Transferencia de potenciales constructivos/Transferencia de potenciales constructivos/ Grandes Proyectos Urbanos

Juan Felipe Pinilla Abogado Consultor‐ Gestión UrbanaAbogado Consultor‐ Gestión Urbana

ESCUELA DE PLANEACIÓN URBANO – REGIONALFACULTAD DE ARQUITECTURA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIAUNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIAMAESTRÍA EN ESTUDIOS URBANO‐REGIONALES

SEMINARIO: REGULACION Y GESTIÓN TERRITORIAL (Con énfasis en Gestión del Suelo)(Con énfasis en Gestión del Suelo)

ContenidoContenido 

• Propiedad y gestión urbana‐ Tensiones yPropiedad y gestión urbana Tensiones y oportunidades.

• Derecho de propiedad y potencialesDerecho de propiedad y potenciales constructivos.

• Instrumentación de potenciales constructivosInstrumentación de potenciales constructivos en perspectiva comparada.

• Potenciales constructivos en la Ley 388 dePotenciales constructivos en la Ley 388 de 1997.

• Grandes Proyectos Urbanos‐ CaracterísticasGrandes Proyectos Urbanos Características 

el tema capital del derecho urbanístico…el tema capital del derecho urbanísticocontemporáneo y la reorganización básica que aportaal derecho de propiedad es justamente la disociaciónal derecho de propiedad es justamente la disociacióno separación entre la propiedad del suelo y lasdecisiones urbanísticas que afectan a ese suelo y susposibilidades edificatorias que han dejado de serfacultades de la propiedad del suelo para pasar a

tit i l t id d d i i úbli bconstituir el contenido de decisiones públicas, obradel imperium y no del dominium, consumándose unaverdadera desfeudalización del urbanismo hastaverdadera desfeudalización del urbanismo, hastaahora cumplido desde la perspectiva dominicalprivada.” (Medina de Lemus 1995, 122-23)p ( )

“La propiedad del suelo se extiende a toda laLa propiedad del suelo se extiende a toda laprofundidad y al espacio aéreo sobre el suelo enlíneas perpendiculares. Comprende todos los objetos

b j l l lque se encuentran bajo el suelo, como los tesoros ylas minas, salvo las modificaciones dispuestas porleyes especiales sobre ambos objetos. El propietarioleyes especiales sobre ambos objetos. El propietarioes dueño exclusivo del espacio aéreo; puede extenderen él sus construcciones, aunque quiten al vecino lal l i t t t j d t biéluz, las vistas u otras ventajas, y puede tambiéndemandar la demolición de las obras del vecino que acualquier altura avancen sobre ese espacio”q p

Suelo‐ Superficie

Sentencia Corte Suprema de Justicia 

ESCUELA DE PLANEACIÓN URBANO – REGIONALFACULTAD DE ARQUITECTURA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

P

‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

OTEN

CCIAL CO

NSTRU

CTIVO

Propiedad SuelopSUELO 

‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Antecedentes/ Instrumentación…

M i d ió‐Mecanismo de compensación.

‐Mecanismo de financiación. 

Compensación p

‐ Desequilibrio frente a las cargas públicaspúblicas.

‐ Pérdida de valor ($) de la propiedadpropiedad. 

Pennsylvania Coal v Mahon (1978)Pennsylvania Coal v. Mahon (1978)

¿Perdida de potencial constructivo = “Regulatoryki ”?taking”?

Financiación 

‐ Recuperación total o parcial de plusvalías generadas por losplusvalías generadas por los potenciales constructivos.

Pérdida de valor ($) de la‐ Pérdida de valor ($) de la propiedad. 

Financiación‐ Antecedentes

‐ Reino Unido‐ Town and Country yPlanning Act (1942)‐ Italia‐ Concessione di edificare f(1977). ‐ Brasil‐ Solo Creado (1974)as So o eado ( 9 )‐ Francia‐ Plafond légal de densité(1975)(1975)

Potencial sujeto a adquisición $j q

Potencial básico 

Suelo‐ Superficie

Destinación de los recursos obtenidos

RECURSOSRECURSOS 

INFRAESTRUCTURA PUBLICA

Lecciones de otras experiencias

- Múltiples y variadas i t t iinstrumentaciones.

