TRANSFERENCIAS FOCALIZADAS…como un costo de producción. A diferencia de la demanda, que había...

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TRANSFERENCIAS FOCALIZADAS Y CONDICIONADAS: ENTRE LAS OPORTUNIDADES Y LOS DERECHOS1

Pablo Yanes

Director General del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal, México.

En América Latina a partir de los años 80 se produjo un giro profundo no sólo en las

características del régimen de acumulación, sino también en el régimen social, esto es, se

transformaron tanto la política económica como la política social. Sintéticamente dicho al

giro hacia políticas pro-mercado le correspondió una transformación de la política social

hacia el combate a la pobreza extrema mediante programas de transferencias monetarias

focalizadas y condicionadas (PTMFC).

Régimen de acumulación y régimen social

De qué hablamos cuando nos referimos al régimen de acumulación neoliberal2. Algunos

autores, como Arizmendi, prefiere hablar de capitalismo cínico, recuperando el sentido

profundamente antiliberal, de restricción de libertades, del actual modelo y otros, como Toni

Domenech se refieren al modelo como capitalismo contrarreformado enfatizando su

pretensión de reconstruir las relaciones de acumulación eliminando todos los factores de

desmercantilización que caracterizaron al régimen fordista-keynesiano en particular con el

Estado de Bienestar en Europa.

1 Este artículo es la versión castellana del original inglés que apareció en India Economic and Political Weekly, número 21, Vol. XLVI, 2011 2 Varias de las ideas aquí expuestas se encuentran en el trabajo Yanes P. (2010): “Después del neoliberalismo: hacia nueva política socio-económica”, Sin Permiso, 26 Dic. www.sinpermiso.info


Sin embargo e independientemente que se le caracterice como cínico, contrarreformado o

desregulado, que lo es, el actual régimen, denominémoslo por razones de sencillez,

neoliberal, ha representado la forma dominante que ha adquirido la reproducción del sistema

capitalista en los últimos treinta años.

La génesis de este régimen es precisamente la crisis del modelo fordista-keynesiano y la

pérdida creciente de funcionalidad que éste tuvo después de, también, casi treinta años de

indisputada hegemonía en el mundo occidental. El ascenso mundial del neoliberalismo, al

que incluso se le llegó a llamar pensamiento único, fue posible porque dio una respuesta

coherente a la crisis que la acumulación pasaba en ese momento.

El keynesianismo fue una respuesta articulada a una gigantesca crisis de sobreproducción de

mercancías, de insuficiencia de la demanda, mientras que el neoliberalismo fue la respuesta

mundial a una crisis de caída de la tasa de ganancia, de insuficiencia de los estímulos para la

inversión del capital.

El keynesianismo resolvió el motivo fundamental que en ese momento impedía el

crecimiento sostenido de la economía mundial, esto es, la baja capacidad de consumo de los

grandes grupos de trabajadores, la falta de dinamismo de la demanda interna. Por ello en el

régimen fordista-keynesiano, se articularon la producción en masa, con el consumo de masas

en el marco de la llamada sociedad de masas. Su característica central fue el trabajo como

factor de la demanda y su explotación basada en aumentos sostenidos de la productividad en

un contexto de pleno empleo y redes sociales de seguridad, protección e inclusión social.


Pero llegó el punto en que el modelo keynesiano-fordista perdió su funcionalidad. Los

sindicatos se volvieron muy fuertes, el pleno empleo les permitía negociar en condiciones

ventajosas, las conquistas sociales se institucionalizaron y se expandieron a otros grupos

sociales en la perspectiva de la universalización, se mantuvo una fuerte carga fiscal para

financiar el Estado de Bienestar y se incrementó la participación de los salarios en la

estructura de la distribución del ingreso en la sociedad.

No es simple coincidencia que el llamado a remplazar el régimen fordista-keynesiano se

produjera al calor de la discusión sobre la crisis fiscal del Estado y la necesidad de reducir los

impuestos a las empresas, así como de todo obstáculo que inhibiera la inversión. El trabajo,

en consecuencia, ya no debía ser visto principalmente como un factor de la demanda, sino

como un costo de producción. A diferencia de la demanda, que había que fortalecerla y

expandirla, el trabajo, en cuanto costo de producción, había que abatirlo sistemáticamente.

Así como en el régimen de acumulación hubo una transformación muy radical en los últimos

treinta años, lo mismo sucedió con el modelo de política social. Si, dicho en términos

generales, al régimen fordista-keynesiano le correspondió un régimen de Estado de Bienestar,

oscilante entre el modelo socialdemócrata y el corporativo, para utilizar la terminología de

Esping-Andersen, al régimen neoliberal le ha correspondido un modelo de política social para

seguir con la misma terminología, de carácter residual-liberal.

Los rasgos centrales del modelo de política social del régimen de acumulación neoliberal han

sido la privatización y remercantilización, en diferentes grados y escalas, de los derechos

sociales, en particular, la educación, la salud, la vivienda y el régimen de pensiones y

jubilaciones; el abandono de la lógica universalista de los derechos y la elevación de la


focalización (originalmente una herramienta) en un principio estructurante de la política

social; la búsqueda de la primacía en el régimen de bienestar del mercado sobre el Estado y

de lo privado sobre lo público junto al creciente traslado (activo y pasivo) de

responsabilidades públicas hacia las familias.

