL MILITAR
(RAND)
Aunque fue concebida, y aun hoy lo es, como organismo de carácter civil, la DNI ha tenido todos como directores a tres miembros de las Fuerzas Militares. Entre 2011 y 2017 estuvo al mando el Almirante Álvaro Echandía; posteriormente asumió la dirección el coronel del Ejército Juan Carlos Rico, hasta el fin del gobierno de Juan Manuel Santos en agosto de 2018.
Según un miembro de la Armada entrevistado para esta investigación (octubre de 2017), “La DNI debe tener agentes en retiro, porque eso asegura la lealtad, ellos mantienen la tradición castrense y sienten que están en servicio; mientras que, si se tienen civiles, la inteligencia cae en riesgo de politizarse. En Colombia se ha politizado la toma de decisiones.”
Contrario al DAS, que tuvo directores tanto civiles (Fernando Brito, Ramiro Bejarano, Felipe muñoz, Jorge Noguera), como policiales (Miguel Maza Márquez) y militares (José Joaquín Matallana), la DNI ha mostrado ser una agencia con gran influencia militar, en parte porque la inteligencia siempre ha sido un campo abordado desde la fuerza pública y limitado ha sido el interés de los civiles por desarrollarla como disciplina y como actividad.
“Se da por cierto que el nuevo servicio de la nueva DNI ha seleccionado un personal para tareas de inteligencia ajenas a lo exclusivamente administrativo […] el cual corresponde en un gran porcentaje, quizás la mayoría, a miembros activos y en retiro de las fuerzas militares y de policía, convirtiéndose esto en un retroceso serio cuando se trata de crear una agencia de inteligencia de carácter civil.” (Venegas cita a Romero, 2016, p. 32).
Según la visión de Venegas, el gran problema de contar con una inteligencia netamente civil radica en las prácticas clientelistas típicas en Colombia en donde se suelen darse nombramientos que privilegian más un interés político que una capacidad técnica, generando así conceptos y análisis más fieles al gobierno que a los intereses del Estado. “Esto podría explicar la indiferencia e inacción del poder Ejecutivo en crear un cambio cultural en la racionalización de la
Página | 91
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
inteligencia civil, un cambio que se ha postergado –cuando no ignorado– a pesar de las recomendaciones ofrecidas por los Estados Unidos en el año 1964 (Venegas cita Porch, 2017).
ESTRUCTURA Y FUNCIONES DE LA AGENCIA
La DNI integra en una sola dirección inteligencia y contrainteligencia, y similar al DAS mantiene en esta área tanto la sección de operaciones como la de producción de inteligencia (llamada de análisis en el DAS), se robustece integrando en una sola área todo el proceso o ciclo de inteligencia. La Subdirección General Operativa del DAS tenía a su cargo las investigaciones criminales, función que fue separada de la producción de inteligencia estratégica en la DNI, por lo que desaparece en absoluto. En otras palabras, las dos subdirecciones del DAS se dividen en inteligencia/ contrainteligencia e investigación criminal, quedando en DNI solo la primera, con mayor estructura en torno a su producción.
Es determinante en la transformación la existencia en DNI de la figura del Inspector General, que, ejerce un control interno sobre el marco legal y constitucional, así como eficiencia de las actividades desarrolladas, lo que en términos de transformación supone un sistema de controles del Ejecutivo más claro. El DAS contaba con oficina de control interno y de control disciplinario, más orientado en hallazgos de los agentes, que a la eficacia de operaciones y metas de la agencia.
Es también de destacar el centro de protección de datos, como herramienta fundamental en los protocolos y recomendaciones sobre la custodia, transporte y manipulación de fuentes y datos, área con la que no contaba el DAS.
Otro de los aspectos valiosos de analizar es la oficina de comunicaciones y prensa con la que contaba el DAS y que no se evidencia en la estructura de la DNI. La página oficial de la entidad solo contaba con tres comunicados de prensa (en el periodo comprendido), agosto 2016, noviembre 2017 y enero de 2017. Si se hace un comparativo con el DAS, solo en el mes de octubre de 2009, la entidad emitió cuatro comunicados al público. Este factor es determinante en la medida en que lleva a deducir que poco es el interés de la DNI, como sucede con las agencias de inteligencia, que se tenga información por parte de la ciudadanía de las acciones y gestión de la entidad.
En todo caso, no hay que dejar de lado que sigue siendo un departamento administrativo, es decir depende directamente de la Presidencia de la República.
Página | 92
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
FORMACIÓN Y PERFILES DE LOS AGENTES
Los requisitos de ingreso al DAS eran mucho laxos. De hecho, un artículo de El Tiempo de enero de 2009, titulado “DAS abre convocatoria para formar detectives”, cita la Resolución 0768 de 2008 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que entre sus requisitos de ingreso se encuentran: a) Título de bachiller, tecnológico, universitario o posgrado, b) Presentar resultados del ICFES, c) Tener como edad mínima 18 años cumplidos al 30 de enero de 2009 y ser menor de 26 años al 04 de enero del 2010.
Solo 205 de los 1.3000 agentes del extinto DAS realmente habían finalizado uno de los tres cursos de inteligencia abiertos a ellos. Desafortunadamente para la agencia, casi un tercio de los agentes más calificados hicieron uso de este entrenamiento avanzado del DAS como escalón para trabajar en otros lugares donde tuvieran mejor salario.” Afirma además que muchos de los agentes reclutados a la edad de 16 años pronto descubrían que no tenían vocación de detective. (Porch, 2009, p.423)
Todos los cargos de la DNI son de libre nombramiento y remoción, contrario al DAS, que contaba con funcionarios de Carrera Administrativa, que no podían ser despedidos. Se realizan diversas pruebas, revisión de antecedentes, créditos e impuestos, para garantizar que no tengan antecedentes. DNI funciona al contrario del DAS, buscando primero el perfil requerido y no reclutando y formando para generar dicho perfil.
SALARIOS DE LOS FUNCIONARIOS
La asignación salarial de los funcionarios de la DNI es una de las más altas del sector público en Colombia. De hecho, si se hace un comparativo, en el Decreto 713 de 2009, referente a asignación salarial, el DAS en grados 15-22 de profesionales operativos, los salarios oscilan entre $1.584.034 y $3.050.000; mientras que, en DNI, según el Decreto 0844 de 2012, es decir recién creada la agencia, en niveles operativos, los salarios oscilaban entre 4.095.000 y 9.358.125.
Al respecto, Porch (2009) afirma que los salarios eran los más bajos en el servicio civil- los mejores agentes corrían a buscar trabajos mejores pagos en otros lugares (p.441).