- Potenciales constructivos- fuente de recursos.

- Zonas generadoras/ receptoras.g p

Lecciones de otras experiencias

-Álgidos debates sobre su naturaleza y alcance (Urbanístico vs. Fiscal).alcance (Urbanístico vs. Fiscal).

- Alcances e implicaciones frente a las finanzas locales (Fuente/ Respaldo)finanzas locales (Fuente/ Respaldo).

- Efectos sobre el mercado i bili iinmobiliario.

Relevancia de la discusión en Colombia- Renovación fuentes de financiación de la urbanizaciónla urbanización.

- Instrumentos de distribución equitativa de cargas y beneficioscargas y beneficios.

El régimen previsto por la ley 388 de 1997i di l lid lindica que tan sólo una vez cumplidos losdeberes urbanísticos asignados a las diferentessituaciones por los Planes de Ordenamiento sesituaciones por los Planes de Ordenamiento, sepodrán efectivamente concretar los potencialesurbanísticos autorizados por las normasurbanísticos autorizados por las normasurbanísticas. Así no se reconoce la existenciade unos derechos naturales y automáticos pory pel hecho de ser propietario del suelo sino quese vinculan explícitamente tales derechoscomo contraprestación por los deberes que hayque cumplir para su efectiva obtención.

Artículo 50 Ley 388 de 1997

Índices de Edificabilidad Los planes de

Artículo 50 Ley 388 de 1997

Índices de Edificabilidad. Los planes deordenamiento o los planes parciales que losdesarrollen podrán determinar los índices dedesarrollen podrán determinar los índices deedificabilidad relacionados con los inmueblesque formen parte de unidades de actuación oque formen parte de unidades de actuación olocalizados en determinadas áreas o zonas delsuelo urbano para su convertibilidad ensuelo urbano, para su convertibilidad enderechos de construcción y desarrollo.

Artículo 88. Derechos adicionales de construcción yArtículo 88. Derechos adicionales de construcción ydesarrollo. Las administraciones municipales y distritales,previa autorización del concejo municipal o distrital, ainiciativa del alcalde, podrán emitir y colocar en el mercadoí l l i l l d h di i l dtítulos valores equivalentes a los derechos adicionales de

construcción y desarrollo permitidos para determinadas zonaso subzonas con características geoeconómicas homogéneas,que hayan sido beneficiarias de las acciones urbanísticasque hayan sido beneficiarias de las acciones urbanísticasprevistas en el artículo 74 de esta ley, como un instrumentoalternativo para hacer efectiva la correspondiente participaciónmunicipal o distrital en la plusvalía generada.p p g

La unidad de medida de los derechos adicionales es un metrocuadrado de construcción o de destinación a un nuevo uso decuadrado de construcción o de destinación a un nuevo uso, deacuerdo con el hecho generador correspondiente.

Artículo 89 Títulos de derechos adicionales de construcción yArtículo 89. Títulos de derechos adicionales de construcción ydesarrollo. Los títulos de que trata el artículo anterior,representativos de derechos adicionales de construcción ydesarrollo, serán transables en el mercado de valores, para lo cual se

j t á l i t l tít l l i iósujetarán a las normas previstas para los títulos valores, y su emisióny circulación estarán sometidas a la vigilancia de laSuperintendencia de Valores.

A efectos de darles conveniente utilización para la cancelación dederechos adicionales de construcción y desarrollo en cualquier zonao subzona sujeta a la obligación, los títulos serán representativos enl d l i i d id d d d h di i lel momento de la emisión de una cantidad de derechos adicionales,

expresada en metros cuadrados, y se establecerá una tabla deequivalencias entre cada metro cuadrado representativo del título yla cantidad a la cual equivale en las distintas zonas o subzonas.la cantidad a la cual equivale en las distintas zonas o subzonas.Dicha tabla de equivalencias deberá estar claramente incorporada enel contenido del título junto con las demás condiciones yobligaciones que le son propias. A la unidad de equivalencia se ledenominará Derecho Adicional Básicodenominará Derecho Adicional Básico.