Asimismo se ha vivido una reducción del campo de la política social cada vez más

desvinculada de los derechos sociales para circunscribirse a programas focalizados y

condicionados de combate a la pobreza.

La pobreza y las transferencias focalizadas y condicionadas.

En este contexto de cambio de paradigmas para la formulación y ejecución de la política

social dejó prácticamente de mencionarse el tema de la distribución del ingreso para reducir

la política social a un solo objetivo: el llamado “combate a la pobreza”. Hubo un virtual

desplazamiento del tema de la desigualdad y todo parecía concentrarse en los temas de

pobreza y de pobreza extrema, en particular.

A partir de los 80, por lo menos en América Latina, proliferaron –y aún continúan-- los

debates sobre la medición de pobreza, incluyendo el umbral minimalista del Banco Mundial

de 1,25 dólares por día. Más allá del Banco Mundial, la pobreza ha sido medida, de manera

dominante, con criterios unidimensionales, como pobreza de ingresos monetarios, fijados

además en niveles muy bajos. Cuando la medición se ha hecho con una perspectiva

multidimensional, incorporando también la dimensión de necesidades básicas insatisfechas,

existe fuerte debate sobre los umbrales fijados para determinar la satisfacción de dichas

necesidades. Finalmente, sólo en casos excepcionales se ha incorporado a la dimensión de


ingresos y necesidades básicas insatisfechas, la dimensión de carencia de tiempo como

elemento en la medición de la pobreza3..

La oleada de medición en América Latina se ha basado, más allá de si es uni o

multidimensional, en umbrales bajos de satisfacción que implican, en términos de políticas,

que con relativamente pequeñas intervenciones públicas y una modesta movilización de

recursos podrían lograrse reducciones importantes en la pobreza. A una pobreza medidas con

criterios bajos correspondería una política social de baja intensidad y de bajo impacto fiscal.

Y aquí aparecieron los PTMFC que proliferaron a partir de los años noventa en toda

América Latina de la mano de su promoción por parte de los organismos multilaterales de

crédito, particularmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

que han hecho de estos programas el modelo de política deseable para la región4.. No es por

ello casual que hoy en América Latina, conforme a la reciente base de datos de programas de

protección social no contributiva, elaborado por la División de Desarrollo Social de la

Comisión Económica Para América Latina5, en la región los PTMFC operan en 18 países con

una cobertura de más de 25 millones de familias –alrededor de 113 millones de personas–, es

decir, el 19% de la población de América Latina y el Caribe6.

3 Es el caso del Método de Medición Integrada de la Pobreza (MMIP) desarrollado en México por el Dr. Julio Boltvinik Kalinka. 4 Varias de las ideas de esta sección han sido desarrolladas también en un texto inédito escrito por Lo Vuolo, R., Raventós, D. y Yanes, P. (2011) “La crisis económica, los subsidios condicionados y el Ingreso Ciudadano-Renta Básica”. 5 CEPAL Comisión Económica para América Latina, División de Desarrollo Social, 2010 6 Los programas con el mayor número de beneficiarios en términos absolutos son Bolsa Familia, de Brasil (52 millones de personas, cerca de la mitad de los beneficiarios de PTMCF a nivel regional), Oportunidades de México (27 millones) y Familias en Acción de Colombia (12 millones). Por cierto, conforme a los datos de la base de datos de Cepal. El Bono de Desarrollo Humano, de Ecuador, es el programa de este corte que cubre el mayor porcentaje de población en un país (44%). CEPAL, 2010


No obstante, llama poderosamente la atención que, conforme a las mismas fuentes, a pesar de

su fuerte cobertura, el gasto en los PTMFC representa solamente 0,40% del PIB de los países

de la región. Esto es, según los promotores de estos programas, parecería haberse encontrado

la fórmula feliz de tener cobertura sobre una gran cantidad de personas pobres, gastar pocos

recursos y obtener resultados importantes. Sería posible, según esta lógica, que la pobreza de

las personas podría combatirse con pocos recursos públicos.

Cabe aclarar, sin embargo, que entre los distintos PTMCF de la región existen diferencias

tanto en cobertura como en diseño para el cumplimiento de las condicionalidades (fuerte en

México, flexible en Brasil), pero todos ellos comparten rasgos comunes:

Ø Son focalizados con los consabidos problemas tanto de inclusión como de exclusión

en la cobertura.

Ø Exigen condicionalidades.

Ø Son transferencias a las familias y no a las personas.

Ø Las transferencias son de montos monetarios pequeños y establecen un techo de

ingresos que no se puede superar.

Ø Su comportamiento es procíclico y las transferencias están fuertemente determinadas

por la evolución del crecimiento económico.

Ø Carecen de una dimensión preventiva en relación con la insuficiencia de ingresos.

Ø Tienen como sujeto preferencial de atención a la infancia (particularmente en edad

escolar).

Ø No están concebidos y diseñados como derechos.

Ø No son estables o permanentes sino transitorios.


Con estas características, los PTMCF se estructuran en torno a una antropología de la

pobreza, de los pobres y de un conjunto de representaciones sociales sobre ellos que les lleva

a incluir en el diseño de estos programas la idea de las condicionalidades.