Esto sin duda es uno de los factores que más disponen a la corrupción, no solo porque fácilmente un grupo armado, narcotraficante o actor ilegal, e incluso ciudadano del común pudiera ofrecer montos mayores al salario a cambio de información, sino porque abría espacio a actividades ilegales como el cobro a los ciudadanos por trámites como el de expedición del pasado judicial. (p.442)
Página | 93
INDICADOR INTELIGENCIA EN COLOMBIA 2011-2017
INTELIGENCIA EXTERIOR
El DAS contaba con un organismo dedicado a la producción de inteligencia estratégica, en donde asuntos internacionales eran tenidos en cuenta. Sin embargo, tanto las noticias sobre golpes y victorias del DAS, así como las fuentes entrevistadas y textos consultados dan cuenta de la mirada doméstica que tenía este organismo, que, como se ha dicho, es resultado de la contingencia histórica y el conflicto que azotó al país durante más de 60 años. Según Porch (2009) “la arquitectura de la inteligencia en Colombia estuvo muy influenciada por las memorias de La Violencia” (p.429)
La DNI y su nuevo paradigma de inteligencia estartéica y nuevas amenazas, creó líneas de investigación exclusivas para temas internacionales. Dos agentes de la Armada, miembros del área de inteligencia coinciden en que asuntos como la situación en Venezuela y en Nicaragua pasaron a ser prioritarios en la nueva agencia de inteligencia.
Aun así, la ley de inteligencia no incluye en la JIC delegados del ministerio de Relaciones Exteriores. “La comunidad de inteligencia colombiana y las instituciones que la componen, entre ellas la inteligencia –y la contrainteligencia- del Ejército, está tanto doctrinal como operativamente muy lejos del deber ser de las cosas en un entorno internacional complejo (…) se requiere de la existencia de agentes que sepan enlazar los procesos internacionales y correlacionarlos con el interés nacional propio, se vuelven por lo tanto, un imperativo indispensable a la hora de jugar acertadamente en operaciones estratégicas.” (Monterio, 2017, p.148)
CONTROLES DE LA ACTIVIDAD
Se crea la figura del Inspector General en la agencia, para fortalecer el control ejecutivo a la actividad, éste no tiene dependencia jerárquiza, pero sí es asignado por el Presidente. Por otra parte, aun con la creación de la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, se habla de un control parlamentario débil. Según uno de los parlamentarios, miembro de la Comisión de Seguimiento a Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, la comisión carece de expertos en seguridad y defensa, y más en temas de inteligencia. Asimismo, el seguimiento a las actividades se hace a través de la revisión de informes que presentan los mismos organismos que desarrollan estas actividades y dichos análisis carecen de indicadores de gestión que permitan medir la eficiencia y el real control parlamentario. (Comunicación personal, febrero de 2019)
El parlamentario expresó que se cita a los directores del organismo civil y los militares, y se realizan controles sobre el gasto reservado, así como del cumplimiento de las metas de cada cuerpo.
Página | 94
VARIABLES DEPENDIENTES
Tabla 3. Incidencia de indicadores en las variables de análisis
VARIBLES
INDICADORES POLITIZACIÓN VISIÓN ESTRATÉGICA
Percepción de amenazas X X
Contingencia histórica X X
Cambio tecnológico X
Influencia/Control militar X
Estructura y funciones de la agencia X X
Perfil del Agente X
Salarios X
Inteligencia Exterior X
Controles X X
Página | 95
3.3 Resultados
3.3.1 Politización
Tanto la percepción de las amenazas como la contingencia histórica están marcadas
por un contexto de superación del conflicto armado con las FARC durante el gobierno de Juan
Manuel Santos; lo que sin duda genera (sin entrar en juicios morales de conveniencia) que los
productos de inteligencia correspondan a la política fijada por el presidente, sobre visión de
enemigos. El decisor ha centralizado los riesgos en un nuevo actor que no son las guerrillas,
sobre todo las FARC, que habían sido durante años la amenaza principal del Estado. Prueba de
ello, las entrevistas realizadas a miembros de la Fuerza Pública, en cuyo discurso sobre la DNI
mencionan amenazas como Venezuela que a las guerrillas y se evidenció el tema FARC como
no prioritario en la agenda, esto en correspondencia con el Acuerdo de la Habana y visión del
presidente. En otras palabras, que las guerrillas ya no sean la amenaza prncipal corresponde a
una visión política.
En cuanto a la estructura de la agencia, se parte, en prinicpio, del hecho que sigue
siendo un departamento administrativo, dependiente directamente de la Presidencia de la
República, cuyo Director General es nombrado libremente por el presidente y representa una
figura de su entera confianza. Esta dependencia directa genera politización, aunque así no se
busque. Ejemplo de ello, el reconocido “Escándalo del Hacker” previo a la reelección
presidencial de Juan Manuel Santos y en el que se habla de supuesta infiltración de la campaña
por parte de su contendor, Oscar Iván Zuluaga. Según revista Semana:
“En Colombia pasó algo parecido con el famoso video en que aparecía Óscar Iván Zuluaga recibiendo información comprometedora del hacker Sepúlveda. Lo inusual de esa historia es que no solo Sepúlveda estaba infiltrando en la campaña de Santos, sino que la Dirección Nacional de Inteligencia infiltraba la de Zuluaga.” (Semana, febrero 9, 2019)
Aún considerando que la prensa constituye aquí la única fuente de consulta,
afirmaciones como la anterior permiten deducir que hubo utilización política de la agencia y
que esta seguía estando al servicio de un grupo determinado y no de los intereses del Estado.
Página | 96
En este sentido, se da uno de los casos de politización: “Los decisores se sirven de
procedimientos para influir a su favor sobre el trabajo de la inteligencia”
En cuanto a los controles propios tanto del ejecutivo como del legislativo, existe una
transformación positiva. La Comisión Parlamentaria de Seguimiento a Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia representa un seguimiento y una especie de “rendición de
cuentas” al Congreso, reduciendo el impacto de la relación íntima presidente/agencia; ya que
si bien ésta se mantiene, hay un tercero que ejerce control sobre las metas y utilización de
recursos, blindando en cierta medida de la politización. Sin embargo, este control aún carece
de verdaderos mecanismos que lo hagan efectivo, en la medida en que no cuenta con expertos
en seguridad y defensa ni en inteligencia, lo cual implica que no se establezcan verdaderos
indicadores que permitan medir la gestión de los cuerpos de inteligencia frente a las metas y
objetivos, ni en cumplimiento de los fines del Estado.
Asuntos como la inteligencia tienen diferenciales o especificidades frente a otros
relacionados con la defensa y seguridad del Estado, que han sido tratados anteriormente por el
Congreso. Asuntos como la reserva y el secreto, el desarrollo de operaciones de inteligencia,
los mecanismos y métodos de la misma, el óptimo uso de los gastos reservados, el personal
que recluta, las experiencias comparadas con otras agencias del continente, entre otros, son
asuntos que no cuentan con la experticia por parte de los parlamentarios.