Diferenciasf

- Conversión de potenciales en d h d ióderechos de construcción

- Mecanismo alternativo (anticipado) de recaudo de la participación en plusvalíasplusvalías.

Conversión de potenciales en derechos de construcción

-Aplicación del principio de-Aplicación del principio dedistribución equitativa de cargas yb fi i l i t i dbeneficios al interior de:Ámbitos geográficos donde seg g

formulen Planes Parciales y Unidadesde Actuación Urbanística.de ctuac ó U ba st ca.

Conversión de potenciales en derechos de construcción- Pago de indemnización en caso de expropiacióncaso de expropiación

“ la forma de pago del precio deadquisición podrá ser en dinero o enespecie, en títulos valores, derechos deespecie, en títulos valores, derechos deconstrucción y desarrollo, derechos departicipación en el proyecto a desarrollarparticipación en el proyecto a desarrollaro permuta”.

Conversión de potenciales en derechos de construcción-Pago de indemnización en caso de expropiaciónPago de indemnización en caso de expropiación

Compensación en tratamiento de conservación. LosCompensación en tratamiento de conservación. Lospropietarios de terrenos e inmuebles determinados enlos planes de ordenamiento territorial o en losinstrumentos que los desarrollen como deinstrumentos que los desarrollen como deconservación histórica, arquitectónica o ambiental,deberán ser compensados por esta carga derivada delordenamiento mediante la aplicación deordenamiento, mediante la aplicación decompensaciones económicas, transferencia dederechos de construcción y desarrollo, beneficios yestímulos tributarios u otros sistemas que seestímulos tributarios u otros sistemas que sereglamenten.

• Los derechos de construcción y desarrollo no son losymismos títulos adicionales de derechos de construcción ydesarrollo.

• Los títulos adicionales de derechos de construcción yydesarrollo son un mecanismo alternativo para hacer efectivala participación en plusvalías.

• Los derechos de construcción y desarrollo son unymecanismo que facilita la concreción del principio dereparto equitativo de cargas y beneficios en ámbitos sujetosa planes parciales y unidades de actuación urbanística.

• Los derechos de construcción y desarrollo son unaalternativa para el pago de la indemnización en caso deexpropiación.p p

• Los derechos de construcción y desarrollo son uno de losmecanismos para compensar la carga de conservaciónhistórica, arquitectónica o ambiental.q

Grandes Proyectos Urbanos (GPU)Grandes Proyectos Urbanos (GPU)

• Tendencia generalizada en el mundo delTendencia generalizada en el mundo del urbanismo operacional. 

• Importancia creciente en la agenda del• Importancia creciente en la agenda del gobierno urbano. 

Di id d d i d bl á i• Diversidad de miradas, problemáticas y resultados. 

Grandes Proyectos UrbanosGrandes Proyectos Urbanos

Grandes Proyectos Urbanos (GPU)Grandes Proyectos Urbanos (GPU)

• Noción ambigua y contradictoriaNoción ambigua y contradictoria. 

“ No solo las grandes obras emblemáticas sino No solo las grandes obras emblemáticas, sino también grandes operaciones urbanas que asumen en muchos casos la forma de programasasumen, en muchos casos, la forma de programas de intervención a través de un conjunta de acciones urbanas de nivel intermedio, que por suacciones urbanas de nivel intermedio, que por su integración tienen profundo impacto en el desarrollo de una ciudad”. 

GPU‐ ¿ Qué tipo de intervenciones?GPU ¿ Qué tipo de intervenciones?

• Recuperación de centros históricosRecuperación de centros históricos.

• Construcción de sistemas de transporte. 

ili ió d i i d i l• Reutilización de antiguas zonas industriales, portuarias, ferroviarias.

• Rehabilitación/Renovación de áreas de vivienda degradada.

• Construcción de nuevas zonas recreativas o turisticas. 

GPU‐ AntecedentesGPU Antecedentes 

• Grandes intervenciones en ciudades de losGrandes intervenciones en ciudades de los EEUU durante los 50’s y hasta los 70. 

• Rasgo clave del urbanismo europeo de finales• Rasgo clave del urbanismo europeo de finales del siglo XX.