El Banco Mundial patrocinó en el año 2009 el estudio Conditional Cash Transfers, Reducing

Present and Future Poverty7, que incluye una fuerte defensa de la idea de las

condicionalidades en un capítulo precisamente denominado The Economic Rationale for

Conditional Cash Transfers. Ahí se formula la idea de lo que sus autores denominan los

microfundamentos del paternalismo8.

Conforme a dicho estudio una razón que justificaría la introducción de las condicionalidades

es que los pobres no siempre se comportan exactamente como pudiera esperarse de agentes

racionales con información perfecta. Textualmente:

“What imperfect information, myopia, and incomplete altruism have in common, for our

purposes, is that they may cause a family´s privately chosen level of investment in human

capital to be too low, compared with its own ¨true¨ private optimal. If they are pervasive,

then these distortions in private decision making provide some contemporary support to the

time-honored notions that governments may ¨know better¨ what is privately good for poor

people than do the poor themselves, at least in some realms”. (Fiszbein and Schady 2009:

50).

7 Fiszbein, Ariel and Schady, Norbert (2009): “Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty”. The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. A World Bank Policy Research Proyect. 8 (Ibid: 50)


Otra razón indica que condicionar las transferencias a prácticas de “buena conducta” facilita

el apoyo de los contribuyentes, en general, y de los más pudientes, en particular, para el

financiamiento de estos programas.

Nuevamente Fiszbein and Schady:

“The second main conceptual argument for conditiong a cash transfer is that goverment

tipically do not behave like textbook benevolent dictators. Policy decisions generally result

from decisión-making processes tan involve voting, lobbying, bureaucreatic and interagency

bargaining, and a variety of other forms of what one broadly might call political economy.

Under some circunstances, conditioning cash transfers on ¨good behavior¨ may increase

public support for them, making the program either feasible or better-endowded”. (Ibid 50).

Esto es: después de décadas de martillear con la teoría de las expectativas racionales o

escuela de la elección pública, de diseñar las políticas económicas y sociales sobre el

supuesto del hommo economicus y de considerar que las decisiones económicas individuales

se derivan de decisiones racionales de minimización de costos y maximización de beneficios,

el referido estudio del Banco Mundial -y el diseño de los PTMCF- establecen una excepción,

los pobres no se conducen de manera racional, no saben tomar decisiones, no saben lo que

realmente necesitan y les conviene y por ello hay que guiarlos, condicionarlos y llegado el

momento, si incumplen con las condicionalidades diseñadas en su propio beneficio,

castigarlos con la cancelación de la transferencia monetaria.

Por otro lado, como la mentalidad social dominante es que los pobres toman malas decisiones

y tienden a la vagancia, la irresponsabilidad, la holgazanería y la disipación, para evitar que


los contribuyentes objeten programas para ellos y los impuestos necesarios para

subvencionarlos es necesario introducir las condicionalidades por razones políticas y

argumentativas. Así que nadie se confunda, los PTMCF no son parte del Welfare, sino del

Workfare.

Pero, además, los defensores de las condicionalidades no han podido demostrar que

efectivamente las mejoras que en algunos PTMCF se observan en la asistencia escolar o la

atención en clínicas de salud, se deriven de las condicionalidades y no de las mejoras de los

ingresos familiares por las transferencias.

En los estudios sobre las condicionales no se aporta evidencia del vínculo real entre el

efecto de la transferencia misma y el supuesto efecto de la condicionalidad que le es asociada.

La introducción de las condicionalidades aparece mucho más articulada, como ya se señaló,

al tema de la razón política, de la perspectiva punitiva y de la lógica que combina como

siameses asistencia y control social9.

Como han destacado Joseph Hanlon, Armando Barrientos y David Hulme en su estudio

comparativo sobre las transferencias condicionadas en el mundo10,, a pesar de la importancia

de las condicionalidades su efectividad no ha sido estudiada a fondo.

En palabras de estos investigadores:

9 Véase al respecto. Lo Vuolo, Rubén, (2010) “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina”, http://www.ciepp.org.ar/ 10 Hanlon, Joseph, Barrientos, Armando y Hulme, David (2010): Just give money to the poor. The development revolution from the global south. (Kumarian Press).


“Despite the importance of conditions, their effectiveness has not been studied separately

from the programs that include them, and it tends simply to be assumed that they work. In

fact, there is almost no evidence that conditions make any major difference.” (Barrientos,

Hanlon and Hume 2010: 131).

Asimismo destacan que es preocupante que en América Latina los gobiernos estén destinando

millones de dólares en la administración de las condicionalidades sin haber analizado con

rigor en qué medida las condicionalidades contribuyen al impacto de los programas de

transferencias y si dicha contribución es consistente con el costo involucrado.

Adicionalmente, las condicionalidades no pueden considerarse neutras: en estudios referidos

a México11, se ha puesto de relieve que las condicionalidades punitivas penalizan

precisamente a quienes más necesitan de las transferencias, dado que frecuentemente los

hogares que están en situación más desesperada son los que no pueden cumplir con las

condicionalidades y por ende pierden las transferencias.