Ahora bien, un aspecto que vale la pena analizar y que Venegas (2018) trae a colación
es “el interés en comprender la dificultad que tiene el cuerpo legislativo en cuál y cómo es el
accionar secreto de la inteligencia (…) Estas circunstancias hacen de la inteligencia poco
atractiva a los ojos de los parlamentarios en incentivos electorales. Aparte de mantener
secretos, no es útil para hacer alianzas y maximizar sus posibilidades de reelección, debido a
que el manejo del secreto no les permite reclamar crédito por su trabajo parlamentario y es una
responsabilidad mirada con cautela política (Venegas 2018).
Página | 97
Por su parte, la figura del inspector general, en materia de politización, no resulta del
todo útil, ya que su superior jerárquico también es el presidente, por lo que conviene en aras
de verificar eficiencia y control de gastos, pero el riesgo de politización persiste.
Por último, es muy importante mencionar que uno de los cambios que se propiciaron
en el sistema de seguridad y de inteligencia, y que permite contrarrestar la politización en
cierta medida, es la correspondencia de las acciones de los cuerpos de inteligencia con el Plan
Nacional de Inteligencia y la toma de decisiones no solo en cabeza del Jefe de Estado, sino del
Consejo de Seguridad Nacional. Según una de las fuentes entrevistadas, este hecho permitió
menor politización, en cuanto las decisiones “venían del Consejo y no de un Director con
puesto político, como sucedía con el DAS”.
3.3.2 Visión Estratégica
Se ha dicho que la definición de IE no es del todo clara para el Estado colombiano, lo
que implica que tampoco la gran mayoría de gobernantes y diseñadores de políticas de Estado
entiendan realmente su valor. Esta afirmación no es azarosa en la medida en que tanto la
bibliografía como las entrevistas realizadas coinciden en que desde los mismos gobiernos poca
es la visión estratégica con la que cuenta el Estado colombiano.
La percepción de las amenazas es vital en esta variable y a partir de la misma puede
decirse que existe baja capacidad de pensamiento estratégico. Ejemplos citados anteriormente,
como es el caso de la pérdida del 40% del mar territorial a causa de un fallo de la Corte
Internacional de Justicia-CIJ en 2012, caso que pudo ser advertido si existiese realmente
visión a futuro por parte de los cuerpos de inteligencia. En otras palabras, este caso es el claro
ejemplo de la baja percepción de amenazas por parte del Estado, que en su momento no vio la
importancia del desconocimiento por parte de Nicaragua del Tratado Esguerra Bárcenas en
1980 y la demanda interpuesta por ese país en 2001 ante la CIJ.
Los aconteceres históricos que han marcado a Colombia son determinantes sobre todo
en su visión estratégica internacional. Haber tenido un conflicto armado de larga duración, ha
Página | 98
moldeado el quehacer de los cuerpos de inteligencia en Colombia y han obligado a que por un
lado la visión de los organismos se haya centrado desde su surgimiento en los asuntos
internos, cuya meta ha sido poner fin al conflicto más desde el ataque militar que desde la
solución de problemáticas estructurales, y por otra parte sea más de carácter reactivo que
preventivo. En ese sentido, puede decirse que en Colombia es más fuerte la inteligencia militar
y las estrategias que de ella deriven, siempre en el nivel de la táctica y que la visión estratégica
del Estado, a partir de su inteligencia IE, aún tenga que fortalecerse.
En una era de posacuerdo, en donde el Estado se proyecta en un escenario de fin del
conflicto con las guerrillas y con amenazas más de carácter militar, habría que pensar en una
inteligencia civil estratégica, que contemple amenazas no militares, estatales/no estatales, y
otros fenómenos que entrelazan lo doméstico con lo internacional. Aquí entra en juego el
hecho de que los militares sean aún quienes están al frente de la inteligencia, aun cuando sea
de carácter civil.
Que la DNI haya tenido tres directores provenientes de las fuerzas militares pone en
evidencia dos hechos visibles: por un lado, que el ámbito civil no se ha apropiado del todo del
desarrollo de la inteligencia como actividad, como disciplina y como herramienta vital del
Estado, y que la ha delegado a los militares bajo la premisa de lealtad a la institución y de que
siguen siendo un “asunto de militares”, y por otra parte, que las amenazas aún se conciben más
en el terreno militar, entendiendo la IE como un asunto de golpes tácticos y victorias sobre
organizaciones criminales, que de visión integral del sistema internacional, fundamental para
el diseño de las políticas internas y exteriores que beneficien al Estado a largo plazo. Esto
quiere decir que le permitan competir dentro de dicho sistema, analizar fenómenos que
penetran fronteras sin discriminación alguna (como los ataques cibernéticos, por dar un
ejemplo) y se ajusten a sus objetivos, entre otras cosas, porque en Colombia no se han
determinado del todo51.
51 Esta es una afirmación en que la coinciden todas las fuentes entrevistadas, y que permitiría para una muy pertinente investigación paralela: ¿Cuáles son los objetivos del Estado colombiano?
Página | 99
Un hecho positivo para la inteligencia estratégica en Colombia, que llegó con la DNI,
fue la implementación de nuevas tecnologías y bases de datos con altos niveles de protección.
En pocas palabras, estas herramientas permiten conocer más ampliamente el entorno, conectar
con agencias y máquinas de otros países y trabajar de manera articulada frente a un objetivo
determinado. Los métodos de recolección, por supuesto, se complementen con altas
capacidades de análisis y métodos por parte de los analistas, para obtener productos que
permitan la toma de decisiones. En este sentido, este indicador sí es transformador.
Entre los cambios más importantes que sufrió la inteligencia con la llegada de la DNI
está la separación de funciones que en definitiva no contribuían a la producción de
inteligencia estratégica. Producir la IE en una agencia exclusivamente con este fin y escindirla
de la investigación criminal/policial permite no solo desarrollar mejor la labor52, sino más
entendimiento por parte de los agentes y de los gobernantes de su funcionalidad. Asimismo,
las labores de policía judicial y de investigación criminal se ven concentradas en cuerpos
policiales. Esto es benéfico en dos frentes: 1) la duplicidad de labores y choques
interinstitucionales se reduce y 2) la formación de los cuerpos policiales tiene este fin y no se
confunde con el de producción de inteligencia para el alto gobierno.
La formación y filtros de entrada, contrario al DAS que reclutaba jóvenes bachilleres y
les ofrecía formación, contribuye también a la visión estratégica. Perfiles multidisciplinares,
con postgrados y experticia en análisis de fenómenos trasnacionales, con formación académica
de mayor nivel y capacidad crítica y analítica, permite informes de inteligencia con
herramientas de valor para la toma de decisiones. Sumado a esto, la capacitación que se
imparte desde la Escuela Nacional de Inteligencia ENI, de la DNI, está enfocada
exclusivamente en producción de Inteligencia Estratégica, Contrainteligencia de Estado y
Seguridad Operacional, encaminando más la agencia, la actividad y los productos hacia la
visión estratégica.
52 Los funcionarios tienen perfiles solo para este fin, la entidad delimita más su misión y por ende sus funciones, las labores propias de la investigación criminal exigen otros perfiles y no conviene para la inteligencia que haya personas saltando de uno a otro oficio, por lo diferentes que son.