M i l d l Pl ió E é i l• Muy vinculados a la Planeación Estratégica y al marketing urbano. 

GPU‐ Características (Ezquiaga).GPU Características (Ezquiaga). 

Primera Generación.• Tener por objeto la construcción de servicios urbanos, recuperando y ampliando el concepto de “obra pública”de “obra pública”. 

• Intervención directa del Poder Público (Central o Local).Local). 

• Estar concebidos como motores de la transformación urbana y recuperación del medio 

biambiente. • Brindar atención prioritaria al Espacio Público. 

GPU‐ Características (Ezquiaga).GPU Características (Ezquiaga). 

Segunda Generación.Segu da Ge e ac ó .• Diversificación de sus objetos de intervención (conformación de nuevas centralidades, mejoramiento de zonas pobres)

• Romper los límites geográficos de las intervenciones urbanísticas tradicionales y llegar incluso a la periferia. I t d i it i d t bilid d ó i• Introducir criterios de rentabilidad económica a través de la incorporación del sector privado en la gestióngestión. 

GPU‐ Características (Ezquiaga).GPU Características (Ezquiaga). 

Tercera GeneraciónTercera  Generación.

• Ser concebidos como motores del desarrollo del espacio metropolitanodel espacio metropolitano. 

• Promover la recuperación integral de los hi ó i l d l i icentros históricos, no solo del patrimonio 

histórico. 

• Contribuir a la transformación de la periferia interna y crear nuevas centralidades. 

GPU‐ Paradigma muy influyente.GPU Paradigma muy influyente.

• BarcelonaBarcelona.

‐ Juegos Olímpicos 1994. 

ió d l b l‐ Renovación del Rabal. 

‐ Poble Nou. 

‐ Forum 2004.

GPU‐ CríticasGPU Críticas

• Mayor segregación socioespacial.y g g p• Contribución al desprestigio de la planeación tradicional. 

• Desplazamiento de la población pobre (Elitización).

• Impactos ambientales negativos• Impactos ambientales negativos.• Canalización  de recursos públicos a intervenciones privadas.p

• Creación de condiciones para la apropiación individual de la valorización de la tierra. 

GPU‐ CríticasGPU Críticas 

• Sirven para obviar las normas y orientacionesSirven para obviar las normas y orientaciones de planificación preexistentes. 

• Mecanismos de participación formales• Mecanismos de participación formales.

• Pobremente integrados al desarrollo de la i d dciudad. 

• Acentúan la polarización socioeconómica.

• Modifican la gobernabilidad urbana. 

GPU‐ Gestión de la TierraGPU Gestión de la Tierra

“ Encontramos una gran gama de situacionesEncontramos una gran gama de situaciones sobre el manejo de la tierra en estas grandes operaciones desde la propiedad exclusiva deloperaciones, desde la propiedad exclusiva del Estado hasta la presencia de un solo dueño privado pasando por la existencia deprivado, pasando por la existencia de múltiples y diversos propietarios que configuran escenarios de dominio complejosconfiguran escenarios de dominio complejos, susceptibles de generar conflictos de difícil solución”solución . 

GPU‐Mecanismos utilizados para f l l ó d lfacilitar la gestión de la tierra.

• Crear regímenes regulatorios especialesCrear regímenes regulatorios especiales.

• Eliminar requisitos vigentes en el marco normativo generalnormativo general.

• Autorizar usos no permitidos. 

• Contratos como marcos reguladores de la intervención. 

GPU‐ Actores intervinientes.GPU Actores intervinientes. 

• Empresas mixtasEmpresas mixtas. 

• Gerencias especiales. 

i i d• Empresarios privados. 

GPU‐ Cuestiones a resolver.GPU Cuestiones a resolver.

• ¿ El mantenimiento de la gestión pública de¿ El mantenimiento de la gestión pública de los procesos de creación de grandes proyectos urbanos es un requisito indispensable paraurbanos es un requisito indispensable para garantizar su integración al desarrollo de la ciudad en su conjunto?ciudad en su conjunto?.

GPU‐ Cuestiones a resolver.GPU Cuestiones a resolver.