Como se ha señalado en otra parte12,, detrás de la razón técnica se esconde la razón política

que mira a los pobres desde la lógica colonial del indio pobre e ignorante y lleno de hijos, y la

lógica de dominación que ve a los pobres como parte de las llamadas clases peligrosas. Así,

con la introducción de las condicionalidades y su justificación teórica, se trastoca la lógica de

una ciudadanía con derechos exigibles y un Estado obligado a materializarlos, hacia la lógica

de un Estado con programas que exige a los “beneficiarios” de los mismos el cumplimiento

de las llamadas corresponsabilidades., como se denomina, por ejemplo en el Programa

Oportunidades en México, a las condicionalidades.

11( Ibid: 133). 12 Yanes, 2010.


Oportunidades ¿modelo a seguir?

El Programa Oportunidades en México ha sido presentado y promovido por el Banco

Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo como el ejemplo emblemático de

programa de combate a la pobreza y, ambas instituciones, han sugerido a los gobiernos de

la región su réplica en los distintos países de América Latina.

Como señalamos anteriormente conforme a datos de la CEPAL existen actualmente en

América Latina y El Caribe dieciocho países con programas de este corte. Puede decirse que,

con Oportunidades, México se convirtió en exportador de tecnología social.

No se trata de negar que el Programa Oportunidades, anteriormente Progresa, que ha venido

aplicándose en México con una escala significativa de manera continua en los últimos once

años, no tenga efectos positivos en el ingreso de las familias, sobre todo en el corto plazo y

que no ayude a la mejora de algunos indicadores sociales. Por su continuidad, su cobertura y

por la movilización de recursos que implica sería imposible que ello no sucediera.

De lo que se trata de valorar es si el Programa Oportunidades o en general los PTMFC

constituyen la vía idónea para superar de manera sostenida la pobreza, si su hipótesis central,

que la pobreza se deriva de un déficit de capital humano en las personas es correcta, si es

certero o no su supuesto básico de que los pobres requieren de condicionalidades y de un

sistema de premios y castigos para asistir a la escuela y atender su salud y si la

instrumentación y operación del programa amplían el goce de los derechos sociales y

construyen ciudadanía.


En 2011 el Programa Oportunidades en México tiene un padrón de 5.8 millones de familias y

ejerce un presupuesto de 4.8 billones de dólares. En promedio cada hogar recibe anualmente

una transferencia equivalente a 827 dólares o 69 dólares mensuales. El monto de los apoyos a

las familias varía mucho, pero el tope máximo, cuando se tienen becarios en la educación

media superior, es de 203 dólares mensuales por hogar.

No obstante que en términos absolutos el presupuesto del Programa Oportunidades es

significativo, en términos relativos constituye una pequeña fracción del presupuesto del

Gobierno Federal, aproximadamente el 1.68%.

El programa se ha ido modificando en los últimos años con componentes nuevos que han

transformado parcialmente su diseño original. En 2005 se incluyó una transferencia de

aproximadamente 20 dólares por personas mayores de setenta años en el contexto de la

movilización denominada El Campo No Aguanta Más y del impacto que tuvo en el país la

introducción de la pensión ciudadana universal de adultos mayores en la Ciudad de México,

asunto al que me referiré más adelante.

La introducción de la dimensión de adulto mayor fue un cambio significativo, ya que si bien

mantenía la focalización y la condicionalidad implicó, producto de la presión social y

política, la introducción de un ajuste en el objetivo estratégico del programa de romper la

transmisión intergeneracional de la pobreza, razón por la cual el corazón del programa

consiste en becas para niños, niñas y jóvenes entre los nueve y los veintiún años de edad. Ya

no se trataba sólo atender la pobreza de los niños y niñas de hoy, los adultos de mañana, sino

también de las personas adultas mayores de hoy. No obstante el componente de adultos


mayores de Oportunidades está prácticamente en proceso de cierre debido a la existencia de

un programa de transferencias a adultos mayores denominado Setenta y Más.

Asimismo se han dado dos nuevas modificaciones en años recientes. En 2007 se incluyó el

llamado componente energético que consiste en una transferencia monetaria a los hogares

para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía (luz, carbón, leña,

combustible o velas) que si bien puede decirse que podría formar parte de la dimensión

alimentaria del programa, va más allá de ella.

Pero probablemente el cambio más significativo fue que a partir del año 2010 se agregó una

nueva transferencia en Oportunidades llamada Apoyo Infantil Vivir Mejor consistente en una

pequeña transferencia mensual de un poco más de ocho dólares por cada niña o niño entre

cero y nueve años de edad, con un tope de tres apoyos por familia. Esta transferencia, si bien

muy pequeña, viene a matizar también la idea de un programa construido en lógica de

acumulación de capital humano entendido fundamentalmente como aumento de la

escolaridad.

Hasta el año 2010 los apoyos monetarios de Oportunidades iniciaban en el tercero de

primaria y a partir de los nueve años de edad de las niñas y los niños. Asunto que había sido

fuertemente criticado por señalarse que son las familias con infantes muy pequeños,

particularmente entre cero y cinco años de edad, quienes más requieren de los apoyos, pero se

contra argumentaba que el programa no podía construir incentivos que se tradujeran en un

aumento de la natalidad, reproduciendo el supuesto de que a partir de un apoyo económico

los pobres tenderían a tener más hijos para obtener mayores transferencias.