Página | 100
En materia de salarios, se destaca como positivo que la nueva agencia tenga tablas
salariales altas, unas de las más del Estado, para niveles gestores, blindando así la información
reservada y generando mayor compromiso por parte de los funcionarios hacia la institución.
Este blindaje, si bien no asegura los asuntos reservados en su totalidad (pues es incierto que un
agente pueda corromperse) sí es un factor que permite mayor control sobre la infiltración de
actores ilegales o ajenos a los intereses del Estado y con ello que la información tenga fines
políticos diferentes o criminales.
En cuanto a la capacidad exterior, la investigación deja ver que en Colombia aún es
débil. El hecho de que no haya delegados de la Cancillería en la JIC y que históricamente los
asuntos más allá de las fronteras sean aún ajenos a la inteligencia es quizá lo que más la aleja
de ser “estratégica”. Si bien las entrevistas dan cuenta de que la DNI tiene como misión la
producción de inteligencia exterior, vale la pena analizar cuál es la relación con cuerpos
diplomáticos y misiones que envía Colombia al extranjero, que son grandes fuentes para
producir inteligencia. (Alexander Montero, entrevista personal agosto 2017)
Por último, el fortalecimeinto de controles trae consigo un componente orientado hacia
el mejoramiento de la agencia y de la visión estratégica de la misma. Sin embargo, es de
destacar que miembros de organismos de control como la Procuraduría, (uno de los que realiza
control) han destacado53 que hace falta articulación entre quienes realizan control a la
inteligencia, pues no puede hablarse aún de un verdadero sistema de controles y en ese
sentido, el control puede resultar ineficiente a la hora de reforzar la visión estratégica desde su
labor.
Ahora bien, como se dijo anteriorente, la Comisión Parlamentaria de Seguimiento de
Actividades de Inteligencia no cuenta con personal que realmente pueda estabecer indicadores
frente a las metas de la I.E., de ahí que la visión estratégica no quede bajo la real supervisión
53 Foro: La Seguridad Nacional, la Defensa y la Inteligencia Estratégica en las Democracias Modernas (Mayo 13 de 2019 Bogotá Colombia) Pontificia Universidad Javeriana
Página | 101
de un tercero que enfoque la visión de Estado e intereses y que pueda medir la efectividad de
la agencia. En otras palabras, ¿Quién evalúa las labores de producción de I.E. si los que
controlan no saben realmente qué es la I.E.?
Por último, el rol del inspector general puede ser deterninanate en tanto conoce más a
fondo la agencia y su misión/visión. Pero entra en cuestión el hecho de si realmente la agencia
se piensa a sí misma como un sistema de prooducción de inteligencia estratégica, factor que es
posible analizar únicamente si se tiene acceso a los porductos y el día a día de la agencia, y
sobte todo a los informes o productos de control que realice el inspector.
Página | 102
Conclusiones
Primero. Aunque son ambiguas y múltiples las definiciones tanto de inteligencia como
de Inteligencia Estratégica IE, se entiende que la esencia del concepto está en la información
que soporta la toma de decisiones, proporcionando el flujo de datos necesarios con un análisis
detallado de posibles escenarios, riesgos y alternativas, con el fin de orientar decisiones
acertadas, minimizando el azar por un lado, y soportando el diseño de políticas públicas
efectivas.
Segundo. El contexto actual colombiano no puede ser desligado del regional y
mundial, esto quiere decir que si bien Colombia enfrenta un proceso interno, determinado por
la implementación de los Acuerdos de la Habana, coexisten otras amenazas que no pueden ser
vistas como aisladas o únicas, ya que responden a fenómenos trasnacionales, (crimen
organizado, narcotráfico, trata de personas, tráfico de armas, terrorismo internacional, entre
otros) así como a actores no estatales, amenazas no convencionales y no militares. Un
escenario distinto al que se vivió en la Guerra Fría exige que los cuerpos de inteligencia se
reinventen de cara a estos nuevos retos.
De lo anterior se deprende que la seguridad y la defensa tampoco deben ser vistas
desde una perspectiva tradicional, en donde la base es la fuerza pública. En un escenario como
el actual, marcado por un proceso de Globalización, la seguridad: 1) no puede ser pensada
como un proceso nacional o único del Estado. Tal como lo expresa Viçenc Fisas (citado en
Vargas 2006) la seguridad deja de ser seguridad si no es “global, compartida y recíproca”,
considerando intereses y contexto de los ‘adversarios’ y apelando a elementos como
transparencia en actividades militares, la confianza que se genere hacia las instituciones, la
disposición hacia la democracia y el diálogo para la solución de conflictos, entre otros
aspectos, crean entornos seguros (p.259). La seguridad pasa a ser un elemento
multidimensional e interdependiente, en donde los Estados en conjunto, actúan de manera
coordinada para obtener mejores resultados (p. 258).
Página | 103
Esto indica que pensar hoy la seguridad y con ello la inteligencia, es desprenderse de lo
local y ser pensada globalmente. De ahí que un ataque pueda derivarse de fuentes distintas
asociadas a fenómenos trasnacionales como el terrorismo internacional, armas de destrucción
masiva o incluso ataques cibernéticos que implican ejercicios de análisis y detección más allá
de los tradicionales, usados cuando las amenazas eran netamente militares. Siguiendo esta
línea, la necesidad de coordinación entre cuerpos de inteligencia domésticos, internacionales y
de otros Estados juega un rol determinante, incluso superando el que puedan jugar las técnicas
de análisis y avances tecnológicos asociados a las mismas. Esto quiere decir que, si bien la
tecnología es fundamental, es también vital en actualidad que no exista desarticulación entre
cuerpos de inteligencia, pues desde su especificidad y enfoque, pueden generar respuestas
integrales y múltiples.
Por esto, Colombia tiene el gran reto de pensar su inteligencia en clave de sistema;
coinciden las fuentes y textos consultados frente al hecho de la existencia de egos y celos
institucionales que generan quiebres de información, duplicidad de esfuerzos y, sobre todo,
resultados ineficientes. Parte de lo que hemos denominado crisis de inteligencia en el presente
trabajo, se dio por el hecho de que cada organismo fuese de inteligencia civil, militar o policial
“iba por su lado”. La creación y estructuración de la Junta de Inteligencia Conjunta-JIC trató
de dar solución a dicha problemática; sin embargo, aún se refleja desarticulación institucional
que tiene incidencias en distintos fenómenos que azotan hoy a Colombia; uno de ellos el
asesinato de líderes sociales y defensores de derechos humanos, al que al día de hoy no se ha
podido dar respuesta efectiva y que lleva consigo, sin duda alguna, falta de participación de
organismos de inteligencia civil, dejando en manos exclusivas de la fuerza pública y la
investigación criminal esta alarmante problemática, que implica soluciones reactivas y no
preventivas.