• ¿Cuál debe ser el papel de las asociaciones¿Cuál debe ser el papel de las asociaciones público‐privadas, cuáles sus formas de participación y su peso en la gestión de laparticipación y su peso en la gestión de la tierra en los grandes proyectos, para lograr articularlos con una visión integrada dearticularlos con una visión integrada de ciudad?.

GPU‐ Cuestiones a resolver.GPU Cuestiones a resolver.

• ¿Es posible diseñar modalidades especificas¿Es posible diseñar modalidades especificas de regulación de la tierra urbana para los gpu, con el objetivo de lograr una distribución máscon el objetivo de lograr una distribución más equitativa de las plusvalías generadas y reducir los impactos negativos por el cambioreducir los impactos negativos por el cambio en los precios?.

GPU‐ Cuestiones a resolver.GPU Cuestiones a resolver.

• ¿Qué importancia debe tener la reducción de¿Qué importancia debe tener la reducción de la segregación socioespacial y el control de los impactos ambientales negativos al momentoimpactos ambientales negativos, al momento de evaluarse la factibilidad de ejecución de grandes proyectos urbanos?grandes proyectos urbanos?.

GPU‐ Cuestiones a resolver.GPU Cuestiones a resolver.

• ¿Las plusvalías generadas por los gpu deben¿Las plusvalías generadas por los gpu deben destinarse exclusivamente para ser reinvertidas en los mismos o deben dedicarsereinvertidas en los mismos o deben dedicarse a proyectos en otras áreas deficitarias de la ciudad?ciudad?.

GPU‐ Desafíos de la gestión de la tierraGPU Desafíos de la gestión de la tierra

Aspectos Desafíos

Papel en el desarrollo urbano Integración del proyecto en la ciudad

Relación con la planificación de la ciudad Contribución al proceso de planificación.

Vinculación con la normatividad urbana Evitar la creación de normas queVinculación con la normatividad urbana vigente

Evitar la creación de normas que concedan privilegios exclusivos al proyecto

Participación de los actores Incorporación de todos los actores p pinvolucrados directa o indirectamente

Gestión de los proyectos Impedir la fragmentación institucional y la privatización de la gestión urbana

Financiamiento Promoción de modalidades de captación y distribución de las plusvalías. 

Impactos socioeconómicos y  urbanísticos Reducción de los efectos negativos de distinto tipo

GPU en la Ley 388 de 1997.GPU en la Ley 388 de 1997.

• Normas urbanísticas generales (artículo 15 num. 2.7)g ( )“ El señalamiento de las excepciones a estas normas para operaciones como macroproyectos o actuaciones b í ti á t t i t durbanísticas en áreas con tratamientos de 

conservación, renovación o mejoramiento integral para las cuales se contemplen normas específicas a adoptar p p f py concertar, en su oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los parámetros procedimientos y requisitos que debenparámetros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales.

GPU en la Ley 388 de 1997.GPU en la Ley 388 de 1997.

• Actuación Urbanística Pública (artículo 36)( )“ En el evento de programas, proyectos y obras que deban ejecutar las entidades públicas, como consecuencia de actuaciones urbanísticas que lesconsecuencia de actuaciones urbanísticas que les sean previstas en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen, las entidades municipales y distritales competentes, sin perjuicio de su realización material por particulares podrán crear entidades especialesparticulares, podrán crear entidades especiales de carácter público o mixto para la ejecución de tales actuaciones…”. 

GPU en la Ley 388 de 1997.GPU en la Ley 388 de 1997.

• Actuaciones Urbanas Integrales (Artículo 113).‐ Estar contempladas en el POT o en PP.‐ Garantizar un impacto estructural sobre políticas y 

estrategias de ordenamiento urbano, la calidad de vida y laestrategias de ordenamiento urbano, la calidad de vida y la organización espacial de la ciudad, debidamente evaluados a través de los estudios técnicos correspondientes. 

‐ Integrar siempre un componente de gestión urbana delIntegrar siempre un componente de gestión urbana del suelo y por lo menos otros dos componentes de la acción sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de la ciudad.p

‐ Contemplar mecanismos para la actuación conjunta y concertada del sector público con el sector privado.