No hay evidencias serias que soporten lo anterior y, en cambio, si hay experiencias históricas

que apuntan en la dirección contraria como son las conquistas sindicales en países

suramericanos denominadas Asignaciones Familiares, en el que los trabajadores cuentan con

un apoyo económico adicional por hijo hasta que éste alcanza la mayoría de edad, dieciocho

años, y ello no ha impactado en la modificación de las tendencias demográficas hacia una

mayor tasa de natalidad.

Puede afirmarse que la renuencia a apoyar a familias con hijos en edades pequeñas y muy

pequeñas se basa más en el prejuicio que en la evidencia científica. Pero como producto de la

crisis mundial iniciada en 2008 y su manifestación aguda como crisis alimentaria entre las

familias pobres, el Gobierno Federal de México decidió modificar la política de brindar

apoyos económicos sólo a niños escolarizados a partir de los nueve años y ahora, en el marco

del programa Oportunidades, reciben esta pequeña transferencia niñas y niños de cero a

nueve años.

Esto es: Oportunidades, sin renunciar a su esencia de transferencias focalizadas y

condicionadas, ha tenido que introducir ajustes que modifican la concepción inicial de sólo

atender a niñas y niños en edad escolar, de tener como objetivo estratégico sólo la de romper

la transmisión intergeneracional de la pobreza y la de otorgar sólo transferencias para niñas,

niños y jóvenes entre los nueve y los veintidós años de edad. Por la dinámica social y política

se ha incorporado ahora a menores de nueve años y a mayores de setenta años, primero a

través del componente de adultos mayores de Oportunidades y posteriormente mediante el

programa Setenta y Más.


Y no estamos hablando de recursos presupuestales pequeños. En el caso del Apoyo Infantil

Vivir Mejor el presupuesto es de 649.0 millones de dólares y en lo referente a adultos

mayores, a través de Setenta y Más, asciende a 1.1 billones de dólares. Ambos componentes

nuevos, infantes pequeños y adultos mayores, equivalen a poco más del 25% del presupuesto

del Programa Oportunidades.

El caso del Programa Setenta y Más es muy interesante porque expresa la transición de un

programa focalizado individualmente y condicionado (adultos mayores en Oportunidades) a

uno con focalización territorial y no condicionado, como lo es Setenta y Más que para 2010

tenía incorporados a poco más de 2.3 millones de personas adultas mayores de zonas rurales

y pequeñas localidades urbanas.

En rigor, Setenta y Más no fue un programa diseñado por el Gobierno Federal, sino decidido

desde la Cámara de Diputados como respuesta a las movilizaciones campesinas que exigían

una pensión rural. Setenta y Más es un programa de cobertura universal para todas las

personas de más de setenta años de edad que residen en localidades de hasta 30 mil habitantes

y, al contrario de Oportunidades, no incluye corresponsabilidades o contraprestaciones.

Es un programa grande en cobertura y recursos cuyo propósito es seguir creciendo por la vía

de ampliar el tamaño de las localidades en las que se aplica, pero que no recibe ni la atención

ni la publicidad del programa Oportunidades debido a que significa que en México, el país

que es puesto como ejemplo de programas exitosos como Oportunidades, se ha venido

construyendo paralelamente una lógica de transferencias distintas (con focalización territorial

y sin condicionalidades) que demuestra que existen diferentes caminos para una política de

transferencias y, aún más, que es posible transitar del modelo de focalización individual al de


focalización territorial, como vía intermedia hacia la universalización, y de las transferencias

condicionadas a las transferencias no condicionadas. Y todo ello, en el mismo país, México y

con la misma agencia gubernamental, la Secretaría de Desarrollo Social.

No puede, en consecuencia, considerarse una casualidad el gran conocimiento que en el

mundo de los hacedores de políticas se tiene del Programa Oportunidades y la poca atención

que ha merecido y el gran desconocimiento que existe respecto del Programa Setenta y Más.

La lectura de las reglas de operación13 del Programa Oportunidades para el año 2011 permite,

además, diseccionar en el capítulo sobre obligaciones de las familias beneficiarias14, la lógica

de transmisión de responsabilidades hacia las familias, de manera muy destacada hacia las

mujeres.

Así son obligaciones de las familias “Apoyar a los becarios de educación básica para que

asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento” (Ibid: 30). Es muy vago el

significado de apoyar a que asistan, pero es muy delicado responsabilizar a las familias, se

entiende que fundamentalmente a la madre, de la mejoría del aprovechamiento escolar, la

cual debiera ser un objetivo y una responsabilidad pública del sistema escolar y no,

esencialmente, una obligación de la madre.

De la misma manera llama la atención que otra obligación sea “Apoyar a los becarios de

educación media superior para que asistan en forma regular tanto a la escuela como a los

talleres comunitarios de capacitación para el autocuidado de la salud y participen de manera

dinámica en las actividades que marquen los planes y programas de estudio de cada entidad 13 Diario Oficial de la Federación (2010): “Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”, 31 de diciembre. 14 ( Ibid: 30)


federativa” (Ibid: 30). Resulta por lo menos curioso saber cómo alguien puede tener la

obligación de que los jóvenes participen “de manera dinámica en las actividades de los planes

y programas de estudio”, cuando en realidad el tema tiene que ver con la oferta real, la

calidad, la pertinencia y el atractivo de la educación que se les ofrece a los jóvenes.