Tercero. También se concluye que el mundo ya no puede ser pensado desde el
Realismo y Neo-realismo, teorías que soportan la inteligencia tradicional de la escuela de
Sherman Kent, en la medida en que no es el Estado el único actor en el sistema y no son
necesariamente las amenazas militares las que en la actualidad ponen en riesgo la
supervivencia de un Estado. Mucho menos Colombia puede ser pensada en términos de estas
Página | 104
teorías, pues no se trata de una super potencia con “estatura estratégica” que brinde
herramientas de competencia en un sistema internacional en donde unos están en desventaja
sobre otros. Así pues, conviene para un futuro estudio, pensar la seguridad desde la teoría
propuesta por la escuela de Copenhague (O. Waever y B. Buzan) desde el concepto de
‘securitización’ que hace referencia primordialmente a la definición de la agenda de seguridad
por parte de los decisores y medios de comunicación, en donde las amenazas y la priorización
de las mismas se construye. El ejemplo más emblemático es el Acuerdo de la Habana, en
donde el discurso del Ejecutivo deja de lado a las FARC como amenaza para mirar hacia otras
de otros tipos, como son el Narcotráfico, el tráfico de armas, el crimen organizado y
delincuencia común, por mencionar algunas. Así pues, considerar múltiples actores, otros
tipos de amenaza, diversos fenómenos y los alcances de los mismos y campos, resulta de
mayor utilidad en el entendimiento del mundo actual y del contexto colombiano en materia de
seguridad.
Confirmación/Negación de la hipótesis
Cuarto. El sólo hecho de haber escindido el DAS de la estructura del Estado ya supuso
una transformación en el panorama de inteligencia en Colombia por el peso e importancia que
representó durante años ese organismo en este campo. Ahora bien, contar con una ley que
regule, defina, delimite y otorgue funciones, fines y principios a las actividades de inteligencia
significó otro importante elemento para afirmar que efectivamente hubo transformación de la
inteligencia en Colombia, y que se marcó un precedente para en futuras dudas, tener un marco
jurídico que permita resolverlas. En ese sentido, la primera afirmación de la hipótesis se
confirma en cuanto a si hubo o no transformación. El problema radica en si hubo
transformación esencial y es aquí donde vale la pena detenerse.
Quinto. Si bien la nueva agencia trajo consigo cambios de fondo como fueron la
reasignación de funciones, dejando para sí únicamente la de inteligencia estratégica y
contrainteligencia; la selección de personal técnico y con alta preparación académica que
Página | 105
permitiera mejores análisis y con mejores salarios; le apuntó a empezar ‘de ceros’ alejando
personal, equipos y elementos del antiguo DAS; equipos tecnológicos que aseguraban la
información, no es visible del todo a ante la sociedad que hoy Colombia cuente realmente con
visión estratégica, en principio porque no incluye en su comunidad de inteligencia a ningún
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores, no vincula a profundidad la política
exterior colombiana ni se vincula desde la ley con los cuerpos diplomáticos, siendo estos
insumos primarios de información valiosa que permitiría al país proyectarse dentro del sistema
internacional en pro de sus intereses. La visión doméstica e la inteligencia, marcada por la
persistencia de un conflicto de larga duración, aún persiste, siendo las preocupaciones internas
aún la prioridad en la inteligencia colombiana.
Sexto. Las fuentes entrevistadas coincidieron en que a Colombia le ha hecho falta
fortalecerse en materia de política exterior. Otro argumento que soporta la idea de la falta de
visión estratégica es el manejo reactivo que da el Ejecutivo a las problemáticas y fenómenos
cotidianos, llevando a concluir que Colombia es un país donde persiste aún la poca
planificación y anticipación, y se configura como un Estado más reactivo a los fenómenos una
vez se desencadenan hechos visibles. En ese sentido es posible afirmar que la transformación
se dio, pero persiste la deficiencia en materia estratégica.
Séptimo. Históricamente, desde la aparición de la primera agencia de inteligencia en
Colombia, el SIC, los fines fueron más fungir de policía judicial, destinada a lograr resultados
en capturas por crímenes comunes, más dejan ver los textos consultados que no fue creada con
el fin de alcanzar los objetivos del Estado y de prever el futuro del estado colombiano dentro
del panorama internacional. Las condiciones internas llevaron a que este naciente organismo
se ajustara a demandas de crimen común, guerrillas (amenaza comunista) y funciones
policiales, lejanas de una visión estratégica.
Octavo. Ahora bien, uno de los factores que incidieron en la crisis de la inteligencia fue
la extrema politización e instrumentalización del DAS con fines políticos y criminales.
Cuestionar la politización de la agencia actual (DNI) no es del todo imperceptible por varios
factores: 1) siguió estando al servicio de los intereses del Gobierno de turno y no del bienestar
Página | 106
del Estado, prueba de ello el llamado “escándalo del Hacker”. 2) la ley no determina cuál es el
“otro organismo” creado para llevar a cabo actividades de inteligencia, consagrado en el
numeral J. del Art 12 de la ley 1621 de 2013, en donde se abre la posibilidad de que los
Gobiernos de turno creen nuevos organismos posibilitando que los mismos estén al servicio de
dicho Gobierno y no de los intereses del Estado.
Noveno. De esto se desprende una conclusión, quizá la más importante del trabajo y es
el cuestionamiento sobre dichos intereses del Estado. Las entrevistas y bibliografía
consultadas dan cuenta de que realmente en Colombia no hay definición por parte del Estado
de cuáles son los intereses hacia los que se proyecta Colombia tanto interna como
internacionalmente. De modo que las agencias sirven a intereses del Gobierno de turno, de las
políticas y planes de desarrollo que planteen, pero no a un proyecto de Estado en el que tanto
los gobernantes como la sociedad conozcan sus fines u objetivos. En otras palabras: más allá
de los planes de desarrollo gubernamentales, esta investigación deja una cuestión abierta
¿hacia dónde apunta Colombia como Estado o cuál es realmente el ‘interés nacional’? Esa
respuesta permitiría una inteligencia verdaderamente estratégica.
Décimo. Si bien la ley ajusta la inteligencia a un marco y pone límites, en la práctica
estos límites no son del todo visibles en la medida en que la Comisión Parlamentaria creada
por la Ley, para estos fines existe, pero es débil ya que no hay experticia ni manejo técnico de
la disciplina de la inteligencia por parte de quienes integran esta comisión. En ese sentido, es
posible afirmar que dicha comisión, al día de hoy, existe más como formalismo que como un
real control a las actividades en donde existan indicadores de cumplimiento basados en metas
claras de inteligencia. Tampoco existe un control sólido por parte de los ciudadanos, en la
medida en que el tema ni siquiera hace parte del debate público y la labor de la inteligencia
pasa inadvertida en la ciudadanía. Una prueba de ello puede ser la poca aparición en prensa
(no solo con escándalos, sino de manera pedagógica) de los actores de inteligencia, siendo ésta
más hacia los logros de investigación criminal, que de inteligencia estratégica.
Ahora bien, el tema de inteligencia está muy limitado a fuerzas militares y policiales, al
punto de que investigar del tema, implica establecer contacto solo confuerzasmilitares y
Página | 107
algunos académicos, que a ellas están vinculados en su mayoría. Asimismo, la nueva agencia
hasta el fin del gobierno Santos tuvo dos directores, ambos miembros de las fuerzas militares,
un claro mensaje de que siendo ésta una agencia de inteligencia civil, el control militar persiste
y por ende persiste la posibilidad, por la formación y esencia castrense, de que la visión esté
centrada más en victorias tácticas y operacionales, que estratégicas.
Página | 108
BIBLIOGRAFÍA
Aguayo, S., & Bagley, B. (1990). En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la
seguridad nacional.
Agrawal, N. (01 Jan .2017) There's more than the CIA and FBI: The 17 agencies that make up
the U.S. intelligence community. Los Angeles Times. Recuperado de:
http://www.latimes.com/nation/la-na-17-intelligence-agencies-20170112-story.html
Álvarez Zarate, J. M. (2003). El interés nacional en Colombia. Bogotá: Universidad Externado
de Colombia.
Ardila, C. (Noviembre de 2017). Inteligencia Estratégica. (D. Cortés, Entrevistador).
Arnillas, Schaffer y Mantilla (2013) Apuntes sobre estrategia operacional. Cap. 2. División de
Publicaciones de la Escuela Superior de Guerra Naval. Callao, Perú. Recuperado de:
http://virtual.esup.edu.pe/bitstream/ESUP/157/7/Cap.%202.pdf
Beaufre, A. (2002) Introducción a la Estrategia. Academia Militar. Ministerio de la Defensa de
Venezuela. Caracas. Recuperado de:
http://www.manuelugarte.org/modulos/biblioteca/b/Introduccion-a-La-Estrategia2.pdf
Born, H., & Leigh, I. Making Intelligence Accountable: Legal Standards and Best Practice for
Oversight of Intelligence Agencies (Oslo: Parliament of Norway, 2005).
Borrero, A (2001) En vez del DAS: Inteligencia, controles democráticos y libertades; los
balances inestables. Razón Pública 20 de noviembre. Disponible En:
https://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2558-en-vez-
del-das-inteligencia-controles-democraticos-y-libertades-los-balances-inestables.html
Buitrago, F. L. (2006). La inseguridad de la seguridad: Colombia 1958-2005. Planeta.
Página | 109
Cancillería (2018) Organización Internacional de Policía (INTERPOL)
https://www.cancilleria.gov.co/en/node/615
Cruz, A. L. A., & Rivera, D. M. R. (2014). El narcotráfico en Colombia. Pioneros y capos.
Historia y espacio, 4(31), 169-207. Disponible en:
http://historiayespacio.univalle.edu.co/index.php/historia_y_espacio/article/view/1680
Buzan, B., Wæver, O., Wæver, O., & De Wilde, J. (1998). Security: a new framework for
analysis. Lynne Rienner Publishers.
Caracol (2018) El Informe UP de la Fiscalía. 31 de mayo de 2018. Disponible en:
http://caracol.com.co/radio/2018/05/31/judicial/1527769648_741106.html
Centro De Altos Estudios Nacionales (2013) Los Conceptos de Seguridad y Defensa en los
países iberoamericanos. Desde la óptica de sus colegios de defensa. En:
http://www.asociacioncolegiosdefensaiberoamericanos.org/acdibero/LibrosReunionesDi
rectores/LIBRO+XIV+CONFERENCIA+-+CONCEPTOS+DE+SEGURIDAD+Y
+DEFENSA+DE+LOS+PAISES+IBEROAMERICANOS.pdf
Central Intelligence Agency (2007) What we do. United States. Recuperado de:
https://www.cia.gov/about-cia/todays-cia/what-we-do
Central Intelligence Agency (1959) Basic Concepts of Intelligence Process. (Declassified.
approved for release 1989)
CEPEIE. ¿Qué es Strategic Foresight o prospectiva estratégica? Recuperado de:
http://cepeie.com/#sobre-strategic-foresight
Christopher S & Cope, N. (2009) A Practitioner’s Perspective of U.K Strategic Intelligence.
En: Ratcliffe, J. (2009) Strategic Thinking in Criminal Intelligence. (pp. 235-247)
Sydney, Australia: The Federation Press.
Coordinación Colombia, Europa, EE.UU. (2006) La pesadilla del Das: Recuento del "huracán
político", desde Semana Santa hasta la víspera de Navidad, para comenzar a discutir la
Página | 110
depuración y reforma profundas que requieren los organismos de inteligencia
colombiano. Recuperado de: https://docplayer.es/79761883-La-pesadilla-del-das.html
Cosidó, I. & Bardají, R (1994) La racionalización de los servicios de inteligencia. Grupo de
Estudios Estratégicos, En: http://gees.org/articulos/la-racionalizacion-de-los-servicios-
de-inteligencia
Corte Constitucional (12 de noviembre de 2010) Sentencia C-913 de 2010. Mp. Nilson Pinilla
Pinilla
Cortés González, D. C. (2012) Bajo la alfombra del DAS recuento de los hechos relevantes
que marcaron la vida del Departamento Administrativo de Seguridad (Trabajo de grado,
pregrado, Pontificia Universidad Javeriana). Recuperado de:
https://repository.javeriana.edu.co/bitstream/handle/10554/11279/CortesGonzalezDiana
Catalina2012.pdf?sequence=1
Cussac, J. L. G. (2016). La ley de inteligencia colombiana en perspectiva internacional.
Cuadernos de derecho penal, (15).
Davies, P. (2002) Ideas of Intelligence: Divergent National Concepts and Institutions‟ IN:
Harvard International Review. Vol. 24. Cambridge (62-66)
De Castro, R. D. H. (2010). El concepto de interés nacional. In Evolución del concepto de
interés nacional (pp. 17-38). Instituto Español de Estudios Estratégicos. Disponible en:
https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4547890.pdf
Decreto 2782 de 1953. Diario Oficial de la República de Colombia 19 de octubre de 1953
Decreto 1717 de 1960. Diario Oficial de la República de Colombia 18 de julio de 1960
Decreto 2110 de 1992. Diario Oficial de la República de Colombia. 29 de diciembre de 1992
Decreto 218 de 2000. Diario Oficial de la República de Colombia. 15 de febrero de 2000
Página | 111
Decreto 2233 de 1995 Diario Oficial de la República de Colombia 21 de diciembre de 1995
Decreto 4057 de 2011 Diario Oficial de la República de Colombia 31 de octubre de 2011
Decreto 4179 de 2011 Diario Oficial de la República de Colombia 3 de noviembre de 2011
Decreto 857 de 2014 Diario Oficial de la República de Colombia 2 de mayo de 20143
Delgado, Á., & Ospina, J. C. C. (2007). Todo tiempo pasado fue peor: entrevistas hechas al
autor en 2005 por Juan Carlos Celis, revisadas en febrero de 2007. Carreta.