Asimismo se afirma, en el mismo capitulado, que es otra obligación “Recibir y consumir

suplementos alimenticios entregados en la unidad de salud para los niños y las mujeres

embarazadas y en períodos de lactancia” (Ibid: 30). Así se establece la obligación de tener

que consumir los suplementos que se les entregan independientemente de la voluntad de las

personas, el gusto o el sabor de los mismos.

También hay una obligación con respecto a los adultos mayores que siguen en Oportunidades

y que no están incluidos en Setenta y Más. La obligación consiste en “Entregar a los adultos

mayores los apoyos monetarios destinados para ellos” (Ibid: 30). Como la madre de los hijos

pequeños en el hogar es, de manera regular, la titular de las transferencias en Oportunidades

se llega al absurdo de que el apoyo destinado a los adultos mayores se entrega a la hija quien

a su vez debe entregárselo a sus padres. Lo anterior introduce una relación de poder al

interior del núcleo familiar en el que el adulto mayor queda virtualmente infantilizado y sin

acceder directamente a los recursos que le corresponden, sino por mediación de la hija.

Más grave aún es que, conforme a las mismas reglas de operación, el apoyo monetario de

adultos mayores se suspende definitivamente cuando “el adulto mayor abandona el hogar”

(Ibid: 33). O sea la negación de la posibilidad de una vida autónoma o de tener un domicilio

propio. El adulto mayor, en Oportunidades, debe recibir el apoyo de manos de su hija y lo

perderá definitivamente si vive en un hogar distinto.


Lo anterior sirve para ilustrar el contraste entre ser adulto mayor en Oportunidades y en

Setenta y Más, dos programas de transferencias federales dirigidos al mismo grupo de

población. En el primero recibe una transferencia mensual de veinticinco dólares, en el

segundo, de cuarenta dólares; en el primero tiene condicionalidades, en el segundo, ninguna,

en el primero recibe el dinero a través de su hija, en el segundo, de manera directa y en el

primero, pierde definitivamente la transferencia si abandona el hogar y en el segundo sólo si

cambia de residencia a una localidad, en este caso, mayor de 30 mil habitantes.

Pero el debate más de fondo respecto a Oportunidades y a los PTMFC reside en la solidez de

su hipótesis central que postula que para romper la transmisión intergeneracional de la

pobreza se requiere acumular el llamado capital humano, fundamentalmente a través del

sistema educativo, para así acceder a mejores empleos.

O si, por el contrario, el punto de partida correcto es que la educación es un bien posicional

en el que todos se mueven y por lo tanto aunque los sectores más empobrecidos accedan a

más años de escolaridad los más favorecidos también aumentan los años de escolaridad con

lo que se mantiene la brecha entre unos y otros, en cantidad y, muchas veces se ensancha en

términos de la calidad de la educación recibida.

Del mismo modo detrás de la hipótesis central de Oportunidades, más escolaridad conduce a

mejores ingresos, se encuentra el supuesto de que los mercados de trabajo funcionan de

manera cuasi-perfecta y en que existe una alta correlación positiva entre escolaridad e

ingresos. Asimismo que los niveles de remuneración se establecen fundamentalmente en una

negociación individual entre el empleador y el poseedor de diferentes capacidades y que el


mercado premiará adecuadamente las habilidades y conocimientos obtenidos durante el

período educativo. Esto es, que los mercados laborales son fundamentalmente intercambios

entre individuos y no entre grandes conglomerados sociales y en los que la regulación estatal

(vía política salarial, por ejemplo) o la negociación colectiva (vía el poder de presión de los

sindicatos) no son asuntos relevantes.

En su análisis del vínculo entre pobreza educativa y pobreza de ingresos como hipótesis

central de los Programas Progresa y Oportunidades, Julio Boltvinik15 hace un análisis de la

evolución de ambas pobrezas en México y señala:

“Varias cuestiones deben destacarse. En primer lugar, que mientras la pobreza educativa de

los adultos disminuyó aceleradamente durante estos treinta años (1968-2000), la pobreza de

ingresos en el período se mantuvo prácticamente constante (bajando de 72.6% en 1968 a

68.5% en 2000). Comparando los extremos solamente, la hipótesis del bajo nivel educativo

como elemento causal principal de la pobreza de ingresos (que está detrás del diseño del

Progresa) tendría que ser rechazada. En el período 1980-2000, encontramos que mientras la

pobreza equivalente educativa disminuyó en 60%, de 43.7 a 26.3%, la de ingresos aumentó en

41% de 48.5% en 1981 a 68.5% en el año 2000. Por lo menos en la historia reciente de

México podemos afirmar que la evolución de los ingresos de los hogares (y por tanto su

pobreza de ingresos) no está asociada con el nivel educativo de los adultos. Por tanto si el

Oportunidades hubiera sido diseñado en 1980 habría perdido su apuesta central: los niños y

jóvenes que estudiaban en 1980 y años siguientes no se habrían podido incorporar a

actividades productivas y acceder a trabajos bien remunerados”. (Boltvinik 2004: 345)

15 Boltvinik, J. (2004): “Políticas focalizadas de combate a la pobreza en México. El Progresa/Oportunidades” en Boltvinik, J. y Damián, A. (ed.) La Pobreza en México y el Mundo. Realidades y Desafíos. (México: Siglo XXI editores) 315-347.