Departamento Nacional de Planeación (2014) Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos
por un Nuevo País. Recuperado de:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND%202014-
2018%20Tomo%201%20internet.pdf
DNI (2018) La Entidad. Recuperado de: http://www.dni.gov.co/la-entidad/
DIPOL (2017) Entrevista a miembro de Análisis de Inteligencia. Septiembre 16 de 2017.
Directiva 0015. República de Colombia. Ministerio de Defensa Nacional. 22 de abril de 2016
DoD, U. S. (2018). DOD Dictionary of Military and Associated Terms. Online, 14, 1-02.
Disponible en: http://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/dictionary.pdf
El Tiempo (2003) Proponen reactivar el DAS Rural. 11 de febrero de 2003. Disponible en:
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-972784
El Tiempo (2018) Los otros crímenes de la mafia en los que también participó el DAS. 19 de
marzo. Disponible en: https://www.eltiempo.com/justicia/delitos/crimenes-de-la-mafia-
en-los-que-hubo-participacion-del-das-195802
El Tiempo (2012) Condenan a 26 años a Blanca Jazmín Becerra por desfalco a la Dian. 5 de
octubre. Disponible en: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12284662
Página | 112
El Tiempo (2009) El DAS abre convocatoria para formar detectives. 27 de enero de 2009. En:
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4778623
Fernández, A. M. D. (2013). El papel de la inteligencia estratégica en el mundo actual.
Cuadernos de Estrategia, (162), 35-66.
Fiscalía General de la Nación (2006) Unidad delgada adscrita ante a la Unidad Nacional de
Derechos Humanos y Derecho Humanitario (25 de abril). Declaración rendida por
Rafael Enrique García Torres, Barranquilla
Fiscalía General de la Nación. (2010) Expediente Sumario 297
Foro: La Seguridad Nacional, la defensa y la Inteligencia Estratégica en las democracias
modernas (Mayo 13 de 2019, Bogotá Colombia) Bogotá, Pontificia Universidad
Javeriana
Godson, R. (2018). Dirty Tricks or Trump Cards: U.S. Covert Action and Counterintelligence.
Routledge. https://doi.org/10.4324/9780203793220
Gómez. J.P. (Octubre de 2017). Comunicación personal. Bogotá, 26 de octubre de 2017. (D.
Cortés, Entrevistador).
Hobbes, T. (1982). Leviatán, Bogotá, Skla, 1982.
John A. Dutton Education Institute. (2019) Intelligence Cycle and Process. Pennsylvania
State. Recuperado de: https://www.e-education.psu.edu/sgam/node/15
Johnson, L. K. (Ed.). (2007). Handbook of intelligence studies. Routledge.
Jordan, A. A., Taylor Jr, W. J., Meese, M. J., & Nielsen, S. C. (2009). American national
security. JHU Press. https://www.e-education.psu.edu/sgam/node/15
Jordán, J. (2015). Introducción a la Inteligencia en el ámbito de Seguridad y Defensa. Análisis
GESI, 26. Disponible En:
Página | 113
https://www.researchgate.net/profile/Javier_Jordan/publication/302394801_Introduccion
_a_la_Inteligencia_en_el_ambito_de_Seguridad_y_Defensa/links/57303efc08ae744151
905a9f/Introduccion-a-la-Inteligencia-en-el-ambito-de-Seguridad-y-Defensa.pdf
Kent, S. (2015). Strategic intelligence for American world policy. Princeton University Press.
Ley 1621 de 2013. Diario oficial de la República de Colombia. 17 de abril de 2013
Fiscalía General de la Nación. (2010) Expediente Sumario 297
Ley N° 23.554 (1988). Ministerio de Defensa Nacional de Argentina. Ley de defensa nacional.
Buenos Aires. Recuperado de:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/20988/texact.htm
Leigh, I. (2007). The accountability of security and intelligence agencies. In Handbook of
intelligence studies (pp. 85-99). Routledge.
Lizarazo, M.F. (2016) El nuevo rol jurídico de la inteligencia y contrainteligencia en el
Estado Colombiano. Trabajo de Grado para optar por el título de Especialista en
Constitucional, Procedimiento Penal y Justicia Militar de la Universidad Militar Nueva
Granada. En: https://repository.unimilitar.edu.co/handle/10654/7148
Lowenthal, M. M. (2017). Intelligence: From secrets to policy. CQ press.
McDowell, D. (2008). Strategic Intelligence: A Handbook for Practitioners, Managers, and
Users (Vol. 5). Scarecrow Press.
Martínez D.A. (2015) Inteligencia Estratégica Militar como elección racional del Estado hacia
una política sostenible de seguridad nacional. (Trabajo de grado de maestría) Pontificia
Universidad Javeriana, Bogotá.
Mearsheimer, J. J. (2007). Structural realism. International relations theories: Discipline and
diversity, 83. Disponible en:
https://mearsheimer.uchicago.edu/pdfs/StructuralRealism.pdf
Página | 114
Melamed, J.D. (2016) Inteligencia Estratégica y postconflicto en Colombia: Escenarios y
Desafíos. Inteligencia Estratégica Latinoamericana, Ministerio de Defensa del Perú.
Lima. pp. 235-244
Ministerio de Defensa (2003). Política de Defensa y Seguridad Democrática. Bogotá D.C.:
Presidencia de la República de Colombia. Recuperado en
https://www.oas.org/csh/spanish/documentos/Colombia.pdf
Ministerio de Defensa Nacional de Chile (2010). Libro de la Defensa Nacional de Chile.
Santiago de Chile. Recuperado de: https://www.defensa.cl/libro-de-la-defensa-nacional-
de-chile/libro-de-la-defensa-2010/
Montero, A. (2017) El rol de la inteligencia y las operaciones para los desafíos estratégicos.
Los ejércitos y el sistema internacional contemporáneo: Nuevas amenazas, tendencias y
Desafíos. Bogotá Escuela de Guerra. En:
https://esdeguelibros.edu.co/index.php/editorial/catalog/download/23/20/44-1?inline=1
Montero A. (2017) Comunicación personal. Bogotá 23 de octubre de 2017. (D. Cortés,
Entrevistador).
Morgenthau, H. J., & Thompson, K. W. (1986). Política entre las naciones: la lucha por el
poder y la paz. GEL.
National Security Act (1947) United States of America.
National Security Agency (2016) Signals Intelligence. What is SIGNINT? Disponible en:
https://www.nsa.gov/what-we-do/signals-intelligence/
RESDAL, de Seguridad, R. (2010). Atlas Comparativo de Defensa en América Latina y el
Caribe 2010. Buenos Aires: Resdal.