Además del asunto central del vínculo entre escolaridad, educación e ingresos, los PTMFC

adolecen de vulnerabilidades muy importantes en su propósito de combatir la pobreza y

romper su transmisión intergeneracional. Entre ellas, destacan: los errores de exclusión

propios de todo programa focalizado, la intervención ex post sólo frente a pobres

identificados y por ello la carencia de una dimensión preventiva para impedir que la

población en riesgo de pobreza caiga en ella, la asunción de que el combate a la pobreza es

una línea recta en la que se presume que quien sale de ella no regresa y por ende, las

políticas y los programas se desentienden de quienes rebasan la línea o el umbral de la

pobreza.

Sin embargo, una de las mayores vulnerabilidades es la dependencia de los efectos e

impactos de estos programas de la evolución del ciclo económico. Son programas pro-

cíclicos que obtienen resultados, las más de las veces modestos, en la fase de crecimiento del

ciclo económico y pierden en uno o dos años de crisis económica el terreno que habían

logrado avanzar en muchos años en la fase precedente. Vistos en tendencia de mediano plazo

no puede afirmarse que estemos, por lo menos en el caso de México y del Oportunidades,

ante una tendencia firme y sostenida que haya encontrado puntos de no retorno en la

disminución de la pobreza.

Hay, por el contrario, más una dinámica de montaña rusa con subidas lentas y caídas

bruscas que no permiten hablar de una disminución firme y sostenida de la incidencia de la

pobreza. En cambio si parece apuntarse hacia una disminución mucho más sostenida de la

intensidad de la pobreza. Esto es: el efecto más duradero parece apuntar hacia que los pobres

sean menos pobres, pero no necesariamente a que haya menos pobres o a que la caída en la


incidencia sea relativamente pequeña y, en muchos casos, precaria y altamente dependiente

del ciclo económico.

El ingreso como derecho de ciudadanía: una mirada alternativa.

He señalado como, en el caso de México, en el ámbito federal, coexisten dos modelos de

transferencias monetarias expresados en la existencia de dos programas relevantes por la

dimensión de los fondos que manejan y las coberturas que alcanzan: Oportunidades y Setenta

y Más. Pero esta apertura de alternativas en materia de transferencias no sólo se presenta en el

Gobierno Federal y no sólo en México, sino también en otros países de América Latina.

En el caso de México, el gobierno de la Ciudad de México cuenta con una ley, promulgada

en el año 2003 y reformada en 2008 que establece el derecho a una pensión ciudadana

universal para todas las personas adultas mayores de 68 años que hayan residido los últimos

tres años en la ciudad de México. Se trata de una transferencia no condicionada ni sujeta a

contraprestaciones y no menor, por ley, a medio salario mínimo mensual. Actualmente la

pensión ciudadana de adultos mayores de la ciudad asciende a 75 dólares por persona y la

cobertura alcanza a 520 mil personas.

Asimismo en Bolivia el Gobierno de Evo Morales constituyó la Renta Dignidad que es

también una pensión universal no condicionada para adultos mayores a partir de los 60 años

y que se financia con parte de los ingresos por la venta de los hidrocarburos.

En el caso de Argentina, el gobierno de Cristina Fernández prácticamente universalizó las

asignaciones familiares por hijos al establecer que no sólo los hijos e hijas de los trabajadores


del sector formal, sino también del informal, así como de los desempleados recibirían una

transferencia mensual de 50 dólares por cada hijo hasta que cumplan los 18 años y aunque

tiene un pequeño componente de condicionalidad (que afecta al 20% del monto de la

transferencia) puede afirmarse que está decantada mucho más en la lógica de la universalidad

y la condicionalidad que en la lógica de los PTMFC.

Esto significa que en América Latina no todo es Oportunidades ni sólo existen los programas

focalizados y condicionados. En este contexto no deja de ser relevante que la CEPAL, en su

reciente informe La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir16, plantee la

necesidad de avanzar hacia un sistema de transferencias monetarias ciudadanas y

redistributivas con énfasis en hogares con niños pequeños, adultos mayores y personas

desempleadas17.

La CEPAL argumenta en estos términos su propuesta:

“Existen, por otra parte, buenas razones para defender un sistema básico de ingresos parciales

garantizados. La primera, como se ha mencionado, es la igualdad de derechos sociales que

concierne a la ciudadanía. Los hogares que enfrentan situaciones de choque exógeno o

cambios biográficos y que se ven afectados por la pobreza y la vulnerabilidad tienden a

descapitalizarse más allá del efecto del choque, precisamente por carecer de mínimos

garantizados, o al menos de instrumentos que suavicen el flujo de ingresos ante situaciones

adversas. En términos prácticos, y más aún en términos éticos, evitar el colapso de las

economías de los hogares que representan a buena parte de la población y la producción

16 Comisión Económica para América Latina (2010): “La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir” Trigésimo tercer período de sesiones de la CEPAL. Brasilia, Brasil. 30 de Mayo-1 de Junio. 17 (Ibid 208-222)


latinoamericana es tan necesario como evitar el colapso de los sistemas financieros (al

subsidiar sus ineficiencias)” (Cepal 2010: 208)

Por todo lo anterior, es urgente el cuestionamiento a la antropología subyacente de los

programas de transferencias condicionadas. Es necesario hacer explícita la existencia de

una mirada con fuerte contenido clasista y racista sobre los pobres y la pobreza en los

programas condicionados.

Es fundamental plantear la discusión en otros términos para que pueda abrirse una lógica de

emancipación donde no haya pobres con obligaciones, sino ciudadanos libres de pobreza y

con derechos plenos. Para que la política social –y en particular las transferencias monetarias-

no sean un instrumento de control social, sino de construcción de ciudadanía, sólo una

mediación para la materialización de derechos exigibles.

Se evidencia así que el debate en torno al mejor modo de realizar transferencias de ingresos

hacia la población es, en el fondo, de carácter político y axiológico −y no técnico como

muchas veces quiere presentársele−. Más precisamente, se trata de un debate que refiere a los

contenidos y la forma de llevar a la práctica los derechos de ciudadanía.

Y es en esta disputa por los contenidos de la ciudadanía donde la propuesta del Ingreso

Ciudadano/Renta Básica (IC/RB) que empieza a abrirse camino en América Latina y en otras

regiones del mundo, se diferencia sustancialmente de los PTMCF. La iniciativa del IC/RB al

ser un ingreso universal, individual, garantizado, incondicional y vitalicio, se revela como

una alternativa poderosa ya que supera los problemas derivados de los errores de inclusión y

exclusión propios de la focalización; se centra en las personas y no en las familias y


posibilita el reordenamiento de las relaciones sociales basado en la expansión de la

autonomía y las libertades individuales.

Al implicar una importante movilización de recursos, el IC/RB obligaría a reformas fiscales

progresivas y de gran calado que implicarían importantes procesos redistributivos. Asimismo

el IC/RB constituye la vía para superar la pobreza, no sólo para contenerla o disminuirla en

proporciones pequeñas o transitorias, y, sobre todo, permite crear una dimensión preventiva

para que quien salga de la pobreza no vuelva a caer en ella.

Por los montos que debe manejar el IC/RB constituiría un soporte material efectivo que

permitiría afrontar necesidades y diseñar proyectos de vida para las personas. Por ser un

derecho, una garantía social, se ampliaría la dimensión de la ciudadanía y se escaparía de

todos los vicios de clientelismo, inseguridad e incertidumbre que son propios de los

programas de transferencias monetarias condicionadas y focalizadas.

Más allá de todo lo anterior, en la iniciativa del IC/RB se encuentra una propuesta de

sociedad y una concepción de los derechos de ciudadanía diferente a la de los PTMFC. No es

sólo una propuesta técnicamente poderosa en sus efectos y resultados, no es sólo un curso de

acción alternativo para las actuales políticas sociales y de combate a la pobreza (aunque

también lo es), sino que forma parte de un proyecto emancipatorio que busca superar la

subordinación social derivada de la dependencia material y de la incapacidad de tener

garantizada la existencia material.


Es por ello que la iniciativa de IC/RB se inscribe dentro del movimiento de los derechos

humanos emergentes18 y se plantea como un proceso liberador que al materializarse

representaría para la sociedad humana un salto civilizatorio, un punto de quiebre en el que el

miedo y el látigo del hambre dejarían de ser el pegamento de la vida cotidiana, la mano

invisible del orden social.

BIBLIOGRAFÍA

Boltvinik, J. (2004): “Políticas focalizadas de combate a la pobreza en México. El Progresa/Oportunidades” (Targeted Poverty Fighting Policies in Mexico.) in Boltvinik, J. y Damián, A. (ed.) La Pobreza en México y el Mundo. Realidades y Desafíos.(Poverty in Mexico and the World, Realities and Challenges) (México: Siglo XXI editores) Diario Oficial de la Federación (Official Journal of the Federation) (2010): “Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades” (Operational Rules for the Oportunidades Human Development Program), December 31st CEPAL (2010): “La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir” (Time for Equality: closing gaps - opening trails) Thirty Third ECLAC Session Period, Brasilia, Brazil. May 30th – June 1st

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18 En noviembre de 2007, en el marco del Fórum de las Culturas que se celebró en la ciudad mexicana de Monterrey, se aprobó una declaración titulada Declaración universal de derechos humanos emergentes En el tercer punto del primer artículo puede leerse: “El derecho a la renta básica o ingreso ciudadano universal, que asegura a toda persona, con independencia de su edad, sexo, orientación sexual, estado civil o condición laboral, el derecho a vivir en condiciones materiales de dignidad. A tal fin, se reconoce el derecho a un ingreso monetario e incondicional periódico sufragado con reformas fiscales y a cargo de los presupuestos del Estado, como derecho de ciudadanía, a cada miembro residente de la sociedad, independientemente de sus otras fuentes de renta, que sea adecuado para permitirle cubrir sus necesidades básicas.”


Lo Vuolo, R., Raventós, D. and Yanes, P. (2011) “La crisis económica, los subsidios condicionados y el Ingreso Ciudadano-Renta Básica” (The Economic Crisis, Conditional Subsidies and Basic Income). Yanes P. (2010) “Después del neoliberalismo: hacia una nueva política socio-económica” (After Neoliberalism: Towards a New Socio-Economic Policy) Sin Permiso, Dic 26 www.sinpermiso.info

TRANSFERENCIAS FOCALIZADAS…como un costo de producción. A diferencia de la demanda, que había...

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