Treverton, G. F., Jones, S. G., Boraz, S., & Lipscy, P. (2006). Toward a Theory of
Intelligence. Workshop Report. RAND Corp Arlington VA National Security Research
Div. En: http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a449313.pdf
Página | 115
Orozco, G. (2005). El concepto de la seguridad en la Teoría de las Relaciones Internacionales.
Revista CIDOB d'afers internacionals, 161-180. Disponible en:
https://core.ac.uk/download/pdf/39008156.pdf
Pardo, R. (2004). La historia de las guerras. Editorial B de Colombia, 412.
Parra, M. E. N. (2013). El Realismo Político y la Razón de Estado, Proyecciones del
Pensamiento de Nicolás Maquiavelo. Criterios, 6(2), 61-78. Disponible en:
www.revistas.usbbog.edu.co/index.php/criterios/article/download/2005/1746
Policía Nacional (2018) Dirección de Inteligencia Policial de la Policía Nacional – DIPOL.
Recuperado de: https://www.policia.gov.co/direccion/inteligencia
Presidencia de la República de Colombia (2003) Política de Defensa y Seguridad
Democrática. Disponible en: https://www.oas.org/csh/spanish/documentos/Colombia.pdf
Porch, D. (2009). Taming a “Dysfunctional Beast”—Reform in Colombia's Departamento
Administrativo de Seguridad. International Journal of Intelligence and
Counterintelligence, 22(3), 421-451.
Radio Santa Fe (2010) José Miguel Narváez confirma alianza de DAS y Fiscalía con
paramilitares y narcotraficantes. Mayo 20 de 2010. Disponible en:
http://www.radiosantafe.com/2010/05/20/jose-miguel-narvaez-confirma-alianza-de-das-
y-fiscalia-con-paramilitares-y-narcotraficantes/
Ramos, V. (2012). Libertad y seguridad. La antropología de Thomas Hobbes. Revista Jurídica
Jalicense. Nº47 Guadalajara, México.
Saavedra, B. (2016). Inteligencia Estratégica en un mundo globalizado en Latinoamérica:
Retos y desafíos en el siglo XXI. Revista Policía y Seguridad Pública, 5(2), 75-105.
Saín, M. F. (2003). Los desafíos de la inteligencia regional en un contexto de globalización. In
Ponencia en III Simposio Regional sobre Seguridad y Defensa Nuevas tendencias de la
Página | 116
seguridad subregional, Abril de 2003. CHDS, Santiago. Disponible en:
https://www.resdal.org/experiencias/iiichds-sain.pdf
Sanz, D. G. (2016). Inteligencia Estratégica Latinoamericana. Perspectivas y ejes
predominantes para la toma de decisiones estratégicas ante un mundo en cambio,
compilado por José Gabriel Paz. URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de
Seguridad, (18), 138-140.
SEMANA (1995) Inteligencia por Ley. 11 de junio de 1995. En:
https://www.semana.com/nacion/articulo/inteligencia-por-ley/26954-3
SEMANA (2010) Los Magnicidios del DAS. Septiembre 1 de 2010. Disponible en:
https://www.semana.com/nacion/articulo/los-magnicidios-das/111760-3
SEMANA (2016) La macabra alianza de los carteles de Colombia y México. 16 de enero de
2016. En: https://www.semana.com/nacion/articulo/la-macabra-alianza-de-los-carteles-
de-colombia-mexico/456871-3
SEMANA (2019) Solo queda David, el hijo de Óscar Iván Zuluaga, enredado por el caso del
hacker. 9 de febrero de 2019. En: https://www.msn.com/es-co/noticias/colombia/solo-
queda-david-el-hijo-de-%C3%B3scar-iv%C3%A1n-zuluaga-enredado-por-el-caso-del-
hacker/ar-BBTnexd
Serrano J. (2018) Comunicación personal.
Sun Tzu. (1993). El arte de la guerra. Versión de Thomas Cleary. Ed: Titivillus
Ugarte, J. (1995). Inteligencia y democracia. Nueva Sociedad, 138, 158-171. En:
http://nuso.org/media/articles/downloads/2439_1.pdf
Ugarte, J. M. (2002). Control Público de la Actividad de Inteligencia: Europa y América
Latina, una visión comparativa. Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo.
En:
Página | 117
http://www.ceid.edu.ar/serie/2010/ceid_serie_dt_16_jode_manuel_ugarte_control_publi
co_de_la_actividad.pdf
Ugarte, J. M. (2003). El control de la actividad de Inteligencia: Realidad actual y tendencias
hacia el futuro: Un análisis centrado en América Latina. Santiago de Chile, REDES,
Center for Hemispheric Defense Studies. Disponible en:
https://www.resdal.org/producciones-miembros/redes-03-ugarte.pdf
Ugarte, J. (2005). La relación entre inteligencia y política. Federation of American Scientist.
Recuperado de: https://fas.org/irp/world/argentina/ugarte.pdf
UIAF (2018) ¿Quiénes somos? https://www.uiaf.gov.co/nuestra_entidad/quienes_somos
UNODC (2017) Colombia: monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2017.
UNODC Research. Recuperado de: https://www.unodc.org/documents/crop-
monitoring/Colombia/Colombia_Monitoreo_territorios_afectados_cultivos_ilicitos_201
7_Resumen.pdf
Vargas, A. (2012). Adecuación de la defensa a la gobernabilidad democrática en América del
Sur. Ciencia Política, (14). En:
https://revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/41517/43131
Vargas, A. (2006). Ensayos sobre seguridad y defensa: una publicación del grupo de
investigación en seguridad y defensa. Universidad Nacional de Colombia.
Venegas, A. (2018). En busca de inteligencia estratégica: cuatro factores para el nacimiento y
evolución de una inteligencia civil colombiana. Ciencia Política, 13(26), 287-318.
Recuperado de:
https://revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/71938/66959
Villamizar, A. (2004). La reforma de la inteligencia: un imperativo democrático. Fundación
Seguridad y Democracia.
Von Clausewitz, C. (1940). On war. Jazzybee Verlag.
Página | 118
Von Leopold, P, La casa de las torturas, El Espectador, 29 mayo de 2008. Disponible en:
https://www.elespectador.com/impreso/bogota/articuloimpreso-casa-de-torturas
Waltz, K. N. (1979). Theory of international politics. Addison Wesley Publishing Company
Warner, M. (2002). Wanted: A definition of intelligence. Central Intelligence Agency
Washington D.C. Center for the Study of Intelligence. Recuperado de:
http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a525816.pdf
Watson B. (1998-2002) Intelligence, Military Science Encyclopedia Britannica [versión
electrónica] Washington. E.U.: https://www.britannica.com/topic/intelligence-
military#accordion-article-history
Wheaton, K. J., & Beerbower, M. T. (2006). Towards a new definition of intelligence. Stan. L.
& Pol'y Rev., 17, 319.
Weber, M. (2011). La política como vocación (Vol. 622). NoBooks Editorial.
